EU’s støtte til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien

Resumé

I

Menneskehandel er en yderst indbringende forbrydelse, en grov krænkelse af menneskerettighederne og en global sikkerhedstrussel. Selv om det fortsat er medlemsstaternes ansvar at bekæmpe menneskehandel, er EU også fast besluttet på at udrydde den og har vedtaget flere foranstaltninger for at støtte medlemsstaterne i den henseende.

II

Menneskehandel er et globalt problem, som kan ramme alle lande, men EU er særlig sårbar, idet Unionen er en attraktiv destination for ofre fra en lang række lande. Asien er verdens mest befolkede region og en vigtig oprindelsesregion for ofre for transregional menneskehandel. Menneskehandel skal ses i sammenhæng med fattigdom, adgang til uddannelse og sundhedsydelser, kønsdiskrimination eller uretfærdigheder mod mindretal. Det er almindeligt anerkendt, at fattigdom, kønsdiskrimination og konflikter er blandt de vigtigste grundlæggende årsager til menneskehandel.

III

Lissabontraktatens ikrafttræden styrkede Kommissionens rolle med hensyn til koordinering og styring af EU’s indsats. Der blev vedtaget et direktiv i 2011, og kort efter blev der fremlagt en strategi vedrørende menneskehandel (EU’s strategi for bekæmpelse af menneskehandel 2012-2016). Strategien suppleres af en række andre politiske dokumenter, der tilsammen fastsætter EU’s tilgang til bekæmpelse af menneskehandel. Der er endnu ikke fremlagt en strategi for bekæmpelse af menneskehandel for perioden efter 2016.

IV

I denne beretning ser vi på effektiviteten af EU’s støtte til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien. Revisorerne undersøgte, om EU’s strategi for bekæmpelse af menneskehandel var dækkende i forhold til disse regioner, og om EU’s projekter vedrørende menneskehandel i Syd- og Sydøstasien i løbet af perioden 2009-2015 havde bidraget effektivt til at bekæmpe menneskehandel.

V

Udryddelse af menneskehandel er nødvendigvis en langsigtet proces, som kræver, at der tages fat på en række underliggende årsager (f.eks. ulighed mellem kønnene, fattigdom, mindretalsrettigheder, uddannelse og sundhed), og at der sættes en stopper for de kriminelle netværks aktiviteter. Menneskehandel er i sagens natur en form for kriminalitet, som foregår i det skjulte, og der foreligger sjældent tilstrækkelige og sammenlignelige statistiske data herom. Under hensyntagen til den komplekse sammenhæng og de mange brede prioriteter og begrænsede ressourcer, konstaterede vi, at EU var delvist effektiv med hensyn til at støtte bekæmpelsen af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien.

VI

EU’s politikramme på området indeholder en omfattende strategi for bekæmpelse af menneskehandel, men visse aspekter er endnu ikke færdigudviklede eller relevante for Syd- og Sydøstasien. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten anvender enten direkte eller indirekte en række forskellige redskaber til at bekæmpe menneskehandel: menneskerettighedsdialoger er særligt nyttige. Andre redskaber omfatter bilaterale dialoger og støtte til regionale fora (dvs. ASEAN og ASEM i Asien). Hidtil er der ikke skabt nogen nye partnerskaber specifikt med henblik på bekæmpelse af menneskehandel mellem EU og lande i Syd-og Sydøstasien.

VII

De fleste af de undersøgte projekter i Syd- og Sydøstasien gav på trods af specifikke svagheder positive resultater for så vidt angår bekæmpelsen af menneskehandel, selv om bæredygtighed var en kilde til bekymring. Bekæmpelsen af menneskehandel er siden 2009 blevet bedre overalt i regionerne, selv om der er betydelige forskelle mellem landene, og det er vanskeligt at knytte den generelle udvikling sammen med de resultater, der er opnået med specifikke EU-aktioner. Rammerne for projektudvælgelse fremmede ikke en samlet tilgang, og projektudformningen havde svagheder, navnlig med hensyn til formuleringen af mål og indikatorer. Gennemførelsen blev desuden vanskeliggjort af lokale begrænsninger og forsinkelser.

VIII

På grundlag af revisionen anbefaler vi, at Kommissionen i samarbejde med EU-Udenrigstjenesten:

• udvikler den strategiske ramme yderligere ved at gøre den mere relevant for Syd- og Sydøstasien
• optimerer projekternes virkning ved at integrere dem i en omfattende ramme.

Indledning

Baggrundsoplysninger: menneskehandel

01

Menneskehandel er en alvorlig forbrydelse og en grov krænkelse af menneskerettighederne. Ofrene udnyttes i deres hjemland eller i udlandet til fordel for menneskehandlere. Der er ingen lande, der er ikke rammes af dette fænomen, enten som oprindelsesland, transitland eller bestemmelsesland for ofre. Menneskehandel er blevet en global sikkerhedstrussel, som det fremgår af vurderinger foretaget af EU, FN og USA¹.

02

Der er bred enighed om, at menneskehandel skal udryddes. 170 lande² har ratificeret protokollen om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, særlig handel med kvinder og børn, som supplerer De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet, som blev vedtaget i 2000 (Palermoprotokollen). Palermoprotokollen var det første retligt bindende internationale instrument med en fælles definition af menneskehandel.

03

Menneskehandel omfatter rekruttering, transport, overførelse, ydelse af husly til eller modtagelse af personer ved brug af magt, svig eller tvang med henblik på udnyttelse³. Menneskehandel har en stærk kønsdimension (dvs. at de fleste ofre er kvinder og piger). Der bør tages hensyn til dette, når der udformes støtteforanstaltninger. Tvangsarbejde og seksuel udnyttelse er de mest udbredte former for udnyttelse på verdensplan. Andre former for udnyttelse af mennesker er børnearbejde, fjernelse af organer og tvangsægteskab.

04

Menneskehandel er som andre forbrydelser en ulovlig aktivitet, som er vanskelig at konstatere og måle. Når grænser passeres, forekommer der ofte menneskehandel fra mindre udviklede lande til mere udviklede lande. De fleste ofre handles inden for deres hjemland (42 %) eller region (36 %), og ofre og menneskehandlere kommer ofte fra samme sted, taler det samme sprog eller har den samme etniske baggrund. Menneskehandel kan ikke ses isoleret fra fattigdom, adgang til uddannelse og sundhedsydelser, kønsdiskrimination eller uretfærdigheder mod mindretal. Det er almindeligt anerkendt, at fattigdom, kønsdiskrimination og konflikter er blandt de vigtigste grundlæggende årsager til problemet.

05

Den økonomiske globalisering har gjort det lettere at drive menneskehandel. Den nemme adgang til billig arbejdskraft og billige produkter mangedobler menneskehandlernes muligheder for at tjene på udnyttelsen af sårbare ofre. Globaliseringen har øget sandsynligheden for, at forbrugere af varer og tjenesteydelser indirekte forbindes med menneskehandel, f.eks. med det barn, der tvinges til at sy fodbolde, migranten, der tvinges til at arbejde som fisker under slavelignende forhold, og med den teenager, der løber væk hjemmefra, og ender som offer for sexhandel i nærheden af et turistområde.

06

Disse faktorer forklarer, hvorfor medier i hele verden er opmærksomme på problemet med menneskehandel. Pulitzerprisen i kategorien »public service journalism« blev i 2016 tildelt en gruppe journalister, som foretog en international undersøgelse af fiskeindustrien i Sydøstasien. Undersøgelsen medførte, at mere end 2000 slaver blev befriet. De fisk og skaldyr, de fangede, kunne spores til supermarkeder og leverandører af dyrefoder i udviklede lande.

