Et europæisk højhastighedsjernbanenet: ikke en realitet, men et ineffektivt kludetæppe

Resumé

I

Højhastighedsjernbanerne er en behagelig, sikker, fleksibel og miljømæssigt bæredygtig transportform. De medfører miljøresultater og socioøkonomiske fordele, som kan understøtte EU's politiske målsætninger vedrørende transport og samhørighed. Siden år 2000 har EU ydet 23,7 milliarder euro i medfinansiering for at støtte investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur.

II

Vi gennemførte en forvaltningsrevision, hvor vi undersøgte den langsigtede strategiske planlægning af højhastighedslinjer i EU, omkostningseffektiviteten (idet vi vurderede anlægsomkostninger, forsinkelser, omkostningsoverskridelser og brugen af de EU-medfinansierede højhastighedslinjer) og EU-medfinansieringens bæredygtighed og EU-merværdi. Vi gennemførte vores revision i seks medlemsstater og analyserede udgifter til mere end 5 000 km infrastruktur på ti højhastighedsjernbanelinjer og fire grænseovergange, svarende til ca. 50 % af højhastighedsjernbanelinjerne i Europa.

III

Vi konstaterede, at EU's nuværende langsigtede plan ikke er understøttet af troværdige analyser, sandsynligvis ikke vil blive realiseret og mangler en solid strategisk tilgang, som omfatter hele EU. Selv om længden af de nationale højhastighedsjernbanenet vokser, vil Kommissionens 2011-mål om tredobling af højhastighedsjernbanelinjernes samlede længde inden 2030 ikke blive nået: 9 000 km højhastighedslinje er lige nu i brug, og ca. 1 700 km linje var under anlæggelse i 2017. I gennemsnit går der ca. 16 år fra påbegyndelsen af arbejdet på en ny højhastighedslinje til ibrugtagningen.

IV

Der er ikke noget europæisk højhastighedsjernbanenet, og Kommissionen har ingen retlige værktøjer og ingen beføjelser i beslutningstagningen til at sikre, at medlemsstaterne gør hurtige fremskridt med hensyn til at færdiggøre de hovednetkorridorer, der er beskrevet i TEN-T-forordningen. Som følge heraf er der kun et kludetæppe af nationale højhastighedslinjer, som er individuelt planlagt og anlagt af de enkelte medlemsstater. Dette kludetæppesystem er blevet anlagt uden ordentlig koordination på tværs af grænserne: Højhastighedslinjer, der krydser de nationale grænser, er ikke blandt de nationale anlægsprioriteter, selv om der er indgået internationale aftaler og indføjet bestemmelser i TEN-T-forordningen, som kræver, at hovednetkorridorerne anlægges senest i 2030. Dette betyder, at EU-medfinansieringen af investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur har en lav EU-merværdi.

V

Kvaliteten af vurderingen af reelle behov i medlemsstaterne er lav, og den alternative løsning med opgradering af eksisterende konventionelle linjer tages ofte ikke behørigt i betragtning, selv om de besparelser, der kan opnås ved at vælge denne mulighed, er betydelige. Beslutninger om anlæggelse af højhastighedslinjer baseres ofte på politiske overvejelser, og cost-benefit-analyser bruges generelt ikke som et redskab til at understøtte omkostningseffektiv beslutningstagning.

VI

Højhastighedsjernbaneinfrastruktur er dyr og bliver stadig dyrere: I gennemsnit kostede de linjer, vi reviderede, 25 millioner euro pr. km (uden at medregne de dyrere tunnelprojekter). Omkostningerne kunne faktisk have været langt mindre, uden at det ville have den store betydning for driften, om overhovedet nogen. Dette skyldes, at linjerne til meget høje hastigheder ikke er nødvendige alle de steder, hvor man har anlagt dem. I mange tilfælde kører togene på disse linjer til meget høje hastigheder med langt lavere gennemsnitshastigheder, end linjerne er konstrueret til at kunne klare. Omkostningerne til en linje stiger proportionelt med den konstruktivt bestemte hastighed, og infrastruktur, der kan klare drift ved meget høje hastigheder (300 km/t eller derover), er særlig dyr. Så høje hastigheder nås dog aldrig i praksis: Togene kører i gennemsnit kun med 45 % af linjens konstruktivt bestemte hastighed på de reviderede linjer, og kun to linjer var i drift med en gennemsnitshastighed på over 200 km/t, mens ingen lå på over 250 km/t. Gennemsnitshastigheder så langt under de konstruktivt bestemte hastigheder sætter spørgsmålstegn ved forsvarligheden af den økonomiske forvaltning.

VII

Vi analyserede også omkostningen for hvert minut, der spares ved indførelsen af højhastighedsjernbaner. Vi konstaterede, at fire af de ti linjer, vi reviderede, vil koste mere end 100 millioner euro pr. sparet minut. Det højeste beløb vedrører Stuttgart-München-linjen, som vil koste 369 millioner euro pr. sparet minut. Omkostningsoverskridelser – som dækkes af de nationale budgetter – og forsinkelser var reglen snarere end undtagelsen. De sammenlagte omkostningsoverskridelser for de linjer og projekter, vi reviderede, var 5,7 milliarder euro på projektniveau og 25,1 milliard euro på linjeniveau (henholdsvis 44 % og 78 %). Forsinkelserne på projekt- og linjeniveau var også betydelige: Otte af de 30 projekter, vi reviderede, var blevet forsinket med mindst et år, og fem linjer (halvdelen af den reviderede stikprøve) havde oplevet forsinkelser på mere end ti år. En høj grad af opmærksomhed på ovennævnte faktorer kunne give besparelser på hundreder af millioner euro og sikre, at der gøres god brug af de linjer, der anlægges.

VIII

For at opnå indsigt i, hvordan højhastighedsjernbanerne er til gavn for EU-borgerne, analyserede og sammenlignede vi også dør-til-dør-rejsetider, priser og antal forbindelser for højhastighedsjernbanerne og deres konkurrenter (lufttransport, konventionelle jernbaner og vejtransport). Vi konkluderede, at såvel samlet rejsetid som prisniveau er vigtige faktorer for succes. Kombineret med en reelt regelmæssig tjeneste kan disse faktorer gøre det muligt for højhastighedsjernbanerne at øge deres markedsandel. Konkurrencen mellem transportformerne er benhård, og det påvirker højhastighedslinjernes bæredygtighed: Højhastighedsjernbanerne konkurrerer ikke på lige fod med andre transportformer.

IX

Vi vurderer, at EU-medfinansieringens bæredygtighed er i fare. Ifølge et benchmark skal en højhastighedslinje ideelt set have ni millioner passagerer om året for at få succes. På tre af de syv færdiggjorte højhastighedslinjer, som vi reviderede, var antallet af passagerer imidlertid langt lavere. Disse linjers infrastrukturomkostninger var på 10,6 milliarder euro, hvoraf EU leverede ca. 2,7 milliarder euro. Det betyder, at der er en høj risiko for ineffektiv brug af EU-medfinansiering på disse linjer. Vores vurdering af det antal mennesker, der bor i oplandet til de reviderede linjer, indikerer, at 9 af de 14 reviderede linjer og grænseoverskridende forbindelser ikke havde potentielle passagerer nok til at blive en succes. Disse omfatter de tre linjer nævnt ovenfor, som transporterer et lavere antal passagerer end benchmarket på ni millioner.

X

I 2010 offentliggjorde vi en beretning, hvori vi efterlyste en hurtig indsats med henblik på at fjerne alle tekniske, administrative og andre barrierer for jernbaneinteroperabilitet. Vi konstaterede imidlertid, at disse barrierer stadig findes i 2018. Jernbanepassagermarkedet er ikke åbent i Frankrig og Spanien. Der er konkurrence på skinnerne i Italien og - i begrænset omfang - i Østrig. I disse medlemsstater var forbindelserne karakteriseret ved hyppigere afgange og højere kvalitet, mens billetpriserne var lavere. Integrerede billetsystemer og større opmærksomhed på overvågning og standardisering af kundetilfredsheds- og punktlighedsdata kunne føre til yderligere forbedring af passagerernes oplevelse.

XI

Med henblik på en vellykket videreførelse af EU-medfinansieringen til højhastighedsjernbaneinfrastruktur i den næste programmeringsperiode anbefaler vi, at Kommissionen træffer en række foranstaltninger. Disse omfatter:

1. at foretage en realistisk langsigtet planlægning og aftale med medlemsstaterne, hvilke vigtige strategiske strækninger der skal anlægges først, med nøje overvågning og håndhævelsesbeføjelser til at sikre, at forpligtelserne til at færdiggøre EU's hovednet til højhastighedstog respekteres
2. at knytte EU-medfinansieringen til øremærkede strategisk prioriterede projekter, reel konkurrence på skinnerne og opnåelse af resultater
3. at forenkle udbudsprocedurerne vedrørende grænseoverskridende projekter, anvende "kvikskranker" til formaliteterne og fjerne alle resterende lovgivningsmæssige barrierer
4. at sikre en mere optimal højhastighedsjernbanedrift for passagererne ved f.eks. at indføre e-billetter, forenkle sporadgangsafgifterne og forbedre rapporteringen til borgerne om punktligheds- og kundetilfredshedsdata.

Indledning

Højhastighedsjernbanerne i Europa

01

Højhastighedsjernbanerne vandt frem i Europa efter oliekrisen i 1974. Europas energiafhængighed truede den indre mobilitet, så flere medlemsstater besluttede at udvikle en sikker, hurtig, behagelig og miljøvenlig transportform i form af højhastighedsjernbanelinjer. Italien indviede som det første europæiske land en højhastighedsjernbanelinje, da linjen mellem Firenze og Rom åbnede i 1977. Kort efter indviede man i Frankrig sine egne "Trains à Grande Vitesse"-linjer. Tysklands første højhastighedslinjer til "Intercity Express"-tog (ICE), åbnede i starten af 1990'erne, mens Spaniens "Alta Velocidad Española"-højhastighedstjeneste (AVE) startede driften i 1992.

02

Der er på nuværende tidspunkt ikke et fælles europæisk højhastighedsjernbanenet; i stedet er der forskellige driftsmodeller i de forskellige medlemsstater (figur 1). For eksempel er der blandede højhastighedssystemer (i Frankrig, Spanien og Italien) og helt blandede højhastighedslinjer (Tyskland, Østrig og to strækninger i Italien).

EU's højhastighedsjernbanenet vokser i størrelse og udnyttelsesgrad

03

I slutningen af 2017 havde EU 9 067 km højhastighedsjernbane (figur 2; bilag I viser et detaljeret kort). Dette net er voksende: 1 671 km er p.t. under anlæggelse. Når alle de planlagte højhastighedsjernbaneinvesteringer er færdiggjort, vil Spanien have det næstlængste højhastighedsjernbanenet i verden efter Kina.

04

Antallet af passagerer, der bruger højhastighedsjernbanerne i Europa, stiger støt: fra 15 milliarder passagerkilometer¹ (pkm) i 1990 nåede efterspørgslen op over 124 milliarder pkm i 2016. I 2015 tegnede højhastighedsjernbanetjenesterne sig for mere end en fjerdedel (26 %) af al jernbanepassagertransport i de medlemsstater, hvor der findes højhastighedstjenester.

EU-politikker vedrørende højhastighedsjernbaner

Transportpolitikken

05

Programmet om det transeuropæiske transportnet (TEN-T)² spiller en central rolle i Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst. Det bidrager til opnåelse af målene om økonomisk udvikling, regional konkurrenceevne, regional og social samhørighed og miljømæssig bæredygtighed. Det etablerer også de nødvendige forbindelser til at lette transporten ved optimering af den eksisterende infrastrukturs kapacitet, udarbejdelse af specifikationer for nettets interoperabilitet og integrering af miljøhensyn. TEN-T's målsætninger omfatter sammenkædning af og interoperabilitet mellem nationale transportnet, optimal integration og sammenkobling af alle transportformer samt effektiv udnyttelse af infrastruktur.

06

Kommissionens seneste transporthvidbog fra 2011³ har opstillet følgende specifikke mål for passagertrafik på højhastighedsjernbaner⁴: Inden 2030 skal længden af de eksisterende højhastighedsjernbanenet tredobles, således at størstedelen af al mellemdistancepassagertransport foregår med tog inden 2050 (dvs. 50 % af mellemdistancepassager- og godstransport mellem byer flyttes fra vej til jernbane). Højhastighedsjernbanerne skal opleve større vækst end luftfarten hvad angår rejser på op til 1 000 km, og inden 2050 skal alle lufthavne langs hovednettet være forbundet med jernbanenettet, helst med højhastighedstjenester.

07

For at gøre fremskridt med hensyn til at opfylde disse mål vedtog EU i december 2013 en ny transportinfrastrukturpolitik⁵, som sigter mod at lukke gabene mellem medlemsstaternes transportnet, at fjerne de flaskehalse, der stadig er hæmmende for, at det indre marked kan fungere tilfredsstillende, og at overvinde tekniske barrierer (f.eks. inkompatible standarder for jernbanetrafik). Connecting Europe-faciliteten (CEF)⁶, som blev vedtaget på samme tidspunkt, understøtter disse mål finansielt.

Samhørighedspolitikken

08

Siden 2000 har det været et krav, at strukturfondene drives på en måde, der er i overensstemmelse med andre EU-politikker, herunder transportpolitikken⁷. Under både EFRU- og samhørighedsfondsforordningen er der blevet ydet støtte til investeringer, der bidrager til etableringen og udviklingen af TEN-T-nettene⁸, samt til transportinfrastrukturprojekter af fælles interesse⁹.

09

Under den nuværende samhørighedspolitiske ramme for 2014-2020 støtter EU's fonde på samhørighedsområdet stadig transportinfrastruktur, men for at øge EU-medfinansieringens effektivitet er der indført "forhåndsbetingelser". Det betyder, at medlemsstaterne skal påvise, at de foreslåede projekter vil blive implementeret inden for rammerne af en omfattende og langsigtet national eller regional transportplan, som er vedtaget af alle involverede interessenter.

