Działania mające zapewnić szersze uczestnictwo w programie „Horyzont 2020” zostały dobrze opracowane, ale o trwałości zmian zadecydują głównie wysiłki władz krajowych

Streszczenie

I W strategii „Europa 2020” Komisja podkreśliła rolę badań naukowych i innowacji jako zasadniczych czynników sprzyjających dobrej sytuacji społeczno-gospodarczej oraz zrównoważeniu środowiskowemu w UE. Unia Europejska od 1984 r. zapewnia wsparcie na rzecz badań naukowych i innowacji za pośrednictwem tzw. programów ramowych. Program „Horyzont 2020” przyjęty na okres 2014–2020 to ósmy program ramowy, o łącznym budżecie 76,4 mld euro. Jego następcą jest program „Horyzont Europa” na lata 2021–2027 z budżetem wynoszącym 95,5 mld euro.

II Pomiędzy państwami członkowskimi UE występują znaczne różnice, jeśli chodzi o wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji. O dysproporcjach tych świadczą również różne poziomy uczestnictwa w programach ramowych, w których przydział środków finansowych opiera się na zasadzie doskonałości. Niski poziom uczestnictwa przekłada się z kolei na mniejsze możliwości wyeliminowania niedociągnięć w systemach badań naukowych i innowacji przez państwa osiągające słabsze wyniki. Aby zniwelować tę przepaść w zakresie innowacji i zwiększyć poziom uczestnictwa, w programie „Horyzont 2020” zarezerwowano kwotę 935 mln euro na tzw. działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa, ukierunkowane na państwa członkowskie osiągające słabsze wyniki. Celem tych działań była poprawa zdolności instytucji badawczych w tych państwach, np. poprzez ułatwienie im rozwijania sieci współpracy, nawiązywania partnerstw z wiodącymi instytucjami oraz pozyskiwania wysoko wykwalifikowanych pracowników. W programie „Horyzont Europa” działania te zostały wzmocnione, a ich budżet wynosi obecnie 2,95 mld euro.

III Trybunał postanowił przeprowadzić niniejszą kontrolę, aby przedstawić decydentom politycznym informacje na temat problemów mających wpływ na kształt i wdrażanie działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa, zwłaszcza że działania te są kontynuowane w programie „Horyzont Europa”. Niniejsze sprawozdanie specjalne to najnowsza publikacja z cyklu sprawozdań Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczących wsparcia z programu „Horyzont 2020”.

IV Kontrolerzy ocenili, czy działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” były odpowiednie w stosunku do założonego celu. W tym celu przeanalizowali oni ich ogólną koncepcję, a w przypadku dwóch działań przyjrzeli się bliżej procedurom ich wdrażania i monitorowania. Działania te to „Teaming” (wsparcie dla centrów doskonałości) i „Katedry EPB” (pomoc dla instytucji badawczych w pozyskiwaniu wybitnych przedstawicieli środowisk akademickich). Obydwa zostały opracowane z myślą o zapewnieniu długofalowych korzyści dla beneficjentów.

V Z ustaleń Trybunału wynika, że działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa zostały dobrze opracowane i ukierunkowane na wyeliminowanie czynników, które ograniczały udział państw objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa w kolejnych programach ramowych. Niemniej jednak to, czy zmiany te rzeczywiście okażą się trwałe, będzie zależało w dużej mierze od inwestycji i reform w dziedzinie badań naukowych i innowacji na szczeblu krajowym.

VI Jednym z instrumentów wykorzystywanych przez UE do promowania reform w krajowych ekosystemach jest narzędzie wspierania polityki (PSF). W okresie 2014–2020 nie wszystkie państwa objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa z niego korzystały, a Komisja musiała odsunąć w czasie realizację niektórych projektów ze względu na brak zasobów. Kontrolerzy stwierdzili, że odpowiedzialność za podejmowanie działań w odpowiedzi na zalecenia sformułowane w ramach narzędzia wspierania polityki spoczywa wprawdzie na państwach członkowskich, ale Komisja również wykorzystywała zdobytą przez siebie wiedzę na temat krajowych systemów badań naukowych i innowacji – głównie na potrzeby ocen dotyczących poszczególnych krajów w kontekście europejskiego semestru, na podstawie których wydawane są zalecenia dla poszczególnych krajów.

VII Z ustaleń Trybunału wynika, że działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa przyniosły pozytywne rezultaty w grupie krajów osiągających nierównomierne wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji i w programie ramowym. Różnice te, choć niekoniecznie w pełni skorelowane, znajdują również odzwierciedlenie w poziomie uczestnictwa poszczególnych krajów w tych działaniach.

VIII Jest wprawdzie jeszcze zbyt wcześnie, aby ocenić pełen wpływ podjętych działań, ale z ustaleń Trybunału wynika, że projekty teamingowe i dotyczące katedr EPB zaczynają przynosić obiecujące rezultaty, zwłaszcza jeśli spojrzeć na liczbę publikacji, współpracę w ramach sieci oraz dostęp do finansowania w formie dotacji. Na etapie ich realizacji wystąpiły jednak pewne trudności, na przykład jeśli chodzi o zapewnienie finansowania uzupełniającego ze źródeł innych niż program „Horyzont 2020”, pozyskiwanie międzynarodowych naukowców oraz, co najważniejsze, zapewnienie trwałości dzięki wykorzystywaniu rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody.

IX Trybunał stwierdził, że istnieje pole do poprawy, jeśli chodzi o monitorowanie projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB, w szczególności w kontekście pomiaru ich długofalowego wpływu.

X Trybunał zaleca, by Komisja:

• zapewniła pełniejsze korzystanie z narzędzia wspierania polityki;
• dążyła do zapewnienia bardziej zrównoważonego udziału państw objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa w działaniach podejmowanych w ramach tej inicjatywy;
• dopilnowała, by finansowanie uzupełniające było dostępne na czas;
• zwiększyła zdolności beneficjentów projektów do wykorzystywania rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody;
• usprawniła monitorowanie działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa.

Wstęp

Znaczenie badań naukowych i innowacji w UE

01 W strategii „Europa 2020” Komisja za jeden z celów przyjęła inteligentny, trwały wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu oraz podkreśliła rolę badań naukowych i innowacji jako zasadniczych czynników sprzyjających dobrej sytuacji społeczno-gospodarczej oraz zrównoważeniu środowiskowemu. O dużym znaczeniu badań naukowych i innowacji dla UE świadczy również sześć priorytetów Komisji na lata 2019–2024. Badania naukowe i innowacje odgrywają kluczową rolę w przypadku co najmniej czterech z nich: Europejskiego Zielonego Ładu, gospodarki służącej ludziom, Europy na miarę ery cyfrowej oraz silniejszej pozycji Europy na świecie.

02 W unijnej strategii „Europa 2020” postawiono również za cel zwiększenie wydatków na badania i rozwój w celu przyciągnięcia inwestycji prywatnych, które miałyby stanowić do dwóch trzecich łącznej kwoty inwestycji, osiągając tym samym na szczeblu UE łączny cel wydatków na B+R na poziomie 3% produktu krajowego brutto (PKB) do 2020 r. Państwa członkowskie ustanowiły z kolei własne cele krajowe na poziomie od 0,5% do 4,0%.

03 Programy finansowania na rzecz badań naukowych i innowacji są wspierane z budżetu UE od 1984 r. Program „Horyzont 2020” to ósmy program ramowy w zakresie badań naukowych i innowacji. Obejmował on okres 2014–2020, a jego budżet wynosił 76,4 mld euro. Dziewiąty program ramowy to „Horyzont Europa” na lata 2021–2027 o łącznym budżecie 95,5 mld euro. Badania naukowe i innowacje są finansowane również z innych funduszy UE, w szczególności z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), który jest jednym z funduszy służących do realizacji polityki spójności.

04 Jak zauważono w ocenie końcowej szóstego programu ramowego (realizowanego w latach 2002–2006) oraz w ocenie śródokresowej siódmego programu ramowego (realizowanego w latach 2007–2013), w niektórych państwach członkowskich obserwowano utrzymujące się niskie poziomy uczestnictwa w programach ramowych. Przekładają się one na mniejsze zaangażowanie podmiotów w dziedzinie badań naukowych i innowacji z tych państw w unijnych i międzynarodowych projektach i sieciach współpracy.

05 W rozporządzeniu z 2013 r. w sprawie programu „Horyzont 2020” zauważono, że „pomimo obserwowanej w ostatnim czasie tendencji do wyrównania poziomu między poszczególnymi krajami i regionami, jeżeli chodzi o wyniki w dziedzinie innowacji, wciąż istnieją ogromne różnice między państwami członkowskimi”. Jako że przydział środków w programach ramowych opiera się na zasadzie doskonałości (do finansowania wybierane są jedynie najlepsze wnioski), państwa o słabszych wynikach miały trudności w konkurowaniu z silniejszymi krajami. Komisja zidentyfikowała przyczyny tej sytuacji po raz pierwszy w 2011 r., wskazując między innymi na niedostateczne inwestycje w badania naukowe i innowacje na poziomie krajowym oraz utrudniony dostęp do istniejących sieci współpracy. Z tego względu w rozporządzeniu wprowadzono szczególny komponent pn. „Upowszechnianie doskonałości i zapewnianie szerszego uczestnictwa” (na okres 2014–2020), który był zarezerwowany dla państw osiągających słabsze wyniki, określanych mianem „państw objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa”. Celem było wyrównanie wyników państw członkowskich w zakresie badań naukowych i innowacji oraz uwolnienie doskonałości (tj. aktywowanie istniejących pokładów doskonałości i włączenie podmiotów do sieci doskonałości) w państwach o słabszych wynikach, co powinno było przełożyć się na wyższy poziom ich uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”.

06 W zakres działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa wchodziły różnorodne instrumenty mające na celu wspieranie budowania zdolności, tworzenie powiązań pomiędzy wiodącymi instytucjami badawczymi i krajami oraz regionami osiągającymi słabsze wyniki oraz zapewnianie fachowego wsparcia w tym obszarze polityki (zob. rys. 1).

07 Na rzecz działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa przeznaczono łącznie 935 mln euro (1,2% wszystkich zobowiązań w programie „Horyzont 2020”). Największa część tych środków trafiła do projektów teamingowych (390 mln euro, tj. 41%; zob. rys. 2). Działania te są kontynuowane w ramach programu „Horyzont Europa”, ale obejmują nowe elementy i mają znacznie większy budżet wynoszący 2,95 mld euro (3% budżetu programu „Horyzont Europa”) (zob. załącznik I). Na podstawie wyników oceny śródokresowej programu „Horyzont 2020” i oceny skutków programu „Horyzont Europa” Komisja zaproponowała zwiększenie budżetu na te działania do 2,1 mld euro. Kwota ta została następnie dodatkowo zwiększona przez współprawodawców w toku procesu legislacyjnego.

