Miljöanpassningsstödet: ett mer komplext inkomststödsystem som ännu inte är ändamålsenligt i miljöhänseende

Sammanfattning

I

Miljöanpassningsstödet (eller det gröna stödet) är en ny typ av direktstöd till jordbrukare som infördes med 2013 års reform av den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Stödet utformades för att förverkliga principen att jordbrukare ska belönas för de kollektiva nyttigheter som de tillhandahåller. På så sätt var det tänkt att miljöanpassningen skulle förbättra GJP:s miljöprestanda.

II

I rapporten presenteras resultatet av vår revision av miljöanpassningsstödet. Vår övergripande revisionsfråga gällde om miljöanpassningen kunde förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda i enlighet med målet i EU:s lagstiftning.

III

För att besvara den övergripande granskningsfrågan granskade vi

• interventionslogiken, förekomsten av tydliga och tillräckligt ambitiösa miljöanpassningsmål och underlaget till åtgärdens budgetanslag,
• de vinster som miljöanpassningen kan förväntas producera för miljön och klimatet,
• den ökade komplexitet inom GJP som miljöanpassningen medför.

IV

Vår övergripande slutsats är att miljöanpassningen, som den nu genomförs, sannolikt inte väsentligt förbättrar GJP:s miljö- och klimatprestanda.

V

Vi konstaterade att kommissionen inte utarbetade en komplett interventionslogik för det gröna stödet. Den satte inte heller upp tydliga och tillräckligt ambitiösa miljömål som miljöanpassningen bör förväntas uppnå. Vidare motiveras budgetanslaget till miljöanpassningen inte av åtgärdens miljömässiga innehåll. Det gröna stödet är i grunden ett system för inkomststöd.

VI

Vi konstaterade också att miljöanpassningen sannolikt inte leder till väsentliga vinster för miljön och klimatet, främst på grund av de stora dödviktseffekter som påverkar åtgärden. Vår uppskattning visar i synnerhet att miljöanpassningsstödet ledde till att jordbruksmetoderna ändrades på endast cirka 5 % av all jordbruksmark i EU.

VII

Slutligen konstaterade vi att åtgärdens troliga resultat inte motiverar den väsentligt ökade komplexitet inom GJP som miljöanpassningsstödet medför. Komplexiteten är delvis ett resultat av överlappningar mellan miljöanpassningsstödet och GJP:s andra miljöinstrument, bland annat normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden. Miljöanpassning liknar god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden genom att den i grunden är en uppsättning miljövillkor som ska tillämpas för inkomststöd.

VIII

Baserat på de här granskningsresultaten lämnar vi följande rekommendationer:

• För nästa GJP-reform bör kommissionen utarbeta en komplett interventionslogik för GJP:s bidrag till EU:s miljö- och klimatrelaterade mål, som innehåller specifika mål och bygger på uppdaterade vetenskapliga rön om de aktuella fenomenen.
• För att förbereda utarbetandet av sitt förslag till nästa GJP-reform bör kommissionen gå igenom och bedöma genomförandet av den GJP som nu gäller. När kommissionen sätter samman sitt förslag bör den följa dessa principer:
  • Jordbrukare bör endast få GJP-stöd om de uppfyller en uppsättning grundläggande miljönormer för områden som nu omfattas av den gällande normen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och de allmänna miljöanpassningskraven (som båda är avsedda att gå utöver miljölagstiftningens krav). Sanktioner om de här kombinerade normerna inte efterlevs bör ha tillräcklig avskräckande effekt. Alla sådana grundläggande normer ska också helt införlivas i miljöbaskraven för alla programplanerade åtgärder som gäller jordbruk.
  • Specifika, lokala miljö- och klimatbehov kan lämpligen tillgodoses genom kraftfullare programplanerade jordbruksåtgärder som bygger på uppfyllande av resultatmål och finansiering som återspeglar en bedömning av uppkomna genomsnittliga kostnader och inkomstbortfall på grund av åtgärder och metoder som går utöver miljöbaskraven.
  • När medlemsstaterna erbjuds alternativ att välja mellan när de genomför GJP bör de vara skyldiga att före genomförandet visa att de alternativ som de väljer är ändamålsenliga och effektiva för att uppnå åtgärdens mål.

Inledning

01

Europeiska unionen (EU) betalar direktstöd till jordbrukare inom första pelaren¹ i sin gemensamma jordbrukspolitik (GJP). Ett centralt mål för direktstödet är stödja jordbrukarnas inkomster. GJP kritiseras dock allt mer för att den inte gör tillräckligt för att begränsa de negativa effekterna av vissa jordbruksmetoder på miljön och klimatet².

02

Det gröna stödet eller miljöanpassningsstödet³ – en ny typ av direktstöd som infördes med GJP-reformen 2013 – är det senaste försöket att komma tillrätta med det här problemet. Det är det enda direktstöd vars främsta uttalade mål är ”grönt”, nämligen att förbättra GJP:s miljöprestanda⁴.

03

I motiveringen till lagförslaget⁵ hävdade kommissionen att jordbruksföretagen ”kommer att behöva stöd när det gäller att införa och använda jordbrukssystem och jordbrukspraxis som är bra för miljön och klimatet, då marknadspriserna inte återspeglar kostnaden för dessa kollektiva nyttigheter”. Betoningen på att offentliga medel ska ges till kollektiva nyttigheter och att jordbrukare ska belönas för positiva externa effekter (dvs. som har positiv inverkan som annars inte belönas av marknaden) ger även legitimitet till GJP-utgifterna som helhet.

04

Miljöanpassningen kan inte väljas bort. Alla jordbrukare som deltar i GJP:s ordningar för direktstöd (såsom ordningen för grundstöd eller systemet för enhetlig arealersättning) måste också ansöka om det gröna stödet. Mindre jordbruksföretag kan emellertid få miljöanpassningsstöd utan att behöva uppfylla alla, eller ens några, miljöanpassningskrav. Miljöanpassningskraven gäller inte heller för jordbruksföretag som anses vara ”gröna per definition": till exempel får ekologiska jordbrukare det gröna stödet utan att behöva visa att de tillämpar de tre miljöanpassningsmetoderna.

05

Miljöanpassningskraven omfattar tre jordbruksmetoder som alla ska vara enkla, allmänna, icke-avtalsmässiga och årliga samt gynna miljön och klimatet:

1. Diversifiering av grödor innebär att jordbrukare som har mer än tio hektar åkermark är skyldiga att odla minst två grödor. Minst ytterligare en (dvs. en tredje) gröda måste odlas på gårdar med över 30 hektar åkermark. Den andel åkermark som jordbrukare använder till huvudgrödan får vara högst 75 %. På gårdar som ska odla minst tre grödor får de två huvudgrödorna tillsammans inte täcka mer än 95 % av åkermarken. Det uttalade huvudsyftet med diversifiering av grödor är bättre markkvalitet⁶.
2. För bevarande av permanent gräsmark kombineras två separata mekanismer. Medlemsstaterna ska vidta följande åtgärder:
   • Övervaka (på nationell eller regional nivå) den permanenta gräsmarkens andel av den totala jordbruksareal som omfattas av GJP:s direktstöd. Om andelen minskar med mer än 5 % i förhållande till en referensnivå ska medlemsstaterna kräva att jordbrukarna återställer permanent gräsmark som tidigare har ställts om till mark med annan användning.
   • Fastställa vilka gräsmarksområden som är känsligast ur miljösynpunkt. Det är förbjudet att ställa om eller plöja sådan miljömässigt känslig permanent gräsmark.

   Enligt EU-lagstiftningen bibehålls permanent gräsmark inom miljöanpassningen främst för att binda koldioxid⁷. Skyddet av miljömässigt känslig permanent gräsmark finns i första hand för att områden med värdefull biologisk mångfald ska skyddas (förutom det övergripande målet att binda koldioxid).

3. Jordbrukare som har mer än 15 hektar åkermark måste reservera motsvarande 5 % av den marken till områden med ekologiskt fokus. EU-lagstiftningen har 19 olika typer av områden med ekologiskt fokus som jordbrukarna kan uppfylla det här kravet med, bland annat mark i träda, fånggrödor, kvävefixerande grödor och flera typer av landskapselement. Enskilda medlemsstater kan dock besluta att erbjuda sina jordbrukare färre områden med ekologiskt fokus. Det viktigaste målet med områden med ekologiskt fokus är att bevara och öka den biologiska mångfalden⁸.

