Европейската високоскоростна железопътна мрежа — неефективна и разпокъсана, а не реално функционираща

Кpатко изложение

I

Високоскоростният железопътен транспорт е удобен, безопасен, гъвкав и екологично устойчив вид транспорт. Той носи ползи за екологичната ефективност и социално-икономически ползи, които могат да подпомогнат целите на ЕС в областта на транспорта и политиката на сближаване. От 2000 г. насам ЕС е предоставил съфинансиране в размер на 23,7 млрд. евро за подпомагане на инвестициите във високоскоростна железопътна инфраструктура.

II

Сметната палата извърши одит на изпълнението на дългосрочното стратегическо планиране на високоскоростни линии в ЕС, на икономическата ефективност (като анализира разходите за изграждане, закъсненията, преразходите и използването на високоскоростни линии, които са получили съфинансиране от ЕС) и на устойчивостта и европейската добавена стойност на съфинансирането от ЕС. ЕСП извърши одита си в шест държави членки, анализирайки разходите за повече от 5 000 км инфраструктура на десет високоскоростни железопътни линии и четири трансгранични участъка, които обхващат около 50 % от високоскоростната железопътна мрежа в Европа.

III

Одиторите установиха, че настоящият дългосрочен план на ЕС не е подкрепен с надежден анализ, вероятно няма да бъде изпълнен и му липсва солиден общоевропейски стратегически подход. Въпреки че дължината на националните високоскоростни железопътни мрежи се увеличава, целта на Комисията от 2011 г. за утрояване на броя на километрите високоскоростни железопътни линии до 2030 г. няма да бъде постигната: в момента се използват 9 000 км високоскоростни линии, а през 2017 г. около 1 700 км линии са били в процес на изграждане. Преходът от началото на строителните работи за нови високоскоростни линии към началото на тяхната експлоатация отнема средно около 16 години.

IV

Няма общоевропейска високоскоростна железопътна мрежа и Комисията не разполага с правни инструменти и правомощия при вземането на решения, за да гарантира, че държавите членки ще постигнат бърз напредък по завършването на коридорите на основната мрежа, посочени в Регламента относно TEN-T. Вследствие на това съществува само нехомогенна смесица от национални високоскоростни линии, планирани и изградени самостоятелно от държавите членки. Тази нехомогенна система е изградена без подходяща трансгранична координация: високоскоростните линии, които пресичат националните граници, не са сред националните приоритети за изграждане, въпреки подписването на международни споразумения и включването в Регламента относно TEN-T на разпоредби, които изискват коридорите на основната мрежа да бъдат изградени до 2030 г. Това води до ниска добавена стойност за ЕС от съфинансирането от ЕС на инвестициите във високоскоростна железопътна инфраструктура.

V

Качеството на оценката на реалните нужди в държавите членки е недобро, а алтернативното решение за модернизиране на съществуващите конвенционални линии често не се взема под внимание по подходящ начин, въпреки че постигнатите икономии с използването на този вариант може да бъдат значителни. Решението за изграждане на високоскоростни линии често се основава на политически съображения и като цяло анализите на разходите и ползите не се използват като инструмент за подпомагане на икономически ефективното вземане на решения.

VI

Високоскоростната железопътна инфраструктура е скъпа и става все по-скъпа: средната цена на одитираните линии е 25 млн. евро на км (без да се вземат предвид по-скъпите проекти за прокарване на тунели). Всъщност съответните разходи са могли да бъдат много по-ниски, без това да окаже значително въздействие върху операциите. Причината за това е, че свръхвисокоскоростните линии не са необходими навсякъде, където са били изградени. В много случаи влаковете се движат по свръхвисокоскоростни линии с много по-ниска скорост, отколкото е проектирана да поеме линията. Разходите за дадена линия се увеличават пропорционално на проектната скорост, а инфраструктурата, която е в състояние да поеме свръхвисокоскоростни операции (300 км/ч или повече), е особено скъпоструваща. Тези високи скорости обаче никога не се достигат на практика: влаковете се движат средно с едва около 45 % от проектната скорост на одитираните линии, само две линии работеха със средна скорост над 200 км/ч и нито една със скорост над 250 км/ч. Постигнатата до момента средна скорост под проектната скорост поставя въпроси относно доброто финансово управление.

VII

ЕСП анализира също така спестените разходи за минута с въвеждането на високоскоростна железопътна мрежа. Установихме, че четири от десетте одитирани линии ще струват повече от сто милиона евро за спестена минута. Най-голямата стойност е по линията Щутгарт – Мюнхен, която ще струва 369 млн. евро за спестена минута. Преразходите, които се покриват от националните бюджети, и закъсненията са били правило, а не изключение. Общият размер на преразходите за одитираните линии и проекти е възлизал на 5,7 млрд. евро на равнището на проектите и 25,1 млрд. евро на равнището на линиите (съответно 44 % и 78 %). Закъсненията на равнището на проектите и на линиите също бяха значителни: осем от 30-те одитирани проекта бяха забавени с най-малко една година, а при пет линии (половината от одитната извадка) се наблюдаваха закъснения от повече от едно десетилетие. Ако се обърне специално внимание на посочените по-горе елементи, биха могли да се спестят стотици милиони евро и да се гарантира, че изградените линии се използват ефикасно.

VIII

За да придобие представа за ползите, които носи високоскоростния железопътен транспорт за гражданите на ЕС, ЕСП също така анализира и сравни времето за пътуване от врата до врата, цените и броя на връзките за високоскоростен железопътен транспорт с неговите конкуренти (въздушен транспорт, конвенционална железопътна мрежа и автомобилен транспорт). Сметната палата стигна до заключението, че общото време за пътуване и равнището на цените са важни фактори за успех. В комбинация с ефективни и редовни услуги тези фактори биха позволили на високоскоростния железопътен транспорт да увеличи пазарния си дял. Интермодалната конкуренция е ожесточена и се отразява върху устойчивостта на високоскоростните линии: високоскоростният железопътен транспорт не се конкурира на равна основа с другите видове транспорт.

IX

Сметната палата счита, че устойчивостта на съфинансирането от ЕС е застрашена. Съдейки по целеви показател, една високоскоростна линия в идеалния случай следва да има девет млн. пътници годишно, за да бъде успешна. По три от одитираните седем завършени високоскоростни линии обаче броят на превозваните пътници беше далеч по-малък. Инфраструктурните разходи за тези линии са в размер на 10,6 млрд. евро, за които ЕС е предоставил около 2,7 млрд. евро. Това означава, че за тези линии съществува голям риск от неефективно изразходване на съфинансирането от ЕС. Оценката на ЕСП на броя на хората, живеещи в районите на обслужване на одитираните линии показва, че девет от одитираните 14 линии и трансгранични връзки не са имали достатъчно потенциални пътници, за да бъдат успешни. Сред тях са трите посочени по-горе линии, които превозват по-малък брой пътници в сравнение с целевия показател от девет милиона.

X

През 2010 г. Сметната палата публикува доклад, в който призова за спешни действия за премахване на всички технически, административни и други пречки пред оперативната съвместимост на железопътния транспорт. ЕСП обаче установи, че през 2018 г. тези пречки продължават да съществуват. В Испания и Франция достъпът до железопътния пътнически пазар не е отворен. В Италия по релсовия път има конкуренция, а в ограничена степен и в Австрия; в тези държави членки услугите са по-чести и с по-високо качество, а цените са по-ниски. Интегрираните системи за издаване на билети и обръщането на по-голямо внимание на мониторинга, както и на стандартизирането на данните за удовлетвореността на потребителите и за точността биха могли допълнително да подобрят качеството на обслужване на пътниците.

XI

За успешното продължаване на съфинансирането от ЕС за високоскоростна железопътна инфраструктура през следващия програмен период Сметната палата препоръчва Комисията да предприеме редица стъпки. Те включват:

1. реалистично дългосрочно планиране; договаряне с държавите членки на основните стратегически отсечки, които да бъдат реализирани най-напред, със строг мониторинг и правомощия за изпълнение, които да гарантират спазването на ангажиментите за завършване на основната високоскоростна железопътна мрежа на ЕС;
2. обвързване на съфинансираната от ЕС помощ с определени стратегически приоритетни проекти, ефективна конкуренция и постигане на резултати;
3. опростяване на обществените поръчки за изграждането на трансгранични съоръжения, използване на „обслужване на едно гише“ за различните формалности и премахване на всички останали пречки;
4. действия за подобряване на безпрепятственото функциониране на високоскоростните ЖП операции за пътниците, като например въвеждане на електронни билети, опростяване на таксите за релсов достъп, докладване на гражданите относно точността и предоставяне на данни за удовлетвореността на потребителите.

Въведение

Високоскоростнният железопътен транспорт в Европа

01

Високоскоростният железопътен транспорт в Европа беше развит след кризата с петрола през 1974 г. Енергийната зависимост на Европа заплашваше вътрешната мобилност, поради което няколко държави членки решиха да развият безопасен, бърз, удобен и екологичен вид транспорт под формата на високоскоростни железопътни линии. Италия беше първата европейска държава, която въведе високоскоростна железопътна линия – линията от Флоренция и Рим, открита през 1977 г. Скоро след това Франция въведе своите собствени линии „Trains à Grande Vitesse“ (високоскоростни влакове). Първите високоскоростни линии в Германия, обслужвани от влакове „Intercity Express“ (ICE), бяха открити в началото на 90-те години на ХХ в., а високоскоростната услуга на Испания, „Alta Velocidad Española“ (AVE), започна да функционира през 1992 г.

02

В момента няма единна европейска високоскоростна железопътна мрежа: вместо това в различните държави членки съществуват различни оперативни модели (фигура 1). Например има смесени високоскоростни системи (в Испания, Италия и Франция) и изцяло смесени високоскоростни линии (Австрия, Германия и два участъка в Италия).

Размерът и процентът на използване на високоскоростната железопътна мрежа расте

03

В края на 2017 г. в ЕС е имало 9 067 км високоскоростни линии (на фигура 2 и в приложение І е представена подробна карта). Тази мрежа се разширява: понастоящем 1 671 км са в процес на изграждане. След като всички планирани инвестиции във високоскоростна железопътна инфраструктура бъдат завършени, Испания ще има втората по дължина в света високоскоростна железопътна мрежа след Китай.

04

Броят на пътниците, които използват високоскоростен железопътен транспорт в Европа, постоянно нараства: от около 15 млрд. пътник-километра¹ (пкм) през 1990 г., през 2016 г. търсенето е достигнало повече от 124 млрд. пкм. През 2015 г. високоскоростните железопътни услуги са съставлявали повече от една четвърт (26 %) от целия железопътен превоз на пътници в държавите членки, където се предлагат високоскоростни услуги.

Политики на ЕС за високоскоростен железопътен транспорт

Транспортна политика

05

Програмата „Трансевропейска транспортна мрежа“ (TEN-T)² играе ключова роля в стратегията „Европа 2020“ за интелигентен, устойчив и приобщаващ растеж. Тя служи за целите на икономическото развитие, регионалната конкурентоспособност, регионалното и социалното сближаване и екологичната устойчивост. В нея също така са определени основните връзки, необходими за улесняване на транспорта, оптимизация на капацитета на съществуващите инфраструктури, изготвяне на спецификации за оперативната съвместимост на мрежата и интегриране на въпросите на околната среда. Целите на TEN-T включват взаимосвързаност и оперативна съвместимост на националните транспортни мрежи, оптимална интеграция и взаимосвързаност на всички видове транспорт и ефективно използване на инфраструктурата.

06

В последната Бяла книга за транспорта (БК) от 2011 г.³ са определени следните специфични цели за превоз на пътници за високоскоростния железопътен транспорт⁴: i) До 2030 г. следва да се утрои дължината на наличната високоскоростна железопътна мрежа, така че до 2050 г. по-голямата част от пътническия транспорт на средни разстояния да се осъществява по релсов път (50 % от превоза на пътници и товари на средни междуградски разстояния да се извършва от железопътен транспорт, вместо от автомобилен). Високоскоростният железопътен транспорт следва да се развива по-бързо от въздушния транспорт за пътувания на разстояние до 1 000 км, а всички централни мрежови летища следва да се свържат с железопътната мрежа, за предпочитане с високоскоростни услуги.

07

С цел постигане на напредък по тези цели, през декември 2013 г. ЕС прие нова политика за транспортната инфраструктура⁵, която има за цел да се преодолеят различията между транспортните системи на държавите членки, да се премахнат пречките, които все още затрудняват безпрепятственото функциониране на вътрешния пазар, и да се преодолеят техническите пречки (например несъвместимите стандарти за железопътния транспорт). Приетият по същото време инструмент „Механизъм за свързване на Европа“ (МСЕ)⁶ подпомага финансово тези цели.

Политика на сближаване

08

От 2000 г. от структурните фондове се изисква да функционират по начин, който е съвместим с другите политики на ЕС, например политиката за транспорта⁷. Съгласно регламентите за ЕФРР и КФ е предоставена подкрепа за инвестиции, допринасящи за създаването и развитието на мрежите на TEN-T⁸, както и за проекти за транспортна инфраструктура от общ интерес⁹.

09

Съгласно настоящата рамка на политиката на сближаване за периода 2014–2020 г., фондовете на ЕС за политиката на сближаване все още подпомагат транспортната инфраструктура, но за да се повиши ефективността на съфинансирането от ЕС са въведени „предварителни условия“. Това означава, че държавите членки трябва да демонстрират, че предложените проекти ще бъдат осъществени в рамките на всеобхватен национален или регионален план за транспорта, приет от всички участващи заинтересовани страни.

