Ett europeiskt järnvägsnät för höghastighetstrafik: ännu inte verklighet utan fortfarande ett oändamålsenligt lapptäcke

Sammanfattning

I

Höghastighetstrafik på järnväg är ett bekvämt, säkert, flexibelt och miljömässigt hållbart transportsätt. Det har miljöprestanda och för med sig socioekonomiska fördelar som kan stödja EU:s transport- och sammanhållningspolitiska mål. Sedan år 2000 har EU tillhandahållit 23,7 miljarder euro i medfinansiering för att stödja investeringar i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik.

II

Vi genomförde en effektivitetsrevision av den långsiktiga strategiska planeringen av höghastighetsbanor i EU, kostnadseffektiviteten (bedömning av byggkostnader, förseningar, budgetöverskridanden och användningen av höghastighetsbanor som medfinansierats av EU) samt av hållbarheten i och det europeiska mervärdet av EU:s medfinansiering. Vi genomförde vår revision i sex medlemsstater. Revisionen omfattade utgifter för mer än 5 000 kilometer infrastruktur vid tio höghastighetsbanor och fyra gränsövergångar, motsvarande omkring 50 % av höghastighetsjärnvägarna i EU.

III

Vi konstaterade att EU:s nuvarande långsiktiga plan inte underbyggs av någon trovärdig analys, att det är osannolikt att den uppnås och att det saknas en stabil EU-omfattande strategi. De nationella järnvägsnäten för höghastighetstrafik växer, men trots detta kommer kommissionens mål från 2011 om att tredubbla antalet kilometer av höghastighetsjärnväg fram till 2030 inte att förverkligas: 9 000 kilometer höghastighetsbana används för närvarande, och omkring 1 700 kilometer höll på att byggas under 2017. I genomsnitt tar det ungefär 16 år från det att anläggningsarbetet för nya höghastighetsbanor inleds tills de börjar användas.

IV

Det finns inget europeiskt järnvägsnät för höghastighetstrafik, och kommissionen saknar rättsliga verktyg och beslutsbefogenheter för att säkerställa att medlemsstaterna gör snabba framsteg mot att slutföra de stomnätskorridorer som anges i TEN-T-förordningen. Till följd av detta finns det enbart ett lapptäcke av nationella höghastighetsbanor, som planerats och byggts av de enskilda medlemsstaterna, utan ordentlig samordning över gränserna. Anläggning av höghastighetsbanor som korsar nationella gränser är inte något som prioriteras på nationell nivå, trots att internationella avtal har undertecknats och att bestämmelser som kräver att stomnätskorridorerna ska byggas fram till 2030 har inbegripits i TEN-T-förordningen. Det innebär att det europeiska mervärdet av EU:s medfinansiering av investeringar i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik är lågt.

V

Kvaliteten på bedömningen av verkliga behov i medlemsstaterna är låg, och den alternativa lösningen som består i att bygga om befintliga konventionella banor övervägs ofta inte i tillräcklig utsträckning, trots att de besparingar som detta alternativ medför kan vara betydande. Beslut om att bygga höghastighetsbanor grundas ofta på politiska överväganden, och lönsamhetsanalyser används inte allmänt som ett verktyg till stöd för kostnadseffektivt beslutsfattande.

VI

Järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik är dyr och blir hela tiden dyrare. På de banor vi granskade var kostnaden i genomsnitt 25 miljoner euro per kilometer (ej inräknat de dyrare tunnelprojekten). Kostnaderna hade i själva verket kunnat vara mycket längre, med liten eller ingen inverkan på driften. Detta beror på att banor för mycket höga hastigheter inte behövs på alla platser där de har byggts. I många fall körs tåg på banor för mycket höga hastigheter i betydligt lägre genomsnittshastighet än banan är utformad för att klara av. Kostnaden för en bana ökar proportionellt med den hastighet banan byggs för, och infrastruktur som kan klara av mycket höga hastigheter (300 km/h eller mer) är särskilt kostsam. Sådana höga hastigheter uppnås dock aldrig i praktiken: på de banor som granskats är tågens genomsnittliga körhastighet bara cirka 45 % av den hastighet banan är byggd för. På enbart två banor låg genomsnittshastigheten över 200 kilometer/timme och inte på någon bana översteg den 250 kilometer/timme. En genomsnittshastighet som ligger så långt under den hastighet banan är byggd för väcker frågan om den ekonomiska förvaltningen är sund.

VII

Vi analyserade även kostnaden per intjänad minut genom införandet av höghastighetstrafik på järnväg. Vi konstaterade att fyra av de tio granskade banorna kommer att kosta mer än hundra miljoner euro per insparad minut. Stuttgart–München-banan står för det största beloppet: den kommer att kosta 369 miljoner euro per insparad minut. Budgetöverskridanden, som täcks av nationella budgetar, och förseningar var snarare regel än undantag. Sammanlagt uppgick budgetöverskridandena för de banor och projekt som vi granskade till 5,7 miljarder euro på projektnivå, och 25,1 miljarder euro på bannivå (44 respektive 78 %). Förseningar på projekt- och bannivå var likaså betydande: åtta av de 30 projekt vi granskade hade försenats med minst ett år, och fem banor (halva granskningsurvalet) hade försenats med mer än ett årtionde. Om ordentlig hänsyn hade tagits till ovanstående hade hundratals miljoner euro kunnat sparas, och man hade kunnat säkerställa att de höghastighetsbanor som byggs utnyttjas på ett bra sätt.

VIII

För att få inblick i hur höghastighetstrafik på järnväg gagnar EU:s invånare analyserade vi även restider dörr till dörr, priser och antalet avgångar för höghastighetsjärnväg jämfört med konkurrerande transportslag (flyg, konventionell järnväg och vägtransport). Vi konstaterade att både den sammanlagda restiden och prisnivån är viktiga framgångsfaktorer. I kombination med regelbunden trafik skulle dessa faktorer kunna bidra till att öka marknadsandelen för höghastighetstrafik på järnväg. Den intermodala konkurrensen är hård och påverkar höghastighetsbanornas ekonomiska hållbarhet: höghastighetsbanor konkurrerar inte med andra transportsätt på lika villkor.

IX

Vi bedömer att hållbarheten när det gäller EU:s medfinansiering är hotad. Enligt ett riktmärke bör en höghastighetsbana under idealiska förhållanden ha nio miljoner passagerare per år för att den ska vara framgångsrik. När det gäller tre av de sju slutförda höghastighetsbanorna som vi granskade var antalet passagerare dock betydligt lägre. Infrastrukturkostnaden för dessa banor var 10,6 miljarder euro, varav 2,7 miljoner euro kom från EU. Det innebär att det finns en stor risk för att EU:s medfinansiering av dessa banor varit oändamålsenlig. Vår utvärdering av antalet invånare som bor i upptagningsområdena för de granskade banorna visar att det vid nio av 14 banor och gränsöverskridande förbindelser inte finns tillräckligt med potentiella passagerare för att satsningen ska vara framgångsrik. Dessa omfattar de tre banor som nämns ovan, som transporterar ett lägre antal passagerare jämfört med riktmärket på nio miljoner.

X

År 2010 offentliggjorde vi en rapport i vilken vi efterlyste omedelbara åtgärder för att undanröja samtliga tekniska, administrativa och övriga hinder för driftskompatibilitet på järnvägsområdet. Vi konstaterar dock att dessa hinder fortfarande kvarstår 2018. Persontrafikmarknaden är inte öppen i Frankrike och Spanien. Det råder konkurrens på banorna i Italien och, i begränsad omfattning, i Österrike. I dessa medlemsstater var tidtabellerna tätare och tjänsterna av högre kvalitet samtidigt som biljettpriserna var lägre. Integrerade biljettsystem, och större fokus på bevakning och standardisering av uppgifter om kundnöjdhet och punktlighet, skulle kunna förbättra passagerarnas upplevelse ytterligare.

XI

För en framgångsrik fortsättning på EU:s medfinansiering av järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik under nästa programperiod rekommenderar vi att kommissionen vidtar ett antal åtgärder. Dessa omfattar följande:

1. Utarbeta en realistisk, långsiktig plan och enas med medlemsstaterna om de viktigaste strategiska sträckor som ska genomföras först, i kombination med noggrann övervakning och befogenheter för efterlevnadskontroll för att se till att åtaganden om att slutföra EU:s stomjärnvägsnät med höghastighetsbanor respekteras.
2. Se till att EU:s medfinansiering kopplas till öronmärkta strategiska prioriterade projekt, ändamålsenlig konkurrens på banorna och uppnående av resultat.
3. Förenkla gränsöverskridande byggprojekt med avseende på upphandlingsförfaranden, användning av gemensamma kontaktpunkter för formaliteter och undanröjande av alla återstående hinder.
4. Vidta åtgärder som främjar sammanhängande och smidig höghastighetstrafik på järnväg för passagerarna, genom till exempel e-biljettförsäljning och förenklade banavgifter, och förbättra rapporteringen till medborgarna av uppgifter om punktlighet och kundnöjdhet.

Inledning

Järnväg för höghastighetstrafik i Europa

01

Höghastighetstrafiken i Europa fick ett uppsving efter oljekrisen 1974. Europas energiberoende hotade den inre rörligheten, så flera medlemsstater beslutade sig för att utveckla ett säkert, snabbt, bekvämt och ekologiskt transportsätt i form av järnvägslinjer för höghastighetstrafik. Italien var det första europeiska landet som invigde en höghastighetsbana: banan från Florens och Rom öppnade 1977. Kort därefter invigde Frankrike sina egna ”Trains à Grande Vitesse”-banor. Tysklands första höghastighetsbanor, som trafikerades av ”Intercity Express”-tåg (ICE), öppnade under tidigt 1990-tal, och Spaniens höghastighetstrafik ”Alta Velocidad Española” (AVE) togs i drift 1992.

02

Det finns för närvarande inget gemensamt europeiskt järnvägsnät för höghastighetstrafik. I stället har man olika operativa modeller i olika medlemsstater (figur 1). Exempelvis finns det blandade höghastighetssystem (i Frankrike, Spanien och Italien) och helt blandade höghastighetsbanor (Tyskland, Österrike och två avsnitt i Italien).

EU:s järnvägsnät för höghastighetstrafik växer både när det gäller storlek och utnyttjandegrad

03

I slutet av 2017 fanns det 9 067 kilometer höghastighetsbana i EU (i figur 2, bilaga I, finns det en detaljerad karta). Nätet växer: 1 671 kilometer håller för närvarande på att byggas. När alla planerade investeringar i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik har slutförts kommer det näst längsta järnvägsnätet för höghastighetstrafik (efter Kina) att finnas i Spanien.

04

Antalet passagerare som reser med höghastighetståg i Europa ökar stadigt: från grovt räknat 15 miljarder personkilometer¹ 1990 ökade efterfrågan till över 124 miljarder personkilometer 2016. År 2015 stod höghastighetstrafiken för mer än en fjärdedel (26 %) av all persontrafik på järnväg i de medlemsstater där höghastighetstrafik bedrivs.

EU:s politik för höghastighetsbanor

Transportpolitik

05

Programmet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T)² spelar en central roll i Europa 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla. Det gynnar målen när det gäller ekonomisk utveckling, regional konkurrenskraft, regional och social sammanhållning och miljöhållbarhet. Programmet skapar även viktiga förbindelselänkar som krävs för att underlätta transporter, optimerar den befintliga infrastrukturens kapacitet, utarbetar specifikationer för nätets driftskompatibilitet och integrerar miljödimensionen. Målen med TEN-T inbegriper samtrafikförmåga och driftskompatibilitet hos nationella transportnät, optimal integration och samtrafikförmåga mellan alla transportsätt och effektivt utnyttjande av infrastruktur.

06

I kommissionens senaste vitbok om transport³ från 2011 fastställs följande specifika persontrafikmål för höghastighetstrafiken på järnväg⁴: i) Tredubbla den nuvarande sträckningen av järnvägsnätet för höghastighetstrafik fram till 2030 så att, senast 2050, flertalet passagerartransporter på medellånga sträckor sker med tåg (en överflyttning av 50 % av passagerar- och godstransporterna mellan städer från väg till järnväg). Höghastighetstrafiken bör öka snabbare än luftfarten för resor på upp till 1 000 kilometer, och senast 2050 bör alla flygplatser i stomnätet vara anslutna till järnvägsnätet, helst med höghastighetstrafik.

07

För att vi ska göra framsteg mot dessa mål antog EU i december 2013 en ny transportinfrastrukturpolitik⁵ som syftar till att få bukt med klyftorna mellan medlemsstaternas transportnät, avlägsna flaskhalsar som fortfarande förhindrar en välfungerande inre marknad och överbrygga tekniska hinder (t.ex. oförenliga standarder för järnvägstrafik). Instrumentet Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE)⁶, som antogs samtidigt, stöder dessa mål ekonomiskt.

Sammanhållningspolitiken

08

Sedan 2000 har strukturfondernas verksamhet varit tvungen att överensstämma med andra politikområden i EU, till exempel transport⁷. I enlighet med både Eruf-förordningen och förordningen om sammanhållningsfonden har stöd lämnats till investeringar som bidrar till upprättande och utbyggnad av TEN-T-nät⁸ samt transportinfrastrukturprojekt av gemensamt intresse⁹.