08 W programie „Horyzont 2020” działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa były skierowane do 13 państw członkowskich, które przystąpiły do UE po 2004 r. („UE-13”), oraz Luksemburga i Portugalii (rys. 3). W przypadku programu „Horyzont Europa” działania obejmują te same państwa, z tym że miejsce Luksemburga zajęła Grecja. Do ich grona dołączyły ponadto francuskie i hiszpańskie regiony najbardziej oddalone. W rozporządzeniu w sprawie programu „Horyzont Europa” zaznaczono, że skład tej grupy pozostanie bez zmian przez cały okres realizacji programu.

Zadania i obowiązki

09 Dyrekcja Generalna Komisji ds. Badań Naukowych i Innowacji (DG RTD) to główna dyrekcja generalna odpowiedzialna za politykę UE w dziedzinie badań, nauki i innowacji (w tym za opracowywanie programów ramowych i zarządzanie nimi). Program „Horyzont 2020” był wdrażany za pośrednictwem wieloletnich programów prac, w których wytyczono priorytety Komisji. Priorytety te znalazły następnie odzwierciedlenie w naborach wniosków projektowych.

10 Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA) odpowiada za zarządzanie wszystkimi działaniami zmierzającymi do poszerzenia uczestnictwa (w szczególności za wybór, realizację i monitorowanie projektów). Wyjątek stanowi narzędzie wspierania polityki, które jest zarządzane przez DG RTD i wdrażane przez stowarzyszenie europejskiej współpracy naukowo-technicznej (COST).

11 Projekty finansowane w ramach działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa mogą korzystać z finansowania uzupełniającego z innych źródeł takich jak EFRR. EFRR jest wdrażany na podstawie programów operacyjnych opracowywanych przez władze krajowe lub regionalne i zatwierdzanych przez Komisję. Za ocenę i wybór projektów kwalifikujących się do finansowania uzupełniającego odpowiadają instytucje zarządzające odpowiedzialne za dane programy, które monitorują również realizację projektów przez beneficjentów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12 Celem kontroli było przeanalizowanie koncepcji działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa i zwrócenie uwagi na kwestie, które mogą utrudniać ich skuteczne wdrożenie, zwłaszcza że w programie „Horyzont Europa” działania te zostały wzmocnione. Działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa stanowiły nowość w programie „Horyzont 2020”, a większość projektów w tym zakresie wciąż jest w toku. Z tego względu w kontroli nie skoncentrowano się na ocenie wpływu tych działań, ponieważ uwidoczni się on w pełni najprawdopodobniej od połowy lat 20. XXI wieku.

13 W swoich wcześniejszych sprawozdaniach specjalnych dotyczących programu „Horyzont 2020”¹ Trybunał zwracał już uwagę na zróżnicowane poziomy uczestnictwa poszczególnych państw członkowskich w programach ramowych. Decyzja o przeprowadzeniu niniejszej kontroli była podyktowana chęcią uwzględnienia nowych działań wprowadzonych w ósmym programie ramowym oraz uzupełnienia serii kontroli dotyczących programu „Horyzont 2020”.

14 Kontrolerzy skoncentrowali się na działaniach „Teaming” i „Katedry EPB”, tj. dwóch działaniach zmierzających do poszerzenia uczestnictwa, które miały przynieść długofalowe skutki, a także na roli narzędzia wspierania polityki. W sprawozdaniu nie przeanalizowano synergii pomiędzy programem „Horyzont 2020” i funduszami służącymi do realizacji polityki spójności, gdyż zgodnie z planem zagadnienie to będzie przedmiotem osobnego sprawozdania.

15 Kontrolerzy sprawdzili, czy działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” były odpowiednie, by zniwelować różnice w zakresie badań naukowych i innowacji. Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie, ocenili oni, czy:

• koncepcja działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa została prawidłowo opracowana;
• działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa znajdowały się na dobrej drodze do osiągnięcia założonych celów;
• Komisja dysponuje skutecznym systemem monitorowania wpływu tych działań.

16 Kontrolerzy przeanalizowali dowody pochodzące z różnych źródeł, takich jak:

• przegląd odnośnej dokumentacji;
• kwestionariusze i wywiady z przedstawicielami Komisji, REA, instytucji zarządzających i krajowych punktów kontaktowych odpowiedzialnych za działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa w Chorwacji, Polsce, Portugalii, Rumunii i Słowenii;
• analiza statystyczna danych dotyczących programu „Horyzont 2020” i danych na temat inwestycji państw członkowskich w badania naukowe i innowacje;
• pogłębiona analiza dobranej uznaniowo próby pięciu projektów dotyczących katedr EPB i sześciu projektów teamingowych, z których cztery zostały sfinansowane w następstwie pierwszego naboru (program prac na lata 2016–2017), a dwa w następstwie drugiego (2018–2020). Analiza projektów opierała się na danych zgromadzonych do połowy 2021 r. Szczegółowe informacje na temat metodyki przyjętej przez Trybunał przedstawiono w załączniku II;
• szczegółowa analiza finansowania uzupełniającego w przypadku wszystkich projektów teamingowych.

Uwagi

Koncepcja działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa była zasadniczo odpowiednia, ale działania te mogą stanowić jedynie wstępny impuls do dalszych postępów w zakresie badań naukowych i innowacji

17 Działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa miały na celu zniwelowanie różnic w zakresie badań naukowych i innowacji oraz przeciwdziałanie niezmiennie niskiemu poziomowi uczestnictwa w programach ramowych poprzez uwolnienie pokładów doskonałości w krajach osiągających słabsze wyniki pod tym względem (zob. pkt 05).

18 Jako jeden z powodów, dla których część państw członkowskich pozostaje w tyle, jeśli chodzi o wyniki w zakresie innowacji, Komisja wskazała problemy strukturalne (np. słabości w zarządzaniu i mało wydolne instytucje, fragmentację krajowych ekosystemów badań naukowych i innowacji, brak powiązań pomiędzy sektorem oświaty i badań naukowych). UE dysponuje szeregiem instrumentów w celu przyspieszenia wdrożenia reform. Jednym z nich jest narzędzie wspierania polityki (zob. pkt 06).

19 Trybunał ocenił, czy:

• działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa zostały opracowane z myślą o wyeliminowaniu przyczyn słabszych wyników w zakresie badań naukowych i innowacji;
• działania te były spójne z innymi inicjatywami UE mającymi na celu szybsze wdrożenie reform w państwach członkowskich;
• działania te były ukierunkowane na kraje osiągające słabsze wyniki.

Działania przyczyniły się w dużej mierze do wyeliminowania przyczyn słabych wyników w zakresie badań naukowych i innowacji, ale aby zwiększyć inwestycje w tym obszarze, konieczne jest zaangażowanie na szczeblu krajowym

20 Przyczyny słabych wyników niektórych krajów w zakresie badań naukowych i innowacji oraz ich ograniczonego poziomu uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” były przedmiotem szeregu opracowań naukowych². Wśród przyczyn tych należy wymienić: nieodpowiednie ekosystemy badań naukowych i innowacji (rozdrobnione zarządzanie bądź ograniczone inwestycje), słabsze powiązania z międzynarodowymi sieciami współpracy, niedobory w zakresie kapitału ludzkiego, drenaż mózgów, ograniczona współpraca między prywatnymi i publicznymi podmiotami zaangażowanymi w działania innowacyjne oraz niewielki stopień umiędzynarodowienia instytucji działających na polu badań naukowych i innowacji.

21 Kontrolerzy przeanalizowali, czy działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa były wyraźnie ukierunkowane na wyeliminowanie powyższych przyczyn. Rezultaty tej analizy przedstawiono w tabeli 1.

22 Wszystkie przyczyny z wyjątkiem niedostatecznych poziomów inwestycji (ze środków publicznych i prywatnych) w badania naukowe i innowacje zostały uwzględnione w ramach co najmniej jednego działania zmierzającego do poszerzenia uczestnictwa. Działania te nie koncentrowały się jednak na innowacjach i oferowały jedynie ograniczone wsparcie na rzecz sieci krajowych punktów kontaktowych, które zapewniają beneficjentom informacje i pomoc w zakresie programów ramowych. Tymczasem w sprawozdaniu specjalnym 28/2018 Trybunał stwierdził, że takie wsparcie byłoby potrzebne. Jak wynika z ustaleń kontrolerów, obecnie działania w programie „Horyzont Europa” obejmują tego rodzaju wsparcie, jak również wsparcie w celu zapobiegania drenażowi mózgów oraz w celu propagowania doskonałości na uniwersytetach i w ekosystemach innowacji ukierunkowanych na konkretne obszary (zob. załącznik I).

23 W ramce 1 wyjaśniono, w jaki sposób w ramach dwóch działań („Teaming” i „Katedry EPB”), w przypadku których Trybunał szczegółowo przeanalizował realizację projektów, uwzględnione zostały przyczyny nierówności między poszczególnymi krajami w zakresie badań naukowych i innowacji.

24 W działaniach zmierzających do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” nie uwzględniono konkretnie kwestii niedostatecznych inwestycji krajowych (ze środków publicznych i prywatnych) na badania naukowe i innowacje. Wielkość budżetu tych działań (zob. pkt 07) wskazuje na to, że w zamyśle miały one przede wszystkim przyczyniać się do ogólnej poprawy wyników w zakresie badań naukowych i innowacji, a bardziej konkretnie do zwiększenia uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”.

25 Istnieje jednak szereg innych działań unijnych mających na celu zwiększenie poziomu inwestycji, zarówno w ramach programu „Horyzont 2020” i innych programów unijnych, jak również za pośrednictwem europejskiego semestru, tj. rocznego cyklu koordynacji polityki gospodarczej i fiskalnej w UE (zob. również sprawozdanie specjalne Trybunału 16/2020 na temat europejskiego semestru).

26 Co więcej, to państwa członkowskie są w pierwszej kolejności odpowiedzialne za inwestycje publiczne. Na wyniki w zakresie badań naukowych oraz poziom uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” w dużym stopniu wpływa poziom inwestycji krajowych (ze środków publicznych i prywatnych) w badania naukowe i innowacje, a także potencjał krajowych ekosystemów w tej dziedzinie. Więcej informacji na temat tej korelacji przedstawiono w załączniku III.

27 W 2020 r. UE zainwestowała 2,3% swojego PKB w badania naukowe i innowacje. Wielkość tych inwestycji jest bardzo zróżnicowana w zależności od państwa członkowskiego (zob. rys. 4), lecz żaden z krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa nie przeznaczył tak dużego odsetka PKB na ten cel, a jedynie dwa (Słowenia i Czechy) zainwestowały ponad 2,0% PKB. Co więcej, na koniec 2020 r. większość państw członkowskich, w tym w szczególności kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa, była nadal daleka od osiągnięcia poziomów docelowych (zob. pkt 02), które w większości przypadków znajdowały się poniżej średniej unijnej (zob. rys. 4).

Narzędzie wspierania polityki w ograniczonym stopniu przyczyniło się do zainicjowania niezbędnych zmian w krajowych systemach badań naukowych i innowacji, jako że jest ono uzależnione od stopnia zaangażowania ze strony państw członkowskich, ale zostało wykorzystane w innych działaniach UE prowadzących do reform

28 W odpowiedzi na widoczną potrzebę wprowadzenia reform w państwach członkowskich (zob. pkt 18) Komisja przyjęła nowe instrumenty na lata 2014–2020, mające zachęcać do podejmowania takich reform i wspomóc państwa członkowskie w tym zakresie. Niektóre z tych instrumentów zostały wprowadzone w obszarze badań naukowych i polityki spójności. W programie „Horyzont 2020” takim instrumentem było wspomniane wcześniej narzędzie wspierania polityki (PSF) (zob. pkt 06).