06

Förutom miljöanpassningsstödet har GJP två andra viktiga instrument för att uppfylla miljö- och klimatmålen:

1. Tvärvillkor är en mekanism där de flesta GJP-stöd kopplas till en uppsättning grundläggande normer för att säkerställa god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (GAEC) och vissa skyldigheter, så kallade föreskrivna verksamhetskrav (SMR). De föreskrivna verksamhetskraven definieras i respektive EU-lagstiftning om miljö, klimatförändring, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd. Jordbrukare som inte uppfyller normerna och kraven riskerar att bestraffas med en sänkning av allt sitt direktstöd, vanligen med 1 – 5 %.
2. Miljöåtgärder inom landsbygdsutveckling (GJP:s andra pelare) – såsom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk – liknar det gröna stödet i det att de belönar jordbrukare för vissa metoder som är gynnsamma för miljön och klimatet. I motsats till miljöanpassningsstödet är dessa åtgärder emellertid avtalsbaserade och bygger på frivilliga åtaganden från jordbrukarnas sida. Det stöd som betalas till jordbrukare ska täcka de merkostnader och det inkomstbortfall som beror på sådana åtaganden⁹.

07

Kommissionen ser miljöanpassningsstödet som mittenskiktet i en tredelad pyramid med gröna GJP-instrument (se figur 1). De grundläggande normerna och kraven för tvärvillkor, som gäller för den bredaste gruppen jordbrukare och den största arealen, bildar pyramidens nedersta skikt, och de ambitiösare miljöåtagandena inom landsbygdsutveckling – som ska tillämpas av en mindre grupp frivilliga och på en mindre areal – bildar toppen. Avsikten är att dessa instrument tillsammans ska få kombinerade och kompletterande effekter.

08

EU lägger ner stora belopp på det nya gröna stödet: 12 miljarder euro per år, vilket motsvarar 30 % av GJP:s allt direktstöd och närmare 8 % av hela EU-budgeten. För jordbrukarna (som fick sitt första gröna stöd under budgetåret 2016 för ersättningsanspråk som lämnades in 2015) innebär detta i genomsnitt cirka 80 euro per hektar och år, med viss variation mellan – och i några fall inom – medlemsstaterna. När miljöanpassningsstödet infördes flyttade Europaparlamentet och rådet (budgetmyndigheten) dessa medel från de andra direktstöden. Därför, vilket framgår av figur 2, har den sammanlagda budgeten för GJP:s direktstöd varit relativt stabil mellan 2013 och 2017.

09

Miljöanpassningsstödet genomförs med delad förvaltning, där kommissionen behåller det övergripande ansvaret för genomförandet av EU:s budget men delegerar genomförandeuppgifter till medlemsstaterna. De delegerade uppgifterna innebär bland annat att införa och driva system för att samla in ersättningsanspråk från jordbrukare, göra administrativa kontroller och kontroller på plats samt beräkna och betala ut korrekta stödbelopp. När det gäller miljöanpassningsstödet ska medlemsstaterna dessutom fastställa vissa centrala parametrar, till exempel utse områden med miljömässigt känslig permanent gräsmark och välja ut typer av områden med ekologiskt fokus.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

10

Vår revision gällde utformningen av miljöanpassningsstödet och de två första åren som det tillämpades (ansökningsåren 2015 och 2016) liksom samstämmigheten mellan denna stödordning och GJP:s övriga miljöinstrument, det vill säga tvärvillkor och miljöåtgärderna inom landsbygdsutveckling.

11

Vårt övergripande mål var att bedöma om miljöanpassningsstödet kunde förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda i enlighet med målet i EU:s lagstiftning på området. För att besvara denna övergripande revisionsfråga granskade vi

1. interventionslogiken, förekomsten av tydliga och tillräckligt ambitiösa miljöanpassningsmål och underlaget till åtgärdens budgetanslag,
2. de vinster som miljöanpassningen kan förväntas producera för miljön och klimatet,
3. den ökade komplexitet inom GJP som miljöanpassningsstödet medför.

12

Vårt revisionsarbete bestod av

1. analys av information från många källor, bland annat lagstiftning, kommissionens riktlinjer och arbetsdokument, utbyte av korrespondens och information mellan kommissionen och medlemsstater, uppgifter om genomförandet av miljöanpassningen och en kritisk litteraturgenomgång,
2. besök vid kommissionens berörda generaldirektorat (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Klimatpolitik, GD Miljö och gemensamma forskningscentrumet) och aktörer på EU-nivå (COPA-COGECA och BirdLife),
3. intervjuer (genom enkäter och besök eller videkonferenser) med myndigheter i fem medlemsstater: Grekland, Spanien (Kastilien-Léon), Frankrike (Aquitaine och Nord-Pas-de-Calais), Nederländerna och Polen,
4. skrivbordsgranskning som inriktades på risken för dubbelfinansiering och gällde ytterligare tio medlemsstater: Belgien (Vallonien), Tjeckien, Tyskland (Brandenburg), Irland, Italien (Kampanien), Litauen, Österrike, Slovenien, Finland och Förenade kungariket (Wales),
5. analys av våra egna granskningsresultat från revisionsförklaringen 2016, särskilt om ändrade jordbruksmetoder som kan tillskrivas miljöanpassningsstödet.

Iakttagelser

Miljöanpassningen saknar en fullt utvecklad interventionslogik med tydligt definierade och ambitiösa mål, och dess budget är inte direkt kopplad till åtgärdens bidrag till uppnåendet av miljö- och klimatrelaterade mål

Det gröna stödet ska uppfylla två olika mål: förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda och stödja jordbrukarnas inkomster

13

Införandet av miljöanpassningsstödet var ett försök att tillämpa principen att jordbrukare ska belönas för de kollektiva miljönyttigheter som de tillhandahåller. Det nya tillvägagångssättet återspeglas i målet för miljöanpassningen i den aktuella EU-lagstiftningen och nämns i punkt 2: att förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda.

14

Miljöanpassningen fyller även ett annat syfte – den stödjer jordbrukarnas inkomster. Även om denna funktion inte uttalat nämns i lagstiftningen är den underförstådd eftersom miljöanpassningen klassificeras som ett direktstöd.

Miljöanpassningens specifika bidrag till uppfyllandet av EU:s mål när det gäller mark, klimat och biologisk mångfald är inte tydligt definierat

15

De viktigaste miljömässiga och klimatrelaterade problem som miljöanpassningen ska bidra till att lösa – markkvalitet, koldioxidbindning och biologisk mångfald – omfattas av bredare EU-strategier (se ruta 1).

16

Det är oklart hur miljöanpassningen förväntas bidra till de bredare EU-mål som definieras i de här strategidokumenten:

1. Kommissionen har inte fastställt en komplett interventionslogik för miljöanpassningen. Den har inte heller fastställt specifika och mätbara mål för åtgärden¹⁷. Det finns med andra ord inga planer där det specificeras vilka förbättringar som EU vill att miljöanpassningen ska åstadkomma i fråga om biologisk mångfald, markkvalitet och nettoutsläpp av växthusgaser från jordbruksmark. Det är ofrånkomligen svårt att fastställa sådana specifika mål på grund av de många olika faktorer som samverkar, varav några är externa (dvs. bortom beslutsfattarnas kontroll) och andra dåligt undersökta.
2. En förutsättning för att kunna fastställa sådana mål är att man har en metod för att mäta det aktuella fenomenet och kunskap om den aktuella situationen. Kunskapen om utgångsläget är dock endast fragmentarisk – det vill säga om jordbruksmarkens kvalitet, kollagret under den permanenta gräsmarken och situationen i fråga om biologisk mångfald på jordbruken när miljöanpassningen infördes. I ruta 2 åskådliggörs dessa problem.

Kommissionens ursprungliga förslag var mer ambitiöst i miljöhänseende

17

Miljöanpassningen, i den form som kommissionen ursprungligen föreslog, var en mer ambitiös och miljöinriktad åtgärd med striktare krav och färre undantag än de nuvarande miljöanpassningsmetoderna. I figur 3 ges en översikt över de stora förändringarna mellan det koncept som först diskuterades i konsekvensbedömningen 2011²⁴ (en omfattande studie med analyser av olika policyalternativ för reformen av GJP 2014–2020), kommissionens lagförslag och den lagstiftning som slutligen antogs.