Подкрепата от ЕС за високоскоростни линии е значителна, но е малка част от общите разходи

10

От 2000 г. до 2017 г.¹⁰ ЕС е предоставил 23,7 млрд. евро под формата на безвъзмездни средства за съфинансиране на инвестиции във високоскоростна железопътна инфраструктура, както и 4,4 млрд. евро за подпомагане на инсталирането на ERTMS по високоскоростните железопътни линии. Около 14,6 млрд. евро съфинансиране, или 62 % от общия размер, са били предоставени съгласно механизми за финансиране при споделено управление (ЕФРР и КФ), а от инвестиционните схеми с пряко управление (например МСЕ) са предоставени 9,1 млрд евро или 38 %. Съфинансирането от ЕС може да се използва за подпомагане на проучвания, както и за инфраструктурни дейности за нови високоскоростни линии и за подобрения на вече съществуващи конвенционални железопътни линии, позволяващи тяхното приспособяване към високоскоростни операции.

11

В допълнение към тази помощ, от 2000 г. ЕИБ също е предоставила заеми на стойност 29,7 млрд. евро за подпомагане на изграждането на високоскоростни железопътни линии.

12

Почти половината от предоставеното финансиране от ЕС за инвестиции във високоскоростен железопътен транспорт (повече от 11 млрд. евро) е било отпуснато на Испания. Общо 21,8 млрд. евро – 92,7 % от общия размер – са били отпуснати на седем държави членки (фигура 3 и приложение ІІ).

13

Въпреки че тези суми за значителни, съфинансирането от ЕС представлява малка част от общия размер на средствата, инвестирани в инфраструктурни дейности за високоскоростен железопътен транспорт в ЕС. Така например, в зависимост от използваните инструменти за финансиране, равнището на съфинансиране е варирало от 2 % в Италия до 26 % в Испания. Съфинансирането от ЕС е покрило средно около 11 % от общите разходи за изграждане.

Обхват и подход на одита

14

Сметната палата извърши одит на икономическата ефективност и ефикасност на съфинансирането от ЕС за инвестиции във високоскоростна железопътна инфраструктура от 2000 г. насам. Сметната палата анализира: i) дали високоскоростните линии в ЕС са били изградени съгласно дългосрочен стратегически план; ii) дали проектите за високоскоростен железопътен транспорт са били реализирани по икономически ефективен начин (чрез оценка на разходите за изграждане, закъсненията, преразходите и използването на високоскоростните линии, които са получили инвестиционна подкрепа); iii) дали инвестициите са били устойчиви след завършването на проекта (включително въздействието на високоскоростния железопътен транспорт върху конкурентните видове транспорт), и iv) дали съфинансирането от ЕС е имало добавена стойност. За да се даде отговор на тези въпроси, в настоящия доклад първо се анализира планирането и вземането на решения, продължава се с оценка на разходите, след което се възприема насочен към гражданите на ЕС подход, като се анализират времето за пътуване, цените, връзките и гарите и се завършва с оценка на пречките и конкуренцията по релсовия път, за да се даде заключение относно високоскоростните железопътни операции.

15

ЕСП използва редица одитни процедури, като например документни проверки и анализи на дългосрочните стратегически планове за развитие на високоскоростен железопътен транспорт на равнището на ЕС и на национално равнище; събеседвания със служители на Комисията и на държавите членки; срещи с железопътни оператори и управители на инфраструктура; както и проучване на основните заинтересовани страни¹¹. Ангажирани бяха външни експерти, за да направят оценка на: i) качеството на анализите на разходите и ползите (АРП) и анализите на бъдещото търсене¹²; ii) достъпа, връзките и възстановителния ефект на избрани високоскоростни железопътни гари¹³; iii) високоскоростната линия Париж – Брюксел – Амстердам (PBA)¹⁴, и iv) цените, времето за пътуване и броя на връзките, при които се използват различни видове транспорт¹⁵. ЕСП също така сравни резултатите от одита с високоскоростните железопътни операции и пътническите услуги в Швейцария и Япония.

16

ЕСП извърши одита си в Европейската комисия (ГД „Мобилност и транспорт“, включително INEA и Агенцията за железопътен транспорт на Европейския съюз (ERA) и ГД „Регионална и селищна политика“) и в шест държави членки (Австрия, Германия, Испания, Италия, Португалия и Франция). Тези държави членки са получили 83,5 % от цялото финансиране на ЕС, отпуснато за високоскоростни линии от 2000 г. насам (23,7 млрд. евро, които отговарят на 46 евро на жител на ЕС)¹⁶.

17

Използвайки комбинация от специални критерии за формиране на извадката, свързани размера на съфинансирането от ЕС, дължината на линията и това дали към линията е свързана столица, ЕСП избра за одит десет високоскоростни линии. Поради размера им, ЕСП одитира четири високоскоростни линии в Испания и по две в Италия, Германия и Франция. Сметната палата също така направи оценка на четири трансгранични проекта: връзките между Мюнхен и Верона; Испания и Франция (както от страната на Атлантическия океан, така и на Средиземно море) и Испания Португалия (фигура 4).

18

Използването на високоскоростните линии като основа за нашия одит ни позволи да направим оценка на линии с дължина повече от 5 000 км — завършени, в процес на изграждане или в етап на планиране (вж. таблица 4 за подробен преглед на дължината на одитираните линии). По този начин обхванахме повече от 50 % от високоскоростните железопътни линии, които са в експлоатация или в процес на изграждане в ЕС.

19

ЕСП също така анализира 30 съфинансирани от ЕС проекта по тези високоскоростни линии (най-големите проекти по всеки модел на управление). Общата предложена стойност на 30-те одитирани проекта възлиза на 41,56 млрд. евро. Размерът на отпуснатите безвъзмездни средства от ЕС за одитираните проекти е 6,18 млрд. евро, от които 3,64 млрд. евро са били изплатени към момента на извършване на одита, а 967 млн. евро са били отменени (таблица 1).

Таблица 1

Общ преглед на основните финансови данни за одитираните проекти

Местоположение на проектите за високоскоростен железопътен транспорт	Обща стойност на одитираните проекти (в млн. евро)	Допустими разходи на одитираните проекти (в млн. евро)	Предоставен принос от ЕС (в млн. евро)	Отменени средства от ЕС (в млн. евро)
Германия	8 074,8	3 006,5	540,4	6,3
Испания	2 830,7	2 305,3	1 729,9	10,8
Трансгранични проекти	19 505,2	8 534,3	2 968,2	894,9
Франция	3 693,4	2 840,1	277,7	2,2
Италия	6 646,0	1 957,5	540,1	53,1
Португалия	814,7	315,4	127,7	—
Общо	41 564,8	18 959,1	6 184,0	967,3

Източник: ЕСП. Трансграничните проекти са записани с код на държавата „ЕС“.

20

Одитираните разходи във връзка с проектите обхващаха 2 100 км различни видове високоскоростна железопътна инфраструктура (землени платна, тунели, виадукти и надлезни елементи). Без да се вземат предвид проектите в трансграничния участък Мюнхен – Верона, одитът на проектите обхвана 45 % от цялата дължина на високоскоростните линии в посетените държави членки. В приложение ІІІ е представен пълен списък на всички одитирани проекти, както и основните оценки и констатации от нашия анализ на това дали техните крайни продукти, резултати и цели са били постигнати.

Констатации и оценки

Въпреки че съфинансираните от ЕС инвестиции във високоскоростен железопътен транспорт са полезни, няма солиден общоевропейски стратегически подход

Високоскоростният железопътен транспорт е полезен вид транспорт, който допринася за постигането на целите на ЕС за устойчива мобилност

21

Инвестициите във високоскоростна железопътна инфраструктура и операции имат значителна полза за обществото като цяло, тъй като предоставят на пътниците спестено време, високи равнища на безопасност, сигурност и удобство във влака. С тях се освобождава капацитет на претоварените пътища и конвенционалните железопътни мрежи, както и на летищата. Високоскоростният железопътен транспорт също така може да засили социално-икономическата динамика, както и да допринесе за възстановяване на необлагодетелстваните градски райони в близост до гарите.

22

Въпреки че връзката не е изцяло еднозначна¹⁷, различни организации¹⁸ стигат до заключението, че високоскоростният железопътен транспорт носи и екологични ползи, тъй като влаковете имат по-нисък въглероден отпечатък от повечето други видове транспорт.

Правомощията на Комисията са ограничени, а нейният план за утрояване на дължината на високоскоростните железопътни линии вероятно няма да бъде изпълнен

23

Настоящият дългосрочен план на Комисията, изложен в Бялата книга от 2011 г. и в Регламента за МСЕ (съображение № 11) за утрояване на дължината на високоскоростните железопътни линии в ЕС до 2030 г. (от 9 700 км през 2008 г.¹⁹ на 30 750 км до 2030 г.) не е подкрепен с надежден анализ. Като се има предвид състоянието на задлъжнялост на националните публични финанси (правителствата на държавите членки са основните инвеститори), ограничената възвръщаемост на тези публични инвестиции и времето, което отнема на практика завършването на една инвестиция във високоскоростен железопътен транспорт, има много малка вероятност за постигане на целта за утрояване на високоскоростната железопътна мрежа.

24

Одитната дейност на ЕСП показва, че средният период от началото на строителните работи до започването на операциите е около 16 години (таблица 2), дори без да се взема предвид необходимото време за предварително планиране. Това важи дори когато бъдат изключени проектите, които изискват продължителни и мащабни строителни работи за прокарване на тунели, като например планинския тунел Бренер в отсечката Мюнхен – Верона.

Таблица 2

Оценка на времето от планирането до експлоатацията

Одитирани високоскоростни железопътни линии и отсечката Мюнхен – Верона	Начало на планирането	Начало на строителните работи	В експлоатация*	Години от планирането	Продължителност на строителните работи в години
Берлин – Мюнхен	1991 г.	1996 г.	2017 г.**	26	21
Щутгарт – Мюнхен	1995 г.	2010 г.	2025 г.*	30	15
Рейн – Рона	1992 г.	2006 г.	2011 г.	19	5
LGV Est Européenne	1992 г.	2002 г.	2016 г.	24	14
Мадрид – Барселона – Френска граница	1988 г.	1997 г.	2013 г.	25	16
Атлантическа ос	1998 г.	2001 г.	2015 г.	17	14
Мадрид – Леон	1998 г.	2001 г.	2015 г.	17	14
Мадрид – Галисия	1998 г.	2001 г.	2019 г.*	21	18
Милано – Венеция	1995 г.	2003 г.	2028 г.*	33	25
Торино – Салерно	1987 г.	1994 г.	2009 г.	22	15
Мюнхен – Верона	1986 г.	2003 г.	2040 г.*	54	37

* Очаква се.

** 52 км не преди 2018 г.

Източник: ЕСП.

25

В Регламента относно TEN-T е определена основната инфраструктура, която Европа трябва да изгради, за да подкрепи целите на ЕС за устойчива мобилност. В него е описано кои транспортни инвестиции следва да бъдат готови до 2030 г. (основна мрежа) и кои — до 2050 г. (широкообхватна мрежа). Комисията е изчислила, че за завършването на основната мрежа ще бъдат необходими 500 млрд. евро, а за широкообхватната мрежа – 1,5 трлн. евро²⁰.

26

Комисията няма глас при вземането на решения и не разполага с правни инструменти и с правомощия, за да търси отговорност от държавите членки относно техните по-ранни ангажименти за изграждане на високоскоростните линии, необходими за завършването на основната мрежа. Тя не играе роля и в решенията относно трансграничните връзки между две или повече държави членки, тъй като в Регламентите относно МСЕ и TEN-T²¹ липсва възможност за налагане на изпълнението на определените приоритети на ЕС от страна на Комисията.

Държавите членки планират и вземат решения относно своите национални мрежи, което води до нехомогенна система от недобре свързани национални високоскоростни мрежи

Транснационалните коридори в ЕС не са приоритет

27

Въпреки че в приложенията на регламента за TEN-Т се определя къде следва да се изградят високоскоростните линии, държавите членки сами решават дали и кога точно да ги изградят. Те предоставят и по-голямата част от необходимото финансиране и единствено те са отговорни за осъществяването на всички необходими стъпки (проучвания, разрешения и възлагане на обществени поръчки и дейности по мониторинг, както и упражняване на надзор над всички участващи страни). В приложение ІV са представени ключовите показатели за изпълнението за избраните посетени държави членки, които открояват различните характеристики на техните национални мрежи. Тези показатели сочат, че Франция има водеща позиция по отношение на използването на високоскоростни линии (съотношения между пътник-километри на глава от населението и пътник-километри на км високоскоростни линии); че в Испания има най-високи разходи за изграждане на глава от населението (1 159 евро) и най-голям размер на съфинансиране от ЕС за високоскоростен железопътен транспорт на глава от населението (305 евро); както и че в Италия разходите за изграждане са най-високи за км на глава от населението (0,46 евро).

28

В рамките на една държава членка играят роля много структури и различни фактори и параметри са от решаващо значение за това дали изграждането ще се осъществи спрямо първоначалния план. Например:

1. проектът „Eurocaprai“, който има за цел да свърже Брюксел, Люксембург и Страсбург чрез високоскоростен железопътен транспорт, който да свързва Люксембург с Брюксел за 90 минути. На заседанието си в Есен през декември 1994 г. Съветът е определил този проект като един от 30-те „основни приоритета“ за изграждане (строителните работи е трябвало да започнат не по-късно от 2010 г. и да приключат до 2020 г.). Към 2004 г. обаче този проект вече не е считан за национален приоритет от нито една държава членка. Въпреки че ЕС е предоставил 96,5 млн. евро за модернизиране на конвенционалната линия, пътуванията от Брюксел до Люксембург в момента отнемат до 3 часа и 17 минути. Това надвишава повече от два пъти определената през 2003 г. цел и е почти с един час по-бавно от 1980 г., когато същото разстояние се е изминавало за 2 часа и 26 минути. Вследствие на това много потенциални пътници просто пътуват с автомобили.
2. Испания е инвестирала в нова високоскоростна железопътна мрежа. За да я подпомогне в това начинание, още от 1994 г. ЕС е инвестирал повече от 14 млрд. евро в железопътни линии в Испания. За влаковете в Испания традиционно се е използвало по-широко междурелсие от това на останалите влакове в Европа, но в по-голямата част от високоскоростната мрежа на Испания се използва стандартното за останалата част на ЕС междурелсие. В три от одитираните линии обаче (Атлантическа ос; част от високоскоростната линия Мадрид – Галисия; и високоскоростната линия Мадрид – Екстремадура) все още се използва традиционното по-широко междурелсие. Това оказва въздействие върху ефективността: максималната експлоатационна скорост е ограничена до 250 км/ч (много под максималната експлоатационна скорост от 300 км/ч за високоскоростните операции в Испания), а услугите се предоставят или от подвижен състав с широко междурелсие, или от специални влакове с променливо междурелсие. За тези влакове са необходими „съоръжения за смяна на междурелсието“: през януари 2017 г. в Испания е имало 20 такива съоръжения. Всяко съоръжение за смяна на междурелсието струва до осем милиона евро, а ЕС е предоставил 5,4 млн. евро съфинансиране, за да подпомогне тяхното изграждане.