EU-støtten til anlæggelse af højhastighedslinjer er betydelig, men dækker kun en brøkdel af de samlede omkostninger

10

Fra 2000 til 2017¹⁰ ydede EU 23,7 milliarder euro i tilskud til medfinansiering af investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur samt 4,4 milliarder euro i støtte til installering af ERTMS på højhastighedsjernbanelinjer. Omkring 14,6 milliarder euro af medfinansieringen, eller 62 % af det samlede beløb, blev ydet gennem finansieringsmekanismer med delt forvaltning (EFRU og Samhørighedsfonden), mens de direkte forvaltede investeringsordninger (f.eks. CEF) ydede 9,1 milliard euro, svarende til 38 %. EU-medfinansiering kan bruges til at støtte såvel undersøgelser som infrastrukturarbejder vedrørende både anlæggelse af nye højhastighedslinjer og opgradering af eksisterende konventionelle jernbanelinjer, så de kan klare højhastighedsdrift.

11

I tillæg til denne støtte har Den Europæiske Investeringsbank siden 2000 også ydet lån til en værdi af 29,7 milliarder euro for at støtte anlæggelse af højhastighedsjernbanelinjer.

12

Ca. halvdelen af den EU-finansiering, der blev til rådighed for investeringer i højhastighedsjernbaner (over 11 milliarder euro), blev tildelt investeringer i Spanien. I alt 21,8 milliarder euro – 92,7 % af det samlede beløb – blev tildelt syv medlemsstater (figur 3 og bilag II).

13

Selv om disse summer er betydelige, udgør EU-medfinansieringen kun en lille del af de samlede beløb, der er investeret i højhastighedsjernbaneinfrastrukturarbejder i EU. For eksempel – afhængigt af de anvendte finansieringsinstrumenter – varierede medfinansieringsprocenten fra 2 % i Italien til 26 % i Spanien. I gennemsnit dækkede EU-medfinansieringen omkring 11 % af de samlede anlægsomkostninger.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

14

Vi gennemførte en revision vedrørende omkostningseffektiviteten og effektiviteten af EU-medfinansieringen til investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur siden 2000. Vi vurderede: i) om højhastighedslinjerne i EU var blevet anlagt i overensstemmelse med en langsigtet strategisk plan, ii) om højhastighedsjernbaneprojekterne var blevet gennemført på omkostningseffektiv vis (ved at vurdere anlægsomkostninger, forsinkelser, omkostningsoverskridelser og brugen af de højhastighedslinjer, der modtog investeringsstøtte), iii) om investeringerne var bæredygtige efter projekternes færdiggørelse (ved bl.a. at vurdere højhastighedsjernbanernes effekt på konkurrerende transportformer), og iv) om EU-medfinansieringen havde merværdi. For at besvare disse spørgsmål analyserer vi i denne beretning først planlægningen og beslutningstagningen, hvorefter vi foretager en vurdering af omkostningerne, ser på forholdene fra EU-borgernes vinkel ved at analysere rejsetider, priser, forbindelser og stationer, og endelig vurderer barrierer og konkurrencen på skinnerne med henblik på at drage konklusioner om driften af højhastighedsjernbanerne.

15

Vores arbejde omfattede revisionshandlinger såsom dokumentgennemgange og analyser af EU's og medlemsstaternes langsigtede strategiske udviklingsplaner for højhastighedsjernbanerne, interviews med personale fra Kommissionen og fra medlemsstaterne, møder med jernbaneoperatører og infrastrukturforvaltere og en spørgeundersøgelse blandt de vigtigste interessenter¹¹. Vi engagerede eksterne eksperter til at vurdere: i) kvaliteten af cost-benefit-analyser og analyser af fremtidig efterspørgsel¹², ii) adgang, forbindelser og revitaliseringseffekt vedrørende udvalgte højhastighedsjernbanestationer¹³, iii) højhastighedslinjen Paris-Bruxelles-Amsterdam (PBA)¹⁴ og iv) priser, rejsetider og antal forbindelser knyttet til brugen af forskellige transportformer¹⁵. Vi benchmarkede også vores revisionsresultater med højhastighedsjernbanedrift og -passagertjenester i Japan og Schweiz.

16

Vi gennemførte vores revision hos Europa-Kommissionen (GD MOVE, herunder INEA og Den Europæiske Unions Jernbaneagentur (ERA), og GD REGIO) og i seks medlemsstater (Frankrig, Spanien, Italien, Tyskland, Portugal og Østrig). Disse medlemsstater har modtaget 83,5 % af den samlede EU-støtte til højhastighedslinjer siden 2000 (23,7 milliarder euro, svarende til 46 euro pr. EU-borger)¹⁶.

17

Med en kombination af specifikke udvælgelseskriterier relateret til EU-medfinansieringens omfang, linjens længde, og om en hovedstad var forbundet med linjen eller ej, udvalgte vi ti højhastighedslinjer til revision. På grund af deres størrelse reviderede vi fire højhastighedslinjer i Spanien og to i henholdsvis Tyskland, Italien og Frankrig. Vi vurderede også fire grænseoverskridende projekter: forbindelserne mellem München og Verona, mellem Spanien og Frankrig (på både Atlanterhavs- og Middelhavssiden) samt mellem Spanien og Portugal (figur 4).

18

Ved at anvende disse højhastighedslinjer som grundlaget for vores revision kunne vi vurdere mere end 5 000 km linje, enten færdiggjort, under anlæggelse eller i planlægningsfasen (jf. den detaljerede oversigt over de reviderede linjer i tabel 4). Således dækkede vi mere end 50 % af de højhastighedslinjer, der enten er i drift eller under anlæggelse i EU.

19

Vi analyserede også 30 EU-medfinansierede projekter på disse højhastighedslinjer (de største projekter for hver forvaltningsmetode). De samlede foreslåede omkostninger til de 30 reviderede projekter var på 41,56 milliarder euro. De EU-tilskud, der blev tildelt de reviderede projekter, beløb sig til 6,18 milliarder euro, hvoraf 3,64 milliarder euro var blevet udbetalt på tidspunktet for revisionen, og 967 millioner euro var blevet frigjort (tabel 1).

Tabel 1

Oversigt over de finansielle nøgletal for de reviderede projekter

Højhastighedsjernbaneprojekternes beliggenhed	De reviderede projekters samlede omkostninger (millioner euro)	De reviderede projekters støtteberettigede udgifter (millioner euro)	Tildelt EU-bidrag (millioner euro)	Frigjort EU-bidrag (millioner euro)
Tyskland	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Spanien	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Grænseoverskridende	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Frankrig	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Italien	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Portugal	814,7	315,4	127,7	—
I alt	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Kilde: Den Europæiske Revisionsret. Grænseoverskridende projekter er opført under "EU"-landekoden.

20

De projektrelaterede udgifter, vi reviderede, vedrørte 2 100 km højhastighedsjernbaneinfrastruktur af forskellige typer (sporkasser, tunneller, viadukter og overføringer). Uden at medregne projekterne på den grænseoverskridende München-Verona-strækning dækkede vores projektrevision 45 % af den samlede længde højhastighedslinjer i de besøgte medlemsstater. En samlet liste over alle reviderede projekter samt centrale bemærkninger og konstateringer fra vores analyse af, om deres output, resultater og mål var nået, kan ses i bilag III.

Bemærkninger

EU-medfinansierede investeringer i højhastighedsjernbaner kan være fordelagtige, men der er ingen solid strategisk tilgang, som omfatter hele EU

Højhastighedsjernbanerne er en fordelagtig transportform, som bidrager til opnåelse af EU's målsætninger vedrørende bæredygtig mobilitet

21

Investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur og -drift er til betydelig gavn for samfundet som helhed, fordi de giver passagererne tidsbesparelser samt høj sikkerhed og rejsekomfort. Der frigøres kapacitet på overfyldte veje og konventionelle jernbanenet samt i lufthavne. Højhastighedsjernbanerne kan også styrke den socioøkonomiske dynamik og bidrage til revitalisering af kriseramte byområder i nærheden af stationerne.

22

Selv om spørgsmålet ikke er helt ukompliceret¹⁷, har forskellige organer¹⁸ konkluderet, at højhastighedsjernbanerne også medfører miljøfordele, da togene har et mindre CO₂-fodaftryk end de fleste andre transportformer.

Kommissionens beføjelser er begrænsede, og dens plan om at tredoble højhastighedsjernbanenettet vil sandsynligvis ikke blive realiseret

23

Kommissionens aktuelle langsigtede plan, som fremgår af hvidbogen fra 2011 og CEF-forordningen (betragtning nr. 11) - at tredoble længden af højhastighedsjernbanelinjerne i EU inden 2030 (fra 9 700 km i 2008¹⁹ til 30 750 km inden 2030) - er ikke understøttet af troværdige analyser. I lyset af de nationale offentlige gældsbyrder (medlemsstaternes regeringer er hovedinvestorerne), det begrænsede afkast af denne offentlige investering og den tid, det i praksis tager at færdiggøre en højhastighedsjernbaneinvestering, er det meget usandsynligt, at målet om tredobling af højhastighedsjernbanenettet vil blive nået.

24

Vores revisionsarbejde indikerer, at der i gennemsnit går ca. 16 år fra arbejdets påbegyndelse til opstart af driften (tabel 2), selv uden at medregne den nødvendige tid til indledende planlægning. Dette gælder, selv hvis man ser bort fra projekter, der omfatter store og langvarige tunnelarbejder, såsom Brennerbasistunnellen på München-Verona-strækningen.

Tabel 2

Vurdering af tid fra planlægning til drift

De reviderede højhastighedsjernbanelinjer og München-Verona-strækningen	Planlægning påbegyndt	Arbejde påbegyndt	I drift*	År siden planlægning	Arbejdets varighed i år
Berlin-München	1991	1996	2017**	26	21
Stuttgart-München	1995	2010	2025*	30	15
Rhinen-Rhône	1992	2006	2011	19	5
LGV Est Européenne	1992	2002	2016	24	14
Madrid-Barcelona-den franske grænse	1988	1997	2013	25	16
Atlanterhavsaksen	1998	2001	2015	17	14
Madrid-León	1998	2001	2015	17	14
Madrid-Galicien	1998	2001	2019*	21	18
Milano-Venedig	1995	2003	2028*	33	25
Torino-Salerno	1987	1994	2009	22	15
München-Verona	1986	2003	2040*	54	37

* Forventet.

** 52 km ikke før 2018.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

25

TEN-T-forordningen beskriver den vigtige infrastruktur, der skal anlægges i Europa for at understøtte EU's mål om bæredygtig mobilitet. Den beskriver, hvilke transportinvesteringer der skal være klar inden 2030 (hovednettet), og hvilke der skal være klar inden 2050 (det samlede net). Kommissionen har anslået, at det vil kræve 500 milliarder euro at færdiggøre hovednettet, mens det samlede net vil kræve 1,5 billioner euro²⁰.

26

Kommissionen har ingen indflydelse på beslutningstagningen, og den har ingen retlige værktøjer og ingen beføjelser til at holde medlemsstaterne fast på deres afgivne tilsagn om at anlægge de højhastighedslinjer, der er nødvendige for at færdiggøre hovednettet. Den spiller heller ingen rolle i beslutningerne vedrørende grænseoverskridende forbindelser mellem to eller flere medlemsstater, da forordningerne om CEF og TEN-T²¹ ikke giver Kommissionen mulighed for at håndhæve de fastsatte EU-prioriteter.

Medlemsstaterne planlægger og træffer beslutninger om deres nationale net, hvilket fører til et kludetæppe af dårligt forbundne nationale højhastighedsnet

De grænseoverskridende korridorer i EU prioriteres ikke

27

Det er fastsat i bilagene til TEN-T-forordningen, hvor højhastighedslinjerne skal anlægges, men det er medlemsstaterne alene, der beslutter, om og hvornår det skal ske. De leverer også det meste af den nødvendige finansiering, og de er eneansvarlige for at gennemføre alle de nødvendige trin (undersøgelser, tilladelser, udbud af arbejder i licitation, overvågning af disse arbejder og tilsyn med alle involverede parter). Bilag IV viser de centrale resultatindikatorer for de udvalgte og besøgte medlemsstater, som fremhæver de forskellige karakteristika ved deres nationale net. Af disse indikatorer fremgår det, at Frankrig fører an med hensyn til brugen af højhastighedslinjer (forholdene mellem passagerkilometer pr. indbygger og passagerkilometer pr. km højhastighedslinje), at Spanien har de højeste anlægsomkostninger pr. indbygger (1 159 euro) og den højeste EU-medfinansiering til højhastighedsjernbaner pr. indbygger (305 euro), og at Italien har de højeste anlægsomkostninger pr. km pr. indbygger (0,46 euro).

28

Der er i en medlemsstat mange enheder, der har en rolle at spille, og forskellige faktorer og parametre er afgørende for, om anlæggelsen skrider frem som oprindelig planlagt eller ej. Følgende kan nævnes som eksempler:

1. Hensigten med "Eurocaprail"-projektet var at forbinde Bruxelles, Luxembourg og Strasbourg med højhastighedsjernbaner, og forbindelsen mellem Luxembourg og Bruxelles skulle være på 90 minutter. På sit møde i december 1994 i Essen anså Rådet dette projekt for at være en af de 30 "topprioriteter" (hvilket betød, at arbejdet skulle påbegyndes senest i 2010 og være afsluttet inden 2020). I 2004 var der dog ikke længere en eneste medlemsstat, der betragtede dette projekt som en national prioritet. Selv om EU har leveret 96,5 millioner euro til opgradering af den konventionelle linje, tager rejserne fra Bruxelles til Luxembourg p.t. op til 3 timer og 17 minutter. Dette er mere end det dobbelte af det mål, der blev sat i 2003, og næsten en time langsommere end i 1980, hvor samme distance blev tilbagelagt på 2 timer og 26 minutter. Som følge heraf rejser mange af de potentielle passagerer simpelthen ad vejene.
2. Spanien har investeret i et nyt højhastighedsjernbanenet. For at støtte dette har EU allerede investeret mere end 14 milliarder euro i spanske højhastighedslinjer siden 1994. Togene i Spanien havde traditionelt en bredere sporvidde end den, der findes i resten af Europa, men størstedelen af det spanske højhastighedsnet har den standardsporvidde, der findes i resten af EU. Tre af de reviderede linjer (Atlanterhavsaksen, Madrid-Extremadura-højhastighedslinjen og en del af Madrid-Galicien-højhastighedslinjen) bruger dog stadig den traditionelle, bredere sporvidde. Dette har betydning for ydeevnen: Den maksimale driftshastighed er begrænset til 250 km/t (langt under den maksimale driftshastighed på 300 km/t for højhastighedsdrift i Spanien), og tjenesterne leveres enten af rullende materiel med bred sporvidde eller af særlige tog med variabel sporvidde. Disse tog skal bruge "sporviddeskiftere": Der var 20 af disse sporviddeskiftere i Spanien i januar 2017. Sporviddeskifterne koster op til otte millioner euro pr. stk., og EU har ydet 5,4 millioner euro i medfinansiering for at støtte fremstillingen af dem.