07

Menneskehandel er en højst indbringende forbrydelse. Den Europæiske Politienhed (Europol) skønner, at det årlige overskud fra menneskehandel overstiger 29 milliarder euro⁴. Manglen på pålidelige statistikker gør det vanskeligt at vurdere omfanget af menneskehandel, men det skønnes, at 46 millioner mennesker er fanget i en form for moderne slaveri⁵.

08

Det anslås, at Asien, som er den mest befolkede region i verden, tegner sig for to tredjedele af de personer, som lever i moderne slaveri. Asien er også en vigtig oprindelsesregion for ofre for transregional menneskehandel⁶. Mediedækningen af tilfælde af menneskehandel har skabt øget opmærksomhed på nationale regeringers, internationale organisationers, civilsamfundets og donorers bekæmpelse af menneskehandel i regionen.

09

Bekæmpelse af menneskehandel er en langsigtet opgave. Det kræver holdningsændringer, anvendelse af retsstatsprincippet og et stærkt civilsamfund. Bæredygtighed er altid en udfordring i forbindelse med menneskerettighedsprojekter, da det ofte kræver vedvarende støtte fra donorer og opbygning af et nationalt engagement at bevare de opnåede resultater. Desuden er menneskehandelsstrømme og -praksisser dynamiske og kan tilpasses retshåndhævelsesinitiativer. Som det også er almindeligt for andre menneskerettighedsspørgsmål, vil det kun på langt sigt være muligt at vurdere, om de gennemførte aktioner har bidraget til at udrydde menneskehandelen.

EU’s rolle og aktører i bekæmpelsen af menneskehandel uden for EU’s grænser

10

I 2009 blev der indført en EU-strategiramme for bekæmpelse af menneskehandel i tredjelande, da Rådet vedtog det indsatsorienterede dokument om styrkelse af EU’s eksterne dimension inden for bekæmpelse af menneskehandel⁷. Dokumentet opfordrede til en koordineret indsats fra EU’s og medlemsstaternes side med henblik på at forhindre og bekæmpe menneskehandel i partnerskab med tredjelande, regioner og organisationer på internationalt plan. Denne tilgang blev bekræftet med det bredere flerårige program inden for områderne frihed, sikkerhed og retfærdighed for 2012-2014 (»Stockholmprogrammet«)⁸.

11

Lissabontraktaten udvidede EU’s metode til også at gælde områder, der tidligere hørte under søjlen politisamarbejde og retligt samarbejde⁹, hvilket var en ændring, som gav Kommissionen en større rolle i forbindelse med bekæmpelse af menneskehandel. Direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor¹⁰ (direktivet) gentager opfordringen til, at der udarbejdes en samlet EU-strategi, der kombinerer den interne og den eksterne dimension. Direktivet opfordrer medlemsstaterne til at medvirke til det arbejde, der udføres af EU-koordinatoren for bekæmpelse af menneskehandel, for at bidrage til »en koordineret og konsolideret EU-strategi«.

12

Kommissionen vedtog i 2012 EU’s strategi for bekæmpelse af menneskehandel 2012-2016 (strategien vedrørende menneskehandel). Strategien fastlagde den overordnede politikramme og identificerede fem prioriteter, som EU bør koncentrere sig om: beskyttelse af ofre, forebyggelse af udnyttelse af sårbare personer, retsforfølgelse af menneskehandlere, styrkelse af koordinering og samarbejde og vidensdeling. Strategien vedrørende menneskehandel omfattede 40 aktioner, som EU-institutionerne og medlemsstaterne skal gennemføre. Der er endnu ikke blevet forelagt en strategi for bekæmpelse af menneskehandel for perioden efter 2016 (pr. april 2017).

13

Der findes ikke noget EU-finansieringsinstrument, der specifik er rettet mod menneskehandel. Derfor ydes midlerne gennem en spredt vifte af instrumenter fra sikkerhedsbaserede programmer til rene udviklingsinstrumenter. Retsgrundlaget er forskelligt for hvert enkelt instrument. Nogle instrumenter har bekæmpelse af menneskehandel som et specifikt mål, mens andre henviser til bredere emner såsom bekæmpelse af organiseret kriminalitet, anvendelse af retsstatsprincippet eller ulovlig migration.

14

Dette betyder generelt, at det er vanskeligt at levere dækkende data om den samlede finansiering, som EU bevilger til imødegåelse af menneskehandel.¹¹I en rapport fra Kommissionen fra 2016 om de fremskridt, der er gjort i bekæmpelsen af menneskehandel¹², konstateres det, at Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling (GD DEVCO) finansierede 53 projekter mellem 2011 og 2013 til omkring 37 millioner euro. Rapporten indeholder ikke oplysninger om projekter, der forvaltes af Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger, eller oplysninger om, hvorvidt de midler, som forvaltes af Generaldirektoratet for Migration og Indre Anliggender, kom tredjelande til gode.

15

Hovedkontoret for forvaltning af udviklingsbistand for så vidt angår Syd- og Sydøstasien er GD DEVCO. De vigtigste af de instrumenter, som GD DEVCO anvender til at støtte projekter til bekæmpelse af menneskehandel, er instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder (EIDHR).

Revisionens omfang og revisionsmetoden

16

EU’s reaktion på menneskehandel kan antage mange former, f.eks. finansiel bistand, politikdialog og multilaterale aktioner¹³. EU har derfor mulighed for at trække på hele spektret af redskaber, instrumenter og ressourcer for at gøre sin optræden udadtil i forbindelse med bekæmpelse af menneskehandel mere sammenhængende, mere effektiv og mere strategisk. Dette beskrives som EU’s samlede tilgang, som også omfatter EU-institutionernes og medlemsstaternes fælles ansvar¹⁴.

17

Vi besluttede at koncentrere os om regionerne i Syd- og Sydøstasien på grund af menneskehandelens gennemgribende karakter i disse regioner og de prioriteter, som Rådet har givet udtryk for. Ifølge det globale slaveriindeks fra 2016 er der næsten 46 millioner ofre for menneskehandel på verdensplan, heraf næsten to tredjedele i/fra Asien. Syd- og Sydøstasien¹⁵ omfatter tilsammen et relativt stort antal lande, som af Rådet er blevet udpeget som prioriteter for så vidt angår menneskehandel.

18

Revisorerne undersøgte, om EU-støtten til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien har været effektiv. Med henblik på denne vurdering søgte revisorerne at få følgende delspørgsmål besvaret:

1. Havde EU en samlet strategi for bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien?
2. Bidrog EU-projekterne effektivt til at bekæmpe menneskehandel i Syd- og Sydøstasien?

19

Vi fandt frem til og undersøgte alle de menneskehandelsrelaterede projekter, der var blevet gennemført i Syd- og Sydøstasien i perioden 2009-2015 (jf. bilag I) med en samlet finansiering på 31 millioner euro. 2009 var året, hvor EU vedtog sin første strategiske ramme for bekæmpelse af menneskehandel i tredjelande (det indsatsorienterede dokument, jf. punkt 10). Kommissionen gav os en liste over projekter vedrørende bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien (22 projekter til i alt 13 millioner euro), som vi supplerede med projekter i Syd- og Sydøstasien med en klar forbindelse til menneskehandel (13 yderligere projekter til i alt 18 millioner euro). De 35 projekter dækkede ti af de 19 lande i disse regioner¹⁶.

