Podpora EU na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii

Shrnutí

I

Obchodování s lidmi je vysoce výnosnou trestnou činností, hrubým porušením lidských práv a globální bezpečnostní hrozbou. Za boj proti obchodování s lidmi odpovídají členské státy, avšak také EU usiluje o jeho vymýcení a přijala několik opatření, která členské státy v této oblasti podporují.

II

Obchodování s lidmi je celosvětovým problémem, před nímž není chráněna žádná země, a obzvláště náchylná je k němu EU, neboť je atraktivním cílovým místem pro oběti z mnoha různých zemí. Asie je jako nelidnatější region významným regionem původu obětí nadregionálního obchodování s lidmi. Obchodování s lidmi nelze oddělit od chudoby, přístupu ke vzdělání a zdravotní péči, diskriminace na základě pohlaví či od nespravedlností vůči menšinám. Obecně se uznává, že mezi nejvýznamnější příčiny obchodování s lidmi patří chudoba, diskriminace na základě pohlaví a konflikty.

III

Úloha, kterou Komise hraje v koordinaci a řízení reakce EU, byla posílena, když vstoupila v platnost Lisabonská smlouva. V roce 2011 byla přijata směrnice a krátce nato byla vydána strategie proti obchodování s lidmi na období 2012–2016. Strategii doplňuje řada dalších strategických dokumentů, které společně vymezují přístup EU k boji proti obchodování s lidmi. Strategie proti obchodování s lidmi na období po roce 2016 dosud nebyla předložena.

IV

V této zprávě se zabýváme tím, zda podpora EU určená na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii byla účinná. V rámci auditu jsme zkoumali, jak komplexní byl přístup EU k boji proti obchodování s lidmi ve vztahu k těmto regionům a zda projekty EU související s obchodováním s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii v období 2009–2015 účinně přispěly k boji proti tomuto jevu.

V

Vymýcení obchodu s lidmi je nutně dlouhodobý proces. Vyžaduje zabývat se řadou příčin (například nerovností žen a mužů, chudobou, právy menšin, vzděláváním a zdravotnictvím) a narušovat činnost zločineckých sítí. Obchodování s lidmi je svou podstatou utajovanou trestnou činností, o níž jsou málokdy k dispozici dostatečné a srovnatelné statistické údaje. Zjistili jsme, že s ohledem na složitý kontext, mnoho širokých priorit a omezené zdroje podporovala EU boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii s částečnou účinností.

VI

Rámec politiky EU pro problematiku obchodování s lidmi zajišťuje komplexní přístup k boji proti obchodování s lidmi, ačkoli některé aspekty ještě nejsou plně rozvinuty nebo relevantní pro jižní a jihovýchodní Asii. Komise a ESVČ používají v boji proti obchodování s lidmi přímo či nepřímo různé nástroje: obzvláště užitečné jsou dialogy o lidských právech. Mezi další nástroje patří dvoustranné dialogy a podpora regionálních fór (tj. ASEAN a ASEM v Asii). Žádné nové partnerství zaměřené na boj proti obchodování s lidmi nebylo dosud mezi EU a některou zemí jižní a jihovýchodní Asie vytvořeno.

VII

Přes konkrétní nedostatky většina zkoumaných projektů v jižní a jihovýchodní Asii určité pozitivní výsledky v boji proti obchodování s lidmi vytvořila, ačkoli jejich udržitelnost byla problematická. Boj proti obchodování s lidmi v daných regionech se od roku 2009 celkově zlepšil, i když mezi zeměmi jsou výrazné rozdíly a obtížně se nalézá souvislost mezi celkovým vývojem a výsledky dosaženými díky konkrétním opatřením EU. Rámec pro výběr projektů nevedl ke komplexnímu přístupu a v koncepci projektů byly zejména při formulování cílů a ukazatelů nedostatky. Dále provádění projektů bránila místní omezení a zpoždění.

VIII

Na základě auditu doporučujeme, aby Komise v koordinaci s ESVČ:

• Dále rozvíjela strategický rámec boje proti obchodování s lidmi tak, aby byl více přizpůsoben jižní a jihovýchodní Asii,
• Optimalizovala dopad projektů jejich integrací do komplexního rámce.

Úvod

Základní informace: obchodování s lidmi

01

Obchodování s lidmi je závažným zločinem a hrubým porušením lidských práv. Oběti jsou vykořisťovány ve vlastní zemi nebo v zahraničí ve prospěch obchodníků s lidmi. Žádná země není proti tomuto jevu imunní, ať již se jedná o zemi původu, tranzitu anebo cílovou zemi oběti. Obchodování s lidmi se stalo globální bezpečnostní hrozbou, jak potvrzují hodnocení, která vypracovaly EU, OSN a USA¹.

02

Existuje široká shoda, že obchodování s lidmi je třeba vymýtit. Celkem 170 zemí² ratifikovalo Protokol o prevenci, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi, doplňující Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu, který byl přijat v roce 2000 (Palermský protokol). Palermský protokol byl prvním mezinárodně závazným nástrojem s odsouhlasenou definicí obchodování s lidmi.

03

Obchodováním s lidmi spočívá v najímání, převozu, převodu, ukrývání nebo příjmu osob za použití síly, podvodu nebo nátlaku za účelem vykořisťování³. Obchodování s lidmi má významný generový rozměr (většinou obětí jsou totiž ženy a dívky). Při koncipování opatření podpory je tuto skutečnost třeba zohlednit. Nejrozšířenějšími druhy vykořisťování ve světovém měřítku jsou nucená práce a pohlavní vykořisťování. Dalšími druhy vykořisťování lidí jsou dětská práce, odběr orgánů a nucené sňatky.

04

Obchodování s lidmi je podobně jako jiná trestná činnost utajovanou aktivitou, která se obtížně sleduje a měří. Dochází-li k překračování hranic, obchodování s lidmi probíhá z méně rozvinutých zemí do zemí rozvinutějších. Ve většině případů se s obětmi obchoduje uvnitř hranic jejich zemí (42 %) nebo regionů (36 %) a oběti a obchodníci často pochází ze stejného místa, hovoří týmž jazykem nebo mají tentýž etnický původ. Obchodování s lidmi nelze oddělit od chudoby, přístupu ke vzdělání a zdravotní péči, diskriminace na základě pohlaví či od nespravedlností vůči menšinám. Obecně se uznává, že mezi nejvýznamnější příčiny tohoto problému patří chudoba, diskriminace na základě pohlaví a konflikty.

05

Obchodování s lidmi napomáhá hospodářská globalizace. Široký přístup na trh s levnou pracovní silou a levnými výrobky znásobuje příležitosti pro obchodníky s lidmi, aby vykořisťovali zranitelné oběti. Globalizace tak zvyšuje pravděpodobnost, že spotřebitelé zboží a služeb jsou nepřímo spojeni s obchodováním s lidmi, například s dítětem, které je nuceno šít fotbalové míče, s migrantem, který musí pracovat jako rybář v otrockých podmínkách, a s mladistvým, jenž uteče z domova a skončí jako oběť obchodování s lidmi za účelem poskytování sexuálních služeb v blízkosti turistické destinace.