09

Enligt den nuvarande sammanhållningspolitiska ramen 2014–2020 stöder EU:s sammanhållningspolitiska fonder fortfarande transportinfrastruktur, men för att göra EU:s medfinansiering mer ändamålsenlig har ”förhandsvillkor” införts. Detta innebär att medlemsstaterna måste visa att de föreslagna projekten kommer att genomföras inom ramen för en heltäckande nationell, eller regional, långsiktig transportplan, som antagits av alla berörda och involverade intressenter.

EU-stöd till anläggning av höghastighetsbanor: betydande, men en bråkdel av de totala kostnaderna

10

Från 2000 till 2017¹⁰ tillhandahöll EU 23,7 miljarder euro i bidrag för att medfinansiera infrastrukturinvesteringar i höghastighetsbanor samt 4,4 miljarder euro i stöd till installation av ERTMS på höghastighetsbanor. Omkring 14,6 miljarder euro av medfinansieringen, eller 62 % av det totala beloppet, tillhandahölls inom ramen för finansieringsmekanismer med delad förvaltning (Eruf och Sammanhållningsfonden), och direkt förvaltade investeringsordningar (t.ex. FSE) stod för 9,1 miljarder euro, eller 38 %. EU:s medfinansiering kan användas till stöd för studier samt infrastrukturarbeten, både för nya höghastighetsbanor och ombyggnad av befintliga konventionella järnvägsbanor för att göra det möjligt att använda dem för höghastighetstrafik.

11

Utöver detta bistånd har EIB sedan år 2000 beviljat lån till ett värde av 29,7 miljarder euro för att stödja anläggningen av höghastighetsbanor.

12

Nästan halva den EU-finansiering som gjorts tillgänglig för investeringar i höghastighetsbanor (mer än 11 miljarder euro) anslogs till investeringar i Spanien. Sammanlagt 21,8 miljarder euro –92,7 % av det totala beloppet – anslogs till sju medlemsstater (figur 3 och bilaga II).

13

Trots att dessa belopp är betydande utgör EU:s medfinansiering en bråkdel av de sammanlagda belopp som investerats i infrastrukturarbeten för höghastighetstrafik på järnväg i EU. Beroende på vilket finansieringsinstrument som använts varierade exempelvis medfinansieringsgraden från 2 % i Italien till 26 % i Spanien. I genomsnitt täckte EU:s medfinansiering omkring 11 % av de totala anläggningskostnaderna.

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

14

Vi genomförde en revision av kostnadseffektiviteten och ändamålsenligheten hos EU:s medfinansiering av investeringar i infrastruktur för höghastighetstrafik sedan år 2000. Vi bedömde i) om höghastighetsbanorna i EU hade byggts i enlighet med en långsiktig strategisk plan, ii) om projekten för höghastighetsbanor hade genomförts på ett kostnadseffektivt sätt (genom att bedöma byggkostnader, förseningar, budgetöverskridanden och användning av höghastighetsbanor som fått investeringsstöd), iii) om investeringarna var hållbara efter det att projektet slutförts (däribland höghastighetsbanornas inverkan på konkurrerande transportsätt) och iv) om EU:s medfinansiering skapade mervärde. I syfte att besvara dessa frågor görs i den här rapporten först en analys av planeringen och beslutsfattandet, sedan bedöms kostnaderna, därefter intas ett EU-medborgarperspektiv genom en analys av restider, priser, avgångar och stationer och avslutningsvis bedöms hinder och konkurrensen på banorna, som grund för slutsatserna om höghastighetstrafiken på järnväg.

15

Vi använde en rad revisionsåtgärder, till exempel granskning av dokument och analyser av europeiska och nationella långsiktiga strategiska utvecklingsplaner för höghastighetsbanor, intervjuer med personal hos kommissionen och från medlemsstaterna, sammanträden med järnvägsoperatörer och infrastrukturförvaltare samt en undersökning bland viktiga intressenter¹¹. Vi samarbetade med externa experter för att bedöma i) kvaliteten på lönsamhetsanalyserna och analyser av framtida efterfrågan¹², ii) tillgång och anslutningar till samt tillväxteffekter av utvalda höghastighetsstationer¹³, iii) höghastighetsbanan Paris–Bryssel–Amsterdam (PBA)¹⁴ och iv) priser, restider och antal avgångar vid användning av olika transportsätt¹⁵. Vi jämförde även våra revisionsresultat med höghastighetstrafik och persontransporter i Japan och Schweiz.

16

Vi genomförde revisionen hos Europeiska kommissionen (GD Transport och rörlighet, inbegripet genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea), Europeiska unionens järnvägsbyrå och GD Regional- och stadspolitik) och i sex medlemsstater (Frankrike, Spanien, Italien, Tyskland, Portugal och Österrike). Dessa medlemsstater mottog 83,5 % av all EU-finansiering som anslagits till höghastighetsbanor sedan år 2000 (23,7 miljarder euro, vilket motsvarar 46 euro per EU-invånare)¹⁶.

17

Med hjälp av en kombination av specifika urvalskriterier rörande andelen EU-medfinansiering, banans längd och huruvida banan låg i anslutning till en huvudstad eller inte, valde vi ut tio höghastighetsbanor för revisionen. Med anledning av banornas storlek granskade vi fyra höghastighetsbanor i Spanien och två vardera i Tyskland, Italien och Frankrike. Vi bedömde även fyra gränsöverskridande projekt: förbindelserna mellan München och Verona, Spanien och Frankrike (både på Atlant- och Medelhavssidan) samt Spanien och Portugal (figur 4).

18

Vi använde höghastighetsbanor som grund för revisionen, vilket gjorde det möjligt att bedöma mer än 5 000 bankilometer, både banor som var slutförda, som höll på att byggas eller som befann sig i planeringsstadiet (se tabell 4 för en detaljerad översikt över längden på de banor som granskats). På det här sättet täckte vi mer än 50 % av de höghastighetsbanor som antingen är i drift eller håller på att byggas i EU.

19

Vi analyserade även 30 projekt som medfinansieras av EU på dessa höghastighetsbanor (de största projekten inom ramen för varje förvaltningsform). Den totala förväntade kostnaden för de 30 granskade projekten uppgick till 41,56 miljarder euro. Summan av de EU-bidrag som beviljats de granskade projekten uppgick till 6,18 miljarder euro, av vilka 3,64 miljarder hade betalats ut vid tidpunkten för revisionen och 967 miljoner euro hade dragits tillbaka (tabell 1).

Tabell 1

Översikt över centrala finansiella uppgifter för granskade projekt

Plats för höghastighets baneprojekt	Total kostnad för de granskade projekten (miljoner euro)	Stödberättigande utgifter för granskade projekt (miljoner euro)	Tilldelade EU-bidrag (miljoner euro)	EU-medel som dragits tillbaka (miljoner euro)
Tyskland	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Spanien	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Gränsöverskridande	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Frankrike	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italien	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugal	814,7	315,4	127,7	—
Summa	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Källa: Revisionsrätten. Gränsöverskridande projekt redovisas med landskoden ”EU”.

20

De projektrelaterade utgifter vi granskade omfattade 2 100 kilometer av olika typer av infrastruktur för höghastighetstrafik (banvallar, tunnlar, viadukter och vägöverfarter). Utan att ta med projekten för det gränsöverskridande avsnittet av München–Verona, omfattade vår projektgranskning 45 % av den sammanlagda längden av höghastighetsbanorna i de besökta medlemsstaterna. I bilaga III finns en fullständig förteckning över samtliga granskade projekt, viktiga iakttagelser, samt slutsatser från vår analys av huruvida output, resultat och mål har uppnåtts.

Iakttagelser

EU-medfinansierade investeringar i höghastighetsbanor kan vara fördelaktiga, men det saknas en solid EU-omfattande strategi

Höghastighetstrafik på järnväg är ett fördelaktigt transportsätt som bidrar till EU:s mål för hållbar rörlighet

21

Infrastruktur- och driftsinvesteringar i höghastighetstrafik på järnväg är till stor nytta för samhället som helhet, eftersom de är förenade med tidsbesparingar, höga säkerhetsnivåer och komfort ombord för passagerare. De frigör kapacitet i överbelastade vägnät och konventionella järnvägsnät samt flygplatser. Höghastighetsbanor kan även stärka den socio-ekonomiska dynamismen samt bidra till förnyelse av eftersatta stadsområden nära stationer.

22

Även om sambandet inte är entydigt¹⁷ har olika organ¹⁸ dragit slutsatsen att höghastighetsbanor även för med sig miljöfördelar, eftersom koldioxidavtrycket för järnvägstrafik är mycket mindre än för de flesta andra transportsätt.

Kommissionens makt är begränsad och dess plan att tredubbla sträckningen av järnvägsnätet för höghastighetstrafik kommer troligen inte att genomföras

23

Kommissionens nuvarande långsiktiga plan, som anges i vitboken från 2011 och förordningen om FSE (skäl 11), det vill säga att tredubbla sträckningen av höghastighetsbanorna i EU fram till 2030 (från 9 700 km år 2008¹⁹ till 30 750 km år 2030) underbyggs inte av någon trovärdig analys. Med tanke på skuldsättningen inom nationella offentliga finanser (medlemsstaternas regeringar är de huvudsakliga investerarna), den begränsade avkastningen på denna offentliga investering och den tid det i praktiken tar att slutföra en investering i höghastighetsbanor är det väldigt osannolikt att målet att tredubbla höghastighetsnätet kommer att uppnås.

24

Vårt revisionsarbete tyder på att den genomsnittliga tid det tar från det att arbetet inleds till att banan tas i drift är omkring 16 år (tabell 2), även utan att ta med den tid som krävs för planering innan arbetet inleds. Detta är även fallet när projekt som kräver långa och omfattande tunnelarbeten, exempelvis Brennerbastunneln på München–Verona-sträckan, undantas.

Tabell 2

Bedömning av tid från planering till drift

Granskade höghastighetsbanor och München–Verona-sträckan	Planeringen inleddes	Arbetet inleddes	I drift*	År sedan planering	Arbetets varaktighet i år
Berlin–München	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart–München	1995	2010	2025*	30	15
Rhen–Rhône	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid–Barcelona–franska gränsen	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madrid–León	1998	2001	2015	17	14
Madrid–Galicien	1998	2001	2019*	21	18
Milano–Venedig	1995	2003	2028*	33	25
Turin–Salerno	1987	1994	2009	22	15
München–Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Förväntat.

** 52 km inte före 2018.

Källa: Revisionsrätten.

25

I TEN-T-förordningen anges den viktiga infrastruktur som Europa måste bygga för att stödja EU:s mål för hållbar rörlighet. I förordningen beskrivs vilka transportinvesteringar som ska vara klara 2030 (stomnätet), och vilka som ska vara klara 2050 (det övergripande nätet). Kommissionen har beräknat att det kommer att krävas 500 miljarder euro för att slutföra stomnätet och 1,5 biljoner euro för det övergripande nätet²⁰.

26

Kommissionen har inte något att säga till om i beslutsfattandet och saknar rättsliga verktyg och befogenheter för att se till att medlemsstaterna uppfyller sina tidigare åtaganden om att bygga de höghastighetsbanor som krävs för att slutföra stomnätet. Kommissionen har heller ingen roll i besluten om gränsöverskridande förbindelser mellan två eller fler medlemsstater, eftersom förordningarna om FSE och TEN-T²¹ inte ger kommissionen möjlighet att kontrollera efterlevnaden av fastställda EU-prioriteringar.

Medlemsstaterna planerar och fattar beslut om sina nationella nät, vilket leder till ett lapptäcke av bristfälligt sammanlänkade nationella höghastighetsnät

EU:s transnationella korridorer är inte prioriterade

27

Även om det i bilagorna till TEN-T-förordningen anges var höghastighetsbanor ska byggas, så är det medlemsstaterna själva som beslutar om och när det ska ske. De står även för merparten av den finansiering som krävs, och de är själva ansvariga för genomförandet av de nödvändiga stegen (studier, tillstånd, upphandlings- och övervakningsverktyg och tillsyn över involverade parter). I bilaga IV finns centrala resultatindikatorer för utvalda besökta medlemsstater, som belyser de olika egenskaperna i de nationella näten. Dessa indikatorer visar att Frankrike har en ledande ställning när det gäller användning av höghastighetsbanor (förhållandet mellan personkilometer per capita och personkilometer per kilometer höghastighetsbana), att Spanien har de högsta byggkostnaderna per capita (1 159 euro) och den högsta EU-medfinansieringen för höghastighetsjärnväg per capita (305 euro) och slutligen att Italien har de högsta byggkostnaderna per kilometer per capita (0,46 euro).