20

Vores revision bestod i en skrivebordsgennemgang af dokumenter fra Kommissionen og Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil (EU-Udenrigstjenesten), samtaler med medarbejdere i Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten samt et revisionsbesøg i Thailand, som er det primære centrum for FN’s aktiviteter i Asien og Stillehavsområdet. Formålet med besøget var at indsamle yderligere oplysninger og interviewe medarbejdere i EU-delegationen, repræsentanter fra de nationale myndigheder, støttemodtagere, andre bidragsydere og civilsamfundsorganisationer. Besøget gav også mulighed for at møde repræsentanter for de relevante FN-agenturers regionale hovedkvarterer.

Bemærkninger

Politikrammen for EU’s bekæmpelse af menneskehandel giver i vidt omfang en samlet tilgang til imødegåelse af menneskehandel, selv om visse aspekter endnu ikke er færdigudviklede

Politikrammen for EU’s bekæmpelse af menneskehandel er fastlagt i en række indbyrdes forbundne dokumenter

21

I dette afsnit undersøger vi, hvorvidt EU har baseret sin strategi på relevante og pålidelige data om menneskehandel, har fastsat mål samt klare og relevante prioriteter, der dækker strafferetlige og menneskeretlige aspekter, og har behandlet menneskehandel som en prioritet i sine nationale menneskerettighedsstrategier.

Strategien vedrørende menneskehandel er et dokument på højt niveau, som indeholder begrænset vejledning om den eksterne dimension af bekæmpelsen af menneskehandel

22

Der manglede tilstrækkelige og sammenlignelige statistiske data til at udarbejde strategien vedrørende menneskehandel. Foruden de grundlæggende vanskeligheder med at indhente oplysninger om kriminelle handlinger¹⁷ er der ingen udveksling af efterretninger om menneskehandel med landene i Syd- og Sydøstasien.

23

Strategien vedrørende menneskehandel indeholder 40 aktioner fordelt på fem prioriteter (beskyttelse af ofre, forebyggelse, retsforfølgelse af menneskehandlere, styrkelse af koordinering og samarbejde samt vidensdeling). Kun en af de 40 aktioner behandler den eksterne dimension af bekæmpelsen af menneskehandel. Pr. april 2017 havde Kommissionen ikke offentliggjort en samlet evaluering af de resultater, der er opnået med strategien til bekæmpelse af menneskehandel, eller fremlagt en politisk ramme for bekæmpelse af menneskehandel efter 2016¹⁸.

24

Strategien vedrørende menneskehandel indeholdt ikke specifikke målsætninger og mål, hvilket ville have været nyttigt i forbindelse med udarbejdelsen af målrettede aktioner på stedet og evaluering af de opnåede resultater. Strategien fastslog også, at der bør udarbejdes »en liste over prioriterede tredjelande og regioner, som der skal indgås partnerskaber med i fremtiden. Man kunne overveje at oprette samarbejdsmekanismer i EU-delegationer vedrørende menneskehandel i prioriterede tredjelande og regioner i 2013 for at styrke samarbejdet, etablere partnerskaber og øge koordineringen og sammenhængen«.

25

Rådet nåede i december 2012 til enighed om en sådan liste over prioriterede regioner og lande på grundlag af et forslag fra Kommissionen¹⁹. I betragtning af den begrænsede finansiering, fandt vi ikke den geografiske prioritering tilstrækkelig specifik som retningsgivende for indsatsen, idet de fleste udviklingslande enten indgik individuelt eller som del af en geografisk region. Der blev desuden heller ikke fulgt op på resultaterne af denne tilgang. Den omfattede heller ingen regelmæssig opdatering eller bekræftelse af, om de geografiske prioriteter stadig var relevante. For så vidt angår Syd- og Sydøstasien omfatter de geografiske prioriteter Vietnam, Silkevejsregionen²⁰ (især Indien) og landene i Sydøstasien (navnlig Thailand, Laos, Cambodja og Filippinerne).

Strategien vedrørende menneskehandel suppleres af andre politikdokumenter

26

Menneskehandel er et komplekst fænomen, som kan behandles fra forskellige vinkler. For så vidt angår menneskerettighedsperspektivet er de relevante dokumenter, der supplerer EU’s tilgang til menneskehandel, den europæiske dagsorden for migration, den europæiske dagsorden om sikkerhed, EU-handlingsplanen mod smugling af migranter 2015-2016, handlingsplanen for menneskerettigheder og demokrati 2015-2019, den nye ramme for EU’s aktiviteter vedrørende ligestilling mellem kønnene og styrkelse af kvinders rolle i EU’s eksterne forbindelser i perioden 2016-2020 samt EU’s strategiske indsats for ligestilling mellem kønnene 2016-2019.

27

EU er engageret i at fremme menneskerettigheder på alle områder af sin optræden udadtil uden undtagelse²¹. EU’s foretrukne mekanisme i forbindelse med samarbejde med bilaterale partnere er at udvikle skræddersyede tilgange, som afspejles i lokale landestrategier for menneskerettigheder²². Disse strategier udformes med henblik på at blive integreret af EU og medlemsstaterne, danner grundlag for menneskerettighedsdialogen og følges op af EU’s delegationer og hovedkvarterer i årlige statusrapporter og revisioner.

28

EU har udarbejdet menneskerettighedsstrategier for alle de lande, som er dækket af revisionen. Medlemsstaterne har bidraget aktivt til disse strategier, fra udarbejdelse og til godkendelse. Repræsentanter fra medlemsstaterne har deltaget i Rådets gruppe vedrørende Asien og Oceanien (COASI) og i Menneskerettighedsgruppen (COHOM), som er de arbejdsgrupper, der beskæftiger sig med Asien eller med menneskerettigheder generelt²³. Begge arbejdsgruppers deltagelse sikrede regional og tematisk sammenhæng.

29

Spørgsmål vedrørende menneskehandel indarbejdes generelt i menneskerettighedsstrategier på den måde, som EU-Udenrigstjenesten finder mest passende og acceptabel for EU og samarbejdslandet, hvilket sikrer en effektiv balance mellem menneskehandel og andre prioriterede spørgsmål. De menneskerettighedsstrategier, som vi gennemgik, tog tilstrækkeligt hensyn til relevante spørgsmål vedrørende menneskehandel i de afsnit, der omhandlede kvinder, børn og mindretalsrettigheder.

30

For så vidt angår bekæmpelse af menneskehandel som en forbrydelse, blev dette aspekt hovedsagelig behandlet i EU-trusselsvurderingen af grov og organiseret kriminalitet fra 2013, som identificerede menneskehandel som en central trussel mod EU (en vurdering, som blev bekræftet i 2017)²⁴. Dette medførte, at Rådet godkendte en særlig flerårig strategiplan vedrørende menneskehandel samt årlige operationelle handlingsplaner. Disse dokumenter har fokus på menneskehandelens kriminelle aspekt, som ikke er dækket af strategien vedrørende menneskehandel. De har fokus på retshåndhævelsesaspektet i bekæmpelsen af menneskehandel i Europa og omfatter derfor en begrænset række foranstaltninger i tredjelande. Ingen af disse foranstaltninger vedrører lande i Syd- og Sydøstasien.