06

Tyto činitele vysvětlují zájem sdělovacích prostředků o problém obchodování s lidmi v celém světě. V roce 2016 byla Pulitzerova cena za veřejnou službu udělena skupině novinářů, kteří provedli mezinárodní vyšetřování rybářského průmyslu v jihovýchodní Asii, které vedlo k osvobození více než 2 000 otroků. Potraviny mořského původu, které lovili, bylo možno vysledovat až do supermarketů a k poskytovatelům krmiva v rozvojových zemích.

07

Obchodování s lidmi je velmi výnosná trestná činnost. Evropský policejní úřad (Europol) odhaduje, že roční výnosy z obchodování s lidmi přesahují 29 miliard EUR⁴. Jelikož chybějí spolehlivé statistické údaje, rozsah obchodování s lidmi je obtížné stanovit. Odhaduje se však, že ve stavu novodobého otroctví žije 46 milionů osob⁵.

08

Dvě třetiny celkového počtu osob žijících v moderním otroctví se odhadem nacházejí v Asii, nejlidnatějším regionu světa. Asie je současně i významným regionem původu obětí nadregionálního obchodování s lidmi⁶. Díky sdělovacím prostředkům, které upozorňují na obchodování s lidmi, se pozornost soustředí na to, jak proti obchodování s lidmi v regionu bojují národní vlády, mezinárodní organizace, občanská společnost a dárci.

09

Řešení problému obchodování s lidmi je dlouhodobým úkolem. Vyžaduje změny v přístupu, uplatňování zásad právního státu a silnou občanskou společnost. Udržet projekty v oblasti lidských práv je vždy náročné, neboť to často předpokládá trvalou podporu dárců a odhodlání dané země zachovat dosažené výsledky. Toky a praktiky obchodování s lidmi jsou navíc dynamické a přizpůsobují se iniciativám donucovacích orgánů. Jak je běžné i u jiných otázek v oblasti lidských práv, posoudit, zda provedená opatření přispěla k jeho vykořenění, bude možné až z dlouhodobého hlediska.

Role EU a subjekty v boji proti obchodování s lidmi mimo hranice EU

10

Strategický rámec EU pro boj proti obchodování s lidmi v třetích zemích byl zaveden v roce 2009, když Rada přijala dokument o konkrétních krocích k posílení vnějšího rozměru EU v opatřeních proti obchodu s lidmi⁷. Tento dokument vyzýval k tomu, aby EU a členské státy v partnerství s třetími zeměmi, regiony a organizacemi provedly na mezinárodní úrovni koordinovaná opatření v prevenci obchodování s lidmi a v boji proti němu. Tento přístup byl potvrzen širším víceletým programem v oblasti svobody, bezpečnosti a práva na období 2010–2014 (Stockholmský program)⁸.

11

Lisabonská smlouva rozšířila metodu EU i na oblasti, jež dříve spadaly pod pilíř policejní a justiční spolupráce⁹, a touto změnou se úloha Komise v boji proti obchodování s lidmi zvětšila. Směrnice 2011/36/EU o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí¹⁰ (dále jen „směrnice“) opakuje výzvu ke komplexnímu přístupu EU, který by spojoval vnitřní i vnější rozměr. Směrnice vyzývá členské státy, aby usnadnily činnost koordinátora pro boj proti obchodování s lidmi, a přispěly tak ke „koordinované a konsolidované strategii Unie“.

12

V roce 2012 přijala Komise Strategii EU pro vymýcení obchodu s lidmi 2012–2016 (strategie proti obchodování s lidmi). Ve strategii byl stanoven celkový rámec této politiky a bylo v ní vytyčeno pět priorit, na něž by se EU měla zaměřit: ochrana obětí, prevence vykořisťování zranitelných osob, stíhání obchodníků s lidmi, posílení koordinace a spolupráce a sdílení znalostí. Strategie proti obchodování s lidmi obsahovala 40 opatření, která měly orgány a instituce EU a členské státy uskutečnit. Strategie proti obchodování s lidmi na období po roce 2016 ještě nebyla představena (stav k dubnu 2017).

13

EU nemá jediný nástroj, z něhož by se financovalo konkrétně obchodování s lidmi. To znamená, že financování je roztroušeno mezi více nástrojů, od programů zaměřených na bezpečnost po čistě rozvojové nástroje. Každý nástroj má jiný právní základ. Některé nástroje mají problematiku obchodování s lidmi jako jeden konkrétní cíl, zatímco jiné hovoří o obecnějších tématech, jako je boj proti organizované trestní činnosti, uplatňování zásad právního státu nebo nelegální migrace.

14

Z této celkové situace plyne, že je obtížné získat úplné údaje o tom, kolik peněžních prostředků EU na problematiku obchodování s lidmi poskytla¹¹. Komise ve své zprávě o pokroku dosaženém v oblasti boje proti obchodování s lidmi z roku 2016¹² uvádí, že Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj (GŘ DEVCO) v letech 2011 až 2013 financovalo 53 projektů ve výši přibližně 37 milionů EUR. Zpráva neobsahuje informace o projektech řízených Generálním ředitelstvím pro politiku sousedství a jednání o rozšíření (GŘ NEAR) ani Službou nástrojů zahraniční politiky, ani informace o tom, zda bylo ve prospěch třetích zemí poskytnuto financování řízené Generálním ředitelstvím pro migraci a vnitřní věci.

15

Pokud jde o jižní a jihovýchodní Asii, hlavním útvarem odpovědným za rozvojovou pomoc je GŘ DEVCO. Nejdůležitější nástrojem, z něhož GŘ DEVCO podporuje projekty související s obchodováním s lidmi, jsou nástroj pro rozvojovou spolupráci (DCI) a evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (EIDHR).

Rozsah a koncepce auditu

16

Reakce EU na obchodování s lidmi může nabývat mnoha podob, například finanční podpory, dialogu o politice nebo vícestranných opatření¹³. EU tak má možnost využívat plné nabídky nástrojů, instrumentů a zdrojů, aby byla její vnější opatření v boji proti obchodování s lidmi důslednější, účinnější a strategičtější. To se označuje jako komplexní přístup EU, který se zabývá i sdílenou odpovědností orgánů a institucí EU a členských států¹⁴.

17

Rozhodli jsme se audit zaměřit na regiony jižní a jihovýchodní Asie kvůli zde velmi rozšířenému obchodování s lidmi a kvůli prioritám, které vyjádřila Rada. Podle světového indexu otroctví z roku 2016 je ve světě téměř 46 milionů obětí obchodování s lidmi, z toho skoro dvě třetiny jsou v Asii nebo z Asie. V jižní a jihovýchodní Asii¹⁵ společně se nachází poměrně velký počet zemí, které Rada v souvislosti s obchodováním s lidmi označila za priority.

18

Zkoumali jsme, zda podpora EU určená na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii byla účinná. Toto posouzení bylo rozčleněno do dvou dílčích otázek:

1. Přistupovala EU k obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii komplexně?
2. Přispívaly projekty EU účinně k boji proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii?