29 Kontrolerzy sprawdzili, czy narzędzie wspierania polityki było spójne z innymi unijnymi środkami wsparcia oraz czy Komisja podjęła odpowiednie działania w następstwie oceny tego narzędzia przeprowadzonej w 2019 r.

30 Informacje na temat wachlarza usług oferowanych w ramach PSF oraz liczby projektów finansowanych w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa przedstawiono w ramce 2. Ich łączny budżet był stosunkowo niewielki (jedynie 5,7 mln euro), a realizacja niektórych projektów zaczęła się z opóźnieniem z uwagi na niedobór pracowników w Komisji.

31 Państwa członkowskie uczestniczyły na zasadzie dobrowolności w działaniach oferowanych w ramach PSF. Z ustaleń kontrolerów Trybunału wynika, że w latach 2014–2020 cztery kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa (Chorwacja, Czechy, Luksemburg i Portugalia) nie brały udziału w działaniach ukierunkowanych bezpośrednio na reformy w systemach badań naukowych i innowacji (tj. we wzajemnej ocenie i działaniach wspierających).

32 Zgodnie z zasadą pomocniczości kraje uczestniczące samodzielnie decydują, czy i w jaki sposób zrealizować zalecenia sformułowane w kontekście tych działań. W swojej ocenie narzędzia wspierania polityki z 2019 r. Komisja stwierdziła, że „nie położyła wystarczającego nacisku na śledzenie i monitorowanie rzeczywistych zmian w polityce”. W związku z tym należy dopilnować, by informacje na temat niezbędnych reform krajowych nie zostały utracone, lecz by wykorzystano je z dobrym skutkiem w kontekście europejskiego semestru. W wyniku prac w ramach europejskiego semestru Rada, na podstawie wniosku Komisji, zatwierdza co roku zalecenia dla poszczególnych krajów.

33 Kontrolerzy Trybunału przeanalizowali roczne oceny krajów stanowiące podstawę do wydania zaleceń dla poszczególnych krajów i stwierdzili, że Komisja zaczęła wyraźnie odwoływać się do informacji pochodzących z działań w ramach PSF dopiero od 2019 r.³ Wszystkie takie odwołania miały charakter wybiórczy, tj. obejmowały najistotniejsze punkty wynikłe z PSF.

34 Podobnie dopiero w 2019 r. Komisja zaczęła bardziej systematycznie wydawać zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące badań naukowych i innowacji. Przeprowadzona przez Trybunał analiza takich zaleceń z 2019 r. wykazała, że miały one ogólny charakter i koncentrowały się na inwestycjach, a nie na reformach. W latach 2015–2018 do niektórych krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa nie skierowano ani jednego zalecenia, które dotyczyłoby badań naukowych i innowacji (więcej szczegółowych informacji na ten temat przedstawiono w załączniku IV). Jednym z wniosków w sprawozdaniu specjalnym Trybunału 16/2020 na temat europejskiego semestru było to, że Komisja nie formułowała dostatecznej liczby zaleceń dotyczących badań naukowych.

35 Niemniej to państwa członkowskie są odpowiedzialne za stan krajowych systemów badań naukowych i innowacji i to do nich należy podejmowanie niezbędnych kroków w celu wdrożenia koniecznych reform. Przeprowadzona przez Komisję analiza wdrożenia zaleceń dla poszczególnych krajów z 2019 r. wykazała, że rok po ich wydaniu ponad połowa krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa poczyniła niewielkie postępy bądź nie poczyniła ich wcale.

36 Wdrażanie reform jest również jednym z kluczowych aspektów Instrumentu na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). W rozporządzeniu w sprawie RRF zauważono, że Instrument ma przyczynić się do „skutecznego sprostania wszystkim wyzwaniom lub ich znacznej części, które zostały wskazane w stosownych zaleceniach dla poszczególnych krajów”. Komisja jest zobowiązana ocenić spełnienie tego warunku przed zatwierdzeniem planów odbudowy i zwiększania odporności złożonych przez poszczególne państwa członkowskie. W momencie przeprowadzania kontroli było zbyt wcześnie, by ocenić, w jakim stopniu reformy zaplanowane w ramach RRF zostaną z powodzeniem zrealizowane w praktyce, tj. czy przełożą się ze zobowiązań czysto formalnych (takich jak przyjęcie aktu prawnego) na rzeczywiste postępy.

37 Większy nacisk na reformy w kontekście RRF oraz ograniczone postępy we wdrażaniu zaleceń dla poszczególnych krajów (zob. pkt 32) świadczą o tym, jak istotne jest zapewnianie przez Komisję wsparcia polityki.

38 W ocenie Komisji z 2019 r. dotyczącej narzędzia wspierania polityki zauważono, że zdecydowana większość podmiotów, które wzięły udział w ankiecie, bardzo pozytywnie oceniała korzyści zapewniane przez to narzędzie. W ocenie znalazł się jednak również szereg zaleceń dotyczących:

1. wzmocnienia roli narzędzia wspierania polityki jako siły napędowej reform (np. wykorzystanie go w celu zachęcania państw członkowskich do bardziej systematycznego i kompleksowego dialogu tak między sobą, jak i z Komisją);
2. rozbudowania tego narzędzia (np. wydłużenie jego okresu obowiązywania i ustanowienie ram działań następczych w celu wspierania realizacji reform i monitorowania ich skutków);
3. usprawnienia funkcjonowania narzędzia (np. położenie większego nacisku na komunikację i upowszechnianie informacji w celu zwiększenia widoczności i zapewnienia, by rezultaty miały większe oddziaływanie w państwach, gdzie jest ono stosowane).

39 Choć od wydania tych zaleceń minęły trzy lata, Komisja wciąż jeszcze nie wdrożyła ich w pełni. Z udzielonych przez nią informacji wynika, że opierając się na dotychczasowych doświadczeniach we współpracy z wybranymi państwami członkowskimi, zamierza ona w dalszym ciągu rozwijać pogłębiony dwustronny dialog w kwestii badań naukowych i innowacji z państwami członkowskimi chętnymi do zaangażowania się w ten proces (pkt a), a także że podejmowane są obecnie wysiłki w celu usprawnienia działań informacyjnych i komunikacji oraz zwiększenia widoczności (pkt c).

40 Komisja monitoruje obecnie stan wdrożenia zaleceń dla państw członkowskich wydanych w ramach PSF (pkt b) głównie za pośrednictwem procedury europejskiego semestru. W przyszłości do tych celów wykorzystywać będzie ona również monitorowanie planów odbudowy i zwiększania odporności (zob. pkt 36). Ponadto, w odpowiedzi na ten punkt w ocenie z 2019 r., w narzędziu wspierania polityki w programie „Horyzont Europa” wprowadzono nową funkcję, tzw. PSF Open. Pozwala ona państwom członkowskim, które skorzystały już z działań w ramach PSF, uzyskać wsparcie na wdrożenie zaleceń wydanych w wyniku zastosowania narzędzia. Narzędzie PSF opiera się jednak na zgłaszanym zapotrzebowaniu. Kontrolerzy nie byli w stanie ocenić adekwatności funkcji PSF Open, jako że nie określono jeszcze praktycznych aspektów jej wdrożenia.

41 Pracownicy Wspólnego Centrum Badawczego, z którymi przeprowadzono wywiady, podkreślali znaczenie działań towarzyszących, które mogłyby wspomóc państwa członkowskie w reformowaniu ich systemów badań naukowych i innowacji. W tym kontekście wspomnieli oni o zapewnianiu bieżącego wsparcia oraz wytycznych inwestycyjnych i doradztwa na temat najbardziej odpowiednich narzędzi i działań. Żadna z tych usług nie była dostępna w ramach narzędzia PSF w programie „Horyzont 2020”.

Niektóre kraje, do których były adresowane działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa, skorzystały z nich w znacznie mniejszym stopniu niż inne

42 W przypadku programu „Horyzont 2020” decyzja co do tego, które kraje mogą skorzystać z działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa, zapadła w kontekście przyjmowania programów prac. Podjęła ją Komisja w ramach procedury komitetowej, tj. z udziałem komitetu doradczego złożonego z przedstawicieli państw członkowskich. Jeśli z kolei chodzi o program „Horyzont Europa”, decyzję w tej sprawie podjęli współprawodawcy, a lista krajów, które miały zostać objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa, została zamieszczona w rozporządzeniu.

43 Choć Komisja nie miała bezpośrednich uprawnień, by dokonać wyboru krajów beneficjentów, zapewniła ona odpowiednią analizę, tak aby umożliwić podjęcie decyzji w oparciu o dowody, czyli zgodnie z zasadami lepszego stanowienia prawa. Analiza ta opierała się na szeregu wskaźników wybranych w taki sposób, by odzwierciedlały one przyczyny słabych wyników.

44 Po dokonaniu przeglądu wskaźników wykorzystanych w programie „Horyzont 2020” Komisja przyjęła inny zestaw wskaźników na potrzeby analizy programu „Horyzont Europa” (szczegółowe informacje na temat wskaźników dla obydwu okresów przedstawiono w załączniku V). Analiza ta, która została przekazana współprawodawcom w formie dokumentu roboczego i która miała za zadanie posłużyć im za podstawę do wyboru krajów w programie „Horyzont Europa”, nie zawierała informacji na temat:

1. uczestnictwa danego kraju we wcześniejszych programach ramowych. Jest to tymczasem istotny wskaźnik, zważywszy że bezpośrednim celem działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa jest zwiększenie poziomu uczestnictwa (zob. art. 7 ust. 5 rozporządzenia w sprawie programu „Horyzont Europa”);
2. pozycji danego kraju w międzynarodowych multidyscyplinarnych sieciach współpracy badawczej. Jest to istotny wskaźnik, ponieważ centralna pozycja w takich sieciach, a tym samym silne powiązania świadczą o wysokim poziomie uczestnictwa danego kraju w programie ramowym. Większość budżetu programów ramowych jest przeznaczana na projekty dotyczące współpracy w zakresie badań naukowych i innowacji, mające na celu między innymi tworzenie międzynarodowych i multidyscyplinarnych sieci współpracy, które zdaniem Komisji wnoszą kluczową wartość dodaną do programów ramowych.

45 Ze względu na powyższe kwestie Trybunał przeanalizował oba wymienione wskaźniki. Jeśli chodzi o poziom uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”, we wszystkich państwach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa był on niższy niż w pozostałych krajach (zob. rys. 5).

46 Na powyższą zmienną w dużej mierze wpływa jednak wielkość danego kraju. Jeśli wziąć ten czynnik pod uwagę, z danych wyłania się inny, bardziej miarodajny obraz sytuacji. Kontrolerzy Trybunału dokonali zatem standaryzacji z uwzględnieniem liczby ludności (kwota finansowania na mieszkańca) oraz liczby naukowców (w ekwiwalentach pełnego czasu pracy). Aby uniknąć potencjalnych odstępstw związanych z różnymi poziomami wynagrodzeń, dokonali także standaryzacji względem PKB (zob. rys. 6).