29

Selv om der er underskrevet politiske aftaler for at bekræfte den politiske vilje til at etablere forbindelser, og selv om CEF-forordningen giver et incitament i form af en medfinansieringssats på 40 %, anlægger medlemsstaterne ikke højhastighedslinjer, hvis de ikke anses for at være en national prioritet – heller ikke selv om en sådan linje ligger i en grænseoverskridende korridor og bidrager til færdiggørelsen af hovednettet. Kommissionens rapport om midtvejsevalueringen af CEF bekræftede denne bemærkning²².

30

Dette begrænser EU-merværdien af den ydede EU-medfinansiering, eftersom grænseoverskridende forbindelser genererer den højeste EU-merværdi. Endvidere kan det have høje samfundsmæssig omkostninger, når forbindelser mangler og ikke færdiggøres til tiden²³.

Kommissionen har ingen beføjelser til at håndhæve grænseoverskridende projekter

31

Store grænseoverskridende højhastighedsjernbaneprojekter har behov for særlig opmærksomhed fra EU. De kræver, at anlægsarbejdet koordineres nøje, så projektoutputtene bliver klar til brug efter en overensstemmende tidsplan og forbindes til de nationale net på begge sider af grænsen.

32

Kommissionen mangler p.t. de nødvendige instrumenter til at gribe effektivt ind, hvis forsinkelser på den ene side af grænsen hæmmer den planmæssige brug af højhastighedsinfrastruktur, der er anlagt på den anden side af grænsen. Endvidere har alle interessenter mangfoldige muligheder for at modsætte sig anlægsarbejdet, hvilket kan resultere i forsinkelser eller ligefrem indstilling af tidligere aftalte projekter.

33

Vi bemærkede flere eksempler, hvor de output, der er genereret i en medlemsstat, ikke vil være effektive i mindst to årtier, fordi anlægsarbejdet i en nabomedlemsstat ikke er færdiggjort (jf. boks 1).

34

Selv om politikrammen specifikt blev gearet imod færdiggørelse af hovednettet inden 2030²⁵, er der alligevel mange svagheder ved politikken, som skal tackles. For eksempel lagde vi mærke til følgende, da vi vurderede det grænseoverskridende anlægsarbejde vedrørende Brennerbasistunnellen:

1. Udbud er et vigtigt emne i forbindelse med grænseoverskridende TEN-T-projekter: Der findes ingen retningslinjer for reduktion af iboende proceduremæssige risici; der er ingen fælles retlig ramme for grænseoverskridende projekter; vedrørende anlægsarbejde på østrigsk og italiensk territorium er udbudsdokumenterne, kontrakterne og regnskabssystemerne forskellige, også med hensyn til sprog; og procedurerne for bilæggelse af tvister er ikke ens.
2. Der er ingen enkle procedurer til at lette og fremskynde gennemførelsen (f.eks. "kvikskranker", som allerede foreslået af Revisionsretten i særberetning nr. 23/2016²⁶), og der er ikke noget fælles organ, der strømliner formaliteterne på begge sider af grænsen (f.eks. kan der være forskellig miljølovgivning vedrørende anlæggelse af jernbaner, og den juridiske reaktion på de krav, interessenterne fremsætter, kan være forskellig).

35

Da de fleste af disse anlæg har opbakning i form af internationale aftaler mellem de pågældende medlemsstater og EU, og eftersom højhastighedslinjerne ligger i internationale korridorer, fører EU-koordinatorer tilsyn med arbejdets fremskridt på korridorniveau, og disse fremskridt undersøges også i "korridorfora". Disse koordinatorer har et særligt indblik i, hvad der fungerer og ikke fungerer langs korridorerne (og de aflægger jævnligt rapport om nødvendige ændringer²⁷), men de har ingen juridiske beføjelser.

36

Ud over den manglende koordination af den grænseoverskridende implementering mangler der også en række andre elementer: i) Der er ingen "enkeltkorridorenheder" til at overvåge resultater og virkninger på lang sigt med henblik på fremtidige højhastighedsjernbaneinvesteringer, ii) der er ingen tidsbegrænsninger, der kan begrænse mængden og varigheden af retssager og administrative sager, og ingen speciel enhed til behandling af ankesager, og iii) vurderingen af arbejdets fremskridt i korridorerne er baseret på fælles centrale resultatindikatorer (KPI'er), som stadig er outputbaserede²⁸. Som Revisionsretten allerede påpegede i sin særberetning om søtransport²⁹, fokuserer INEA's projektovervågning på selve anlæggelsarbejdet (output) og omfatter hverken resultaterne eller brugen af linjerne. Resultater og virkninger vurderes derfor ikke, og der er ikke noget bestemt organ, der har overblik over, hvorvidt de EU-medfinansierede projekter i hovednetkorridorerne har nået nogen resultatbaserede mål.

Beslutningstagningen er ikke knyttet til pålidelige cost-benefit-analyser

Der er ikke behov for "meget høj hastighed" alle vegne

37

Højhastighedsjernbaneinfrastruktur er dyr: I gennemsnit kostede de linjer, vi reviderede, 25 millioner euro pr. km (uden at medregne de dyrere tunnelprojekter), mens de samlede omkostninger til Brennerbasistunnellen var helt oppe på 145 millioner euro pr. km. Omkostningerne stiger med tiden: De nyeste anlæg (Milano-Venedig og Stuttgart-München) indikerer værdier på over 40 millioner euro pr. km på grund af pladsmangel, krydsning af byknudepunkter, viadukter og omfattende tunnelarbejde. Omkostningerne kunne imidlertid være lavere, uden at det ville have den store betydning for jernbanedriften.

38

De høje hastigheder er helt klart en vigtig egenskab ved højhastighedsjernbanerne³⁰. Det er dem, der gør, at højhastighedsjernbanerne kan konkurrere med luftfarten, og de opvejer det bekvemme ved at anvende et privat køretøj på de sidste kilometer af en rejse. Højhastighedsjernbanesystemets ydelse bestemmes dog ikke kun af den maksimale teoretiske hastighed, der kan nås på en linje, men også af den reelle hastighed, som de rejsende oplever. Vi analyserede derfor "hastighedsydelsen" på de reviderede højhastighedslinjer ved at fokusere på samlede rejsetider og gennemsnitshastigheder.

39

Investeringer i højhastighedslinjer er kun berettigede, hvis der kan opnås høje hastighedsydelser: Jo større befolkningsgrundlag (fremtidig efterspørgsel), rejsetidselasticitet³¹ og hastighedsydelse, jo større er fordelene ved at anlægge en højhastighedslinje.

40

Denne analyse af hastighedsydelserne på de linjer, vi reviderede (bilag V), indikerede, at togene under tilbagelægningen af de respektive linjestrækninger i gennemsnit kun kørte med ca. 45 % af linjens konstruktivt bestemte hastighed. Kun to linjer er i drift ved gennemsnitshastigheder på over 200 km/t, og ingen linjer er i drift ved en gennemsnitshastighed på over 250 km/t. Den laveste hastighedsydelse på en færdiggjort højhastighedslinje findes på Madrid-León-højhastighedslinjen (39 % af den konstruktivt bestemte hastighed). Den grænseoverskridende Figueres-Perpignan-strækning er også kun i drift med 36 % af den konstruktivt bestemte hastighed, fordi der kører blandet trafik på den. Gennemsnitshastigheder så langt under de konstruktivt bestemte hastigheder indikerer, at en opgraderet konventionel linje ville have været nok til at nå de opstillede mål – med meget færre udgifter – og det sætter spørgsmålstegn ved forsvarligheden af den økonomiske forvaltning.

41

Der er derfor behov for en tilgang, hvor man sag for sag afgør, om en linje med meget høj hastighed er nødvendig. Disse afgørelser er vigtige, eftersom anlægsomkostningerne er højere, når de konstruktivt bestemte hastigheder er højere. Linjer med maksimale hastigheder på op til 160 km/t er mindst 5 % billigere at anlægge end linjer med hastigheder over denne grænse. Dette skyldes, at sporene på højhastighedslinjerne skal være længere fra hinanden. Op til 160 km/t er standardafstanden 4 meter; højere hastigheder kræver en afstand mellem linjesporene på mindst 4,5 meter. Dette betyder, at tunnellerne skal være bredere, hvilket er dyrere.

42

Endvidere er omkostningerne til en "blandet" højhastighedslinje (både passager- og godstransport) højere end omkostningerne til en højhastighedslinje, som kun er til passagertransport, da stigningsprocenterne og kurveradiusserne gør korridorlinjeføringerne mindre fleksible, og normalt kræver disse et større areal. Vedligeholdelsesomkostningerne til de blandede linjer vil også være højere, da brugen af infrastrukturen er mere intensiv.

43

Linjer med blandet trafik er dyrere end højhastighedslinjer, hvor der kun er passagertransport. En undersøgelse indikerede, at denne forskel kan være på op til 5 %, og op til 13 %, hvis en linje, som kun er til passagertransport, begrænses til en hastighed på 250 km/t (figur 5).

44

Hvis man vælger den mest passende løsning, kan man spare millioner af euro. For eksempel anlægges der på München-Verona-strækningen en højhastighedslinje i den reviderede del af Brennerbasistunnellen. Hastighedsdataene retfærdiggør imidlertid ikke dette. Der er p.t. 13 stop på den konventionelle jernbanelinje mellem München og Verona og 41 minutters holdetid på stationerne (12,6 % af den samlede rejsetid). På nuværende tidspunkt tager rejsen fra München til Verona 5 timer og 24 minutter for passagerer. Selv hvis rejsetiden skulle komme ned på ca. 3,5 timer efter færdiggørelsen af Brennerhøjhastighedslinjen, vil gennemsnitshastigheden på denne linje stadig kun være 115 km/t, hvilket er for lavt til at give overbevisende argumenter for at anlægge en højhastighedslinje.

Omkostningseffektiviteten kontrolleres sjældent

45

Højhastighedsjernbaneinfrastruktur er dyrere end konventionelle jernbaner med hensyn til både anlæggelse og vedligeholdelse. Under bestemte omstændigheder vil tjenester med meget høje hastigheder – 300 km/t eller derover – imidlertid kun give begrænsede ekstra rejsetidsbesparelser sammenlignet med tog, der kører på opgraderede konventionelle linjer. Derfor bør man også overveje muligheden for at opgradere eksisterende konventionelle linjer med henblik på højere hastigheder – i stedet for at anlægge en linje til meget høje hastigheder – da dette kan give betydelige omkostningsbesparelser.

46

Der findes en god praksis i Italien og Tyskland: Projekter, hvor en forberedende fase allerede er igangsat, eller hvor der er opstået juridiske forpligtelser, revurderes før hver enkelt ny programmeringsfase for at sikre, at deres karakteristika stadig passer til de aktuelle behov. Denne projektevalueringsproces viser, hvordan konstruktionsvalg kan føre til anseelige besparelser med begrænset effekt på ydelsen. For eksempel konkluderede man ved den projektevaluering, der gennemførtes vedrørende Venedig-Trieste-strækningen, at man ved at udforme linjen anderledes kunne spare 5,7 milliarder euro med kun ti minutters ekstra rejsetid til følge, altså en besparelse på 570 millioner euro for hvert ekstra minuts rejsetid (tabel 3).

Tabel 3

Omkostningssammenligning mellem højhastighedsjernbane og konventionel jernbane: Venedig-Trieste

Konstruktion	Konstruktivt bestemt hastighed (km/t)	Omkostninger (milliarder euro)	Rejsetid (min.)	Besparelse (millioner euro/min.)
Ny 300 km/t højhastighedslinje	300	7,5	55	570
Opgraderet konventionel linje	200	1,8	65

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

47

Den praksis, man gør brug af i Italien og Tyskland, anvendes ikke i de andre medlemsstater, vi besøgte: Kun den foreslåede anlæggelse af en højhastighedslinje vurderes, og der gøres ingen overvejelser om, hvorvidt nogen strækninger, eller endda hele linjen, rent faktisk skal kunne understøtte drift med meget høje hastigheder, eller om en opgradering af den konventionelle linje også kunne opfylde de specifikke projektmål.

48

Vi analyserede også omkostningseffektiviteten ved at vurdere forholdet mellem investeringsomkostningerne og de reelle tidsbesparelser på de reviderede højhastighedslinjer (tabel 4). Vores analyse viser, at omkostningerne pr. sparet minut i gennemsnit er 90 millioner euro pr. sparet rejseminut, og at værdierne svinger fra 34,5 millioner euro (højhastighedslinjen Atlanterhavsaksen) til 369 millioner euro (Stuttgart-München-højhastighedslinjen).

Tabel 4

De reviderede højhastighedslinjers omkostninger pr. km og pr. sparet minut

Revideret linje	Længde (km)	Samlede omkostninger (millioner euro)	Sparet rejsetid (minutter)	Omkostninger pr. sparet minut (millioner euro)
Berlin-München	671	14 682	140	104,87
Stuttgart-München	267	13 273	36	368,69
Rhinen-Rhône	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Madrid-Barcelona-den franske grænse	797	12 109	305	39,70
Atlanterhavsaksen	165	2 596	75	34,61
Madrid-Galicien	549	7 684*	110	69,85
Madrid-León	345	5 415	95	57,00
Milano-Venedig	273	11 856	49	241,96
Torino-Salerno	1 007	32 169	192	167,55
I alt/i gennemsnit	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Analysen af omkostningsestimatet for hele linjen samt rejsetiden er inklusive Madrid-León-højhastighedslinjens overlappende 133 km (uden Guadarrama-tunnellen).

