Evropsko železniško omrežje za visoke hitrosti ni realnost, temveč neuspešen mozaik prog

Povzetek

I

Železnice za visoke hitrosti so udoben, varen, prilagodljiv in okoljsko trajnosten način prevoza. Zagotavljajo okoljsko smotrnost in socialno-ekonomske koristi, ki lahko pripomorejo k doseganju ciljev EU s področja prometa in kohezijske politike. EU je od leta 2000 zagotovila 23,7 milijarde EUR sofinanciranja za podporo naložbam v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti.

II

Sodišče je izvedlo revizijo smotrnosti poslovanja v zvezi z dolgoročnim strateškim načrtovanjem prog za visoke hitrosti v EU, stroškovno učinkovitostjo (ocena stroškov gradnje, zamud, prekoračitev stroškov in uporabe prog za visoke hitrosti, ki jih je sofinancirala EU) ter vzdržnostjo in dodano vrednostjo EU zaradi sofinanciranja EU. Izvedlo jo je v šestih državah članicah in analiziralo izdatke za več kot 5 000 km infrastrukture desetih železniških prog za visoke hitrosti in štirih mejnih prehodov, kar zajema približno 50 % železniških prog za visoke hitrosti v Evropi.

III

Ugotovilo je, da sedanji dolgoročni načrt EU ne temelji na verodostojni analizi, da verjetno ne bo uresničen in da ne obsega zanesljivega strateškega pristopa za celotno EU. Čeprav so nacionalna železniška omrežja za visoke hitrosti vse daljša, ne bo dosežen cilj Komisije iz leta 2011, da bi se število kilometrov prog za visoke hitrosti do leta 2030 potrojilo: zdaj se uporablja 9 000 km prog za visoke hitrosti, leta 2017 pa se je gradilo 1 700 km prog. Od začetka gradnje novih prog za visoke hitrosti do začetka njihovega obratovanja v povprečju mine približno 16 let.

IV

Evropskega železniškega omrežja za visoke hitrosti ni, Komisija pa nima pravnih orodij niti pristojnosti pri odločanju, da bi zagotovila hiter napredek držav članic pri izgradnji koridorjev jedrnega omrežja iz uredbe o vseevropskem prometnem omrežju. Zato obstaja le mozaik nacionalnih prog za visoke hitrosti, ki so jih države članice načrtovale in zgradile same. Ta mozaični sistem je bil zgrajen brez ustreznega čezmejnega usklajevanja: proge za visoke hitrosti, ki bi prečkale nacionalne meje, ne spadajo med nacionalne prednostne naloge za izgradnjo, čeprav so bili podpisani mednarodni dogovori, v uredbo o vseevropskem prometnem omrežju pa so bile vključene določbe, da morajo biti koridorji jedrnega omrežja zgrajeni do leta 2030. To pomeni, da ima sofinanciranje naložb s sredstvi EU v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti majhno dodano vrednost EU.

V

Kakovost ocenjevanja dejanskih potreb v državah članicah je majhna in le redko se resno razmišlja o alternativni rešitvi, tj. posodobitvi obstoječih prog za konvencionalne hitrosti, čeprav bi lahko z uporabo te možnosti dosegli precejšnje prihranke. Odločitev o izgradnji prog za visoke hitrosti pogosto temelji na političnih razlogih, analize stroškov in koristi pa se na splošno ne uporabljajo kot orodje v podporo odločanju o stroškovni učinkovitosti.

VI

Železniška infrastruktura za visoke hitrosti je draga in postaja še dražja: proge, ki jih je revidiralo Sodišče, so v povprečju stale 25 milijonov EUR na km (pri čemer niso upoštevani dražji projekti gradnje predorov). Stroški bi bili lahko pravzaprav precej nižji, vpliv na dejavnosti pa bi bil majhen ali ga sploh ne bi bilo. Proge za zelo visoke hitrosti namreč niso potrebne prav povsod, kjer so bile zgrajene. Vlaki po progah za zelo visoke hitrosti pogosto vozijo s precej nižjo povprečno hitrostjo od hitrosti, za kakršne je bila proga zgrajena. Strošek proge se viša sorazmerno s konstrukcijsko določeno hitrostjo, infrastruktura, namenjena prevozu pri zelo visokih hitrostih (nad 300 km/h), pa je še posebej draga. Vendar se tako visoke hitrosti v praksi nikoli ne dosežejo: vlaki na revidiranih progah v povprečju vozijo z le 45 % konstrukcijsko določene hitrosti proge, le na dveh progah je bila povprečna hitrost nad 200 km/h, na nobeni progi pa hitrost ni presegla 250 km/h. Ob toliko nižji povprečni hitrosti od konstrukcijsko določene se je treba vprašati, ali gre za dobro finančno poslovodenje.

VII

Sodišče je preučilo tudi strošek na minuto, prihranjeno z uvedbo železnic za visoke hitrosti. Ugotovilo je, da bodo štiri od desetih revidiranih prog stale več kot 100 milijonov EUR na prihranjeno minuto. Najvišji izračunani strošek je 369 milijonov EUR na prihranjeno minuto na progi Stuttgart–München. Prekoračitve stroškov, ki se krijejo iz nacionalnih proračunov, in zamude so bile prej stalnica kot izjema. Skupne prekoračitve stroškov za revidirane proge in projekte so znašale 5,7 milijarde EUR na ravni projektov, na ravni prog pa 25,1 milijarde EUR (tj. 44 % oziroma 78 %). Tudi zamude na ravni projektov in prog so bile precejšnje: pri osmih od 30 revidiranih projektov je nastal najmanj enoletni zamik, pri petih progah (polovica revidiranega vzorca) pa so nastale več kot desetletne zamude. Če bi se zgornjim elementom namenila skrbna pozornost, bi tako lahko prihranili več sto milijonov evrov in zagotovili dober izkoristek zgrajenih prog.

VIII

Za vpogled v to, kako železnice za visoke hitrosti koristijo državljanom EU, je Sodišče preučilo in primerjalo tudi potovalne čase od vrat do vrat, cene in število povezav v okviru železnic za visoke hitrosti in njihovih tekmecev (tj. letalski promet, železnice za konvencionalne hitrosti in cestni promet). Sodišče je ugotovilo, da sta skupni potovalni čas in raven cen pomembna dejavnika uspeha. Ta dejavnika bi lahko skupaj z učinkovitimi rednimi storitvami omogočila povečanje tržnega deleža železnic za visoke hitrosti. Intermodalna konkurenca je močna in vpliva na vzdržnost prog za visoke hitrosti, saj železnice za visoke hitrosti ne morejo enakovredno tekmovati z drugimi načini prevoza.

IX

Sodišče ocenjuje, da je vzdržnost sofinanciranja, ki ga zagotavlja EU, ogrožena. Glede na referenčno merilo bi morala proga za visoke hitrosti v idealnem primeru vsako leto prepeljati devet milijonov potnikov, da bi bila uspešna. Vendar je bilo prepeljanih potnikov na treh od sedmih zgrajenih prog za visoke hitrosti, ki jih je revidiralo Sodišče, precej manj. Infrastrukturni stroški teh prog so znašali 10,6 milijarde EUR, EU pa je prispevala približno 2,7 milijarde EUR. To pomeni, da pri teh progah obstaja veliko tveganje neuspešne porabe sofinanciranja EU. Ocena Sodišča glede števila ljudi, ki živijo v zaledju revidiranih prog, kaže, da devet od 14 revidiranih prog in čezmejnih povezav ni imelo dovolj potencialnih potnikov, da bi bile uspešne. Med te spadajo tri zgoraj omenjene proge, ki prevažajo manj potnikov, kot jih zajema referenčno merilo, tj. devet milijonov.

X

Leta 2010 je Sodišče izdalo poročilo, v katerem je pozvalo k nujnemu ukrepanju za odpravo vseh tehničnih, upravnih in drugih ovir za interoperabilnost železnic. Leta 2018 pa je ugotovilo, da te ovire še vedno obstajajo. V Franciji in Španiji dostop do trga železniškega potniškega prometa ni odprt. V Italiji obstaja konkurenca na progah, v omejenem obsegu pa tudi v Avstriji; v teh dveh državah članicah so se storitve izvajale pogosteje in kakovostneje, cene vozovnic pa so bile nižje. Celostni sistemi izdajanja vozovnic in namenjanje večje pozornosti spremljanju in standardiziranju zadovoljstva strank in podatkov o točnosti bi lahko dodatno izboljšali izkušnjo potnikov.

XI

Za uspešno nadaljevanje sofinanciranja, ki ga EU zagotavlja za železniško infrastrukturo za visoke hitrosti v naslednjem programskem obdobju, Sodišče priporoča, naj Komisija sprejme številne ukrepe. Ti vključujejo:

1. realistično dolgoročno načrtovanje in sklenitev dogovora z državami članicami o ključnih strateških odsekih, ki jih je treba zgraditi najprej, z natančnim spremljanjem in izvršljivimi pooblastili za zagotavljanje, da se spoštujejo zaveze za dokončanje jedrnega železniškega omrežja EU za visoke hitrosti;
2. zagotovitev, da bo podpora v obliki sofinanciranja EU pogojena s predvidenimi strateškimi prednostnimi projekti, uspešno konkurenco med železniškimi podjetji in dosego rezultatov;
3. poenostavitev postopkov javnega naročanja za čezmejne gradnje, uporabo sistema „vse na enem mestu” za formalnosti ter odpravo vseh preostalih ovir;
4. izboljšanje nemotenega delovanja železnic za visoke hitrosti za potnike, na primer z izdajanjem elektronskih vozovnic in poenostavitvijo uporabnine za dostop po tirih, ter izboljšanje podatkov o točnosti in zadovoljstvu uporabnikov, ki se poročajo državljanom.

Uvod

Železnice za visoke hitrosti v Evropi

01

Železnice za visoke hitrosti v Evropi so se začele razvijati po krizi z gorivom leta 1974. Energetska odvisnost Evrope je ogrožala notranjo mobilnost, zato se je več držav članic odločilo, da bodo razvile varen, hiter, udoben in ekološki način prevoza v obliki železniških prog za visoke hitrosti. Italija je leta 1977 kot prva evropska država uvedla progo za visoke hitrosti med Firencami in Rimom. Kmalu zatem je Francija predstavila svoje proge za vlake Trains à Grande Vitesse (TGV). Nemčija je prve proge za visoke hitrosti z vlaki Intercity Express (ICE) uvedla na začetku devetdesetih let 20. stoletja, španske železnice za visoke hitrosti, Alta Velocidad Española (AVE), pa so začele obratovati leta 1992.

02

Trenutno ni enotnega evropskega železniškega omrežja za visoke hitrosti, namesto njega so v državah članicah različni obratovalni modeli (slika 1). Uporabljajo se na primer mešani sistemi za visoke hitrosti (v Franciji, Španiji in Italiji) in v celoti mešane proge za visoke hitrosti (v Nemčiji, Avstriji in dva odseka v Italiji).

Železniško omrežje EU za visoke hitrosti raste po velikosti in stopnji uporabe

03

Ob koncu leta 2017 je EU imela 9 067 km prog za visoke hitrosti (slika 2 v Prilogi I prikazuje podroben zemljevid). To omrežje se širi: trenutno se gradi 1 671 km prog. Ko bodo končane vse načrtovane naložbe v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti, bo imela Španija drugo najdaljše železniško omrežje za visoke hitrosti na svetu za Kitajsko.

04

Število potnikov, ki uporabljajo železnice za visoke hitrosti v Evropi, enakomerno narašča: leta 1990 je bilo doseženih približno 15 milijard potniških kilometrov¹, leta 2016 pa je povpraševanje preseglo 124 milijard potniških kilometrov. Leta 2015 so železniške storitve visokih hitrosti zajemale več kot četrtino (26 %) vseh potovanj potnikov v železniškem prometu v državah članicah, kjer so na voljo storitve visokih hitrosti.

Politike EU za železnice za visoke hitrosti

Prometna politika

05

Program vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T)² ima ključno vlogo pri strategiji Evropa 2020 za pametno, trajnostno in vključujočo rast. Namenjen je doseganju ciljev gospodarskega razvoja, regionalne konkurenčnosti, regionalne in socialne kohezije ter okoljske trajnosti. Vzpostavlja tudi ključne povezave, potrebne za spodbujanje prometa, pri čemer optimizira zmogljivost obstoječe infrastrukture, določa specifikacije za interoperabilnost omrežja in vključuje okoljske vidike. Cilji programa TEN-T zajemajo medsebojno povezanost in interoperabilnost nacionalnih prometnih omrežij, optimalno povezovanje in medsebojno povezanost vseh načinov prevoza ter učinkovito rabo infrastrukture.

06

V najnovejši beli knjigi Komisije o prometu iz leta 2011³ so bili določeni naslednji specifični cilji glede potniškega prometa za železnice za visoke hitrosti⁴: (i) do leta 2030 bi bilo treba potrojiti dolžino obstoječega železniškega omrežja za visoke hitrosti, da bi lahko do leta 2050 večina potniškega prometa na srednje razdalje potekala po železnici (50 % medkrajevnega potniškega in tovornega prometa na srednje razdalje bi prešlo s cestnega na železniški promet). Železnice za visoke hitrosti bi morale rasti hitreje od letalskega prometa za potovanja do 1 000 km, do leta 2050 pa bi morala biti vsa letališča iz osrednjega omrežja povezana z železniškim omrežjem, če je mogoče, s storitvami visokih hitrosti.

07

EU je decembra 2013 za napredovanje v zvezi s temi cilji sprejela novo politiko na področju prometne infrastrukture⁵, katere cilj je odpraviti vrzeli med prometnimi omrežji držav članic in ozka grla, ki še vedno ovirajo nemoteno delovanje notranjega trga, ter premagati tehnične ovire (npr. nezdružljivi standardi za železniški promet). Instrument za povezovanje Evrope (IPE)⁶, ki je bil uveden hkrati, finančno podpira te cilje.

Kohezijska politika

08

Strukturni skladi morajo od leta 2000 delovati usklajeno z drugimi politikami EU, kot je promet⁷. Na podlagi uredb o Evropskem skladu za regionalni razvoj in o Kohezijskem skladu je bila zagotovljena podpora naložbam, ki prispevajo k vzpostavljanju in razvoju omrežij TEN-T⁸, ter projektom prometne infrastrukture v skupnem interesu⁹.

09

Kohezijska politika EU v sedanjem okviru kohezijske politike za obdobje 2014–2020 še vedno podpira prometno infrastrukturo, vendar so bile uvedene predhodne pogojenosti, da bi povečali učinkovitost sofinanciranja EU. To pomeni, da morajo države članice dokazati, da bodo predlagani projekti izvedeni v okviru celovitega nacionalnega ali regionalnega dolgoročnega prometnega načrta, ki ga sprejmejo vsi zainteresirani in udeleženi deležniki.