47 Jak pokazano na rys. 6, pomiędzy krajami objętymi inicjatywą szerszego uczestnictwa występują istotne różnice. Większość z nich plasuje się nisko, ale w silniejszych krajach z tej grupy poziom uczestnictwa jest zbliżony do poziomu w państwach o najlepszych wynikach nieobjętych tą inicjatywą. Mimo to wszystkie kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” z wyjątkiem Luksemburga zachowały ten status w programie „Horyzont Europa” (zob. pkt 08).

48 Podobne różnice można zaobserwować pod względem stopnia uczestnictwa poszczególnych krajów w sieciach badawczych (zob. rys. 7). W skróconym sprawozdaniu Komisji z monitorowania programu „Horyzont 2020” z 2018 r. zauważono, że „[...] niektóre kraje z grupy UE-13 konsekwentnie znajdują się na samym dole rankingu przez cały okres”.

49 Różnice pomiędzy krajami objętymi inicjatywą szerszego uczestnictwa występują również, jeśli chodzi o kwotę środków przyznanych na zwiększenie poziomu uczestnictwa (zob. rys. 8). Około połowy środków na ten cel z programu „Horyzont 2020” trafiło do zaledwie trzech spośród 15 krajów. Na tę zmienną w dużej mierze wpływa jednak wielkość kraju. Bardziej miarodajny obraz sytuacji wyłania się po standaryzacji danych względem liczby ludności (zob. rys. 9). Kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa o mniej rozbudowanych sieciach współpracy (zob. pkt 47) odnoszą mniejsze korzyści z działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa.

50 Bardziej dogłębna analiza dwóch działań wybranych do kontroli (zob. pkt 14) wykazała, że:

• ponad 60% projektów teamingowych finansowanych w ramach programu „Horyzont 2020” jest wdrażanych przez zaledwie cztery kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa. Najbardziej aktywny jest Cypr z sześcioma projektami (24%). W pięciu krajach nie są realizowane żadne projekty tego rodzaju (szczegółowe informacje na ten temat przedstawiono w załączniku VI);
• około 51% projektów dotyczących katedr EPB koncentruje się w zaledwie dwóch krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa. W trzech krajach nie są realizowane żadne projekty tego rodzaju, a w czterech tylko jeden (szczegółowe informacje na ten temat przedstawiono w załączniku VI).

51 Różnice pomiędzy krajami objętymi inicjatywą szerszego uczestnictwa można wyjaśnić tymi samymi przyczynami, które stały w przeszłości u źródeł niskiego stopnia uczestnictwa w niektórych z nich (zob. pkt 05, 20–21). Doświadczenie w realizacji programów ramowych, a w szczególności we wdrażaniu działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa ma pomóc państwom w opracowywaniu konkurencyjnych wniosków projektowych i nawiązywaniu współpracy, ale efekty te uwidocznią się dopiero w nadchodzących latach (zob. pkt 12).

We wdrażaniu działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa wystąpiły trudności, ale osiągnięto też pierwsze rezultaty

52 Kontrolerzy Trybunału wskazali aspekty, które mają duże znaczenie z punktu widzenia sprawnej realizacji projektów. Są to:

• szybkie udostępnianie finansowania uzupełniającego na rzecz projektów teamingowych, jako że z tej puli pokrywane są zazwyczaj koszty infrastruktury i wyposażenia. Co więcej, nowoczesna infrastruktura i wyposażenie to kluczowe czynniki ułatwiające pozyskiwanie międzynarodowych naukowców;
• rekrutacja międzynarodowych naukowców, tak aby zwiększyć pokłady doskonałości w zakresie badań naukowych i innowacji w kraju;
• zapewnienie trwałości rezultatów. Aby osiągnąć długofalowe oddziaływanie, centra doskonałości objęte wsparciem w ramach projektów teamingowych muszą stać się samowystarczalne finansowo w długiej perspektywie, a ponadto mają obowiązek uwzględnić ten cel w biznesplanie załączonym do wniosku projektowego. Projekty dotyczące katedr EPB powinny z kolei przyczyniać się do zmian strukturalnych w instytucji macierzystej, jeśli mają poskutkować osiągnięciem trwałej doskonałości⁴.

53 Aby ocenić, czy powyższe aspekty zostały z powodzeniem uwzględnione w skontrolowanych projektach, kontrolerzy przeprowadzili wywiady z beneficjentami oraz z przedstawicielami instytucji zarządzających i krajowych punktów kontaktowych. Przeanalizowali także odnośną dokumentację (umowy o udzielenie dotacji i sprawozdania z monitorowania). Do czasu przeprowadzenia kontroli nie został ukończony żaden projekt teamingowy, niedługo wcześniej zakończyły się natomiast cztery projekty dotyczące katedr EPB. Kontrolerzy sprawdzili również, czy działania na rzecz poszerzenia uczestnictwa zaczęły przyczyniać się do zniwelowania przepaści innowacyjnej.

Finansowanie uzupełniające często było zapewniane z opóźnieniem

54 Zgodnie z umowami o udzielenie dotacji finansowanie uzupełniające w przypadku 24 projektów teamingowych będących w realizacji wynosiło 784 mln euro, tj. ponad dwukrotnie więcej niż kwota środków przydzielonych z programu „Horyzont 2020”. 44% całego finansowania uzupełniającego pochodziło z programów operacyjnych finansowanych z EFRR. Pozostałe 56% przypadało natomiast na zasoby krajowe (publiczne i prywatne), wkłady niepieniężne, dotacje oraz dochody generowane przez centra doskonałości.

55 Jak wynika z przeglądu dokumentacji oraz wnikliwej analizy wszystkich projektów teamingowych przeprowadzonej przez kontrolerów Trybunału, 55% beneficjentów z pierwszego naboru wniosków i co najmniej 28% z drugiego naboru otrzymało finansowanie uzupełniające z opóźnieniem. Problem ten dotyczył w szczególności środków z programów operacyjnych (EFRR i dofinansowanie krajowe). Informacje na temat wypłaty finansowania uzupełniającego w przypadku drugiego naboru są niepełne, ponieważ w momencie gromadzenia danych na potrzeby kontroli wszystkie projekty były realizowane co najwyżej od półtora roku.

56 Te znaczne opóźnienia – sięgające w jednym przypadku niemal dwóch lat (zob. ramka 3) – oraz uciążliwe procedury administracyjne niezbędne w celu uzyskania finansowania uzupełniającego (z EFRR lub ze środków krajowych) to niektóre z powodów opóźnień w budowie lub modernizacji siedzib beneficjentów, jakie wystąpiły w czterech z sześciu projektów. Podobne wnioski, jeśli chodzi o opóźnienia, płyną z ankiety skierowanej do beneficjentów 24 projektów teamingowych, która została przeprowadzona przez REA w kontekście sprawozdania na temat wpływu polityki z 2021 r. Ankieta ta wykazała ponadto, że według stanu na początek 2021 r. siedziby 60% beneficjentów z naboru zorganizowanego w 2016 r. nie zostały jeszcze do końca wybudowane lub w pełni wyremontowane.

57 Oprócz wspomnianych powyżej opóźnień w czterech z sześciu projektów teamingowych z próby kontrolnej Trybunału wystąpiły trudności w zakresie zarządzania finansowaniem uzupełniającym, głównie z uwagi na terminy lub kwestie regulacyjne. Przykłady takich kwestii, które Trybunał wykrył w toku rozmaitych analiz, są następujące:

• Nabory wniosków o dofinansowanie uzupełniające z EFRR nie były skoordynowane czasowo z odnośnymi naborami dotyczącymi projektów teamingowych. Na ten problem zwrócono już uwagę w sprawozdaniu technicznym Wspólnego Centrum Badawczego Komisji z 2018 r.
• Projekty w ramach programu „Horyzont 2020” mogą być realizowane do 2026 r. i do tego czasu akceptowane są również ich koszty. Do finansowania z EFRR kwalifikują się jednak wyłącznie koszty poniesione przed końcem 2023 r. Beneficjenci skarżą się w związku z tym, że będzie im trudno wydatkować uzupełniające środki z EFRR w tym terminie. Problem ten jest szczególnie dotkliwy w przypadku projektów z drugiego naboru wniosków (umowy o udzielenie dotacji podpisane w latach 2019–2020) (zob. ramka 3). Z ustaleń kontrolerów wynika, że w ośmiu z dziesięciu projektów finansowanych z naboru zorganizowanego w 2016 r. wystąpiły już opóźnienia i konieczne okazało się przedłużenie terminu realizacji. Na harmonogram prac niekorzystny wpływ miała też pandemia COVID-19. Należy zatem założyć, że podobny problem wystąpi najprawdopodobniej w przypadku jeszcze większej części projektów finansowanych z drugiego naboru, a ich wdrożenie może być zagrożone, zwłaszcza jeśli środki utracone z EFRR nie zostaną zastąpione przez środki krajowe.

58 Dodatkowe finansowanie z EFRR jest również dostępne na projekty dotyczące katedr EPB. Dwa z pięciu projektów w próbie Trybunału uzyskały takie środki, choć tutaj również wystąpiły znaczne opóźnienia – w jednym przypadku dofinansowanie przekazano cztery lata po przyznaniu dotacji z programu „Horyzont 2020”.

59 Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych (REA), która odpowiada za wybór projektów i ich realizację, nie była w stanie przeprowadzić (i) szczegółowej oceny ex ante dofinansowania uzupełniającego przeznaczonego na projekty teamingowe ani (ii) monitorowania ex post w celu sprawdzenia, czy środki zostały faktycznie wypłacone. Ogranicza to możliwości podejmowania przez REA działań naprawczych w razie potrzeby. W swoim sprawozdaniu na temat wpływu polityki z 2021 r. REA zauważyła, że:

• „W projektach teamingowych nie zawsze prowadzona jest jednolita i zharmonizowana sprawozdawczość na temat finansowania uzupełniającego”, co sprawia, że trudno jest porównać kwotę uzyskanych środków z kwotą zobowiązań wskazaną we wniosku projektowym.
• „Realizacja finansowania uzupełniającego [...] wymaga ściślejszego monitorowania”.

60 Kontrolerzy przeanalizowali dane dotyczące finansowania uzupełniającego w umowach o udzielenie dotacji w przypadku wszystkich projektów teamingowych i stwierdzili, że nie są one przedstawione w przejrzysty i spójny sposób. Podobne wnioski płyną ze sprawozdania REA na temat wpływu polityki. Kontrolerzy Trybunału stwierdzili w szczególności, że:

• w 28% wszystkich wniosków projektowych uwzględniono zarówno zagwarantowane dofinansowanie uzupełniające, jak i środki niezabezpieczone (dotacje przyznawane w trybie konkursowym, dochody z projektów badawczych itp.), bez rozróżnienia na te dwie kategorie;
• w 56% wszystkich wniosków projektowych uwzględniono dofinansowanie uzupełniające w formie wkładów niepieniężnych, nie podano jednak, w jaki sposób wkłady te zostały wycenione;
• w 36% projektów uwzględniono dofinansowanie uzupełniające wykraczające poza siedmioletni okres realizacji projektów teamingowych. We wnioskach projektowych nie zawsze podano informacje wystarczające do tego, by obliczyć, jaka część przydzielonych środków przypadała na ów okres siedmiu lat. Co więcej, REA nie ma możliwości sprawdzenia, czy dofinansowanie uzupełniające jest faktycznie wypłacane po zakończeniu projektu.