EU’s politikramme støttes af en række redskaber: Menneskerettighedsdialogen er særlig nyttig, men andre redskaber vil i større udstrækning kunne anvendes til at bekæmpe menneskehandel i Syd- og Sydøstasien

31

I denne del undersøger vi, om anvendelsen af forskellige redskaber (herunder planlægning, koordinering og menneskerettighedsdialog) gjorde det nemmere at iværksætte en samlet indsats mod menneskehandel. Vi vurderer også, om der var indgået partnerskaber med tredjelande, regioner og internationale organisationer i Syd- og Sydøstasien.

EU ydede finansiel bistand til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien, men overordnede principper og retningslinjer indgik ikke i programmeringen, og potentialet blev ikke udnyttet fuldt ud

32

Der findes ikke noget EU-finansieringsinstrument, der specifikt er rettet mod menneskehandel. Dette betyder, at de eksisterende instrumenter skal anvendes på en koordineret måde til at finansiere aktiviteter på dette område. De reviderede projekter blev finansieret via instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og Det Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder (EIDHR), som kan anvendes til at finansiere aktiviteter i tilknytning til menneskerettighedsdimensionen af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien. Kommissionen gennemgår på nuværende tidspunkt disse eksterne finansieringsinstrumenter (midtvejsevalueringerne af instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og EIDHR), og gennemgangen forventes afsluttet i midten af 2017.

33

Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og medlemsstaterne deltager i fastsættelsen af bistandsstrategier og prioriteter og tilrådighedsstillelse af finansielle instrumenter i løbet af programmeringsprocessen. Alle de reviderede lande medtog mindst et strategidokument vedtaget efter strategien for bekæmpelse af menneskehandel. Programmeringsdokumenterne for de ti lande, som revisionen dækkede, havde ingen referencer til strategien vedrørende menneskehandel eller Rådets geografiske prioriteter.

34

Endvidere er der ingen samlede oplysninger om den finansielle EU-støtte, der er ydet til bekæmpelse af menneskehandel i perioden 2009-2015²⁵. Kommissionen har oprettet en database over projekter vedrørende menneskehandel (databasen vedrørende bekæmpelse af menneskehandel). Vi konstaterede imidlertid, at databasen ikke var en udtømmende kilde til information om finansiering. Den kan derfor ikke støtte relevante beslutningstagere og fagfolk effektivt, når der skal fastsættes prioriteter og styringsforanstaltninger. Dette skyldes manglen på klare kriterier, som definerer, hvornår der er tale om en aktion, der er relevant i forbindelse med menneskehandel (se bilag III)²⁶. Det betyder, at vi ikke kan vurdere, hvorvidt fordelingen af midler mellem regioner er i overensstemmelse med Rådets prioriteter.

35

Størstedelen af EU’s finansielle støtte til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien sker gennem tilskud (jf. punkt 46). I 2014 pålagde Kommissionen formelt EU-delegationerne at øge tilskuddenes minimumsstørrelse i forbindelse med nationale indkaldelser af forslag med henblik på at reducere antallet af kontrakter²⁷. Kommissionen forventer, at det vil sikre bedre forvaltning og udformning af projekterne, hvis der arbejdes med større og mere professionelle NGO’er. Denne afgørelse tager dog ikke fuldt ud højde for, at antallet af NGO’er, der er aktive i bekæmpelsen af menneskehandel, varierer fra land til land, og at det i nogle lande kan være vanskeligt at danne grupper med den nødvendige erfaring.

Menneskerettighedsdialogen har vist sig at være et nyttigt redskab til bekæmpelse af menneskehandel

36

Udviklingsbistandsinstrumenter kan behandle menneskehandel ud fra et menneskerettighedsperspektiv. Et af EU’s vigtigste redskaber til fremme af menneskerettigheder er regelmæssig dialog med partnerlandene. Disse dialoger er diplomatiske redskaber, som letter drøftelsen af følsomme menneskerettighedsspørgsmål. Menneskerettighedsdialogens effektivitet ligger i dens kapacitet til at levere input til andre politikområder, såsom udviklingssamarbejde og handel samt politiske dialoger på højere plan.

37

Politisk dialog kan fremmes med konkret støtte gennem følgende tekniske bistandsinstrumenter: instrumentet for teknisk bistand og informationsudveksling og Policy Dialogue Support Facility.

38

EU fører menneskerettighedsdialoger med over 40 lande, herunder de ti lande i Syd- og Sydøstasien, som er omfattet af denne revision. Dialogerne etableres i overensstemmelse med EU’s retningslinjer for dialoger om menneskerettigheder, som giver EU-delegationerne en vigtig rolle i forberedelses-, gennemførelses-, og kommunikationsfasen. Der er regelmæssigt blevet afholdt menneskerettighedsdialoger med de ti lande, som var omfattet af revisionen, hvilket har givet EU mulighed for at rejse relevante spørgsmål vedrørende menneskehandel. Den interne rapportering om de drøftelser, der foregår under menneskerettighedsdialogen, anvendes af EU-Udenrigstjenesten som en reference for EIDHR’s programmering.

39

Forud for hver dialog fastlægger EU-Udenrigstjenestens tjenestegrene med ansvar for den pågældende region og menneskerettigheder EU’s holdning. Dette kræver ofte, at emnerne prioriteres. For alle ti landes vedkommende var der mindst én dialog, som havde mindst ét aspekt relateret til menneskehandel. Vi konstaterede, at deltagelsen af EU-Udenrigstjenestens tjenestegrene med ansvar for menneskerettigheder i hovedkvartererne fremmede sammenhængen mellem multilaterale menneskehandelsinitiativer og EU’s strategiske menneskerettighedsmål for landene i Syd- og Sydøstasien.

EU har støttet regionale initiativer på højeste plan, men har endnu ikke indgået særlige partnerskaber til bekæmpelse af menneskehandel med nogen af landene i Syd- og Sydøstasien

40

En central EU-partner i regionen er Sammenslutningen af Sydøstasiatiske Nationer (ASEAN), som Rådet betragter som »den største bidragsyder til stabilitet i Asien og Stillehavsregionen«²⁸. I den forbindelse har EU tidligere støttet udviklingen af en ASEAN-menneskerettighedsmekanisme og etableringen af ASEAN’s mellemstatslige menneskerettighedskommission. En juridisk bindende ASEAN-konvention om bekæmpelse af menneskehandel, særlig handel med kvinder og børn, blev vedtaget på det 27. ASEAN-topmøde, som blev afholdt i 2015²⁹. Konventionen trådte i kraft i marts 2017, efter at de seks nødvendige lande havde ratificeret den³⁰.

41

Bali-processen er et initiativ til behandling af specifikke spørgsmål i relation til menneskesmugling, menneskehandel og irregulær migration i regionen. Den ledes af Indonesien og Australien og har mere end 48 medlemmer, herunder De Forenede Nationers højkommissær for flygtninge, Den Internationale Organisation for Migration (IOM) og UNODC. Kommissionen og 12 EU-medlemsstater deltager som observatører. Selv om Bali-processen hovedsagelig har beskæftiget sig med migrationsspørgsmål (den råder over en liste med migrationseksperter, men har ingen liste med eksperter i menneskehandel), er der blevet etableret en arbejdsgruppe vedrørende handel med personer, som mødtes for første gang i marts 2015.