19

Určili jsme a prověřili veškeré projekty související s obchodováním s lidmi realizované v jižní a jihovýchodní Asii v období 2009–2015 (viz příloha I) s celkovým financováním ve výši 31 milionů EUR. Rok 2009 byl rokem, kdy EU přijala svůj první strategický rámec pro boj proti obchodování s lidmi v třetích zemích (dokument o konkrétních krocích, viz bod 10). Komise nám poskytla seznam projektů v oblasti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii (22 projektů o celkovém objemu 13 milionů EUR), které jsme doplnili dalšími projekty v jižní a jihovýchodní Asii, které se zřetelně vztahují na obchodování s lidmi (13 dalších projektů o celkovém objemu 18 milionů EUR). Těchto 35 projektů se nalézalo v deseti z 19 zemích uvedených regionů¹⁶.

20

Součástí našeho auditu byl přezkum dokumentace Komise a Evropské služby pro vnější činnost (ESVČ), pohovory s pracovníky Komise a ESVČ a kontrolní návštěva v Thajsku, které je hlavním střediskem činnosti OSN v Asii a Tichomoří. Cílem návštěvy bylo shromáždit další informace a provést pohovory s personálem delegace EU, se zástupci vnitrostátních orgánů, s příjemci, dalšími dárci a organizacemi občanské společnosti. Návštěvy jsme také využili k setkání se zástupci regionálního ústředí příslušných agentur OSN.

Připomínky

Rámec politiky EU pro problematiku obchodování s lidmi obecně zajišťuje komplexní přístup k boji proti obchodování s lidmi, ačkoli některé aspekty ještě nejsou plně rozvinuty

Rámec politiky EU pro problematiku obchodování s lidmi je stanoven ve vícero vzájemně souvisejících dokumentech

21

V tomto oddíle se zabýváme tím, zda EU založila svou strategii na relevantních a spolehlivých údajích o obchodování s lidmi, vytyčila cíle a jasné a relevantní priority týkající se aspektů v oblasti trestné činnosti a lidských práv a zařadila obchod s lidmi do národních strategií pro lidská práva jako prioritu.

Strategie proti obchodování s lidmi je rámcovým dokumentem, který je pro vnější rozměr boje proti obchodování s lidmi jen omezeným vodítkem

22

Při práci na strategii proti obchodování s lidmi chyběly dostatečné a srovnatelné statistické údaje. Kromě obtíží, které přirozeně patří k získávání údajů o jakékoli trestné činnosti¹⁷, nedochází se zeměmi jižní a jihovýchodní Asie k žádné výměně zpravodajských informací.

23

Strategie proti obchodování s lidmi obsahuje 40 opatření, která jsou rozdělena mezi pět priorit (ochrana obětí, prevence, stíhání obchodníků s lidmi, posílení koordinace a spolupráce a sdílení znalostí). Z těchto 40 opatření se vnějším rozměrem boje proti obchodování s lidmi zabývá jen jediné. Do dubna 2017 nezveřejnila Komise komplexní hodnocení výsledků dosažených díky strategii proti obchodování s lidmi ani nepředstavila rámec politiky v oblasti boje proti obchodu s lidmi po roce 2016¹⁸.

24

Strategie proti obchodování s lidmi neobsahovala konkrétní cíle a cílové hodnoty, což by pomohlo při přípravě soustředěných opatření v terénu a při hodnocení dosažených výsledků. Ve strategii proti obchodování s lidmi se sděluje, že by měl „být vypracován seznam prioritních třetích zemí a regionů pro budoucí partnerství. V roce 2013 by v prioritních třetích zemích a regionech mohly být navrženy mechanismy spolupráce v delegacích EU týkající se obchodu s lidmi s cílem posílit spolupráci, vytvářet partnerství a zlepšit koordinaci a soudržnost“.

25

V prosinci 2012 se Rada na takovém seznamu prioritních regionů a zemí dohodla, vycházejíc z návrhu Komise¹⁹. S přihlédnutím k omezenému rozsahu financování jsme zjistili, že stanovení zeměpisných priorit nebylo dostatečně konkrétním vodítkem pro provádění opatření, neboť na seznamu byla buďto samostatně, nebo jako součást zeměpisného regionu uvedena většina rozvojových zemí. Výsledky tohoto přístupu se navíc dále nevyhodnocovaly. Také se pravidelně neaktualizovalo nebo nepotvrzovalo, zda jsou zeměpisné priority stále platné. Pokud jde o jižní a jihovýchodní Asii, k zeměpisným prioritám se řadí Vietnam, region Hedvábné stezky²⁰ (zejména Indie) a země jihovýchodní Asie (především Thajsko, Laos, Kambodža a Filipíny).

Strategii proti obchodování s lidmi doplňují další strategické dokumenty

26

Obchodování s lidmi je složitý jev, k němuž lze přistupovat z různých úhlů. Pokud jde o přístup z pohledu lidských práv, relevantními dokumenty doplňujícími přístup EU k obchodování s lidmi jsou evropský program pro migraci, Evropský program pro bezpečnost, Akční plán EU proti pašování migrantů (2015–2020), akční plán EU pro lidská práva a demokracii (2015–2019), rámec pro činnosti EU týkající se rovnosti žen a mužů a posílení postavení žen ve vnějších vztazích EU na období 2016–2020 a Strategický závazek EU ohledně rovnosti žen a mužů v letech 2016–2019.

27

EU prosazuje lidská práva ve všech oblastech své vnější činnosti bez výjimky²¹. Při práci s partnery na dvoustranné úrovni je preferovaným mechanismem EU vytvářet přizpůsobené přístupy, které se odrážejí ve strategiích v oblasti lidských práv pro jednotlivé země²². Tyto strategie mají pak být EU a členskými státy začleňovány do příslušných politik, slouží jako základ pro dialog o lidských právech a o jejich provádění pravidelně informují delegace a ústředí EU ve výročních zprávách o pokroku a přezkumech.

28

EU vypracovala strategii pro lidská práva pro všechny země, jež jsou předmětem auditu. Členské státy se na těchto strategiích aktivně podílely od jejich přípravy po schválení. Členské státy se zapojily prostřednictvím svých zástupců v Pracovní skupině pro Asii-Oceánii (COASI) a Pracovní skupině pro lidská práva (COHOM), což jsou pracovní skupiny Rady odpovědné za problematiku Asie a lidských práv obecně²³. Účast obou pracovních skupin zajistila jednotný přístup z regionálního i tematického hlediska.

29

Problematika obchodování s lidmi je obecně začleněna do strategií pro lidská práva způsobem, který ESVČ považuje za nejvhodnější a nejpřijatelnější pro EU a partnerskou zemi a který zajišťuje efektivní rovnováhu mezi obchodováním s lidmi a dalšími prioritními tématy. Strategie pro lidská práva, které jsme přezkoumávali, dostatečně zohledňovaly příslušnou problematiku obchodování s lidmi v oddílech věnovaných právům žen, dětí a menšin.