28

Inom en medlemsstat har många enheter en roll att spela, och olika faktorer och parametrar är avgörande för att byggarbetet ska fortgå såsom inledningsvis planerats. Några exempel på det är följande:

1. Projektet ”Eurocaprail” syftade till att sammanlänka Bryssel, Luxemburg och Strasbourg med en höghastighetsbana, vilket skulle innebära en restid mellan Luxemburg och Bryssel på 90 minuter. Vid sammanträdet december 1994 i Essen konstaterade rådet att detta projekt var ett av de 30 med högst prioritet (arbetet skulle inledas senast 2010 och slutföras senast 2020). År 2004 ansåg dock inte längre en enda medlemsstat att detta var en nationell prioritet. Fastän EU har anslagit 96,5 miljoner euro för att bygga om den konventionella banan tar resor från Bryssel till Luxemburg för närvarande upp till tre timmar och 17 minuter. Detta är mer än dubbelt så lång tid som det mål som fastställdes 2003, och nästan en timme långsammare än 1980 då samma sträcka tillryggalades på två timmar och 26 minuter. Till följd av detta väljer många potentiella passagerare helt enkelt vägtransporter.
2. Spanien har investerat i ett nytt höghastighetsnät. För att stödja Spanien i detta har EU redan investerat mer än 14 miljarder euro i spanska höghastighetsbanor sedan 1994. Tåg i Spanien har traditionellt körts på en bredare spårvidd än i övriga Europa, men för det mesta används samma standardspårvidd som i resten av EU i det spanska höghastighetsnätet. På tre av de granskade banorna (Eje Atlántico, en del av höghastighetsbanan Madrid–Galicien, och höghastighetsbanan Madrid–Extremadura) används dock fortfarande den traditionella bredare spårvidden. Detta inverkar på prestandan: högsta körhastighet är begränsad till 250 kilometer/timme (långt under högsta körhastighet på 300 kilometer/timme för höghastighetstrafik i Spanien), och tjänsterna tillhandahålls antingen med rullande materiel för bred spårvidd eller specifika tåg som kan anpassas utifrån spårvidd. För dessa tåg krävs ”spårviddsväxlar”: i januari 2017 fanns det 20 sådana spårviddsväxlar i Spanien. Spårviddsväxlarna kostar upp till åtta miljoner euro per styck, och EU tillhandahöll 5,4 miljoner euro i medfinansiering för att stödja byggandet av dem.

29

Trots att internationella avtal har undertecknats för att bekräfta den politiska viljan att upprätta förbindelser, och trots att ett incitament som består i 40 % medfinansiering finns tillgängligt enligt FSE-förordningen, bygger medlemsstaterna inte höghastighetsbanor om de inte anses vara en nationell prioritet, även om en sådan bana är belägen i en transnationell korridor och utgör en del av stomnätet. Kommissionens rapport om halvtidsutvärderingen av Fonden för ett sammanlänkat Europa bekräftar denna iakttagelse²².

30

Detta begränsar det europeiska mervärdet av EU:s medfinansiering, eftersom gränsöverskridande förbindelser skapar det högsta europeiska mervärdet. När förbindelser saknas och inte byggs i tid kan det dessutom föra med sig höga kostnader för samhället²³.

Kommissionen har ingen befogenhet att kontrollera efterlevnaden av gränsöverskridande projekt

31

Stora gränsöverskridande höghastighetsbaneprojekt kräver särskild uppmärksamhet från EU. Arbetet måste samordnas nära, så att projektens output blir klar för användning inom liknande tidsramar och sammanlänkas med inhemska nät på båda sidor om gränsen.

32

Kommissionen saknar för närvarande nödvändiga instrument för att ingripa på ett ändamålsenligt sätt om förseningar på en sida av en gräns förhindrar att höghastighetsinfrastrukturen som byggts på den andra sidan av gränsen tas i drift i tid. Dessutom har intressenter mångahanda möjligheter att motarbeta anläggningsarbetena, och kan orsaka förseningar eller till och med stoppa projekt som man tidigare har kommit överens om.

33

Vi noterade flera exempel där output i en medlemsstat inte kommer att vara ändamålsenlig förrän om minst två årtionden, eftersom arbetet inte har slutförts i en angränsande medlemsstat (se ruta 1).

34

Trots att den politiska ramen särskilt inriktades på att slutföra stomnätet senast 2030²⁵ finns det fortfarande många brister att ta itu med. När vi bedömde de gränsöverskridande anläggningsarbetena för Brennerbastunneln (BBT) noterade vi till exempel följande:

1. Upphandling är ett stort problem för gränsöverskridande TEN-T-projekt: det finns inga riktlinjer för hur man ska minska de inneboende förfarandemässiga riskerna, det finns ingen gemensam rättslig ram för gränsöverskridande projekt, upphandlingsdokument, kontrakt och redovisningssystem skiljer sig åt, även när det gäller språk, för anläggningsarbeten på Österrikes och Italiens territorium, och förfarandena för att lösa tvister är inte desamma.
2. Det finns inga förenklade förfaranden för att underlätta och påskynda genomförandet (t.ex. ”en enda kontaktpunkt”, vilket redan förslagits av revisionsrätten i särskild rapport nr 23/2016²⁶), det finns inget gemensamt organ som effektiviserar formaliteterna på båda sidor om gränsen (t.ex. kan olika miljölagar gälla för järnvägsbyggen, och olika domstolars svar på intressenters yrkanden kan variera).

35

Eftersom de flesta av dessa byggen har stöd av internationella avtal mellan berörda medlemsstater och EU, och eftersom höghastighetsbanorna återfinns i internationella korridorer, övervakas arbetenas framsteg av EU-samordnare på korridorsnivå och granskas i ”korridorforum”. Samordnarna har en överlägsen översikt över vad som fungerar i en korridor, och vad som inte gör det, (och de rapporterar regelbundet om de förändringar som krävs²⁷), men de har inte någon lagstiftande befogenhet.

36

Utöver bristande samordning av gränsöverskridande genomförande saknas ett antal andra aspekter: i) Det finns inte några ”enheter för enskilda korridorer” som övervakar resultat och effekter på lång sikt för framtida investeringar i höghastighetstrafik på järnväg. ii) Det finns inte någon preskribering för att begränsa antalet och tidsåtgången för rättsliga eller administrativa åtgärder och inte någon enskild enhet för att pröva överklaganden. iii) Bedömningen av arbetenas framsteg i en korridor utgår från gemensamma centrala resultatindikatorer som fortfarande är outputbaserade²⁸. Som revisionsrätten redan har angett i sin särskilda rapport om sjötransport²⁹ fokuserar Ineas projektövervakning på själva byggandet (output) och omfattar varken resultatet eller användningen av banorna. Resultat och effekter bedöms därför inte och inget enskilt organ har någon översikt över huruvida de EU-medfinansierade projekten i stomnätskorridorerna har uppnått några resultatbaserade mål.

Beslutsfattandet saknar tillförlitliga lönsamhetsanalyser

”Mycket hög hastighet” behövs inte överallt

37

Järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik är dyr. På de banor vi granskade var kostnaden i genomsnitt 25 miljoner euro per kilometer (ej inräknat de dyrare tunnelprojekten), med totalkostnader för Brennerbastunneln på så mycket som 145 miljoner euro per km. Kostnaderna ökar med tiden: i de senaste byggena (Milano–Venedig och Stuttgart–München) uppgår kostnaderna till mer än 40 miljoner euro per km på grund av bristen på mark, korsning av urbana knutpunkter, viadukter och omfattande tunnlar. Dock skulle kostnaderna kunna sänkas med liten påverkan på järnvägstrafiken.

38

Höga hastigheter är en viktig egenskap hos höghastighetstrafiken på järnväg³⁰: det är det som gör att höghastighetsjärnvägen kan konkurrera med flygtrafiken och kompensera för bekvämligheten med att använda egen bil de sista kilometrarna av en resa. Prestandan hos järnvägssystemet för höghastighetstrafik bestäms dock inte bara av den högsta teoretiska hastigheten som kan uppnås på en bana, utan också av den faktiska hastigheten för resenärerna. Vi analyserade därför ”hastighetsutnyttjandet” på de granskade höghastighetsbanorna med fokus på totala restider och genomsnittshastigheter.

39

Investeringar i höghastighetsbanor är endast berättigade om ett högt hastighetsutnyttjande kan uppnås: ju större befolkningsbas (framtida efterfrågan), restidselasticitet³¹ och hastighetsutnyttjande, desto större fördelar med att utveckla en höghastighetsbana.

40

Enligt den här analysen av hastighetsutnyttjandet på de banor som vi granskade (bilaga V) kör tågen i genomsnitt med bara cirka 45 % av den hastighet som banan är byggd för. Endast två banor har genomsnittliga hastigheter på över 200 km/h och inga banor har en genomsnittlig hastighet på över 250 km/h. Det lägsta hastighetsutnyttjandet på en slutförd höghastighetsbana återfinns på höghastighetsbanan Madrid–León (39 % av den hastighet som banan är byggd för). Den gränsövergripande sträckan Figueres–Perpignan körs med en hastighet på endast 36 % av den hastighet som banan är byggd för, eftersom blandad trafik körs på banan. En genomsnittlig hastighet som ligger så långt under den hastighet som banan är byggd för innebär att en ombyggd konventionell bana hade räckt för att uppnå de uppsatta målen, till en mycket lägre kostnad, vilket väcker frågor om sund ekonomisk förvaltning.

41

Därför behövs ett individualiserat tillvägagångssätt för att besluta om huruvida en bana för mycket höga hastigheter verkligen behövs. Det här är ett viktigt beslut eftersom byggkostnaderna är högre för banor avsedda för högre hastigheter. Banor med högsta hastigheter på upp till 160 km/h kostar minst 5 % mindre att bygga än banor med hastigheter över denna gräns. Det här beror på att spår för höghastighetsbanor kräver större avstånd. Upp till 160 km/h är standardavståndet fyra meter, men vid högre hastigheter än så måste avståndet mellan banorna vara minst 4,5 meter. Det innebär att tunnlar måste vara bredare, vilket är dyrare.

42

Dessutom är kostnaden för en ”blandad” höghastighetsbana (kombinerad person- och godstrafik) högre än för en höghastighetsbana för endast persontrafik, eftersom gradienter och kurvradier gör korridordragningen mindre flexibel, och en blandad höghastighetsbana kräver vanligen mer mark. Underhållskostnaderna för blandade banor är också högre eftersom infrastrukturen används mer intensivt.

43

Banor för blandad trafik är dyrare än höghastighetsbanor för endast persontrafik. Enligt en studie är skillnaden upp till 5 %, och upp till 13 % om hastigheten på en bana för endast persontrafik begränsas till 250 km/h (figur 5).

44

Att välja rätt alternativ kan spara miljontals euro. På sträckan München–Verona byggs exempelvis en höghastighetsbana på det granskade avsnittet av Brennerbastunneln. Detta berättigas inte av uppgifterna om hastigheten: det finns just nu 13 stationer på den konventionella järnvägen mellan München och Verona med 41 minuters stillastående på stationerna (12,6 % av den totala restiden). Just nu tar resan mellan München och Verona passagerarna fem timmar och 24 minuter. Även om restiden minskar till kring 3,5 timmar när Brenner-höghastighetsbanan är klar blir den genomsnittliga hastigheten på banan bara 115 km/h, vilket fortfarande är för lågt för att vara ett övertygande argument för att bygga en fullfjädrad höghastighetsbana.

Kontroller av kostnadseffektivitet är sällsynta

45

Järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik kostar mer än konventionell järnväg, både att bygga och att underhålla. Under vissa omständigheter kan dock trafik med mycket höga hastigheter, 300 km/h eller mer, ge begränsade ytterligare restidsminskningar jämfört med järnvägstrafik på ombyggda konventionella banor. Därför bör alternativet att bygga om konventionella banor för att öka hastigheterna, i stället för att bygga banor för mycket höga hastigheter, också övervägas eftersom det kan ge avsevärda kostnadsbesparingar.

46

God praxis finns i Italien och Tyskland: projekt vars förberedande fas redan har inletts eller där rättsliga skyldigheter har uppstått omprövas före varje ny programmeringsfas för att säkerställa att egenskaperna fortfarande motsvarar det aktuella behovet. Den här processen för att granska projekt framhåller hur utformningsval leder till avsevärda besparingar som har liten effekt på prestandan. Exempelvis drogs i projektgranskningen av sträckan Venedig–Trieste slutsatsen att en annan konfiguration av banan skulle kunna spara 5,7 miljarder euro och bara göra resan tio minuter längre, dvs. en besparing på 570 miljoner euro för varje extra resminut (tabell 3).

Tabell 3

Kostnadsjämförelse mellan höghastighetstrafik och konventionell trafik: Venedig–Trieste

Utformning	Hastighet som banan är byggd för (km/h)	Kostnad (miljarder euro)	Restid (min)	Besparingar (miljoner euro/min)
Ny höghastighetsbana för 300 km/h	300	7,5	55	570
Ombyggd konventionell bana	200	1,8	65

Källa: Revisionsrätten.

47

Denna praxis som tillämpas i Italien och Tyskland används inte i de andra medlemsstater som vi besökte: endast det föreslagna byggandet av en höghastighetsbana bedöms, och man överväger inte huruvida något avsnitt, eller till och med hela banan, verkligen behöver kunna hantera mycket höga hastigheter, eller huruvida en ombyggnad av den konventionella banan också skulle räcka för att uppnå projektets specifika mål.

48

Vi analyserade kostnadseffektiviteten genom att bedöma förhållandet mellan investeringskostnaderna och den tid som faktiskt sparades genom de granskade höghastighetsbanorna (tabell 4). Vår analys visar att kostnaden per sparad minut i genomsnitt är 90 miljoner euro per minut sparad restid, men detta varierar från 34,5 miljoner euro (på höghastighetsbanan Eje Atlántico) till 369 miljoner euro (på höghastighetsbanan Stuttgart–München).

Tabell 4

Kostnad för den granskade höghastighetsbanan per km och per sparad minut

Granskad bana	Längd (km)	Total kostnad (miljoner euro)	Sparad restid (minuter)	Kostnad per sparad minut (miljoner euro)
Berlin–München	671	14 682	140	104,87
Stuttgart–München	267	13 273	36	368,69
Rhen–Rhône	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid–Barcelona–franska gränsen	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madrid–Galicien	549	7 684*	110	69,85
Madrid–León	345	5 415	95	57,00
Milano–Venedig	273	11 856	49	241,96
Turin–Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Totalt/genomsnitt	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Analysen av kostnadsuppskattningen för hela banan och restiden inbegriper de överlappande 133 km av höghastighetsbanan Madrid–León (med undantag för Guadarrama-tunneln).