18

Slutresultatet av lagstiftningsprocessen avviker från kommissionens ursprungliga förslag som det presenterades i konsekvensbedömningen från 2011, där det sades att om miljöanpassningen ska bli ändamålsenlig får medlemsstaterna och/eller jordbrukarna inte erbjudas en ”meny” med åtgärder som de kan välja mellan. Kommissionen menade att en sådan metod kraftigt skulle urholka miljöanpassningseffekten, i synnerhet om stödet inte motsvarar de ansträngningar som jordbrukarna måste göra utan de får möjlighet att välja åtgärder som de redan tillämpar eller som kostar minst, vilket leder till lägre miljövinster. Ju fler alternativ som erbjuds för miljöanpassningen inom första pelaren, desto mer komplicerat blir det att säkerställa överensstämmelse med tvärvillkor, i synnerhet normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (risk för alltför olika utgångslägen i medlemsstaterna) och därefter med andra pelaren – risk för dubbla betalningar. Därför ansåg kommissionen att man i första hand skulle välja en miljöanpassningsmetod med endast ett fåtal åtgärder som ger väsentliga miljövinster. De risker som kommissionen varnade för 2011 har också i stor utsträckning konkretiserats (se punkt 24 och punkterna 36–37, 47–49 och 59–68.

Det saknades en tydlig beskrivning av vad de föreslagna miljöanpassningsmetoderna skulle åstadkomma

19

Som vi nämnde i punkt 16 fastställde kommissionen inga specifika och kvantifierade mål för de föreslagna miljöanpassningsmetoderna. Dessutom visade konsekvensbedömningen från 2011 endast delvis ändamålsenligheten hos de miljöanpassningsmetoder som föreslogs eftersom den främst var inriktad på hur klimatförändringarna kan begränsas.

1. Beträffande bevarande av permanent gräsmark betonade kommissionen att koldioxidbindningen i marken efter det att åkermark har ställts om till gräsmark går mycket långsammare än den kolförlust som uppstår när permanent gräsmark ställs om till åkermark. Mot denna bakgrund förespråkade kommissionen att kollagret skulle skyddas genom att bevarandet av befintlig permanent gräsmark blev obligatoriskt på gårdsnivå i stället för att man skulle tillämpa ett system med kvotövervakning på regional eller nationell nivå.
2. När det gäller förslaget till åtgärd om uttag av mark av ekologiska skäl/områden med ekologiskt fokus diskuterades i konsekvensbedömningen de delvis positiva, delvis negativa förväntade effekterna på begränsningen av klimatförändringar, men den visade inte tydligt åtgärdens miljömässiga ändamålsenlighet, i synnerhet för den biologiska mångfalden.
3. Slutligen innehöll konsekvensbedömningen vetenskapliga bevis för de positiva effekterna av växelbruk, i synnerhet när det gäller att öka markens innehåll av organiskt material, bland annat kol. Men på grund av praktiska avväganden föreslog kommissionen att växelbruk skulle ersättas med diversifiering av grödor (se punkt 41).

20

Sammanfattningsvis fick EU:s två medlagstiftare (Europaparlamentet och rådet) ett förslag till en viktig reform av GJP:s direktstöd som innehöll begränsad information om vad de nya åtgärderna förväntades uppnå. Vi delar den uppfattning som fördes fram i en rapport med en analys av processen för lagstiftning om miljöanpassningsstödet²⁵, att det faktum att kommissionen inte i början av processen tydligt beskrev de miljövinster som miljöanpassningen skulle leda till gjorde det svårt för kommissionen och andra att förtydliga i vilken omfattning den successiva urholkningen av texten påverkade utfallet.

21

De senare ändringarna, som oftast initierades av de två medlagstiftarna, åtföljdes inte av vetenskapliga motiveringar som visade deras miljömässiga ändamålsenlighet utan var främst inriktade på att minska jordbrukarnas ansträngningar.

Budgetanslaget till miljöanpassningsstödet ändrades inte eftersom det baserades på ett politiskt beslut och inte på åtgärdens bidrag till uppnåendet av miljö- och klimatrelaterade mål

22

Öronmärkningen av 30 % av den totala budgeten för GJP:s samtliga direktstöd till miljöanpassningsstödet var en central del inte endast av den senaste GJP-reformen utan även av den fleråriga budgetramen 2014–2020. Kommissionen lade först fram det här förslaget till anslagsfördelning 2011 i samband med den fleråriga budgetramen²⁶, och det godkändes senare av Europeiska rådet 2013²⁷.

23

Budgetanslaget låg kvar på samma nivå – cirka 12 miljarder euro per år – under hela lagstiftningsprocessen, trots att åtgärdens miljö- och klimatinnehåll ändrades betydligt när det gällde kraven (som med tiden blev mindre strikta) och omfattningen av olika undantag (som ökade). Det visar att beslutet att anslå 30 % av GJP:s direktstöd till miljöanpassning inte återspeglar det nya instrumentets ambitionsnivå när det gäller miljön och klimatet. Miljöanpassningsstödet är i grunden ett system för inkomststöd.

24

Vi konstaterade i synnerhet att det gröna stödet (i genomsnitt cirka 80 euro per hektar) inte baserades på jordbrukarnas kostnad för att genomföra miljöanpassning²⁸.

1. Den kostnaden uppskattades till cirka 30 euro per hektar i konsekvensbedömningen från 2011 baserat på de striktare krav på miljöanpassning som ursprungligen planerades (se punkt 17).
2. Enligt en studie från gemensamma forskningscentrumet²⁹ med modellering av den ekonomiska effekten av de gällande miljöanpassningskraven berörs 71 % av alla jordbrukare över huvud taget inte av miljöanpassning och har inga efterlevnadskostnader i samband med genomförandet av den. Av de 29 % som berörs har två tredjedelar efterlevnadskostnader på mindre än 25 euro per hektar. För över 40 % ligger kostnaderna under 10 euro per hektar. Omkring 2 % av jordbrukarna har dock kostnader på över 100 euro per hektar (det gäller ofta jordbruk med små arealer som är specialiserade på kapital- och arbetskraftsintensiv verksamhet såsom grönsaksproduktion).
3. Miljöanpassningsstödets uppskattade effekt på jordbrukarnas intäkter (beräknad som differensen mellan intäkter – från försäljning av produkter och bidrag – och rörliga produktionskostnader, bland annat kostnader för gödselmedel, bekämpningsmedel, utsäde och foder) är mycket begränsad. Gemensamma forskningscentrumet uppskattade i en nyligen offentliggjord studie³⁰ att införandet av miljöanpassningsstödet i själva verket höjde jordbrukarnas inkomster med omkring 1 % (främst beroende på att priserna steg något på grund av en något lägre produktion). Enligt de preliminära resultaten i det utkast till rapport som nämns i punkt 24 b uppskattas effekten av miljöanpassningsstödet på jordbrukarnas inkomster till -1 %³¹.

25

Miljöanpassningsstödets budget bygger inte på en uppskattning av det ekonomiska värdet av de förväntade vinsterna för miljön och klimatet. Uppgifterna nedan ger en viss bakgrund:

1. Det är god praxis att basera utformingen av en åtgärd på en värdering av de förväntade kollektiva nyttigheterna. Det mest omfattande försöket att ta fram metoder för värdering av ekosystem och biologisk mångfald har gjorts i TEEB-projektet³²:
2. EU har tidigare satt en prislapp på vissa miljöproblem: i konsekvensbedömningen³³ inför EU:s temainriktade strategi för markskydd från 2006 uppskattades kostnaden för en minskande andel organiskt material i mark till mellan 3,4 och 5,6 miljarder euro per år (inklusive kostnader både på och utanför området).
3. Baserat på sin metaanalys av vetenskaplig litteratur uppskattade gemensamma forskningscentrumet värdet på EU:s jordbruksmark till mellan 134 och 201 euro per hektar, och det totala värdet av EU:s jordbruksmark till mellan 24,5 och 36,6 miljarder euro per år³⁴.
4. Det är mycket svårt att översätta miljövinster i pengar. Det blir något enklare när miljövinsterna kan kopplas direkt till faktiska kostnader eller intäkter (t.ex. kan värdet av minskade vattenföroreningar orsakade av nitrater uppskattas på grundval av kostnaden för att rena förorenat vatten). Det blir svårare när det inte finns en sådan direkt koppling, som när den biologiska mångfalden ökar eller bevaras.
5. När det gäller miljöanpassningen var det dock omöjligt att sätta en prislapp på miljövinsterna eftersom de inte hade angetts i form av kvantifierade mål (se punkt 16).