30

Pokud se jedná o boj proti obchodování s lidmi jako trestnou činnost, touto perspektivou se v první řadě zabývala zpráva EU o posouzení hrozeb závažné a organizované trestné činnosti, v níž bylo obchodování s lidmi označeno za jednu z hlavních hrozeb pro EU (a toto hodnocení bylo potvrzeno i v roce 2017²⁴). Zpráva vedla k tomu, že Rada schválila víceletý strategický plán týkající se obchodování s lidmi a dále roční operativní akční plány. Tyto dokumenty se zabývají obchodováním s lidmi z pohledu trestné činnosti, na nějž se strategie proti obchodování s lidmi nevztahuje. Zaměřují se na vymáhání práva v boji proti obchodování s lidmi v Evropě, a obsahují proto omezený počet opatření ve třetích zemích. Žádné z těchto opatření se netýká zemí v jižní a jihovýchodní Asii.

Rámec politiky EU podporují různé nástroje: obzvláště významný je dialog o lidských právech, i když jiné nástroje by se v boji proti obchodování s lidmi mohly využívat více

31

V tomto oddíle zkoumáme, zda využívání různých nástrojů (včetně programování, koordinace a dialogu o lidských právech) napomáhalo realizaci komplexních opatření. Dále posuzujeme, zda byla se třetími zeměmi, regiony a mezinárodními organizacemi v jižní a jihovýchodní Asii uzavřena partnerství pro boj proti obchodování s lidmi.

EU poskytovala na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii finanční podporu, ale její programování nebylo celkově zdůvodněno a nebyly plně využity jeho možnosti

32

EU nemá jediný nástroj, z něhož by se financovalo konkrétně obchodování s lidmi. Proto se musí činnosti v této oblasti financovat pomocí stávajících nástrojů koordinovaným způsobem. Kontrolované projekty byly financovány z nástroje pro rozvojovou spolupráci (DCI) a evropského nástroje pro demokracii a lidská práva (EIDHR), které umožňují financovat činnosti související s lidskoprávním aspektem obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii. Komise tyto nástroje financování vnější činnosti právě přezkoumává (hodnocení v polovině období DCI a EIDHR) a přezkum by měla dokončit v polovině roku 2017.

33

Strategie a priority pomoci a přidělování prostředků na ni z finančních nástrojů vymezují Komise, ESVČ a členské státy v procesu programování. Ve všech zkoumaných zemích existoval alespoň jeden strategický dokument přijatý po strategii proti obchodování s lidmi. V programových dokumentech týkajících se deseti zemí, jež byly předmětem tohoto auditu, není o strategii proti obchodování s lidmi ani o geografických prioritách Rady žádná zmínka.

34

O finanční podpoře EU poskytnuté na boj proti obchodování s lidmi v období 2009–2015 nejsou kromě toho k dispozici úplné údaje²⁵. Komise spravuje databázi projektů v oblasti obchodování s lidmi (internetová databáze boje proti obchodování s lidmi). Zjistili jsme však, že databáze není jako zdroj informací o financování úplná. Nemůže tedy příslušným subjektům s rozhodovací pravomocí a subjektům činným v dané oblasti efektivně pomáhat při stanovování priorit a provádění opatření. Příčinou je nedostatek jasných kritérií vymezujících opatření zaměřená na obchodování s lidmi (viz příloha III)²⁶. Znamená to, že nejsme s to posoudit, zda rozdělení peněžních prostředků mezi regiony odpovídá prioritám Rady.

35

EU poskytuje většinu finanční podpory na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii v podobě grantů (viz bod 46). Komise v roce 2014 formálně instruovala delegace EU, aby zvýšily minimální velikost grantů pro národní výzvy k předkládání návrhů, čímž se měl snížit počet smluv²⁷. Komise předpokládá, že spolupráce s většími a profesionálnějšími nevládními organizacemi zajistí lepší řízení a lepší koncepci. Toto rozhodnutí však nebere plně v úvahu skutečnost, že počet nevládních organizací působících v boji proti obchodování s lidmi se v jednotlivých zemích liší a v některých zemích může být obtížné vytvořit skupiny s potřebnými zkušenostmi.

Jako užitečný nástroj v boji proti obchodování s lidmi se ukázal dialog o lidských právech

36

Díky nástrojům rozvojové pomoci lze problematiku obchodování s lidmi řešit z pohledu lidských práv. Jedním z nejdůležitějších nástrojů EU pro podporu lidských práv jsou pravidelné dialogy s partnerskými zeměmi. Tyto dialogy jsou diplomatické nástroje, jež usnadňují diskusi o citlivých tématech v oblasti lidských práv. Účinnost dialogu o lidských právech spočívá v tom, že z něj mohou vycházet i jiné politiky, jako je rozvojová spolupráce a obchod, i politický dialog na vyšší úrovni.

37

Dialog o politice může usnadňovat konkrétní podpora poskytovaná prostřednictvím nástrojů technické pomoci: nástroje pro technickou pomoc a výměnu informací a nástroje pro podporu dialogu o politice.

38

EU vede dialog o lidských právech s více než 40 zeměmi, včetně deseti zemí jižní a jihovýchodní Asie, jichž se týká tento audit. Dialogy se navazují v souladu s obecnými zásadami EU pro dialog o lidských právech, které delegacím EU přisuzují důležitou roli ve fázi přípravy, provádění a komunikace. Dialog o lidských právech s deseti zeměmi, jež byly předmětem auditu, se koná v pravidelných intervalech a umožňuje EU nastolovat relevantní témata související s obchodováním s lidmi. Interní zprávy o diskusích během dialogu o lidských právech využívá ESVČ pro programování EIDHR.

39

Před každým dialogem vypracují útvary ESVČ odpovědné za příslušný region a lidská práva stanovisko EU. Často je při tom potřeba stanovit pořadí témat podle priority. U všech deseti zemí existoval alespoň jeden dialog, který zahrnoval nejméně jeden aspekt týkající se obchodování s lidmi. Zjistili jsme, že účast příslušných útvarů ESVČ zabývajících se lidskými právy v ústředí napomáhala zachovat soulad mezi víceletými iniciativami v oblasti obchodování s lidmi a strategickými cíli EU v oblasti lidských práv v zemích jižní a jihovýchodní Asie.

EU podporuje regionální iniciativy na nejvyšší úrovni, ale dosud neuzavřela zvláštní partnerství pro boj proti obchodování s lidmi s žádnou se zemí jižní a jihovýchodní Asie

40

Klíčovým partnerem v regionu je Sdružení národů jihovýchodní Asie (ASEAN), které je podle Rady „hlavním prvkem přispívajícím ke stabilitě v asijsko-tichomořském regionu“²⁸. V této souvislosti EU již dříve podporovala rozvoj mechanismu sdružení ASEAN pro lidská práva a zřízení mezivládní komise sdružení ASEAN pro lidská práva. Na 27. vrcholné schůzce ASEAN v roce 2015 byla schválena právně závazná Úmluva sdružení ASEAN proti obchodování s lidmi, zejména se ženami a s dětmi²⁹. Když úmluvu ratifikoval minimální počet šesti zemí³⁰, vstoupila v březnu 2017 v platnost.

41

Proces z Bali je iniciativa, která má řešit konkrétní témata týkající se převaděčství osob, obchodování s lidmi a nelegální migrace v regionu. Řídí jej Indonésie a Austrálie a má více než 48 členů, včetně Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, Mezinárodní organizace pro migraci (IOM) a UNODC. Komise a 12 členských států EU se účastní jako pozorovatelé. Proces z Bali se sice zaměřuje hlavně na problematiku migrace (má seznam odborníků na migraci, nemá ale seznam odborníků na obchodování s lidmi), avšak zřídil i pracovní skupinu pro obchodování s lidmi, která se poprvé sešla v březnu 2015.