42

Manglen på en stærk gruppe af eksperter inden for bekæmpelse af menneskehandel har gjort det vanskeligere at fremme vidensdeling. Kommissionen udarbejdede en liste over kontaktpunkter vedrørende menneskehandel³¹, men listen var ikke fuldstændig (Indonesien, Myanmar, Pakistan og Thailand var ikke med) Disse kontaktpunkter modtog blot en grunduddannelse og informationspakker. EU-delegationerne anvendte de eksisterende kontaktpunkters strukturer. Selv om dette gav mening set ud fra et effektivitetssynspunkt, betød det, at der blev udviklet mindre specialiseret ekspertise.

43

Alle landene i Syd- og Sydøstasien er parter i Palermoprotokollen (jf. punkt 2) med undtagelse af Bangladesh, Bhutan, Laos og Nepal³². Strategien vedrørende menneskehandel opfordrer til anvendelse af partnerskaber til bekæmpelse af menneskehandel uden for EU’s grænser. EU har langvarige forbindelser med foraene ASEAN og Asien-Europa-mødet (ASEM) foruden bilaterale dialoger. EU anvender disse fora som strukturer til bekæmpelse af menneskehandel. Hidtil er der ikke etableret nye partnerskaber specifikt med henblik på bekæmpelse af menneskehandel mellem EU og noget land i Syd- og Sydøstasien.

På trods af de identificerede svagheder gav de fleste projekter vedrørende menneskehandel positive resultater, selv om bæredygtighed var et problem

Rammen for projektudvælgelse fremmede ikke en samlet tilgang, og projektudformningen havde svagheder, navnlig for så vidt angår formuleringen af mål og indikatorer

44

I denne del undersøger vi, om projekterne var i overensstemmelse med prioriteterne og aktionerne i EU’s politiske strategi, om projekterne havde passende mål og indikatorer³³, og om svaghederne i projekternes udformning blev afhjulpet rettidigt af Kommissionen.

Projekterne var i overensstemmelse med den overordnede strategi vedrørende menneskehandel, men blev behandlet som engangsøvelser

45

Vi konstaterede, at alle de 35 menneskehandelsrelaterede projekter, vi undersøgte, var i overensstemmelse med strategien vedrørende menneskehandel (vedtaget i 2012), den relevante EU-landestrategi og den landebaserede menneskerettighedsstrategi og programmeringsdokumenterne for de specifikke støtteinstrumenter. Projekterne var først og fremmest rettet mod menneskerettighedsaspekter og lagde konsekvent vægt på kvinders og børns rettigheder og velfærd.

46

Projekterne blev primært udvalgt via indkaldelser af forslag (32 ud af 35 projekter). Forslagene blev bedømt og sammenlignet med andre forslag, som var indsendt under samme indkaldelse af forslag. Sammenligningsmekanismen sigtede mod at udvælge det bedste projektforslag i hver enkelt indkaldelse, men tog ikke hensyn til mulige synergier og samspil med andre projekter eller redskaber.

47

Projekterne blev udvalgt gennem indkaldelser, og hver udvælgelse blev dermed en engangsøvelse, hvor Kommissionen havde begrænsede muligheder (hvad angår tid og vejledning)³⁴ for at sikre, at projekterne i dens portefølje behandlede alle de fem prioriteter, som er fastsat i strategien vedrørende menneskehandel (jf. punkt 22). Vi konstaterede, at ingen af projekterne i stikprøven havde hovedfokus på retsforfølgning eller vidensdeling, men at størstedelen var rettet mod forebyggelse og/eller beskyttelse (31 projekter i alt). Kun ét projekt³⁵ behandlede menneskehandelens kriminelle element og omfattede aktiviteter med henblik på at sætte det retshåndhævende personale i stand til at bekæmpe menneskehandelsrelaterede forbrydelser ved at afsløre og optrevle kriminelle netværk.

Mange projekter havde svage mål og/eller indikatorer

48

Mange projekter (23) havde problemer med definitionen af mål og/eller indikatorer³⁶. Målene var ofte ikke tilstrækkeligt specifikke eller målbare (henholdsvis 14 og 8 projekter). Indikatorerne var særligt svage for så vidt angår robusthed, troværdighed og brugervenlighed og var undertiden kvantificeret på en uhensigtsmæssig måde.

49

21 projekter planlagde referenceundersøgelser, men resultaterne af undersøgelserne var blandede med hensyn til effektivitet og merværdi. I to tilfælde var referenceundersøgelserne ikke nyttige for det interne kontrolsystem eller for forbedring af projektets logframe, fordi de blev udført for sent, ikke var detaljerede nok eller ikke var i fuldstændig overensstemmelse med projektindikatorerne³⁸. For fire projekters vedkommende (Bangladesh1, Bangladesh3, Nepal2 og Nepal3), lå referenceundersøgelserne klar ved projektets begyndelse og fungerede som et nyttigt udgangspunkt for overvågning og evaluering af projektresultaterne.

Visse svagheder i projekternes udformning blev ikke korrigeret af Kommissionen i rette tid, navnlig inden undertegnelsen af tilskudsaftalen

50

Risici og indhøstede erfaringer var afspejlet i udformningen af de fleste projekter, men kun syv projekter vurderede sandsynlige risikoscenarier (dvs. sandsynligheden for, at risikoen indtræffer, og konsekvenserne, hvis den materialiserer sig)³⁹. For flere projekters vedkommende konstaterede bedømmerne⁴⁰ svagheder i projektets logframe i forslagsfasen, men de blev ikke fuldt ud taget i betragtning, da projektet blev gennemført.

1. For så vidt angår Indonesien1 gjorde en af bedømmerne af det samlede forslag opmærksom på de svage indikatorer, men dette var ikke afspejlet i evalueringsrapporten, og indikatorerne blev ikke ændret
2. For så vidt angår projektet Filippinerne2 bemærkede bedømmerne, at fastsættelsen af specifikke mål var svag (der var blot tale om en masse aktiviteter, som stort set svarede til de forventede resultater). Der blev imidlertid ikke gjort noget ved dette, før tilskudsaftalen blev underskrevet
3. I forbindelse med Nepal3 konstaterede bedømmeren, at der ikke var udført en referenceundersøgelse eller fastlagt benchmark, og at projektets logframe burde ændres med passende kvantitative indikatorer. I dette tilfælde blev referenceundersøgelsen gennemført som en projektaktivitet og logframen revideret i forbindelse med den anden foreløbige rapport, men visse indikatorer kunne dog fortsat ikke kvantificeres og var subjektive⁴¹.

51

I et tilfælde (projektet Bangladesh5) tog EU-delegationen spørgsmålet om den svage logframe op under projektets gennemførelse og bad støttemodtageren om at korrigere den. Ændringerne blev dog først foretaget seks måneder før projektets afslutning i 2016, og delegationens indgriben fandt sted for sent (projektets varighed var tre år).

52

De fleste projekters forventede resultater var rimeligt realistiske i udformningsfasen⁴². Der var dog undtagelser:

1. Under drøftelsen med Kommissionen om en forlængelse af projektet Bangladesh1 blev det klart, at projektets udformning var for ambitiøs, navnlig med hensyn til anvendelsen af en database. Da projektet blev gennemført i afsidesliggende områder, udgjorde manglende adgang til elektricitet og internetforbindelse vigtige hindringer for en vellykket gennemførelse af projektaktiviteterne, hvilket man havde undervurderet i projektudformningsfasen
2. Adskillige annullerede aktiviteter under projektet Indien1 var overambitiøse i udformningsfasen: Formålet med projektet var at gennemgå juridiske ændringer, som allerede gentagne gange var blevet udsat (siden 2004), og som ikke blev vedtaget under gennemførelsen af projektet (2011-2014).