** Med München-Verona-strækningens 445 km kommer den samlede længde for de reviderede linjer op på 5 063 km.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

Cost-benefit-analyser bruges ikke som et redskab til beslutningstagning i medlemsstaterne

49

Eftersom højhastighedslinjer er dyre investeringer, er det meget vigtigt at analysere alle væsentlige omkostninger og fordele korrekt, inden man beslutter, om de skal anlægges eller ej. Når de anvendes korrekt, gør cost-benefit-analyser det muligt at vurdere et projekts sociale investeringsafkast og dets sociale ønskværdighed og anvendelighed, inden der træffes en beslutning. En positiv beslutning skal understøttes af nettobidrag til velfærden (f.eks. ved et benefit-cost-forhold på over 1, dvs. hvor fordelene overstiger omkostningerne) i et bredt spektrum af efterspørgselsscenarier (f.eks. både høj og lav trafikvækst) og udbudsscenarier (f.eks. både anlæggelse af højhastighedslinjer og opgradering af konventionelle linjer).

50

Revisionsretten bad en ekstern ekspert om at foretage en komparativ analyse af de forskellige cost-benefit-analyser vedrørende de reviderede højhastighedslinjer. Eksperten konkluderede, at cost-benefit-analyser generelt blot anvendes som et obligatorisk første trin og ikke som et redskab til bedre beslutningstagning og interessentinddragelse. Vi fandt følgende eksempler bemærkelsesværdige.

1. En cost-benefit-analyse med negativ økonomisk nettonutidsværdi blev accepteret i forbindelse med EU-medfinansieringen af projekt nr. 2007-FR-24070-P (vedrørende den østlige strækning af Rhinen-Rhône-højhastighedslinjen) i Frankrig. I forbindelse med et andet fransk højhastighedsjernbaneprojekt (projekt nr. 2010-FR-92204-P, vedrørende opgraderingen af den eksisterende linje mellem Mulhouse og grænsen for at muliggøre drift af højhastighedstog og Intercity Express) var der ikke gennemført nogen cost-benefit-analyse, men projektet modtog alligevel EU-støtte.
2. Ingen cost-benefit-analyser var blevet gennemført, da man besluttede at anlægge strækningerne Halle/Leipzig-Erfurt-Ebensfeld og Stuttgart-Wendlingen-Ulm i Tyskland. Beslutningen om at anlægge dem var politisk, og der blev først gennemført en cost-benefit-analyse i en senere fase for at påvise den socioøkonomiske rentabilitet.
3. De fleste undersøgelser i Spanien, uanset region og projektkarakteristika, viste stort set de samme resultater og et forholdsvis lavt benefit-cost-forhold (på ca. 1). I realiteten har nogle projekter kun små chancer for at blive levedygtige ud fra et socialt cost-benefit-synspunkt (for eksempel var Venta de Baños-León-højhastighedsjernbanestrækningen ikke levedygtig ud fra et socioøkonomisk synspunkt i forskellige følsomhedsscenarier), men de gennemføres alligevel.
4. Siden 2007 har man ikke foretaget nogen opdatering af cost-benefit-analysen vedrørende Brenneraksen. I 2007-analysen var cost-benefit-faktoren 1,9. I mellemtiden er planlægningen og gennemførelsen af Brennerbasistunnelprojektet allerede blevet forsinket med ca. 11 år: Oprindeligt forventede man det færdiggjort i 2016, men nu forventer man, at det først bliver i 2027. De nyeste data afslører, at de anslåede omkostninger til tunnellen vil være ca. 9,3 milliarder euro (medregnet inflationen). Fra de foreløbige 2002-overslag til 2013-overslaget er der sket en omkostningsstigning på 46 % (fra 5,9 milliarder euro til 8,6 milliarder euro), og godstransporten forventes nu at aftage. Disse faktorer reducerer i høj grad benefit-cost-forholdet og gør dataene i cost-benefit-analysen fra 2007 vedrørende passagertal og godstrafik urealistiske. Dette blev der ikke sat spørgsmålstegn ved af INEA, som forvalter dette på vegne af Kommissionen.

51

I forbindelse med indkaldelsen af CEF-ansøgninger i 2015 foretog INEA en specifik vurdering af omkostninger og fordele, før der blev ydet CEF-støtte. Vi mener, at dette vil bidrage til at forbedre kvaliteten af den indledende beslutningstagning. INEA (og forvaltningsmyndighederne i forbindelse med samhørighedspolitikudgifter under delt forvaltning) vurderer dog p.t. ikke omkostningerne pr. sparet minut eller omkostningerne ved opgradering af den eksisterende jernbanelinje som alternativ til den foreslåede nye højhastighedslinje, inden de indvilliger i at yde EU-medfinansiering.

Omkostningsoverskridelser, anlægsforsinkelser og forsinket ibrugtagning er reglen snarere end undtagelsen

52

EU-budgettet berøres ikke af omkostningsoverskridelser i forbindelse med højhastighedsjernbaneinvesteringer, da medfinansieringsbeløbet ikke kan være større end det oprindeligt aftalte beløb. Selv om omkostningsoverskridelserne bæres af statsbudgetterne, vurderede vi omfanget af omkostningsoverskridelser og forsinkelser på både projekt- og linjeniveau. Ud fra de data, vi havde adgang til, anslår vi de sammenlagte omkostningsoverskridelser til 5,7 milliarder euro på projektniveau og 25,1 milliard euro på linjeniveau (henholdsvis 44 % og 78 %).

53

3 af de 30 vurderede projekter havde betydelige omkostningsoverskridelser på over 20 % af de oprindelige overslag, og alle de reviderede højhastighedslinjer havde omkostningsoverskridelser på over 25 % (tabel 5). De tyske linjer havde de højeste omkostningsoverskridelser: München-Stuttgart-linjens omkostningsoverskridelse var på 622,1 %.

Tabel 5

Oversigt over omkostninger pr. km og sammenligning med overslag

Revideret linje	Samlet længde (km)	Samlede omkostninger (millioner euro)**	Oprindeligt overslag (millioner euro)	Faktisk omkostningsoverskridelse (%)	Oprindelige anlægsomkostninger pr. km (millioner euro)	Endelige færdiggørelsesomkostninger pr. km (millioner euro)
Berlin-München	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Stuttgart-München	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Rhinen-Rhône	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Madrid-Barcelona-den franske grænse	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Atlanterhavsaksen	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Madrid-León	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Madrid-Galicien*	416***	5 714***	i/r	i/r	i/r	13,7***
Torino-Salerno*	1 007	32 169	i/r	i/r	i/r	31,9
Milano-Venedig*	273	11 856	i/r	i/r	i/r	43,4

* Ingen overslag tilgængelige på linjeniveau, så det var ikke muligt at vurdere potentielle overskridelser.

** På tidspunktet for revisionen og også for ikke færdiggjorte linjer: Stuttgart-München, Madrid-Galicien og Milano-Venedig.

*** Beregnet på strækningen Medina del Campo-Galicien og derfor uden overlapningen på 133 km med Madrid-León-højhastighedslinjen.

Kilde: Den Europæiske Revisionsret. Alle tal er udtrykt i nominelle værdier.

54

Forsinkelserne på projektniveau var også betydelige: Otte af de 30 projekter, vi reviderede, var blevet forsinket med mindst et år, og halvdelen af linjerne (fem af de ti reviderede linjer) havde oplevet forsinkelser på mere end ti år. Det forudsiges, at Milano-Venedig-linjen vil blive den mest forsinkede i forhold til de oprindelige overslag (18 år).

55

Den højeste projektomkostningsoverskridelse var på 83 % og vedrørte "Stuttgart 21"-stationen (billede 2), som modtog 726,6 millioner euro i tilskud fra EU.

56

I dette projekt er anlægsomkostningerne skudt i vejret på grund af urealistiske oprindelige skøn vedrørende tunnelarbejde i et tætbefolket bycentrum og utilstrækkelige vurderinger af geologiske, miljømæssige og kulturarvsrelaterede aspekter. De samlede anlægsomkostninger på 4,5 milliarder euro, som blev anslået i 2003, blev ændret til 6,5 milliarder euro i 2013 og senere til 8,2 milliarder euro (det seneste overslag er fra januar 2018). Det betyder en forskel på 3,7 milliarder euro i forhold til den oprindelige aftale. Hidtil har alle finansieringspartnere afvist at dække omkostninger, der overstiger dem fra den oprindelige finansieringsaftale.

57

Der vil også være en betragtelig forsinkelse med hensyn til færdiggørelsen af arbejdet på stationen, da man oprindeligt planlagde, at anlægsarbejdet skulle være færdige i 2008. Allerede starten af arbejdet blev forsinket fra 2001 til 2009, og det aktuelle skøn er, at arbejdet vil blive færdiggjort i 2025.

58

Endelig vurderede vi også med hensyn til 18 projekter³², hvor lang tid der gik, før linjerne faktisk blev taget i brug, efter at de EU-medfinansierede arbejder var færdiggjort. For seks af projekterne gjaldt det, at ibrugtagningen fandt sted højst en måned efter anlægsarbejdets afslutning. For to af projekterne var ibrugtagningen blevet forsinket med ca. et år. For seks af projekterne var forsinkelsen på to år, og for ét var den på fire år, mens to projekter i Tyskland vil blive forsinket med otte år (disse projekter var færdiggjort inden udgangen af 2015, og man vurderer p.t., at linjen ikke vil være i drift før slutningen af 2023). I et andet tilfælde, hvor hele linjen var færdiggjort (den grænseoverskridende Figueres-Perpignan-linje mellem Spanien og Frankrig), kunne den ikke anvendes i 22 måneder, fordi den ikke var forbundet med resten af nettet i begge ender.

Borgerens synsvinkel: en vurdering fra det virkelige liv af rejsetider, -priser og -forbindelser, af passagertjenester og af stationer og deres oplande

Rejsetider og billetpriser er vigtige succesfaktorer

59

Vi undersøgte højhastighedsjernbanernes konkurrenceevne ved at bede et rejsebureau om at finde frem til de billigste returbilletpriser, rejsetiderne og antallet af forbindelser på givne dage for både forretnings- og turistprofiler på de reviderede linjer. En oversigt over vores metode og de relevante data findes i bilag VI. Dette gjorde os i stand til at beregne gennemsnitspriser pr. kilometer og rejseminut.

60

Billetpriserne kan variere meget (f.eks. efter tidspunkt på dagen og muligheden for særtilbud). Dette arbejde blev dog udført i en så stor skala (der blev indsamlet data om over 5 000 returrejser), at vi realistisk kunne vurdere mulighederne for at rejse mellem udgangspunkter og destinationer på de reviderede linjer. På baggrund af denne analyse kan følgende konkluderes:

1. Med hensyn til hastighed: Højhastighedstog er ofte meget hurtigere (i gennemsnit 30 % til 50 % af rejsetiden) end konventionelle tog. Flyrejser (fra takeoff til landing) er hurtigere end højhastighedstog. Ved vurdering af den reelle samlede rejsetid fra bycentrum til bycentrum, herunder transport til lufthavnen og check-in-procedurer, er højhastighedstogene dog ofte konkurrencedygtige.
2. Med hensyn til billetpriser: Højhastighedstog er ofte meget billigere end flyrejser. Hvad begge transportformer angår, er billetter købt i sidste øjeblik dyrere end billetter, der er købt på forhånd. I Tyskland er billetpriserne på Stuttgart-München-højhastighedslinjen lavere end priserne for billetter til konventionelle tog.
3. Antallet af tilbudte højhastighedsjernbanetjenester varierer betragteligt i årets løb. Tilgængeligheden af forbindelser er vigtig: Nogle højhastighedslinjer har et stort antal forbindelser (f.eks. 50-60 om dagen i Tyskland), mens to af de fire reviderede linjer i Spanien (Madrid-Santiago og Madrid-León) og de to reviderede franske linjer havde meget få forbindelser.
4. På nogle af de reviderede ruter er det ikke praktisk at tilbagelægge hele strækningen med konventionelt tog; for eksempel tager det over 20 timer at rejse fra Rom til Torino med konventionelt tog. Med højhastighedstog tager det halvt så lang tid, og med fly er rejsetiden en tiendedel. Lignende forhold gør sig gældende på Madrid-Santiago-linjen.
5. De mest succesrige forbindelser, hvad angår antallet af forretningskunder (f.eks. Madrid-Barcelona, Torino-Rom og Paris-Strasbourg), er også de dyreste. Samlet set koster det mest at rejse med højhastighedstog i Frankrig (både forretnings- og fritidsrejser).

61

For at vurdere, hvor konkurrencedygtige højhastighedstogene virkelig er, analyserede vi den samlede rejsetid fra bycentrum til bycentrum og priserne for de tilgængelige valgmuligheder. Vi forfinede vores dataanalyse yderligere vedrørende fire linjer og beregnede de relevante tal ved at sammenligne højhastighedstog, konventionelle tog og luft- og vejtransport og inkluderede således prisen for at køre i privatbil eller med langtursbus³³ (tabel 6).

Tabel 6

Analyse af dør-til-dør-rejse på udvalgte højhastighedslinjer

	MADRID, Puerta del Sol-BARCELONA, Plaça de Catalunya		ROME, Piazza del Campidoglio-MILANO, Piazza del Duomo		BERLIN, Potsdamer Platz-MÜNCHEN, Marienplatz		PARIS, Place de la Concorde-STRASBOURG, Place du Château
Afstand	607-698 km		572-661 km		587-654 km		466-548 km
Transportform	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)	Tid	Pris (euro)
Bil	10.40-18.20	138-190	10.40-18.40	180	10.00-16.40	95-142	08.40-12.20	44-79
Luft	06.30-8.00	227-253	06.30-7.00	140	06.30-8.00	146	i/r	i/r
Bus	16.20-18.00	36-49	15.00-21.00	40	17.00-23.00	45-79	13.00-22.40	33-55
Konventionelt tog	11.30-12.00	124-128	09.00-23.00	61-103	i/r	i/r	i/r	i/r
Højhastighedstog	06.00-8.20	159-181	06.50-9.00	23-205	08.30-10.30	66	05.10-5.30	158-165

Kilde: Den Europæiske Revisionsret.