42

Skutečnost, že chybí silné společenství odborníků na boj proti obchodování s lidmi, měla vliv na podporu sdílení znalostí. Komise vypracovala seznam kontaktních míst pro problematiku obchodování s lidmi³¹, ten však nebyl úplný (nebyly na něm Indonésie, Myanmar, Nepál, Pákistán a Thajsko). Kontaktním místům bylo poskytnuto jen úvodní školení a informační balíčky. Delegace EU využívaly stávající struktury kontaktních míst pro problematiku lidských práv. Bylo to sice pochopitelné z pohledu efektivity, znamenalo to však, že byly rozvíjeny odborné znalosti v oblasti boje proti obchodování s lidmi, jež byly méně specializované.

43

Všechny země jižní a jihovýchodní Asie s výjimkou Bangladéše, Bhútánu, Laosu a Nepálu jsou smluvními stranami Palermského protokolu (viz bod 2)³². Strategie proti obchodování s lidmi vyzývá k využívání partnerství v boji proti obchodování s lidmi mimo hranice EU. EU má kromě dvoustranných dialogů dlouhodobé vztahy a partnerství s fóry sdružení ASEAN a setkání Asie–Evropa(ASEM). EU je využívá jako struktury pro boj proti obchodování s lidmi. Žádné nové partnerství zaměřené na boj proti obchodování s lidmi mezi EU a některou zemí jižní a jihovýchodní Asie nebylo dosud vytvořeno.

Přes zjištěné nedostatky vytvořila většina projektů v oblasti obchodování s lidmi pozitivní výsledky, ačkoli jejich udržitelnost byla problematická

Rámec pro výběr projektů nevedl ke komplexnímu přístupu a v koncepci projektů byly zejména při formulování cílů a ukazatelů nedostatky.

44

V tomto oddíle se zabýváme tím, zda projekty byly v souladu s prioritami a opatřeními politiky EU, zda měly odpovídající cíle a ukazatele³³ a zda Komise včas řešila nedostatky v jejich koncepci.

Projekty byly v souladu s celkovou strategií proti obchodování s lidmi, ale přistupovalo se k nim jako k jednorázovým projektům

45

Zjistili jsme, že všech 35 projektů v oblasti obchodování s lidmi, jež jsme prověřovali, bylo v souladu se strategií proti obchodování s lidmi (schválenou v roce 2012), příslušnou strategií EU pro danou zemi a strategií EU pro danou zemi v oblasti lidských práv a s programovými dokumenty pro konkrétní nástroje pomoci. Projekty byly převážně zaměřeny na aspekty lidských práv a důsledně se v nich zdůrazňovala práva a životní podmínky žen a dětí.

46

Projekty se vybíraly v první řadě pomocí výzev k předkládání návrhů (32 z 35 projektů). Návrhy se vyhodnocovaly a porovnávaly s jinými návrhy předloženými na tutéž výzvu. Srovnávací mechanismus byl uzpůsoben tak, aby se vybral nejlepší projektový návrh z každé výzvy, ale nezohledňoval možné synergie a interakci s jinými projekty či nástroji.

47

Protože se projekty vybíraly pomocí výzev, byl každý výběr jednorázovým procesem, v němž měla Komise jen málo možností (pokud jde o čas a pokyny³⁴) dosáhnout toho, aby projekty v jejím portfoliu řešily všech pět priorit vytyčených ve strategii proti obchodování s lidmi (viz bod 22). Zjistili jsme, že žádný z projektů ve vzorku se nesoustředil primárně na stíhání obchodníků s lidmi nebo sdílení znalostí, ale že většina se zaměřovala na prevenci anebo ochranu (celkem 31 projektů). Pouze jeden projekt³⁵ se týkal obchodování s lidmi z hlediska trestné činnosti, včetně aktivit posilujících schopnosti pracovníků donucovacích orgánů, aby proti trestné činnosti související s obchodování s lidmi mohli bojovat odhalováním a narušováním zločineckých sítí.

Mnoho projektů mělo nevyhovující cíle anebo ukazatele

48

U mnoha projektů (23) vznikaly problémy s vymezením jejich cílů anebo ukazatelů³⁶. Cíle nebyly často dosti konkrétní (14 projektů) či měřitelné (osm projektů). Ukazatele byly zejména nedostatečné co do stability, věrohodnosti a jednoduchosti použití a občas byly vyčíslovány způsobem, který nebyl smysluplný.

49

Ačkoli u 21 projektů byly naplánovány studie výchozího stavu, měly jejich účinnost a přidaná hodnota proměnlivou úroveň. Ve dvou případech nebyl stanovený výchozí stav užitečný pro systém interního monitorování ani pro zlepšení logického rámce intervence, protože byl vypracován příliš pozdě, nebyl dostatečně podrobný nebo nebyl plně sladěn s ukazateli projektu³⁸. U čtyř projektů (Bangladéš 1, Bangladéš 3, Nepál 2 a Nepál 3) však byl výchozí stav připraven na počátku projektu a posloužil jako užitečné východisko pro monitorování a hodnocení výsledků projektů.

Komise některé nedostatky v koncepci projektů neodstranila včas, zejména před podpisem grantové dohody

50

V koncepci většiny projektů se odrazily rizika a získané zkušenosti, avšak scénáře pravděpodobnosti rizika (tj. pravděpodobnost, že riziko nastane, a jeho dopad v takovém případě) byly vyhodnoceny pouze u sedmi projektů³⁹. U několika projektů si hodnotitelé⁴⁰ ve fázi návrhu povšimli nedostatků v logickém rámci, ty však nebyly při realizaci projektu plně zohledněny.

1. V případě projektu Indonésie 1 jeden z hodnotitelů celého návrhu upozornil na slabé ukazatele, v hodnoticí zprávě se to však neodrazilo a ukazatele nebyly upraveny.
2. Hodnotitelé projektu Filipíny 2 uvedli, že konkrétní cíle byly nedostatečně zformulovány („jen nadbytečné množství činností, velmi podobných očekávaným výsledkům“), před podpisem grantové dohody se to však nijak neřešilo.
3. Hodnotitel projektu Nepál 3 poznamenal, že nebyl stanoven žádný výchozí stav ani nebylo provedeno referenční srovnání a že logický rámec by měl být přepracován a doplněn odpovídajícími kvantitativními ukazateli. V tomto případě bylo stanovení výchozího stavu provedeno jako projektová činnost a logický rámec byl přepracován před druhou průběžnou zprávou, ale některé ukazatele zůstaly nevyčíslitelné a subjektivní⁴¹.

51

V jednom případě (projekt Bangladéš 5) delegace EU řešila nedostatečný logický rámec současně s realizací projektu a požádala příjemce, aby jej upravil. Změny však byly provedeny až šest měsíců před dokončením projektu v dubnu 2016. Zásah delegace tak přišel příliš pozdě (projekt trval tři roky).