61 Trybunał odnotowuje, że REA lub Komisja podjęły wstępne działania w odpowiedzi na wnioski ze sprawozdania REA na temat wpływu polityki z 2021 r. W szczególności dokonały one standaryzacji (i) informacji na temat dofinansowania uzupełniającego, jakie należy podać we wniosku projektowym; (ii) sprawozdawczości na temat postępów we wdrażaniu dofinansowania uzupełniającego (tak aby można było porównać wielkość zobowiązań z kwotami faktycznie wypłaconymi). Ponadto wkłady niepieniężne nie mogą już być zaliczane na poczet dofinansowania uzupełniającego.

62 Jeśli chodzi o trudności w monitorowaniu (zob. pkt 59), kontrolerzy stwierdzili, że po części wynikają one z tego, że pisemne zobowiązania organów krajowych i innych podmiotów przekazujących środki są niekiedy niejasno sformułowane i trudne do wyegzekwowania. Przykładowo:

• nie zawierają one informacji na temat przydzielonej kwoty środków;
• zawierają wyrażenia takie jak „rozważymy przekazanie [...] maksymalnie do [...] euro rocznie”;
• obejmują ogólną kwotę zobowiązań na wszystkie projekty rywalizujące o dofinansowanie w danym kraju, z czym wiąże się ryzyko, że nie wszystkie projekty wybrane ostatecznie do realizacji będą mogły zostać sfinansowane.

Pozyskiwanie międzynarodowych pracowników było czasochłonne

63 Na podstawie wywiadów z beneficjentami projektów oraz analizy okresowych sprawozdań z postępów poczynionych w ramach projektów dobranych do próby (zob. pkt 15) kontrolerzy stwierdzili, że pozyskiwanie międzynarodowych pracowników okazało się zadaniem trudnym i czasochłonnym (zob. tabela 2). Podobne wnioski wynikają ze sprawozdania REA na temat wpływu polityki z czerwca 2021 r.

64 Wśród przyczyn leżących u źródła tych trudności należy wymienić konieczność przeprowadzki do innego kraju oraz postrzeganie niektórych krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa jako mało atrakcyjne z punktu widzenia kariery naukowej. Pewną rolę odgrywać może również niski poziom wynagrodzeń, szczególnie w przypadku gdy ośrodki badawcze to instytucje publiczne, które podlegają ograniczeniom prawnym, jeśli chodzi o warunki zatrudnienia oferowane pracownikom, co z kolei może odbijać się negatywnie na możliwościach pozyskania najlepszych naukowców międzynarodowych. REA potwierdziła, że centra doskonałości wspierane w ramach projektów teamingowych często decydowały się na zatrudnianie kandydatów krajowych.

Zapewnienie trwałości to w dalszym ciągu wyzwanie

65 Trwałość wiąże się z potrzebą pozyskiwania dodatkowych środków na rzecz projektów w postaci dotacji przyznawanych w trybie konkursowym, jak również z koniecznością wykorzystywania rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody. Dwa czynniki, które temu sprzyjają, to dobra widoczność prac badawczych oraz powiązania z sektorem biznesu, tak aby innowacyjne rozwiązania można było wprowadzić na rynek. Zapewnienie trwałości należy przede wszystkim do zadań beneficjentów projektów oraz krajowych organów administracji publicznej. Komisja może jednak udostępnić narzędzia, aby usprawnić ten proces.

66 Przeprowadzona przez Trybunał analiza okresowych sprawozdań z postępów poczynionych w najbardziej zaawansowanych projektach w próbie kontrolnej (zob. pkt 16) oraz wygenerowanych przez nie dochodów wykazała, że w przypadku większości projektów nie udało się zagwarantować długofalowej trwałości. Główne problemy w tym zakresie przedstawiono w tabeli 3.

67 Kontrolerzy przeanalizowali umowy o udzielenie dotacji w odniesieniu do próby projektów teamingowych i stwierdzili, że w 75% z nich uwzględniono wskaźniki efektywności dotyczące komercjalizacji. Niemniej w momencie przeprowadzania kontroli żaden z tych wskaźników nie był bliski osiągnięcia wartości docelowej. Co więcej, w ramach 50% projektów nie wygenerowano jak dotąd żadnych dochodów.

68 Wyniki przeprowadzonej przez Trybunał analizy problemów w zakresie trwałości projektów teamingowych pokrywają się z obserwacjami REA:

• W ankiecie przeprowadzonej na potrzeby sprawozdania REA z 2021 r. 80% respondentów z pierwszego naboru projektów teamingowych potwierdziło, że jest w stanie pozyskać finansowanie w postaci dotacji, a 50% poinformowało, że uzyskuje dochody z innych źródeł. Nie jest jednak jasne, czy dostępne źródła dochodów będą wystarczające, by zagwarantować trwałość finansową centrów doskonałości. Ponadto 40% respondentów stwierdziło, że jak dotąd nie jest w stanie uzyskać innych dochodów niż finansowanie na badania naukowe udzielone w trybie konkursowym.
• Jak wynika z innej analizy przeprowadzonej przez REA w październiku 2020 r., jedynie w przypadku trzech z dziesięciu projektów teamingowych z naboru z 2016 r. udało się nawiązać współpracę z sektorem biznesu.

69 Aby zapewnić większą komercjalizację w przypadku projektów teamingowych, w decyzji Rady wdrażającej program „Horyzont 2020” przewidziano możliwość „tworzenia powiązań z innowacyjnymi klastrami i uznawania doskonałości w państwach członkowskich i regionach osiągających słabe wyniki w zakresie badań naukowych, rozwoju i innowacji, w tym poprzez procedury wzajemnej oceny i przyznawanie marki doskonałości instytucjom, które spełniają normy międzynarodowe”. Komisja nie ustanowiła jednak praktyk przeprowadzania wzajemnej oceny, a marka doskonałości została wprowadzona jedynie w ograniczonym zakresie.

70 Kontrolerzy odnotowują, że w ramach dążeń do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont Europa” Komisja ustanowiła nowe działanie mające na celu wspieranie tzw. ośrodków doskonałości (ang. excellence hubs). Jednym z zamysłów w tym przypadku jest stworzenie ściślejszych powiązań między światem nauki i sektorem biznesu. Nie ma jednak żadnej gwarancji, że inicjatywa ta przyniesie korzyści obecnie realizowanym projektom teamingowym. Przykładowo ośrodki doskonałości są ukierunkowane na określone obszary tematyczne, jeśli więc zatem dany projekt teamingowy dotyczy innych zagadnień, może nie odnieść z niej żadnych korzyści. Ponadto inicjatywa ta nie pomoże w zaradzeniu brakowi informacji i wiedzy fachowej po stronie beneficjentów co do tego, jak najlepiej spożytkować rezultaty ich badań naukowych.

71 W programach „Horyzont 2020” i „Horyzont Europa” dostępne są również inne inicjatywy, z których mogą korzystać wszystkie państwa członkowskie pragnące wspierać współpracę pomiędzy światem nauki i biznesem, w tym na przykład wspólnoty wiedzy i innowacji. Komisja nie zachęcała jednak w aktywny sposób do tworzenia powiązań między projektami i wspólnotami innowacji.

72 Aby rozpowszechniać rezultaty badań i promować ich wykorzystanie w sposób przynoszący dochody, Komisja stworzyła specjalną bazę danych – Wspólnotowy Serwis Informacyjny Badań i Rozwoju (CORDIS). Serwis ten zawiera informacje – do przekazywania których beneficjenci projektów są zobowiązani – na temat wszystkich działań badawczo-rozwojowych wspieranych ze środków unijnych, w tym na temat publikacji i rezultatów projektów. Kontrolerzy stwierdzili jednak, że informacje w bazie CORDIS są zdezaktualizowane i jedynie częściowo wiarygodne (zwłaszcza w przypadku projektów dotyczących katedr EPB).

Istnieją pierwsze dowody świadczące o konkretnych rezultatach

73 Zważywszy na to, że jednym z celów działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa (zob. pkt 05) było zwiększenie poziomu uczestnictwa krajów w programie „Horyzont 2020”, oraz mając na względzie, że wpływ tych działań uwidoczni się najpewniej dopiero w perspektywie średnio- i długoterminowej (zob. pkt 12), kontrolerzy przeanalizowali pierwsze tendencje w zakresie uczestnictwa. Ocenili również, czy projekty przyniosły już pierwsze konkretne rezultaty.

74 Jeśli porównać siódmy program ramowy z programem „Horyzont 2020”, odsetek środków, które przypadły w udziale krajom objętym inicjatywą szerszego uczestnictwa, zwiększył się (wzrost o 1,7 punktu procentowego, tj. o 31% w ujęciu względnym) (zob. tabela 4). We wszystkich krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa z wyjątkiem Chorwacji i Węgier zaobserwowano wzrost poziomu uczestnictwa, zarówno w punktach procentowych, jak i w ujęciu względnym (szczegółowe informacje w rozbiciu na państwa członkowskie przedstawiono w załączniku VI).

75 Po odjęciu środków przeznaczonych na zwiększenie poziomu uczestnictwa wzrost finansowania na rzecz krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa był mniej wyraźny i wynosił 1,1 punktu procentowego, tj. 20% w ujęciu względnym. Kraje w większym stopniu zaangażowane w działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa (zob. rys. 9) to jednocześnie kraje, w których odnotowano największy wzrost poziomu uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” w porównaniu z siódmym programem ramowym, zarówno jeśli chodzi o finansowanie (zob. tabela 10 w załączniku VI), jak i uczestnictwo w sieciach współpracy (zob. rys. 7).

76 Kontrolerzy stwierdzili, że projekty dobrane do próby przyniosły już szereg pozytywnych wymiernych i niewymiernych rezultatów. W przypadku projektów teamingowych należy wspomnieć o następujących kwestiach:

• Z informacji udzielonych przez beneficjentów i instytucje zarządzające wynika, że zarówno indywidualne projekty, jak i bardziej ogólnie działania w zakresie badań naukowych i innowacji spotkały się z dużym zainteresowaniem ze strony organów krajowych i regionalnych w państwach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa.
• Projekty umożliwiły zatrudnienie naukowców i innowatorów (w każdym z trzech z łącznie czterech przeanalizowanych nowo powstałych centrów doskonałości z pierwszego naboru stworzono do 70 miejsc pracy dla naukowców).
• Widoczne są też już pewne produkty, głównie w postaci publikacji naukowych (w przypadku czterech projektów z pierwszego naboru; jeśli chodzi o drugi nabór, jest jeszcze zbyt wcześnie).
• W ramach projektów udało się pozyskać dofinansowanie uzupełniające w kwocie większej niż wymagana (zob. pkt 11).