62

"Bycentrum til bycentrum"-analysen fortalte os følgende:

1. Mellem Madrid og Barcelona er højhastighedsjernbaneforbindelsen den hurtigste rejsemulighed: Selv en flyrejse tager længere tid fra dør til dør og er tilmed dyrere. Dette forklarer, hvorfor højhastighedsjernbanen har øget sin markedsandel betydeligt på denne linje i de senere år. Siden dens åbning i 2008 har det modale split mellem luft og jernbane ændret sig fra 85:15 til 38:62 i 2016. En sådan analyse kan bruges til at bedømme succesen af højhastighedsdriften og måle bæredygtigheden af de investeringer, der er foretaget.
2. Mellem Rom og Milano er det også luftfarten og højhastighedstogene, der fører an med hensyn til rejsetid. Antallet af tog er steget, og billetpriserne er faldet med tiden. Højhastighedstogene tager derfor med tiden en større markedsandel, hvilket også sker på bekostning af de konventionelle langdistancetog.
3. Det er muligt at rejse med konventionelt tog fra Berlin til München, men det indebærer mange skift. Det er hurtigst at rejse med fly, men også dyrt. Højhastighedsjernbanen er den næsthurtigste mulighed, og den er billigere. Det er billigst at tage bussen, men rejsetiden har en afskrækkende virkning.
4. Fra Paris til Strasbourg er der hverken flyforbindelse eller forbindelse med konventionelle tog. Højhastighedsjernbanen har den hurtigste samlede rejsetid, men billetpriserne er meget højere, end hvis man tager bilen eller bussen.

63

Vores overordnede konklusion er, at såvel den samlede rejsetid som prisniveauet er vigtige faktorer for succes. Kombineret med en reelt regelmæssig tjeneste (hyppige tog, som kører og ankommer til tiden) kan disse faktorer bidrage til at styrke den fremtidige højhastighedsjernbanedrift.

Yderligere forbedringer er nødvendige med hensyn til togbilletudstedelse og overvågning af passagertjenestedata

64

Offentliggjort forskning vedrørende højhastighedsjernbaner³⁴ indikerer, at fleksibilitet i billetudstedelsen og punktlighed styrker den intermodale konkurrenceevne og fremmer bæredygtig succes. Der kan gøres mere på disse punkter.

65

Reglerne for togbilletudstedelse klarer sig dårligt i en sammenligning med de regler, der gælder i luftfartsbranchen. For eksempel er meget lettere ved flyrejser end ved togrejser at finde fælles e-billetløsninger, som gør det muligt at booke rejser, der involverer mere end én udbyder eller går over grænser. Der findes næsten heller ikke nogen søgemaskiner til kombinerede fly-/højhastighedstogrejser.

66

Kommissionen er begyndt at indsamle tjenesterelaterede data og indikatorer vedrørende udviklingen i brugen af jernbanenet og udviklingen af rammebetingelser via sin platform under ordningen for overvågning af jernbanemarkedet (Rail Market Monitoring Scheme – RMMS) Disse data har dog hidtil været uensartede, da der ikke i omfattende grad blev anvendt fælles standarder før slutningen af 2017. Endvidere indsamles der på nuværende tidspunkt kun et begrænset sæt data om højhastighedsjernbaner i modsætning til konventionelle jernbaner. Dataene omfatter infrastrukturafgifter, kapacitetstildeling, infrastrukturinvesteringer og forpligtelser til offentlig tjeneste vedrørende højhastighedsjernbaner.

67

Indtil 2017 var der ingen aftalte fællesdefinitioner af punktlighed. Punktlighedsdataene varierer derfor meget i EU. Jernbaneoperatørerne skal lægge deres rapporter om punktlighed og kundetilfredshed i ERADIS-databasen som krævet i artikel 28, stk. 2, i forordning (EF) nr. 1371/2007, men da der ikke er nogen fælles metode eller standardiserede rammer for disse rapporter, er de svære at anvende og giver ikke de rejsende et klart overblik over forholdene. Kommissionen har bestilt Eurobarometer-undersøgelser for at overvåge passagerernes tilfredshed med jernbanetjenesterne. Den sidste undersøgelse blev offentliggjort i 2013, og en opfølgningsrapport forventes i slutningen af juni 2018. Der er stadig behov for store fremskridt med hensyn til at overvåge disse emner på EU-niveau.

Både antallet og placeringen af stationerne er vigtige

68

Det er afgørende for en linjes succes og driftsmæssige bæredygtighed, at den har det rette antal stationer³⁵. Hvis en linje har meget få eller slet ingen mellemstop, er gennemsnitshastigheden mellem udgangspunkt og destination høj, og konkurrenceevnen i forhold til andre transportformer optimal; dette er dog ugunstigt for bæredygtigheden, da der vil være færre af de potentielle passagerer, som bor langs med linjen, der kan bruge den. Hvis der derimod er flere stop på en linje, er gennemsnitshastigheden lavere og konkurrenceevnen i forhold til andre transportformer i fare, men flere passagerer har mulighed for at stige på toget, hvilket giver højere billetindtægter.

69

Vi analyserede antallet af stop på de reviderede linjer og den resulterende indvirkning på rejsetiderne og tjenesternes konkurrenceevne samt deres tilgængelighed, forbindelsesmuligheder og revitaliseringseffekt. Alle oplysninger og nøgledata knyttet til denne analyse af stationer findes i bilag VII.

70

Data fra de officielle køreplaner viser, at hvert stop undervejs forlænger den samlede rejsetid med i gennemsnit 4 til 12 minutter³⁶ og reducerer gennemsnitshastigheden med 3 til 16 km/t³⁷. Antallet af stationer varierer fra 4 (LGV Rhinen-Rhône) til 15 (på Berlin-München-linjen), og afstanden mellem dem varierer meget (den længste afstand mellem to stationer på samme højhastighedslinje er 253 km, mens den korteste er 26 km). Der er forskellige slags tjenester på de reviderede linjer³⁸ (for eksempel leverer nogle tog en tjeneste helt uden mellemstop på den 621 km lange Madrid-Barcelona-linje, mens andre tog på linjen også standser ved mellemliggende stationer, og frekvensen varierer). Den største tidsforskel mellem de mest direkte og mindst direkte togtjenester er på 72 minutter (på Berlin-München-linjen).

71

For at vurdere højhastighedslinjernes potentielle antal brugere undersøgte vi også oplandene til hver af de ti højhastighedslinjer og fire grænseoverskridende linjer i revisionen³⁹. Nogle stationer har ikke et tilstrækkeligt antal passagerer i deres umiddelbare oplande og er placeret for tæt på hinanden. Dette mindsker højhastighedstjenesternes samlede effektivitet, fordi togene skal stoppe for ofte uden at være tilgængelige for et stort antal nye passagerer, eller det gør den daglige togkontrol overdrevent kompliceret i bestræbelserne på at sikre acceptable passagertal.

72

Bilag VIII indeholder samlede resultater og nøgledata for stationerne på alle de reviderede højhastighedslinjer. Et eksempel er vist i figur 6: Selv om linjen Madrid-Barcelona-den franske grænse har et meget stort opland (hvilket forklarer dens succes), er oplandet til nogle af stationerne på linjen (f.eks. Guadalajara-Yebes eller Calatayud) ekstremt lille. Med tanke på det meget begrænsede antal mennesker, der bor i oplandet inden for et kvarters afstand, er der grund til at tvivle på omkostningseffektiviteten og effektiviteten ved at beholde disse stationer som stop på højhastighedslinjen (Guadalajara-stationens overlapning på 100 % vedrørende oplandet inden for en times afstand skyldes dens beliggenhed tæt på Madrid).

73

Selv om Kommissionens plan er at forbinde alle lufthavne i hovednettet med jernbanenettet inden 2050 – og helst med højhastighedsjernbaner – er det kun få højhastighedsjernbanestationer, der p.t. har en direkte højhastighedsforbindelse til en lufthavn. Højhastighedsjernbanerne og luftfarten kan komplementere hinanden (ved at levere passagerer til en lufthavn kan højhastighedstogene forstørre lufthavnens opland, og flypassagerer vælger måske at bruge en bestemt lufthavn på grund af en optimal og hurtig jernbaneforbindelse, som de kan bruge efter landingen). Vi konstaterede dog, at det er kompliceret for passagererne at kombinere rejser i højhastighedstog med flyrejser. For eksempel: Selv om Madrid-Barcelona-højhastighedslinjen går tæt forbi Spaniens to travleste lufthavne (Madrid-Barajas og Barcelona-El Prat, som blev brugt af henholdsvis 50,4 millioner og 44,2 millioner passagerer i 2016⁴⁰), har man ingen planer om at forbinde disse lufthavne med højhastighedstjenester til højhastighedsjernbanenettet⁴¹.

74

For at være succesfulde og konkurrencedygtige skal højhastighedsjernbanestationerne være godt placeret.

1. De bør være let tilgængelige for folk via mange forskellige transportformer, herunder gang og cykling, og tilbyde passende offentlige transportfaciliteter og parkeringspladser til overkommelige priser.
2. De bør tilbyde flere velfungerende højhastighedsjernbaneforbindelser samt et tilstrækkeligt antal tog i løbet af dagen.
3. De bør bidrage til økonomisk aktivitet i det omgivende område ("revitaliseringseffekt" eller "reurbaniseringseffekt").

75

Vi analyserede tilgængelighed, forbindelsesmuligheder og revitaliseringseffekt i forbindelse med 18 højhastighedsjernbanestationer (to pr. revideret linje). Samtligeoplysninger, herunder de anvendte kvantitative kriterier, findes i bilag IX. Vore analyse indikerer, at tilgængeligheden kunne forbedres på 14 af stationerne. For eksempel er tilgængeligheden dårlig på Meuse TGV-stationen (billede 3) på linjen LGV Est-Européenne: Som pilen viser, ligger stationen isoleret ude på landet. Nogle få lokale buslinjer og en lille parkeringsplads til privatbiler er det eneste, der gør det muligt at nå frem til stationen.

76

Vi konstaterede også, at syv af stationerne ikke havde en passende størrelse: Fire var for store, og tre var for små til antallet af passagerer. Fire stationer tilbød ikke generelle tjenester til offentligheden. Fem stationer var ikke godt forbundne, mens syv med fordel kunne have bedre forbindelser.

77

Da vi analyserede ændringer over tid (f.eks. på arbejds- og boligmarkedet samt i antallet af tiltrukne virksomheder og skabte jobs), så vi ingen tydelig revitaliseringseffekt hvad angår 15 af de 18 stationer på de reviderede højhastighedslinjer. Åbningen af Belfort-Montbéliard station på Rhinen-Rhône-linjen havde ansporet butikker og et hotel til at åbne i nærheden og muliggjorde flytning af et regionalt hospital. I to andre tilfælde resulterede opgraderingsarbejder på stationerne – knyttet til ankomsten af højhastighedstjenester – i bedre forbindelser mellem kvarterer, som tidligere var adskilt af togskinner. Dette indikerer, at højhastighedslinjer kan ledsage og understøtte økonomiske forbedringer, der allerede er påbegyndt og forventet af regionen, men at de ikke i sig selv vil skabe et lokaløkonomisk boom⁴².

Højhastighedsjernbanernes bæredygtighed: EU-medfinansieringens effektivitet er i fare

78

Hvis en højhastighedslinje skal være succesfuld og gøre investeringen bæredygtig, skal den kunne transportere et stort antal passagerer. Vi vurderede dette element på to måder: ved at benchmarke antallet af passagerer transporteret over tid og ved at analysere antallet af mennesker, der bor i linjens opland.

Passagerdataanalyse: Tre af de syv færdiggjorte højhastighedsjernbanelinjer transporterer færre passagerer end benchmarket på ni millioner om året

79

Ifølge et benchmark baseret på akademiske og institutionelle kilder skal en højhastighedslinje ideelt set have ni millioner passagerer – eller mindst seks millioner i åbningsåret – for at være en succes⁴³. I 2016 var det kun tre af linjerne, der rent faktisk transporterede mere end ni millioner passagerer om året (Madrid-Barcelona, Torino-Salerno og LGV Est-Européenne). På tre af de syv færdiggjorte højhastighedslinjer, vi reviderede (Atlanterhavsaksen, Rhinen-Rhône og Madrid-León), var antallet af passagerer langt lavere⁴⁴. Disse linjers infrastrukturomkostninger var på 10,6 milliarder euro, hvoraf EU leverede ca. 2,7 milliarder euro. Dette betyder, at der er en høj risiko for ineffektiv brug af EU-medfinansiering på disse linjer.

Oplandsanalyse af antallet af mennesker, der bor langs linjerne: 9 af de 14 reviderede højhastighedslinjer og -strækninger har ikke et tilstrækkeligt højt antal potentielle passagerer

80

Vi foretog også en analyse af oplandene for at vurdere den potentielle bæredygtighed af driften på linjeniveau (jf. figur 7). Bilag VIII indeholder også de samlede resultater og nøgledata for alle de reviderede højhastighedslinjer.

81

9 af de 14 reviderede højhastighedslinjer og grænseoverskridende forbindelser havde ikke et tilstrækkeligt højt antal passagerer i deres oplande inden for henholdsvis et kvarters og en halv times afstand til at være succesfulde. Disse linjer var Madrid-León, Atlanterhavsaksen, Madrid-Galicien, Milano-Venedig, Rhinen-Rhône, Stuttgart-München, München-Verona, Figueres-Perpignan og Baskiske Y. Det er værd at bemærke, at de tre linjer, der ikke opfyldte passagerbenchmarket (se ovenfor), også indgik i denne gruppe.

82

Vi analyserede også højhastighedsjernbanernes succes i en global kontekst for at få en forståelse af årsagerne til succes (tekstboks 2).

Højhastighedsjernbanernes konkurrenceevne i sammenligning med andre transportformer: Der er endnu ikke noget "forureneren betaler"-princip

83

Højhastighedsjernbanerne har kun en begrænset konkurrencefordel. Mens de japanske Shinkansen-tog er konkurrencedygtige selv ved rejseafstande på mere end 900 km, er højhastighedsjernbanerne i Europa generelt konkurrencedygtige ved rejseafstande på mellem 200 og 500 km, hvor rejserne tager op til fire timer. Bilen er den dominerende transportform for rejser på under 200 km på grund af fleksibiliteten på den sidste del af rejsen, mens luftfarten er mest konkurrencedygtig ved længere rejser.