52

Očekávané výsledky většiny projektů byly ve fázi koncepce přiměřeně realistické⁴². Vyskytly se však i výjimky:

1. U projektu Bangladéš 1 se během diskusí o rozšíření projektu s Komisí ukázalo, že koncepce projektu je příliš ambiciózní, především s ohledem na využívání databáze. Jelikož se projekt prováděl v odlehlých oblastech, byla nedostupnost elektrického proudu a problémy s připojením k internetu významnými překážkami úspěšného provedení projektových činností, což se v koncepční fázi projektu podcenilo.
2. Několik zrušených činností v projektu Indie 1 bylo ve fázi koncepce příliš ambiciózních: cílem projektu bylo analyzovat očekávané změny právních předpisů, které byly opakovaně odkládány (od roku 2004) a které nebyly během realizace projektu (2011–2014) přijaty.

Provádění projektů bránila místní omezení a zpoždění

53

V tomto oddíle kromě jiného zkoumáme, zda Komise projekty dostatečně monitorovala a reagovala na neočekávané změny včas a zda se projekty prováděly podle plánu (čas, rozpočet a činnosti).

Komise projekty monitorovala dostatečně, ale jejich provádění ztěžovala nízká vlastnická odpovědnost na národní úrovni, změny v pořadí činností partnerů a zpoždění

54

Zjistili jsme, že Komise projekty monitorovala dostatečně, protože provedla návštěvy na místě u 26 projektů a „monitorování zaměřené na výsledky“⁴³ u čtyř projektů. Komise obvykle přijímala včasná nápravná opatření, kterými podporovala hladkou realizaci projektů⁴⁴. Zjistili jsme však, že probíhající posouzení udržitelnosti 14 projektů bylo nedostatečné (viz bod 66), i když to přinejmenším v některých případech bylo jasné již ve fázi koncepce.

55

Do června 2016 bylo dokončeno 27 z 35 projektů. Doba provádění deseti projektů⁴⁵ však byla prodloužena o tři až dvanáct měsíců. Polovina prodloužení souvisela s vnějšími činiteli jako opožděná povolení vydaná místními orgány, politické nepokoje a bezpečností situace. Druhou polovinu bylo možno vysvětlit vnitřními omezeními projektů souvisejícími s kapacitou partnerů.

56

U osmi projektů bylo změněno logické pořadí jejich činností. Tyto změny ovlivnily provádění souvisejících činností, takže nebylo možné využít plného synergického potenciálu. Zjistili jsme, že nebyly k dispozici studie a posouzení výchozího stavu, když byly potřeba, školicí činnosti probíhaly příliš pozdě a priority souvisejících činností nebyly ideálně stanoveny.

57

V deseti případech⁴⁶, jež jsme prověřovali, nebyly některé důležité činnosti provedeny tak, jak bylo plánováno. Příčinou byla nedostatečná vůle buďto na straně vlády (pět případů), prováděcího partnera (čtyři případy) nebo obou (jeden případ) (viz rámeček 3).

Plnění rozpočtu ztěžovala omezená kapacita místních partnerů

58

Zjistili jsme sedm případů výrazně nedostatečného čerpání rozpočtu a pět dalších případů, kdy si čerpání rozpočtu vyžádalo prodloužení lhůt⁴⁷. V grantových dohodách je stanoven maximální příspěvek EU a nedostatečné čerpání není nutně negativní, zejména dosáhne-li se všech očekávaných výsledků. Když je však rozpočet vybraného návrhu výrazně nadhodnocen a před sepsáním dohody není provedena náprava, nemůže Komise plně využít výzvy k předkládání nabídek (a dostupných finančních prostředků) k podpoře jiných projektů. Zjistili jsme, že původní návrh partnerů ve srovnání s jejich kapacitou byl v některých případech nerealistický (příliš ambiciózní či nadhodnocený). Například:

1. U jednoho projektu (Regionální 1) bylo čerpáno jen 65 % původního rozpočtu. Hlavní prováděcí partner potvrdil, že mnoho rozpočtových položek bylo původně nadhodnoceno (zejména na vybavení a výdaje na kampaň)⁴⁸.
2. Téměř polovina hodnoty smlouvy na projekt Indie 3 nebyla do původní konečné lhůty projektu vyčerpána, zčásti kvůli tomu, že dlouhodobé činnosti na pomoc obětem byly zajištěny potenciálně atraktivnějším (dlouhodobějším, zacílenějším) státním financováním.
3. Projekt Regionální 2 byl dvakrát prodlužován (z 36 na 48 měsíců), aby se vyčerpalo 90 % plánovaného příspěvku EU⁴⁹.

Projekty přinesly v boji proti obchodování s lidmi určité pozitivní výsledky, ačkoli jejich udržitelnost byla problematická

59

V tomto oddíle zkoumáme, zda plánované výstupy byly a jsou vytvářeny včas a v rámci rozpočtu, zda projekty kladně přispěly k vymýcení obchodování s lidmi a zda jsou výsledky projektů udržitelné.

Projekty vytvořily v oblasti obchodování s lidmi určité pozitivní výsledky, ale je obtížné stanovit souvislost mezi nimi a celkovým zlepšením boje proti obchodování s lidmi v regionu

60

Od roku 2009 se boj proti obchodování s lidmi v regionech, jež jsou předmětem auditu, celkově zlepšil, ačkoli mezi zeměmi, z nichž jen dvě splňují nejvyšší normy, jsou výrazné rozdíly. Podle údajů ze zprávy USA Trafficking in Persons (Obchodování s lidmi) (viz tabulka 1) došlo ke zlepšení v Bangladéši, Kambodži, Indii na Filipínách a v Pákistánu, stav ve čtyřech zemích se nezměnil (Indonésie, Nepál, Myanmar a Vietnam) a pouze v jedné zemi se situace v období, které je předmětem auditu, zhoršila (Thajsko).

Tabulka 1

Úsilí zemí ve vzorku v boji proti obchodování s lidmi podle zprávy USA „Obchodování s lidmi“

Země	2009		2010		2011		2012		2013		2014		2015		2016
Kambodža	2SSZ		2		2		2		2SSZ		2SSZ		2SSZ		2
Indonésie	2		2		2		2		2		2		2		2
Nepál	2		2		2		2		2		2		2		2
Myanmar	3		3		3		2SSZ		2SSZ		2SSZ		2SSZ		3
Thajsko	2		2SSZ		2SSZ		2SSZ		2SSZ		3		3		2SSZ
Vietnam	2		2SSZ		2SSZ		2		2		2		2		2
Indie	2SSZ		2SSZ		2		2		2		2		2		2
Filipíny	2SSZ		2SSZ		2		2		2		2		2		1
Pákistán	2SSZ		2		2		2		2		1		1		1
Bangladéš	2SSZ		2SSZ		2SSZ		2		2		2		2		2

Poznámka: v americké zprávě „Obchodování s lidmi“ se země řadí do čtyř kategorií: Úroveň 1 (zcela splňuje normy), úroveň 2 (nesplňuje normy zcela, ale vyvíjí výrazné úsilí), úroveň 2 na seznamu sledovaných zemí (2SSZ, totéž jako úroveň 2, ale dopad je vážnější kvůli počtu obětí, nedoložení většího úsilí nebo nedodržení závazků) a úroveň 3 (nesplňuje normy).