Podpora EU za izgradnjo prog za visoke hitrosti: precejšnja, a je le manjši del celotnih stroškov

10

EU je med letoma 2000 in 2017¹⁰ zagotovila 23,7 milijarde EUR nepovratnih sredstev za sofinanciranje naložb v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti in 4,4 milijarde EUR podpore za opremljanje železniških prog za visoke hitrosti z ERTMS. V okviru mehanizmov financiranja z deljenim upravljanjem (ESRR in KS) je bilo zagotovljenih približno 14,6 milijarde EUR ali 62 % skupnega sofinanciranja, neposredno upravljane naložbene sheme (npr. IPE) pa so zagotovile 9,1 milijarde EUR ali 38 %. S sofinanciranjem EU se lahko podprejo študije in infrastrukturna dela za nove proge za visoke hitrosti in posodobitve obstoječih železniških prog za konvencionalne hitrosti, da bi bil na njih mogoč promet pri visokih hitrostih.

11

Poleg te pomoči je EIB od leta 2000 zagotavljala posojila v vrednosti 29,7 milijarde EUR za podporo gradnji železniških prog za visoke hitrosti.

12

Skoraj polovica financiranja EU, ki je bila na voljo za naložbe v železnice za visoke hitrosti (več kot 11 milijard EUR), je bila dodeljena za naložbe v Španiji. Skupaj je bilo sedmim državam članicam dodeljenih 21,8 milijarde EUR oziroma 92,7 % skupnega zneska (slika 3 in Priloga II).

13

Čeprav so ti zneski visoki, je sofinanciranje EU le majhen delež skupnih zneskov, vloženih v izgradnjo železniške infrastrukture za visoke hitrosti v EU. Na primer, odvisno od uporabljenih instrumentov financiranja je stopnja sofinanciranja znašala od 2 % v Italiji do 26 % v Španiji. Sofinanciranje EU je v povprečju pokrilo približno 11 % skupnih stroškov gradnje.

Obseg revizije in revizijski pristop

14

Evropsko računsko sodišče je izvedlo revizijo stroškovne učinkovitosti in uspešnosti sofinanciranja EU za naložbe v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti od leta 2000. Preučilo je: (i) ali so bile proge za visoke hitrosti v EU zgrajene v skladu z dolgoročnim strateškim načrtom, (ii) ali so bili železniški projekti za visoke hitrosti izvedeni stroškovno učinkovito (z oceno gradbenih stroškov, zamud, prekoračitev stroškov in uporabe prog za visoke hitrosti, ki so prejele naložbeno podporo), (iii) ali so bile naložbe po dokončanju projekta vzdržne (vključno z vplivom železnic za visoke hitrosti na konkurenčne načine prevoza) in (iv) ali je imelo sofinanciranje EU dodano vrednost. Da bi odgovorili na ta vprašanja, to poročilo najprej analizira načrtovanje in odločanje, nadaljuje s preučevanjem stroškov, nato z vidika državljana EU analizira potovalne čase, cene, povezave in postaje, konča pa se s preučevanjem ovir in konkurence na progah in sprejme zaključek o delovanju železnic za visoke hitrosti.

15

Sodišče je uporabilo številne revizijske postopke, kot so pregledi dokumentov in analize evropskih in nacionalnih dolgoročnih strateških razvojnih načrtov za železnice za visoke hitrosti, pogovori z osebjem Komisije in iz držav članic, srečanja z železniškimi operaterji in upravljavci infrastrukture ter anketiranje ključnih deležnikov¹¹. Ob pomoči zunanjih strokovnjakov je preučilo: (i) kakovost analiz stroškov in koristi ter analiz prihodnjega povpraševanja¹², (ii) dostop, povezave in učinke obnovitve izbranih železniških postaj, namenjenih vlakom za visoke hitrosti¹³, (iii) progo za visoke hitrosti med Parizom, Brusljem in Amsterdamom¹⁴ ter (iv) cene, potovalne čase in število povezav z različnimi načini prevoza¹⁵. Rezultate revizije je primerjalo tudi z delovanjem železnic za visoke hitrosti in potniškimi storitvami na Japonskem in v Švici.

16

Sodišče je revizijo izvajalo v prostorih Evropske komisije (GD MOVE, tudi v Izvajalski agenciji za inovacije in omrežja (INEA) in Agenciji Evropske unije za železnice, ter GD REGIO) in šestih državah članicah (v Franciji, Španiji, Italiji, Nemčiji, na Portugalskem in v Avstriji). Te države članice so prejele 83,5 % celotnega financiranja EU, dodeljenega za proge za visoke hitrosti od leta 2000 (23,7 milijarde EUR, kar ustreza 46 EUR na prebivalca EU)¹⁶.

17

Na podlagi kombinacije posebnih meril vzorčenja, povezanih z zneskom sofinanciranja EU, dolžino proge in dejstvom, ali je s progo povezana prestolnica, je Sodišče za revizijo izbralo deset prog za visoke hitrosti. Na podlagi njihove velikosti so bile revidirane štiri proge za visoke hitrosti v Španiji ter po dve v Nemčiji, Italiji in Franciji. Sodišče je preučilo tudi štiri čezmejne projekte, tj. povezave med Münchnom in Verono, Španijo in Francijo (na atlantski in sredozemski strani) ter Španijo in Portugalsko (slika 4).

18

Sodišče je za osnovo revizije uporabilo proge za visoke hitrosti, kar mu je omogočilo preučitev več kot 5 000 km prog, ki so bile dokončane ali v fazi gradnje ali načrtovanja (za podroben pregled dolžine revidiranih prog glej tabelo 4). Tako je obravnavalo več kot 50 % železniških prog za visoke hitrosti, ki obratujejo ali se gradijo v EU.

19

Analiziralo je tudi 30 projektov s sofinanciranjem EU v zvezi s temi progami za visoke hitrosti (največje projekte v posamezni kategoriji določenega načina upravljanja). Skupni predlagani stroški 30 revidiranih projektov so znašali 41,56 milijarde EUR. Znesek nepovratnih sredstev EU, dodeljenih za revidirane projekte, je bil 6,18 milijarde EUR, od katerih je bilo 3,64 milijarde EUR izplačanih do trenutka izvedbe revizije, 967 milijonov EUR pa je bilo sproščenih (tabela 1).

Tabela 1

Pregled ključnih finančnih podatkov o revidiranih projektih

Lokacija železniških projektov za visoke hitrosti	Skupni stroški revidiranih projektov (v milijonih EUR)	Upravičeni izdatki revidiranih projektov (v milijonih EUR)	Dodeljeni prispevek EU (v milijonih EUR)	Sproščeno financiranje EU (v milijonih EUR)
Nemčija	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Španija	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Čezmejni projekti	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Francija	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italija	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugalska	814,7	315,4	127,7	—
Skupaj	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Vir: Evropsko računsko sodišče. Čezmejni projekti so evidentirani pod oznako države „EU”.

20

Izdatki, povezani s projekti, ki jih je revidiralo Sodišče, so zajemali 2 100 km različnih vrst železniške infrastrukture za visoke hitrosti (progovna telesa, predori, viadukti in nadvozi). Revizija projektov je brez upoštevanja projektov s čezmejnimi odseki med Münchnom in Verono vključevala 45 % celotne dolžine prog za visoke hitrosti v obiskanih državah članicah. Popoln seznam vseh revidiranih projektov, ključna opažanja in ugotovitve iz analize Sodišča, ali so bili izložki, rezultati in cilji projektov doseženi, so navedeni v Prilogi III.

Opažanja

Naložbe v železnico za visoke hitrosti, ki jih sofinancira EU, so lahko koristne, vendar ni zanesljivega strateškega pristopa v celotni EU

Železnice za visoke hitrosti so koristen način prevoza, ki prispeva k ciljem EU glede trajnostne mobilnosti

21

Naložbe v železniško infrastrukturo in delovanje železnic za visoke hitrosti močno koristijo družbi kot celoti, saj potnikom zagotavljajo časovni prihranek ter visoke ravni varnosti, zaščite in udobja na vlakih. Tako se sprostijo obremenjene ceste, železniška omrežja za konvencionalne hitrosti in letališča. Železnice za visoke hitrosti lahko tudi krepijo socialno-ekonomsko dinamiko in prispevajo k prenovi mestnih območij, ki jih pestijo težave, v bližini postaj.

22

Čeprav odnos ni popolnoma preprost¹⁷, so razni organi¹⁸ ugotovili, da železnice za visoke hitrosti prinašajo tudi okoljske koristi, saj imajo vlaki manjši ogljični odtis od večine drugih načinov prevoza.

Pristojnosti Komisije so omejene, njen načrt potrojitve dolžine železniškega omrežja za visoke hitrosti pa verjetno ne bo dosežen

23

Sedanji dolgoročni načrt Komisije, opisan v beli knjigi iz leta 2011 in uredbi o IPE (uvodna izjava 11), da bi dolžino železniških prog za visoke hitrosti v EU do leta 2030 potrojili (z 9 700 km leta 2008¹⁹ na 30 750 km do leta 2030), ni utemeljen z verodostojnimi analizami. Glede na stanje zadolženosti nacionalnih javnih financ (glavne vlagateljice so vlade držav članic), omejeni donos pri tej javni naložbi in čas, ki je v praksi potreben za dokončanje naložbe v železnice za visoke hitrosti, je zelo malo verjetno, da bi dosegli cilj in potrojili dolžino železniškega omrežja za visoke hitrosti.

24

Revizijsko delo Sodišča kaže, da je povprečen čas od začetka gradnje do začetka obratovanja približno 16 let (tabela 2), celo brez upoštevanja časa, potrebnega za predhodno načrtovanje. To drži celo, če se ne upoštevajo projekti, pri katerih je potrebna dolgotrajna in obsežna gradnja predorov, kot je bazni predor Brenner na odseku München–Verona.

Tabela 2

Ocena časa od načrtovanja do obratovanja

Revidirane železniške proge za visoke hitrosti in odsek München–Verona	Začetek načrtovanja	Začetek del	Začetek delovanja*	Število let od načrtovanja	Trajanje del v letih
Berlin–München	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart–München	1995	2010	2025*	30	15
Ren–Rona	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid–Barcelona–francoska meja	1988	1997	2013	25	16
Eje Atlántico	1998	2001	2015	17	14
Madrid–León	1998	2001	2015	17	14
Madrid–Galicija	1998	2001	2019*	21	18
Milano–Benetke	1995	2003	2028*	33	25
Torino–Salerno	1987	1994	2009	22	15
München–Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Po načrtih.

** 52 km ne pred letom 2018.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

25

Uredba o TEN-T določa ključno infrastrukturo, ki jo mora Evropa zgraditi za podporo ciljem trajnostne mobilnosti EU. Opisuje, katere naložbe na področju prometa morajo biti izvedene do leta 2030 (jedrno omrežje) in katere do leta 20150 (celovito omrežje). Komisija je ocenila, da bo za dokončanje jedrnega omrežja potrebnih 500 milijard EUR, za celovito omrežje pa 1,5 bilijona EUR.²⁰

26

Komisija nima besede pri odločanju, pravnih orodij niti pooblastil, da bi države članice prisilila, naj spoštujejo predhodne zaveze, da bodo zgradile proge za visoke hitrosti, potrebne za dokončanje jedrnega omrežja. Tudi nima vloge pri odločitvah o čezmejnih povezavah med dvema ali več državami članicami, saj uredbi o IPE in o TEN-T²¹ ne omogočata, da bi Komisija uveljavljala določene prednostne naloge EU.

Države članice načrtujejo svoja nacionalna omrežja in odločajo o njih, zato obstaja mozaik slabo povezanih nacionalnih omrežij za visoke hitrosti

Čeznacionalni koridorji EU niso prednostnega pomena

27

V prilogah uredbe o vseevropskem prometnem omrežju je sicer določeno, kje naj bi se zgradile proge za visoke hitrosti, vendar se države članice same odločijo, ali in kdaj točno se bo to zgodilo. Zagotavljajo tudi večino potrebnega financiranja in so same odgovorne za izvajanje vseh potrebnih korakov (študije, dovoljenja, naročanje in spremljanje ter nadzorovanje vseh udeleženih strani). Priloga IV določa ključne kazalnike smotrnosti za izbrane obiskane države članice, pri čemer kazalniki izpostavljajo različne značilnosti njihovih nacionalnih omrežij. Ti kazalniki kažejo, da je Francija vodilna pri uporabi prog za visoke hitrosti (deleži potniških kilometrov na prebivalca in potniških kilometrov na km prog za visoke hitrosti), da ima Španija najvišji strošek gradnje na prebivalca (1 159 EUR) in najvišje sofinanciranje EU za železnico za visoke hitrosti na prebivalca (305 EUR), Italija pa ima najvišje stroške gradnje na km na prebivalca (0,46 EUR).

28

V državi članici imajo svojo vlogo številni subjekti, različni dejavniki in parametri pa so ključni pri tem, ali bo gradnja potekala po prvotnih načrtih. Na primer:

1. cilj projekta Eurocaprail je bil povezati Bruselj, Luxembourg in Strasbourg s progo za visoke hitrosti, vlak pa bi iz Luxembourga v Bruselj prišel v 90 minutah. Svet je na srečanju decembra 1994 v Essnu sklenil, da je ta projekt eden od 30 najpomembnejših prednostnih nalog za izgradnjo (dela naj bi se začela do leta 2010, končana pa naj bi bila do leta 2020). Vendar leta 2004 projekt z nacionalnega vidika ni več imel prednostnega pomena v nobeni državi članici. Čeprav je EU zagotovila 96,5 milijona EUR za posodobitev proge za konvencionalne hitrosti, vožnja z vlakom od Bruslja od Luxembourga zdaj traja do 3 ure in 17 minut, tj. več kot še enkrat več od cilja iz leta 2003 in skoraj eno uro počasneje kot leta 1980, ko je enaka vožnja trajala 2 uri in 26 minut. Zato številni potencialni potniki raje uporabljajo cestni prevoz;
2. Španija je vložila v novo železniško omrežje za visoke hitrosti. EU jo pri tem že od leta 1994 podpira z naložbami v višini več kot 14 milijard EUR v španske proge za visoke hitrosti. Vlaki v Španiji so običajno uporabljali širšo tirno širino kot drugje v Evropi, vendar špansko omrežje za visoke hitrosti uporablja predvsem standardno tirno širino, ki jo uporabljajo v preostali EU. Vendar tri revidirane proge (Eje Atlántico, del proge za visoke hitrosti Madrid–Galicija in proga za visoke hitrosti Madrid–Estremadura) še vedno uporabljajo običajno širšo tirno širino. To vpliva na delovanje: najvišja obratovalna hitrost je omejena na 250 km/h (precej manj od najvišje obratovalne hitrosti 300 km/h za železnice za visoke hitrosti v Španiji), storitve pa se zagotavljajo s tirnimi vozili za široko tirno širino ali posebnimi vlaki s spremenljivo tirno širino. Ti vlaki potrebujejo t. i. pretvornike tirne širine, teh je bilo januarja 2017 v Španiji 20. Vsak stane do 8 milijonov EUR, EU pa je zagotovila 5,4 milijona EUR sofinanciranja, da bi podprli njihovo uvedbo.