77 W ramach projektów dotyczących katedr EPB odnotowano następujące pierwsze pozytywne wyniki:

• Z informacji udzielonych przez beneficjentów i instytucje zarządzające wynika, że projekty spotkały się z międzynarodowym uznaniem, zarówno dla kierowników katedr, jak i instytucji przyjmujących.
• 80% projektów z próby kontrolnej skorzystało na wzmocnieniu współpracy w ramach sieci.
• W ramach 60% projektów z próby doszło do strukturalnych zmian w instytucji przyjmującej.

78 W ramce 4 przedstawiono dwa przykładowe projekty, które przyniosły już obiecujące konkretne rezultaty.

Komisja nie ustanowiła wystarczających mechanizmów w celu monitorowania wpływu działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa

79 W unijnym rozporządzeniu finansowym nałożono na Komisję wymóg ustalenia celów programów oraz monitorowania postępów w ich osiąganiu przy pomocy wskaźników efektywności. Kontrolerzy ocenili, czy mechanizmy monitorowania działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa były odpowiednie.

80 W sprawozdaniu rocznym za 2015 r. Trybunał zwrócił już uwagę na niedociągnięcia w koncepcji programu „Horyzont 2020”, zwłaszcza w zakresie wskaźników efektywności, a także na zbyt ogólne i zbyt szerokie cele.

81 Wśród wskaźników zdefiniowanych na potrzeby programu „Horyzont 2020” tylko jeden dotyczył konkretnie dążeń do poszerzenia uczestnictwa (lecz ograniczał się do działań dotyczących katedr EPB i twinningu): „Zmiana [w procentach] (w porównaniu z okresem odniesienia [3 lata] przed podpisaniem umowy o udzielenie dotacji) liczby publikacji we wpływowych czasopismach w obszarze badań instytucji badawczej objętej finansowaniem”.

82 Od 2016 r. w szeregu dokumentów opracowanych na zlecenie Komisji lub REA podkreślano znaczenie obowiązku gromadzenia danych na potrzeby szczegółowych i wymiernych kluczowych wskaźników efektywności⁵, zwłaszcza w przypadku projektów teamingowych. Przykładowo REA zasugerowała takie wskaźniki w celu pomiaru „zmian strukturalnych” w danej organizacji bądź w odniesieniu do informacji podanych we wnioskach projektowych, takich jak liczba patentów, umów licencyjnych, zatrudnionych naukowców i nowych projektów badawczych objętych finansowaniem.

83 W odpowiedzi na te sugestie Komisja uwzględniła w swoim planie prac dotyczących poszerzenia uczestnictwa na lata 2018–2020 następujące szczegółowe rozwiązania w zakresie monitorowania:

• W przypadku działania „Teaming” potencjalne oddziaływanie nowo utworzonych / zmodernizowanych centrów doskonałości wzmocniono dzięki wymiernym kluczowym wskaźnikom efektywności, które to wskaźniki powinny również pokazywać usprawnienia w ekosystemie badań naukowych i innowacji (np. intensywność działań badawczych) w perspektywie średnio- i długoterminowej.
• W przypadku działania „Katedry EPB” w programie prac podano przykłady wskaźników służących do pomiaru polepszających się wyników w zakresie doskonałości badawczej (np. publikacje w recenzowanych czasopismach, umowy w sprawie współpracy z sektorem biznesu, własność intelektualna, nowe innowacyjne produkty i usługi).

84 Komisja nie ustanowiła jednak szczegółowych kluczowych wskaźników efektywności dla działania „Teaming”, a w przypadku wskaźników dla działania „Katedry EPB” nie określono wartości wyjściowych i docelowych. Wskaźniki miały zostać precyzyjnie zdefiniowane w umowie o udzielenie dotacji dla poszczególnych projektów. Brak wspólnych wskaźników sprawia, że trudno jest wyciągnąć wnioski co do skutków podejmowanych działań.

85 Beneficjenci projektów mają obowiązek regularnego składania sprawozdań z postępów prac. Ponadto REA regularnie przeprowadza ankiety, aby ocenić faktyczne postępy, zwłaszcza w przypadku projektów teamingowych. W ramach tych ankiet udało się zidentyfikować najważniejsze problemy w projektach (zob. pkt 56).

86 Projekty zmierzające do poszerzenia uczestnictwa mają w zamyśle przynieść skutki w krajach przyjmujących w perspektywie średnio- i długoterminowej. W tym celu umowy o udzielenie dotacji zawierają także tzw. plan upowszechniania i wykorzystywania, który beneficjenci mają wdrożyć po zakończeniu okresu finansowania ze środków unijnych. Komisja nie przewidziała jednak weryfikacji ani monitorowania projektów po zakończeniu okresu finansowania.

Wnioski i zalecenia

87 Ogólnie rzecz biorąc, w wyniku kontroli Trybunał stwierdził, że działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa wprowadzone w programie „Horyzont 2020” były odpowiednie w stosunku do założonego celu, ponieważ koncentrowały się na wyeliminowaniu przyczyn niskiego poziomu uczestnictwa niektórych państw członkowskich w programach ramowych. Różnice w ekosystemach badań naukowych i innowacji w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa sprawiły jednak, że nie wszystkie kraje skorzystały z tych działań w tym samym stopniu. Oczekuje się, że pełny wpływ działań uwidoczni się dopiero w nadchodzących latach. Niemniej jednak wspomniane działania, jak również inne inicjatywy UE na rzecz reform, mogą stanowić jedynie wstępny impuls do postępów w zakresie badań naukowych i innowacji w krajach nimi objętych. Faktyczne i trwałe zmiany w tym zakresie zależą od tego, czy rządy krajowe uznają badania naukowe i innowacje za priorytet, zarówno pod względem inwestycji, jak i reform.

88 Dzięki działaniom zmierzającym do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” udało się wyeliminować wiele problemów, które miały niekorzystny wpływ na wyniki osiągane w zakresie badań naukowych i innowacji. Działania te mogą jednak tylko sprzyjać postępom w tym zakresie, podczas gdy decydującą rolę odgrywają krajowe inwestycje w badania naukowe i innowacje oraz reformy, a więc kwestie będące przedmiotem strategicznych decyzji na szczeblu krajowym (zob. pkt 20–27).

89 Narzędzie wspierania polityki (PSF) to jeden z instrumentów ustanowionych przez UE w celu przyspieszenia wdrażania reform w państwach członkowskich. Podobną rolę odgrywa przyjęty niedawno Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności (RRF). Komisja wykorzystała wnioski z wdrażania narzędzia PSF, zwłaszcza począwszy od 2019 r., i uwzględniła część z nich w pracach w ramach europejskiego semestru. Narzędzie PSF jedynie w ograniczonym stopniu zdołało jednak przyczynić się do niezbędnych reform w systemach krajowych, ponieważ (i) zasoby udostępnione na jego rzecz były ograniczone, (ii) nie wszystkie kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa wystąpiły o wsparcie z PSF, (iii) państwa członkowskie mogły samodzielnie zdecydować, w jakim zakresie wdrożą reformy zasugerowane w kontekście PSF (zob. pkt 28–37).

90 Komisja nie wdrożyła jeszcze w pełni zaleceń przedstawionych w przeprowadzonej w 2019 r. ocenie narzędzia PSF, lecz oświadczyła, że zamierza (i) dalej rozwijać dialog w sprawie strategii krajowych z państwami członkowskimi, które są chętne do zaangażowania się w ten proces, a także wspierać dialog na ten temat pomiędzy państwami członkowskimi; (ii) położyć większy nacisk na komunikację i upowszechnianie informacji. W ramach narzędzia PSF, które opiera się na zgłaszanym zapotrzebowaniu, opracowano nową funkcję, tzw. PSF Open (na okres 2021–2027). Umożliwia ona państwom członkowskim uzyskanie wsparcia przy wdrażaniu reform w ich systemach badań naukowych i innowacji, ale Komisja wciąż jeszcze musi doprecyzować wszystkie aspekty praktyczne (zob. pkt 38–41).

Zalecenie 1 – Zapewnienie pełniejszego korzystania z narzędzia wspierania polityki

Aby skutecznie wykorzystywać dostępne narzędzia w celu inicjowania zmian w krajowych systemach badań naukowych i innowacji, które są niezbędne do osiągnięcia postępów w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa, Komisja powinna:

1. przełożyć na konkretne działania swoje zamierzenia dotyczące (i) lepszego komunikowania i upowszechniania informacji na temat rezultatów osiągniętych w ramach narzędzia wspierania polityki; (ii) ulepszenia dialogu (np. podjąć decyzję w sprawie celu, narzędzi, terminów i regularności dialogu). Osiągnięte w ten sposób wyniki powinny zostać wykorzystane przez Komisję w jej pracach w ramach europejskiego semestru, a także na potrzeby monitorowania postępów w osiągnięciu celów pośrednich wyznaczonych w planach odbudowy i zwiększania odporności;
2. opracować funkcję PSF Open w taki sposób, by za jej pośrednictwem można było zapewniać ciągłe wsparcie organom krajowym przy wdrażaniu reform, które mają one wdrożyć w następstwie zaleceń wydanych w toku działań w ramach narzędzia PSF, w kontekście europejskiego semestru lub w ramach zobowiązań podjętych w krajowych planach odbudowy i zwiększania odporności.

Termin realizacji: do końca 2022 r. w przypadku lit. a) i do połowy 2023 r. w przypadku lit. b).

91 Kontrolerzy ustalili, że większość krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa plasuje się nisko, jeśli chodzi o poziom uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” (pod względem kwoty uzyskanych środków w przeliczeniu na mieszkańca) oraz intensywność współpracy z partnerami z całej UE. Niemniej jednak kilka krajów z tej grupy osiągnęło podobne wyniki w tym zakresie co państwa spoza tej grupy o najlepszych wynikach (zob. pkt 45–51).

92 Decyzja co do tego, które kraje będą mogły skorzystać z działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa w ramach programu „Horyzont Europa”, została podjęta przez współprawodawców i nie będzie podlegać przeglądowi po upływie połowy okresu programowania. Komisja zapewniła dodatkowe analizy dotyczące kilku wskaźników, które zostały wybrane jako wskaźniki zastępcze, aby odzwierciedlić przyczyny słabych wyników. W analizach tych nie wzięto jednak pod uwagę (i) poziomu uczestnictwa danego kraju we wcześniejszych programach ramowych ani (ii) intensywności współpracy z partnerami z całej UE (zob. pkt 42–44).

Zalecenie 2 – Dążenie do zapewnienia bardziej zrównoważonego udziału państw objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa w działaniach podejmowanych w ramach tej inicjatywy

Aby uniknąć sytuacji, w której zdecydowana większość projektów jest realizowana w niewielkiej grupie krajów, Komisja powinna bacznie monitorować poziomy uczestnictwa w działaniach zmierzających do poszerzenia uczestnictwa w ramach programu „Horyzont Europa”, a w razie utrzymującej się znacznej nierównowagi powinna wprowadzić środki w celu zapewnienia szerszego udziału.

Termin realizacji: w trakcie wdrażania działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa.