Zdroj: ministerstvo zahraničních věcí USA, Trafficking in Persons Report (Zpráva o obchodování s lidmi), 2016.

61

U všech zkoumaných projektů jsme dokázali v oblasti obchodování s lidmi nalézt určité pozitivní výsledky, které přispívají k boji proti tomuto obchodování. Rovněž jsme zjistili, že podpora EU, zejména cílené financování z EIDHR, pomohla posílit nevládní organizace na místní úrovni zaměřené na boj proti obchodování s lidmi. Nicméně tyto výsledky nelze dát do souvislosti s celkovým pokrokem v boji proti obchodování s lidmi ve sledovaných regionech. Kromě toho je obtížné stanovit dopad iniciativ v oblasti lidských práv, neboť podporují dlouhodobé změny, které jsou ze své povahy často obtížně měřitelné.

62

Dobrým příkladem toho, jak podpora EU může přispívat k dlouhodobým změnám v postojích a místní angažovanosti, je projekt Indonésie 1. Tento projekt měl konsolidovat vznikající koalici místních nevládních organizací působících v boji proti obchodování s lidmi tím, že budoval její kapacitu a zlepšoval její mezinárodní viditelnost a poskytovanou pomoc. Koalice tak byla schopna poskytnout relevantní informace o problematice obchodování s lidmi v souvislosti s pravidelným přezkumem stavu lidských práv v Indonésii prováděným pod vedením OSN⁵⁰.

63

Také projekty Kambodža 2 a Kambodža 3 byly projekty, které realizovala koalice národních nevládních organizací. Oba projekty přispěly ke zviditelnění koalice, zvýšily její kapacitu a rozsah poskytované pomoci s tím výsledkem, že koalice a její členové zlepšili své schopnosti projektového řízení a podařilo se jim zajistit pokračování dárcovské podpory pro některé své činnosti.

64

Jak jsme již uvedli výše (viz bod 47), protože Komise vybírala projekty pomocí výzev k předkládání návrhů, měla jen omezené možnosti integrovat projekty do komplexního přístupu. Přesto jsme našli jeden projekt, u něhož se podařilo propojit rozvojovou pomoc s dalšími nástroji politik EU (viz rámeček 4). Jiní dárci rovněž přistupují k problematice obchodování s lidmi komplexním způsobem, který zahrnuje různé druhy podpory⁵¹.

Udržitelnost projektů nebyla systematicky zajišťována

65

Vyhlídky na udržitelnost jsme byli schopni posoudit u 25 projektů⁵³. Zbývajících deset projektů buďto probíhalo, nebyla schválena závěrečná zpráva o nich nebo nebyla dostatečně podrobná. Zjistili jsme, že udržitelnost lze prokázat u 11 projektů. Je pravděpodobné, že u zbývajících 14 projektů udržitelnost ovlivní nedostatečné další příspěvky od dárců (osm projektů) a nedostatečná odhodlání partnerů či vlády (šest projektů).

66

U 14 projektů, jejichž udržitelnost byla nejistá, jsme zjistili, že faktory ovlivňující udržitelnost mohly být lépe zohledněny ve stádiu koncepce. Projekty zejména neobsahovaly výstupní strategii pro předání projektových činností a vytvořených výstupů, jak Komise doporučuje ve svých pokynech pro řízení projektového cyklu⁵⁴, a exogenní faktory a hrozby nebyly dostatečně zmírněny, takže během fáze provádění přetrvávaly. Průběžné posuzování udržitelnosti prováděné Komisí také omezovala nedostatečná dokumentace o dopadu změn během realizace projektů.

67

Našli jsme dobrý příklad udržitelného projektu, který dokládá, jak je prospěšné zabývat se problematikou udržitelnosti na počátku fáze koncepce (viz rámeček 6).

Závěry a doporučení

68

Zkoumali jsme, zda podpora EU určená na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii byla účinná. Vymýcení obchodu s lidmi je nutně dlouhodobý proces. Vyžaduje zabývat se řadou příčin (například nerovností žen a mužů, nedostatečnými právy menšin, vzděláváním a zdravotnictvím) a narušovat činnost zločineckých sítí. Obchodování s lidmi je svou podstatou utajovanou trestnou činností, o níž jsou málokdy k dispozici dostatečné a srovnatelné statistické údaje. Zjistili jsme, že s ohledem na složitý kontext, mnoho širokých priorit a omezené zdroje podporovala EU boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii s částečnou účinností.

69

Rámec politiky EU pro problematiku obchodování s lidmi obecně zajišťuje komplexní přístup k boji proti obchodování s lidmi, ačkoli některé aspekty ještě nejsou plně rozvinuty. Strategie proti obchodování s lidmi (2012–2016) byla rámcovým dokumentem, který je jen omezeným vodítkem pro vnější rozměr boje proti obchodování s lidmi Do dubna 2017 nezveřejnila Komise komplexní hodnocení výsledků dosažených díky strategii proti obchodování s lidmi ani nepředstavila rámec politiky v oblasti boje proti obchodu s lidmi po roce 2016.

70

Strategii proti obchodování s lidmi doplňují další strategické dokumenty, které se společně vztahují na hlavní aspekty obchodování s lidmi. Komise a ESVČ používají v boji proti obchodování s lidmi přímo či nepřímo různé nástroje: obzvláště užitečné jsou dialogy o lidských právech; mezi další nástroje patří dvoustranné dialogy a podpora regionálních fór (tj. ASEAN a ASEM v Asii). Žádné nové partnerství zaměřené na boj proti obchodování s lidmi nebylo dosud mezi EU a některou zemí jižní a jihovýchodní Asie vytvořeno (viz body 22–43).

Doporučení 1 – Dále rozvíjet strategický rámec boje proti obchodování s lidmi tak, aby byl více přizpůsoben jižní a jihovýchodní Asii

S přihlédnutím k důsledkům přezkumu nástrojů financování vnější činnosti v polovině období by Komise měla koordinovaně s ESVČ dále rozvinout strategický rámec boje proti obchodování s lidmi zejména tím, že:

• navrhne Radě aktualizovaný seznam priorit, který vychází z doposud dosažených výsledků, rozšíření obchodování s lidmi v jednotlivých zemích a regionech a tematických priorit;
• zajistí, aby subjekty s rozhodovací pravomocí a subjekty činné v dané oblasti měly k dispozici dostatečné a srovnatelné údaje o podporovaných činnostech v boji proti obchodování s lidmi;
• stanoví jasné cíle a cílové hodnoty pro boj proti obchodování s lidmi, a pomůže tak koncipovat relevantní, ucelená a komplexní opatření v dohodnutých prioritních zemích a regionech. Cíle by měly být převedeny do podrobnějších operačních pokynů, které budou dostatečně jasné, aby se podle nich mohly řídit činnosti v terénu, například se budou využívat relevantní rámce a strategie pro jednotlivé země, způsoby programování a stávající zprávy o řízení;
• určí a následně vyhodnotí, jaké cíle se nejlépe prosazují pomocí projektů, jiným nástrojem (například dialogem o lidských právech, nástroji technické pomoci, zvláštními partnerstvími pro boj proti obchodování s lidmi apod.) nebo kombinací několika nástrojů, a bude o tom podávat zprávy.