29

Въпреки че са подписани международни споразумения, които потвърждават политическата воля за създаване на връзки, и въпреки че съгласно Регламента за МСЕ се предоставя стимул от 40 % съфинансиране, държавите членки не изграждат високоскоростни линии, ако не ги считат за национален приоритет, дори ако линията е разположена в трансграничен коридор и завършва основната мрежа. Тази констатация се потвърждава в доклада на Комисията за средносрочната оценка на МСЕ²².

30

Това ограничава добавената стойност за ЕС от предоставеното съфинансиране от ЕС, тъй като трансграничните връзки създават най-висока добавена стойност за ЕС. Освен това, когато връзките липсват и не са изградени навреме, това може да коства много на обществото²³.

Комисията няма правомощия да наложи изпълнението на трансграничните проекти

31

Големите трансгранични високоскоростни железопътни проекти изискват специално внимание от страна на ЕС. Те налагат тясно координиране на строителните работи, за да може крайните продукти от проектите да бъдат готови за ползване по сходен график и да бъдат свързани с вътрешните мрежи от двете страни на границата.

32

В момента Комисията не разполага с необходимите инструменти за ефективна намеса, ако закъсненията от едната страна на границата затрудняват навременното използване на високоскоростната железопътна инфраструктура, изградена от другата страна на границата. Освен това съществуват многобройни възможности всички заинтересовани страни да се противопоставят на строителните работи и да предизвикат забавяния или дори да спрат предварително договорени проекти.

33

Бяха констатирани няколко примера, в които създадените крайни продукти в една държава членка няма да влязат в действие поне още две десетилетия, тъй като строителните работи в съседна държава членка не са завършени (вж. каре 1).

34

Въпреки че рамката на политиката е била насочена по-специално към завършването на основната мрежа до 2030 г.²⁵, остава да се преодолеят много слабости на политиката. Например при оценяването на трансграничните строителни работи по планинския тунел Бренер (BBT) Сметната палата констатира следното.

1. Възлагането на обществени поръчки е основен проблем за трансграничните проекти по TEN-T: няма насоки относно това как да се намалят присъщите процедурни рискове; няма единна правна рамка за трансграничните проекти; тръжната документация, договорите и счетоводните системи за строителните работи на австрийска и италианска територия се различават, също и по език; процедурите за разрешаване на спорове не са едни и същи.
2. Няма опростени процедури, които да улеснят и ускорят изпълнението (например „обслужване на едно гише“, както Сметната палата вече предложи в Специален доклад № 23/2016²⁶); няма единен орган, който да рационализира формалностите от двете страни на границата (например за изграждането на железопътни линии може да се прилага различно законодателство в областта на околната среда; а правният отговор на жалбите на заинтересованите страни може да бъде различен).

35

Тъй като по-голямата част от тези строителни работи са подкрепени с международни споразумения между съответните държави членки и ЕС, и тъй като високоскоростните линии се намират в международни коридори, напредъкът на строителните работи се контролира от координатори от ЕС на равнището на коридорите и се проверява във „форуми за коридорите“. Тези координатори имат привилегирована представа за дейността, която се извършва или не се извършва по даден коридор (и те докладват редовно за необходимите промени²⁷), но освен това те не разполагат с правомощия.

36

Освен липсата на координация на трансграничното изпълнение, липсват редица други аспекти: i) няма „органи за отделните коридори“, които да наблюдават резултатите и дългосрочното въздействие на бъдещите инвестиции във високоскоростен железопътен транспорт; ii) няма срокове на давност, които да ограничат количеството и продължителността на съдебните или административните производства, както и единен орган, който да разглежда жалбите; и iii) оценката на напредъка на строителните работи по даден коридор се основава на общи ключови показатели за изпълнението, които все още се основават на крайните продукти²⁸. Както Сметната палата вече посочи в своя специален доклад относно морския транспорт²⁹, мониторингът на проектите от страна на INEA е насочен към строителството само по себе си (крайните продукти) и не обхваща нито резултатите, нито използването на линиите. Ето защо резултатите и въздействието не се оценяват и никой единен орган няма представа дали съфинансираните от ЕС проекти за коридори от основната мрежа са постигнали някакви цели, основани на резултати.

При вземането на решения липсва надежден анализ на разходите и ползите

„Много висока скорост“ не е необходима навсякъде

37

Високоскоростната железопътна инфраструктура е скъпа: средната цена на одитираните линии е била 25 млн. евро на км (без да се вземат предвид по-скъпите проекти за прокарване на тунели), а общият размер на разходите за BBT е достигнал 145 млн. евро на км. С времето разходите се повишават: при последните съоръжения (Милано – Венеция и Щутгарт – Мюнхен) се наблюдават стойности над 40 млн. евро на км поради недостиг на земя, пресичане на градски възли, виадукти и мащабно изграждане на тунели. Разходите обаче биха могли да се понижат, като окажат незначително въздействие върху железопътните операции.

38

Очевидно високата скорост е важна характеристика на високоскоростната железопътна инфраструктура³⁰: тя е факторът, който дава възможност на високоскоростния железопътен транспорт да се конкурира с въздушния транспорт и балансира лесното използване на лично превозно средство за последните няколко мили от едно пътуване. Ефективността на високоскоростната железопътна система обаче не се определя само от максималната теоретична скорост, която може да бъде постигната по линията, но и от реалната скорост, с която са превозвани пътниците. Ето защо Сметната палата анализира „коефициента на ефективност на скоростта“ по одитираните високоскоростни линии, като се съсредоточи върху общото време за пътуване и средната скорост.

39

Инвестициите във високоскоростни линии са оправдани само ако може да се постигнат високи коефициенти на ефективност на скоростта: колкото по-голяма е числеността на населението (бъдещото търсене) и колкото по-големи са еластичността на времето за пътуване³¹ и коефициентът на ефективност на скоростта, толкова по-големи са ползите от развитието на една високоскоростна линия.

40

Този анализ на коефициентите на ефективност на скоростта по одитираните линии (приложение V) показа, че по протежението на една линия влаковете се движат средно едва с около 45 % от проектната скорост на линията. Само две линии функционират със средна скорост от над 200 км/ч и няма линии, които да функционират със средна скорост над 250 км/ч. Най-ниският коефициент на ефективност на скоростта по завършена високоскоростна линия се наблюдава по високоскоростната линия Мадрид – Леон (39 % от проектната скорост). Трансграничният участък Фигерас – Перпинян също функционира едва с 36 % от проектната си скорост, тъй като поема смесен трафик. Средната скорост, която е толкова по-ниска от проектната скорост, показва, че една модернизирана конвенционална линия би била достатъчна за постигането на поставените цели с много по-ниски разходи и поставя въпроси по отношение на доброто финансово управление.

41

Следователно е необходим подход, основан на отделния случай, за да се определи дали има нужда от цяла свръхвисокоскоростна линия. Това решение е важно, тъй като разходите за изграждане са най-високи, когато проектните скорости са най-високи. Изграждането на линии с максимална скорост до 160 км/ч е поне с 5 % по-евтино от това на линиите, чиято скорост надхвърля това ограничение. Причината за това е, че релсите по линиите с по-висока скорост трябва да бъдат по-раздалечени. До 160 км/ч стандартното разстояние е четири метра; над тази скорост необходимото разстояние по линията е най-малко 4,5 метра. Това означава, че тунелите трябва да бъдат по-широки, което е по-скъпо.

42

Разходите за „смесена“ високоскоростна линия (комбиниран пътнически и товарен транспорт) също са по-високи от тези за високоскоростна линия само за пътници, тъй като наклоните и радиусите на кривите намаляват гъвкавостта на направленията на коридорите и обикновено за тях е необходима повече земя. Разходите за поддръжка на смесените линии също ще бъдат по-високи, тъй като инфраструктурата се използва по-интензивно.

43

Линиите със смесен трафик са по-скъпи от високоскоростните линии само за пътници. Проучване показа, че тази разлика възлиза на до 5 % и до 13 %, ако скоростта на линията само за пътници бъде ограничена до 250 км/ч (фигура 5).

44

Изборът на най-подходящия вариант може да спести милиони евро. Например по отсечката Мюнхен – Верона в одитирания участък на планинския тунел Бренер се изгражда високоскоростна линия. Това не е оправдано от данните за скоростта: в момента по конвенционалната железопътна линия между Мюнхен и Верона има 13 спирки с 41-минутен престой на гарите (12,6 % от общото време за пътуване). Понастоящем пътуването от Мюнхен до Верона отнема на пътниците 5 часа и 24 минути. Дори ако времето за пътуване бъде намалено до около 3,5 часа след завършването на високоскоростната линия Бренер, средната скорост по тази линия ще продължи бъде едва 115 км/ч – все още твърде ниска, за да предостави убедителен аргумент за изграждането на напълно функционираща високоскоростна линия.

Проверките на икономическата ефективност се извършват рядко

45

Високоскоростната железопътна инфраструктура е по-скъпа от конвенционалния железопътен транспорт както по отношение на изграждането, така и на поддръжката. При определени обстоятелства свръхвисокоскоростните услуги, извършвани с 300 км/ч или повече, могат да предоставят ограничени допълнителни икономии на времето за пътуване в сравнение с влаковете, които се движат по модернизирани конвенционални линии. Ето защо следва да се разгледа и възможността за модернизиране на съществуващите конвенционални линии за повишаване на скоростта, вместо изграждане на свръхвисокоскоростна линия, тъй като това би могло да доведе до значителни икономии от разходи.

46

В Германия и Италия съществува добра практика: проектите, за които подготвителният етап вече е започнал или са възникнали правни задължения, се оценяват повторно преди всеки нов етап на програмиране, за да се провери дали техните характеристики все още отговарят на текущите нужди. С този процес на преразглеждане на проекти се акцентира върху начина, по който изборът на проекти води до значителни икономии с ограничено въздействие върху ефективността. Например при извършения преглед на проекта за участъка Венеция – Триест се стигна до заключението, че конфигурирането на линията по различен начин би могло да спести 5,7 млрд. евро, като прибави само 10 минути към пътуването, т.е. икономия в размер на 570 млн. евро за всяка допълнителна минута време за пътуване (таблица 3).

Таблица 3

Сравнение на разходите за високоскоростен и за конвенционален железопътен транспорт: Венеция – Триест

Проектна конфигурация	Проектна скорост (км/ч)	Разходи (в млрд. евро)	Време за пътуване (в мин.)	Икономии (в млн. евро/мин.)
300 км/ч нова високоскоростна линия	300	7,5	55	570
Модернизирана конвенционална линия	200	1,8	65

Източник: ЕСП.

47

Тази практика, прилагана в Германия и Италия, не се използва в другите посетени държави членки: оценява се само предлаганото изграждане на високоскоростна линия, без да се взема предвид дали даден участък или дори цялата линия действително трябва да бъдат в състояние да поддържат свръхвисокоскоростни услуги или дали модернизирането на конвенционалната линия би отговорило и на специфичните цели на проекта.

48

Сметната палата също така анализира икономическата ефективност, като оцени връзката между инвестиционните разходи и реално спестеното време по одитираните високоскоростни линии (таблица 4). Нашият анализ показва, че спестените разходи за минута са средно 90 млн. евро за минута спестено време за пътуване, като стойностите варират от 34,5 млн. евро (по високоскоростната линия „Атлантическа ос“) до 369 млн. евро (по високоскоростната линия Щутгарт – Мюнхен).

Таблица 4

Разходи за одитираната високоскоростна линия за км и за минута спестено време

Одитирана линия	Дължина (км)	Общ размер на разходите (в млн. евро)	Спестено време за пътуване (в минути)	Разходи за минута спестено време (в млн. евро)
Берлин – Мюнхен	671	14 682	140	104,87
Щутгарт – Мюнхен	267	13 273	36	368,69
Рейн – Рона	138	2 588	75	34,51
LGV Est Européenne	406	6 712	130	51,63
Мадрид – Барселона – Френска граница	797	12 109	305	39,70
Атлантическа ос	165	2 596	75	34,61
Мадрид – Галисия	549	7 684*	110	69,85
Мадрид – Леон	345	5 415	95	57,00
Милано – Венеция	273	11 856	49	241,96
Торино – Салерно	1 007	32 169	192	167,55
Общо/средно	4 618**	109 084	1 207	90,38

* Анализът на оценката на разходите за цялата линия и времето за пътуване включват припокриващите се 133 км от ВЖЛ Мадрид – Леон (с изключение на тунела „Гуадарама“).

** С дължината на отсечката Мюнхен – Верона от 445 км общият брой на одитираните километри железопътни линии става 5 063 км.

Източник: ЕСП.