93 Beneficjenci projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB napotkali szereg problemów, które doprowadziły do opóźnień lub mogą niekorzystnie wpłynąć na rezultaty projektów (zob. pkt 52–53). Problemy te to w szczególności:

• opóźnienia w uzyskiwaniu środków finansowych uzupełniających dotacje z programu „Horyzont 2020”, z których największa część, zwłaszcza w przypadku projektów teamingowych, pochodzi z EFRR. Ponadto, choć projekty teamingowe mogą być realizowane do 2026 r., koszty do pokrycia z EFRR muszą zostać poniesione do końca 2023 r., w związku z czym niektórzy beneficjenci mogą mieć trudności z wykorzystaniem dostępnych środków (zob. pkt 54–62);
• trudności w pozyskiwaniu międzynarodowych naukowców (zob. pkt 63–64). Zadanie to okazało się czasochłonne, ale ostatecznie w większości projektów udało się je zrealizować;
• zapewnienie długofalowej trwałości projektów, na przykład poprzez skoncentrowanie się na większej widoczności i nawiązanie współpracy z sektorem biznesu z myślą o lepszym wykorzystaniu rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody (zob. pkt 65–72).

94 Finansowanie uzupełniające ma zasadnicze znaczenie, w szczególności jeśli chodzi o sfinansowanie infrastruktury i wyposażenia w centrach doskonałości objętych wsparciem w ramach projektów teamingowych. REA nie była jednak w stanie odpowiednio ocenić i monitorować tego finansowania, głównie ze względu na brak zharmonizowanych danych oraz – w niektórych przypadkach – niejasno sformułowane zobowiązania ze strony podmiotów zapewniających środki (zob. pkt 59–62).

Zalecenie 3 – Dopilnowanie, by finansowanie uzupełniające było dostępne na czas

Aby ograniczyć ryzyko wystąpienia trudności w zapewnianiu projektom finansowania uzupełniającego z programów operacyjnych realizowanych ze środków EFRR, Komisja powinna zachęcać instytucje zarządzające do stosowania uproszczonej procedury zatwierdzania dofinansowania, przykładowo w pełni uwzględniając w tym celu wnioski z oceny dotyczącej finansowania z programu „Horyzont Europa”.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

95 Projekty teamingowe i dotyczące katedr EPB mają w zamyśle przynieść długofalowe skutki. Analiza projektów wykazała jednak, że zdolności do wykorzystania rezultatów badań naukowych wypracowanych w ich ramach w sposób przynoszący dochody są ograniczone. Zapewnienie trwałości należy wprawdzie w głównej mierze do zadań beneficjentów i krajowych organów administracji publicznej, ale Komisja również zapewnia wsparcie w tym zakresie. Ma ono postać inicjatyw (w ramach programów „Horyzont 2020” i „Horyzont Europa”), których celem jest stworzenie powiązań między światem nauki a sektorem biznesu. Nie ma jednak gwarancji, że inicjatywy te przyniosą korzyści dla obecnie realizowanych projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB (zob. pkt 65–71).

96 Baza danych CORDIS, która zawiera informacje na temat rezultatów projektów wspieranych z różnych programów ramowych, nie jest skutecznie wykorzystywana w celu zwiększania widoczności i ułatwienia wykorzystania w sposób przynoszący dochody rezultatów badań z projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB, ponieważ nie jest systematycznie aktualizowana (zob. pkt 72).

Zalecenie 4 – Zwiększenie zdolności beneficjentów projektów do wykorzystywania rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody

Aby zwiększyć szanse na to, że projekty przyniosą trwałe rezultaty, Komisja powinna:

1. zapewniać wsparcie (w formie szkoleń i coachingu) na rzecz projektów realizowanych w ramach działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa, w tym zwłaszcza projektów teamingowych, tak aby zwiększyć możliwości spożytkowania rezultatów badań naukowych w sposób przynoszący dochody;
2. promować nawiązywanie kontaktów pomiędzy beneficjentami projektów i potencjalnymi partnerami branżowymi, w szczególności za pośrednictwem istniejących już inicjatyw UE (takich jak wspólnoty wiedzy i innowacji), których celem jest stworzenie powiązań między światem nauki a sektorem biznesu;
3. w dalszym ciągu zwiększać widoczność projektów poprzez zachęcanie beneficjentów do regularnego informowania o rezultatach osiągniętych w ramach projektów oraz zamieszczanie takich informacji na publicznie dostępnych platformach unijnych stworzonych do tego celu.

Termin realizacji: do końca 2023 r.

97 W momencie przeprowadzania kontroli było zbyt wcześnie, aby ocenić, czy działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa dały oczekiwany impuls do poprawy wyników w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa. Efekty będą bowiem widoczne dopiero w okresie wdrażania programu „Horyzont Europa”. Nie jest zatem zaskakujące, że do końca okresu realizacji programu „Horyzont 2020” zaobserwowano jedynie niewielki wzrost poziomu uczestnictwa w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa w porównaniu z siódmym programem ramowym (zwłaszcza jeśli pominąć wpływ środków wyodrębnionych na zwiększenie poziomu uczestnictwa) (zob. pkt 73–75).

98 Mimo opisanych powyżej trudności we wdrażaniu kontrolerzy zauważyli już pierwsze pozytywne rezultaty w ramach projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB, choć projekty te znajdowały się na wczesnym etapie realizacji. Znaczne kwoty finansowania uzupełniającego udało się pozyskać w szczególności na przedsięwzięcia teamingowe. W ich ramach zaczęto już publikować rezultaty badań naukowych, a ponadto stworzono miejsca pracy dla naukowców. Większość projektów dotyczących katedr EPB z kolei pomogła we wprowadzeniu zmian strukturalnych w instytucjach przyjmujących (zob. pkt 76–78).

99 Na monitorowanie postępów w realizacji celu „Upowszechnianie doskonałości i zapewnianie szerszego uczestnictwa” i poszczególnych działań (takich jak projekty teamingowe i dotyczące katedr EPB) niekorzystny wpływ miał brak wskaźników efektywności lub – w przypadku gdy takowe zostały przyjęte (na potrzeby projektów dotyczących katedr EPB) – brak wartości wyjściowych i docelowych. Co więcej, Komisja nie planuje monitorować indywidualnych projektów po ich zakończeniu, mimo iż (i) jednym z głównych celów jest zachowanie ciągłości działań; (ii) wiele rezultatów i oddziaływanie uwidoczni się dopiero po zakończeniu realizacji projektów (zob. pkt 79–86).

Zalecenie 5 – Usprawnienie monitorowania działań zmierzających do poszerzenia uczestnictwa

Aby skutecznie monitorować działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa i ich oddziaływanie, Komisja powinna:

1. ustanowić szczegółowe cele i przełożyć je na odpowiednie kluczowe wskaźniki efektywności na poziomie działań;
2. monitorować projekty teamingowe po ich zakończeniu, aby wyciągnąć wnioski co do ich oddziaływania w perspektywie średnio- i długoterminowej.

Termin realizacji: do końca 2024 r. w przypadku lit. a); dwa lata po zakończeniu projektów w przypadku lit. b).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę IV, której przewodniczy Mihails Kozlovs, członek Trybunału Obrachunkowego, w Luksemburgu w dniu 3 maja 2022 r.

Załączniki

Załącznik I – Działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa w ramach programu „Horyzont Europa”

Na działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa w programie „Horyzont Europa” przeznaczono 2,95 mld euro (3% budżetu programu). Program wsparcia został rozszerzony i obecnie obejmuje cztery dodatkowe działania:

• Inicjatywa na rzecz doskonałości dla uniwersytetów ma przyczynić się do transformacji sektora szkolnictwa wyższego i powiązanych z nim ekosystemów, w tym pozauniwersyteckich ośrodków badawczych.
• Celem ośrodków doskonałości jest wspieranie systemów innowacji w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa i poza nimi oraz zacieśnianie współpracy pomiędzy światem nauki, biznesem i organami administracji rządowej, zgodnie z regionalnymi lub krajowymi strategiami inteligentnej specjalizacji.
• Cyrkulacja talentów odbywa się za pośrednictwem różnego rodzaju działań mających na celu zwiększenie atrakcyjności ośrodków badawczych w krajach objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa dla naukowców poprzez zapewnianie dotacji w trybie konkursowym i rozpowszechnianie atrakcyjnych praktyk w zakresie pracy i zatrudnienia.
• Instrument hop-on polega na zapewnianiu dotacji podmiotom w krajach osiągających słabsze wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji, które włączyły się już w wybrane działania w zakresie rozwijania współpracy.

W tabeli 5 przedstawiono przydział środków na rzecz tych działań w programie „Horyzont Europa”.

Załącznik II – Metodyka

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola opierała się na następujących dowodach:

1. przegląd publicznie dostępnej dokumentacji i wewnętrznych dokumentów Komisji (m.in. akty prawne, wytyczne, oceny skutków, sprawozdania z oceny i monitorowania oraz odnośne komunikaty);
2. kwestionariusze i wideokonferencje zorganizowane w celu weryfikacji informacji z udziałem instytucji zarządzających i krajowych punktów kontaktowych odpowiedzialnych za działania zmierzające do poszerzenia uczestnictwa z pięciu państw członkowskich (Chorwacja, Polska, Portugalia, Rumunia i Słowenia), które to państwa zostały wybrane na podstawie ich wyników w zakresie badań naukowych i innowacji oraz ogólnego stopnia uczestnictwa w programie ramowym, a w szczególności w działaniach zmierzających do poszerzenia uczestnictwa;
3. analiza statystyczna danych pochodzących z różnych źródeł: z systemu CORDA, narzędzia Business Objects, Europejskiego Rankingu Innowacyjności, Eurostatu i bazy danych CORDIS;
4. szczegółowa analiza próby projektów teamingowych i dotyczących katedr EPB wybranych uznaniowo z grupy projektów na zaawansowanym etapie realizacji (zob. tabela 6). W ramach tej analizy (i) dokonano przeglądu dokumentacji projektów (wnioski, umowy o udzielenie dotacji, sprawozdania z monitorowania itp.); (ii) rozesłano kwestionariusze i przeprowadzono wideokonferencje z beneficjentami w celu zweryfikowania informacji;
5. szczegółowa analiza finansowania uzupełniającego na rzecz wszystkich projektów teamingowych.

Załącznik III – Powiązanie między inwestycjami i wynikami w zakresie badań naukowych i innowacji

Kontrolerzy zauważyli pozytywną korelację pomiędzy:

• poziomem krajowych inwestycji w badania naukowe i innowacje w przeliczeniu na mieszkańca i wynikami mierzonymi za pomocą sumarycznego wskaźnika innowacyjności wykorzystywanego w Europejskim Rankingu Innowacyjności. Wyższy poziom inwestycji krajowych w przeliczeniu na mieszkańca w okresie 2014–2020 przekładał się na wyższą pozycję w rankingu z 2021 r. (zob. rys. 10);
• poziomem krajowych inwestycji w badania naukowe i innowacje w przeliczeniu na mieszkańca (w okresie 2014–2020) i poziomem uczestnictwa w programie „Horyzont 2020” (zob. rys. 11).