29

Čeprav so bili podpisani mednarodni sporazumi, s katerimi so potrdili politično voljo za vzpostavitev povezav, in čeprav je v okviru uredbe o IPE na voljo spodbuda v višini 40 % sofinanciranja, države članice ne gradijo prog za visoke hitrosti, če nacionalno nimajo prednostnega pomena, tudi če je taka proga v čeznacionalnem koridorju in bi dokončala jedrno omrežje. Poročilo Komisije o vmesnem vrednotenju IPE je potrdilo to ugotovitev²².

30

To omejuje dodano vrednost EU zagotovljenega sofinanciranja EU, saj čezmejne povezave ustvarijo največjo dodano vrednost EU. Poleg tega lahko družbo drago stane, ko povezav ni in niso zgrajene pravočasno²³.

Komisija nima pristojnosti za uveljavljanje izvedbe čezmejnih projektov

31

Večji čezmejni železniški projekti za visoke hitrosti zahtevajo posebno pozornost EU Potrebno je podrobno usklajevanje del, da postanejo projektni izložki pripravljeni za uporabo pri podobnem urniku in so povezani z domačimi omrežji na obeh straneh meje.

32

Komisija zdaj nima potrebnih instrumentov za uspešno posredovanje, če zamude na eni strani meje ovirajo pravočasno uporabo železniške infrastrukture za visoke hitrosti, zgrajene na drugi strani meje. Poleg tega obstaja veliko možnosti, da kateri koli od deležnikov nasprotuje delom, zaradi česar lahko nastanejo zamude ali se celo ustavijo že dogovorjeni projekti.

33

Ugotovljeni je bilo več primerov, v katerih se izložki, ustvarjeni v eni državi članici, ne bodo uporabljali še vsaj dve dodatni desetletji, ker niso bila dokončana dela v sosednji državi članici (glej okvir 1).

34

Čeprav je bil okvir politike zlasti usmerjen v dokončanje jedrnega omrežja do leta 2030²⁵, je treba odpraviti še številne šibkosti na tem področju. Sodišče je pri preučevanju čezmejne gradnje baznega predora Brenner na primer opazilo naslednje.

1. Javna naročila so velika težava pri čezmejnih projektih TEN-T, saj ni smernic, kako zmanjšati postopkovna tveganja, ni enotnega pravnega okvira za čezmejne projekte, razlikujejo se razpisna dokumentacija, pogodbe in računovodski sistemi, tudi v njihovem jeziku, za dela na avstrijskem in italijanskem ozemlju, in postopki za reševanje sporov niso enaki.
2. Ni poenostavljenih postopkov za lajšanje in pospeševanje izvajanja (npr. sistem vse na enem mestu, kot je Sodišče že predlagalo v Posebnem sporočilu št. 23/2016²⁶), ni enotnega organa, ki bi poenostavil formalnosti na obeh straneh meje (npr. za gradnjo železnice se lahko uporablja različna okoljska zakonodaja, pravni odziv na trditve deležnikov pa se lahko razlikuje).

35

Ker večina teh gradenj temelji na mednarodnih sporazumih med zadevnimi državami članicami in EU in ker so proge za visoke hitrosti v mednarodnih koridorjih, napredovanje del nadzirajo koordinatorji EU na ravni koridorjev, pregleda pa se v okviru forumov za koridorje. Ti koordinatorji imajo prednostni pogled na to, kaj vzdolž koridorja uspešno deluje in kaj ne (pri čemer redno poročajo o potrebnih spremembah²⁷), hkrati pa nimajo zakonskih pristojnosti.

36

Poleg premajhnega usklajevanja čezmejnega izvajanja zaostajajo tudi številni drugi vidiki: (i) za koridorje niso določeni posamezni subjekti, ki bi spremljali rezultate in dolgoročne učinke za prihodnje naložbe v železnice za visoke hitrosti, (ii) ni zastaralnega roka za omejitev količine in trajanja pravnih ali upravnih ukrepov in ni enotnega subjekta za odločanje o pritožbah, (iii) ocena napredka del v koridorju temelji na skupnih ključnih kazalnikih smotrnosti, ki še vedno temeljijo na izložkih²⁸. Kot je Sodišče že trdilo v svojem posebnem poročilu o pomorskem prometu²⁹, se projektno spremljanje agencije INEA osredotoča na samo gradnjo (izložki) in ne vključuje rezultatov niti uporabe prog. Rezultati in učinki se torej ne preučujejo in noben organ ne ve, ali so projekti s področja koridorjev jedrnega omrežja, ki jih je sofinancirala EU, dosegli cilje na podlagi rezultatov.

Odločanje ne temelji na zanesljivih analizah stroškov in koristi

Zelo visoka hitrost povsod ni potrebna

37

Železniška infrastruktura za visoke hitrosti je draga: revidirane proge so v povprečju stale 25 milijonov EUR na km (pri čemer niso bili upoštevani dražji projekti gradnje predorov), skupni stroški za bazni predor Brenner pa dosegajo celo 145 milijonov EUR na km. Stroški sčasoma naraščajo: za najnovejše gradnje (Milano–Benetke in Stuttgart–München) je bilo porabljenih več kot 40 milijonov EUR na km zaradi pomanjkanja zemljišč, prečkanja mestnih vozlišč, viaduktov in obsežne gradnje predorov. Vendar bi bili stroški lahko nižji, vpliv na delovanje železnic pa majhen.

38

Visoke hitrosti so seveda pomembna značilnost železnic za visoke hitrosti³⁰: so dejavnik, ki omogoča, da so železnice za visoke hitrosti konkurenčne letalskemu prevozu, in uravnoteži preprostost uporabe zasebnega vozila zadnjih nekaj kilometrov potovanja. Delovanje železniškega sistema za visoke hitrosti torej ni določeno samo z najvišjo teoretično hitrostjo, ki jo je mogoče doseči na progi, ampak tudi z dejansko hitrostjo, ki jo izkusijo potniki. Sodišče je zato analiziralo izkoristek hitrosti na revidiranih progah za visoke hitrosti ter se osredotočilo na skupne potovalne čase in povprečne hitrosti.

39

Naložbe v proge za visoke hitrosti so upravičene le, če je mogoče doseči velike izkoristke hitrosti: večja kot je baza prebivalstva (prihodnje povpraševanje) ter večja kot sta prilagodljivost potovalnega časa³¹ in izkoristek hitrosti, večje so koristi razvoja proge za visoke hitrosti.

40

Ta analiza Sodišča o izkoristkih hitrosti na revidiranih progah (Priloga V) je pokazala, da vlaki v povprečju na eni progi vozijo le s 45 % konstrukcijsko določene hitrosti proge. Samo na dveh progah se doseže povprečna hitrost več kot 200 km, na nobeni progi pa se ne doseže povprečna hitrost nad 250 km/h. Najmanjši izkoristek hitrosti na dokončani progi za visoke hitrosti je na progi za visoke hitrosti Madrid–Leon (39 % konstrukcijsko določene hitrosti). Tudi čezmejni odsek Figueres–Perpignan obratuje pri 36 % konstrukcijsko določene hitrosti, ker na njem poteka mešani pomet. Povprečna hitrost, ki je toliko nižja od konstrukcijsko določene, kaže, da bi za doseganje določenih ciljev zadostovala posodobljena proga za konvencionalne hitrosti, in sicer za precej nižjo ceno, pri tem pa se je treba vprašati, ali gre za dobro finančno poslovodenje.

41

Zato je treba pri odločitvi, ali je potrebna celotna proga za zelo visoke hitrosti, preučiti vsak primer posebej. Ta odločitev je pomembna, saj so stroški gradnje višji pri višjih konstrukcijsko določenih hitrostih. Gradnja prog z najvišjo hitrostjo do 160 km/h je za najmanj 5 % cenejša kot pri progah z višjimi hitrostmi. Razlog za to je, da mora biti razmik med tiri pri progah za višje hitrosti večji. Pri progah do 160 km/h je običajen razmik 4 m, pri višjih hitrostih pa je zahtevan razmik v širini vsaj 4,5 m. To pomeni, da morajo biti predori širši, kar je dražje.

42

Strošek mešane proge za visoke hitrosti (kombinirani potniški in tovorni promet) je višji kot pri progi za visoke hitrosti, ki je namenjena le potniškemu prometu, saj so trase koridorjev zaradi naklonov in polmerov loka zavoja manj prožne, običajno pa je potrebnega več zemljišča. Tudi stroški vzdrževanja mešanih prog so višji, saj se infrastruktura intenzivneje uporablja.

43

Proge za mešani promet so dražje od prog za visoke hitrosti, ki so namenjene le potniškemu prometu. Študija je pokazala, da razlika znaša do 5 % oziroma do 13 %, če je na progi, ki je namenjena le potniškemu prometu, hitrost omejena na 250 km/h (slika 5).

44

Z izbiro najustreznejše možnosti je mogoče prihraniti več milijonov evrov. Na odseku München–Verona se na primer gradi proga za visoke hitrosti na revidiranem odseku baznega predora Brenner. Podatki o hitrosti tega ne utemeljujejo: na železniški progi za konvencionalne hitrosti med Münchnom in Verono je trenutno 13 postaj, čas postanka na postajah pa znaša 41 minut (12,6 % skupnega potovalnega časa). Potovanje iz Münchna v Verono za potnike zdaj traja 5 ur in 24 minut. Tudi če bi se potovalni čas po dokončanju proge za visoke hitrosti skozi predor Brenner skrajšal na približno 3,5 ure, bo povprečna hitrost na tej progi še vedno le 115 km/h, kar je še vedno prepočasi, da bi bil to prepričljiv argument za gradnjo povsem operativne proge za visoke hitrosti.

Preverjanja stroškovne učinkovitosti so redka

45

Železniška infrastruktura za visoke hitrosti je z vidika gradnje in vzdrževanja dražja od železnice za konvencionalne hitrosti. Vendar bi lahko v danih okoliščinah storitve zelo visokih hitrosti, ki delujejo pri hitrosti 300 km/h ali več, zagotovile omejene dodatne prihranke potovalnega časa v primerjavi z vlaki, ki vozijo na posodobljenih progah za konvencionalne hitrosti. Zato bi bilo treba preučiti tudi možnost posodobitve obstoječih prog za konvencionalne hitrosti, da bi povečali hitrosti, namesto da se gradijo proge za zelo visoke hitrosti, saj bi tako lahko precej prihranili.

46

V Italiji in Nemčiji obstaja dobra praksa: projekti, pri katerih se je že začela pripravljalna faza ali so nastale pravne obveznosti, se znova ocenijo pred vsako novo programsko fazo, da bi preverili, ali njihove lastnosti še vedno ustrezajo trenutnim potrebam. Ta postopek pregleda projektov kaže, kako je mogoče z odločitvami o konstrukciji doseči precejšnje prihranke z malim učinkom na zmogljivost. Med pregledom projekta za gradnjo odseka Benetke–Trst je bilo na primer ugotovljeno, da bi se z drugačno konfiguracijo proge lahko prihranilo 5,7 milijarde EUR, vožnja pa bi trajala le 10 minut dlje, tj. prihranek v višini 570 milijonov EUR za vsako dodatno minuto potovalnega časa (tabela 3).

Tabela 3

Primerjava stroškov med železnicami za visoke in konvencionalne hitrosti: Benetke–Trst

Konfiguracija konstrukcije	Konstrukcijsko določena hitrost (v km/h)	Strošek (v milijardah EUR)	Potovalni čas (v min)	Prihranek (v milijonih EUR/min)
Nova proga za visoke hitrosti, ki dosega 300 km/h	300	7,5	55	570
Posodobljena proga za konvencionalne hitrosti	200	1,8	65

Vir: Evropsko računsko sodišče.

47

Ta praksa iz Italije in Nemčije se ne uporablja v drugih državah članicah, ki jih je Sodišče obiskalo: oceni se le predlagana konstrukcija proge za visoke hitrosti, pri čemer se ne preuči, ali mora biti kateri koli odsek ali celo celotna proga dejansko primerna za storitve zelo visokih hitrosti ali pa bi posamezne cilje projekta dosegli tudi s posodobitvijo proge za konvencionalne hitrosti.

48

Sodišče je analiziralo tudi stroškovno učinkovitost z oceno razmerja med stroški naložb in dejanskim časom, prihranjenim na revidiranih progah za visoke hitrosti (tabela 4). Pri tem je ugotovilo, da strošek na prihranjeno minuto povprečno znaša 90 milijonov EUR na prihranjeno minuto potovalnega časa, pri čemer zneski znašajo od 34,5 milijona EUR (na progi za visoke hitrosti Eje Atlántico) do 369 milijonov EUR (na progi za visoke hitrosti Stuttgart–München).

Tabela 4

Strošek revidirane proge za visoke hitrosti na km in na prihranjeno minuto

Revidirana proga	Dolžina (v km)	Skupni stroški (v milijonih EUR)	Prihranjeni potovalni čas (v minutah)	Strošek na prihranjeno minuto (v milijonih EUR)
Berlin–München	671	14 682	140	104,87
Stuttgart–München	267	13 273	36	368,69
Ren–Rona	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid–Barcelona–francoska meja	797	12 109	305	39,70
Eje Atlántico	165	2 596	75	34,61
Madrid–Galicija	549	7 684*	110	69,85
Madrid–León	345	5 415	95	57,00
Milano–Benetke	273	11 856	49	241,96
Torino–Salerno	1 007	32 169	192	167,55
Skupaj/povprečje	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Analiza predvidenih stroškov za celotno progo, potovalni čas pa zajema 133 km prekrivajočega se odseka proge za visoke hitrosti Madrid–León (brez predora Guadarrama).