Miljöanpassningen, som den nu genomförs, leder sannolikt inte till väsentliga vinster för miljön och klimatet

Miljöanpassningen har lett till mycket begränsade ändringar av jordbruksmetoderna

26

När miljöanpassningen hade tillämpats i ett år rapporterade kommissionen³⁵ om åtgärdens första output som angavs som den jordbruksmark och de jordbruksföretag som omfattades av den. Av figur 4 framgår att 24 % av jordbruksföretagen i EU 2015 omfattades av minst ett miljöanpassningskrav. De här jordbruksföretagen har dock så mycket som 73 % av jordbruksmarken i EU³⁶. Under 2016 ökade andelen jordbruksmark som tillhörde jordbruksföretag som skulle uppfylla minst ett miljöanpassningskrav till 77 %. Kommissionen anser att den här siffran är en nyckelresultatindikator för miljöanpassning.

27

I kapitel 7 av vår årsrapport för 2016³⁷ presenterade vi resultaten av vår analys av miljöanpassningens effekter på markanvändning (i form av diversifiering av grödor och områden med ekologiskt fokus) efter dess första år. Vi baserade analysen på en jämförelse mellan jordbruksmetoder 2014 och 2015 (dvs. det sista året innan miljöanpassningen infördes och det första året som den tillämpades)³⁸.

28

I figur 5 presenteras resultaten av vår analys. För både diversifiering av grödor och områden med ekologiskt fokus konstaterade vi att införandet av miljöanpassning på de flesta jordbruksföretagen (och för större delen av jordbruksmarken³⁹) i urvalet inte innebar att jordbruksmetoderna måste ändras. Det berodde antingen på att de berörda jordbruksföretagen redan uppfyllde miljöanpassningskraven 2014 eller på att de var undantagna från dem.

29

Som vi angav i årsrapporten⁴⁰ identifierade vi ”några positiva förändringar av jordbruksmetoderna till följd av införandet av stödet, särskilt när det gäller arealer med ekologiskt fokus”. För de jordbruksföretag där införandet av miljöanpassning verkligen ledde till en positiv förändring av jordbruksmetoderna uppskattade vi den andel av åkermarken där sådana förändringar inträffade. Vi konstaterade att andelen var cirka 15 %⁴¹ för diversifiering av grödor och cirka 4 %⁴² för områden med ekologiskt fokus. När man tar hänsyn till de jordbruksföretag som inte alls behövde ändra sina jordbruksmetoder och till att åkermark utgör cirka 60 %⁴³ av all jordbruksmark i EU, betyder det att det på cirka 1 % av EU:s jordbruksmark krävdes mer diversifiering av grödor och att cirka 1 % måste få nya områden med ekologiskt fokus när miljöanpassningen infördes.

30

Våra uppskattningar ligger mycket nära de som har gjorts av gemensamma forskningscentrumet. Baserat på avancerad jordbruksekonomisk modellering uppskattar kommissionens forskare⁴⁴ att totalt 4,5 % av EU:s jordbruksmark behövde ställas om (dvs. ändra jordbruksmetoderna) på grund av nya miljöanpassningskrav, varav 1,8 % gällde diversifiering av grödor, 2,4 % gällde områden med ekologiskt fokus och 1,5 % gällde permanent gräsmark⁴⁵ (se figur 6).

31

Det är viktigt att notera att både våra och gemensamma forskningscentrumets uppskattningar gäller den areal där jordbruksmetoderna har ändrats sedan miljöanpassningen infördes. De motsvarar inte den areal som påverkas av ändringarnas positiva effekter. Särskilt områden med ekologiskt fokus kan ge vinster som sträcker sig långt utanför deras gränser (t.ex. buffertremsor med vilda blommor som kan tjäna som livsmiljö för pollengivare som sedan kan sprida sig över närliggande skiften).

32

Uppskattningen att miljöanpassningen ledde till att jordbruksmetoderna ändrades på endast omkring 5 % av EU:s jordbruksmark står i skarp kontrast till kommissionens nyckelresultatindikator som vi nämner i punkt 26 (se även figur 4), nämligen att 73 % av EU:s jordbruksmark var föremål för miljöanpassning 2015 (77 % 2016).

33

Differensen kan förklaras om man tittar på vad kommissionens resultatindikator mäter, vilket är den andel av EU:s jordbruksmark som tillhör jordbruksföretag som ska uppfylla minst ett miljöanpassningskrav. Följaktligen ingår hela jordbruket i kommissionens indikator, även om miljöanpassningskravet bara tillämpas på ett enda skifte, oavsett dess storlek. Med andra ord mäter indikatorn all mark som tillhör jordbruk som inte är helt undantagna från miljöanpassning (eller som bara står utanför GJP:s system för direktstöd). Med tanke på de uppgifter som finns tillgängliga om jordbruksstrukturen i EU och de olika undantagströsklar som gäller vid miljöanpassning skulle kommissionen ha kunnat uppskatta värdet av den här indikatorn innan åtgärden genomfördes. Värdet av den här siffran är därför begränsat för att övervaka de resultat som miljöanpassningen har lett till. Den återspeglar till exempel inte hur spridda miljöanpassningsmetoderna verkligen är – den skulle till exempel inte ändras om kravet på områden med ekologiskt fokus höjdes från 5 till 7 %.

De begränsade ändringarna av jordbruksmetoderna illustrerar de stora dödsviktseffekterna i åtgärdens utformning

34

De begränsade ändringar av jordbruksmetoderna som miljöanpassningen ledde till hänger ihop med de stora dödviktseffekterna⁴⁶ i det gröna stödet.

35

Dödvikt som uppkommer på grund av överlappning mellan miljöanpassning och tvärvillkor diskuteras i punkterna 59–61. På grund av överlappningarnas begränsade omfattning (endast ett fåtal typer av områden med ekologiskt fokus berörs potentiellt) och motverkande faktorer (tvärvillkorskraven är vanligtvis inte identiska med miljöanpassningskraven) kan de endast förklara en liten del av den konstaterade dödviktseffekten.

36

Den största delen av dödviktseffekten inom miljöanpassning beror på de lågt satta miljöanpassningskraven, som i allmänhet bara återspeglar de jordbruksmetoder som tillämpas normalt. Detta gäller särskilt diversifiering av grödor. Som nämns i punkt 30 uppskattade gemensamma forskningscentrumet – innan miljöanpassningen infördes – att endast cirka 1,8 % av all jordbruksmark i EU inte uppfyllde kraven på diversifiering av grödor.

37

När det gäller områden med ekologiskt fokus konstaterade vi att olika jordbruksmetoder och inslag som tillämpades i Polen redan 2014 skulle ha uppfyllt miljöanpassningskravet med 30 % till godo. I EU som helhet deklarerade jordbrukarna som skulle tillämpa kravet på 5 % områden med ekologiskt fokus dubbelt så stora ytor⁴⁷.

38

Som redan nämnts i punkterna 4 och 26 är dessutom många jordbruksföretag undantagna från miljöanpassningskraven men får ändå det gröna stödet. Enligt de uppgifter som medlemsstaterna rapporterade till kommissionen var 76 % av jordbruken i EU, som omfattade 27 % av all jordbruksmark i EU, 2015 inte skyldiga att uppfylla några miljöanpassningskrav över huvud taget (se figur 4). I dessa siffror ingår jordbrukare som inte ansöker om GJP:s direktstöd för sin mark⁴⁸. Av dem som fick grönt stöd var totalt 65 %, som brukade cirka 16 % av den jordbruksmark i EU som deklarerades för direktstöd, helt undantagna från alla miljöanpassningskrav.

39

Några undantag gäller samtliga miljöanpassningskrav, medan andra ska tillämpas på enskilda miljöanpassningsmetoder. Viktigare är, vilket framgår av tabell 1, att vissa undantag är riktade till jordbruksföretag som anses vara ”gröna per definition”, det vill säga att de anses ge kollektiva miljönyttigheter som motsvarar miljöanpassningens. Kommissionen motiverar de återstående undantagen genom att hänvisa till behovet av förenkling och kostnads-nyttoöverväganden. De här jordbrukarna får offentliga medel för miljöanpassning utan att behöva tillhandahålla några kollektiva nyttigheter som motprestation.