Анализите на разходите и ползите не се използват като инструмент за вземане на решения в държавите членки

49

Тъй като високоскоростните линии са скъпи инвестиции, от решаващо значение е правилно да се анализират всички големи предварителни разходи и ползи преди да се вземе решение относно изграждането. Когато се използват правилно, анализите на разходите и ползите (АРП) дават възможност преди вземането на решение да се оцени възвръщаемостта на инвестициите по даден проект и неговата социална привлекателност и полза за обществото. За да се постигне положително решение е необходим нетен принос за социалното обслужване (напр. чрез съотношение на разходите и ползите по-голямо от 1, т.е. ползите надвишават разходите) при множество различни сценарии за търсене (напр. при висок и нисък растеж на движението) и предлагане (напр. изграждане на нова високоскоростна линия в сравнение с модернизиране на конвенционалната линия).

50

Сметната палата възложи на външен експерт да извърши сравнителен анализ на различните АРП, свързани с одитираните високоскоростни линии. Експертът заключи, че като цяло АРП се използват единствено като задължителна административна стъпка, а не като инструмент за по-добро вземане на решения и за приобщаване на заинтересованите страни. Сметната палата откри следните примери, които счита за важно да се отбележат.

1. АРП с отрицателна нетна настояща икономическа стойност е бил одобрен за съфинансиране от ЕС на проект № 2007-FR-24070-P (във връзка с източния участък на високоскоростната линия Рейн – Рона) във Франция. За друг проект за високоскоростен железопътен транспорт във Франция (проект № 2010-FR-92204-P, свързан с модернизацията на съществуващата линия между Мюлуз и границата, който да позволи експлоатацията на високоскоростни влакове и междуградски експрес) не е извършен АРП, но проектът все пак е получил съфинансиране от ЕС.
2. Не е извършен АРП при вземането на решението за изграждане на участъците Хале/Лайпциг – Ерфурт– Ебенсфелд и Щутгарт – Вендлинген – Улм в Германия. Решението за тяхното изграждане е било политическо, а АРП е извършен едва на по-късен етап (последващ), за да се демонстрира социално-икономическата рентабилност.
3. При повечето проучвания в Испания, независимо от региона и характеристиките на проектите, се наблюдават много сходни резултати и сравнително ниско съотношение между разходите и ползите (около 1). В действителност при някои проекти има само ограничена възможност за жизнеспособност от гледна точка на социалните разходи и ползи (например високоскоростният железопътен участък „Вента де Баньос – Леон“ не е бил жизнеспособен от социално-икономическа гледна точка при различните сценарии за чувствителността), но въпреки това те се изграждат.
4. АРП за оста Бренер не е актуализиран от 2007 г. В анализа от 2007 г. коефициентът на разходите и ползите е бил 1,9. Междувременно планирането и изграждането на проекта за планинския тунел Бренер вече са били забавени с около единадесет години: първоначално се е очаквало той да бъде завършен до 2016 г., но сега този срок е станал до 2027 г. Последните данни показват, че прогнозните разходи за тунела ще възлизат на около 9,3 млрд. евро (като се вземе предвид процентът на инфлацията). Между предварителните оценки от 2002 г. и оценката от 2013 г. разходите са се увеличили с 46 % (от 5,9 млрд. евро на 8,6 млрд. евро), а сега се прогнозира товарният транспорт да намалее. Тези фактори много сериозно намаляват съотношението между разходите и ползите, което прави нереалистични данните за броя на пътниците и товарния транспорт от АРП за 2007 г. Това не е било оспорено от INEA, която управлява процеса от името на Комисията.

51

За поканите на МСЕ за представяне на проектни предложения през 2015 г. INEA е въвела специфична оценка на разходите и ползите преди Агенцията да даде съгласие за предоставяне на подкрепа от МСЕ. ЕСП счита, че това ще спомогне за подобряване на качеството на предварителното вземане на решения. В момента обаче INEA (както и управляващите органи в случая на разходите за политиката на сближаване при споделено управление) не оценява разходите за спестена минута, нито разходите за модернизиране на съществуващата конвенционална железопътна линия като алтернатива на предлаганата високоскоростна линия, преди да одобри разходване на съфинансирането от ЕС.

Преразходите, закъсненията при изграждането и забавеното въвеждане в експлоатация са правило, а не изключение

52

Бюджетът на ЕС не понася преразходи за инвестиции във високоскоростен железопътен транспорт, тъй като размерът на съфинансирането е ограничен до първоначално договорената сума. Въпреки че преразходите се поемат от националните бюджети, Сметната палата оцени степента на преразходите и закъсненията както на равнището на проектите, така и на равнището на линиите. Въз основа на предоставените данни ЕСП изчислява, че общият размер на преразходите възлиза на 5,7 млрд. евро на равнището на проектите и на 25,1 млрд. евро на равнището на линиите (съответно 44 % и 78 %).

53

При три от 30-те оценени проекта е имало значителни преразходи в размер на повече от 20 % от първоначалните прогнози, а при всички одитирани високоскоростни линии е имало преразходи в размер на повече от 25 % (таблица 5). При линиите в Германия се наблюдават най-големи преразходи: преразходът за линията Щутгарт – Мюнхен е достигнал 622,1 %.

Таблица 5

Общ преглед на разходите на км и сравнение с прогнозите

Одитирана линия	Обща дължина (в км)	Общ размер на разходите (в млн. евро)**	Първоначални прогнозни разходи (в млн. евро)	Действителни преразходи (%)	Първоначални разходи за изграждане на км (в млн. евро)	Разходи за окончателното завършване на км (в млн. евро)
Берлин – Мюнхен	671	14 682	8 337	76,1 %	12,4	21,9
Щутгарт – Мюнхен	267	13 273	1 838	622,1 %	6,9	49,7
Рейн – Рона	138	2 588	2 053	26,1 %	14,9	18,8
LGV Est Européenne	406	6 712	5 238	28,1 %	12,9	16,5
Мадрид – Барселона – Френска граница	797	12 109	8 740	38,5 %	11,0	15,2
Атлантическа ос	165	2 596	2 055	26,3 %	12,5	15,7
Мадрид – Леон	345	5 415	4 062	33,3 %	11,8	15,7
Мадрид – Галисия*	416***	5 714***	няма данни	няма данни	няма данни	13,7***
Торино – Салерно*	1 007	32 169	няма данни	няма данни	няма данни	31,9
Милано – Венеция*	273	11 856	няма данни	няма данни	няма данни	43,4

* На равнището на линията не са предоставени прогнозни разходи, поради което е невъзможно да се изчислят потенциалните преразходи.

** Към момента на извършване на одита, а също и за незавършените линии: Щутгарт – Мюнхен, Мадрид – Галисия и Милано – Венеция.

*** Изчислени за отсечката Медина дел Кампо – Галисия, поради което не включват припокриването от 133 км с ВЖЛ Мадрид – Леон.

Източник: ЕСП. Всички данни са представени в номинално изражение.

54

Закъсненията на равнището на проектите също са били значителни: осем от 30-те одитирани проекта бяха забавени с най-малко една година, а при половината линии (пет линии от десетте одитирани) се наблюдаваха закъснения от повече от едно десетилетие. Прогнозира се, че при линията Милано – Венеция ще има най-голямо закъснение в сравнение с първоначалните оценки (18 години).

55

Най-големият размер на преразходите по проект възлиза на 83 % за гара „Щутгарт 21“ (снимка 2). Той е получил безвъзмездни средства от ЕС в размер на 726,6 млн. евро.

56

Поради нереалистични първоначални прогнозни разходи за прокарването на тунел в гъсто населения център на града и недостатъчни оценки на геоложките и екологичните аспекти, както и на аспектите във връзка с културното наследство на местната общност, разходите за изграждане по този проект са се увеличили значително. Общият размер на разходите за изграждане от 4,5 млрд. евро през 2003 г. се е увеличил до 6,5 млрд. евро през 2013 г. и до 8,2 млрд. евро (последната налична оценка е от януари 2018 г.). Това означава, че има разлика от 3,7 млрд. евро спрямо първоначалното споразумение. До този момент всички финансови партньори отказват да поемат повече от определения размер на разходите в първоначалното споразумение за финансиране.

57

При завършването на строителните работи по тази гара също ще има значително закъснение, тъй като по първоначален план строителните работи е трябвало да приключат до 2008 г. Началото им вече е било забавено от 2001 г. до 2009 г. и според настоящите прогнози строителните работи ще бъдат завършени до 2025 г.

58

Накрая, за 18 проекта³² ЕСП оцени също така колко време е отнело действителното въвеждане в експлоатация на линиите след приключването на съфинансираните от ЕС строителни работи. За шест проекта въвеждането в експлоатация е извършено не по-късно от един месец след края на строителните работи. За два проекта въвеждането в експлоатация е било забавено с около една година; за шест проекта закъснението е било две години; за друг проект закъснението е било четири години; а два проекта в Германия ще бъдат забавени с осем години (тези проекти са били завършени до края на 2015 г. и понастоящем се изчислява, че линията няма да бъде въведена в експлоатация преди края на 2023 г.). При един друг случай (трансграничната линия Фигерас – Перпинян между Испания и Франция), въпреки че цялата линия е била завършена, тя е могла да се използва едва 22 месеца по-късно, тъй като не е била свързана в двата края с останалата част от мрежата.

Гледната точка на гражданите: реална оценка на времето за пътуване, цените и връзките, на пътническите услуги и на гарите и техния район на обслужване

Времето за пътуване и цените на билетите са важни фактори за успеха

59

Сметната палата разгледа конкурентоспособността на високоскоростния железопътен транспорт, като възложи на един туристически агент да проучи най-ниските цени на двупосочни билети, времето за пътуване и броя на връзките в определени дни както за делови, така и за туристически пътувания по одитираните линии. В приложение VІ е представено обобщение на нашата методология и съответните данни. Това ни даде възможност да изчислим средните цени за километър и минута пътуване.

60

При цените на билетите може да има големи разлики (например според периода от денонощието и наличието на специални оферти). Проучването обаче беше извършено в достатъчен мащаб (бяха събрани данни за повече от 5 000 двупосочни пътувания), за да даде на Сметната палата възможност да направи реалистична оценка на възможностите за пътуване между двойките отправна и крайна точка по одитираните линии. Въз основа на този анализ се очертаха следните послания.

1. Относно скоростта: Високоскоростният железопътен транспорт често е много по-бърз (средно с 30 % до 50 % от времето за пътуване) от конвенционалния железопътен транспорт. Въздушният транспорт (от излитането до кацането) е по-бърз от високоскоростния железопътен транспорт. Когато обаче се оценява реалното общо време за пътуване от центъра на един град до центъра на друг град, включително пътуването от летището и процедурите по качване на борда, високоскоростният железопътен транспорт често е конкурентоспособен.
2. Относно цените на билетите: Високоскоростният железопътен транспорт често е много по-евтин от въздушния транспорт. Резервациите в последния момент и за двата вида транспорт са по-скъпи от предварително резервираните билети. В Германия цените на билетите по високоскоростната линия Щутгарт – Мюнхен са по-ниски от тези за конвенционалната железопътна мрежа.
3. Броят на предлаганите високоскоростни железопътни услуги се различава значително през годината. Наличието на връзки е важно: някои високоскоростни линии имат голям брой връзки (например 50—60 на ден в Германия), докато по две от четирите одитирани линии в Испания (Мадрид – Сантяго и Мадрид – Леон) и по двете одитирани линии във Франция има много малко връзки.
4. Някои от одитираните маршрути не са практически осъществими с конвенционален железопътен транспорт; например пътуването от Рим до Торино с конвенционален железопътен транспорт отнема повече от 20 часа. Високоскоростният железопътен транспорт се осъществява за половината от това време, а въздушният транспорт — за една десета от времето. Подобна е ситуацията по линията Мадрид – Сантяго.
5. Най-успешните връзки що се отнася до бизнес потребителите (например Мадрид – Барселона; Торино – Рим; Париж – Страсбург) са и най-скъпи. Като цяло цената на високоскоростния железопътен транспорт за пропътуван километър е най-висока във Франция (за пътувания по работа и за развлечение).

61

За да се прецени доколко конкурентоспособен е всъщност високоскоростният железопътен транспорт, бяха анализирани общото време за пътуване от центъра на един град до центъра на друг град и цените на наличните варианти. Сметната палата прецизира допълнително своя анализ на данните за четири линии и изчисли съответните стойности, като сравни високоскоростния железопътен транспорт, конвенционалния железопътен транспорт, въздушния и автомобилния транспорт, при което включи разходите на личните автомобили и автобусите на дълги разстояния³³ (таблица 6).

Таблица 6

Анализ на пътуванията от врата до врата по избрани високоскоростни линии

	МАДРИД, Пуерта дел Сол – БАРСЕЛОНА, площад „Каталуня“		РИМ, площад „Капитолий“ – МИЛАНО, Пиаца дел Дуомо		БЕРЛИН, Потсдамер плац – МЮНХЕН, Мариенплац		ПАРИЖ, площад „Конкорд“ – СТРАСБУРГ, Плас дьо Шато
Разстояние	607–698 км		572–661 км		587–654 км		466–548 км
Вид транспорт	Време	Цена (в евро)	Време	Цена (в евро)	Време	Цена (в евро)	Време	Цена (в евро)
Автомобилен	10,40–18,20 ч.	138–190	10,40–18,40 ч.	180	10,00–16,40 ч.	95–142	8,40–12,20 ч.	44–79
Въздушен	6,30–8,00 ч.	227–253	6,30–7,00 ч.	140	6,30–8,00 ч.	146	Не е приложимо	Не е приложимо
Автобусен	16,20–18,00 ч.	36–49	15,00–21,00 ч.	40	17,00–23,00 ч.	45–79	13,00–22,40 ч.	33–55
Конвенционален железопътен транспорт	11,30–12,00 ч.	124–128	9,00–23,00 ч.	61–103	Не е приложимо	Не е приложимо	Не е приложимо	Не е приложимо
Високоскоростен железопътен транспорт	6,00–8,20 ч.	159–181	6,50–9,00 ч.	23–205	8,30–10,30 ч.	66	5,10–5,30 ч.	158–165

Източник: ЕСП.