84

Et CO₂-baseret afgiftssystem er et værktøj, hvormed man kan tage hensyn til de forskellige transportformers indvirkning på miljøet. For nærværende er der ingen driftsrelateret ordning i nogen EU-medlemsstat, som er sammenlignelig med Schweiz' dedikerede Bahninfrastrukturfonds (jernbaneinfrastrukturfonde), der delfinansieres af afgifter på lastbiler, der kører gennem landet. Den schweiziske tilgang mindsker byrden på skatteborgerne med hensyn til anlæggelse og vedligehold af jernbanenettet ved direkte at anvende indtægter fra afgifter på én transportform til investeringsstøtte til en anden.

85

Der er p.t. ikke noget opkrævningssystem i EU, som med henblik på at styrke jernbanernes konkurrenceevne anvender både brugeren betaler-princippet og forureneren betaler-princippet på alle de forskellige transportformer. Der har tidligere været forsøg på at ændre de intermodale forhold ved at internalisere de eksterne omkostninger fra forskellige transportformer, men disse har i det store hele slået fejl. Beskatning på grundlag af drivhusgasemissioner er ikke desto mindre stadig på mange regeringers dagsorden. For eksempel debatterer man lige nu (igen⁴⁵) indførelsen af en krydsfinansieringsordning i Frankrig, mens Italien i 2018 vil finansiere anlæggelsen af Brennerbasistunnellen og de sydlige adgangslinjer med overskud fra en dedikeret fond (som blev oprettet i 1997) hvis midler kommer fra vejafgiftsindtægter⁴⁶.

Optimal og konkurrencepræget grænseoverskridende højhastighedsjernbanedrift: endnu ikke universel

Der er stadig mange barrierer og derfor lang vej endnu, før markederne bliver åbne og konkurrenceprægede på højhastighedslinjerne i EU

86

Effektiv konkurrence på højhastighedslinjerne kan påviseligt forbedre tjenesterne og gøre priserne lavere for rejsende i EU. Der er p.t. meget få tilfælde, hvor der er effektiv konkurrence på skinnerne på højhastighedslinjerne (der er konkurrence på skinnerne i Italien og, i begrænset omfang, i Østrig⁴⁷). Da der blev indført konkurrence på den italienske Torino-Salerno-højhastighedslinje, medførte det bedre tjenester for de rejsende. Der er flere tog at vælge imellem (den nye markedsaktør står for 34 daglige forbindelser i hver retning ifølge 2017-2018-køreplanen), og billetpriserne er faldet med mindst 24 %⁴⁸. Det ERA-personale, som vi interviewede, rapporterede om en lignende positiv effekt i Østrig: Konkurrencen mellem den etablerede jernbanevirksomhed og en ny aktør havde resulteret i flere kunder – også for den etablerede operatør.

87

I Frankrig og Spanien var markedet for højhastighedsjernbanetjenester dog stadig ikke åbent, og der var ikke konkurrence på skinnerne på højhastighedslinjerne. Disse medlemsstater ønsker at vente til efter 2020 med at vurdere, hvorvidt den etablerede jernbaneoperatør er klar til konkurrence om langdistancepassagertjenesterne. Selv efter dette tidspunkt vil disse medlemsstater, hvis linjerne vurderes at være omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, kunne give ti års udsættelse under visse forhold, hvilket vil sige, at den virkeligt åbne konkurrence kan blive udskudt helt til 2035.

88

Ved siden af den trinvise åbning af markedet, der er fastsat i den fjerde jernbanepakke, er der stadig en række praksis i jernbanebranchen, som forhindrer et virkelig optimalt EU-højhastighedsjernbanenet i at blive en realitet, og som måske forhindrer nye udenlandske aktører i at konkurrere på højhastighedslinjerne. Disse praksis omfatter tekniske og administrative barrierer og andre hindringer for interoperabilitet. Hvad dette konkret betyder for de rejsende, er forklaret i tekstboks 3.

Sporadgangsafgifter: overdrevent komplicerede og en potentiel hindring for konkurrencen

89

Ifølge EU's retlige ramme for jernbanedrift skal en infrastrukturforvalter (en enhed, der er separat fra jernbaneoperatøren) lade enhver operatør bruge jernbanesporene, hvis denne bidrager til at betale omkostningerne ved at vedligeholde dem. Disse sporadgangsafgifter har forskellige betydninger for nettets bæredygtighed. Afhængigt af deres niveau kan de bidrage til at dække en del af omkostningerne ved infrastrukturinvesteringen, og hvis de er lave nok, kan de også anspore til konkurrence på skinnerne ved at gøre det muligt for nye markedsaktører at deltage.

90

Ifølge direktiv (EU) nr. 2012/34/EU⁵¹ skal sporadgangsafgifter primært fastsættes ud fra de omkostninger, der påløber direkte som følge af jernbanedriften. Men de principper, der anvendes til prisfastsættelsen i medlemsstaterne, er meget forskellige⁵², hvilket primært skyldes, at lovgivningen tillader anvendelse af mange forskellige parametre. I alle de besøgte medlemsstater var der gjort brug af "tillæg" vedrørende specifikke omkostningskategorier, eksempelvis knyttet til den ønskede tid på dagen eller eksistensen af flaskehalse.

91

Den Internationale Jernbaneunion (UIC) har rapporteret, at sporadgangsafgifterne ikke udregnes på gennemsigtig vis. De ændrer sig jævnligt og er genstand for ikke mindre end 56 variabler, hvilket fører til meget forskellige resultater. Dette bekræftes af figur 8, som viser sporadgangsafgifternes præcise niveau for udvalgte kombinationer af udgangspunkter og destinationer, der er forbundet af højhastighedsjernbaner, og dermed tydeliggør, at afgiftsniveauerne i høj grad er forskellige. For eksempel er sporadgangsafgifterne meget høje i Frankrig og meget lavere i Italien.

92

Det er vigtigt for både konkurrencen og bæredygtigheden, at sporadgangsafgifterne har det rette niveau.

1. I Frankrig holdes sporadgangsafgifterne høje for at skaffe infrastrukturforvalteren indtægter og sikre bæredygtighed i de tjenester, der drives af infrastrukturforvalteren, som har stor gæld. Dette mindsker behovet for, at staten finansierer og vedligeholder ny højhastighedsjernbaneinfrastruktur. Samtidig afskrækker for høje sporadgangsafgifter nye aktører fra at bevæge sig ind på markedet og beskytter således den etablerede jernbaneoperatør mod konkurrence.
2. I Italien blev sporadgangsafgifterne tidligere brugt som et middel til at øge konkurrencen mellem den etablerede jernbaneoperatør og den nye aktør. Den italienske tilsynsmyndighed sænkede afgifterne som et af flere tiltag (såsom at sikre adgangsretten til stationstjenester), der skulle sikre fair konkurrence. Dette forbedrede situationen for de rejsende (jf. punkt 86)

En stærk og uafhængig tilsynsmyndighed: nødvendig, men ikke altid en realitet

93

Dette kompromis mellem økonomisk bæredygtighed og konkurrence er uhyre vigtigt. Det er derfor vigtigt, at der i hver medlemsstat findes nationale tilsynsmyndigheder, der kan handle, og at Kommissionen fører tilsyn med systemet. Disse organer bør sikre, at reglerne for brugen af tillæg til at få dækket de fulde infrastrukturomkostninger anvendes korrekt med henblik på at opfylde det juridiske mål, som er optimal brug af den til rådighed værende infrastruktur.

94

I henhold til EU-lovgivningen skal de nationale jernbanetilsynsorganer i høj grad være uafhængige og have vidtstrakte beføjelser til at overvåge jernbanemarkederne for at sikre, at nytilkomne ikke forskelsbehandles, og at der kan opstå fair konkurrence. De skal også tildeles tilstrækkelige ressourcer. Kommissionen følger op på disse krav, støtter de nationale vagthunde i deres aktiviteter og fremmer dialogen og udvekslingen af bedste praksis mellem tilsynsorganerne. Vi bemærkede følgende to forhold.

1. Spanien er den eneste medlemsstat, der betragter sporadgangsafgifter som skatter og fastsætter dem ved lov. Dette begrænser infrastrukturforvalterens forvaltningsmæssige uafhængighed og tilsynsmyndighedens beføjelser til at modificere afgifterne i tilfælde af manglende regeloverholdelse. Endvidere begrænser det den tid, der er til at ændre afgifterne, og gør ændringer og klager mere komplicerede. Reguleringstilsynets position er svær, fordi det råder over begrænset personale, og fordi dets afgørelser – i strid med bestemmelserne i det omarbejdede direktiv – ikke er bindende for infrastrukturforvalteren.
2. I Frankrig afgav tilsynsmyndigheden i 2017 en bindende negativ udtalelse om en ny model for beregning af sporadgangsafgifter, som efter planen skulle være indført i 2018. Den franske regering greb ind ved at fastsætte sporadgangsafgifterne for 2018 ved dekret, så de blev bevaret på linje med den oprindeligt gældende model. En sådan tilgang begrænser reelt tilsynsmyndighedens beføjelser.

95

Kommissionen skred til handling i disse to sager ved at anlægge traktatbrudssager. Den overvåger nøje de igangværende lovgivningsinitiativer for at sikre, at tilsynsmyndighedernes beføjelser ikke undermineres.

Konklusioner og anbefalinger

Højhastighedsjernbanedriften har mange fordele, men der er ingen realistisk langsigtet EU-plan, og der findes ikke et reelt EU-højhastighedsnet

96

Højhastighedsjernbanerne understøtter EU's politiske mål om bæredygtig mobilitet, fordi deres CO₂-fodaftryk er mindre end andre transportformers⁵³. De har også mange andre fordele, idet de har et højt sikkerhedsniveau, mindsker presset på de overfyldte vejnet, gør det muligt for både forretnings- og fritidsrejsende at rejse både hurtigt og komfortabelt, og kan skabe socioøkonomisk udvikling i regionerne.

97

Kommissionens målsætning om tredobling af højhastighedsjernbanenettets længde (så det når op på over 30 000 km i 2030) er ikke understøttet af troværdige analyser. Vi betragter det som usandsynligt, at dette mål vil blive nået, da det tager omkring 16 år at planlægge, anlægge og idriftsætte højhastighedsjernbaneinfrastruktur. I slutningen af 2017 var der kun 9 000 km højhastighedslinjer i drift, og yderligere 1 700 km var under anlæggelse.

98

Der er ikke et ægte europæisk højhastighedsjernbanenet: Der er kun et kludetæppe af nationale højhastighedslinjer. Kommissionen har ingen beføjelser til at beslutte, om og hvornår de højhastighedslinjer, der er beskrevet i TEN-T-forordningen, skal anlægges, eftersom beslutningerne om at anlægge højhastighedsjernbanelinjer er medlemsstaternes eneansvar. Færdiggørelse af EU's grænseoverskridende korridorer ved forbindelse af de nationale net prioriteres ikke af de reviderede medlemsstater. Selv om en EU-finansieringsmekanisme (CEF-forordningen) blev vedtaget samtidig med transportinfrastrukturpolitikken, og selv om de pågældende medlemsstater har underskrevet forskellige internationale aftaler, færdiggøres anlægsarbejdet vedrørende grænseovergangene på højhastighedsjernbanerne ikke på koordineret vis. Dette er ensbetydende med en lav EU-merværdi af den EU-medfinansiering, der går til investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur i medlemsstaterne (punkt 21-36).

Principperne for forsvarlig økonomisk forvaltning er ikke blevet fulgt konsekvent i forbindelse med de reviderede investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur

99

Kvaliteten af behovsvurderingerne i medlemsstaterne er lav. Alternative løsninger – såsom at opgradere eksisterende konventionelle linjer i stedet for at anlægge nye højhastighedslinjer – tages kun systematisk i betragtning i Italien og Tyskland; dette er en god praksis, og den bør følges overalt. Anlægsbeslutningerne er nationale og politiske; de er sjældent baseret på ordentlige cost-benefit-analyser.

100

Højhastighedsjernbaneinfrastruktur er dyr og bliver stadig dyrere: De linjer, vi reviderede, kostede i gennemsnit 25 millioner euro pr. km. Omkostningseffektiviteten er lav. EU-budgettet berøres ikke af omkostningsoverskridelser i forbindelse med højhastighedsjernbaneinvesteringer, da medfinansieringsbeløbet ikke kan være større end det oprindeligt aftalte beløb, og enhver omkostningsstigning bæres af de nationale budgetter, men omkostningsoverskridelser og forsinkelser i forbindelse med anlæggelsen af de reviderede linjer var normen, og der går lang tid, før linjerne sættes i drift, når de først er anlagt. De sammenlagte omkostningsoverskrivelser er på 5,7 milliarder euro på projektniveau og 25,1 milliard euro på linjeniveau (henholdsvis 44 % og 78 %). Der var også betydelige forsinkelser, idet halvdelen af linjerne var blevet forsinket med over ti år. Vores analyse af hastighedsydelserne indikerer klart, at der ikke altid er behov for jernbanetjenester med meget høj hastighed: I de fleste tilfælde opnås kun et gennemsnit på ca. 45 % af den konstruktivt bestemte hastighed. Kun to højhastighedslinjer har gennemsnitlige driftshastigheder på over 200 km/t, og ingen har hastigheder på over 250 km/t. Vores revisionsresultater indikerer, at fire af de ti linjer vil koste mere end 100 millioner euro pr. sparet rejseminut. En høj grad af opmærksomhed på ovennævnte faktorer kunne give besparelser på hundreder af millioner euro og sikre, at der gøres god brug af de anlagte højhastighedslinjer (punkt 37-57).

Vurderingen af forholdene for EU-borgerne fremhæver højhastighedsjernbanernes fordele, mens bæredygtigheden af EU-finansieringen til højhastighedslinjerne er i fare

101

Vurderingen af rejsetiderne, priserne og antallet af forbindelser indikerer, at højhastighedsjernbanerne har fordele i forhold til konkurrenterne (rejser med fly, konventionelle tog og vejtransport). Vores overordnede konklusion er, at den samlede rejsetid og prisniveauet er lige vigtige faktorer for succes. Kombineret med en regelmæssig tjeneste (hyppige tog) og pålidelighed (punktlige afgange og ankomster) kan disse faktorer gøre det muligt for højhastighedsjernbanerne at øge deres markedsandel. Antallet af stationer på en linje er vigtigt, og deres placering er afgørende: Ikke alle de reviderede stationer er let tilgængelige med gode forbindelser, og med hensyn til 15 af de 18 reviderede højhastighedsjernbanestationer så vi ingen tydelig revitaliseringseffekt i det omgivende område.