** Med sträckan München–Verona, som är 445 km lång, blir det totala antalet granskade kilometer 5 063 km.

Källa: Revisionsrätten.

Lönsamhetsanalyser används inte som ett verktyg för beslutsfattande i medlemsstaterna

49

Eftersom höghastighetsbanor är dyra investeringar är det avgörande att korrekt analysera alla stora kostnader och fördelar på förhand, innan beslut fattas om bygget. Om lönsamhetsanalyser används på rätt sätt går det att bedöma den sociala avkastningen på investeringen för ett projekt samt dess önskvärdhet och användbarhet ur samhällssynpunkt innan något beslut fattas. Ett nettobidrag till samhällets välfärd (t.ex. genom att nytto-kostnadsförhållandet är över 1, dvs. nyttan är större än kostnaden) även vid mycket olika scenarier för efterfrågan (t.ex. hög eller låg trafiktillväxt) och tillgång (t.ex. bygge av höghastighetsbanor eller ombyggnad av konventionella banor) krävs för att stödja ett positivt beslut.

50

Revisionsrätten bad en extern expert att göra en jämförande analys av de olika lönsamhetsanalyserna med koppling till de granskade höghastighetsbanorna. Experten drog slutsatsen att lönsamhetsanalyser vanligen helt enkelt används som ett obligatoriskt administrativt steg, snarare än som ett verktyg för bättre beslutsfattande och involvering av aktörer. Nedanstående exempel är värda att nämna.

1. En lönsamhetsanalys med negativt ekonomiskt nettonuvärde godkändes för EU-medfinansiering av projekt nr 2007-FR-24070-P (avseende det östra avsnittet av höghastighetsbanan Rhen–Rhône) i Frankrike. För ett annat franskt höghastighetsjärnvägsprojekt (projekt nr 2010-FR-92204-P, avseende ombyggnaden av den befintliga banan mellan Mulhouse och gränsen för att möjliggöra trafik med höghastighetståg och intercity express) gjordes inte någon lönsamhetsanalys, men projektet fick EU-finansiering.
2. Inga lönsamhetsanalyser hade gjorts när beslutet fattades om att bygga avsnitten Halle/Leipzig–Erfurt–Ebensfeld och Stuttgart–Wendlingen–Ulm i Tyskland. Beslutet att bygga dem var politiskt och en lönsamhetsanalys gjordes först senare (i efterhand) för att visa på socioekonomisk lönsamhet.
3. De flesta analyser i Spanien, oberoende av region och projektegenskaper, uppvisade mycket liknande resultat och ett relativt lågt nytto-kostnadsförhållande (kring ett). Faktum är att vissa projekt bara har en begränsad möjlighet att bli lönsamma ur ett socialt kostnads-nyttoperspektiv (till exempel var höghastighetsavsnittet Venta de Baños–León inte lönsamt ur ett socioekonomiskt perspektiv baserat på olika känslighetsscenarier), men trots det byggs de.
4. Sedan 2007 har inte någon uppdatering gjorts av lönsamhetsanalysen för Brennerleden. I analysen från 2007 var kostnads-nyttofaktorn 1,9. Under tiden har planeringen och bygget av Brennerbastunneln redan försenats med cirka elva år: inledningsvis skulle den färdigställas 2016, men nu förväntas detta inte ske förrän 2027. De senaste uppgifterna avslöjar att den prognostiserade kostnaden för tunneln är cirka 9,3 miljarder euro (med hänsyn tagen till inflationen). Mellan de preliminära beräkningarna 2002 och uppskattningen 2013 har kostnaderna ökat med 46 % (från 5,9 miljarder euro till 8,6 miljarder euro), och godstrafiken tros nu minska. Dessa faktorer minskar nytto-kostnadsförhållandet avsevärt och innebär att uppgifterna om passagerarantal och godstrafik i lönsamhetsanalysen från 2007 är orealistiska. Detta ifrågasattes inte av Inea, som sköter detta på uppdrag av kommissionen.

51

Inför 2015 års ansökningsomgångar till Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) införde Inea en specifik bedömning av kostnader och nytta innan stöd beviljades. Vi anser att detta kommer att bidra till att förbättra kvaliteten på beslutsfattandet på förhand. Dock bedömer Inea (samt de förvaltande myndigheterna i fråga om sammanhållningspolitiskt stöd med delad förvaltning) för närvarande inte kostnaden per sparad minut eller kostnaden för att bygga om befintlig konventionell järnväg som ett alternativ till föreslagna nya höghastighetsbanor innan samtycke till EU-medfinansiering ges.

Budgetöverskridanden, försenade byggen och försenat idrifttagande: regel snarare än undantag

52

EU-budgeten överskrids inte när det gäller investeringar i höghastighetstrafik på järnväg eftersom det finns ett från början överenskommet tak för den summa som medfinansieras av EU. Även om det är nationella budgetar som överskrids bedömde vi i vilken utsträckning budgetöverskridanden och förseningar sker, både avseende projekt och avseende banor. Baserat på de uppgifter vi har tillgång till uppskattar vi att budgetöverskridandena sammanlagt uppgick till 5,7 miljarder euro avseende projekt, och 25,1 miljarder euro avseende banor (44 % och 78 %).

53

Tre av 30 granskade projekt hade avsevärda budgetöverskridanden på mer än 20 % av de inledande uppskattningarna och alla granskade höghastighetsbanor hade budgetöverskridanden på mer än 25 % (tabell 5). De tyska banorna hade de största budgetöverskridandena: budgeten för banan Stuttgart–München överskreds med 622,1 %.

Tabell 5

Översikt över kostnader per km och jämförelse med uppskattningar

Granskad bana	Total längd (km)	Total kostnad (miljoner euro)**	Inledningsvis uppskattad kostnad (miljoner euro)	Faktiskt budget-överskridande (%)	Inledande byggkostnad per km (miljoner euro)	Slutlig byggkostnad per km (miljoner euro)
Berlin–München	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart–München	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Rhen–Rhône	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid–Barcelona–franska gränsen	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid–León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid–Galicien*	416***	5 714***	–	–	–	13,7***
Turin–Salerno*	1 007	32 169	–	–	–	31,9
Milano–Venedig*	273	11 856	–	–	–	43,4

* Kostnadsuppskattningar saknas för banor så det är omöjligt att uppskatta budgetöverskridanden.

** Vid tidpunkten för revisionen och för ej slutförda banor: Stuttgart–München, Madrid–Galicien och Milano–Venedig.

*** Beräknat på sträckan Medina del Campo–Galicien och innefattar därför inte de 133 km som överlappar med höghastighetsbanan Madrid–León.

Källa: Revisionsrätten. Alla sifferuppgifter tillhandahålls i nominella termer.

54

Förseningarna på projektnivå var likaså betydande: åtta av de 30 projekt vi granskade hade försenats med minst ett år, och hälften av banorna (fem av de tio banor vi granskade) hade försenats med mer än tio år. Banan Milano–Venedig kommer troligen att få den längsta förseningen jämfört med de inledande uppskattningarna (18 år).

55

Det största budgetöverskridandet för ett projekt var 83 % för stationen ”Stuttgart 21” (bild 2), som fick 726,6 miljoner euro i bidrag från EU.

56

Byggkostnaderna för det här projektet har skjutit i höjden på grund av att de inledande uppskattningarna av kostnaderna för tunnelarbeten i ett tätbefolkat stadscentrum var orealistiska och bedömningarna av aspekter såsom geologi, miljö och lokala kulturarv var otillräckliga. De totala byggkostnaderna på 4,5 miljarder euro som uppskattades 2003 hade ökat till 6,5 miljarder euro 2013 och senast till 8,2 miljarder euro (den senaste uppskattningen i januari 2018). Skillnaden är alltså 3,7 miljarder euro jämfört med det ursprungliga avtalet. Hittills har alla finansieringspartner vägrat att täcka kostnader utöver dem som angavs i det ursprungliga finansieringsavtalet.

57

Slutförandet av arbetena med stationen kommer också att försenas avsevärt, då det ursprungligen var planerat att byggarbetena skulle vara klara 2008. Redan starten försenades från 2001 till 2009, och enligt de senaste uppskattningarna kommer arbetet att vara slutfört 2025.

58

För 18 projekt³² bedömde vi slutligen också hur lång tid det tog innan banorna faktiskt togs i drift efter att de EU-medfinansierade arbetena hade slutförts. För sex projekt skedde idrifttagandet senast en månad efter att byggarbetena var klara. För två projekt försenades idrifttagandet med ungefär ett år. För sex projekt var förseningen två år och för ett annat fyra år. Två projekt i Tyskland kommer dock att försenas med åtta år (dessa projekt slutfördes i slutet av 2015 och just nu uppskattas att banan inte kommer att tas i drift före utgången av 2023). I ett annat fall (den gränsöverskridande banan Figueres–Perpignan mellan Spanien och Frankrike) kunde banan inte användas förrän efter 22 månader, trots att hela banan var färdig, eftersom den inte var ansluten till resten av nätverket i någon av ändarna.

Ur medborgarsynvinkel: en verklighetsbaserad bedömning av restider, priser och avgångar, passagerarservice samt stationer och deras upptagningsområden

Restider och biljettpriser är viktiga framgångsfaktorer

59

Vi bedömde konkurrenskraften hos höghastighetstrafiken på järnväg genom att be en resebyrå undersöka de billigaste biljettpriserna tur- och retur, restider och antal avgångar under vissa dagar för både affärs- och privatresor på de granskade banorna. En sammanfattning av vår metod och relevanta uppgifter finns i bilaga VI. På så sätt kunde vi beräkna genomsnittliga priser per kilometer och resminut.

60

Biljettpriserna kan variera stort (t.ex. beroende på tid på dygnet och om det finns några specialerbjudanden). Dock gjordes detta arbete i en sådan skala (uppgifter om fler än 5 000 tur- och returresor samlades in) att vi kunde göra realistiska bedömningar av alternativen för resor mellan avreseorter och resmål på de granskade banorna. Analysen gav nedanstående resultat.

1. Hastighet: Höghastighetstrafik på järnväg är oftast mycket snabbare (i genomsnitt 30–50 % av restiden) än konventionell järnvägstrafik. Flygresor (från start till landning) är snabbare än höghastighetstrafik på järnväg. Men om man bedömer den faktiska totala restiden från stadscentrum till stadscentrum, inbegripet tiden det tar att ta sig till flygplatsen och ombord på flygplanet, är höghastighetstrafik på järnväg ofta konkurrenskraftig.
2. Biljettpriser: Resor med höghastighetsjärnväg är ofta billigare än flygresor. Bokningar i sista minuten är dyrare än biljetter som bokas i förväg för båda transportsätten. I Tyskland är biljettpriserna på höghastighetsbanan Stuttgart–München lägre än biljettpriserna på konventionell järnväg.
3. Antalet höghastighetsavgångar varierar stort under året. Antalet avgångar är viktigt: vissa höghastighetsbanor har ett stort antal avgångar (t.ex. 50–60 per dag i Tyskland), medan två av fyra banor som vi granskade i Spanien (Madrid–Santiago och Madrid–León) och de två banor som vi granskade i Frankrike hade väldigt få avgångar.
4. På vissa av de granskade sträckorna är det inte särskilt praktiskt att resa med konventionell järnväg. Till exempel tar det mer än 20 timmar att resa från Rom till Turin. Höghastighetståget tar hälften så lång tid, och flyget en tiondel av tiden. Samma sak gäller på banan Madrid–Santiago.
5. De populäraste förbindelserna för affärsresenärer (t.ex. Madrid–Barcelona, Turin–Rom, Paris–Strasbourg) är också de dyraste. I genomsnitt kostar höghastighetstrafiken på järnväg i Frankrike mest per rest kilometer (för affärs- och privatresor).

61

För att bedöma hur konkurrenskraftig höghastighetstrafiken på järnväg egentligen är analyserades den totala restiden från stadscentrum till stadscentrum samt priserna för de tillgängliga alternativen. För fyra banor analyserade vi uppgifterna i ännu större detalj och beräknade de relevanta siffrorna genom att jämföra höghastighetsjärnväg, konventionell järnväg, flyg och vägtrafik, vilket inbegrep kostnaden för privatbilar och långfärdsbussar³³ (tabell 6).

Tabell 6

Analys av resor dörr till dörr på utvalda höghastighetsbanor

	MADRID, Puerta del Sol–BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROM, Piazza del Campidoglio–MILANO, Piazza del Duomo		BERLIN, Potsdamer Platz–MÜNCHEN, Marienplatz		PARIS, Place de la Concorde–STRASBOURG, Place du Château
Avstånd	607–698 km		572–661 km		587–654 km		466–548 km
Transportsätt	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)
Bil	10:40–18:20	138–190	10:40–18:40	180	10:00–16:40	95–142	08:40–12:20	44–79
Flyg	06:30–08:00	227–253	06:30–07:00	140	06:30–08:00	146	–	–
Buss	16:20–18:00	36–49	15:00–21:00	40	17:00–23:00	45–79	13:00–22:40	33–55
Konventionell järnvägstrafik	11:30–12:00	124–128	09:00–23:00	61–103	–	–	–	–
Höghastighetstrafik på järnväg	06:00–08:20	159–181	06:50–09:00	23–205	08:30–10:30	66	05:10–05:30	158–165

Källa: Revisionsrätten.