** Skupaj z odsekom München–Verona v dolžini 445 km je skupna dolžina revidiranih prog 5 063 km.

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Analize stroškov in koristi se v državah članicah ne uporabljajo kot orodje za odločanje

49

Ker so proge za visoke hitrosti drage naložbe, je ključno vnaprej pravilno analizirati vse večje stroške in koristi pred odločitvijo o gradnji proge. Analize stroškov in koristi pri pravilni uporabi omogočajo oceno socialne donosnosti naložb pri projektu in njegove družbene zaželenosti ter koristnosti pred sprejetjem odločitve. Za utemeljitev pozitivne odločitve so potrebni neto prispevki za socialno varnost (npr. v okviru razmerja med koristmi in stroški, ki je večje od 1, kar pomeni, da koristi presegajo stroške) ob široki paleti scenarijev povpraševanja (npr. visoka rast prometa na eni strani in nizka na drugi) in ponudbe (npr. gradnja prog za visoke hitrosti na eni strani in nadgradnja prog za konvencionalne hitrosti na drugi).

50

Sodišče je zunanjega strokovnjaka prosilo za primerjalno analizo različnih analiz stroškov in koristi, povezanih z revidiranimi progami za visoke hitrosti. Strokovnjak je ugotovil, da se analize stroškov in koristi običajno uporabljajo le kot obvezen upravni korak, ne pa kot orodje za boljše odločanje in vključevanje deležnikov. Sodišču so se zdeli omembe vredni naslednji primeri.

1. Za sofinanciranje EU projekta št. 2007-FR-24070-P (v zvezi z vzhodnim odsekom proge za visoke hitrosti Ren–Rona) v Franciji je bila sprejeta analiza stroškov in koristi z negativno ekonomsko neto sedanjo vrednostjo. Za še en francoski projekt železnice za visoke hitrosti (projekt št. 2010-FR-92204-P v zvezi s posodobitvijo obstoječe proge med Mulhousom in mejo, da bi lahko po njej vozili vlaki za visoke hitrosti in vlaki Intercity Express) analiza stroškov in koristi ni bila izvedena, vendar je projekt prejel financiranje EU.
2. Analiza stroškov in koristi ni bila izvedena niti pri odločitvi o gradnji odsekov Halle/Leipzig–Erfurt–Ebensfeld in Stuttgart–Wendlingen–Ulm v Nemčiji. Odločitev o gradnji je bila politična, analiza stroškov in koristi pa je bila izvedena šele v poznejši fazi (naknadno), da bi dokazali socialno-ekonomsko donosnost.
3. Večina študij v Španiji, ne glede na regijo in značilnosti projektov, je pokazala zelo podobne rezultate ter razmeroma nizko razmerje med koristmi in stroški (približno ena). V resnici imajo nekateri projekti z vidika socialnih stroškov in koristi le omejeno možnost donosnosti (odsek železnice za visoke hitrosti Venta de Baños–León je bil na primer glede na različne scenarije občutljivosti nedonosen s socialno-ekonomskega vidika), vendar se vseeno gradijo.
4. Analiza stroškov in koristi za brennersko os ni bila posodobljena od leta 2007. V analizi iz leta 2007 je faktor stroškov in koristi znašal 1,9. Medtem sta bila načrtovanje in gradnja baznega predora Brenner že zamaknjena za približno enajst let: gradnja naj bi bila prvotno končana leta 2016, zdaj pa predor predvidoma ne bo zgrajen do leta 2027. Nedavni podatki razkrivajo, da bodo predvideni stroški gradnje predora približno 9,3 milijarde EUR (ob upoštevanju stopnje inflacije). Stroški so se od predhodnih ocen leta 2002 do ocene leta 2013 zvišali za 46 % (tj. s 5,9 milijarde EUR na 8,6 milijarde EUR), pričakuje pa se zmanjšanje obsega tovornega prometa. Ti dejavniki močno nižajo razmerje med koristmi in stroški, zato so podatki analize o številu potnikov in obsegu tovornega prometa iz leta 2007 nerealistični. Agencija INEA, ki projekt upravlja v imenu Komisije, ni podvomila o tem.

51

Za razpis IPE za zbiranje predlogov iz leta 2014 je pred dodelitvijo podpore IPE uvedla posebno oceno stroškov in koristi. Sodišče meni, da bo to pomagalo izboljšati kakovost predhodnega odločanja. Vendar INEA (in organi upravljanja v primeru odhodkov za kohezijsko politiko z deljenim upravljanjem) zdaj ne ocenjuje stroška na prihranjeno minuto ali stroška posodobitve obstoječe železniške proge za konvencionalne hitrosti kot alternativne možnosti predlagani novi progi za visoke hitrosti pred dogovorom o porabi sofinanciranja EU.

Prekoračitve stroškov, zamude pri gradnji in zapoznel začetek obratovanja: stalnica, ne izjema

52

Za proračun EU pri naložbah v železnice za visoke hitrosti ni tveganja zaradi prekoračitve stroškov, saj je sofinancirani znesek omejen na prvotno dogovorjeni znesek. Čeprav prekoračitve stroškov krijejo nacionalni proračuni, je Sodišče preučilo prekoračitve stroškov in zamude na ravni projektov in prog. Na podlagi razpoložljivih podatkov ocenjuje, da so skupne prekoračitve stroškov na ravni projekta znašale 5,7 milijarde EUR, na ravni proge pa 25,1 milijarde EUR (tj. 44 % oziroma 78 %).

53

Pri treh od 30 revidiranih projektov so bili stroški močno prekoračeni v višini več kot 20 % prvotne ocene, pri vseh revidiranih progah za visoke hitrosti pa so bili stroški prekoračeni za več kot 25 % (tabela 5). Največje prekoračitve stroškov so bile pri nemških progah, pri progi Stuttgart–München celo za 622,1 %.

Tabela 5

Pregled stroškov na km in primerjava z ocenjenimi stroški

Revidirana proga	Skupna dolžina (v km)	Skupni stroški (v milijonih EUR)**	Prvotni ocenjeni stroški (v milijonih EUR)	Dejanska prekoračitev stroškov (v %)	Prvotni strošek izgradnje na km (v milijonih EUR)	Končni strošek dokončanja na km (v milijonih EUR)
Berlin–München	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart–München	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Ren–Rona	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid–Barcelona–francoska meja	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Eje Atlántico	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid–León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid–Galicija*	416***	5 714***	Ni na voljo.	Ni na voljo.	Ni na voljo.	13,7***
Torino–Salerno*	1 007	32 169	Ni na voljo.	Ni na voljo.	Ni na voljo.	31,9
Milano–Benetke*	273	11 856	Ni na voljo.	Ni na voljo.	Ni na voljo.	43,4

* Na ravni proge ni na voljo ocene stroškov, zato je nemogoče oceniti morebitne prekoračitve.

** V času revizije in tudi za nedokončane proge: Stuttgart–München, Madrid–Galicija in Milano–Benetke.

*** Izračunano na podlagi odseka Medina del Campo–Galicija, torej ni vključenih 133 km prekrivanja s progo za visoke hitrosti Madrid–León.

Vir: Evropsko računsko sodišče. Vsi zneski so v nominalnih vrednostih.

54

Tudi zamude na ravni projektov so bile precejšnje: pri osmih od 30 revidiranih projektov je nastal najmanj enoletni zamik, pri polovici prog (pet od desetih revidiranih prog) pa so nastale več kot desetletne zamude. Proga Milano–Benetke bo predvidoma imela najdaljšo zamudo glede na prvotne ocene, in sicer 18 let.

55

Največja prekoračitev stroškov za projekt je znašala 83 % za postajo Stuttgart 21 (slika 2), ki je od EU prejela 726,6 milijona EUR nepovratnih sredstev.

56

Pri tem projektu so stroški gradnje zaradi nerealističnih začetnih ocen stroškov za gradnjo predora v gosto poseljenem mestnem sedišču in neustreznih ocen geoloških in okoljskih vidikov ter vidikov kulturne dediščine lokalne skupnosti močno narasli. Skupni ocenjeni stroški gradnje v višini 4,5 milijarde EUR iz leta 2003 so leta 2013 narasli na 6,5 milijarde EUR in nato na 8,2 milijarde EUR (zadnja razpoložljiva ocena je iz januarja 2018). To pomeni, da so stroški v primerjavi s prvotnim sporazumom narasli za 3,7 milijarde EUR. Za zdaj so vsi partnerji pri financiranju zavrnili možnost, da bi financirali več kot stroške iz prvotnega sporazuma o financiranju.

57

Nastala bo tudi precejšnja zamuda pri dokončanju del za to postajo, saj naj bi bila gradbena dela po prvotnih načrtih končana do leta 2008. Začetek del je bil že preložen z leta 2001 na leto 2009, po sedanjih ocenah pa bodo dela končana do leta 2025.

58

Nazadnje je Sodišče pri 18 projektih³² preučilo še, kako dolgo po koncu del, ki jih je sofinancirala EU, so proge dejansko začele obratovati. Pri šestih projektih so proge začele obratovati najpozneje v enem mesecu po končanih gradbenih delih. Pri dveh projektih je bil začetek obratovanja odložen za približno eno leto, pri šestih za dve leti, pri enem projektu za štiri leta, dva projekta v Nemčiji pa bosta imela osemletno zamudo (končana sta bila leta 2015, po sedanjih ocenah pa proga ne bo začela obratovati pred koncem leta 2023). V nekem drugem primeru (čezmejna proga Figueres–Perpignan med Španijo in Francijo) je bila celotna proga zgrajena, vendar jo je bilo mogoče uporabljati šele 22 mesecev pozneje, saj ni bila priključena na preostalo omrežje na obeh koncih.

Pogled državljanov: dejanska ocena potovalnih časov, cen in povezav, potniških storitev in postaj ter njihovega zaledja

Potovalni časi in cene vozovnic so pomembni dejavniki uspeha

59

Sodišče je preučilo konkurenčnost železnice za visoke hitrosti in potovalnega agenta prosilo, naj poišče najnižje cene povratnih vozovnic, potovalne čase in število povezav na določene dneve za poslovneže in za turiste na revidiranih progah. Povzetek metodologije Sodišča in ustrezni podatki so v Prilogi VI. Tako je Sodišče lahko izračunalo povprečne cene na kilometer in minuto potovanja.

60

Cene vozovnic se lahko močno razlikujejo (npr. glede na čas dneva in razpoložljivost posebnih ponudb). Vendar je to delo temeljilo na zadostni količini podatkov (zbrani so bili podatki o več kot 5 000 povratnih vožnjah), ki so omogočali realistično oceno možnosti potovanja med odhodnim in namembnim krajem na revidiranih progah. Rezultati te analize so naslednji.

1. O hitrosti: Železnice za visoke hitrosti so pogosto veliko hitrejše (v povprečju je potovalni čas krajši za 30–50 %) od železnic za konvencionalne hitrosti. Letalski prevoz (od vzleta do pristanka) je hitrejši od prevoza po železnicah za visoke hitrosti. Vendar so pri preučevanju dejanskega skupnega potovalnega časa od enega do drugega mestnega središča, vključno s potovanjem do letališča in postopki vkrcanja, železnice za visoke hitrosti pogosto konkurenčne.
2. O cenah vozovnic: Prevoz po železnicah za visoke hitrosti je pogosto veliko cenejši kot letalski prevoz. Rezervacije v zadnjem trenutku za oba načina prevoza so dražje od rezervacij vozovnic vnaprej. V Nemčiji so cene vozovnic na progi za visoke hitrosti Stuttgart–München nižje od cen vozovnic na železniški progi za konvencionalne hitrosti.
3. Število železniških storitev za visoke hitrosti, ki so na voljo, se med letom zelo spreminja. Razpoložljivost povezav je pomembna: nekatere proge za visoke hitrosti imajo veliko število povezav (npr. 50–60 na dan v Nemčiji), dve od štirih revidiranih prog v Španiji (Madrid–Santiago in Madrid–León) in dve revidirani francoski progi pa so imele zelo malo povezav.
4. Na nekaterih od revidiranih prog prevoz z vlakom za konvencionalne hitrosti ni praktičen; na primer, potovanje od Rima do Torina z vlakom za konvencionalne hitrosti traja 20 ur. Potovanje z vlakom za visoke hitrosti traja polovico manj časa, z letalom pa eno desetino navedenega časa. Stanje je podobno tudi na progi Madrid–Santiago.
5. Najboljše povezave za poslovne uporabnike (npr. Madrid–Barcelona, Torino–Rim, Pariz–Strasbourg) so tudi najdražje. Na splošno proge za visoke hitrosti v Franciji stanejo največ na prevoženi kilometer (za poslovna in turistična potovanja).

61

Za preučevanje dejanske konkurenčnosti proge za visoke hitrosti so bili analizirani skupni potovalni čas med mestnimi središči in cene razpoložljivih možnosti. Sodišče je izpopolnilo svojo analizo podatkov za štiri proge in izračunalo ustrezne rezultate s primerjavo železnic za visoke hitrosti, železnic za konvencionalne hitrosti, letalskega prevoza in cestnega prevoza, vključno s stroški prevoza z osebnim avtomobilom in avtobusom za prevoz na dolge razdalje³³ (tabela 6).

Tabela 6

Analiza potovanj od vrat do vrat na izbranih progah za visoke hitrosti

	MADRID, Puerta del Sol–BARCELONA, Plaça de Catalunya		RIM, Piazza del Campidoglio–MILANO, Piazza del Duomo		BERLIN, Potsdamer Platz–MÜNCHEN, Marienplatz		PARIZ, Place de la Concorde–STRASBOURG, Place du Château
Razdalja	607 698 km		572 661 km		587 654 km		466 548 km
Način prevoza	Čas	Cena (v EUR)	Čas	Cena (v EUR)	Čas	Cena (v EUR)	Čas	Cena (v EUR)
Avtomobil	10.40–18.20	138–190	10.40–18.40	180	10.00–16.40	95–142	8.40–12.20	44–79
Letalo	6.30–8.00	227–253	6.30–7.00	140	6.30–8.00	146	Ni na voljo.	Ni na voljo.
Avtobus	16.20–18.00	36–49	15.00–21.00	40	17.00–23.00	45–79	13.00—22.40	33–55
Železnice za konvencionalne hitrosti	11.30–12.00	124–128	9.00–23.00	61–103	Ni na voljo.	Ni na voljo.	Ni na voljo.	Ni na voljo.
Železnica za visoke hitrosti	6.00–8.20	159–181	6.50–9.00	23–205	8.30–10.30	66	5.10–5.30	158–165

Vir: Evropsko računsko sodišče.