102

Vi vurderer, at bæredygtigheden er i fare. Ud fra et benchmark på ni millioner passagerer om året kan tre af de syv færdiggjorte linjer ikke betragtes som succesfulde højhastighedsjernbanelinjer (Atlanterhavsaksen, Rhinen-Rhône og Madrid-León), eftersom antallet af transporterede passagerer var langt lavere. Disse linjers infrastrukturomkostninger var på 10,6 milliarder euro, hvoraf EU leverede ca. 2,7 milliarder euro. Dette betyder, at der er en høj risiko for ineffektiv brug af EU-medfinansiering på disse linjer. Denne risiko kunne være imødegået ved en grundig forudgående vurdering af omkostninger og fordele ved de enkelte linjer.

103

Vores vurdering af det antal mennesker, der bor i oplandet til de reviderede linjer, indikerer, at 9 af de 14 reviderede linjer og grænseoverskridende forbindelser ikke havde potentielle passagerer nok til at blive succesfulde. Endvidere konkurrerer højhastighedsjernbanerne og andre transportformer ikke på lige vilkår, da ikke alle transportformer er underlagt de samme afgifter (punkt 58-85).

Der er et stykke vej at gå, før der er opnået optimal og konkurrencepræget grænseoverskridende højhastighedsjernbanedrift

104

Der er stadig mange tekniske, administrative og andre barrierer for interoperabiliteten, selv om Revisionsretten i en særberetning offentliggjort i 2010 efterlyste hurtig handling med hensyn til at fjerne disse barrierer. Jernbanepassagermarkedet er ikke åbent i Frankrig og Spanien, mens der er konkurrence på skinnerne i Italien og, i begrænset omfang, i Østrig I Tyskland er jernbanepassagermarkedet åbent, men der er ingen konkurrence på højhastighedslinjerne. Med de nuværende regler kan konkurrencen udsættes helt til 2035. Eftersom konkurrence ansporer til bedre tjenester, hyppigere tog og lavere priser for de rejsende, bør den opstå tidligere.

105

Sporadgangsafgifter har til formål at dække tidligere investerings- og driftsomkostninger i forbindelse med infrastruktur. Hvis de fastsættes lavt nok til, at nye aktører har mulighed for at deltage på markedet, kan de motivere til konkurrence på skinnerne. De systemer, der bruges til at beregne dem, er dog overdrevent komplicerede, da der kan anvendes mange variabler.

106

Alle medlemsstater skal have et tilsynsorgan, som skal være kvalificeret, have tilstrækkeligt med personale og være uafhængigt af den enhed, der fastsætter afgifterne, og af staten. Denne tilsynsmyndighed skal anvende reglerne konsekvent for at sikre, at de aftalte politikker respekteres. I to af de fire sager, vi vurderede, fandt vi bevis på, at tilsynsmyndighederne ikke kunne udføre deres lovbestemte opgaver. Kommissionen reagerede på disse to tilfælde ved at indlede traktatbrudssager (punkt 86-95).

Anbefaling 1 – Planlægningen af EU's højhastighedsjernbanenet

I sin tilsynsførende rolle bør Kommissionen tage følgende skridt:

1. Baseret på medlemsstaternes input og tilsagn bør den i forbindelse med revisionen af TEN-T-forordningen vedtage en realistisk og langsigtet gennemførelsesplan for anlæggelsen af den resterende infrastruktur, der er nødvendig for at færdiggøre EU's hovednet til højhastighedstog. Denne langsigtede plan bør være baseret på de centrale strategiske infrastrukturprojekter på hovednettet, der skal håndhæves, og have særligt fokus på grænseoverskridende strækninger, som skal være færdiggjort inden 2030 for at øge EU-merværdien.

   Baseret på den strategiske plan til håndhævelse, som er omtalt under afsnit 1, bør den træffe de planlagte afhjælpende foranstaltninger, hvis projekterne på disse prioriterede strækninger ikke påbegyndes i overensstemmelse med den aftalte tidsplan, hvis de bliver forsinkede, eller hvis koordinationsproblemer ved de forskellige grænser sandsynligvis vil forhindre linjen i at blive taget i brug som planlagt.

   Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af de nye lovgivningsforslag vedrørende TEN-T.

2. Den bør gøre EU-finansieringen betinget af, at behovet for linjer til meget høje hastigheder vurderes, og at der foretages nøjere overvågning og tilsyn, idet den fastsætter specifikke betingelser i gennemførelsesafgørelserne vedrørende centrale prioriterede strækninger. Endvidere bør de europæiske koordinatorers rolle med hensyn til at lette gennemførelsen af grænseoverskridende projekter styrkes, og det samme bør forbindelsen mellem hovednetkorridorarbejdsplanerne og gennemførelsen af CEF.

   Måldato for gennemførelsen: straks.

Anbefaling 2 – EU-medfinansiering til investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur

Kommissionen bør:

1. revidere TEN-T-forordningen, så den kan håndhæve den rettidige implementering af de centrale strategiske infrastrukturnet, der er omtalt ovenfor

   Måldato for gennemførelsen: Arbejdet bør påbegyndes snarest muligt for at sikre gennemførelse senest i 2023.

2. efter at have revideret TEN-T-forordningen øremærke EU-medfinansieringen til disse strategisk prioriterede projekter

   Måldato for gennemførelsen: umiddelbart efter revisionen af TEN-T-forordningen.

3. ved programmeringen af samhørighedspolitikken sammen med medlemsstaterne fokusere sin finansiering af højhastighedsjernbanelinjer på de linjer, der er en del af hovednetkorridorerne

   Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af OP'erne for perioden efter 2020.

4. gøre EU-medfinansieringen betinget af, at der snarest efter afslutningen af anlægsarbejdet vedrørende de støttede højhastighedslinjer indføres effektiv konkurrence på skinnerne

   Måldato for gennemførelsen: straks.

5. sørge for, at ydelsen af EU-finansiering ikke blot er knyttet til modtagernes levering af output, men også til deres opnåelse af de forventede resultater. Til dette formål bør den sikre indførelse af princippet om, at en fast procentdel af den EU-medfinansiering, der er tildelt modtageren, betales som en resultatbonus, hvis det kan bevises ud fra en efterfølgende evaluering, at de forventede resultater er overgået. Denne bonus bør komme fra en resultatreserve, som ligner den, der nu findes i forbindelse med samhørighedspolitikken

   Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af de nye lovgivningsforslag vedrørende perioden efter 2020.

6. efter aftale med medlemsstaterne indfører stærkere håndhævelsesværktøjer i den kommende CEF-forordning med henblik på at fremskynde opfyldelsen af de aktuelle forpligtelser i henhold til TEN-T-forordningen.

   Disse håndhævelsesværktøjer bør også kunne anvendes i situationer, hvor en medlemsstat ikke tager rettidige skridt til at gennemføre centrale projekter med henblik på at opfylde forpligtelser vedrørende færdiggørelsen af hovednettet.

   Måldato for gennemførelsen: ved udarbejdelsen af de nye lovgivningsforslag om CEF vedrørende perioden efter 2020.

Anbefaling 3 – Forenkling af grænseoverskridende anlægsprojekter

For at forenkle de nuværende og fremtidige større investeringer i højhastighedsjernbaneinfrastruktur bør Kommissionen:

1. gennemgå udbudsreglerne for at skabe mulighed for en fælles retlig ramme for centrale grænseoverskridende infrastrukturprojekter. Dette omfatter emner såsom det sprog, de forvaltningsorganer, der gennemfører projekterne, affatter udbudsdokumenter, kontrakter og regnskabssystemer på, samt procedurerne for bilæggelse af tvister
2. oprette eller facilitere oprettelsen af "kvikskranker", dvs. organer som strømliner de forskellige formaliteter, der skal overholdes på begge sider af grænsen
3. fremskynde fjernelsen af alle administrative og forskriftsmæssige barrierer for interoperabilitet.

   Måldato for gennemførelsen: medio 2019.

Anbefaling 4 – Tiltag til at forbedre højhastighedsjernbanedriften for passagererne

Kommissionen bør:

1. yde støtte til jernbanesektoren, så den aktivt kan udvikle fælles e-billetløsninger til blandt andet højhastighedsjernbanedrift
2. overvåge medlemsstaterne for at sikre, at de træffer alle de mulige foranstaltninger til at gennemføre EU-reglerne for beregning af sporadgangsafgifter fuldt ud og korrekt, særligt hvad angår pligten til at koordinere deres tillæg med henblik på at fremme den grænseoverskridende højhastighedsjernbanedrift
3. som tilsynsførende holde medlemsstaterne fast på deres forpligtelser til at garantere, at uafhængige organer fører tilsyn med adgangsforholdene til højhastighedsjernbanemarkedet, og at infrastrukturforvalterne koordinerer indbyrdes for at sikre en optimalt effektiv brug af disse ruter
4. forbedre oplysningerne til borgerne i) med hensyn til punktlighedsdata ved at udvikle specifikke indikatorer for højhastighedsjernbanerne og ii) med hensyn til kundetilfredshedsdata ved at udvikle en standardramme og -metodologi for rapportering på grundlag af de data, der allerede findes i dens databaser (ERADIS). Den bør offentliggøre dataene og resultaterne i sin toårlige overvågningsrapport om jernbanemarkedet
5. styrke den intermodale konkurrence ved at fastsætte principper om, at alle transportformers eksterne omkostninger skal tages i betragtning på passende vis, og advokere for implementeringen af disse principper.

   Måldato for gennemførelsen: udgangen af 2019.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 13. juni 2018.

Forkortelser og glossar

CEF (Connecting Europe-faciliteten): En mekanisme, som siden 2014 har ydet finansiel støtte til tre sektorer: energi, transport og informations- og kommunikationsteknologi (IKT). På disse tre områder identificerer CEF investeringsprioriteter, der bør implementeres i det kommende årti. Med hensyn til transport er disse prioriteter forbundne transportkorridorer og renere transportformer.

Cost-benefit-analyse: Et analyseværktøj til at vurdere en investeringsbeslutning ved at sammenligne dens forudsete omkostninger og forventede fordele. Formålet med en cost-benefit-analyse er at opnå en mere effektiv ressourcefordeling og hjælpe beslutningstagerne til at træffe informerede beslutninger om, hvorvidt et givent investeringsforslag eller alternativer dertil skal vedtages.

EFRU (Den Europæiske Fond for Regionaludvikling): En investeringsfond, hvis formål er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i EU ved at rette op på de største regionale skævheder ved at yde finansiel støtte til etablering af infrastruktur og sørge for produktive investeringer i jobskabelse, hovedsagelig rettet mod virksomheder.

ERA (Den Europæiske Unions Jernbaneagentur): Et agentur oprettet i 2004, hvis formål er at understøtte udviklingen af tekniske specifikationer for interoperabilitet, herunder ERTMS, og bidrage til det fælles europæiske jernbaneområdes funktion.

ERTMS (European Rail Traffic Management System): Et stort europæisk projekt rettet mod erstatning af de forskellige nationale togkontrol- og styringssystemer med henblik på at styrke interoperabiliteten.

EU-merværdi: Den værdi, der skyldes EU's medvirken, og som rækker ud over den værdi, der ellers ville være skabt som følge af medlemsstaternes egne aktioner. For så vidt angår højhastighedsjernbanelinjer skaber investering af EU-midler i linjer i medlemsstaterne også merværdi for EU-borgerne (for eksempel ved at gøre det lettere at rejse og afkorte de samlede rejsetider). Dog er udgifter til grænseoverskridende korridorer med henblik på at færdiggøre et EU-hovednet automatisk en stærkere kandidat til EU-foranstaltninger på grund af den fælles interesse: EU-merværdien er højere.

Forhåndsbetingelser: Betingelser, der skal være opfyldt, før langsigtede og strategiske infrastrukturplaner kan støttes. De bruges som ramme for medfinansieringsinvesteringer fra EU.

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport.

GD REGIO: Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik.

Hastighedsydelse: Forholdet mellem den faktiske hastighed, som den rejsende oplever, og linjens maksimale driftshastighed og konstruktivt bestemte hastighed.

Højhastighedsjernbaner: Jernbanetjenester på nye, særligt konstruerede linjer med en maksimal driftshastighed på mindst 250 km/t og tjenester på konventionelle linjer med en maksimal driftshastighed på mindst 200 km/t.

INEA (Forvaltningsorganet for Innovation og Netværk): Efterfølgeren til Forvaltningsorganet for det Transeuropæiske Transportnet (TEN-T EA), som i 2006 blev oprettet af Europa-Kommissionen til at forvalte den tekniske og finansielle gennemførelse af TEN-T-programmet. INEA startede driften den 1. januar 2014 for at implementere dele af følgende EU-programmer: Connecting Europe-faciliteten (CEF), Horisont 2020 og de resterende dele af andre programmer (TEN-T og Marco Polo 2007-2013).

Interoperabilitet: Et initiativ fra Europa-Kommissionen til at fremme et indre marked i jernbanesektoren. De tekniske specifikationer for interoperabilitet angiver, hvilke tekniske standarder der er nødvendige for at opfylde de væsentlige krav til tilvejebringelse af interoperabilitet. Disse krav omfatter blandt andet sikkerhed, pålidelighed, tilgængelighed, sundhed, miljøbeskyttelse og teknisk kompatibilitet og gør, at togene kan anvendes uden vanskeligheder på alle strækninger i det europæiske jernbanenet.

Opland: Et område, hvorfra en højhastighedsjernbanestation kan nås i bil inden for en given tidsramme (i denne beretning: 15, 30 eller 60 minutter).

Passagertal: I denne kontekst et mål for højhastighedslinjernes anvendelsesgrad, der defineres som antallet af passagerer, der gør brug af linjen, divideret med linjens længde i kilometer.

Samhørighedsfonden: En fond, som har til formål at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at finansiere miljø- og transportprojekter i medlemsstater, hvis BNI pr. indbygger ligger under 90 % af gennemsnittet i EU.