62

Analysen av ”stadscentrum till stadscentrum” gav oss följande resultat:

1. Mellan Madrid och Barcelona är höghastighetståget det snabbaste resealternativet: till och med flyget tar längre tid från dörr till dörr, och det är dyrare. Det förklarar varför höghastighetsjärnvägen har ökat sin marknadsandel avsevärt på den här sträckan under de senaste åren. Faktum är att fördelningen mellan flyg och järnväg har ändrats från 85:15 när banan öppnade 2008 till 38:62 år 2016. Denna typ av analys kan användas för att bedöma hur framgångsrik höghastighetstrafiken på järnväg är och mäta hur hållbara de gjorda investeringarna är.
2. Mellan Rom och Milano är det också flyget och höghastighetståget som leder ligan när det gäller restid. Antalet tåg ökade med tiden och biljettpriserna minskade. Höghastighetstrafik på järnväg får med tiden därför en större marknadsandel, också på bekostnad av konventionell järnvägstrafik på långa distanser.
3. Det går att resa med konventionell järnväg från Berlin till München, men det innebär många byten. Flyget är snabbast, men det är dyrt. Höghastighetståg är det näst snabbaste alternativet, och det är billigare. Att åka buss är visserligen billigast, men restiden avskräcker.
4. Från Paris till Strasbourg finns det inga flyg eller direktförbindelser med konventionell järnväg. Höghastighetstågen har den kortaste totala restiden, men biljettpriserna är mycket högre än priserna för resor med bil eller buss.

63

Vår generella slutsats är att den sammanlagda restiden och prisnivån båda är lika viktiga för att en bana ska bli populär. I kombination med regelbunden trafik (många tåg som avgår och ankommer i tid) kan dessa faktorer bidra till att stärka höghastighetstrafiken på järnväg i framtiden.

Ytterligare förbättringar krävs av tågbiljettsystemen och övervakningen av uppgifter om persontrafiken

64

Enligt publicerad forskning om höghastighetstrafik på järnväg³⁴ kan flexibla biljettsystem och punktlighet göra att höghastighetsjärnvägen kan öka sin intermodala konkurrenskraft och växa på ett hållbart sätt. Detta kan utvecklas ytterligare.

65

Tågbiljettsystemen står sig dåligt i jämförelse med flygbranschens system. Till exempel är e-biljettlösningar som gör det möjligt att boka resor med fler än en operatör eller över gränser mycket enklare för flyg än för tågresor. Dessutom finns det knappt en enda sökmotor tillgänglig för kombinerade resor med flyg/höghastighetståg.

66

Kommissionen har börjat samla in servicerelaterade uppgifter och indikatorer om utvecklingen av användningen av järnvägsnäten och om utvecklingen av ramvillkor genom plattformen för systemet för övervakning av järnvägsmarknaden (RMMS). Dessa uppgifter har dock hittills inte varit konsekventa eftersom gemensamma standarder inte började tillämpas i stor omfattning förrän i slutet av 2017. Dessutom samlas för närvarande endast en begränsad uppsättning uppgifter avseende höghastighetstrafik ställt mot konventionell trafik. Dessa uppgifter rör områdena fastställande och uttag av infrastrukturavgifter, tilldelning av kapacitet, investeringar i järnvägsinfrastruktur och allmän trafikplikt som omfattar höghastighetstrafik.

67

Fram till 2017 fanns inga gemensamt fastställda definitioner av punktlighet. Data om punktlighet varierar därför stort inom EU. Järnvägsoperatörer är skyldiga att publicera rapporter om punktlighet och kundnöjdhet i Eradis-databasen i enlighet med artikel 28.2 i förordning (EG) nr 1371/2007, men eftersom det inte finns någon gemensam metod eller något standardiserat ramverk för dessa rapporter är de svåra att använda och ger inte resenärerna någon tydlig översikt över situationen. Kommissionen har beställt Eurobarometerundersökningar för att övervaka hur nöjda passagerarna är med järnvägstrafiken. Den senaste undersökningen offentliggjordes 2013 och en uppföljande rapport väntas komma i slutet av juni 2018. Man behöver fortfarande göra betydande framsteg i övervakningen av dessa frågor på EU-nivå.

Både antalet stationer och deras placering är viktigt

68

Att ha rätt antal stationer är avgörande för att en bana ska bli framgångsrik och för att driften ska bli hållbar³⁵. Om en bana har mycket få eller inga mellanliggande stopp blir den övergripande hastigheten mellan avreseort och resmål hög och konkurrenskraften med andra transportsätt optimal, men det påverkar hållbarheten negativt eftersom färre potentiella passagerare som bor längs med banan kan använda sig av den. Om det i stället finns fler stopp på en bana blir genomsnittshastigheten lägre och möjligheten att konkurrera med andra transportsätt sätts på spel, men fler passagerare kan åka med, vilket ökar biljettintäkterna.

69

Vi analyserade antalet stopp på de granskade banorna och hur detta påverkade restiderna och konkurrenskraften för trafiken på banan samt dennas tillgänglighet, anslutbarhet och tillväxteffekter. Den fullständiga informationen och alla viktiga uppgifter om denna stationsanalys finns i bilaga VII.

70

Uppgifter från offentliga tidtabeller visar att varje mellanliggande stopp ökar den totala restiden med i genomsnitt 4–12 minuter³⁶ och sänker genomsnittshastigheten med 3–16 km/h³⁷. Antalet stationer varierar från 4 (LGV Rhen–Rhône) till 15 (på banan Berlin–München) och avstånden mellan dem varierar stort (det största avståndet mellan två stationer på samma höghastighetsbana är 253 km och det kortaste är 26 km). Olika typer av trafik körs på de granskade banorna³⁸ (på banan Madrid–Barcelona kör till exempel vissa tåg hela sträckan på 621 km utan att stanna, medan andra tåg på banan också stannar vid mellanliggande stationer, med olika frekvens). Den största tidsskillnaden mellan det mest och det minst direkta tåget är 72 minuter (på banan Berlin–München).

71

För att bedöma det potentiella antalet användare av en höghastighetsbana undersökte vi också upptagningsområdena för alla tio höghastighetsbanor och fyra gränsöverskridande banor som ingick i revisionen³⁹. Vissa stationer har inte ett tillräckligt antal passagerare i sitt omedelbara upptagningsområde och ligger för nära varandra. Det här minskar höghastighetstrafikens övergripande ändamålsenlighet eftersom tågen måste stanna alltför ofta utan att särskilt många nya passagerare stiger på, eller så blir den dagliga tåghanteringen alltför komplicerad för att säkerställa acceptabla siffror över antalet resenärer.

72

Bilaga VIII innehåller övergripande resultat och viktiga uppgifter om stationerna på alla granskade höghastighetsbanor. I figur 6 visas till exempel att även om banan Madrid–Barcelona–franska gränsen har ett mycket stort upptagningsområde (vilket förklarar dess framgång), så är upptagningsområdet för vissa stationer på banan (t.ex. Guadalajara–Yebes eller Calatayud) mycket litet. Med tanke på att ett rätt begränsat antal människor bor i upptagningsområdet med 15 minuters resväg finns det anledning att betvivla kostnadseffektiviteten och ändamålsenligheten med att ha kvar dessa stationer som stopp på höghastighetsbanan (det hundraprocentiga upptagningsområdet med 60 minuters resväg överlappar för stationen Guadalajara eftersom den ligger så nära Madrid).

73

Kommissionen planerar visserligen att ansluta alla flygplatser i stomnätet till järnvägsnätet fram till 2050, helst med höghastighetståg, men för närvarande är det bara ett fåtal stationer för höghastighetståg som har en direkt höghastighetsförbindelse till en flygplats. Höghastighetsjärnväg och flyg kan komplettera varandra. (Höghastighetståg som transporterar passagerare till en flygplats kan utöka flygplatsens upptagningsområde och flygpassagerare kan bestämma sig för att använda en viss flygplats för att det finns en snabb och smidig tågförbindelse efter landning.) Dock fann vi att det är komplicerat för passagerare att kombinera resor med höghastighetståg och flyg. Trots att till exempel höghastighetsbanan Madrid–Barcelona passerar nära Spaniens två mest trafikerade flygplatser (Madrid-Barajas och Barcelona-El Prat, som användes av 50,4 respektive 44,2 miljoner passagerare år 2016⁴⁰) finns det inte några planer på att koppla samma dem med järnvägsnätet för höghastighetstrafik⁴¹.

74

För att de ska bli populära och konkurrenskraftiga bör stationer för höghastighetståg placeras på lämpliga platser.

1. De bör vara lätta för resenärerna att nå med olika transportsätt, inbegripet genom att gå och cykla, och erbjuda lämplig kollektivtrafik och parkering till rimliga priser.
2. De bör erbjuda flera välfungerande höghastighetsförbindelser samt ett tillräckligt antal tåg under hela dagen.
3. De bör bidra till den ekonomiska verksamheten i omgivningen (”tillväxteffekter” eller ”inflyttningseffekter”).

75

Vi analyserade tillgängligheten, anslutbarheten och tillväxteffekten för 18 stationer för höghastighetståg (två per granskad bana). Den fullständiga informationen, inbegripet de kvantitativa kriterier som vi använde, finns i bilaga IX. Vår analys pekar på att tillgängligheten till 14 stationer kan förbättras. Till exempel är det svårt att ta sig till TGV-stationen Meuse (bild 3) på LGV Est-Européenne: som pilen visar ligger stationen på en isolerad plats på landsbygden. Ett par lokala busslinjer och en liten bilparkering för privata bilar är de enda sätten att nå stationen.

76

Vi fann också att sju stationer inte hade en lämplig storlek: fyra var för stora och tre var för små för antalet passagerare. Fyra stationer erbjöd inte någon service till allmänheten. Fem stationer hade inte bra anslutningsförbindelser, medan ytterligare sju skulle kunna dra nytta av bättre förbindelser.

77

När vi analyserade förändringar över tid (till exempel på arbetsmarknaden och fastighetsmarknaden samt antalet ditlockade företag och skapade jobb) såg vi inte några tydliga tillväxteffekter för 15 av de 18 stationerna på de granskade höghastighetsbanorna. Öppningen av stationen Belfort-Montbéliard på banan Rhen–Rhône ledde till att affärer och ett hotell öppnades i närheten och gjorde det möjligt att flytta ett regionsjukhus. I två andra fall skapade ombyggnadsarbeten på stationer – med koppling till att trafik med höghastighetståg skulle inledas – bättre förbindelser mellan stadsdelar som tidigare skildes åt av järnvägsspår. Detta innebär att höghastighetsbanor kan åtfölja och stödja ekonomiska förbättringar som redan har inletts och som förväntas av regionen, men de skapar inte ett lokalt ekonomiskt uppsving på egen hand⁴².

Ekonomisk hållbarhet i järnvägsnät för höghastighetstrafik: ändamålsenligheten i EU:s medfinansiering hotad

78

För att en höghastighetsbana ska anses vara en lyckad satsning och investeringen hållbar bör banan kunna transportera ett stort antal passagerare. Vi utvärderade detta på två sätt: Vi jämförde passagerarantalet över tid och analyserade antalet invånare i upptagningsområdet längs banan.

Analys av passagerarsiffror: på tre av de sju slutförda banorna för höghastighetstrafik transporteras färre passagerare än referensvärdet nio miljoner per år

79

Utifrån ett referensvärde som omnämns inom forsknings- och institutionsvärlden bör en höghastighetsbana helst ha nio miljoner passagerare, eller minst sex miljoner första året, för att den ska kunna anses vara en lyckad satsning⁴³. Under 2016 var det endast tre banor som hade fler än nio miljoner passagerare per år (Madrid–Barcelona, Turin–Salerno och LGV Est-Européenne). På tre av de sju slutförda höghastighetsbanorna som granskades (Eje Atlántico, Rhen–Rhône och Madrid–León) var antalet passagerare betydligt lägre⁴⁴. Infrastrukturkostnaden för dessa banor var 10,6 miljarder euro, varav 2,7 miljoner euro kom från EU. Det innebär att det finns en stor risk för att EU:s medfinansiering av dessa banor varit oändamålsenlig.

Analys av upptagningsområdet och antal invånare längs med banorna: för nio av de 14 granskade banorna och sträckorna för höghastighetstrafik finns det inte tillräckligt många potentiella passagerare

80

Vi genomförde även en analys av upptagningsområdena för att se den potentiella hållbarheten i driften på nio banor (se figur 7). Även i bilaga VIII finns övergripande resultat och nyckelsiffror för alla granskade höghastighetsbanor.

81

Vid nio av de fjorton granskade höghastighetsbanorna och gränsöverskridande förbindelserna fanns det inte tillräckligt många passagerare på femton till trettio minuters avstånd i upptagningsområdet för att höghastighetsbanan skulle kunna bli en lyckad satsning. Det var banorna Madrid–León, Eje Atlántico, Madrid–Galicien, Milano–Venedig, Rhen–Rhône, Stuttgart–München, München–Verona, Figueres–Perpignan och Basque Y. Det kan vara värt att notera att de tre banor som inte uppnådde referensvärdet för potentiella passagerare (se ovan) också ingår i denna grupp.

82

Vi har även analyserat hur väl satsningar på höghastighetsbanor slagit ut internationellt för att förstå vad det är som gör att höghastighetsbanor fungerar väl (ruta 2).