Tabell 1

Olika underliggande motiv till undantag från miljöanpassningen

Berörd miljöanpassningsmetod	MOTIVERING TILL UNDANTAGET
	”grön per definition"	förenkling/kostnad-nytta/annan
alla	ekologiska jordbruk	jordbruk som omfattas av ordningen för småbrukare jordbruk som bara odlar permanenta grödor
diversifiering av grödor	jordbruk med en stor andel gräsmark	jordbruk med mindre än 10 ha åkermark
områden med ekologiskt fokus	jordbruk med en stor andel gräsmark jordbruk med naturliga begränsningar i länder med stor andel skog	jordbruk med mindre än 15 ha åkermark

Källa: Revisionsrätten, baserat på Europeiska kommissionens dokument.

Diversifiering av grödor är mindre gynnsamt för marken än växelbruk

40

Metoden med diversifiering av grödor ersatte den frivilliga normen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden om växelbruk som gällde fram till 2014. Det finns viktiga skillnader mellan de två metoderna. Vid växelbruk byter jordbrukarna varje år ut de grödor som växer på varje skifte. Det begränsar utarmningen av näringsämnen i marken och spridningen av patogener. Trots kravet på minst två grödor på ett jordbruk under ett visst år garanterar inte diversifieringen av grödor på samma sätt att de grödor som odlas på marken ändras över tiden.

41

I konsekvensbedömningen från 2011 medgav kommissionen att diversifieringen av grödor kanske inte gav samma miljövinster som växelbruk, men ansåg att den passar direktstödets årliga karaktär bättre. Man hyste även viss oro över de ökade svårigheterna att kontrollera efterlevnaden av kraven vid växelbruk, i synnerhet när skiften ändrar form och/eller byter ägare.

42

Kommissionen medgav också att ett krav på odling av baljväxter vid diversifiering skulle kunna öka åtgärdens miljö- och klimatvinster. Den här idén togs dock inte upp i kommissionens förslag eftersom man var osäker på om kravet var förenligt med WTO:s regler⁴⁹. Baljväxter infördes slutligen inom miljöanpassningen som en typ av område med ekologiskt fokus (kvävefixerande grödor).

Effekten av skyddet av gräsmark på nettoutsläppen från jordbruksmark skulle kunna stärkas om skyddet riktades bättre

43

Av figur 7 framgår att andelen permanent gräsmark i EU, som för närvarande ligger på cirka 30 %, inte har ändrats mycket under de senaste tio åren. Ökningen med 1,5 procentenheter mellan den referensandel som tillämpades 2007–2014 (som i princip byggde på uppgifter från 2005) och den årliga andelen för 2016 döljer dock en förlust av över 3 miljoner hektar deklarerad permanent gräsmark, vilket motsvarar en minskning med 7,2 %.

44

Andelen permanent gräsmark ökade på grund av att minskningen av den deklarerade arealen permanent gräsmark – andelens täljare – gick långsammare än minskningen av andelens nämnare, det vill säga all deklarerad jordbruksmark. Den senare minskade med 11,7 % (en förlust av över 19 miljoner hektar). Dessutom är den nuvarande definitionen av permanent gräsmark bredare än tidigare eftersom den innefattar betesmark där gräs och annat örtartat foder inte utgör den dominerande växtligheten. Siffrorna för EU som helhet jämnar ut stora variationer mellan medlemsstaterna (se bilaga 1).

45

Att permanent gräsmark nu kan betecknas som miljömässigt känslig erbjuder ett nytt skydd mot omställning av skiften med permanent gräsmark. Den nya formen av skydd är dock av begränsad omfattning: Miljömässigt känslig permanent gräsmark omfattar cirka 16 % av all permanent gräsmark i EU (med stora variationer mellan medlemsstaterna).

46

Dessutom, vilket framgår av bilaga II, ligger cirka 96 % av all miljömässigt känslig permanent gräsmark inom Natura 2000-områden, som omfattar endast 18 % av all permanent gräsmark i EU. Eftersom Natura 2000-områdena avgränsades på grundval av kriterier för biologisk mångfald är koncentrationen av miljömässigt känslig permanent gräsmark till dessa områden positiv för den biologiska mångfalden. För att behålla kollagret, vilket är det uttalade huvudsyftet med miljöanpassningsmetoden med bevarande av permanent gräsmark, bör dock skyddet av permanent gräsmark mot omställning eller plöjning inriktas på skiften där ett högt kolinnehåll redan har ackumulerats i marken, varav många områden sannolikt ligger utanför Natura 2000-områden. Hittills har endast sex medlemsstater beslutat utse miljömässigt känslig permanent gräsmark utanför Natura 2000-områden⁵⁰.

Att produktiva områden med ekologiskt fokus dominerar och förvaltningskraven är otillräckliga minskar miljöanpassningens potentiella vinster för den biologiska mångfalden

47

Som nämndes i punkt 9 gäller ett av de beslut som medlemsstaterna ska fatta om genomförandet av miljöanpassningen vilka typer av områden med ekologiskt fokus som ska finnas. De kan välja från en lista med 19 olika typer, däribland fem som kan kombineras med jordbruksproduktion (se figur 8). Samtliga 28 medlemsstater har tagit med produktiva områden med ekologiskt fokus i sina urval.

48

Av de utfallsindikatorer för miljöanpassning som medlemsstaterna rapporterade (se sammanställningen i bilaga III) framgår att produktiva områden med ekologiskt fokus dominerade (främst kvävefixerande grödor och fånggrödor) på jordbruken. Enligt jordbrukarnas deklarationer utgjorde de 54 % av områdena med ekologiskt fokus 2015, och andelen ökade till 58 % året därefter. Kvävefixerande grödor är den vanligaste typen av produktivt område med ekologiskt fokus, och därefter kommer fånggrödor.

49

Två studier från 2016⁵¹ pekar på att de två viktigaste produktiva områdena med ekologiskt fokus – fånggrödor och kvävefixerande grödor – inte ger några större vinster i fråga om biologisk mångfald men att de kan bidra till att förbättra vatten och mark, bland annat genom att höja nivåerna av organiskt kol i åkermark⁵².

50

De ytterligare krav som gäller specifika förvaltningsmetoder, såsom begränsning av användningen av gödsel- och bekämpningsmedel, eller de minimiperioder som åkrar ska ha växttäcke spelar en viktig roll för att fastställa vilken inverkan de olika typerna av områden med ekologiskt fokus har på den biologiska mångfalden. Av de fem medlemsstater som vi granskade hade endast Nederländerna infört krav på förvaltningsmetoder (som begränsade användningen av växtskyddsprodukter för fånggrödor) som gick längre än EU:s minimikrav. Även i den rapport om områden med ekologiskt fokus som kommissionen nyligen offentliggjorde⁵³ dras slutsatsen att få medlemsstater har valt alternativ som gör kravet på områden med ekologiskt fokus mer ändamålsenligt i miljöhänseende. Kommissionen åtgärdade det här problemet i den senaste ändringen⁵⁴ av sekundärlagstiftningen, som innebar att det blev förbjudet att använda bekämpningsmedel på produktiva områden med ekologiskt fokus. I samma ändring infördes även ett antal förenklingsåtgärder (se punkt 66).

Medlemsstaterna använder miljöanpassningsreglernas flexibilitet för att begränsa sin egen och jordbrukarnas börda i stället för att maximera de förväntade miljö- och klimatvinsterna

51

Medlemstaterna har fått stor frihet att välja hur de genomför miljöanpassningen, i synnerhet när de väljer typer av områden med ekologiskt fokus och utser miljömässigt känslig permanent gräsmark⁵⁵.

52

För de fem medlemsstater som vi granskade var den främsta motiveringen till de fattade besluten att begränsa bördan för jordbrukarna och myndigheterna. Medlemsstaterna prioriterade i allmänhet de typer av områden med ekologiskt fokus som redan allmänt ingick i deras normala jordbruksmetoder. Tekniska svårigheter med att kontrollera vissa områden med ekologiskt fokus och att inrätta it-system för dem spelade också in (se punkt 67 och ruta 5). Att maximera miljöanpassningens miljö- och klimatmässiga vinster var sekundärt.