62

Analiza potovanja med mestnimi središči je pokazala naslednje:

1. Med Madridom in Barcelono je železniška povezava za visoke hitrosti najhitrejša možnost potovanja: celo pri letalskem prevozu potovanje od vrat do vrat traja dlje in je dražje. To pojasnjuje, zakaj so železnice za visoke hitrosti v zadnjih letih povečale svoje tržni delež na tej progi. Dejansko se je od njenega odprtja leta 2008 razmerje med letalskim in železniškim prevozom spremenilo s 85: 15 na 38: 62 leta 2016. Taka analiza se lahko uporabi za presojo uspešnosti delovanja železnic za visoke hitrosti in meri stopnjo trajnosti naložb.
2. Med Rimom in Milanom sta letalski prevoz in železnica za visoke hitrosti vodilna, kar zadeva potovalni čas. Število vlakov se je povečalo in cene vozovnic so se postopoma znižale. Železnice za visoke hitrosti bodo tako sčasoma pridobile večji tržni delež, tudi na račun železnic za konvencionalne hitrosti za prevoz na dolge razdalje.
3. Po železnicah za konvencionalne hitrosti je mogoče potovati iz Berlina do Münchna, vendar to vključuje številne menjave vlakov. Potovanje z letalom je najhitrejše, vendar drago. Prevoz po železnicah za visoke hitrosti je druga najhitrejša možnost in je cenejši. Potovanje z avtobusom je sicer najcenejše, vendar ima potovalni čas odvračilni učinek.
4. Od Pariza do Strasbourga ni letalskih ali direktnih konvencionalnih železniških povezav. Pri železnicah za visoke hitrosti je skupni potovalni čas najkrajši, vendar so cene vozovnic veliko višje od cen potovanja z avtomobilom ali avtobusom.

63

Splošna ugotovitev Sodišča je, da sta skupni potovalni čas in višina cen pomembna dejavnika uspeha. Skupaj z uspešnimi rednimi storitvami (pogosti vlaki s pravočasnimi odhodi in prihodi) bi lahko ti dejavniki prispevali h krepitvi prihodnjega delovanja železnic za visoke hitrosti.

Potrebne so nadaljnje izboljšave izdajanja železniških vozovnic in spremljanja podatkov o potniških storitvah

64

Objavljene raziskave o železnicah za visoke hitrosti³⁴ kažejo, da fleksibilnost izdajanja vozovnic in točnost povečujeta intermodalno konkurenčnost in spodbujata trajnostni uspeh. Na tem področju je mogoč nadaljnji razvoj.

65

Izdajanje železniških vozovnic je slabo v primerjavi z izdajanjem vozovnic v letalstvu. Na primer, rešitve za enotno elektronsko izdajanje vozovnic, kot so rešitve, ki omogočajo rezervacijo potovanj, ki vključujejo več kot enega prevoznika ali prečkanje meje, so veliko preprostejše za letalski kot za železniški promet. Za kombinirana potovanja, ki vključujejo letalski prevoz in prevoz po železnicah za visoke hitrosti, ni skoraj nobenega spletnega iskalnika.

66

Komisija je začela prek platforme programa spremljanja trga storitev v železniškem prometu zbirati s storitvami povezane podatke in kazalnike o spremembah na področju uporabe železniških omrežij ter o spremembah okvirnih pogojev. Vendar ti podatki doslej niso bili skladni, saj se skupni standardi do konca leta 2017 niso celovito uporabljali. Poleg tega se v zvezi z železnicami za visoke hitrosti trenutno zbira le omejen sklop podatkov (v primerjavi s podatki v zvezi z železnicami za konvencionalne hitrosti); ti podatki pa zajemajo področja zaračunavanja stroškov za infrastrukturo, dodelitve zmogljivosti, naložbe v infrastrukturo in obveznosti javnih služb, ki vključujejo železnice za visoke hitrosti.

67

Do leta 2017 ni bilo dogovorjenih skupnih opredelitev pojma točnosti. Podatki o točnosti se zato v EU zelo razlikujejo. Prevozniki morajo poročila o točnosti in zadovoljstvu uporabnikov objaviti v zbirki podatkov ERADIS, kot je določeno v členu 28(2) Uredbe (ES) št. 1371/2007, ker pa za ta poročila ni skupne metodologije niti standardiziranega okvira, jih je težko uporabljati in potnikom ne zagotavljajo jasnega pregleda stanja. Komisija je naročila raziskave Eurobarometer za spremljanje zadovoljstva potnikov z železniškimi storitvami. Zadnja raziskava je bila objavljena leta 2013, poročilo o nadaljnjem spremljanju pa naj bi bilo pripravljeno konec junija 2018. Pri spremljanju teh vprašanj na ravni EU je še vedno potreben bistven napredek.

Število in lokacija postaj sta pomembna

68

Ustrezno število postaj je ključno za uspeh železniške proge in njeno operativno trajnost³⁵. Če je na progi zelo malo vmesnih postankov ali jih sploh ni, je skupna hitrost med odhodnim in namembnim krajem visoka in konkurenčnost z drugimi načini prevoza optimalna, vendar to ogroža trajnost, saj progo lahko uporablja manj potencialnih potnikov, ki živijo ob njej. V nasprotju s tem je v primeru večjega števila postankov na progi povprečna hitrost nižja, konkurenčnost z drugimi načini prevoza pa je ogrožena, vendar se lahko vkrca več potnikov, zaradi česar je prihodek od vozovnic večji.

69

Sodišče je analiziralo število postankov na revidiranih progah ter ugotovljeni vpliv na potovalne čase in konkurenčnost storitev na progi ter njihovo dostopnost, povezljivost in učinek na obnovo območij. Celotne informacije in vsi ključni podatki o tej analizi postaj so v Prilogi VII.

70

Podatki iz uradnih časovnih razporedov kažejo, da vsak vmesni postanek v povprečju podaljša skupni potovalni čas za 4 do 12 minut³⁶ in zniža povprečno hitrost za 3 do 16 km/h³⁷. Število postaj se giblje od 4 (LGV Ren–Rona) do 15 (na progi Berlin–München), razdalje med njimi pa so zelo različne (najdaljša razdalja med postajama na isti progi za visoke hitrosti je 253 km, najkrajša pa 26 km). Na revidiranih progah³⁸ se ponujajo različne storitve (na primer, na progi Madrid–Barcelona nekateri vlaki prevozijo brez postanka več kot 621 km, drugi vlaki na progi pa se, različno pogosto, ustavljajo tudi na vmesnih postajah). Največja časovna razlika med najbolj in najmanj direktnim vlakom je 72 minut (na progi Berlin–München).

71

Za oceno potencialnega števila uporabnikov proge za visoke hitrosti je Sodišče v reviziji preučilo tudi zaledja vsake od desetih prog za visoke hitrosti in štirih čezmejnih prog³⁹. Nekatere postaje nimajo dovolj potnikov v neposrednem zaledju in so preblizu druga drugi. S tem se zmanjšuje splošna uspešnost storitev visoke hitrosti, saj se morajo vlaki prepogosto ustavljati, ne da bi dosegli veliko novih potnikov, ali pa je vsakodnevno upravljanje vlakov preveč zapleteno, da bi zagotavljalo sprejemljivo število potnikov.

72

Priloga VIII vsebuje splošne rezultate in ključne podatke o postajah vseh revidiranih prog za visoke hitrosti. Na primer, kot kaže slika 6, ima proga Madrid–Barcelona–francoska meja zelo veliko zaledje (kar pojasnjuje njeno uspešnost), zaledje nekaterih postaj vzdolž proge (npr. Guadalajara–Yebes ali Calatayud) pa je izjemno majhno. Glede na zelo malo ljudi, ki živijo v zaledju, ki je od postaje oddaljeno 15 minut, obstaja razlog za pomisleke glede stroškovne učinkovitosti in uspešnosti ohranjanja teh postaj na progi za visoke hitrosti (100-odstotno prekrivanje zaledja, oddaljenega 60 minut, za postajo Guadalajara je posledica njegove bližine Madridu).

73

Čeprav namerava Komisija do leta 2050 vsa letališča iz jedrnega omrežja povezati z železniškim omrežjem, po možnosti s storitvami visoke hitrosti, ima trenutno le nekaj železnic za visoke hitrosti direktno visokohitrostno povezavo do letališča. Železnice za visoke hitrosti in letalski prevoz se lahko dopolnjujejo (s prevažanjem potnikov do letališča se lahko zaledje letališča poveča in letalski potniki lahko izberejo določeno letališče zaradi preproste in hitre železniške povezave po pristanku). Vendar je Sodišče ugotovilo, da imajo potniki težave pri združevanju prevozov po železnici za visoke hitrosti in letalskih prevozov. Na primer, čeprav je proga za visoke hitrosti Madrid–Barcelona blizu dveh največjih španskih letališč (madridskega-Barajasa in barcelonskega-El Prata, na katerih so v letu 2016 zabeležili50,4 milijona oziroma 44,2 milijona potnikov⁴⁰), ni načrtovano, da bi ju s storitvami visoke hitrosti povezali z železniškim omrežjem za visoke hitrosti⁴¹.

74

Da bi bile železniške postaje za visoke hitrosti uspešne in konkurenčne, morajo biti na dobri lokaciji.

1. Potnikom morajo biti zlahka dostopne s številnimi načini prevoza, tudi peš in s kolesom, ter ponujati ustrezno infrastrukturo za javni prevoz in parkirna mesta po dostopnih cenah.
2. Ponujati morajo številne dobro delujoče železniške povezave za visoke hitrosti in dovolj vlakov čez ves dan.
3. Prispevati b morale h gospodarski dejavnosti v okolici (učinek obnove ali ponovne urbanizacije območja).

75

Sodišče je analiziralo dostopnost, povezljivost in učinek na obnovo območja za 18 železniških postaj za visoke hitrosti (dve na revidirano progo). Vse informacije, vključno s kvantitativnimi merili, so v Prilogi IX. Analiza Sodišča kaže, da bi bilo mogoče dostop do 14 postaj izboljšati. Na primer, postaja Meuse TGV (slika 3) na liniji LGV Est-Européenne je slabo dostopna: kot kaže puščica, je postaja na izolirani lokaciji na podeželju. Do postaje je mogoč dostop z le nekaj lokalnimi avtobusnimi linijami in na voljo je le majhno parkirišče za osebne avtomobile.

76

Sodišče je ugotovilo še, da sedem postaj ni bilo ustrezne velikih: štiri so bile prevelike, tri pa premajhne glede na število potnikov. Štiri postaje niso zagotavljale splošnih storitev za javnost. Pet postaj ni bilo dobro povezanih, drugih sedem pa bi lahko bilo povezanih še bolje.

77

Z analizo sprememb v določenem obdobju (na primer na trgu dela, nepremičninskem trgu ter v številu na novo prispelih podjetij in ustvarjenih delovnih mest) pri 15 od 18 postaj na revidiranih progah za visoke hitrosti Sodišče ni ugotovilo jasnih učinkov na obnovo območja. Odprtje postaje Belfort–Montbéliard na progi Ren–Rona je spodbudilo odprtje trgovin in hotela v bližini ter omogočilo preselitev regionalne bolnišnice. V dveh drugih primerih so bile s posodobitvijo postaj, povezano z uvedbo storitev visoke hitrosti, vzpostavljene enostavnejše povezave med soseskami, ki so bile prej ločene z železniškimi tiri. To kaže, da lahko proge za visoke hitrosti spremljajo in pripomorejo k uresničevanju gospodarskih izboljšav, ki so se že začele in so predvidene v regiji, vendar same po sebi ne privedejo do gospodarskega razcveta⁴².

Trajnost železnic za visoke hitrosti: ogrožena učinkovitost sofinanciranja EU

78

Da bi bila proga za visoke hitrosti uspešna in naložbe trajnostne, bi morala imeti zmogljivost za prevoz velikega števila potnikov. Sodišče je ta element preučilo na dva načina: s primerjavo števila potnikov, prepeljanih v določenem obdobju, in z analizo števila ljudi, ki živijo v zaledju vzdolž proge.

Analiza podatkov o potnikih: tri od sedmih dokončanih železniških prog za visoke hitrosti prepeljejo manj potnikov od referenčnega merila devet milijonov na leto

79

Glede na referenčno merilo, ki temelji na akademskih in institucionalnih virih, bi morala imeti proga za visoke hitrosti, da bi bila uspešna, v idealnem primeru devet milijonov potnikov ali vsaj šest milijonov potnikov v letu odprtja⁴³. Leta 2016 se je samo na treh progah dejansko prepeljalo več kot devet milijonov potnikov na leto (Madrid–Barcelona, Torino–Salerno in LGV Est-Européenne). Na treh od sedmih dokončanih prog za visoke hitrosti, ki jih je revidiralo Sodišče (Eje Atlántico, Ren–Rona in Madrid–León), je bilo prepeljanih precej manj potnikov⁴⁴. Stroški infrastrukture teh prog so bili 10,6 milijarde EUR, za katere je EU prispevala približno 2,7 milijarde EUR. To pomeni, da pri teh progah obstaja veliko tveganje neuspešne porabe sofinanciranja EU.

Analiza zaledja, kar zadeva število ljudi, ki živijo vzdolž prog: 9 od 14 revidiranih prog in odsekov za visoke hitrosti nima dovolj potencialnih potnikov

80

Sodišče je analiziralo še zaledje, da bi ocenilo morebitno trajnost prevozov na ravni prog (glej sliko 7). Priloga VIII vsebuje tudi splošne rezultate in ključne podatke za vse revidirane proge za visoke hitrosti.

81

Devet od 14 revidiranih prog za visoke hitrosti in čezmejnih povezav ni imelo dovolj potnikov v svojih 15 do 30 minut oddaljenih zaledjih vzdolž proge, da bi bila železnica za visoke hitrosti lahko uspešna. Te proge so bile Madrid–León, Eje Atlántico, Madrid–Galicija, Milano–Benetke, Ren–Rona, Stuttgart–München, München–Verona, Figueres–Perpignan in Basque Y. Sodišče opozorja, da so v to merilo vključene tudi tri proge, ki niso dosegle referenčnega števila potnikov (glej zgoraj).

82

Sodišče je analiziralo tudi železnico za visoke hitrosti v globalnem okviru, da bi razumelo razloge za uspeh (okvir 2).

Konkurenčnost železnice za visoke hitrosti v primerjavi z drugimi načini prevoza: zaenkrat še ne velja načelo „onesnaževalec plača”

83

Železnice za visoke hitrosti imajo le omejeno konkurenčno prednost. Medtem ko japonsko omrežje Šinkansen ostaja konkurenčno tudi pri potovanjih, daljših od 900 km, so železnice za visoke hitrosti v Evropi običajno konkurenčne pri potovanjih na razdaljah od 200 do 500 km, pri čemer vožnje trajajo do štiri ure. Avtomobil je zaradi prilagodljivosti v zadnjem delu poti prevladujoči način prevoza pri potovanjih, krajših od 200 km, letalski prevoz pa je najkonkurenčnejši za daljša potovanja.

84

Sistem obdavčitve, ki temelji na ogljiku, je orodje za preučevanje vpliva različnih načinov prevoza na okolje. Trenutno v nobeni državi članici EU ni operativne ureditve, ki bi bila primerljiva s švicarskim namenskim skladom za železniško infrastrukturo, ki se delno financira z davki na tovornjake, ki so v tranzitu čez državo. Švicarski pristop zmanjšuje finančno breme za davkoplačevalce za gradnjo in vzdrževanje železniškega omrežja, saj neposredno usmerja prihodke iz davka na en način prevoza v podporo za naložbe v drug način prevoza.