62

Анализът „от центъра на един град до центъра на друг град“ показа следното:

1. Между Мадрид и Барселона високоскоростната железопътна връзка е най-бързата възможност за пътуване: дори въздушният транспорт отнема повече време от врата до врата и е по-скъп. Това обяснява защо през последните години високоскоростният железопътен транспорт значително е увеличил пазарния си дял по тази линия. Всъщност, от откриването ѝ през 2008 г. делът на пътуванията с въздушния и железопътния транспорт се е променил от 85:15 на 38:62 през 2016 г. Този анализ може да се използва за оценка на успеха на високоскоростните железопътни операции и за измерване на степента на устойчивост на направените инвестиции.
2. Между Рим и Милано въздушният и високоскоростният железопътен транспорт също са водещи по отношение на времето за пътуване. С времето броят на влаковете се е увеличил, а цените на билетите са намалени. Следователно с времето високоскоростният железопътен транспорт заема по-голям пазарен дял, също така и за сметка на конвенционалния железопътен транспорт на дълги разстояния.
3. Въпреки че от Берлин до Мюнхен е възможно да се пътува с конвенционален железопътен транспорт, това е свързано с много смени. Въздушният транспорт е най-бърз, но и най-скъп. Високоскоростният железопътен транспорт е вторият по бързина вариант и е по-евтин. Въпреки че автобусният превоз е най-евтин, времето за пътуване има възпиращ ефект.
4. От Париж до Страсбург няма въздушен транспорт или преки конвенционални железопътни връзки. Общото време за пътуване е най-кратко с високоскоростен железопътен транспорт, но цените на билетите са много по-високи от тези на пътуването с автомобил или автобус.

63

Общото заключение на Сметната палата е, че общото време за пътуване и равнището на цените са важни фактори за успех. В съчетание с ефективния редовен превоз (чести влакове, които заминават и пристигат навреме), тези фактори биха могли да допринесат за засилване на бъдещите високоскоростни железопътни операции.

Необходими са допълнителни подобрения при издаването на билети за железопътен транспорт и при мониторинга на данните за пътнически услуги

64

Публикуваните проучвания относно високоскоростния железопътен транспорт³⁴ показват, че гъвкавостта при издаването на билети и точността подобряват интермодалната конкурентоспособност и стимулират устойчивия успех. Те биха могли да се развият допълнително.

65

Издаването на билети за железопътен транспорт е незадоволително в сравнение с издаването на билети във въздухоплавателния сектор. Например единните решения за издаване електронни билети, като тези, които дават възможност за резервиране на пътувания с повече от един оператор или за преминаване на граници, се прилагат много по-лесно при въздушния транспорт, отколкото при железопътния. Също така почти няма търсачка за комбиниран въздушен/високоскоростен железопътен транспорт.

66

Комисията е започнала чрез своята платформа Схема за наблюдение на железопътния пазар (СНЖП) да събира свързани с услугите данни и показатели за тенденциите в използването на железопътните мрежи, както и за развитието на рамковите условия. До сега обаче тези данни са били несъгласувани, тъй като общите стандарти са започнали да се прилагат по всеобхватен начин едва в края на 2017 г. Освен това, понастоящем се събира само ограничен набор от данни за високоскоростните железопътни линии в сравнение с конвенционалните железопътни линии. Той включва областите на таксуване за ползване на инфраструктура, разпределяне на преносния капацитет, инвестиции в инфраструктура и задължения за обществени услуги, които обхващат високоскоростния железопътен транспорт.

67

До 2017 г. няма съгласувано общо определение за точност. Поради това данните за точността се различават значително в рамките на ЕС. Железопътните оператори са задължени да публикуват докладите за точността и удовлетвореността на потребителите в базата данни ERADIS съгласно изискването на член 28, параграф 2 от Регламент (ЕС) № 1371/2007, но тъй като няма обща методология или стандартизирана рамка за тези доклади, тяхното използване е затруднено и не дава на пътниците ясна представа за ситуацията. Комисията е възложила проучвания на Евробарометър за наблюдение на удовлетвореността на потребителите от железопътните услуги. Последното проучване беше публикувано през 2013 г., а до края на юни 2018 г. се очаква доклад относно последващо проучване. Все още е необходим значителен напредък при мониторинга на тези теми на равнище ЕС.

Броят и местоположението на гарите са еднакво важни

68

От решаващо значение за успеха и за оперативната устойчивост на една линия е наличието на подходящ брой гари³⁵. Ако по една линия има много малко или няма междинни спирки, общата скорост между отправната и крайната точка е висока, а конкурентоспособността с другите видове транспорт е оптимална; това обаче вреди на устойчивостта, тъй като по-малко потенциални пътници, живеещи по протежението на линията, могат да я използват. За разлика от това, ако по една линия има повече спирки, нейната средна скорост е по-ниска и конкурентоспособността с другите видове транспорт е застрашена, но повече пътници могат да пътуват по нея, с което се повишават приходите от билети.

69

Сметната палата анализира броя на спирките по одитираните линии и тяхното въздействие върху времето за пътуване и конкурентоспособността на услугите по линията, както и тяхната достъпност, свързаност и възстановителен ефект. В приложение VІІ е представена цялата информация и всички ключови данни от този анализ на гарите.

70

Данните от официалните разписания показват, че всяка междинна спирка удължава общото време за пътуване средно с четири до 12 минути³⁶ и намалява средната скорост с три до 16 км/ч³⁷. Броят на гарите варира от четири (LGV Рейн – Рона) до 15 (по линията Берлин – Мюнхен), а разстоянията помежду им се различават значително (най-дългото разстояние между две гари по една и съща високоскоростна линия е 253 км; най-краткото разстояние е 26 км). По одитираните линии се извършват различни видове услуги³⁸ (например по линията Мадрид – Барселона някои влакове извършват директна услуга в продължение на 621 км, докато други влакове по линията обслужват и междинни гари с различна честота). Най-голямата разлика във времето между най-преките и най-обиколните влакови услуги е 72 минути (по линията Берлин – Мюнхен).

71

За да анализира потенциалния брой на потребителите на една високоскоростна линия, в одита си Сметната палата разгледа и районите на обслужване на всяка от десетте високоскоростни линии и на четири трансгранични линии³⁹. В непосредствените райони на обслужване на някои гари няма достатъчен брой пътници и те са разположени твърде близо една до друга. Това намалява общата ефективност на високоскоростните услуги, тъй като те трябва да спират твърде често, без да достигат до много нови пътници, или прекалено много усложнява ежедневното управление на влаковете, за да се гарантират приемливи данни за пътникопотока.

72

Приложение VІІІ съдържа общите резултати и ключовите данни за гарите по всички одитирани високоскоростни линии. Например, както е показано на фигура 6, въпреки че районът на обслужване на линията Мадрид – Барселона – Френска граница е много голям (което обяснява нейния успех), районът на обслужване на някои гари по линията (например Гуадалахара – Йебес или Калатаюд) е изключително малък. Като се има предвид много ограничения брой хора, живеещи в 15-минутния район на обслужване, има основания за съмнение относно икономическата ефективност и ефикасност на запазването на тези гари като спирки по високоскоростната линия (100 % припокриване на 60-минутния район на обслужване за гара Гуадалахара се дължи на нейната близост до Мадрид).

73

Въпреки че Комисията планира до 2050 г. да свърже всички летища от основната мрежа с железопътната мрежа, за предпочитане чрез високоскоростен железопътен транспорт, в момента само няколко високоскоростни железопътни гари имат пряка високоскоростна връзка с летище. Високоскоростният железопътен транспорт и въздушният транспорт могат да се допълват (чрез превоз на пътници до летището високоскоростният железопътен транспорт може да увеличи района на обслужване на дадено летище, а пътуващите с въздушен транспорт пътници могат да решат да използват определено летище заради безпроблемната и бърза железопътна връзка след кацането). Сметната палата обаче установи, че за пътниците е сложно да комбинират високоскоростния железопътен транспорт с въздушен транспорт. Например, въпреки че високоскоростната железопътна линия Мадрид – Барселона минава близо до двете най-натоварени летища в Испания („Барахас“ в Мадрид и „Ел Прат“ в Барселона, които през 2016 г. са използвани съответно от 50,4 млн. пътници и 44,2 млн. пътници⁴⁰), няма планове те да бъдат свързани чрез високоскоростни услуги към високоскоростната железопътна мрежа⁴¹.

74

За да бъдат успешни и конкурентоспособни, местоположението на високоскоростните железопътни гари следва да бъде подходящо.

1. Те следва да бъдат леснодостъпни за пътниците с много видове транспорт, включително пеша и с велосипед, и да предлагат подходящи средства за обществен транспорт и места за паркиране на приемливи цени.
2. Гарите следва да предоставят многобройни добре функциониращи високоскоростни железопътни връзки, както и достатъчен брой влакове през целия ден.
3. Тези гари следва да допринасят за икономическата дейност в заобикалящите ги райони (ефект на „възстановяване“ и „реурбанизация“).

75

Сметната палата анализира достъпността, свързаността и възстановителния ефект на 18 високоскоростни железопътни гари (по две на одитирана линия). В приложение ІХ е предоставена цялата информация, включително използваните количествени критерии. Анализът на ЕСП показва, че достъпът до 14 гари би могъл да се подобри. Например гарата за високоскоростни влакове „Мьоз“ (снимка 3) по LGV Est-Européenne не е достатъчно достъпна: както показва стрелката, гарата се намира на изолирано място в провинцията. Единственият начин да се стигне до гарата се предоставя от няколко местни автобусни линии и малък паркинг за лични автомобили.

76

Сметната палата също така установи, че седем гари не са с подходящ размер: четири от тях са твърде големи, а три са твърде малки за броя на пътниците. В четири гари не се предоставят обществени услуги от общ характер. Пет гари не са добре свързани, а други седем може да се ползват от подобрени връзки.

77

Анализирайки промените във времето (например на пазара на труда, пазара на недвижими имоти и броя на привлечените предприятия и създадените работни места), ЕСП не установи ясен възстановителен ефект от 15 от 18-те гари по одитираните високоскоростни линии. Откриването на гара „Белфор – Монбелиар“ по линията Рейн – Рона е стимулирало отварянето на магазини и откриването на хотел в близост до нея, и е позволило преместването на една регионална болница. В други два случая работите по модернизацията на гарите – свързани с появата на високоскоростни услуги – са създали по-лесни връзки между квартали, които преди това са били разделени от релсов път. Това показва, че високоскоростните линии могат да съпътстват и подпомагат вече започналите и очакваните икономически подобрения в региона, но сами по себе си те няма да предизвикат икономически подем на местно равнище⁴².

Устойчивост на високоскоростния железопътен транспорт: ефективността на съфинансирането от ЕС е застрашена

78

За да бъде успешна една високоскоростна линия, а инвестицията да бъде устойчива, тя следва да бъде в състояние да превозва голям брой пътници. Сметната палата анализира този елемент по два начина: чрез сравнителен анализ на броя на превозените във времето пътници и чрез анализ на броя на хората, живеещи в района на обслужване по протежение на линията.

Анализ на данните за пътниците: три от седем завършени високоскоростни железопътни линии превозват по-малко пътници от целевия показател за девет милиона годишно

79

Съдейки по целеви показател, определен от академични и институционални източници, за да бъде успешна една високоскоростна линия, през първата година от пускането ѝ в експлоатация по нея в идеалния случай следва да минат девет милиона пътници или най-малко шест милиона⁴³. През 2016 г. само по три линии действително са превозени повече от девет милиона пътници годишно (Мадрид – Барселона, Торино – Салерно и LGV Est-Européenne). По три от седемте одитирани завършени високоскоростни линии (Атлантическа ос, Рейн – Рона и Мадрид – Леон) броят на превозените пътници е бил далеч по-малък⁴⁴. Инфраструктурните разходи за тези линии са били в размер на 10,6 млрд. евро, за които ЕС е предоставил приблизително 2,7 млрд. евро. Това означава, че съществува голям риск от неефективно изразходване на съфинансирането от ЕС за тези линии.

Анализ на района на обслужване за броя на хората, живеещи по протежение на линиите: за девет от 14-те одитирани високоскоростни линии и отсечки броят на потенциалните пътници не е достатъчно голям

80

Сметната палата извърши и анализ на района на обслужване, за да оцени потенциалната устойчивост на операциите на равнището на линиите (вж. фигура 7). Приложение VІІІ също съдържа общите резултати и ключовите данни за всички одитирани високоскоростни линии.

81

Девет от 14-те одитирани високоскоростни линии и трансгранични връзки не са разполагали с достатъчно голям брой пътници в техните петнадесет- и тридесет-минутни райони на обслужване по линията, за да бъде успешен високоскоростният железопътен транспорт. Това са били линиите Мадрид – Леон, Атлантическа ос, Мадрид – Галисия, Милано – Венеция, Рейн – Рона, Щутгарт – Мюнхен, Мюнхен – Верона, Фигерас – Перпинян и Basque Y. От значение е да се отбележи, че трите линии, които не отговарят на целевия показател за пътници (вж. по-горе,) също са включени в този критерий.

82

Сметната палата анализира и успеха на високоскоростния железопътен транспорт в глобален мащаб, за да разбере причините за него (каре 2).

Конкурентоспособността на високоскоростния железопътен транспорт в сравнение с другите видове транспорт: все още не е въведен принципът „замърсителят плаща“

83

Високоскоростният железопътен транспорт има само ограничено конкурентно предимство. Докато японският влак Шинкансен остава конкурентоспособен дори при пътувания на разстояния над 900 км, високоскоростният железопътен транспорт в Европа като цяло е конкурентоспособен при пътувания на разстояние от 200 км до 500 км, като продължителността на пътуванията е до четири часа. Автомобилният превоз е преобладаващият вид транспорт за пътувания на по-малко от 200 км заради неговата гъвкавост в крайната отсечка, докато въздушният транспорт е най-конкурентоспособен за по-дълги пътувания.