Höghastighetsjärnvägens konkurrenskraft jämfört med andra transportsätt: ännu ingen princip om att förorenaren betalar

83

Höghastighetstrafik på järnväg har endast en begränsad konkurrensfördel. Till skillnad från japanska Shinkansen som har en konkurrensfördel för resor på över 900 kilometer är resor med höghastighetståg i Europa i allmänhet endast konkurrenskraftiga på sträckor på mellan 200 och 500 kilometer och där resan inte varar längre än fyra timmar. Bilen är det mest föredragna transportsättet för resor kortare än 200 kilometer på grund av flexibiliteten de sista kilometrarna, medan flyg föredras för längre resor.

84

Ett sätt att ta hänsyn till olika transportsätts påverkan på miljön är att tillämpa ett koldioxidbaserat skattesystem. Inte in någon av EU:s medlemsstater finns det ännu något system som liknar det som finns i Schweiz, där man har en särskild fond för järnvägsinfrastruktur som delvis finansieras genom skatter som betalas av lastbilar som passerar genom landet. Genom systemet i Schweiz lättas skattebetalarnas finansieringsbörda för byggande och underhåll av järnvägen, eftersom skatteinkomster som betalas av ett transportsätt går direkt till investeringsstöd för ett annat.

85

Det finns i dag inget avgiftssystem i EU där flera transportsätt ingår och som fungerar enligt de båda principerna att användaren betalar och förorenaren betalar, vilket skulle kunna innebära ökad konkurrenskraft för järnvägen. Man har tidigare försökt ändra förutsättningarna för olika transportsätt genom att internalisera externa kostnader från olika transportsätt, men det har i de flesta fall inte fungerat särskilt väl. Beskattning som ett medel för att minska utsläppen av växthusgaser finns dock ändå fortfarande med på många politiska dagordningar. Man diskuterar till exempel (igen⁴⁵) att införa ett system i Frankrike där ett transportsystem får finansiera ett annat, medan Italien under 2018 ska finansiera byggandet av Brennerbastunneln och dess anslutningsbanor söderifrån genom medel från en särskild fond med inkomster från vägavgifter som inrättades 1997⁴⁶.

Smidig och konkurrenskraftig gränsöverskridande höghastighetstrafik på järnväg: ännu inte verklighet överallt

Eftersom det fortfarande finns många hinder dröjer det innan marknaderna för trafik på höghastighetsbanor i EU blir öppna och konkurrensutsatta

86

Ändamålsenlig konkurrens på höghastighetsbanorna skulle bevisligen kunna förbättra servicen och sänka priserna för resenärerna i EU. I dagsläget är det mycket få fall där det råder ändamålsenlig konkurrens på höghastighetsbanorna (konkurrens på banorna finns i Italien och till viss del i Österrike⁴⁷). När det blev konkurrens på den italienska höghastighetsbanan mellan Turin och Salerno förbättrades servicen till resenärerna. Det finns nu fler tåg att välja mellan (den nya operatören kör 34 turer i vardera riktningen varje dag i 2017–2018 års tidtabell), och biljettpriserna har minskat med minst 24 %⁴⁸. Anställda på Europeiska järnvägsbyrån som vi har intervjuat vittnar om en liknande positiv effekt i Österrike: Konkurrensen mellan den befintliga järnvägsoperatören och den nya gav upphov till fler kunder, även för den befintliga operatören.

87

I Frankrike och Spanien var marknaden för höghastighetstrafik däremot ännu inte öppen, och det fanns ingen konkurrens på höghastighetsbanorna. I dessa medlemsstater vill man vänta till efter 2020 och sedan utvärdera om den befintliga järnvägsoperatören är redo för konkurrens när det gäller fjärrpersontrafiken. Om banorna efter det anses vara föremål för allmän trafikplikt kan dessa medlemsstater under vissa omständigheter besluta om ett tioårigt uppskjutande, vilket innebär att verkligt öppen konkurrens kanske inte blir verklighet förrän 2035.

88

Samtidigt som marknaden fasvis håller på att öppnas enligt planen i fjärde järnvägspaketet finns det fortfarande ett antal arbetssätt i järnvägsbranschen som förhindrar att ett sammanhängande järnvägsnät med höghastighetsbanor blir verklighet i EU och som potentiellt stoppar nya konkurrenter från att komma in på marknaden för höghastighetsbanor. Det kan röra sig om sådant som tekniska och administrativa hinder och annat som förhindrar driftskompatibilitet. Vad detta innebär i praktiken för resenärerna förklaras i ruta 3.

Banavgifter: onödigt komplicerade och ett potentiellt hinder för konkurrens

89

Enligt EU:s regelverk för järnvägstrafik måste infrastrukturförvaltare (en enhet fristående från järnvägsoperatören) tillåta alla operatörer att använda järnvägen om de bidrar till kostnaderna för underhåll av den. Dessa banavgifter påverkar järnvägsnätets ekonomiska hållbarhet på olika sätt. Beroende på hur höga avgifterna är kan de bidra till att återvinna en del av kostnaderna för de infrastrukturinvesteringar som gjorts, och om de är tillräckligt låga kan de även uppmuntra till konkurrens på banorna eftersom nya aktörer då kan komma in på marknaden.

90

Enligt direktiv 2012/34/EU⁵¹ ska banavgifter främst fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs. Principerna för hur priserna fastställs varierar dock stort⁵² mellan medlemsstaterna, främst på grund av att det enligt lag är tillåtet att väga in många olika parametrar. I alla besökta medlemsstater användes så kallade uppräkningar beroende särskilda kostnadskategorier, som vilken tid på dagen som operatören efterfrågar och på förekomsten eller avsaknaden av flaskhalsar.

91

Internationella järnvägsunionen har uppgett att det inte finns någon tydlighet i hur banavgifter beräknas. De ändras ofta, och beror på så många som 56 olika variabler, vilket leder till väldigt olika resultat. Detta bekräftas av figur 8, som visar de exakta banavgifterna för sträckorna mellan de utvalda avreseorterna och resmålen som har förbindelse med höghastighetsbanor i EU, och här framgår att avgiftsnivåerna mycket riktigt är ytterst varierande. Banavgifterna är till exempel väldigt höga i Frankrike och mycket lägre i Italien.

92

Att banavgifterna sätts rätt är viktigt för att säkerställa både hållbarhet och konkurrens.

1. I Frankrike tas höga banavgifter ut för att infrastrukturförvaltaren, som har betydande skulder, ska få in inkomster och kunna säkerställa hållbar drift. På detta sätt behöver inte staten gå in och finansiera och underhålla nya höghastighetsbanor. Dessutom hindrar extremt höga banavgifter nya aktörer från att komma in på marknaden, vilket skyddar den befintliga järnvägsoperatören från konkurrens.
2. I Italien användes banavgifterna förr som ett sätt att öka konkurrensen mellan den etablerade järnvägsoperatören och den nya aktören. Förutom andra åtgärder (som att garantera tillgång till stationstjänster) sänkte den italienska järnvägsmyndigheten avgifterna för att säkerställa rättvis konkurrens. Detta förbättrade situationen för resenärerna (se punkt 86).

En stark och oberoende tillsynsmyndighet behövs men finns inte alltid

93

Kompromisser, som ovan nämnda, mellan ekonomisk hållbarhet och konkurrens är av avgörande betydelse. Det är därför viktigt att det finns nationella tillsynsmyndigheter i medlemsstaterna som kan agera och att kommissionen övervakar systemet. Dessa organ bör säkerställa att reglerna för användning av uppräkningar för att få in hela kostnaden för infrastrukturen tillämpas korrekt, i enlighet med det lagstadgade målet om att infrastrukturen ska utnyttjas på bästa sätt.

94

Enligt EU-lagstiftningen måste de nationella tillsynsmyndigheterna för järnvägen tilldelas vittgående oberoende och befogenheter att utöva tillsyn över järnvägsmarknaden så att nya aktörer inte diskrimineras och så att rättvis konkurrens råder. De bör tilldelas tillräckliga resurser. Kommissionen följer upp dessa krav, bistår de nationella kontrollmyndigheterna i deras verksamhet och underlättar dialog och utbyte av bästa praxis mellan tillsynsmyndigheter. När det gäller detta kunde vi se följande två problem:

1. Spanien är den enda medlemsstaten som anser att banavgifter är skatter och har lagstadgat om dem. Detta begränsar infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende och möjligheterna för tillsynsmyndigheten att ändra avgifterna vid regelöverträdelser. Det innebär även att det tar längre tid att se över avgifterna och att det blir mer komplicerat med översyn och invändningar. Tillsynsmyndigheten har en svår sits eftersom bemanningen är begränsad och eftersom dess beslut, i strid med bestämmelserna i det omarbetade direktivet, inte är bindande för infrastrukturförvaltaren.
2. I Frankrike avgav tillsynsmyndigheten 2017 ett bindande negativt yttrande om en ny modell för beräkning av banavgifter som skulle införas 2018. Den franska regeringen gick då in och fastställde banavgifterna för 2018 genom ett dekret så att de förblev på samma nivå som i den ursprungligen gällande modellen. Detta tillvägagångssätt begränsar i praktiken tillsynsmyndighetens bestämmanderätt.

95

Kommissionen vidtog åtgärder i dessa fall genom att inleda överträdelseförfaranden. Kommissionen övervakar pågående lagstiftningsinitiativ för att se till att tillsynsmyndigheternas befogenheter inte urholkas allteftersom förfarandet pågår.

Slutsatser och rekommendationer

Höghastighetstrafik på järnväg har många fördelar men det finns ingen realistisk långsiktig plan på EU-nivå och det går i princip inte att tala om något EU-nät för höghastighetståg

96

Höghastighetstrafik på järnväg främjar EU:s mål om en hållbar transportpolitik eftersom koldioxidavtrycket är lägre än för andra transportsätt⁵³. Höghastighetsbanor innebär många andra fördelar, som bättre säkerhet, minskat tryck på överbelastade vägnät, snabbt och bekvämt resande för både affärs- och privatresenärer, och banorna kan vara socioekonomisk gynnsamma för regioner.

97

Kommissionens mål om att tredubbla sträckningen av järnvägsnätet för höghastighetstrafik (till över 30 000 kilometer 2030) underbyggs inte av någon trovärdig analys. Vi menar att det är osannolikt att detta mål går att nå, eftersom det tar cirka sexton år att planera, bygga och driftsätta järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik. I slutet av 2017 var endast 9 000 kilometer höghastighetsjärnväg i drift och ytterligare 1 700 kilometer höll på att byggas.

98

Det finns i egentlig mening inget europeiskt järnvägsnät för höghastighetstrafik. Det som finns är ett lapptäcke av nationella höghastighetsbanor. Kommissionen har ingen befogenhet att bestämma om och när höghastighetsbanor som specificerats i TEN-T-förordningen bör byggas, eftersom beslut om höghastighetsbanor helt och håller fattas av medlemsstaterna själva. Att färdigställa EU:s gränsöverskridande korridor genom att koppla ihop de nationella näten är inte en prioritet i de medlemsstater som granskats. Trots att en mekanism för EU-finansiering infördes samtidigt (FSE-förordningen), och trots att olika nationella avtal har undertecknats av berörda medlemsstater, fortskrider inte arbetet med gränsövergångar för höghastighetstrafik på järnväg på ett samordnat sätt. Det innebär ett lågt europeiskt mervärde för EU:s medfinansiering i investeringar i infrastruktur för höghastighetstrafik (punkterna 21–36).

Principen om sund ekonomisk förvaltning har inte alltid följts i de granskade investeringarna i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik

99

Kvaliteten på behovsbedömningarna i medlemsstaterna är låg. Alternativa lösningar, såsom att rusta upp befintliga konventionella järnvägar i stället för att bygga nya höghastighetsbanor, övervägs endast i Italien och Tyskland. Det är en sund strategi som borde följas överallt. Byggbesluten är nationella och politiska och sällan grundade på ordentliga lönsamhetsanalyser.

100

Järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik är dyr och blir hela tiden dyrare. På de banor vi granskade var kostnaden i genomsnitt 25 miljoner euro per kilometer. Kostnadseffektiviteten är låg. EU-budgeten överskrids visserligen inte när det gäller investeringar i höghastighetsjärnväg eftersom den ursprungligen överenskomna summan som kommer från EU är fast och alla eventuella merkostnader betalas ur de nationella budgeterna. Budgetöverskridanden och förseningar var dock norm på de banor som granskades och det tar lång tid innan en bana tas i drift när den väl är byggd. Sammanlagt har budgetöverskridandena legat på 5,7 miljarder euro räknat på projektnivå, och på 25,1 miljarder euro räknat på bannivå (44 respektive 78 %). Även förseningarna har varit betydande. Hälften av banorna blev försenade med mer än tio år. Vår utvärdering av hastighetsutnyttjandet visar tydligt att järnvägstransporter med mycket hög hastighet inte alltid behövs: i de flesta fall uppnås endast i genomsnitt 45 % av den hastighet som banorna byggts för. Endast på två av höghastighetsbanorna är körhastigheten över 200 km/h, och inte någonstans överskrids 250 km/h. Våra resultat visar att fyra av de tio banorna kommer att kosta mer än 100 miljoner euro per insparad resminut. Om ordentlig hänsyn hade tagits till ovanstående hade hundratals miljoner euro kunnat sparas, och man hade kunnat säkerställa att höghastighetsbanorna hade utnyttjats på ett bra sätt (punkterna 37–57).