85

V EU trenutno ni sistema zaračunavanja, v katerem bi se za različne načine prevoza upoštevali načeli „uporabnik plača” in „onesnaževalec plača”, da bi se povečala konkurenčnost železnice. V preteklosti so bili prisotni poskusi spremembe intermodalnih pogojev z vračunanjem zunanjih stroškov različnih načinov prevoza, vendar so bili ti poskusi večinoma neuspešni. Vendar tema obdavčitve kot funkcije emisij toplogrednih plinov ostaja na dnevnem redu številnih vlad. Na primer, trenutno se v Franciji (znova⁴⁵) razpravlja o uvedbi sistema navzkrižnega financiranja, Italija pa bo leta 2018 s prihodki sklada, ustanovljenega leta 1997, iz avtocestnih cestnin financirala gradnjo baznega predora Brenner in južnih pristopnih prog⁴⁶.

Nemoteno in konkurenčno delovanje čezmejnih železnic za visoke hitrosti še ni univerzalno

Ker so še vedno številne ovire, bo preteklo še veliko časa, preden bodo trgi postali odprti in konkurenčni na progah za visoke hitrosti v EU

86

Učinkovita konkurenca na progah za visoke hitrosti lahko dokazano izboljša storitve in zniža cene za potnike v EU. Trenutno je zelo malo primerov uspešne konkurence med železniškimi podjetji na progah za visoke hitrosti (taka konkurenca je v Italiji in, v omejenem obsegu, v Avstriji⁴⁷). Z uvedbo konkurence na progi za visoke hitrosti Torino–Salerno so se izboljšale storitve za potnike. Potniki lahko izbirajo med več vlaki (novi udeleženec na trgu v okviru časovnega razporeda za obdobje 2017–2018 zagotavlja 34 dnevnih povezav v obe smeri), cene vozovnic pa so se znižale za vsaj 24 %⁴⁸. Osebje Evropske železniške agencije, s katerim je Sodišče opravilo pogovore, je poročalo o podobnem pozitivnem učinku za Avstrijo: konkurenca med prvotnim železniškim podjetjem in novim udeležencem na trgu je prinesla več potnikov, tudi za prvotno železniško podjetje.

87

V Franciji in Španiji pa trg železniških storitev visokih hitrosti še ni bil odprt in na progah za visoke hitrosti ni bilo konkurence med železniškimi podjetji. Ti državi članici želita počakati do leta 2020, da bi preučili, ali je prvotno železniško podjetje pripravljeno za konkurenco na trgu potniškega prometa na dolge razdalje. Državi članici bosta tudi po navedenem letu pod določenimi pogoji upravičeni do desetletnega odloga, če se bo štelo, da obratovanje prog spada med obveznosti javnih služb, kar pomeni, da bo resnično odprta konkurenca morda vzpostavljena šele leta 2035.

88

Poleg postopnega odpiranja trga iz četrtega železniškega svežnja v železniškem sektorju so še vedno številne prakse, ki preprečujejo resnično nemoteno delovanje železniškega omrežja EU za visoke hitrosti ter novim udeležencem na trgu potencialno preprečujejo, da bi konkurirali na progah za visoke hitrosti. Med te prakse spadajo tehnične in upravne ovire ter druge ovire za interoperabilnost. Kaj to v praksi pomeni za potnike, je pojasnjeno v okviru 3.

Uporabnine za dostop po tirih: preveč zapletene in ovira za konkurenco

89

V skladu s pravnim okvirom EU za delovanje železnic mora upravljavec infrastrukture (subjekt, ki je ločen od železniškega podjetja) vsem omogočiti, da uporabljajo železniške tire, če prispevajo k stroškom njihovega vzdrževanja. Te uporabnine za dostop po tirih različno vplivajo na trajnost omrežja. Odvisno od ravni, na kateri so določene, lahko prispevajo k povrnitvi dela stroškov infrastrukturne naložbe in, če so določene na dovolj nizki ravni, tudi spodbujajo konkurenco med železniškimi podjetji z omogočanjem sodelovanja novim udeležencem na trgu.

90

Direktiva (EU) št. 2012/34/EU⁵¹ zahteva, da se uporabnine za dostop po tirih določijo zlasti na podlagi stroškov, ki nastanejo neposredno pri izvajanju storitve železniškega prometa. Vendar se načela, ki se uporabljajo za določitev ravni cen v državah članicah, zelo razlikujejo⁵², zlasti zato, ker zakonodaja omogoča uporabo številnih parametrov. V vseh obiskanih državah članicah so bili uporabljeni pribitki, da bi se upoštevale posebne kategorije stroškov, kot so čas dneva zahtevanega slota ali obstoj ali neobstoj ozkega grla.

91

Mednarodna železniška zveza je poročala, da se uporabnine za dostop po tirih ne izračunavajo pregledno. Pogosto se spreminjajo in temeljijo na kar 56 spremenljivkah, zaradi česar so rezultati zelo različni. To potrjuje slika 8, ki kaže natančno višino uporabnin za dostop po tirih na izbranih parih odhodnih in namembnih krajev v EU, ki so povezani z železnico za visoke hitrosti, kar dokazuje, da so višine uporabnin dejansko zelo različne. Na primer, uporabnine za dostop po tirih so zelo visoke v Franciji in veliko nižje v Italiji.

92

Določitev ustrezne ravni uporabnin za dostop po tirih je pomembno za zagotavljanje trajnosti in konkurenčnosti.

1. V Franciji se uporabnine za dostop po tirih ohranjajo na visoki ravni, da zagotavljajo prihodek upravljavcu infrastrukture in trajnost dejavnosti upravljavca infrastrukture z velikimi dolgovi. S tem se zmanjša potreba, da bi morala država financirati in vzdrževati nove infrastrukture za visoke hitrosti. Hkrati pretirano visoke uporabnine za dostop po tirih odvračajo nove udeležence od vstopa na trg in s tem ščitijo prvotno železniško podjetje pred konkurenco.
2. V Italiji so se uporabnine za dostop po tirih prej uporabljale kot sredstvo za povečevanje konkurence med uveljavljenim železniškim podjetjem in novim udeležencem na trgu. Poleg drugih ukrepov (kot je zagotavljanje pravice dostopa do storitev železniških postaj) je italijanski regulativni organ za področje železnic znižal uporabnine za dostop po tirih, da bi zagotovil pošteno konkurenco. S tem se je izboljšalo stanje za potnike (glej odstavek 86).

Močan in neodvisen regulativni organ: potreben, vendar ne vedno realnost

93

Ta kompromis med finančno vzdržnostjo in konkurenčnostjo je ključen. Zato pomembno je, da so v vsaki državi članici vzpostavljeni nacionalni regulativni organi za ukrepanje in da Komisija nadzoruje sistem. Ti organi bi morali zagotavljati, da se pravila, ki urejajo uporabo pribitkov za pokrivanje celotnih stroškov infrastrukture, pravilno uporabljajo, pri čemer je pravni cilj najboljša uporaba razpoložljive infrastrukture.

94

V skladu z zakonodajo EU morajo biti nacionalnim regulativnim organom za področje železnic zagotovljena precejšnja neodvisnost in pooblastila za spremljanje železniških trgov za zagotovitev, da novi udeleženci na trgu niso deležni diskriminacije, tako da se lahko vzpostavi poštena konkurenca. Zagotovljena jim morajo biti zadostna sredstva. Komisija spremlja te zahteve in podpira nacionalne nadzorne organe pri njihovih dejavnostih ter olajšuje dialog in izmenjavo dobrih praks med regulativnimi organi. Sodišče je ugotovilo naslednji težavi.

1. Španija je edina država članica, ki meni, da uporabnine za dostop po tirih pomenijo davke, in jih določa z zakonom. To omejuje upravljavsko neodvisnost upravljavca infrastrukture in pooblastila regulativnega organa za njihovo spremembo v primeru neupoštevanja pravil. Poleg tega omejuje čas, ki je na voljo za spremembo pristojbin, ter povzroča večjo zapletenost pri spremembah in pritožbah. Regulativni organ je v težkem položaju zaradi omejenega števila osebja in ker njegove odločitve, v nasprotju z določbami prenovljene direktive, niso zavezujoče za upravljavca infrastrukture.
2. V Franciji je regulativni organ leta 2017 izdal zavezujoče negativno mnenje o novem modelu za izračun uporabnin za dostop po tirih, ki je bil načrtovan za leto 2018. Francoska vlada je posredovala tako, da je določila višino uporabnin za dostop po tirih za leto 2018 z odlokom, s čimer je ohranila njihovo skladnost s prvotno uporabljenim modelom. Tak pristop dejansko omejuje pooblastila regulativnega organa.

95

Komisija je v teh dveh primerih ukrepala tako, da je uvedla postopek za ugotavljanje kršitev. Komisija skrbno spremlja trenutne zakonodajne pobude, da bi zagotovila, da se pri tem ne zmanjšajo pooblastila regulativnih organov.

Zaključki in priporočila

Delovanje železnic za visoke hitrosti ima številne prednosti, vendar ni uresničljivega dolgoročnega načrta EU niti dejanskega omrežja EU za visoke hitrosti

96

Železnica za visoke hitrosti lahko pripomore k uresničitvi ciljev politike EU glede trajnostne mobilnosti, saj je njen ogljični odtis manjši kot pri drugih oblikah prevoza.⁵³ Ima veliko prednosti, kot so višje ravni varnosti, zmanjšuje pritisk na preobremenjenih cestnih omrežjih, poslovnim in turističnim potnikom omogoča, da potujejo hitro in udobno, ter lahko zagotavlja socialno-ekonomsko podporo regijam.

97

Cilja Komisije, da bo potrojila dolžino železniškega omrežja za visoke hitrosti (da bi do leta 2030 obsegalo 30 000 km), ni utemeljen z verodostojno analizo. Sodišče meni, da ni verjetno, da bi bil ta cilj dosežen, saj je za načrtovanje, gradnjo in začetek obratovanja železniške infrastrukture za visoke hitrosti potrebnih približno 16 let. Ob koncu leta 2017 je obratovalo le 9 000 km prog za visoke hitrosti, dodatnih 1 700 km pa je bilo v fazi gradnje.

98

Evropskega železniškega omrežja za visoke hitrosti dejansko ni: je le mozaik nacionalnih prog za visoke hitrosti. Komisija nima pooblastil za odločanje, ali in kdaj bi se morale graditi proge za visoke hitrosti, določene v uredbi o vseevropskem prometnem omrežju, saj so odločitve o gradnji prog za visoke hitrosti v izključni pristojnosti držav članic. Dokončanje nadnacionalnih koridorjev EU s povezovanjem nacionalnih omrežij za revidirane države članice nima prednostnega pomena. Čeprav je bil v istem času sprejet mehanizem financiranja EU (uredba o IPE) in so zadevne države članice podpisale razne mednarodne sporazume, se dela na mejnih prehodih z železnicami za visoke hitrosti ne končujejo usklajeno. Posledica tega je majhna dodana vrednost sofinanciranja EU, namenjenega naložbam v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti v državah članicah (odstavki od 21 do 36).

Načela dobrega finančnega poslovodenja se ne uporabljajo dosledno za revidirane naložbe v infrastrukturo za visoke hitrosti

99

Kakovost ocene potreb v državah članicah je slaba. Alternativne rešitve, kot je posodobitev obstoječih prog za konvencionalne hitrosti namesto gradnje novih prog za visoke hitrosti, se sistematično upoštevajo le v Italiji in Nemčiji, to je dobra praksa, ki bi jo bilo treba uporabljati povsod. Odločitve za gradnjo so nacionalne in politične, redko temeljijo na ustrezni analizi stroškov in koristi.

100

Železniška infrastruktura za visoke hitrosti je draga in postaja še dražja: proge, ki jih je revidiralo Sodišče, v povprečju stanejo 25 milijonov EUR na kilometer. Stroškovna učinkovitost je nizka. Ker za proračun EU ni tveganja zaradi prekoračitve stroškov za naložbe v železnice za visoke hitrosti, saj je sofinancirani znesek omejen na prvotno dogovorjeni znesek in se morebitna prekoračitev stroškov krije iz nacionalnih proračunov, so bile prekoračitve stroškov in zamude pri gradnji revidiranih prog nekaj povsem običajnega, poleg tega traja precej časa, preden proge, potem ko so zgrajene, začnejo obratovati. Skupna vrednost prekoračitev stroškov je na ravni projektov znašala 5,7 milijarde EUR, na ravni prog pa 25,1 milijarde EUR (44 % oziroma 78 %). Tudi zamude so bile precejšnje, in sicer več kot desetletne pri polovici prog. Ocena Sodišča glede izkoristka hitrosti jasno kaže, da železniške storitve zelo visokih hitrosti niso vedno potrebne: v večini primerov se v povprečju doseže le približno 45 % konstrukcijsko določene hitrosti. Le na dveh progah za visoke hitrosti je povprečna hitrost vlakov 200 km/h, na nobeni pa hitrost ne presega 250 km/h. Ugotovitve Sodišča kažejo, da bodo štiri od desetih prog stale več kot 100 milijonov EUR na prihranjeno minuto potovanja. Z namenjeno skrbno pozornostjo navedenim elementom bi lahko prihranili več sto milijonov evrov in zagotovili dober izkoristek prog za visoke hitrosti (odstavki od 37 do 57).

V oceni stanja za državljane EU so poudarjene prednosti železnic za visoke hitrosti, vzdržnost sofinanciranja prog za visoke hitrosti, ki ga zagotavlja EU, pa je ogrožena

101

Ocena potovalnih časov, cen in števila povezav kaže, da imajo železnice za visoke hitrosti prednosti pred svojimi tekmeci (letalski promet, železnice za konvencionalne hitrosti in cestni promet). Splošna ugotovitev Sodišča je, da sta skupni potovalni čas in višina cen enako pomembna dejavnika uspeha. V kombinaciji z redno storitvijo (pogosti vlaki) in zanesljivostjo (točni odhodi in prihodi) bi lahko ta dejavnika omogočila povečanje tržnega deleža železnice za visoke hitrosti. Število postaj na progi je pomembno, njihova lokacija pa ključna: nekatere revidirane postaje so slabo dostopne in nimajo dobrih povezav, pri 15 od 18 revidiranih postaj Sodišče ni opazilo jasnih učinkov obnove na okoliškem območju.