84

Основаната на въглеродните емисии система за данъчно облагане е инструмент за отчитане на въздействието на различните видове транспорт върху околната среда. Понастоящем в нито една държава членка на ЕС няма оперативна договореност, съпоставима със специалния Фонд за железопътна инфраструктура в Швейцария, който е частично финансиран от данъците, които се налагат на транзитно преминаващите през държавата камиони. С подхода на Швейцария се намалява финансовата тежест за данъкоплатците за изграждането и поддръжката на железопътната мрежа, тъй като чрез него данъците върху дохода, налагани на един вид транспорт, се насочват директно за подкрепа за инвестиции в друг вид транспорт.

85

В момента в ЕС няма система за таксуване, която да разглежда едновременно принципите „потребителят плаща“ и „замърсителят плаща“ в различните видове транспорт с цел да се подобри конкурентоспособността на железопътния транспорт. В миналото имаше опити за промяна на условията за интермодален транспорт чрез интернализиране на външните разходи от различните видове транспорт, но те бяха до голяма степен неуспешни. Въпреки това темата за данъчното облагане като функция на емисиите на парникови газове остава на дневен ред за много правителства. Например в момента във Франция се обсъжда въвеждането на схема за кръстосано финансиране (отново⁴⁵), а през 2018 г. Италия ще финансира изграждането на планинския тунел Бренер и южните линии за достъп до него с приходи от специален фонд, създаден през 1997 г. от приходи от магистрални такси⁴⁶.

Непрекъснатите и конкурентоспособни трансгранични високоскоростни железопътни операции все още не са повсеместни

Тъй като все още съществуват много пречки, предстои още много работа преди пазарите на железопътните линии в ЕС да станат отворени и конкурентоспособни

86

Ефективната конкуренция в областта на високоскоростните линии безспорно може да подобри услугите и да намали цените за пътниците в ЕС. Понастоящем има много малко случаи, в които при високоскоростните линии съществува ефективна конкуренция по релсовия път (в Италия има конкуренция по релсовия път и в ограничена степен в Австрия⁴⁷). Въвеждането на конкуренция по високоскоростната линия Торино – Салерно в Италия е довело до по-добри услуги за пътниците. Може да се избира между повече влакове (новият участник осъществява 34 ежедневни връзки във всяка посока в разписанието за 2017–2018 г.), а цените на билетите са намалели с най-малко 24 %⁴⁸. Служителите на ERA, с които проведохме събеседвания, съобщиха за подобен положителен ефект в Австрия: конкуренцията между завареното железопътно предприятие и новия участник е донесла повече клиенти и за заварения железопътен оператор.

87

В Испания и Франция обаче пазарът на високоскоростни железопътни услуги все още не беше отворен и нямаше конкуренция по релсовия път между високоскоростните линии. Тези държави членки биха искали да изчакат до 2020 г., за да преценят дали завареният железопътен оператор е готов за конкуренция в областта на пътническите услуги на дълги разстояния. Дори след това, ако бъде счетено, че линиите трябва да функционират като задължения за обществени услуги, при определени условия тези държави членки ще могат да предоставят 10-годишно отлагане, което ще рече, че действително отворената конкуренция може да бъде отложена чак до 2035 г.

88

Наред с поетапното отваряне на пазара, определено в Четвъртия пакет за железопътния транспорт, в железопътния сектор продължават да съществуват редица практики, които възпрепятстват превръщането в реалност на една наистина непрекъсната високоскоростна железопътна мрежа в ЕС, и биха могли да попречат на новите чуждестранни участници да се конкурират по високоскоростните линии. Тези практики включват технически и административни пречки, както и други препятствия пред оперативната съвместимост. В каре 3 е обяснено какво означава това на практика.

Таксите за релсов достъп са твърде сложни и са потенциална пречка за конкуренцията

89

Съгласно правната рамка на ЕС за железопътните операции, управителят на инфраструктура (отделен субект от железопътния оператор) трябва да позволи на всеки оператор да използва релсовия път, ако той допринася за разходите за неговата поддръжка. Тези такси за релсов достъп имат различно въздействие върху устойчивостта на мрежата. В зависимост от равнището, на което са определени, те могат да допринесат за възстановяване на част от разходите за инвестиции в инфраструктура, а ако равнището им е достатъчно ниско, те могат да насърчат и конкуренцията по релсовия път, като позволят да навлязат нови участници на пазара.

90

В Директива 2012/34/ЕС⁵¹ се изисква таксите за достъп до железен път да се определят главно въз основа на преките разходи, произтичащи от извършването на влаковата услуга. Но използваните принципи за определяне на цените се различават съществено в отделните държави членки⁵², главно защото законодателството позволява да се използват много параметри. Във всички посетени държави членки бяха приложени „надценки“, за да се вземат предвид специфичните категории разходи, като например периода от денонощието на поисканата позиция или наличието – или липсата – на участък със затруднения.

91

Международният съюз на железниците докладва, че таксите за релсов достъп не се изчисляват по прозрачен начин. Те се променят редовно и са обект на не по-малко от 56 променливи, което води до много различни резултати. Това се потвърждава от фигура 8, която показва точното равнище на таксите за релсов достъп по избрани двойки отправна и крайна точка в ЕС, свързани чрез високоскоростна железопътна мрежа, което доказва, че равнищата на таксуване действително са много различни. Например таксите за релсов достъп са много високи във Франция и много по-ниски в Италия.

92

Правилното определяне на таксите за релсов достъп е важно за гарантирането на устойчивостта и конкурентоспособността.

1. Във Франция таксите за релсов достъп се поддържат високи с цел осигуряване на приходи за управителя на инфраструктурата и за да се гарантира устойчивостта на операциите на управителя на инфраструктурата, който има значителни задължения. Това намалява необходимостта държавата да финансира и да поддържа нова високоскоростна железопътна инфраструктура. Същевременно, прекомерно високите такси за релсов достъп затрудняват навлизането на пазара на нови участници, с което предпазват от конкуренция заварения железопътен оператор.
2. В Италия таксите за релсов достъп по-рано са били използвани като средство за увеличаване на конкуренцията между утвърдения оператор и новия участник. В допълнение към други мерки (например гарантиране на правото на достъп до гарови услуги), железопътният регулаторен орган в Италия е намалил таксите, за да гарантира лоялна конкуренция. Това е подобрило ситуацията за пътниците (вж. точка 86).

Силният и независим регулаторен орган е необходимост, но невинаги е реалност

93

Този компромис между финансовата устойчивост и конкурентоспособността е от решаващо значение. Ето защо е важно съществуващите във всяка държава членка национални регулаторни органи да действат, а Комисията да упражнява надзор над системата. Тези органи следва да гарантират, че правилата относно използването на надценки с цел пълно възстановяване на разходите за инфраструктура се прилагат правилно, като правната цел е пълноценното използване на наличната инфраструктура.

94

Съгласно правото на ЕС, на националните железопътни регулаторни органи трябва да се предостави солидна независимост и правомощия за наблюдение на железопътните пазари, за да се гарантира, че новите участници няма да бъдат дискриминирани, за да може да се развива лоялна конкуренция. Те следва да разполагат с достатъчно ресурси. Комисията проследява изпълнението на тези изисквания и подпомага националните надзорни органи в техните дейности, като улеснява диалога и обмена най-добри практики между регулаторните органи. Сметната палата констатира следните два проблема.

1. Испания е единствената държава членка, която счита, че таксите за релсов достъп представляват данъци и ги определя по закон. Това ограничава независимостта на управлението на управителя на инфраструктурата и правомощията на регулаторния орган да ги променя в случай на неспазване на правилата. Освен това то ограничава наличното време за преразглеждане на таксите и усложнява преразглежданията и жалбите. Позицията на регулаторния орган е затруднена, тъй като той разполага с ограничен персонал и защото – противно на разпоредбите на преработената директива – неговите решения не са обвързващи за управителя на инфраструктурата.
2. Във Франция през 2017 г. регулаторният орган е издал обвързващо отрицателно становище относно нов модел за изчисляване на таксите за релсов достъп, който е бил планиран за 2018 г. Правителството на Франция се е намесило, като е определило с указ равнището на таксите за достъп за 2018 г., с който ги е запазил в съответствие с първоначално приложимия модел. Подобен подход на практика ограничава правомощията на регулаторния орган.

95

Комисията е предприела действия в тези два случая, като е започнала производства за установяване на нарушение. Тя следи отблизо текущите законодателни инициативи, за да гарантира, че правомощията на регулаторните органи няма да бъдат засегнати в този процес.

Заключения и препоръки

Високоскоростните железопътни операции имат много предимства, но няма реалистичен дългосрочен план на ЕС, както и наистина високоскоростна железопътна мрежа в ЕС.

96

Високоскоростният железопътен транспорт подпомага целите на политиката на ЕС за устойчива мобилност, тъй като неговият въглероден отпечатък е по-нисък от този на другите видове транспорт⁵³. Той има много други ползи, като например по-високи равнища на безопасност; той намалява натиска върху претоварените пътни мрежи; позволява на пътуващите както по работа, така и за развлечение, да пътуват бързо и удобно и може да предостави социално-икономическа подкрепа на регионите.

97

Целта на Комисията за утрояване на дължината на високоскоростната железопътна мрежа (която да достигне повече от 30 000 км през 2030 г.) не е подкрепена с надежден анализ. Сметната палата счита, че е малко вероятно тази цел да бъде постигната, тъй като планирането, изграждането и въвеждането в експлоатация на високоскоростната железопътна инфраструктура отнема около 16 години. До края на 2017 г. са били в експлоатация едва 9 000 км високоскоростни линии, а други 1 700 км са били в процес на изграждане.

98

Няма истинска общоевропейска високоскоростна железопътна мрежа: съществува само нехомогенна система от национални високоскоростни линии. Комисията няма правомощия да решава дали и кога да се изграждат високоскоростните линии, описани в регламента за TEN-T, тъй като решенията за тяхното изграждане са отговорност единствено на държавите членки. Завършването на транснационалните коридори на ЕС чрез свързване на националните мрежи не е приоритет на одитираните държави членки. Въпреки че механизмът за финансиране от ЕС е бил приет по същото време (Регламентът за МСЕ) и въпреки че съответните държави членки са подписали различни международни споразумения, строителните работи по високоскоростните железопътни трансгранични участъци не се извършват по координиран начин. Това води до ниска добавена стойност за ЕС от съфинансирането от ЕС на инвестициите във високоскоростна железопътна инфраструктура в държавите членки (точки 21–36).

Принципът на добро финансово управление не е прилаган последователно за одитираните инвестиции във високоскоростна железопътна инфраструктура

99

Качеството на оценката на нуждите в държавите членки е ниско. Алтернативните решения, като например модернизирането на конвенционалните линии вместо изграждането на нови високоскоростни линии, са разглеждани систематично само в Германия и Италия; това е добра практика, която следва да се спазва повсеместно. Решенията за изграждане са национални и политически; те рядко се основават на подходящи анализи на разходите и ползите.

100

Високоскоростната железопътна инфраструктура е скъпа и става все по-скъпа: стойността на одитираните линии е възлизала средно на 25 млн. евро на километър. Икономическата ефективност е ниска. Въпреки че бюджетът на ЕС не понася преразходи за инвестиции във високоскоростен железопътен транспорт, тъй като размерът на съфинансирането е ограничен до първоначално договорената сума и всяко увеличение на разходите се поема от националните бюджети, преразходите и закъсненията при изграждането на одитираните линии са били постоянно явление, а въвеждането в експлоатация на линиите след тяхното изграждане отнема много време. Общият размер на преразходите възлиза на 5,7 млрд. евро на равнището на проектите и на 25,1 млрд. евро на равнището на линиите (съответно 44 % и 78 %). Закъсненията също са били значителни, като при половината линии те са повече от десет години. Оценката на ЕСП на коефициента на ефективност на скоростта ясно показва, че свръхвисокоскоростните железопътни линии невинаги са необходими – в повечето случаи се постига средно само около 45 % от проектната скорост. Само по две високоскоростни линии средната експлоатационна скорост е над 200 км/ч и по нито една скоростта не е над 250 км/ч. Констатациите на Сметната палата показват, че четири от десетте одитирани линии ще струват повече от 100 млн. евро за спестена минута пътуване. Ако се обърне специално внимание на посочените по-горе елементи, биха могли да се спестят стотици милиони евро и да се гарантира, че изградените високоскоростни линии се използват ефикасно (точки 37–57).

При оценката на ситуацията за гражданите на ЕС се открояват предимствата на високоскоростния железопътен транспорт, а устойчивостта на съфинансирането от ЕС за високоскоростни линии е застрашена

101

Оценката на времето за пътуване, цените и броя на връзките показва, че високоскоростният железопътен транспорт има предимства пред своите конкуренти (въздушния транспорт, конвенционалния железопътен транспорт и автомобилния транспорт). Общото заключение на Сметната палата е, че общото време за пътуване и равнището на цените са важни фактори за успех. В комбинация с ефективните и редовни услуги (честите влакове) и надеждността (навременните заминавания и пристигания) тези фактори биха позволили на високоскоростния железопътен транспорт да увеличи пазарния си дял. Броят на гарите по една линия е важен, а тяхното местоположение е от първостепенно значение: не всички одитирани гари са добре достъпни и имат добри връзки, а за 15 от 18-те одитирани високоскоростни железопътни гари ЕСП не установи ясен възстановителен ефект в заобикалящите ги райони.