Na rys. 11 zobrazowano korelację pomiędzy inwestycjami krajowymi w badania naukowe i innowacje w przeliczeniu na mieszkańca (w okresie 2014–2020) i poziomem uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”. Współczynnik determinacji R², który informuje, jaką część wariancji jednej zmiennej można przewidzieć z drugiej zmiennej, wynosi 0,45. Jeśli jednak pominąć Cypr (wykazujący wartość odstającą), wartość R² wzrasta do 0,65. Większość krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa koncentruje się w dolnym lewym rogu, co wskazuje zarówno na niski poziom krajowych inwestycji w badania naukowe i innowacje, jak i na niski poziom finansowania z programu „Horyzont 2020” w przeliczeniu na mieszkańca. Wszystkie kraje objęte inicjatywą szerszego uczestnictwa z wyjątkiem Czech i Luksemburga plasują się poniżej linii trendu.

Załącznik IV – Zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące badań naukowych i innowacji

W latach 2014–2020 pod adresem krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa wydane zostały następujące zalecenia dotyczące badań naukowych i innowacji:

• 2014: Do 10 spośród 15 krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa skierowano zalecenie w tym obszarze; zalecenia te dotyczyły przede wszystkim zapewnienia powiązań między badaniami naukowymi i innowacjami a polityką przemysłową.
• 2015–2018: Co roku kierowano zalecenia do grupy od dwóch do pięciu krajów. Pięć krajów (Bułgaria, Chorwacja, Węgry, Słowenia i Rumunia) nie otrzymało żadnych zaleceń.
• 2019: Do wszystkich krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa z wyjątkiem jednego skierowano zalecenie dotyczące skoncentrowania polityki gospodarczej związanej z inwestycjami na badaniach naukowych i innowacjach.
• 2020: Do 10 spośród 15 krajów skierowano zalecenie w tym obszarze; zalecenia te dotyczyły przede wszystkim skoncentrowania inwestycji na badaniach naukowych i innowacjach.

Załącznik V – Wskaźniki wykorzystane w analizie przekazanej przez Komisję współprawodawcom na potrzeby wyboru krajów do objęcia inicjatywą szerszego uczestnictwa

1. Program „Horyzont 2020”:
   
   Państwo członkowskie musiało znajdować się poniżej 70% średniej wartości (dla UE-27) złożonego wskaźnika doskonałości badawczej, na który składają się cztery zmienne:
   
   
   • udział najczęściej cytowanych publikacji, w przypadku których co najmniej jeden autor ma afiliację w danym kraju,
   • liczba najlepszych uniwersytetów i publicznych organizacji badawczych w kraju,
   • liczba zgłoszeń patentowych,
   • łączna wartość dotacji przyznanych przez Europejską Radę ds. Badań Naukowych.
2. Program „Horyzont Europa”:
   
   
   • dochód narodowy brutto poniżej 90% średniej UE,
   • dla każdego kraju odsetek publikacji naukowych, które plasują się w grupie 10% najczęściej cytowanych publikacji (tj. są cytowane w innych opracowaniach naukowych),
   • liczba zgłoszeń patentowych w przeliczeniu na milion mieszkańców poniżej średniej UE.

Załącznik VI – Statystyki

W tabeli 7 i tabeli 8 przedstawiono ogólne informacje na temat udziału krajów objętych inicjatywą szerszego uczestnictwa w dwóch przeanalizowanych działaniach. Pokazują one, ile spośród złożonych wniosków projektowych zostało ostatecznie wybranych do finansowania na podstawie konkurencyjnej procedury wyboru. Głównym czynnikiem wpływającym na odsetek zaakceptowanych projektów z danego kraju są jego ogólne wyniki w zakresie badań naukowych i innowacji. Inne czynniki to na przykład doświadczenia z wdrażania wcześniejszych programów, wysiłki podejmowane wspólnie przez podmioty krajowe z myślą o zapewnieniu jak największego odsetka zaakceptowanych projektów, a także istniejące sieci współpracy. Pokrywa się to z obserwacjami przedstawionymi przez Trybunał w sprawozdaniu specjalnym 02/2020 (pkt 43) na temat instrumentu na rzecz MŚP.

Wykaz akronimów i skrótów

CORDIS – Wspólnotowy Serwis Informacyjny Badań i Rozwoju

COST – europejska współpraca naukowo-techniczna

DG RTD – Dyrekcja Generalna Komisji ds. Badań Naukowych i Innowacji

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

KPI – kluczowy wskaźnik efektywności

PKB – produkt krajowy brutto

PR – program ramowy

PSF – narzędzie wspierania polityki

REA – Europejska Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych

RRF – Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności

Glosariusz

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – fundusz unijny mający na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w UE poprzez finansowanie inwestycji, które niwelują nierówności między regionami.

Europejski semestr – roczny cykl zapewniający ramowe zasady koordynacji polityki gospodarczej państw członkowskich UE i monitorowania postępów.

Innowacja ukierunkowana na konkretne obszary – innowacja wspierana przez ścisłą współpracę między podmiotami sektora innowacji, takimi jak przedsiębiorstwa, podmioty badawcze, władze regionalne lub lokalne na niewielkim obszarze terytorialnym, w przypadku której bliskość geograficzna ułatwia wymianę wiedzy i współpracę.

Instrument finansowy – wsparcie finansowe z budżetu UE, które ma formę inwestycji kapitałowych lub quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji bądź innych instrumentów opartych na podziale ryzyka.

Instrument na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności – unijny mechanizm wsparcia finansowego mający na celu złagodzenie gospodarczych i społecznych skutków pandemii COVID-19 oraz pobudzenie odbudowy w perspektywie średniookresowej, przy jednoczesnym promowaniu transformacji ekologicznej i cyfrowej.

Instytucja zarządzająca – organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub podmiot prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie do zarządzania programem finansowanym przez UE.

Krajowy punkt kontaktowy – podmiot utworzony i finansowany przez rząd państwa członkowskiego UE lub innego państwa uczestniczącego, do którego zadań należy zapewnianie wsparcia i wytycznych wnioskodawcom i beneficjentom programów „Horyzont 2020” i „Horyzont Europa” w danym kraju.

Pomocniczość – zasada, zgodnie z którą UE podejmuje działania wyłącznie w sytuacji, gdy są one bardziej skuteczne niż działania prowadzone na szczeblu krajowym, regionalnym czy lokalnym.

Procedura komitetowa – procedura stosowana w przypadku, gdy w danym akcie prawnym przyznano Komisji uprawnienia wykonawcze. Komisja ma być wspomagana w swoich działaniach przez komitet złożony z przedstawicieli wszystkich państw członkowskich UE, który wydaje formalną opinię, zazwyczaj w drodze głosowania, na temat działań zaproponowanych przez Komisję. W zależności od procedury opinie komitetu mogą być bardziej lub mniej wiążące dla Komisji.

Program operacyjny – podstawowe ramy, w oparciu o które realizowane są projekty finansowane przez UE w obszarze spójności w danym okresie. Odzwierciedlają one priorytety i cele określone w umowach partnerstwa zawieranych między Komisją a poszczególnymi państwami członkowskimi.

Przydział finansowania na podstawie zasady doskonałości – przydział środków finansowych w drodze naborów wniosków w trybie konkursowym oraz poprzez niezależny i merytoryczny system wzajemnej oceny, co prowadzi do wyboru tylko najlepszych projektów bez uwzględnienia w jakikolwiek sposób kryterium rozmieszczenia geograficznego.

Strategia „Europa 2020” – dziesięcioletnia strategia UE na rzecz stymulowania wzrostu i zwiększenia liczby miejsc pracy, realizowana od 2010 r.

Wkłady niepieniężne – zasoby niefinansowe udostępniane beneficjentowi nieodpłatnie przez osoby trzecie.

Wspólne Centrum Badawcze – służba Komisji do spraw nauki i wiedzy, zapewniająca doradztwo naukowe i wsparcie na rzecz polityki UE.

Zalecenia dla poszczególnych krajów – wytyczne wydawane co roku przez Komisję w ramach europejskiego semestru pod adresem poszczególnych państw członkowskich, dotyczące ich polityki makroekonomicznej, budżetowej i strukturalnej.

Zobowiązanie – kwota zarezerwowana w budżecie na sfinansowanie ściśle określonej pozycji wydatków, np. umowy, w tym umowy o udzielenie dotacji.

Odpowiedzi Komisji

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61346

Kalendarium

https://www.eca.europa.eu/pl/Pages/DocItem.aspx?did=61346

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę IV – której przewodniczy członek Trybunału Mihails Kozlovs – zajmującą się obszarami regulacji rynków i konkurencyjnej gospodarki. Kontrolą kierowała członkini Trybunału Ivana Maletić, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Sandra Diering, szefowa gabinetu, oraz Tea Japunčić, attaché; Marion Colonerus, kierowniczka; Juan Antonio Vazquez Rivera, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Marco Montorio i Katja Mravlak. Wsparcie językowe zapewnił Thomas Everett.

 

Od lewej: Marco Montorio, Tea Japunčić, Juan Antonio Vazquez Rivera, Ivana Maletić, Sandra Diering, Katja Mravlak.

Przypisy

¹ Sprawozdanie specjalne 02/2020 (pkt 41) oraz sprawozdanie specjalne 04/2016 (pkt 86).

² „Final report of the MIRRIS project”, czerwiec 2016 r.; „MLE on National Practices in Widening Participation and Strengthening Synergies: Summary Report”, Komisja Europejska, 2018; „Overcoming innovation gaps in EU-13 Member States”, Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego, marzec 2018 r.; „Mobilising European Structural and Investment Funds and Horizon 2020 in support of innovation in less developed regions”, Wspólne Centrum Badawcze, listopad 2018 r.

³ „Research and Innovation analysis in the European Semester 2020 Country Reports”, Komisja Europejska, maj 2020 r.

⁴ Cel (osiągnięcie trwałej doskonałości) został sformułowany w Programie prac na rzecz upowszechniania doskonałości i zapewniania szerszego uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”.

⁵ Sprawozdanie końcowe grupy doradczej ds. upowszechniania doskonałości i zapewniania szerszego uczestnictwa w programie „Horyzont 2020”, czerwiec 2016; „Brainstorming on Future Widening Actions in Horizon Europe: Contribution from REA B5”, październik 2019; sprawozdanie REA na temat wpływu polityki w kontekście działań teamingowych, czerwiec 2021.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (https://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8320-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/067766	QJ-AB-22-015-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8305-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/235899	QJ-AB-22-015-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2022.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów została określona w decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencjąCreative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że co do zasady ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że treści zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane wszelkie dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania treści Trybunału niedozwolone jest zmienianie ich oryginalnego znaczenia albo przesłania. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego wykorzystywania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest uzyskanie dodatkowego zezwolenia.

W takim przypadku uzyskane dodatkowe zezwolenie na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia i zastępuje wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie wskazane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE konieczne może być wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich:

Ikony na rys. 1: © Freepik Company S.L. Wszelkie prawa zastrzeżone.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie ma kontroli nad ich zawartością i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Wykorzystywanie znaku graficznego Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (https://data.europa.eu/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.