Cílové datum: polovina roku 2018

71

Přes konkrétní nedostatky zkoumané projekty v jižní a jihovýchodní Asii určité pozitivní výsledky v boji proti obchodování s lidmi vytvořily. Dopad těchto výsledků však mohl být větší, pokud by byl uplatněn komplexní přístup umožňující větší interakci a synergické efekty mezi projekty a dalšími nástroji s významem pro boj proti obchodování s lidmi. Asi dvě třetiny projektů ve vzorku měly nedostatky týkající se formulování cílů anebo ukazatelů a některé koncepční nedostatky nebyly řešeny včas, zejména před podpisem grantové dohody (viz body 45–52).

72

Komise projekty monitorovala dostatečně, ale jejich provádění ztěžovala nízká vlastnická odpovědnost na národní úrovni a nedostatky v tom, jak je partneři realizovali, a v jejich kapacitě. Boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii se celkově zlepšil, ale není snadné spojit toto zlepšení s konkrétními opatřeními EU (pokud jde o přidělené financování i dosažené výsledky). I když na posouzení udržitelnosti všech projektových výsledků bylo ještě příliš brzy, konstatovali jsme, že jejich udržitelnost nebyla systematicky zajišťována (14 projektů z 25) (viz body 54–67).

Doporučení 2 – Optimalizovat dopad projektů jejich integrací do komplexního rámce

Během přípravy výzev k předkládání nabídek a během výběru projektů a udělování grantů by Komise měla podporovat projekty, jež mají největší šanci přispět k cílům boje proti obchodování s lidmi v příslušném prioritním regionu či zemi, tím, že:

• uplatní výběrová kritéria, která podporují komplexní přístup v regionu či zemi, dostatečné pokrytí všech vytyčených priorit a možnost dosáhnout interakce a synergických efektů mezi projekty a dalšími nástroji;
• vyhodnotí druh a rozsah grantů, které nejlépe odpovídají síle a kapacitám občanské společností v dané zemi;
• zajistí, aby koncepce vybraných projektů obsahovala cíle SMART a ukazatele RACER a aby předpokládané výsledky byly realistické s ohledem na čas, rozpočet a kapacitu partnerů;
• bude více zdůrazňovat udržitelnost očekávaných projektových výsledků od počáteční fáze a během celého projektového cyklu například tím, že návrhy projektů budou obsahovat strategie výstupu, které zohledňují alternativní zdroje financování a podporují vlastnickou odpovědnost na národní úrovni po dokončení projektů.

Cílové datum: začátek roku 2018

Tuto zprávu přijal senát III, jemuž předsedá Karel PINXTEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 2. května 2017.

Akronymy a zkratky

ASEAN: Sdružení národů jihovýchodní Asie

ASEM: setkání Asie–Evropa (Asia-Europe Meeting)

DCI: nástroj pro rozvojovou spolupráci (Development Cooperation Instrument)

EIDHR: evropský nástroj pro demokracii a lidská práva (European Instrument for Democracy and Human Rights)

ESVČ: Evropská služba pro vnější činnost

Europol: Evropský policejní úřad

Frontex: Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie

GŘ DEVCO: Generální ředitelství pro mezinárodní spolupráci a rozvoj

GŘ NEAR: Generální ředitelství pro politiku sousedství a jednání o rozšíření

MOP: Mezinárodní organizace práce

Palermský protokol: Protokol o prevenci, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi, doplňující Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu

Směrnice: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/36/EU ze dne 5. dubna 2011 o prevenci obchodování s lidmi, boji proti němu a o ochraně obětí, kterou se nahrazuje rámcové rozhodnutí Rady 2002/629/SVV (Úř. věst. L 101, 15. 4. 2011, s. 1).

strategie proti obchodování s lidmi: strategie EU pro vymýcení obchodu s lidmi z roku 2012

UNODC: Úřad OSN pro drogy a kriminalitu (United Nations Office on Drugs and Crime)

Glosář

Logický rámec: logický rámec (nazývaný též matice logického rámce) je nástroj projektového řízení, který umožňuje systematicky a logicky stanovit celkové a jednotlivé cíle projektu a vymezit jeho činnosti. Logický rámec zachycuje příčinné vztahy mezi jednotlivými úrovněmi cílů, poskytuje ukazatele umožňující kontrolovat, zda bylo cílů dosaženo, a popisuje stanovené předpoklady.

Programování: hlavní rozhodovací proces, pomocí něhož ESVČ a Komise vymezují strategie a priority pomoci a prostředky na ně určené.

Stude výchozího stavu: studie výchozího stavu poskytuje podrobné informace o dané situaci před začátkem projektu. Jedná se o cenný nástroj, který umožňuje srovnat situaci před realizací projektu a po ní a posoudit další činitele, které mohou ovlivnit změny pozorované během období realizace.

Vnější rozměr: vnitřní politiky a akce EU mají významné dopady i za hranicemi EU a podobně vnitřní dynamiku EU mohou také ovlivňovat události mimo ni. „Vnějším rozměrem vnitřních politik“ se povětšinou rozumí situace, kdy se rozměr vnějších aspektů vnitřních politik EU v oblasti zahraniční a bezpečností politiky zvětšuje.

Vnější aspekty spravedlnosti a vnitřních věcí v globálním měřítku přispívají k vytváření prostoru svobody, bezpečnosti a práva uvnitř EU. Například slabý právní stát ve třetí zemi může obchodníkům s lidmi aktivním v Evropě poskytovat příležitost legalizovat výnosy z trestné činnosti a může znesnadňovat její vyšetřování. Podpora právního státu ve třetí zemi může tudíž mít kladný dopad v celé EU.

Začleňování: pojem, kterým se označuje integrování (neboli začleňování) některých zásad či témat do různých politik a fází programu a projektového cyklu EU. V oblasti lidských práv se jím označuje proces, kterým lidská práva spoluutvářejí politiky, programy, projekty a další intervence.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témata z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát III, jemuž předsedá člen EÚD Karel Pinxten a který odpovídá za audit výdajových oblastí „vnější činnost“ a „bezpečnost a právo“. Audit vedla členka EÚD Bettina Jakobsenová. Při práci na zprávě jí podporu poskytovala vedoucí jejího kabinetu Katja Mattfolková, vyšší manažerka Beatrix Lesiewiczová, vedoucí úkolu Francisco Javier de Miguel Rodriguez, auditoři Kim Hubléová, Alina Milasiuteová a Alexandre Tan a tajemník Kim Storup.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Podpora EU na boj proti obchodování s lidmi v jižní a jihovýchodní Asii
(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2017

PDF	978-92-872-7440-3	1977-5628	10.2865/446872	QJAB17009CSN
HTML	978-92-872-7499-1	1977-5628	10.2865/955986	QJAB17009CSQ

© Evropská unie, 2017

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

Před použitím či reprodukcí mapy 1 je nutno získat souhlas přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

• jeden výtisk:
  • prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• více výtisků, plakáty či pohlednice:
  • na zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
  • a na delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
  • můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
  • nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*) Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

• prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).