102

Сметната палата счита, че устойчивостта е застрашена: съдейки по целевия показател за 9 млн. пътници годишно, три от седемте завършени одитирани линии не може да се разглеждат като успешни високоскоростни железопътни линии (Атлантическа ос, Рейн – Рона и Мадрид – Леон), тъй като броят на превозените пътници е бил много по-малък. Инфраструктурните разходи за тези линии са били в размер на 10,6 млрд. евро, за които ЕС е предоставил около 2,7 млрд. евро. Това означава, че съществува голям риск от неефективно изразходване на съфинансирането от ЕС за тези линии, който е можело да бъде намален чрез стабилна предварителна оценка на разходите и ползите за отделните линии.

103

Оценката на ЕСП на броя на хората, живеещи в районите на обслужване на одитираните линии показва, че 9 от одитираните 14 линии и трансгранични връзки не са имали достатъчно потенциални пътници, за да бъдат успешни. Освен това високоскоростният железопътен транспорт и другите видове транспорт не се конкурират при равни условия, тъй като не за всички видове транспорт се налагат еднакви такси (точки 58–85).

Непрекъснатите и конкурентоспособни трансгранични високоскоростни железопътни операции все още не са реалност

104

Все още съществуват много технически, административни и други пречки пред оперативната съвместимост, въпреки че в специален доклад, публикуван през 2010 г., Сметната палата призова за спешни действия за премахването на тези пречки. Железопътният пътнически пазар не е отворен във Франция и Испания, въпреки че в Италия и в ограничена степен в Австрия по релсовия път има конкуренция. В Германия достъпът до железопътния пътнически пазар е отворен, но няма конкуренция между високоскоростните линии. При настоящите правила конкуренцията може да бъде забавена чак до 2035 г. Тъй като конкуренцията насърчава по-добрите услуги, по-честите влакове и по-ниските цени за пътниците, тя следва да стане реалност по-скоро.

105

Таксите за релсов достъп имат за цел да възстановят предишните инвестиции в инфраструктура и оперативни разходи. Ако те бъдат определени на достатъчно ниско равнище, за да позволят навлизането на пазара на нови участници, с тях може да се стимулира конкуренцията по релсовия път. Използваните системи за тяхното изчисляване обаче са твърде сложни, тъй като може да се прилагат много променливи.

106

Всяка държава членка трябва да има регулаторен орган, който трябва да бъде квалифициран, да разполага с достатъчно персонал и да бъде независим от субекта, определящ таксите, и от правителството. Този регулаторен орган трябва да прилага строго правилата, за да гарантира спазването на договорените политики. При два от четирите разгледани случая ЕСП откри доказателства, че регулаторните органи не могат да упражняват законовите си задължения. Комисията е предприела действия по тези два случая, като е започнала производства за установяване на нарушение (точки 86—95).

Препоръка 1 – Планиране на високоскоростната железопътна мрежа на ЕС

При упражняването на своята надзорна роля Комисията следва да предприеме следните стъпки:

1. Въз основа на информацията и ангажиментите на държавите членки Комисията следва да приеме реалистичен дългосрочен план за внедряване по отношение на изграждането на оставащата инфраструктура, необходима за завършването на основната високоскоростна железопътна мрежа на ЕС в контекста на преразглеждането на регламента за TEN-T. Това дългосрочно планиране следва да става на базата на ключовите изпълними стратегически инфраструктурни проекти по основната мрежа със специален акцент върху трансграничните участъци, които трябва да бъдат завършени до 2030 г., за да се увеличи добавената стойност за ЕС.

   Въз основа на изпълнимия стратегически план съгласно точка 1, тя следва да предприеме предвидените коригиращи действия, ако проектите за тези приоритетни участъци не стартират съгласно договорения график, ако бъдат забавени или ако изглежда вероятно проблемите с координацията по различните граници да попречат на планираното въвеждане в експлоатация на линията.

   Целева дата на изпълнение: при изготвянето на новите законодателни предложения за TEN- T.

2. Комисията следва да обвърже съфинансирането от ЕС с оценка на нуждата от свръхвисокоскоростни линии, строг мониторинг и надзор, като определи специфични условия, постановени в решения за изпълнение за ключови приоритетни участъци. Освен това, следва да бъде укрепена ролята на европейските координатори за улесняване на изпълнението на трансграничните проекти, както и връзката между работните планове за коридорите на основната мрежа и изпълнението на МСЕ.

   Целева дата на изпълнение: незабавно.

Препоръка 2 – Подкрепа от ЕС чрез съфинансиране на инвестициите във високоскоростна железопътна инфраструктура

Комисията следва:

1. Да преразгледа Регламента относно TEN-T, за да даде възможност да бъде наложено навременното изпълнение на посочените по-горе ключови стратегически инфраструктурни мрежи.

   Целева дата на изпълнение: Да стартира възможно най-скоро дейността по изграждането, за да гарантира, че тя ще приключи до 2023 г.

2. Да задели необходимото съфинансиране от ЕС за тези стратегически приоритетни проекти при преразглеждането на Регламента за TEN-T.

   Целева дата на изпълнение: веднага след преразглеждането на Регламента за TEN-T.

3. При програмирането на политиката на сближаване заедно с държавите членки да насочи своето финансиране за високоскоростен железопътен транспорт към високоскоростни линии, които са част от коридорите от основната мрежа.

   Целева дата на изпълнение: при изготвянето на програмите за периода след 2020 г.

4. Да направи съфинансирането от ЕС зависимо от въвеждането на ефективна конкуренция по релсовия път на подпомаганите високоскоростни линии колкото се може по-скоро след приключване на дейностите по изграждането.

   Целева дата на изпълнение: Незабавно.

5. да обвърже съфинансирането от ЕС на бенефициентите не само с реализирането на крайни продукти, но и с постигането на обявените резултати. За тази цел тя следва да гарантира въвеждането на принципа на изплащане на определен процент от съфинансирането от ЕС, предоставено на бенефициента под формата на премия за резултати, ако с последваща оценка може да бъде доказано, че очакваните резултати са били надвишени. Тази премия може да бъде предоставена от резерв за изпълнение, подобен на този, който съществува понастоящем в рамката на политиката на сближаване.

   Целева дата на изпълнение: при изготвянето на новите законодателни предложения за периода след 2020 г.

6. В предстоящия Регламент за МСЕ да се споразумее с държавите членки за по-стабилни инструменти за осигуряване на прилагането, с цел да ускори изпълнението на настоящите задължения, произтичащи от Регламента за TEN-T.

   Тези инструменти за осигуряване на прилагането следва също така да се справят със ситуацията, при която дадена държава членка не постига навременен напредък по основни проекти с цел изпълнение на поетите задължения за приключване на проектите по основната мрежа.

   Целева дата на изпълнение: при изготвянето на новите законодателни предложения за МСЕ за периода след 2020 г.

Препоръка 3 – Опростяване на изграждането на трансгранични съоръжения

За да опрости настоящите и бъдещите големи трансгранични инвестиции във високоскоростна железопътна инфраструктура, Комисията следва:

1. Да преразгледа правилата за възлагане на обществени поръчки, така че да има възможност за единна правна рамка за ключовите трансгранични инфраструктурни проекти. Това включва въпроси като езика на тръжните документи, договорите и счетоводните системи на органите за управление, осъществяващи проектите, и процедурите за уреждане на спорове.
2. Да създаде или да улесни създаването на звена за „обслужване на едно гише“, които да са единни органи, оптимизиращи различните формалности, които трябва да се спазват от двете страни на границата.
3. Да ускори премахването на всички административни и регулаторни пречки пред оперативната съвместимост.

   Целева дата на изпълнение: до средата на 2019 г.

Препоръка 4 – Действия за подобряване на високоскоростните железопътни операции за пътници

Комисията следва:

1. Да предостави подкрепа на железопътния сектор за активно разработване на единни решения за издаване на електронни билети, включително за високоскоростни железопътни операции.
2. Да осъществява мониторинг на държавите членки, за да гарантира, че те предприемат всички възможни мерки за прилагане на правилата на ЕС за пълно и правилно изчисляване на таксите за релсов достъп, по-специално по отношение на задължението за координиране на надценките с цел улесняване на трансграничните високоскоростни железопътни операции.
3. В качеството си на надзорен орган, да изисква от държавите членки да спазват задълженията си да гарантират, че условията за достъп до пазара за високоскоростния железопътен транспорт се контролират от независими органи и че управителите на инфраструктура се координират, за да осигурят оптималното ефективно използване на тези маршрути.
4. Да подобри информацията за гражданите i) по отношение на данните за точността, като разработи специфични показатели за високоскоростен железопътен транспорт и ii) по отношение на информацията относно удовлетвореността на потребителите, като разработи стандартна рамка и методология за отчитане на базата на данни, които вече са на разположение в базите данни на Комисията (ERADIS). Данните и резултатите следва да бъдат разпространени в нейния двугодишен доклад за мониторинг на железопътния пазар.
5. укрепи интермодалната конкуренция чрез определяне на принципи, които изискват надлежно вземане под внимание на външните разходи за всички видове транспорт и насърчаване на тяхното прилагане.

   Целева дата на изпълнение: до края на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Илиана ИВАНОВА — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 13 юни 2018 г.

Съкращения и речник на термините

Анализ на разходите и ползите (АРП): Аналитичен инструмент, използван за оценяване на дадено инвестиционно решение чрез сравняване на неговите прогнозни разходи и очаквани ползи. Целта на АРП е да улесни по-ефективното разпределяне на ресурсите, като подпомогне отговорните за вземане на решения лица да вземат информирано решение относно това дали да осъществят дадено инвестиционно предложение или възможните алтернативи.

Високоскоростен железопътен транспорт (ВЖТ): Железопътни услуги, които се извършват върху нови, специално проектирани линии с максимална експлоатационна скорост най-малко 250 км/ч, и услуги, извършвани върху конвенционални линии с максимална експлоатационна скорост най-малко 200 км/ч.

ДЧ (Държави членки): Държави членки на Европейския съюз.

ЕДС (европейска добавена стойност): Стойността, която е резултат от намесата на ЕС и е допълнителна спрямо стойността, която би била постигната в резултат на индивидуални действия на държавите членки. За целите на високоскоростните железопътни линии, инвестирането на средства от ЕС в линии в държавите членки създава добавена стойност и за гражданите на ЕС (например чрез улесняване на пътуването и намаляване на общото време за пътуване). Разходите за транснационални коридори за завършване на основната мрежа на ЕС обаче автоматично са по-силен кандидат за действия на ЕС поради общия му интерес: тяхната добавена стойност за ЕС е по-висока.

ЕФРР (Европейски фонд за регионално развитие): Инвестиционен фонд, чиято цел е да се засили икономическото и социалното сближаване в рамките на ЕС, като се преодолеят различията между регионите чрез предоставяне на финансова подкрепа за създаването на инфраструктура и чрез осигуряване на продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, най-вече за предприятията.

Коефициент на ефективност на скоростта: Съотношение между действителната скорост, с която е превозван пътника, и максималната експлоатационна и проектна скорост на линията.

КФ (Кохезионен фонд): Фонд, чиято цел е подобряването на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

МСЕ (Механизъм за свързване на Европа): Механизъм, който от 2014 г. насам предоставя финансова помощ в три сектора – енергетика, транспорт и информационни и комуникационни технологии (ИКТ). В тези три области МСЕ определя инвестиционните приоритети, които следва да бъдат реализирани през следващото десетилетие. По отношение на транспорта тези приоритети са взаимосвързани транспортни коридори и по-чисти видове транспорт.

Оперативна съвместимост: Инициатива на Европейската комисия за насърчаване на единен пазар в железопътния сектор. С техническите спецификации за оперативна съвместимост се определят необходимите технически стандарти за удовлетворяване на основните изисквания за постигане на оперативна съвместимост. Тези изисквания включват, наред с другото, безопасност, надеждност и наличност, здраве, опазване на околната среда и техническа съвместимост, и гарантират, че влаковете могат да оперират безпроблемно върху който и да е участък от европейската железопътна мрежа.

Предварителни условия: Условия, които трябва да бъдат изпълнени, преди да може да бъдат подпомогнати дългосрочните и стратегическите инфраструктурни планове, използвани като рамка за съфинансиране на инвестициите от ЕС.

Пътникопоток: В този контекст, мярка за степента на използване на високоскоростни линии, определена като броя на пътниците, използващи линията, разделен на дължината на линията в километри.

Район на обслужване: Район, от който дадена високоскоростна железопътна гара може да бъде достигната с автомобил за определено време (за целите на настоящия доклад – 15, 30 или 60 минути).

Такси за релсов достъп (ТРД): Такси, които се заплащат от железопътните оператори на управителя на инфраструктурата с цел възстановяване на част от разходите за инфраструктура.

DG MOVE: Генерална дирекция „Мобилност и транспорт“

DG REGIO: Генерална дирекция „Регионална и селищна политика“

ERA (Агенция за железопътен транспорт на Европейския съюз): Агенция, учредена през 2004 г., чиято цел е да подпомага разработването на техническите спецификации за оперативна съвместимост, включително ERTMS, и да допринася за функционирането на единното европейско железопътно пространство.

ERTMS (Европейска система за управление на железопътното движение): Голям европейски проект, насочен към подмяна на различните национални системи за контрол и управление на влаковете с цел насърчаване на оперативната съвместимост.

INEA (Изпълнителна агенция за иновации и мрежи): Наследник на Изпълнителната агенция за трансевропейска транспортна мрежа (ИА „TEN-T“), която беше създадена от Европейската комисия през 2006 г., за да управлява техническото и финансовото изпълнение на нейната програма за TEN-T. INEA започна дейността си на 1 януари 2014 г., за да изпълнява части от следните програми на ЕС: Механизма за свързване на Европа (МСЕ); „Хоризонт 2020“; и по-стари програми (TEN-T и „Марко Поло“ за периода 2007–2013 г.).

TEN-T (Трансевропейски транспортни мрежи): Планиран набор от автомобилни, железопътни, въздушни и водни транспортни мрежи в Европа. Мрежите на TEN-T са част от по-широка система от трансевропейски мрежи (TENs), включително далекосъобщителната мрежа (eTEN) и планираната енергийна мрежа (TEN-E).