102

Sodišče ugotavlja, da je trajnost ogrožena: glede na referenčno merilo devet milijonov potnikov na leto treh od sedmih dokončanih prog ni mogoče šteti za uspešne proge za visoke hitrosti (Eje Atlántico, Ren–Rona in Madrid–León), saj je bilo prepeljanih precej manj potnikov. Infrastrukturni stroški teh prog so znašali 10,6 milijarde EUR, EU pa je prispevala približno 2,7 milijarde EUR. To pomeni, da pri teh progah obstaja veliko tveganje neuspešne porabe sofinanciranja EU, kar pa bi se lahko zmanjšalo z dobro predhodno oceno stroškov in koristi za posamezne proge.

103

Ocena Sodišča glede števila ljudi, ki živijo v zaledju revidiranih prog, kaže, da 9 od 14 revidiranih prog in čezmejnih povezav ni imelo dovolj potencialnih potnikov, da bi bile lahko uspešne. Poleg tega železnica za visoke hitrosti in drugi načini prevoza niso enakovredna konkurenca, saj uporabnine niso enake za vse načine prevoza (odstavki od 58 do 85).

Nemoteno in konkurenčno delovanje čezmejnih železnic za visoke hitrosti še dolgo ne bo doseženo

104

Še vedno so številne upravne in druge ovire za interoperabilnost, čeprav je Sodišče v posebnem poročilu, objavljenem leta 2010, pozvalo k nujnemu ukrepanju za odpravo takih ovir. V Franciji in Španiji dostop do trga železniškega potniškega prometa ni odprt, v Italiji in, v omejenem obsegu, tudi v Avstriji pa je konkurenca med železniškimi podjetji. V Nemčiji je dostop do trga odprt, toda na progah za visoke hitrosti ni konkurence. Glede na veljavna pravila konkurenca ne bo vzpostavljena vse do leta 2035. Ker konkurenca spodbuja zagotavljanje boljših storitev, pogostejših vlakov in nižjih cen, bi morala biti vzpostavljena prej.

105

Uporabnine za dostop po tirih so namenjene pokrivanju stroškov prejšnjih infrastrukturnih naložb in operativnih stroškov. Če so dovolj nizke, da novim udeležencem omogočajo sodelovanje na trgu, lahko spodbujajo konkurenco med železniškimi podjetji. Vendar so sistemi, ki se uporabljajo za njihov izračun, preveč zapleteni, saj se lahko uporabljajo številne spremenljivke.

106

Vsaka država članica mora imeti regulativni organ, ki mora biti usposobljen, imeti ustrezno osebje in biti neodvisen od subjekta, ki določa uporabnine, in od države. Ta organ mora strogo uporabljati pravila za zagotavljanje spoštovanja dogovorjenih politik. Sodišče je v dveh od štirih primerov, ki jih je preučilo, našlo dokaze, da regulativni organi ne morejo opravljati svojih zakonsko predpisanih nalog. Komisija je ukrepala v zvezi s tema primeroma in začela postopek za ugotavljanje kršitev (odstavki 86 do 95).

Priporočilo 1: Načrtovanje omrežja EU za visoke hitrosti

Komisija bi morala v svoji nadzorni funkciji sprejeti naslednja ukrepa:

1. na podlagi prispevkov in zavez držav članic bi morala sprejeti realističen dolgoročni načrt razvoja za izgradnjo preostale infrastrukture, potrebne za dokončanje jedrnega omrežja EU za visoke hitrosti, v okviru pregleda uredbe TEN-T. To dolgoročno načrtovanje bi moralo temeljiti na ključnih izvedljivih strateških infrastrukturnih projektih za jedrno omrežje, s posebnim poudarkom na čezmejnih odsekih, ki morajo biti dokončani do leta 2030, da bi se povečala dodana vrednost EU;

   na podlagi izvedljivega strateškega načrta iz točke 1 bi morala sprejeti predvidene popravne ukrepe, če se projekti na teh prednostnih odsekih ne začnejo v skladu z dogovorjenim časovnim razporedom, če pri projektih nastajajo zamude ali je verjetno, da bodo težave z usklajevanjem vzdolž različnih meja preprečile načrtovani začetek obratovanja proge.

   Ciljni rok za uresničitev: pri pripravi novih zakonodajnih predlogov za TEN-T.

2. Sofinanciranje EU bi morala povezati z oceno potreb za vsako posamezno progo za visoke hitrosti ter tesnejšim spremljanjem in nadzorom, tako da bi določila posebne pogoje, ki bi bili opredeljeni v izvedbenih sklepih o ključnih prednostnih odsekih. Poleg tega bi bilo treba okrepiti vlogo evropskih koordinatorjev pri omogočanju izvajanja čezmejnih projektov, pa tudi povezanost med delovnimi načrti za koridor jedrnega omrežja in izvajanjem IPE.

   Ciljni rok za uresničitev: takoj.

Priporočilo 2: Podpora EU v obliki sofinanciranja naložb v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti

Komisija bi morala:

1. spremeniti uredbo o TEN-T, da bi se z njo lahko uveljavila pravočasna uporaba navedenih ključnih strateških infrastrukturnih omrežij;

   Ciljni rok za uresničitev: začetek dela čim prej, da bo dokončano do leta 2023.

2. po spremembi uredbe TEN-T zagotoviti podporo v okviru sofinanciranja EU za te strateške prednostne projekte;

   Ciljni rok za uresničitev: takoj po spremembi uredbe TEN-T.

3. med programskim načrtovanjem kohezijske politike skupaj z državami članicami zagotoviti, da bodo sredstva kohezijske politike za železnice za visoke hitrosti, osredotočena na proge za visoke hitrosti, ki so del koridorjev jedrnega omrežja;

   Ciljni rok za uresničitev: priprava operativnih programov za obdobje po letu 2020.

4. pogojiti sofinanciranje EU s tem, da se zagotovi uspešna konkurenca med železniškimi podjetji na progah za visoke hitrosti, ki prejmejo podporo, in sicer čim prej po izgradnji teh prog;

   Ciljni rok za uresničitev: takoj.

5. sofinanciranje EU za upravičence narediti odvisno ne le od dosežene realizacije, ampak tudi od doseganja predvidenih rezultatov. Za dosego tega bi morala zagotoviti uvedbo načela plačevanja določenega odstotnega deleža dodeljenih sredstev sofinanciranja EU kot nagrade za dobro smotrnost poslovanja, če je iz naknadnega vrednotenja razvidno, da so predvideni rezultati preseženi. Taka nagrada bi se morala izplačati iz rezerve za dobro smotrnost poslovanja, ki bi bila podobna obstoječi rezervi v okviru kohezijske politike;

   Ciljni rok za uresničitev: priprava novih zakonodajnih predlogov za obdobje po letu 2020.

6. v naslednji uredbi o IPE se skupaj z državami članicami dogovoriti o močnejših orodjih za izvrševanje, ki bodo pospešila dokončanje sedanjih obveznosti, ki izhajajo iz uredbe TEN-T.

   Ta orodja bi morala obravnavati tudi situacijo, ko država članica ne predlaga pravočasnega napredovanja pri ključnih projektih, s katerim bi izpolnila zaveze za dokončanje projektov jedrnega omrežja.

   Ciljni rok za uresničitev: priprava novih zakonodajnih predlogov za IPE za obdobje po letu 2020.

Priporočilo 3: Poenostavitev čezmejnih gradenj

Komisija bi morala za poenostavitev obstoječih in prihodnjih večjih čezmejnih naložb v železniško infrastrukturo za visoke hitrosti:

1. pregledati pravila o javnih naročilih, da bi lahko vzpostavila enoten pravni okvir za ključne čezmejne infrastrukturne projekte. To vključuje vprašanja, kot so jezik razpisne dokumentacije, naročila in računovodski sistemi organov upravljanja, ki izvajajo projekte, ter postopki za reševanje sporov;
2. vzpostaviti ali olajšati vzpostavitev organov za zagotavljanje storitev vse na enem mestu, ki so enotni organi za poenostavitev formalnosti, ki jih je treba izpolnjevati na obeh straneh meje;
3. pospešiti odpravo vseh upravnih in regulativnih ovir za interoperabilnost.

   Ciljni rok za uresničitev: do sredine leta 2019.

Priporočilo 4: Ukrepi za izboljšanje delovanja železnic za visoke hitrosti za potnike

Komisija bi morala:

1. zagotoviti podporo železniškemu sektorju za dejavni pripravo rešitev za enotno izdajanje elektronskih vozovnic, tudi za potovanja z železnicami za visoke hitrosti;
2. spremljati države članice za zagotovitev, da sprejmejo vse možne ukrepe za celovito in pravilno izvajanje pravil EU za izračun uporabnin za dostop po tirih, zlasti v zvezi z obveznostjo usklajevanja pribitkov za olajšanje čezmejnega delovanja železnic za visoke hitrosti;
3. v svoji nadzorni vlogi od držav članic zahtevati, da opravljajo svoje obveznosti za zagotavljanje, da pogoji za dostop do trga za železnice za visoke hitrosti nadzorujejo neodvisni organi in da se upravljavci infrastrukture usklajujejo, da bi zagotovili kar najbolj učinkovito uporabo takih prog;
4. izboljšati informacije za državljane (i) v zvezi s podatki o točnosti, in sicer z razvojem posebnih kazalnikov za železnice za visoke hitrosti, in (ii) na podlagi podatkov, ki so že na voljo v podatkovnih zbirkah Komisije (ERADIS), v zvezi z informacijami o zadovoljstvu uporabnikov s storitvami, in sicer z razvojem standardnega okvira in metodologije poročanja. Podatke in rezultate bi morala predstaviti v svojem poročilu o spremljanju železniškega trga, ki ga pripravi vsaki dve leti;
5. okrepiti intermodalno konkurenco z določitvijo načel, ki zahtevajo ustrezno upoštevanje zunanjih stroškov vseh načinov prevoza, in spodbujanjem njihovega izvajanja.

   Ciljni rok za uresničitev: do konca leta 2019.

To poročilo je sprejel senat II, ki ga vodi članica Evropskega Računskega sodišča Iliana IVANOVA, v Luxembourgu na zasedanju 13. junija 2018.

Kratice in glosar

Agencija Evropske unije za železnice: Agencija je bila ustanovljena leta 2004, njen cilj pa je podpreti razvoj tehničnih specifikacij za interoperabilnost, vključno z ERTMS, in prispevati k delovanju enotnega evropskega železniškega območja.

Analiza stroškov in koristi: Analitično orodje, ki se uporablja za oceno odločitve o naložbi s primerjavo njenih predvidenih stroškov in pričakovanih koristi. Namen analize stroškov in koristi je spodbuditi učinkovitejše dodeljevanje sredstev, da bi se nosilci odločanja lažje informirano odločili, ali naj izvedejo predlog za naložbo ali možne alternativne predloge.

Dodana vrednost EU: Vrednost, ki izhaja iz posredovanja EU in ki dopolnjuje vrednost, ki bi bila sicer dosežena izključno z ukrepi države članice. Za namene železniških prog za visoke hitrosti ustvarjajo naložbe sredstev EU v proge v državah članicah dodano vrednost tudi za državljane EU (na primer z lajšanjem potovanj in krajšanjem skupnih potovalnih časov). Vendar so izdatki za nadnacionalne koridorje, ki bi dopolnili jedrno omrežje EU, samodejno verjetnejši kandidat za ukrepe EU zaradi skupnega interesa: njegova dodana vrednost EU je večja.

Države članice: Države članice Evropske unije

ERTMS (evropski sistem za upravljanje železniškega prometa): Pomemben evropski projekt, s katerim naj bi nadomestili različne nacionalne sisteme za nadzor in vodenje vlakov, da bi spodbudili interoperabilnost.

ESRR (Evropski sklad za regionalni razvoj): Naložbeni sklad, namenjen okrepitvi ekonomske in socialne kohezije v EU, in sicer z odpravljanjem regionalnih neravnovesij z zagotavljanjem finančne podpore za izgradnjo infrastrukture in produktivne naložbe za ustvarjanje delovnih mest, zlasti za podjetja.

GD MOVE: Generalni direktorat za mobilnost in promet

GD REGIO: Generalni direktorat za regionalno in mestno politiko

INEA (Izvajalska agencija za inovacije in omrežja): Naslednica Izvajalske agencije za vseevropsko prometno omrežje (TEN-T EA), ki jo je Evropska komisija ustanovila leta 2006 za upravljanje tehničnega in finančnega izvajanja svojega programa vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T). INEA je začela delovati 1. januarja 2014, njena naloga pa je izvajanje posameznih delov naslednjih programov EU: Instrumenta za povezovanje Evrope (IPE), pobude Obzorje 2020 in obstoječih programov (TEN-T in Marco Polo 2007–2013).

Interoperabilnost: Pobuda Evropske komisije za spodbujanje enotnega trga v železniškem sektorju. Tehnične specifikacije za interoperabilnost določajo tehnične standarde, potrebne za izpolnjevanje osnovnih zahtev za doseganje interoperabilnosti. Te zahteve med drugim zajemajo varnost, zanesljivost in razpoložljivost, zdravje, varstvo okolja in tehnično skladnost, in določajo, da bi morali vlaki nemoteno delovati na katerem koli odseku evropskega železniškega omrežja.

IPE (Instrument za povezovanje Evrope): Mehanizem, ki od leta 2014 zagotavlja finančno pomoč trem sektorjem: energetskemu, prometnemu in za informacijsko-komunikacijske tehnologije (IKT). Na teh treh področjih določa prednostne naložbe, ki bi jih bilo treba izvesti v naslednjem desetletju. Na področju prometa so te prednostne naložbe medsebojno povezani prometni koridorji in čistejši načini prevoza.

Izkoristek hitrosti: Delež dejanske hitrosti, kot jo izkusi potnik, glede na najvišjo obratovalno in konstrukcijsko določeno hitrost proge.

KS (Kohezijski sklad): Sklad, ki je namenjen izboljšanju ekonomske in socialne kohezije v Evropski uniji s financiranjem okoljskih in prometnih projektov v državah članicah, v katerih je BNP na prebivalca manjši od 90 % povprečja EU.

Predhodne pogojenosti: Pogoji, ki jih je treba izpolniti pred podporo dolgoročnim in strateškim infrastrukturnim načrtom in ki se uporabljajo kot okvir za sofinanciranje naložb EU.

Število potnikov: V tem okviru gre za merjenje ravni uporabe prog za visoke hitrosti, opredeljeno kot število potnikov, uporabnikov proge, deljeno z dolžino proge, v kilometrih.

TEN-T (vseevropska prometna omrežja): Načrtovan sistem cestnih, železniških, zračnih in vodnih prometnih omrežij v Evropi. Omrežja TEN-T so del širšega sistema vseevropskih omrežij (TEN), vključno s telekomunikacijskim omrežjem (eTEN) in predlaganim energetskim omrežjem (TEN-E).