Projektgennemførelsen blev vanskeliggjort af lokale begrænsninger og forsinkelser

53

I denne del undersøger vi blandt andet, om Kommissionen overvågede projekterne tilstrækkeligt og reagerede på uventede ændringer i rette tid og om projekterne blev gennemført i overensstemmelse med planen (tid, budget og aktiviteter).

Kommissionen overvågede projekterne tilstrækkeligt, men begrænset nationalt ejerskab, partnernes ændringer i rækkefølgen af aktiviteter samt forsinkelser påvirkede gennemførelsen

54

Vi konstaterede, at projekterne blev overvåget tilstrækkeligt af Kommissionen, som besøgte 26 projekter på stedet og foretog »resultatorienteret overvågning«⁴³ af fire projekter. Generelt traf Kommissionen rettidige korrigerende foranstaltninger for at støtte en gnidningsfri gennemførelse af projekterne⁴⁴. For 14 projekters vedkommende konstaterede vi imidlertid, at den igangværende bæredygtighedsvurdering var for svag (jf. punkt 66), på trods af at dette, i det i mindste i visse tilfælde, allerede stod klart i udformningsfasen.

55

27 af de 35 projekter var afsluttet i juli 2016. Gennemførelsesperioden for 10 projekter⁴⁵ blev imidlertid forlænget med mellem tre og 12 måneder. Halvdelen af forlængelserne skyldtes eksterne faktorer såsom myndighedernes sene godkendelse, politiske uroligheder og sikkerhedsspørgsmål. Den anden halvdel skyldtes interne projektbegrænsninger i relation til partnernes kapacitet.

56

For otte projekters vedkommende blev den logiske rækkefølge af aktiviteterne ændret. Disse ændringer påvirkede gennemførelsen af relaterede aktiviteter og betød, at det ikke var muligt at udnytte potentialet for synergi fuldt ud. Vi konstaterede, at referenceundersøgelser og vurderinger ikke forelå, når der var brug for dem, at uddannelsesaktiviteterne fandt sted for sent, og at prioriteringen af relaterede aktiviteter ikke var ideel.

57

I ti af de tilfælde⁴⁶, vi undersøgte, var vigtige aktiviteter ikke blevet gennemført som planlagt. Dette skyldtes manglende engagement, enten fra regeringens (fem tilfælde) eller gennemførelsespartnerens side (fire tilfælde) eller fra begges side (et tilfælde), jf. tekstboks 3.

Budgetgennemførelsen blev hæmmet af de lokale partneres begrænsede kapacitet

58

Vi fandt syv tilfælde, hvor der var tale om en væsentlig underudnyttelse, og fem andre, hvor fristerne måtte forlænges, for at budgettet kunne udnyttes⁴⁷. Tilskudskontrakterne fastsætter det maksimale EU-bidrag, og underudnyttelse er ikke nødvendigvis negativt, især ikke hvis alle de forventede resultater er nået. Når budgettet for et udvalgt forslag er blevet sat væsentligt for højt, og dette ikke korrigeres, inden kontrakten oprettes, kan Kommissionen ikke fuldt ud anvende indkaldelsen af forslag (og de disponible midler) til støtte for andre projekter. I nogle tilfælde konstaterede vi, at partnernes oprindelige forslag var urealistisk (for ambitiøst/overvurderet) i forhold til deres kapacitet. F.eks.:

1. For ét projekts vedkommende (Regional1) blev blot 65 % af det oprindelige beløb brugt. Den ledende gennemførelsespartner var enig i, at mange budgetposter oprindeligt var sat for højt (især vedrørende udstyr og kampagneudgifter)⁴⁸
2. Midler svarende til næsten halvdelen af Indien3-prokektets kontraktværdi var ikke blevet anvendt ved projektets oprindelige slutdato, delvist fordi aktiviteter i forbindelse med langsigtet støtte til ofre var dækket af statslig finansiering, som potentielt er mere attraktiv (mere langsigtet og bedre målrettet)
3. For så vidt angår projektet Regional2 var det nødvendigt med to fristforlængelser (fra 36 til 48 måneder) for at udnytte 90 % af det planlagte EU-bidrag⁴⁹.

Projekterne frembragte visse positive resultater for så vidt angår bekæmpelsen af menneskehandel, selv om der var problemer med bæredygtigheden

59

I denne del undersøger vi om: de planlagte resultater blev leveret/leveres rettidigt og inden for budgettet, om projekterne har leveret et positivt bidrag til udryddelse af menneskehandel, og om projektresultaterne er bæredygtige.

Projekterne frembragte visse positive resultater med hensyn til menneskehandel, men det er vanskeligt at knytte dem sammen med den generelle forbedring af bekæmpelsen af menneskehandel i regionen

60

Siden 2009 er bekæmpelsen af menneskehandel i de regioner, der er omfattet af revisionen, blevet bedre overalt, selv om der er store forskelle mellem landene, og kun to lande opfylder de bedste standarder. Ifølge data fra USA’s rapport om menneskehandel (jf. tabel 1) er de lande, der har forbedret deres indsats, Bangladesh, Cambodja, Indien, Filippinerne og Pakistan. Fire lande fremviser ingen ændringer (Indonesien, Nepal, Malaysia og Vietnam), og kun i ét land (Thailand) forværredes situationen i den periode, som revisionen dækkede.

Tabel 1

Stikprøvelandenes indsats for at bekæmpe menneskehandel baseret på USA’s rapport om menneskehandel

Land	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Cambodja	2WL		2		2		2		2WL		2WL		2WL		2
Indonesien	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepal	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2WL		2WL		2WL		2WL		3
Thailand	2		2WL		2WL		2WL		2WL		3		3		2WL
Vietnam	2		2WL		2WL		2		2		2		2		2
Indien	2WL		2WL		2		2		2		2		2		2
Filippinerne	2WL		2WL		2		2		2		2		2		1
Pakistan	2WL		2		2		2		2		1		1		1
Bangladesh	2WL		2WL		2WL		2		2		2		2		2

Bemærk: Den amerikanske rapport »Trafficking in Persons« (US TIP report) placerer landene i fire kategorier. Gruppe 1 (lever fuldt ud op til standarderne), gruppe 2 (lever ikke fuldt ud op til standarderne, men gør en væsentlig indsats), gruppe 2-observationslisten(samme som gruppe 2, men virkningerne forværres på grund af antallet af ofre, fremlægger ikke dokumentation for øget indsats, eller opfylder ikke sine forpligtelser) og gruppe 3 (lever ikke op til standarderne).

Kilde: U.S. Department of State ‘Trafficking in Persons Report’, 2016.

61

Vi konstaterede, at vi for alle de undersøgte projekter kunne identificere en del positive resultater med hensyn til menneskehandel, som bidrager til bekæmpelse af menneskehandel. Vi konstaterede ligeledes, at EU-støtten, især den målrettede finansiering fra EIDHR, har bidraget til at styrke lokalsamfundsbaserede NGO’er, som bekæmper menneskehandel. Men resultaterne kan ikke knyttes sammen med de generelle fremskridt, der er sket i bekæmpelsen af menneskehandel i de pågældende regioner. Det er endvidere vanskeligt at bestemme indvirkningen af menneskerettighedsbaserede initiativer, idet de støtter langsigtede ændringer, som i kraft af deres karakter ofte er vanskelige at måle.