53

Av de fem medlemsstaterna beställde endast två (Nederländerna och Polen) studier eller expertutlåtanden för att analysera miljö- och klimatinverkan av de olika alternativen för genomförandet av miljöanpassningen. I båda medlemsstaterna valde myndigheterna att inte följa vissa centrala rekommendationer utan föredrog alternativ som innebar mindre ansträngning för jordbrukarna (se tabell 2).

Tabell 2

Medlemsstaternas selektiva användning av vetenskapliga rekommendationer om genomförandet av miljöanpassning

Typ av område med ekologiskt fokus	Rekommenderas av experter för vinster avseende biologisk mångfald?	Utvald av medlemsstaternas myndigheter	Medlemsstaternas myndigheter har följt experternas råd?
Nederländerna
åkerrenar	√	√	√
mark i träda	×	×	√
stubbskott med kort omloppstid	×	√	×
kvävefixerande grödor	×	√	×
fånggrödor	×	√	×
Polen
buffertremsor	√	√	√
diken	×	√	×
stubbskott med kort omloppstid	×	√	×

Källa: Revisionsrättens granskningsresultat.

54

Kommissionen övervakar hur medlemsstaterna genomför miljöanpassningen. Det arbetet beskrivs i punkt 69. Som framgår av ruta 3 har kommissionen dock mycket begränsade befogenheter att få medlemsstaterna att öka miljöinriktningen när de genomför miljöanpassningen.

Miljöanpassningen har haft begränsad inverkan på miljöåtgärder inom andra pelaren

55

En av de positiva effekter som kunde ha förväntats från införandet av miljöanpassningen var att landsbygdsutvecklingsutgifterna i högre grad skulle inriktas på ambitiösare miljö- och klimatåtgärder. Vi har inte sett någonting som tyder på att en sådan positiv omställning har ägt rum.

56

I de fem granskade medlemsstaterna jämförde vi de nuvarande insatstyperna (dvs. de olika åtagandepaket som jordbrukarna kan välja mellan) inom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk med motsvarande insatstyper från den föregående programperioden (2007–2013). Mot den bakgrunden bedömde vi om medlemsstaterna hade höjt baskraven för åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk och om en sådan ändring kunde tillskrivas införandet av miljöanpassning.

57

Generellt sett visade vår analys att det fanns en stark kontinuitet hos insatserna inom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk. De åtaganden som jordbrukarna nu kan välja mellan är ofta identiska med dem som gällde under perioden 2007–2013. Vi fann att baskraven för nästan alla insatstyper som analyserades inte hade höjts under perioden 2014–2020 (åtminstone inte för aspekter som gällde miljöanpassningen). I de flesta fall behövdes det inte heller eftersom baskraven under den föregående perioden redan hade varit högre än miljöanpassningskraven. Med andra ord hade de berörda åtagandena ingenting gemensamt med miljöanpassningsmetoderna.

Miljöanpassningen gör GJP mer komplex

Miljöanpassningen överlappar med GJP:s andra miljöinstrument men kommissionen och medlemsstaterna minskar den tillhörande risken för dödviktseffekter och dubbelfinansiering

58

Pyramidmodellen över GJP:s tre gröna instrument som diskuteras i punkt 7 och illustreras i figur 1 är en idealiserad bild av principen att miljöanpassningen ska gå utöver tvärvillkoren och vara baskrav⁵⁶ för landsbygdsutvecklingsåtgärder. I realiteten är det inte alltid så, och det finns stora överlappningar mellan miljöanpassningen och de två andra skikten i pyramiden, vilket illustreras i figur 9.

Överlappningar mellan miljöanpassning och tvärvillkor är vanliga men risken för dödviktseffekter minskas av olika detaljkrav

59

Överlappning mellan miljöanpassningen och tvärvillkoren gäller vissa element eller metoder som är skyddade eller obligatoriska enligt normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (GAEC) och de föreskrivna verksamhetskraven (SMR) och samtidigt kan anses uppfylla kravet på områden med ekologiskt fokus. De viktigaste typerna av områden med ekologiskt fokus som är aktuella är fånggrödor, buffertremsor och olika typer av landskapselement. Som framgår av figur 10 fann vi sådana överlappningar i fyra av de fem utvalda medlemsstaterna.

60

Sådana överlappningar leder till dödviktseffekter, som i de flesta fall motverkas av olikheter mellan miljöanpassningskraven och tvärvillkorskraven (för exempelvis fånggrödor krävs för miljöanpassningsstöd en mix av minst två växter, medan GAEC 4 eller SMR 1 normalt endast kräver en art).

61

De granskade medlemsstaterna införde i allmänhet inga ytterligare restriktioner, förfaranden eller kontroller för att undvika eller begränsa dödviktseffekter inom det gröna stödet som orsakas av överlappningar med tvärvillkorskrav. Vi hittade ett undantag: i Nederländerna kan de fånggrödor som krävs enligt SMR 1 inte deklareras som områden med ekologiskt fokus.

Överlappningar mellan miljöanpassning och landskapsutveckling (GJP:s andra pelare) hanteras i allmänhet väl av medlemsstaterna

62

Överlappningar mellan miljöanpassning och miljöåtgärder inom landsbygdsutveckling, såsom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk⁵⁷, kan uppstå när jordbrukare gör åtaganden inom andra pelaren som påminner om miljöanpassningens standardkrav. Överlappningarna kan uppstå eftersom EU-lagstiftningen inte föreskriver att miljöanpassningskraven ska ingå i det motsvarande baskravet för landsbygdsutveckling⁵⁸. Enligt EU:s regler⁵⁹ är dock medlemsstaterna skyldiga att förebygga eventuell dubbelfinansiering av miljöanpassningsmetoder, och de kan vid behov minska de belopp som betalas till jordbrukare inom landsbygdsutveckling. Kommissionen har gett medlemsstaterna detaljerad vägledning om hur sådan dubbelfinansiering kan förebyggas (se även punkt 68).

63

I de 15 medlemsstater som omfattades av vår revision (fem genom granskningsbesök eller videokonferenser och tio genom en riktad skrivbordsgranskning – se punkt 12) kontrollerade vi olika insatstyper (dvs. olika åtagandepaket) inom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk. Vi fann att cirka en tredjedel av insatstyperna i vårt urval hade åtaganden som överlappade med miljöanpassningskrav. Vi fann också att medlemsstaterna i allmänhet var medvetna om de här överlappningarna och utformade särskilda förfaranden, i några fall ganska komplexa sådana, för att utesluta möjligheten till dubbelfinansiering.

64

I ruta 4 finns exempel på typiska överlappningar mellan åtaganden inom åtgärden för miljö- och klimatvänligt jordbruk och miljöanpassningsmetoder, och på de olika metoder som medlemsstaterna använde för att förebygga dubbelfinansiering.

Miljöanpassningsreglernas komplexitet leder till problem med genomförandet som kommissionen delvis har löst

65

Jordbrukarna kritiserar miljöanpassningen för att dess regler är så komplexa. I sina svar på det offentliga samrådet om erfarenheterna av det första året som miljöanpassningen tillämpades betygsatte COPA-COGECA – en organisation som företräder jordbrukare på EU-nivå – reglerna för genomförande av alla miljöanpassningsmetoder som svåra – inte endast att följa utan även att förstå.

66

I sin översyn av miljöanpassningen efter ett år av tillämpning⁶⁰ föreslog kommissionen att vissa miljöanpassningskrav skulle förenklas och harmoniseras när det kunde göras utan att miljövinsterna minskade. I dokumentet räknades ett antal potentiella förbättringar upp, såsom att slå samman vissa liknande typer av områden med ekologiskt fokus (t.ex. buffertremsor och åkerrenar), sänka några av kraven på förvaltningsmetoder och tidsgränser och öka toleransen i fråga om storleken på och lokaliseringen av landskapselement. Kommissionen införde de här förenklingarna i sin senaste ändring⁶¹ av sekundärlagstiftningen. Med samma ändring infördes även ett förbud mot användning av bekämpningsmedel på produktiva områden med ekologiskt fokus (se punkt 50).