En utvärdering av situationen för EU-medborgarna visar på fördelarna med höghastighetsbanor, samtidigt som hållbarheten i EU:s medfinansiering av höghastighetsbanor är hotad

101

Utvärderingen av restider, priser och antalet avgångar visar att höghastighetstrafik på järnväg har fördelar framför konkurrerande alternativ (flyg, konventionell järnväg och vägtransport). Vår generella slutsats är att den sammanlagda restiden och prisnivån båda är lika viktiga för att en bana ska bli populär. I kombination med regelbunden trafik (många avgångar) och punktlighet (att tågen avgår och ankommer i tid) kan dessa faktorer bidra till att öka marknadsandelen för höghastighetstrafik på järnväg. Antalet stationer på banan är viktigt, och var de ligger har avgörande betydelse: inte alla granskade stationer är lätta att nå och har bra anslutningar, och vid 15 av de 18 granskade höghastighetsstationerna sågs inga tydliga tillväxteffekter på områdena runtomkring.

102

Vår bedömning är att den ekonomiska hållbarheten är hotad: Utifrån referensvärdet på nio miljoner passagerare per år kan tre av de sju slutförda höghastighetsbanorna inte anses vara lyckade satsningar (Eje Atlántico, Rhen–Rhône och Madrid–León) eftersom antalet transporterade passagerare var mycket lägre. Infrastrukturkostnaden för dessa järnvägsbanor var 10,6 miljarder euro, varav 2,7 miljoner euro kom från EU. Det innebär att det finns en stor risk för att EU:s medfinansiering av dessa banor varit oändamålsenlig. Den risken kunde ha minskats med hjälp av en sund förhandsbedömning av kostnader och nytta för de enskilda banorna.

103

Vår utvärdering av antalet invånare som bor i upptagningsområdena för de granskade banorna visar att vid nio av fjorton banor och gränsöverskridande förbindelser finns det inte tillräckligt med potentiella passagerare för att satsningen ska ge tillräckliga fördelar. Dessutom konkurrerar inte höghastighetstrafiken på järnväg på lika villkor med andra transportsätt eftersom inte samma avgifter gäller för alla transportsätt (punkterna 58–85).

Fortfarande en bit kvar till smidig och konkurrenskraftig gränsöverskridande höghastighetstrafik på järnväg

104

Det finns fortfarande många tekniska, administrativa och andra hinder för driftskompatibilitet, trots att revisionsrätten uppmanade till omedelbara åtgärder för att avlägsna sådana hinder i sin särskilda rapport från 2010. Marknaden för passagerartrafik på järnväg är inte öppen i Frankrike och Spanien, men det finns konkurrens på banorna i Italien och till viss del i Österrike. I Tyskland är marknaden för passagerartrafik på järnväg öppen, men det finns ingen konkurrens på höghastighetsbanorna. Med de nuvarande reglerna kan det dröja till 2035 innan det blir konkurrens. Eftersom konkurrens oftast leder till bättre service, högre turtäthet och lägre priser för resenärerna vore det önskvärt att denna uppstod tidigare.

105

Banavgifter används för att täcka tidigare infrastrukturinvesteringar och driftkostnader. Om avgifterna är såpass låga att nya aktörer kan komma in på marknaden kan de fungera som incitament för konkurrens på banorna. Systemen som används för att beräkna avgifterna är dock alltför komplicerade, eftersom ett stort antal variabler kan räknas in.

106

I alla medlemsstater måste det finnas en tillsynsmyndighet med rätt kompetens och tillräcklig bemanning, och den måste vara oberoende från den enhet som fastställer avgifterna och från regeringen. Denna kontrollmyndighet måste tillämpa reglerna strikt för att säkerställa att den överenskomna strategin följs. I två av de fyra fall som vi granskade fann vi bevis för att tillsynsmyndigheterna inte kan utföra sitt lagstadgade uppdrag. Kommissionen agerade i dessa två fall genom att inleda överträdelseförfaranden (punkterna 86–95).

Rekommendation 1 – Planeringen för järnvägsnätet för höghastighetstrafik i EU

Kommissionen bör i egenskap av övervakare vidta följande åtgärder:

1. Inom ramen för översynen av TEN-T-förordningen bör kommissionen utifrån medlemsstaternas synpunkter och åtaganden anta en realistisk, långsiktig plan för utbyggnad av den återstående infrastruktur som behövs för att nätet med höghastighetsbanor i EU ska bli färdigt. Denna långsiktiga plan bör bygga på de viktigaste tvingande strategiska infrastrukturprojekten i stomnätet, med särskilt fokus på gränsöverskridande delar av det, som måste vara slutförda före 2030 om det europeiska mervärdet ska förbättras.

   Utifrån den tvingande strategiska planen i punkt 1 bör kommissionen vidta föreskrivna korrigerande åtgärder om projekten på dessa prioriterade sträckor inte inleds inom överenskommen tid, om de försenas eller om det verkar sannolikt att samordningsproblem vid olika gränser kommer att leda till att tågtrafiken inte kommer i gång som planerat.

   Måldatum för genomförande: när de nya lagstiftningsförslagen för TEN-T utarbetas.

2. Kommissionen bör koppla EU:s medfinansiering till en bedömning av behovet av banor med mycket höga hastigheter och till närmare övervakning och tillsyn genom att uttryckligen ange specifika villkor i genomförandebeslut om sträckor med hög prioritet. Dessutom bör de europeiska samordnarnas roll stärkas när det gäller att främja genomförandet av gränsöverskridande projekt, liksom kopplingen mellan arbetsplanerna för stomnätskorridorerna och genomförandet av Fonden för ett sammanlänkat Europa.

   Måldatum för genomförande: omedelbart.

Rekommendation 2 – EU:s medfinansieringsstöd till investeringar i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik

Kommissionen bör göra följande:

1. Se över TEN-T-förordningen så att den leder till att de viktigaste strategiska infrastrukturprojekten som nämns ovan genomförs i tid.

   Måldatum för genomförande: arbetet bör inledas så snart som möjligt och slutföras senast 2023.

2. I samband med översynen av TEN-T-förordningen öronmärka EU:s medfinansieringsstöd till dessa strategiska prioriterade projekt.

   Måldatum för genomförande: omedelbart efter översynen av TEN-T-förordningen.

3. I samband med programplaneringen av sammanhållningspolitiken tillsammans med medlemsstaterna se till att fokusera finansieringen av höghastighetsjärnvägar främst till de höghastighetsbanor som ingår i stomnätskorridorerna.

   Måldatum för genomförande: när de operativa programmen för perioden efter 2020 utarbetas.

4. Villkora EU:s finansiering med krav på införande av ändamålsenlig konkurrens på de medfinansierade höghastighetsbanorna så snart som arbetena har slutförts.

   Måldatum för genomförande: omedelbart.

5. Se till att EU:s medfinansiering till stödmottagarna kopplas inte bara till leverans av output utan även till att avsedda resultat uppnås. Kommissionen bör därför införa en princip att man betalar ut en fast andel av medfinansieringssumman som beviljats stödmottagaren som en resultatbonus, om det i en efterhandsutvärdering kan bevisas att avsedda resultat har uppnåtts. Bonusen bör tas från en resultatreserv liknande den som i dag finns för sammanhållningspolitiken.

   Måldatum för genomförande: när de nya lagstiftningsförslagen för perioden efter 2020 utarbetas.

6. I den kommande FSE-förordningen tillsammans med medlemsstaterna komma överens om kraftfullare verktyg för efterlevnadskontroll för att snabba på fullgörandet av de nuvarande skyldigheterna som följer av TEN-T-förordningen.

   Sådana verktyg för efterlevnadskontroll bör också kunna hantera situationer där medlemsstater inte arbetar enligt tidsplan med viktiga projekt för att slutföra gjorda åtaganden inom ramen för stomnätsprojekt.

   Måldatum för genomförande: när de nya lagstiftningsförslagen om FSE för perioden efter 2020 utarbetas.

Rekommendation 3 – Förenkling av gränsöverskridande byggprojekt

För att förenkla pågående och framtida större investeringar i järnvägsinfrastruktur för höghastighetstrafik bör kommissionen göra följande:

1. Se över upphandlingsreglerna så att ett enhetligt regelverk kan tillämpas på viktiga gränsöverskridande infrastrukturprojekt. Detta rör frågor som språket i anbudshandlingarna, avtal och redovisningssystemen som används av de ledningsorgan som genomför projekten, samt förfaranden för tvistlösning.
2. Inrätta, eller möjliggöra inrättande av, ett särskilt organ som ska samordna alla olika formaliteter som måste genomgås på båda sidor av gränsen.
3. Påskynda undanröjandet av alla administrativa och rättsliga hinder för driftskompatibilitet.

   Måldatum för genomförande: före mitten av 2019

Rekommendation 4 – Åtgärder för att förbättra höghastighetstrafiken för passagerarna

Kommissionen bör göra följande:

1. Erbjuda aktörerna i järnvägssektorn stöd för att aktivt ta fram lösningar för gemensamma e-biljetter som även inbegriper höghastighetstrafiken.
2. Kontrollera att medlemsstaterna vidtar alla genomförbara åtgärder för att EU:s regler om beräkning av banavgifter ska följas till fullo och på rätt sätt, särskilt när det gäller skyldigheten att samordna uppräkningar för att underlätta gränsöverskridande höghastighetstrafik på järnväg.
3. I sin egenskap av övervakare se till att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter att garantera att villkoren för marknadstillträde till höghastighetsbanorna sköts av oberoende organ och att infrastrukturförvaltarna samordnar så att sträckorna utnyttjas så väl som möjligt.
4. Förbättra informationen till medborgarna i) när det gäller uppgifter om punktlighet, genom att utveckla specifika indikatorer för höghastighetstrafik och ii) baserat på uppgifter som redan finns i kommissionens databaser (Eradis) när det gäller information om kundnöjdhet, genom att utveckla en standardiserad ram och metod för rapportering. Uppgifter och resultat ska spridas genom kommissionens övervakningsrapport om järnvägsmarknaden vartannat år.
5. Stärka konkurrensen mellan transportsätt genom att ange principer som innebär att de externa kostnaderna för alla transportsätt beaktas i tillräcklig utsträckning, samt förespråka att de följs.

   Måldatum för genomförande: före utgången av 2019.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Iliana Ivanova som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 13 juni 2018.

Förkortningar och ordförklaringar

Antal resenärer: I detta sammanhang: en bedömning av utnyttjandegraden för höghastighetsbanor, definierat som antalet passagerare som använder banan delat med banans längd (i kilometer).

Banavgifter: Avgifter som betalas av järnvägsoperatörer till infrastrukturförvaltaren för att täcka en del av infrastrukturkostnaderna.

Driftskompatibilitet: Ett initiativ från Europeiska kommissionen för att främja en inre marknad inom järnvägssektorn. Tekniska specifikationer för driftskompatibilitet definierar de tekniska standarder som krävs för att uppfylla de väsentliga kraven för att uppnå driftskompatibilitet. Dessa krav inbegriper bland annat säkerhet, tillförlitlighet, tillgänglighet, hälsa, miljöskydd och teknisk driftskompatibilitet och ska göra att tåg kan köras på ett smidigt sätt på alla sträckor i det europeiska järnvägsnätet.

ERTMS (det europeiska trafikstyrningssystemet för järnväg): Ett omfattande europeiskt projekt som syftar till att ersätta de olika nationella trafikstyrningssystemen för att främja driftskompatibilitet.

Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf): En investeringsfond som syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom EU genom att avhjälpa de största regionala obalanserna via ekonomiskt stöd till infrastruktursatsningar och genom att tillhandahålla produktiva jobbskapande investeringar, främst för företag.

Europeiska unionens järnvägsbyrå: En byrå som inrättades 2004 i syfte att stödja utvecklingen av tekniska specifikationer för driftskompatibilitet, bland annat i fråga om ERTMS, och bidra till att ett gemensamt europeiskt järnvägsområde fungerar effektivt.

Europeiskt mervärde: Det värde en EU-insats tillför som går utöver det värde som annars skulle ha skapats av enbart medlemsstatens åtgärd. När det gäller höghastighetsbanor skapar investeringar av EU-medel i järnvägsbanor i medlemsstaterna även mervärde för EU:s invånare (t.ex. genom att underlätta resor och minska den allmänna restiden). Utgifter för transnationella korridorer som syftar till att fullborda ett stomnät i EU är per automatik en starkare kandidat till EU:s insatser eftersom det finns ett gemensamt intresse: det europeiska mervärdet är större.

Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE): En mekanism som togs i bruk 2014 för finansiellt stöd till de tre sektorerna energi, transporter och informations- och kommunikationsteknik (IKT). Inom dessa tre områden fastställer FSE prioriterade investeringar som bör genomföras under den kommande tioårsperioden. När det gäller transporter är dessa prioriteringar sammanlänkade transportkorridorer och renare transportsätt.

Förhandsvillkor: Villkor som måste uppfyllas innan långsiktiga och strategiska infrastrukturplaner kan stödjas. De används som ramverk för EU:s medfinansiering av investeringar.

GD Regional- och stadspolitik: Europeiska kommissionens generaldirektorat för regional- och stadspolitik.

GD Transport och rörlighet: Europeiska kommissionens generaldirektorat för transport och rörlighet.

Genomförandeorganet för innovation och nätverk (Inea): Detta genomförandeorgan har ersatt genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA), som Europeiska kommissionen inrättade 2006 för att hantera det tekniska och finansiella genomförandet av TEN-T-programmet. Den 1 januari 2014 började Inea arbetet med att genomföra delar av följande EU-program: Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE), Horisont 2020 och ärvda program (TEN-T och Marco Polo 2007–2013).

Hastighetsutnyttjande: Förhållandet mellan den faktiska hastigheten för resenären och den högsta körhastigheten eller den hastighet som banan är byggd för.