Бележки

¹ Пкм е мярката, която се получава чрез събиране на годишния брой на пътниците по ВЖТ с дължината на тяхното пътуване с цел да се оптимизира измерването на използването на ВЖТ.

² Решение № 1692/96/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 юли 1996 г. относно общностните насоки за развитието на трансевропейска транспортна мрежа (ОВ L 228, 9.9.1996 г., стp. 1).

³ COM(2011) 144 окончателен от 28.3.2011 г. „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство – към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“.

⁴ Във връзка с това за следващите десетилетия ЕС е определил амбициозни цели за намаляване на емисиите на въглероден диоксид (вж. също точка 22).

⁵ Регламент (ЕС) № 1315/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. относно насоките на Съюза за развитието на трансевропейската транспортна мрежа (ОВ L 348, 20.12.2013 г, стр. 1).

⁶ Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за създаване на Механизъм за свързване на Европа (ОВ L 348, 20.12.2013 г., стp. 129).

⁷ Член 2, параграф 5 от Регламент (EO) № 1260/1999 на Съвета за определяне на общи разпоредби за Структурните фондове (ОВ L 161, 26.6.1999 г., стр. 1).

⁸ Член 2, параграф 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 1783/1999 на Европейския парламент и на Съвета от 12 юни 1999 г. относно Европейския фонд за регионално развитие (ОВ L 213, 13.8.1999 г., стр. 1).

⁹ Член 3, параграф 1 и приложението към приложение II от Регламент (ЕО) № 1164/94 на Съвета от 16 май 1994 г. относно създаването на Кохезионен фонд (OВ L 130, 25.5.1994 г., стр. 1).

¹⁰ Данните включват последната покана за представяне на предложения по МСЕ (2017 г.). Всички предоставени данни са представени в номинално изражение.

¹¹ Получени бяха няколко отговори от отделни членове на три групи заинтересовани страни: Общността на европейските железници и инфраструктурни компании (CER), Международния съюз на железниците (UIC) и Промишления съюз за сигнализация (UNISIG).

¹² Брюкселски университет (VUB).

¹³ Консорциум от преподаватели и научни работници от Барселона, Берлин, Лион и Милано.

¹⁴ Антверпенски университет.

¹⁵ Дружество Advito.

¹⁶ Източник: Евростат, Население на ЕС от 512 млн. души през 2017 г.: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/.

¹⁷ Емисиите на CO₂ зависят от произхода на използваната електроенергия, от степента на заетост на влаковете и от това дали има съществено привличане на трафик от автомобилния и въздушния транспорт. За да се компенсира причиненото замърсяване от производството на електроенергия, използвана от високоскоростните влакове, както и високият коефициент на натоварване на ВЖТ, трябва да се привлекат значителен обем пътници от другите видове транспорт. Освен това за много високоскоростни железопътни линии (ВЖЛ) се изисква да бъде заделена земя. Те може да пресичат зони с екологична стойност, в които железопътните линии ще действат като бариера, ще вдигат шум и ще нарушават гледката, а компенсирането на огромния обем на емисиите, причинени от изграждането на ВЖЛ, може да отнеме десетилетия работа.

¹⁸ Например Европейската агенция за околна среда и UIC.

¹⁹ Цитираното число в БК 2011 г. е под въпрос, тъй като данните на ЕСП показват, че до края на 2017 г. са били налични едва 9 067 км ВЖЛ.

²⁰ Източник: Европейска комисия, „Осъществяване на TEN-T: факти и цифри“, септември 2017 г., и заключения на Съвета относно напредъка в изграждането на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) и Механизма за свързване на Европа (МСЕ) в областта на транспорта, 15425/17, 5 декември 2017 г.

²¹ Член 22 от Регламента за МСЕ и член 38, параграф 3 от Регламента относно TEN-T.

²² „Националните бюджети никога няма да дадат достатъчно висок приоритет на многонационалните трансгранични инвестиции, за да се предостави на единния пазар инфраструктурата, от която той се нуждае.“ Източник: Доклад на Комисията до Европейския парламент, Съвета, Европейския икономически и социален комитет и Комитета на регионите относно средносрочната оценка на Механизма за свързване на Европа (МСЕ), SWD(2018) 44 окончателен, COM(2018) 66 окончателен от 14.2.2018 г., стр. 6.

²³ Проучване от 2015 г. „The cost of non-completion of the TEN-T“ („Цената на незавършването на TEN-T“) показа, че „цената“, която трябва да плати икономиката на ЕС, е да се откаже от 1,8 % потенциален ръст на БВП и нереализирането на 10 млн. човекогодини работна заетост, ако държавите членки и другите заинтересовани страни не изградят навреме основната мрежа като централен елемент на новата политика за TEN-T. Източник: Институт Fraunhofer, Окончателен доклад от 15.6.2015 г., стр. 14.

²⁴ Galleria di Base del Brennero – Brenner Basistunnel BBT SE - Asse Ferroviario Monaco – Verona; Elaborazione tecnica del progetto, доклад от 2002 г.; Eisenbahnachse München – Verona - Technische Aufbereitung, 2002 г.

²⁵ Член 38, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1315/2013.

²⁶ Специален доклад № 23/2016 „Морският транспорт в ЕС е принуден да оцелява в бурни води – много неефективни и неустойчиви инвестиции“. Вж. по-специално препоръка 2, буква а).

²⁷ Например в редовни „общи доклади за напредъка“.

²⁸ КПИ за проекти за железопътна инфраструктура: степен на електрификация на мрежата; междурелсие 1 435 мм; внедряване на ERTMS (и за проектите за железопътен товарен превоз, скорост по линията (≥ 100 км/ч), осово натоварване (≥ 22.5 т) и дължина на влаковете (740 м).

²⁹ Специален доклад № 23/2016 „Морският транспорт в ЕС е принуден да оцелява в бурни води – много неефективни и неустойчиви инвестиции“. Вж. по-специално точки 80 и 81.

³⁰ В Швейцария е възприет различен подход: дава се приоритет на точността и редовността на услугите, на яснотата на информацията за клиентите и на пътническите услуги, а не на скоростта.

³¹ Това е свързано с готовността на потенциалните пътници да променят поведението си в отговор на промените във времето за пътуване: високата еластичност на времето за пътуване показва, че пътниците са сравнително готови да преминат към железопътен транспорт, когато времето за пътуване се подобри.

³² Единадесет от тридесетте одитирани проекта или все още са в процес на осъществяване, или не са били осъществени правилно, което е довело до отмяна на значителна част от бюджетните кредити за финансиране от ЕС. За един завършен проект към момента на извършване на одита не беше определена дата за въвеждане в експлоатация.

³³ След неотдавнашната либерализация на пазара, при автобусните услуги в много държави членки се наблюдава впечатляващ ръст. Например в Германия броят на пътниците се е увеличил от три милиона през 2012 г. на 25 млн. през 2015 г. (Източник: „Les autocars et le marché voyageurs longue distance: vers un jeu perdant-perdant?“, професор Yves Crozet, Лионски университет, 2015 г.).

³⁴ Източник: Florence School of Regulation, „Low-cost air and high-speed rail: an untapped potential for complementarity?“ („Нискотарифният въздушен транспорт и високоскоростният железопътен транспорт – неоползотворен потенциал за допълване?“, март 2014 г.

³⁵ Вж. също: Сметна палата на Франция, Специален доклад 2014 г.: „LA GRANDE VITESSE FERROVIAIRE: UN MODÈLE PORTÉ AU-DELÀ DE SA PERTINENCE“ и Годишен публичен доклад от 2013 г. относно LGV Est-Européenne „La participation des collectivités territoriales au financement de la LGV-EST: des contreparties coûteuses, une gare de trop“.

³⁶ Например директният влак Мадрид – Барселона пътува 150 минути, а влаковете, които спират и в Гуадалахара или Калатаюд, Сарагоса, Лейда и Камп де Тарагона, пътуват 190 минути.

³⁷ Например директният влак Мадрид – Барселона достига средна скорост 268 км/ч, а средната скорост на влаковете, които спират и в Гуадалахара или Калатаюд, Сарагоса, Лейда и Камп де Тарагона, е 211 км/ч.

³⁸ С изключение на ВЖЛ Милано – Венеция и ВЖЛ Атлантическа ос, по които всички високоскоростни пътнически услуги следват един и същ модел на спиране.

³⁹ Вж. също Специален доклад № 21/2014, точка 53 и сл., където сме използвали подобна техника.

⁴⁰ Tráfico de pasajeros, operaciones y carga en los aeropuertos Españoles, Aena 2016 г.

⁴¹ В момента със съфинансиране от МСЕ като част от проект 2015-ES-TM-0173-S се извършват проучване за осъществимост за високоскоростна железопътна връзка с Мадрид – Барахас и информационно проучване относно адаптирането на гарата на летището за високоскоростни услуги.

⁴² В изследването „Retour sur les effets économiques du TGV. Les effets structurants sont un mythe“ се стига до подобни заключения. Източник: Професор Y. Crozet: https://halshs.archives-ouvertes.fr/halshs-01094554/document.

⁴³ Числото 9 млн. пътници се посочва в:

i) „In what circumstances is investment in HSR worthwhile?“ („При какви обстоятелства инвестициите във ВЖТ са целесъобразни?“), De Rus, Gines и Nash, C.A., Munich Personal RePEc Archive (MPRA), декември 2007 г., както и в

ii) „Наръчник за анализа на разходите и ползите на инвестиционни проекти“, Европейска комисия, 2008 г., стр. 84, (този целеви показател на Комисията за АРП не фигурира в най-новото издание от 2014 г.).

⁴⁴ Тъй като е била открита едва през декември 2017 г., високоскоростната линия Берлин – Мюнхен не е разгледана при анализа.

⁴⁵ Принципът „eco-taxe poids lourds“ („екологичен данък за тежкотоварни превозни средства“) вече е бил гласуван веднъж през 2008 г. като част от „Grenelle de l’Environnement“ („Кръгла маса по въпросите на околната среда“) във Франция, но през 2014 г. е било решено тези разпоредби да не се прилагат на практика.

⁴⁶ Член 55, параграф 13 от Закон № 449/1997 от 27 декември 1997 г., публикуван в Притурката към ОВ 302 от 30.12.1997 г., стр. 5–113.

⁴⁷ В Австрия, въпреки че пазарът по принцип е отворен, няма конкурентни търгове за реализиращи загуби високоскоростни пътнически железопътни услуги. В Германия пазарът е отворен, но завареното железопътно предприятие няма основни конкуренти по високоскоростните железопътни линии. Успоредно с това, по високоскоростната линия Стокхолм – Гьотеборг има конкуренция, както и оператори по международни маршрути, които не се конкурират помежду си. Това не са нови участници, а обикновено са търговски партньорства между заварените ЖП линии (например Eurostar, Thalys, Thello).

⁴⁸ G. Adinolfi, „La guerra dei prezzi“, La Repubblica, 15 октомври 2017 г.

⁴⁹ Например i) на австрийско-германската граница се извършва смяна на машинистите: докато австрийското и германското законодателство изискват само един немскоговорящ машинист, в Италия изискването е за двама италианоговорящи лицензирани машинисти; ii) Австрия и Германия изискват светлоотразяващи дискове на гърба на товарните влакове; в Италия светлоотразяващите дискове са неприемливи и се изискват задни светлини; iii) в Италия не се приемат техническите проверки, извършени от германския железопътен орган, и там на границата се извършват собствени независими технически проверки.

⁵⁰ Специален доклад № 8/2010 „Подобряване функционирането на транспорта по трансевропейските железопътни оси – ефективни ли са инвестициите на ЕС в железопътна инфраструктура?“

⁵¹ Директива 2012/34/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 21 ноември 2012 г. за създаване на единно европейско железопътно пространство (текст от значение за ЕИП) (ОВ L 343, 14.12.2012 г., стр. 32).

⁵² Например: в Италия таксите за достъп включват не само преките разходи, но и други разходи на управителя на инфраструктура, които органът счете за „ефективни и основателни“, докато в Германия политиката за таксите за релсов достъп (ТРД) има за цел да се възстановят голяма част от инфраструктурните разходи на дружествата,експлоатиращи влакове. В Австрия ТРД се основават на оперативните разходи; във Франция ТРД се основават на два критерия: оперативен стълб, в който се използват иконометрични модели за оценка на пределните разходи, определени от експлоатацията на линията (около 30 % от общата стойност), и стълб на икономическата стойност, чиято цел е да извлече „толкова висока такса за достъп, колкото могат да си позволят влаковите оператори“ (около 70 % от общата стойност). В Испания те са предназначени за покриване на преки разходи.

⁵³ При допускането, че изградената инфраструктура ще бъде използвана много интензивно и че използваното електричество е произведено от чисти източници (вж. бел. под линия 17).

Събитие	Дата
Приемане на Меморандум за планиране на одита (МПО) / Начало на одита	25.1.2017 г.
Официално изпращане на проектодоклада до Комисията (или друг одитиран обект)	4.5.2018 г.
Приемане на окончателния доклад след съгласувателната процедура	13.6.2018 г.
Получаване на официалните отговори на Комисията (или друг одитиран обект) на всички езици	Английски език: 25.6.2018 г. Други езици: 12.7.2018 г.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Илиана Иванова — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани с инвестициите за сближаване, растеж и приобщаване. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Oskar Herics, със съдействието на Thomas Obermayr— ръководител на кабинета; Pietro Puricella — главен ръководител; Luc T’Joen — ръководител на задача; Marcel Bode, Dieter Böckem, Guido Fara, Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Milan Smid — одитори. Richard Moore предостави езикова подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0134-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/81928	QJ-AB-18-014-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0106-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/449663	QJ-AB-18-014-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact/write-to-us_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg/home?) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.