67

Genomförandet av miljöanpassningen var ingen enkel uppgift för medlemsstaterna. För det första innebar det en betydande ekonomisk och organisatorisk ansträngning. De befintliga it-systemen måste anpassas, i synnerhet systemet för identifiering av jordbruksskiften (LPIS)⁶² i de medlemsstater som valde områden med ekologiskt fokus av permanent karaktär (dvs. alla landskapselement – utom åkerrenar – men även terrasser, trädjordbrukshektar, arealer med skottskog med kort omloppstid och beskogade arealer). I ruta 5 ges exempel på hur bördan i samband med etableringen av skiktet för områden med ekologiskt fokus kan påverka hur medlemsstaterna väljer sådana områden.

68

Medlemsstaterna uppfattade också några av miljöanpassningsreglerna som förvirrande. De frågade kommissionen om olika aspekter av genomförandet av det gröna stödet. Kommissionen lade upp frågorna och svaren på en särskild webbplattform som alla medlemsstater hade tillgång till. I ruta 6 finns ett exempel på de problem som togs upp. Samma plattform användes för att sprida andra former av vägledning om miljöanpassning: slutsatser från sammanträden i expertgrupper och vägledningsdokument där de viktigaste tillämpningsaspekterna ställdes samman. De fem medlemsstater som vi granskade var i allmänhet nöjda med kvaliteten på kommissionens vägledning och tidpunkten när de fick tillgång till den.

69

Kommissionen ansvarar för övervakningen av medlemsstaternas genomförande av miljöanpassningen. En viktig del av ansvaret är att regelbundet kontrollera de olika anmälningar som medlemsstaterna är skyldiga göra om hur de väljer att genomföra miljöanpassningsstödet och stödets utfall på gårdsnivå. Vi konstaterade att kommissionen utförde dessa uppgifter väl. Vi såg framförallt att kommissionen systematiskt identifierar olika problem i samband med sent inlämnad information⁶³ eller felaktig tillämpning av EU:s regler och följer upp dem med de berörda medlemsstaterna. Men som vi nämnde i punkt 54 och ruta 3 kan kommissionen inte tvinga medlemsstater att i första hand välja de alternativ för att genomföra miljöanpassningen som innebär mer vinster för miljön och klimatet.

Miljöanpassningsmetoderna liknar normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden men kan ge högre sanktioner om de inte tillämpas

70

Innan miljöanpassningen infördes var tvärvillkoren den enda kopplingen mellan GJP:s direktstöd och EU:s miljö- och klimatmål. Liksom vid miljöanpassning är tvärvillkoren obligatoriska för jordbrukare som får GJP:s direktstöd. Skillnaden är att uppfyllandet av tvärvillkorskrav inte belönas. Brott mot tvärvillkoren kan leda till sanktioner som sänker allt direktstöd till stödmottagaren (vanligen med 1 till 5 %). Med miljöanpassning får jordbrukaren ett specifikt stöd för att tillämpa obligatoriska metoder. Sänkningar för bristande efterlevnad motsvarar ungefär den areal där kraven inte tillämpas, i andel av den totala jordbruksareal där miljöanpassningskraven ska tillämpas, och kan uppgå till 100 % av stödet⁶⁴. Från och med ansökningsåret 2017 kommer administrativa sanktioner att tillämpas utöver de här sänkningarna när den ursprungliga sänkningen är högre än 3 %. De administrativa sanktionerna kommer att begränsas till 20 % av jordbrukarens miljöanpassningsstöd för ansökningsåret 2017 och till 25 % från ansökningsåret 2018 och framåt.

71

I praktiken fungerar miljöanpassningen ungefär på samma sätt som tvärvillkor⁶⁵. Det gröna stödet presenteras som en form av ersättning för miljö- och klimatrelaterade kollektiva nyttigheter som jordbrukarna tillhandahåller. Systemet kan dock även ses som en mekanism som straffar bristande efterlevnad av en uppsättning miljö- och klimatrelaterade villkor (som liknar normerna för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden) som är knutna till ett inkomststödsystem. Den enda stora skillnaden jämfört med tvärvillkor är att miljöanpassningens sanktioner vid betydande överträdelser normalt skulle vara högre.

Slutsatser och rekommendationer

72

Vår övergripande revisionsfråga i den här rapporten gällde om miljöanpassningen kunde förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda i enlighet med målet i EU:s lagstiftning.

73

Vår övergripande slutsats är att miljöanpassningen, som den nu genomförs, sannolikt inte väsentligt förbättrar GJP:s miljö- och klimatprestanda.

74

För att besvara den övergripande granskningsfrågan granskade vi

1. interventionslogiken, förekomsten av tydliga och tillräckligt ambitiösa miljöanpassningsmål och underlaget till åtgärdens budgetanslag (se punkterna 13–25),
2. vinster som miljöanpassning kan förväntas producera för miljön och klimatet (se punkterna 26–57),
3. den ökade komplexitet inom GJP som miljöanpassningsstödet medför (se punkterna 58–71).

75

Miljöanpassningsstödet ska uppfylla två olika mål. Å ena sidan ska det förbättra GJP:s miljö- och klimatprestanda. Å andra sidan är det fortfarande – som ett direktstöd inom GJP – ett instrument som ska stödja jordbrukarnas inkomster. Endast det första målet är uttryckligen formulerat i lagstiftningen (se punkterna 13–14).

76

Det gröna stödet saknar en fullt utvecklad interventionslogik. Kommissionen har inte satt upp specifika mål eller på annat sätt specificerat vad miljöanpassningen kan förväntas åstadkomma för miljön och klimatet. Alla bedömningar av åtgärdens ändamålsenlighet kommer vidare att påverkas av de fragmentariska kunskaperna om utgångsläget, i synnerhet när det gäller biologisk mångfald och markkvalitet, bland annat markens innehåll av organiskt kol (se punkterna 15–16).

77

Kommissionens ursprungliga förslag om miljöanpassning var mer ambitiöst i miljöhänseende. Att åtgärdens miljömässiga innehåll senare urholkades ändrade inte nivån på den föreslagna finansieringen. Den fastställdes redan från början till 30 % av GJP:s direktstöd. I genomsnitt var miljöanpassningsstöden betydligt högre än jordbrukarnas kostnader (däribland inkomstbortfall) för att uppfylla miljöanpassningskraven. Det berodde på att miljöanpassningsbudgeten fastställdes utan koppling till åtgärdens ambitionsnivå i fråga om miljön. Miljöanpassningsstödet är i grunden ett system för inkomststöd (se punkterna 17–25).

78

Miljöanpassningen leder sannolikt inte till väsentliga vinster för miljön och klimatet, främst på grund av de stora dödviktseffekter som påverkar åtgärden. Dödviktseffekterna beror framför allt på att miljöanpassningskraven i allmänhet är låga och till stor del återspeglar normala jordbruksmetoder. På grund av omfattande undantag kan dessutom de flesta jordbrukarna (65 %) få tillgång till det gröna stödet utan att faktiskt behöva uppfylla miljöanpassningskraven. Miljöanpassningen leder därför till positiva ändringar av jordbruksmetoderna på endast en mycket begränsad del av EU:s jordbruksmark. Vi uppskattar att jordbrukarna skapade nya områden med ekologiskt fokus och ökade diversifieringen av grödor på endast cirka 3,5 % av åkermarken, det vill säga cirka 2 % all jordbruksmark i EU. Enligt en studie från gemensamma forskningscentrumet ledde dessutom nya miljöanpassningskrav på permanent gräsmark till att jordbruksmetoderna ändrades på endast 1,5 % av EU:s jordbruksmark. Sammantaget ställdes cirka 5 % av den odlade marken i EU om på grund av miljöanpassningen (se punkterna 26–39).

79

Vi konstaterade också att några begräsningar i utformningen minskade de tre miljöanpassningsmetodernas ändamålsenlighet. Diversifiering av grödor kunde inte ge samma miljövinster som växelbruk. Beteckningen miljömässigt känslig permanent gräsmark utgick främst från kriterier för biologisk mångfald och fungerade dåligt för att inrikta stödet på kolrik permanent gräsmark utanför Natura 2000-områden. Slutligen innebar det faktum att produktiva områden med ekologiskt fokus dominerade och att det saknades meningsfulla förvaltningskrav att de positiva effekterna av områden med ekologiskt fokus på den biologiska mångfalden begränsades (se punkterna 40–50).