Sporadgangsafgifter: Afgifter, som jernbaneoperatører betaler til infrastrukturforvalteren til delvis dækning af infrastrukturomkostningerne.

TEN-T (det transeuropæiske transportnet): Et planlagt system af vej-, jernbane-, luft- og vandtransportnet i Europa. TEN-T-nettene indgår i et større system af transeuropæiske net, herunder et telekommunikationsnet (eTEN) og et foreslået energinet (TEN-E).

Slutnoter

¹ Pkm er den måleenhed, der fås ved at kombinere antallet af højhastighedsjernbanepassagerer pr. år med deres rejselængde. Den kan bruges til at optimere målingen af højhastighedsjernbanernes udnyttelse.

² Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF af 23. juli 1996 om Fællesskabets retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EFT L 228 af 9.9.1996, s. 1).

³ KOM(2011) 114 endelig af 28.3.2011 "En køreplan for et fælles europæisk transportområde – mod et konkurrencedygtigt og ressourceeffektivt transportsystem".

⁴ I tilknytning til disse har EU fastsat ambitiøse mål for reduktionen af CO₂-emissioner i de kommende årtier (jf. også punkt 22).

⁵ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1315/2013 af 11. december 2013 om Unionens retningslinjer for udvikling af det transeuropæiske transportnet (EUT L 348 af 20.12.2013, s. 1).

⁶ Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten (EUT L 348 af 20.12.2013, s. 129).

⁷ Artikel 2, stk. 5, i Rådets forordning (EF) nr. 1260/1999 af 21. juni 1999 om vedtagelse af generelle bestemmelser for strukturfondene (EFT L 161 af 26.6.1999, s. 1).

⁸ Artikel 2, stk. 1, litra b), i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1783/1999 af 12. juni 1999 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFT L 213 af 13.8.1999, s. 1).

⁹ Artikel 3, stk. 1, og bilaget til bilag II i Rådets forordning (EF) nr. 1164/94 af 16. maj 1994 om oprettelse af Samhørighedsfonden (EFT L 130 af 25.5.1994, s. 1).

¹⁰ Dataene inkluderer den seneste CEF-forslagsindkaldelse (2017). Alle de nævnte beløb er udtrykt i nominelle værdier.

¹¹ Vi modtog adskillige besvarelser fra individuelle medlemmer af tre interessentgrupper: Fællesskabet af de Europæiske Jernbaner (CER), Den Internationale Jernbaneunion (UIC) og Union Industry of Signalling (UNISIG).

¹² Vrije Universiteit Brussel (VUB).

¹³ Et konsortium af professorer og forskere fra Lyon, Milano, Barcelona og Berlin.

¹⁴ Antwerpens Universitet.

¹⁵ Selskabet Advito.

¹⁶ Kilde: Eurostat – EU-befolkning på 512 millioner mennesker i 2017: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ CO₂-emissionerne afhænger af, hvor den anvendte elektricitet kommer fra, af belægningsprocenten og af, hvorvidt der er en betydelig trafikovertagelse fra veje og luftfart. For at opveje den forurening, der opstår ved frembringelsen af den elektricitet, højhastighedstogene bruger, samt for at opnå høje belægningsprocenter på højhastighedsjernbanerne, skal der tiltrækkes et betydeligt antal passagerer fra andre transportformer. Endvidere kræver mange højhastighedslinjer, at landbrugsarealer udtages af produktionen. De kan krydse områder af miljømæssig værdi, hvor sporet vil fungere som en barriere, frembringe støj og være visuelt generende, og der skal måske flere årtiers drift til for at opveje de enorme emissioner, der finder sted i forbindelse med anlæggelsen.

¹⁸ F.eks. Det Europæiske Miljøagentur og UIC.

¹⁹ Det nævnte tal fra 2011-hvidbogen er tvivlsomt, da vores data indikerer, at der kun var 9 067 km højhastighedslinje til rådighed i slutningen af 2017.

²⁰ Kilde: Europa-Kommissionen, "Delivering TEN-T - Facts & figures", september 2017, og Rådets konklusioner om fremskridt i gennemførelsen af det transeuropæiske transportnet (TEN-T) og Connecting Europe-faciliteten på transportområdet, 15425/17, 5. december 2017.

²¹ Artikel 22 i CEF-forordningen og artikel 38, stk. 3, i TEN-T-forordningen.

²² "[Investeringer] på tværs af grænserne [prioriteres ikke] højt nok i de nationale budgetter til at sikre det indre marked den infrastruktur, der er behov for." Kilde: Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg og Regionsudvalget om midtvejsevalueringen af Connecting Europe-faciliteten, SWD(2018) 44 final, COM(2018) 66 final af 14.2.2018, s. 6.

²³ En undersøgelse fra 2015 med titlen "Cost of non-completion of the TEN-T" viste, at hvis medlemsstaterne og andre interessenter ikke gennemførte hovednettet til tiden som det centrale element i den nye TEN-T-politik, ville det "koste" EU's økonomi et BNP-vækstpotentiale på 1,8 % og en beskæftigelseseffekt på 10 millioner mandår. Kilde: Fraunhofer ISI, Final Report, 15.6.2015, s. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, Rapporto 2002; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002.

²⁵ Artikel 38, stk. 3, i forordning (EU) nr. 1315/2013.

²⁶ Særberetning nr. 23/2016 "Søtransport i EU: på dybt vand – mange ineffektive og ubæredygtige investeringer". Jf. navnlig anbefaling 2 a).

²⁷ F.eks. de jævnlige "common progress reports" (fremskridtsrapporter).

²⁸ KPI'er for jernbaneinfrastrukturprojekter: nettets elektrificeringsgrad, sporvidde 1 435 mm, ERTMS-implementering (og, for godstransportprojekter, linjehastighed (≥ 100 km/t), akseltryk (≥ 22,5 t) og toglængde (740 m)).

²⁹ Særberetning nr. 23/2016 "Søtransport i EU: på dybt vand – mange ineffektive og ubæredygtige investeringer". Jf. navnlig punkt 80 og 81.

³⁰ I Schweiz har man dog valgt en anderledes tilgang. Her prioriteres punktlighed og regelmæssighed, klare kundeinformationer og passagertjenester højere end hastighed.

³¹ Dette vedrører de potentielle passagerers villighed til at ændre adfærd som reaktion på forandringer i rejsetid. En høj rejsetidselasticitet indikerer, at passagererne er relativt villige til at skifte til tog, når rejsetiderne forbedres.

³² 11 af de 30 reviderede projekter er enten stadig ikke afsluttet eller ikke blevet gennemført korrekt, så en betydelig del af EU-finansieringen er blevet frigjort. For ét af de færdiggjorte projekter var ibrugtagningsdatoen ikke fastsat på tidspunktet for revisionen.

³³ Siden den nylige liberalisering af markedet har bustjenesterne oplevet imponerende vækst i mange medlemsstater. I Tyskland er passagertallene f.eks. steget fra 3 millioner i 2012 til 25 millioner i 2015 (kilde: ”Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?”, prof. Yves Crozet, Lyon Universitet, 2015).

³⁴ Kilde: Florence School of Regulation, "Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?", marts 2014.

³⁵ Jf. også: Frankrigs overordnede revisionsorgans særberetning fra 2014: "LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE", og den årlige offentlige rapport fra 2013 om LGV Est-Européenne "La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop".

³⁶ F.eks. tager den direkte Madrid-Barcelona-togrejse 150 minutter, mens de tog, der også standser i Guadalajara eller Calatayud, Zaragoza, Lleida og Camp de Tarragona, klarer samme strækning på 190 minutter.

³⁷ F.eks. er gennemsnitshastigheden på den direkte Madrid-Barcelona-togrejse 268 km/t, mens de tog, der også standser i Guadalajara eller Calatayud, Zaragoza, Lleida og Camp de Tarragona, kun har en gennemsnitshastighed på 211 km/t.

³⁸ Undtagen på højhastighedslinjerne Milano-Venedig og Atlanterhavsaksen, hvor alle højhastighedspassagertogene følger samme standsemønster.

³⁹ Jf. også særberetning nr. 21/2014, punkt 53 ff., hvor vi anvendte en lignende teknik.

⁴⁰ "Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles", Aena 2016.

⁴¹ En feasibilityundersøgelse vedrørende en højhastighedsjernbaneforbindelse til Madrid-Barajas og en informativ undersøgelse af muligheden for at tilpasse lufthavnsstationen til højhastighedstjenester er under udførelse og modtager CEF-medfinansiering som led i projekt 2015-ES-TM-0173-S.

⁴² Forskningsundersøgelsen "Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe" indeholdt lignende konklusioner. Kilde: Prof. Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document

⁴³ Tallet ni millioner passagerer optræder i:

i) "In what circumstances is investment in HSR worthwhile?", De Rus, Gines og Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), december 2007 samt i

ii) Europa-Kommissionens "Guide to Cost-Benefit Analysis of Investment Projects", 2008, s. 84 (dette benchmark for cost-benefit-analyser er ikke med i den seneste udgave fra 2014).

⁴⁴ Eftersom højhastighedslinjen Berlin-München først åbnede i december 2017, inkluderede vi den ikke i denne analyse.

⁴⁵ Man vedtog allerede i 2008 "eco-taxe poids lourds"-princippet som en del af "Grenelle de l'Environnement" i Frankrig, men i 2014 blev det besluttet ikke at gennemføre disse bestemmelser i praksis.

⁴⁶ Artikel 55, afsnit 13, i lov nr. 449/1997 af 27. december 1997, offentliggjort i tillægget til Journal Officiel 302 af 30.12.1997, s. 5-113.

⁴⁷ I Østrig er markedet grundlæggende åbent, men der er ingen konkurrencepræget udlicitering af tabsgivende højhastighedsjernbanepassagertjenester. I Tyskland er markedet åbent, men den etablerede jernbanevirksomhed har ingen væsentlige konkurrenter på højhastighedslinjerne. Endvidere er der konkurrence på højhastighedslinjen Stockholm-Göteborg, og der er operatører på internationale ruter, som ikke er i konkurrence med hinanden. Disse er ikke nytilkomne, men som regel kommercielle partnerskaber mellem etablerede jernbanevirksomheder (f.eks. Eurostar, Thalys og Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, "La guerra dei prezzi", La Repubblica, 15. oktober 2017.

⁴⁹ For eksempel: i) Der skiftes lokomotivførere ved den østrigsk-italienske grænse, for mens tysk og østrigsk lovgivning kun stiller krav om én tysktalende lokomotivfører, er der i Italien krav om to italiensktalende lokomotivførere med licens; ii) Tyskland og Østrig kræver, at der er refleksplader bag på godstogene, hvorimod refleksplader ikke kan accepteres i Italien, som i stedet kræver baglys; iii) den italienske jernbanevirksomhed accepterer ikke de tekniske kontroller, der gennemføres af den tyske jernbanevirksomhed, og gennemfører derfor sine egne tekniske kontroller ved grænsen.

⁵⁰ Særberetning nr. 8/2010 "Bedre transportpræstationer på de transeuropæiske jernbaneakser: Har EU's investeringer i jernbaneinfrastruktur været effektive?

⁵¹ Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/34/EU af 21. november 2012 om oprettelse af et fælles europæisk jernbaneområde (EØS-relevant tekst) (EUT L 343 af 14.12.2012, s. 32).

⁵² For eksempel: I Italien omfatter adgangsafgifterne ikke kun de direkte omkostninger, men også andre af infrastrukturforvalterens omkostninger, som myndighederne betragter som effektive og rimelige, mens den tyske politik om sporadgangsafgifter sigter mod at få en stor del af infrastrukturomkostningerne dækket af jernbaneoperatørerne. I Østrig er sporadgangsafgifterne baseret på driftsomkostninger; i Frankrig er sporadgangsafgifterne bygget op omkring to kriterier: en driftssøjle, hvor man ved hjælp af økonometriske modeller vurderer marginalomkostningerne, som afhænger af udnyttelsen af linjen (ca. 30 % af den samlede værdi), og en søjle relateret til økonomisk værdi, som fastsættes med henblik på opkrævning af så høj en adgangsafgift, som jernbaneoperatørerne har råd til (ca. 70 % af den samlede værdi). I Spanien er hensigten, at de skal dække direkte omkostninger.

⁵³ Ud fra den hypotese, at anvendelsen af de anlagte infrastrukturer er høj og intensiv, og at den anvendte elektricitet genereres af en ren kilde (jf. fodnote 17).

Begivenhed	Dato
Revisionsplanen vedtaget/Revisionen påbegyndt	25.1.2017
Udkastet til beretning officielt sendt til Kommissionen (eller en anden revideret enhed)	4.5.2018
Den endelige beretning vedtaget efter den kontradiktoriske procedure	13.6.2018
Officielle svar fra Kommissionen (eller en anden revideret enhed) modtaget på alle sprog	Engelsk: 25.6.2018 Andre sprog: 12.7.2018

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af dens revisioner vedrørende EU-politikker og -programmer eller forvaltningsspørgsmål i forbindelse med specifikke budgetområder. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II - der ledes af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten - hvis speciale er udgiftsområderne investering i samhørighed, vækst og inklusion. Revisionsarbejdet blev ledet af Oskar Herics, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Thomas Obermayr, ledende administrator Pietro Puricella, opgaveansvarlig Luc T'Joen og revisorerne Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins og Milan Smid. Richard Moore ydede sproglig støtte.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0090-5	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/038888	QJ-AB-18-014-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-0069-1	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/938759	QJ-AB-18-014-DA-Q

© Den Europæiske Union, 2018

Tilladelse til at anvende eller gengive fotos eller andet materiale, hvortil Den Europæiske Union ikke har ophavsretten, skal indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt
Der findes flere hundrede Europe Direct-informationscentre i hele EU. Find dit nærmeste center på: https://europa.eu/european-union/contact_da

Pr. telefon eller e-mail
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696 eller
• pr. e-mail: https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_da

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet: https://europa.eu/european-union/index_da

EU-publikationer
Du kan downloade eller bestille EU-publikationer gratis eller mod betaling fra EU Bookshop på: https://op.europa.eu/da/publications.
Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale informationscenter (se https://europa.eu/european-union/contact_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog på EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu

Åbne data fra EU
EU’s portal for åbne data (http://data.europa.eu/euodp/da/home?) giver adgang til datasæt fra EU. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikke-kommercielle formål.