62

Projektet Indonesien1 er et godt eksempel på, hvordan EU-støtte kan bidrage til en ændring i holdninger og lokalt engagement på lang sigt. Projektet havde til formål at konsolidere en spirende koalition af lokale NGO’er, der er aktive inden for bekæmpelsen af menneskehandel, ved at opbygge koalitionens kapacitet samt forbedre dens internationale synlighed og rækkevidde. Som et resultat af dette kunne koalitionen levere relevante input om udfordringer i forbindelse med menneskehandel inden for rammerne af den FN-ledede periodiske gennemgang af menneskerettighedssituationen i Indonesien⁵⁰.

63

Cambodja2 og Cambodja3 var ligeledes projekter, som blev gennemført af en koalition af nationale NGO’er. De to projekter har bidraget til at øge koalitionens synlighed, kapacitet og rækkevidde med det resultat, at koalitionen og dens medlemmer har forbedret deres projektledelsesfærdigheder og fortsat har kunnet modtage donorstøtte til nogle af deres aktiviteter.

64

Som beskrevet ovenfor (jf. punkt 47), gav udvælgelse af projekter gennem indkaldelser af forslag Kommissionen begrænset mulighed for at integrere projekterne i en samlet strategi. Vi identificerede ikke desto mindre et projekt, hvor det var lykkedes at forbinde støtten med andre EU-politikredskaber (jf. tekstboks 4). Andre donorer er også med til at bekæmpe menneskehandel ved at anlægge en samlet tilgang, som omfatter forskellige former for støtte⁵¹.

Projektresultaternes bæredygtighed var ikke sikret systematisk

65

Vi var i stand til at vurdere 25 projekters udsigter til bæredygtighed⁵³. De resterende ti projekter var enten under gennemførelse, eller den endelige rapport var endnu ikke godkendt eller var ikke tilstrækkeligt detaljeret. Vi konstaterede, at det kunne påvises, at 11 projekter var bæredygtige. For de resterende 14 projekters vedkommende vil utilstrækkelige yderlige bidrag fra donorer (otte projekter) og utilstrækkeligt engagement fra partnernes eller regeringens side (seks projekter) sandsynligvis påvirke bæredygtigheden.

66

For så vidt angår de 14 projekter, hvor bæredygtigheden var usikker, konstaterede vi, at der i udformningsfasen kunne have været gjort mere for at imødegå de underliggende faktorer, som påvirker bæredygtigheden. Det gælder især, at projekterne ikke havde nogen exitstrategi for overdragelsen af praksis og leverede outputs, som anbefalet i Kommissionens retningslinjer for styring af projektforløb⁵⁴, og udefra kommende faktorer/trusler blev ikke afhjulpet i tilstrækkeligt omfang og var derfor fortsat til stede i gennemførelsesfasen. Kommissionens igangværende bæredygtighedsvurdering blev ligeledes hæmmet af utilstrækkelig dokumentation om virkningerne af ændringer foretaget i løbet af gennemførelsen.

67

Vi fandt et godt eksempel på et bæredygtigt projekt, som viser fordelene ved at behandle bæredygtighedsspørgsmål på et tidligt tidspunkt i udformningsfasen (jf. tekstboks 6).

Konklusioner og anbefalinger

68

Revisionsretten undersøgte effektiviteten af EU’s støtte til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien. Udryddelse af menneskehandel er nødvendigvis en langsigtet proces, som kræver, at der tages fat på en række underliggende årsager (f.eks. ulighed mellem kønnene, manglende mindretalsrettigheder, uddannelse og sundhed), og at der sættes en stopper for de kriminelle netværks aktiviteter. Menneskehandel er en form for kriminalitet, som foregår i det skjulte, og som der sjældent foreligger tilstrækkelige og sammenlignelige statistiske data om. I betragtning af den komplekse sammenhæng og de mange brede prioriteter og begrænsede ressourcer, konstaterede vi, at EU var delvist effektiv med hensyn til at støtte bekæmpelsen af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien.

69

EU’s politikramme vedrørende menneskehandel indeholder i vidt omfang en samlet strategi for bekæmpelse af menneskehandel, selv om visse aspekter endnu ikke er færdigudviklede. Strategien vedrørende menneskehandel (2012-2016) var et dokument på højt niveau, som gav begrænset vejledning med hensyn til den eksterne dimension af bekæmpelsen af menneskehandel. Kommissionen havde pr. april 2017 endnu ikke offentliggjort en samlet evaluering af de resultater, der er opnået under strategien for bekæmpelse af menneskehandel og har ikke fremlagt en politikramme for bekæmpelse af menneskehandel efter 2016.

70

Strategien for bekæmpelse af menneskehandel suppleres af andre politiske retningslinjer, som tilsammen behandler de vigtigste aspekter af menneskehandel. Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten anvender enten direkte eller indirekte en række redskaber i bekæmpelsen af menneskehandel: Menneskerettighedsdialog er især nyttig. Andre redskaber omfatter bilaterale dialoger og støtte til regionale fora (dvs. ASEAN og ASEM i Asien (jf. punkt 22-43). Hidtil er der ikke skabt nye partnerskaber til bekæmpelse af menneskehandel mellem EU og nogen af landene i Syd-og Sydøstasien.

Anbefaling 1 – Yderligere udvikling af den strategiske ramme vedrørende menneskehandel ved at gøre den mere relevant for Syd- og Sydøstasien

Kommissionen bør i samarbejde med EU-Udenrigstjenesten og under hensyntagen til midtvejsrevisionens konsekvenser for de eksterne finansieringsinstrumenter udvikle den strategiske ramme vedrørende menneskehandel yderligere, navnlig ved at:

• foreslå Rådet en ajourført liste over prioriteter baseret på de hidtil opnåede resultater, udbredelsen af menneskehandel i de enkelte lande/regioner og tematiske politikprioriteringer
• sikre, at beslutningstagere og fagfolk har adgang til tilstrækkelige og sammenlignelige oplysninger om støttede aktiviteter til bekæmpelse af menneskehandel
• udarbejde klare målsætninger og mål for bekæmpelsen af menneskehandel og derved gøre det lettere at udforme relevante, sammenhængende og omfattende aktioner i de prioriterede lande/regioner. Målsætningerne bør omsættes til mere detaljerede operationelle retningslinjer, som er tilstrækkeligt klare til at styre aktiviteterne på stedet, f.eks. ved at anvende relevante landespecifikke rammer, landestrategier, programmering og de eksisterende ledelsesberetninger
• identificere og efterfølgende evaluere og rapportere om, hvilke målsætninger som bedst kan forfølges via projekter, ved anvendelse af et andet redskab (f.eks. menneskerettighedsdialog, instrumenter til teknisk bistand, særlige partnerskaber vedrørende menneskehandel m.v.) eller ved at kombinere flere forskellige redskaber.

Måldato: midten af 2018

71

På trods af specifikke svagheder gav de undersøgte projekter i Syd- og Sydøstasien visse positive resultater for så vidt angår bekæmpelsen af menneskehandel. Virkningen af disse resultater kunne dog have været større, hvis der var blevet vedtaget en samlet strategi, som gjorde det muligt at sikre større interaktion og synergi mellem projekter og andre redskaber med relevans for menneskehandel. Omkring to tredjedele af projekterne i stikprøven havde svagheder for så vidt angår formuleringen af målsætninger og/eller indikatorer, og visse svagheder i udformningen blev ikke afhjulpet i god tid, navnlig inden tilskudsaftalen blev underskrevet (jf. punkt 45-52).