Uporabnina za dostop po tirih: Uporabnina, ki jo železniški prevozniki plačajo upravljavcu infrastrukture, da povrnejo del infrastrukturnih stroškov.

Zaledje: Območje, s katerega se je mogoče v določenem času (za namene tega poročila v 15, 30 ali 60 minutah) z avtomobilom pripeljati do postaje, namenjene vlakom za visoke hitrosti.

Železnice za visoke hitrosti: Železniške storitve, ki se izvajajo na novih, posebej zgrajenih progah z najvišjo obratovalno hitrostjo najmanj 250 km/h, in storitve, ki se izvajajo na progah za konvencionalne hitrosti z najvišjo obratovalno hitrostjo najmanj 200 km/h.

Končne opombe

¹ Število potniških kilometrov je merilo, pridobljeno z združitvijo števila potnikov železnic za visoke hitrosti na leto in dolžine njihovega potovanja, da se optimFizira merjenje uporabe železnic za visoke hitrosti.

² Odločba št. 1692/96/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. julija 1996 o smernicah Skupnosti za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (UL L 228, 9.9.1996, str. 1).

³ COM(2011) 144 final z dne 28. marca 2011, Načrt za enotni evropski prometni prostor – na poti h konkurenčnemu in z viri gospodarnemu prometnemu sistemu.

⁴ EU je v povezavi s tem določila ambiciozne cilje glede zmanjšanja emisij ogljika za naslednja desetletja (glej tudi odstavek 22).

⁵ Uredba (EU) št. 1315/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o smernicah Unije za razvoj vseevropskega prometnega omrežja (UL L 348, 20.12.2013, str. 1).

⁶ Uredba (EU) št. 1316/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 11. decembra 2013 o vzpostavitvi instrumenta za povezovanje Evrope (UL L 348, 20.12.2013, str. 129).

⁷ Člen 2(5) Uredbe Sveta (ES) št. 1260/1999 o splošnih določbah o Strukturnih skladih (UL L 161, 26.6.1999, str. 1).

⁸ Člen 2(1)(b) Uredbe (ES) št. 1783/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 12. julija 1999 o Evropskem skladu za regionalni razvoj (UL L 213, 13.8.1999, str. 1).

⁹ Člen 3(1) in priloga k Prilogi II k Uredbi Sveta (ES) št. 1164/94 z dne 16. maja 1994 o ustanovitvi Kohezijskega sklada (UL L 130, 25.5.1994, str. 1).

¹⁰ Podatki zajemajo zadnji poziv IPE (2017). Vsi navedeni zneski so nominalni.

¹¹ Sodišče je prejelo več odgovorov posameznih članov treh skupin deležnikov, tj. Skupnosti evropskih železniških in infrastrukturnih podjetij (CER), Mednarodne železniške zveze (UIC) in konzorcija UNISIG (Union Industry of Signalling).

¹² Univerza v Bruslju (VUB).

¹³ Konzorcij profesorjev in raziskovalcev iz Lyona, Milana, Barcelone in Berlina.

¹⁴ Univerza v Antwerpnu.

¹⁵ Podjetje Advito.

¹⁶ Vir: Eurostat, leta 2017 je bilo prebivalcev EU 512 milijonov: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Emisije CO₂ so odvisne od izvora uporabljene električne energije, stopnje zasedenosti vlakov in tega, ali se pritegne veliko potnikov iz cestnega in letalskega prometa. Da bi izravnali onesnaževanje zaradi proizvodnje električne energije, ki jo porabijo vlaki za visoke hitrosti, in visok faktor obremenitve pri železnici za visoke hitrosti, je treba iz drugih načinov prevoza pritegniti veliko potnikov. Poleg tega je treba pri številnih progah za visoke hitrosti opustiti rabo zemljišč. Proga lahko prečka območja okoljske vrednosti, kjer bo imela učinek pregrade, proizvajala bo hrup in bo vizualno moteča, pri tem pa se lahko ogromna količina emisij zaradi gradnje prog za visoke hitrosti izravna šele po desetletjih obratovanja.

¹⁸ Npr. Evropska agencija za okolje in UIC.

¹⁹ Podatek, naveden v beli knjigi iz leta 2011, je dvomljiv, saj podatki Sodišča kažejo, da je bilo ob koncu leta 2017 na voljo le 9 067 km prog za visoke hitrosti.

²⁰ Vir: Evropska komisija, Delivering TEN-T Facts & figures (Vzpostavljanje omrežja TEN-T: dejstva in številke), september 2017, in sklepi Sveta o napredku pri izvajanju vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T) in Instrumenta za povezovanje Evrope za promet, 15 425/17, 5. december 2017.

²¹ Člen 22 uredbe o IPE in člen 38(3) uredbe o TEN-T.

²² „[D]ržave članice pri načrtovanju svojih proračunov nikoli ne dajo zadostne teže večnacionalnim, čezmejnim naložbam v infrastrukturo, ki je potrebna za dobro delovanje enotnega trga.“ Vir: Poročilo Komisije Evropskemu parlamentu, Svetu, Evropskemu ekonomsko-socialnemu odboru in Odboru regij o vmesni oceni Instrumenta za povezovanje Evrope/FMT (SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final z dne 14. februarja 2018, str. 6).

²³ Študija iz leta 2015 o stroških nedokončanja TEN-T (Cost of non-completion of the TEN-T) je pokazala, da bi bila cena, ki bi jo gospodarstvo EU plačalo, nedosežna potencialna rast v višini 1,8 % BDP in neustvarjena delovna mesta v obsegu 10 milijonov enot zaposleni/leto, če države članice in drugi deležniki ne bi pravočasno vzpostavili jedrnega omrežja kot osrednjega elementa nove politike TEN-T. Vir: Fraunhofer ISI, končno poročilo z dne 15. junija 2015, str. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Člen 38(3) Uredbe (EU) št. 1315/2013.

²⁶ Posebno poročilo št. 23/2016, Pomorski promet v EU: v nemirnih vodah – veliko neuspešnih in netrajnostnih naložb. Glej zlasti priporočilo 2(a).

²⁷ Npr. v rednih poročilih o skupnem napredku.

²⁸ Ključni kazalniki smotrnosti za projekte železniške infrastrukture: stopnja elektrifikacije omrežja, tirna širina 1 435 mm; vzpostavljanje ERTMS (in za projekte železniškega tovornega prometa hitrost proge (≥ 100 km/h), osna obremenitev (≥ 22,5 t) in dolžina vlaka (740 m)).

²⁹ Posebno poročilo št. 23/2016, Pomorski promet v EU: v nemirnih vodah – veliko neuspešnih in netrajnostnih naložb. Glej zlasti odstavka 80 in 81.

³⁰ Pristop v Švici je ravno obraten: prednost imajo točnost in rednost storitve, jasnost informacij za stranke in potniške storitve, ne pa hitrost.

³¹ To je povezano s pripravljenostjo potencialnih potnikov, da spremenijo svoje obnašanje v odziv na spremembe v potovalnem času: velika prilagodljivost potovalnega časa kaže, da so potniki razmeroma pripravljeni začeti uporabljati železniške storitve, ko se potovalni časi izboljšajo.

³² 11 od 30 revidiranih projektov se še izvaja ali ni bilo ustrezno izvedenih, zaradi česar so sledile precejšnje razveljavitve financiranja EU. Pri enem končanem projektu v času revizije še ni bil določen datum začetka obratovanja.

³³ Od nedavne liberalizacije trga so v številnih državah članicah avtobusne storitve v velikem porastu. V Nemčiji se je na primer število potnikov povečalo s treh milijonov leta 2012 na 25 milijonov leta 2015 (vir: Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?, prof. Yves Crozet, Univerza v Lyonu, 2015).

³⁴ Vir: Florence School of Regulation, Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?, marec 2014.

³⁵ Glej tudi: francosko računsko sodišče, posebno poročilo za leto 2014: LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE, in letno javno poročilo za leto 2013 o LGV Est-Européenne La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop.

³⁶ Npr. vožnja z direktnim vlakom na progi Madrid–Barcelona traja 150 minut, če pa se vlaki ustavljajo tudi v krajih Guadalajara ali Calatayud, Zaragoza, Lleida in Camp de Tarragona, traja vožnja 190 minut.

³⁷ Npr. direktni vlak na progi Madrid–Barcelona v povprečju vozi s hitrostjo 268 km/h, vlaki, ki se ustavijo tudi v krajih Guadalajara ali Calatayud, Zaragoza, Lleida in Camp de Tarragona, pa v povprečju vozijo s hitrostjo 211 km/h.

³⁸ Razen na progah za visoke hitrosti Milano–Benetke in Eje Atlantico, kjer vse potniške storitve železnice za visoke hitrosti sledijo enakemu vzorcu postankov.

³⁹ Glej tudi Posebno poročilo št. 21/2014, odstavek 53 in naslednje, v katerem je Sodišče uporabilo podobno tehniko.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016.

⁴¹ Trenutno se s sofinanciranjem instrumenta za povezovanje Evrope v okviru projekta 2015-ES-TM-0173 izvajata študija izvedljivosti za železniško povezavo za visoke hitrosti Madrid–Barajas in informativna študija o prilagajanju letališča storitvam visokih hitrosti.

⁴² V raziskovalni študiji Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe so navedene podobne ugotovitve. Vir: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document.

⁴³ Podatek devet milijonov potnikov je naveden v:

(i) delu In what circumstances is investment in HSR worthwhile? (V katerih okoliščinah so naložbe v železnice za visoke hitrosti smiselne), De Rus, Gines, in Nash, C. A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), december 2007, in v

(ii) priročniku Evropske komisije Guide to Cost Benefit Analysis of Investment Projects (Priročnik za analizo stroškov in koristi naložbenih projektov), 2008, str. 84 (to referenčno merilo Komisije za analizo stroškov in koristi ni navedeno v najnovejši izdaji priročnika iz leta 2014).

⁴⁴ Ker je bila proga za visoke hitrosti Berlin–München odprta šele decembra 2017, se v analizi ni upoštevala.

⁴⁵ Načelo „eco-taxe poids lourds” je bilo v Franciji izglasovano že leta 2008 v okviru „Grenelle de l’Environnement”, vendar je bilo leta 2014 odločeno, da se te določbe v praksi ne bodo izvajale.

⁴⁶ Odstavek 13 člena 55 zakona št. 449/1997 z dne 27. decembra 1997, objavljenega v Dopolnilu k UL 302 z dne 30. decembra 1997, str. 5–113.

⁴⁷ V Avstriji, čeprav je trg v osnovi odprt, ni konkurenčnih razpisnih postopkov za potniške storitve železnic za visoke hitrosti, ki bi ustvarjale izgubo. V Nemčiji je trg odprt, vendar prvotno železniško podjetje nima glavnih tekmecev na progah za visoke hitrosti. Poleg tega je konkurenca na progi za visoke hitrosti Stockholm–Göteborg, prevozniki v železniškem prometu na mednarodnih progah pa med seboj ne tekmujejo. To niso novi udeleženci na trgu, ampak gre običajno za poslovna partnerstva med prvotnimi železniškimi podjetji (npr. Eurostar, Thalys in Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, La guerra dei prezzi, La Repubblica, 15 .oktober 2017.

⁴⁹ Na primer: (i) na avstrijsko-italijanski meji se zamenjajo vozniki, saj nemška in avstrijska zakonodaja zahtevata samo enega nemško govorečega voznika, v Italiji pa velja zahteva po dveh italijansko govorečih voznikih z licenco, (ii) Nemčija in Avstrija zahtevata odsevne table na zadnjem vagonu tovornih vlakov, v Italiji pa odsevne table niso sprejemljive in se zahtevajo zadnje luči, (iii) Italija ne priznava tehničnih pregledov, ki jih izvede nemški železniški organ, in uveljavlja svoje neodvisne tehnične preglede na meji.

⁵⁰ Posebno poročilo št. 8/2010, Izboljševanje prevozne zmogljivosti na vseevropskih železniških oseh: ali so bile investicije EU v železniško infrastrukturo uspešne?

⁵¹ Direktiva 2012/34/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 21. novembra 2012 o vzpostavitvi enotnega evropskega železniškega območja (besedilo velja za EGP) (UL L 343, 14.12.2012, str. 32).

⁵² Na primer: v Italiji uporabnine za dostop po tirih ne vključujejo le neposrednih stroškov, ampak tudi stroške upravljanja infrastrukture, za katere pristojni organ meni, da so učinkoviti in razumni, v Nemčiji pa je cilj politike uporabnine za dostop po tirih od železniških podjetij izterjati velik del sredstev za pokritje infrastrukturnih stroškov. V Avstriji uporabnine za dostop po tirih temeljijo na operativnih stroških, v Franciji pa na dveh merilih: na stebru delovanja, pri katerem se za oceno mejnih stroškov, določenih na podlagi izkoriščenosti proge (približno 30 % skupne vrednosti), uporabljajo ekonometrični modeli, in na stebru ekonomske vrednosti, ki je vzpostavljen za zaračunavanje tako visoke pristojbine za dostop do tirov, kot so jo železniška podjetja sposobna plačevati (približno 70 % skupne vrednosti). V Španiji so namenjene pokrivanju neposrednih stroškov.

⁵³ Na podlagi domneve, da se ustvarjena infrastruktura pogosto in intenzivno uporablja, in predpostavke, da je uporabljeno električno energijo proizvedel čist vir (glej opombo 17).

Dogodek	Datum
Sprejetje revizijskega memoranduma / začetek revizije	25. 1. 2017
Uradno posredovanje osnutka poročila Komisiji (ali drugemu revidirancu)	4. 5. 2018
Sprejetje končnega poročila po razčiščevalnem postopku	13. 6. 2018
Prejeti uradni odgovori Komisije (ali drugih revidirancev) v vseh jezikih	v angleščini: 25. 6. 2018 v drugih jezikih: 12. 7. 2018

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil revizijski senat II – Naložbe v kohezijo, rast in vključevanje, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Iliana Ivanova. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča Oskar Herics, pri njej pa so sodelovali vodja njegovega kabineta Thomas Obermayr, vodilni upravni uslužbenec Pietro Puricella, vodja naloge Luc T’Joen in revizorji Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins in Milan Smid. Jezikovno pomoč je zagotovil Richard Moore.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0074-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/15801	QJ-AB-18-014-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-0061-5	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/299333	QJ-AB-18-014-SL-Q

© Evropska unija, 2018

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo fotografij ali drugega gradiva, za katere Evropska unija nima avtorskih pravic, je treba zaprositi neposredno imetnike avtorskih pravic.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s spletišča EU Bookshop (https://op.europa.eu/sl/publications) ali jih na tem spletišču naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (http://data.europa.eu/euodp/sl/home?). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.