Höghastighetstrafik på järnväg: Järnvägstrafik som bedrivs på nya, särskilt utformade banor med en högsta körhastighet på minst 250 kilometer/timme och trafik som bedrivs på konventionella banor med en högsta körhastighet på minst 200 kilometer/timme.

Lönsamhetsanalys: Ett analysverktyg som används för att bedöma ett investeringsbeslut genom att jämföra förväntade kostnader och förväntad nytta. Syftet med analysen är att möjliggöra en mer effektiv resursfördelning för att hjälpa beslutsfattare att fatta välgrundade beslut om huruvida ett investeringsförslag eller möjliga alternativ ska genomföras eller inte.

Medlemsstaterna: Medlemsstaterna i Europeiska unionen.

Sammanhållningsfonden: Fondens mål är att förbättra den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater vars BNP per capita är lägre än 90 % av genomsnittet för EU.

Transeuropeiska transportnät (TEN-T): En planerad uppsättning väg-, järnvägs-, luft- och sjötransportnät i Europa. De transeuropeiska transportnäten ingår i ett större system av transeuropeiska nät med bland annat ett telekommunikationsnät (eTEN) och ett föreslaget energinät (TEN-E).

Upptagningsområde: Ett område från vilket en station för höghastighetståg kan nås med bil inom en viss tid (i den här rapporten: 15, 30 eller 60 minuter).

Slutnoter

¹ Personkilometer är ett mått som fås fram genom att man kombinerar antalet passagerare i höghastighetstrafiken på järnväg per år med resans längd, i syfte att optimera mätningen av användningen av höghastighetstrafiken på järnväg.

² Europaparlamentets och rådets beslut nr 1692/96/EG av den 23 juli 1996 om gemenskapens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (EGT L 228, 9.9.1996, s. 1).

³ Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem (KOM(2011) 144 slutlig, 28.3.2011).

⁴ I samband med dessa har EU fastställt ambitiösa mål för minskade koldioxidutsläpp de kommande årtiondena (se även punkt 22).

⁵ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1315/2013 av den 11 december 2013 om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (EUT L 348, 20.12.2013, s. 1).

⁶ Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa (EUT L 348, 20.12.2013, s. 129).

⁷ Artikel 2.5 i rådets förordning (EG) nr 1260/1999 om allmänna bestämmelser för strukturfonderna (EGT L 161, 26.6.1999, s. 1).

⁸ Artikel 2.1 b i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1783/1999 av den 12 juli 1999 om Europeiska regionala utvecklingsfonden, (EGT L 213, 13.8.1999, s. 1).

⁹ Artikel 3.1 och bilagan till bilaga II till rådets förordning (EG) nr 1164/94 av den 16 maj 1994 om inrättandet av en sammanhållningsfond (EGT L 130, 25.5.1994, s. 1).

¹⁰ Uppgifterna inbegriper den senaste (2017) FSE-ansökningsomgången. Alla sifferuppgifter uttrycks i nominella termer.

¹¹ Vi mottog flera svar från enskilda medlemmar i tre intressentgrupper: Europeiska järnvägsgemenskapen (CER), Internationella järnvägsunionen (UIC) och Union Industry of Signalling (Unisig).

¹² Bryssels fria universitet (VUB).

¹³ Ett konsortium bestående av professorer och forskare från Lyon, Milano, Barcelona och Berlin.

¹⁴ Antwerpens universitet.

¹⁵ Företaget Advito.

¹⁶ Källa: Eurostat – EU:s befolkning uppgick till 512 miljoner människor 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Koldioxidutsläppen beror på ursprunget för den el som används, passagerartäthet och huruvida en betydande andel av trafiken har lagts om från vägtransporter och flyg till järnväg. För att kompensera för de föroreningar som orsakas av produktionen av den el som används av höghastighetståg krävs en hög passagerartäthet i höghastighetstrafiken och betydande passagerarvolymer måste lockas från andra transportsätt. Dessutom kräver många höghastighetsbanor att mark avsätts. De kan korsa områden av miljövärde, där spåret har en barriäreffekt, orsakar buller och är visuellt störande, och banan måste vara i drift i flera årtionden innan man har kompenserat för den enorma mängd utsläpp som orsakas av anläggningen av höghastighetsbanan.

¹⁸ Till exempel Europeiska miljöbyrån och UIC.

¹⁹ Siffran från vitboken 2011 som anges är tveksam, eftersom våra uppgifter visar på att enbart 9 067 km höghastighetsbana var tillgängliga i slutet av 2017.

²⁰ Källa: Europeiska kommissionen, Delivering TEN-T: Facts & figures (förverkliga TEN-T: fakta och siffror), september 2017, och rådets slutsatser om framstegen med genomförandet av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) och Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) för transporter, 15425/17, 5 december 2017.

²¹ Artikel 22 i FSE-förordningen och artikel 38.3 i TEN-T-förordningen.

²² ”[D]e nationella budgetarna kommer [aldrig] att ge tillräckligt hög prioritet åt gränsöverskridande investeringar som omfattar flera länder och som behövs för att utrusta den inre marknaden med nödvändig infrastruktur.” Källa: Rapport från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén om halvtidsutvärderingen av fonden för ett sammanlänkat Europa, SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final, 14.2.2018, s. 6.

²³ Studien Cost of non-completion of the TEN-T (kostnaden av att inte slutföra TEN-T) från 2015 visade att ”priset” för EU:s ekonomi skulle bestå i att slösa bort en potentiell BNP-tillväxt på 1,8 % och att tio miljoner årsarbetskrafter av arbetstillfällen inte skulle förverkligas om medlemsstaterna och andra intressenter underlät att genomföra stomnätet i tid som en central del av den nya TEN-T-politiken. Källa: Fraunhofer ISI, Final Report (slutrapport), 15.6.2015, s. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE – Asse Ferroviario Monaco – Verona, Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002, Eisenbahnachse München – Verona – Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Artikel 38.3 i förordning (EU) nr 1315/2013.

²⁶ Särskild rapport nr 23/2016 Sjötransporten inom EU: på stormigt hav – till stora delar oändamålsenliga och ohållbara investeringar. Se särskilt rekommendation 2 a.

²⁷ Till exempel i regelbundna ”gemensamma framstegsrapporter”.

²⁸ Centrala resultatindikatorer för järnvägsinfrastrukturprojekt: grad av elektrifiering av nätverket, spårvidd 1 435 mm, ERTMS-genomförande (och, för godstrafikprojekt, banans hastighet (≥ 100 km/h), axellast (≥ 22,5 t) och tåglängd (740 m)).

²⁹ Särskild rapport nr 23/2016 Sjötransporten inom EU: på stormigt hav – till stora delar oändamålsenliga och ohållbara investeringar. Se särskilt punkterna 80 och 81.

³⁰ Ett annat tillvägagångssätt har man i Schweiz: här prioriteras punktlighet och regelbundenhet, tydlig information till kunderna och passagerarservice, och inte hastighet.

³¹ Detta hänger samman med potentiella passagerares vilja att ändra sitt beteende utifrån förändringar av restider: hög restidselasticitet innebär att passagerarna är relativt villiga att byta till järnväg om restiderna förbättras.

³² 11 av de 30 projekt som vi granskade pågår fortfarande, eller har inte genomförts ordentligt, vilket leder till att stora delar av EU-finansieringen dras tillbaka. Ett slutfört projekt saknade datum för idrifttagning vid tidpunkten för revisionen.

³³ Sedan marknaden nyligen avreglerades har resor med långfärdsbussar ökat stort i många medlemsstater. I till exempel Tyskland har antalet passagerare ökat från tre miljoner 2012 till 25 miljoner 2015 (Källa: Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?, Professor Yves Crozet, Lyons universitet, 2015).

³⁴ Källa: Florence School of Regulation, Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity? (lågprisflyg och höghastighetståg: en outnyttjad potential för komplementaritet?), mars 2014.

³⁵ Se även: Frankrikes nationella revisionsorgan, särskild rapport 2014: LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE och en årlig offentlig rapport från 2013 om LGV Est-Européenne La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop.

³⁶ Till exempel tar direkttåget Madrid–Barcelona 150 min, medan tågen som också stannar i Guadalajara eller Calatayud, Zaragoza, Lleida och Camp de Tarragona tar 190 min.

³⁷ Till exempel kör direkttåget Madrid–Barcelona i genomsnitt i 268 km/h, medan tågen som också stannar i Guadalajara eller Calatayud, Zaragoza, Lleida och Camp de Tarragona i genomsnitt kör i 211 km/h.

³⁸ Med undantag för höghastighetsbanorna Milano–Venedig och Eje Atlántico, där alla höghastighetståg i persontrafik stannar på samma stationer.

³⁹ Se även särskild rapport nr 21/2014, punkt 53 och efterföljande punkter, där en liknande metod användes.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

⁴¹ En genomförbarhetsstudie för en höghastighetsbana till Madrid-Barajas och en informativ studie om att anpassa flygplatsens järnvägsstation till höghastighetstrafik pågår just nu, med hjälp av FSE-medfinansiering, som en del av projekt 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² I forskningsstudien Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe drogs liknande slutsatser. Källa: Professor Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document.

⁴³ Siffran nio miljoner passagerare omnämns i

i) In what circumstances is investment in HSR worthwhile?, De Rus, Gines och Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), december 2007, liksom i

ii) Europeiska kommissionens Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects 2008, s. 84 (detta referensvärde för lönsamhetsanalys finns inte längre med i den nyare versionen från 2014).

⁴⁴ Höghastighetsbanan mellan Berlin och München ingick inte i analysen eftersom den invigdes först i december 2017.

⁴⁵ Principen om en så kallad eco-taxe poids lourds har redan röstats igenom en gång 2008 som en del av Grenelle de l’Environnement i Frankrike, men 2014 beslutade man att inte införa bestämmelserna.

⁴⁶ Artikel 55.13 i lag nr 449/1997 av den 27 december 1997, offentliggjord i ett tillägg till Italiens officiella tidning GU nr 302, 30.12.1997, s. 5–113.

⁴⁷ I Österrike finns det, trots att marknaden i princip är öppen, inga konkurrenskraftiga anbud för att driva förlustbringande tågtrafik på höghastighetsbanor. I Tyskland är marknaden öppen, men det befintliga järnvägsföretaget har inga större konkurrenter på höghastighetsbanorna. Därutöver finns det konkurrens på höghastighetsbanan mellan Stockholm och Göteborg, och det finns operatörer på internationella sträckor som inte konkurrerar med varandra. Det rör sig inte om några nya företag utan det är oftast kommersiella partnerskap mellan befintliga järnvägsföretag (till exempel Eurostar, Thalys och Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, La guerra dei prezzi, La Repubblica, 15 oktober 2017.

⁴⁹ Exempel: i) Lokförarna måste bytas ut vid gränsen mellan Österrike och Italien eftersom det enligt tysk och österrikisk lag krävs endast en tysktalande lokförare, medan det i Italien är lag på att det ska vara två licensierade italiensktalande lokförare. ii) I Tyskland och Österrike måste det finnas reflexskyltar bak på godståg, medan reflexskyltar inte alls är tillåtna i Italien, där det i stället är obligatoriskt med baklyktor. iii) Italien godkänner inte de tekniska kontroller som genomförts av tyska järnvägsmyndigeter utan utför egna tekniska kontroller vid gränsen.

⁵⁰ Särskild rapport nr 8/2010, Att förbättra transportarbetet på transeuropeiska järnvägsleder: Har EU:s investeringar i järnvägsinfrastruktur varit ändamålsenliga?

⁵¹ Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (Text av betydelse för EES) (EUT L 343, 14.12.2012, s. 32).

⁵² Exempel: I Italien fastställs banavgifterna inte endast utifrån de direkta kostnaderna utan även andra av infrastrukturförvaltarens kostnader som myndigheten tycker är ”ändamålsenliga och rimliga” räknas in, medan syftet med banavgifterna i Tyskland är att försöka få in så stor andel av infrastrukturkostnaderna som möjligt från järnvägsoperatörerna. I Österrike sätts banavgifterna utifrån driftskostnader, och i Frankrike är banavgifterna uppbyggda runt två kriterier: en driftsdel, där man genom ekonometriska modeller beräknar marginalkostnaderna som operatörens utnyttjande av banan för med sig (cirka 30 % av totalsumman) och en del som utgår från ekonomiskt värde, där syftet är att få ut en så hög banavgift som järnvägsoperatören kan betala (cirka 70 % av totalsumman). I Spanien är det meningen att banavgifterna ska täcka driftskostnaderna.

⁵³ Enligt hypotesen att de infrastrukturer som byggs används mycket och intensivt, och under förutsättning att den el som förbrukas kommer från en ren källa (se fotnot 17).

Händelse	Datum
Revisionsplanen antogs/Revisionen inleddes	25.1.2017
Den preliminära rapporten skickades till kommissionen (eller andra revisionsobjekt)	4.5.2018
Den slutliga rapporten antogs efter det kontradiktoriska förfarandet	13.6.2018
Kommissionens (eller andra revisionsobjekts) officiella svar hade tagits emot på alla språk	Engelska 25.6.2018 Övriga språk: 12.7.2018

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning II investeringar för sammanhållning, tillväxt och inkludering, där ledamoten Iliana Ivanova är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Oskar Herics med stöd av Thomas Obermayr (kanslichef), Pietro Puricella (förstechef), Luc T’Joen (uppgiftsansvarig) och Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins och Milan Smid (revisorer). Richard Moore gav språkligt stöd.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0123-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/673697	QJ-AB-18-014-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-0119-3	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/96825	QJ-AB-18-014-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.