72

Kommissionen overvågede projekterne tilstrækkeligt, men gennemførelsen blev påvirket af begrænset nationalt ejerskab og svagheder i partnerens gennemførelse af aktiviteterne og manglende kapacitet. Der er sket en generel forbedring af bekæmpelsen af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien, men det er vanskeligt at knytte den sammen med specifikke EU-aktioner (både med hensyn til de tildelte beløb og de opnåede resultater). Selv om det var for tidligt at vurdere samtlige projektresultaters bæredygtighed, bemærkede vi, at bæredygtigheden ikke systematisk var sikret (14 ud af 25 projekter) (jf. punkt 54-67).

Anbefaling 2 – Optimering af projekternes virkning ved at integrere dem i en omfattende ramme

Kommissionen bør under udarbejdelsen af indkaldelser af forslag og udvælgelses- og tildelingsproceduren sigte mod at støtte de projekter, som har størst sandsynlighed for at bidrage til at opfylde målsætningerne for bekæmpelse af menneskehandel i den relevante prioriterede region/det relevante prioriterede land ved at:

• indarbejde udvælgelseskriterier, som støtter en samlet strategi i regionen/landet, sikrer passende dækning af alle definerede prioriteter og gør det muligt at opnå interaktion og synergi mellem projekter og andre redskaber
• vurdere, hvilken tilskudstype og -størrelse som passer bedst til civilsamfundets styrke og kapacitet i landet
• sikre, at de udvalgte projekters udformning omfatter SMART-mål og RACER-indikatorer, og at de forventede resultater er realistiske for så vidt angår tid, budget og partnernes kapacitet
• lægge større vægt på de forventede projektresultaters bæredygtighed fra et tidligt stadie og gennem hele projektets livscyklus, f.eks. ved at medtage udvikling af exitstrategier, som overvejer alternative finansieringskilder og tilskynder til nationalt ejerskab efter projektets afslutning.

Måldato: begyndelsen af 2018

Vedtaget af Afdeling III, der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 2. maj 2017.

Akronymer og forkortelser

AOP: Indsatsorienteret dokument

ASEAN: Sammenslutningen af Stater i Sydøstasien

ASEM: Asien-Europa-mødet

DCI: Instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde

Direktivet: Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor og om erstatning af Rådets rammeafgørelse 2002/629/RIA (EUT L 101 af 15.4.2011, s. 1)

EIDHR: Det europæiske instrument for demokrati og menneskerettigheder

EUROPOL: Den Europæiske Politienhed

EU-Udenrigstjenesten: Tjenesten for EU’s Optræden Udadtil

FRONTEX: Det Europæiske Agentur for Forvaltning af det Operative Samarbejde ved EU-Medlemsstaternes Ydre Grænser

GD DEVCO: Generaldirektoratet for Internationalt Samarbejde og Udvikling

GD NEAR: Generaldirektoratet for Naboskabspolitik og Udvidelsesforhandlinger

ILO: Den Internationale Arbejdsorganisation

Palermoprotokollen: Protokol om forebyggelse, bekæmpelse og retsforfølgning af menneskehandel, særlig handel med kvinder og børn, til supplering af De Forenede Nationers konvention om bekæmpelse af grænseoverskridende organiseret kriminalitet

UNODC: FN’s Kontor for Narkotikakontrol og Kriminalitetsbekæmpelse

Glossar

Ekstern dimension: EU’s interne politikker kan have væsentlige virkninger, som rækker ud over EU’s grænser, ligesom eksterne begivenheder også kan påvirke EU’s interne dynamik. De interne politikkers eksterne dimension henviser normalt til situationer, hvor eksterne aspekter af interne EU-politikker har en voksende udenrigs- og sikkerhedspolitisk dimension. Eksterne aspekter af retlige og indre anliggender på globalt plan bidrager til at skabe et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i EU. Eksempelvis kan en svag retsstat i et tredjeland give menneskehandlere, der er aktive i Europa, mulighed for at hvidvaske udbytte fra kriminelle handlinger og gøre det vanskeligere at efterforske deres forbrydelser. At fremme retsstaten i et tredjeland kan derfor have en positiv indvirkning i hele Europa.

Logframe: En logframe (også kaldet en logframe matrix) er et projektforvaltningsredskab, som anvendes for at sikre, at et projekts overordnede og specifikke mål fastsættes og dets aktiviteter defineres på en systematisk og logisk måde. En logframe viser årsagssammenhængen mellem målene på de forskellige niveauer, opstiller indikatorer til at kontrollere, om disse mål er blevet opfyldt, og identificerer de tilgrundliggende antagelser.

Mainstreaming: En term, der anvendes om det at integrere visse principper/hensyn i de forskellige EU-politikker under alle faser af program- og projektcyklussen. På menneskerettighedsområdet henviser begrebet til en proces, hvor det er menneskerettighederne, der er afgørende for udformningen af politikker, programmer, projekter og andre interventioner.

Programmering: En vigtig beslutningsprocedure, som EU-Udenrigstjenesten og Kommissionen anvender til at definere strategier og fastsætte prioriteter og bevillinger.

Referenceundersøgelse: En referenceundersøgelse giver detaljerede oplysninger om en bestemt situation, inden et projekt indledes. Den er et værdifuldt redskab til at sammenligne situationen før og efter et projekt gennemføres og til at vurdere andre faktorer, der kan påvirke de ændringer, der blev observeret i løbet af gennemførelsesperioden.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til resultatopnåelse eller regeloverholdelse, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Afdeling III - der ledes af Karel Pinxten, medlem af Revisionsretten - som er ansvarlig for revision vedrørende udgiftsområderne foranstaltninger udadtil, sikkerhed og retfærdighed. Revisionsarbejdet blev ledet af Bettina Jakobsen, medlem af Revisionsretten, med støtte til udarbejdelse af beretningen fra kabinetschef Katja Mattfolk, ledende administrator Beatrix Lesiewicz, opgaveansvarlig Francisco Javier de Miguel Rodriguez, revisorerne Kim Hublé, Alina Milasiute og Alexandre Tan samt attaché Kim Storup.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

EU’s støtte til bekæmpelse af menneskehandel i Syd- og Sydøstasien
(artikel 287, stk. 4, andet afsnit, TEUF)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2017

PDF	978-92-872-7454-0	1977-5636	10.2865/651892	QJAB17009DAN
HTML	978-92-872-7478-6	1977-5636	10.2865/66445	QJAB17009DAQ

© Den Europæiske Union, 2017

Eftertryk tilladt med kildeangivelse

Tilladelse til at anvende eller gengive kort 1 skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN FÅR MAN FAT I PUBLIKATIONER FRA EU

Gratis publikationer:

• et eksemplar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• flere eksemplarer eller plakater/kort:
  • hos Den Europæiske Unions repræsentationer (http://ec.europa.eu/represent_da.htm)
  • hos delegationerne i ikke-EU-lande (http://eeas.europa.eu/delegations/index_da.htm)
  • ved at kontakte Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_da.htm)
  • eller ringe på 00 800 6 7 8 9 10 11 (frikaldsnummer fra overalt i EU) (*).

(*) Oplysningerne er gratis ligesom de fleste opkald (nogle operatører, telefonbokse eller hoteller kan dog kræve penge for opkaldet).

Betalingspublikationer:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).