80

Medlemstaterna kan vara mycket flexibla när de genomför miljöanpassningsstödet, i synnerhet när de väljer typer av områden med ekologiskt fokus och utser miljömässigt känslig permanent gräsmark. Vi konstaterade att de i allmänhet inte använder denna flexibilitet för att maximera åtgärdens miljömässiga och klimatrelaterade vinster. De försöker inte identifiera specifika miljö- och klimatbehov och inrikta miljöanpassningsmetoderna på dem. Snarare försöker de genomföra miljöanpassningen så att deras egen och jordbrukarnas börda minimeras. Kommissionen har begränsade möjligheter att få medlemsstaterna att tillämpa miljöanpassningsalternativ som ger större miljövinster (se punkterna 51–54).

81

Miljöanpassningsstödet har haft begränsad inverkan på baskravet för miljöåtgärder inom andra pelaren, främst för att jordbrukarnas åtaganden inom de här åtgärderna var mer omfattande än miljöanpassningskraven redan innan det gröna stödet infördes (se punkterna 55–57).

82

Miljöanpassningen gör GJP väsentligt mer komplex, vilket inte är motiverat med tanke på de resultat som miljöanpassningen kan förväntas producera (se punkterna 78–81). Komplexiteten beror inte minst på miljöanpassningsstödets överlappning med GJP:s andra miljöinstrument (tvärvillkor och miljöåtgärderna inom andra pelaren), vilket skapar risk för dödviktseffekter och dubbelfinansiering. Kommissionen och medlemsstaterna har fattat vissa beslut och vidtagit några åtgärder som minskar dessa risker. Den senaste ändringen av sekundärlagstiftningen har åtgärdat några av jordbrukarnas och medlemsstaternas farhågor beträffande åtgärdens komplexitet. Vi konstaterade också att kommissionens övervakning av hur medlemsstaterna genomför miljöanpassningsstödet var bra (se punkterna 58–69).

83

Miljöanpassning liknar god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden genom att den i grunden är en uppsättning miljövillkor som ska tillämpas för inkomststöd. Skillnaden i förhållande till god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden är de potentiellt högre sanktionerna vid bristande efterlevnad (se punkterna 70–71).

Rekommendation 1

För nästa GJP-reform bör kommissionen utarbeta en komplett interventionslogik för EU:s miljö- och klimatåtgärder inom jordbruksområdet, som har specifika mål och bygger på uppdaterade vetenskapliga rön om de aktuella fenomenen.

1. Som en del av interventionslogiken bör kommissionen definiera behov, input, processer, utfall, resultat, effekter och de aktuella externa faktorerna.
2. Kommissionen bör fastställa specifika mål för GJP:s bidrag till EU:s miljö- och klimatrelaterade mål.
3. För att det ska gå att utforma en ändamålsenlig politik och senare övervaka och utvärdera genomförandet av den bör kommissionen ta fram modeller och dataset för biologisk mångfald, jordmånsförhållanden (bland annat markens kolinnehåll) och andra aktuella miljö- och klimatproblem.

Måldatum för genomförande: slutet av 2019.

Rekommendation 2

För att förbereda utarbetandet av sitt förslag till nästa GJP-reform bör kommissionen gå igenom och bedöma genomförandet av den GJP som nu gäller. När kommissionen sätter samman förslaget bör den vägledas av följande principer:

1. Jordbrukare bör endast få GJP-stöd om de uppfyller en uppsättning grundläggande miljönormer.
   1. Normerna bör även gälla för områden som omfattas av den gällande normen för god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden och de allmänna miljöanpassningskraven (som båda är avsedda att gå utöver miljölagstiftningens krav). Det skulle förenkla GJP:s system för direktstöd genom att artificiella och förvirrande skillnader mellan i grunden liknande instrument tas bort.
   2. Sanktioner som tillämpas om de här kombinerade normerna inte efterlevs bör ha tillräcklig avskräckande effekt.
   3. För att undvika dubbelfinansiering bör alla sådana grundläggande normer också helt införlivas i miljöbaskraven för alla programplanerade åtgärder som gäller jordbruk.
2. Specifika, lokala miljö- och klimatbehov kan lämpligen tillgodoses genom kraftfullare programplanerade jordbruksåtgärder som bygger på
   1. uppfyllande av resultatmål,
   2. finansiering som återspeglar en bedömning av uppkomna genomsnittliga kostnader och inkomstbortfall på grund av åtgärder och metoder som går utöver miljöbaskraven.
3. När medlemsstaterna erbjuds alternativ att välja mellan när de genomför GJP bör de vara skyldiga att före genomförandet visa att de alternativ som de väljer är ändamålsenliga och effektiva för att uppnå politikens mål.

Måldatum för genomförande: slutet av 2019.

Denna rapport antogs av avdelning I, med ledamoten Phil Wynn Owen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 15 november 2017.

Ordlista och förkortningar

Direktstöd: Stöd som ges direkt till jordbrukare för att ge dem ett skyddsnät. De tillhandahålls främst som ett grundläggande inkomststöd och är inte kopplade till produktion. De hjälper till att stabilisera jordbrukarnas inkomster från försäljning på fluktuerande marknader. Direktstöd tillhandahålls genom Europeiska garantifonden för jordbruket som brukar benämnas GJP:s ”första pelare”.

Dödviktseffekt: En situation där en subventionerad verksamhet eller ett subventionerat projekt skulle ha genomförts helt eller delvis också utan det offentliga stödet.

EFA: Områden med ekologiskt fokus: Jordbruksmark som brukas med specifika jordbruksmetoder eller har egenskaper som är positiva för miljön. Enligt reglerna för miljöanpassningsstöd måste jordbruken i allmänhet avsätta minst 5 % av sin åkermark till områden med ekologiskt fokus.

ESPG: Miljömässigt känslig permanent gräsmark: Skiften med permanent gräsmark (PG), i första hand skiften som ligger i Natura 2000-områden, som medlemsstaterna har valt ut för deras betydelse för den biologiska mångfalden, i synnerhet för skyddade gräsarter och livsmiljöer. Enligt reglerna för miljöanpassningsstöd får skiftena inte ställas om till annan markanvändning eller plöjas.

EU: Europeiska unionen.

GAEC: God jordbrukshävd och goda miljöförhållanden: En samlingsbeteckning för en uppsättning grundläggande normer som ska tillämpas vid tvärvillkor och definierar god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden.

GD Jordbruk och landsbygdsutveckling: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling.

GD Klimatpolitik: Europeiska kommissionens generaldirektorat för klimatpolitik.

GD Miljö: Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö.

GJP: Den gemensamma jordbrukspolitiken. Den lagstiftning och praxis som Europeiska unionen har antagit för att fastställa en gemensam och enhetlig politik för jordbruket. De första åtgärderna vidtogs 1962. Politiken har sedan dess anpassats och utvecklats och genomgått ett antal reformer.

GJP:s andra pelare: Del av den gemensamma jordbrukspolitiken som omfattar landsbygdsutvecklingsåtgärder.

GJP:s första pelare: Del av den gemensamma jordbrukspolitiken som omfattar direktstöd till jordbrukare och marknadsåtgärder.

Jordbruksföretag: Ett jordbruk, det vill säga all mark och alla djur som förvaltas av en jordbrukare (som kan vara en fysisk eller juridisk person eller en grupp av fysiska eller juridiska personer) inom en och samma medlemsstat och används för jordbruksverksamhet.

JRC: Gemensamma forskningscentrumet. Ett av Europeiska kommissionens generaldirektorat.

Landsbygdsutveckling: En del av EU-politiken, vanligen benämnd GJP:s andra pelare, som ska hantera de ekonomiska, miljömässiga och sociala behoven i EU:s landsbygdsområden Landsbygdsutvecklingsstöd betalas från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och medfinanseras av medlemsstaterna.

Natura 2000: Det största ekologiska nätet av bevarandeområden i världen som omfattar 18 % av marken i hela EU och stora marina områden.

SMR: Föreskrivna verksamhetskrav: En samlingsbeteckning för en uppsättning skyldigheter som definieras i respektive EU-lagstiftning om miljö, klimatförändring, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd, och som ska tillämpas vid tvärvillkor.

Tvärvillkor: Ett system där de flesta GJP-stöd kopplas till en uppsättning grundläggande normer för att säkerställa god jordbrukshävd och goda miljöförhållanden (GAEC) och till vissa skyldigheter, så kallade föreskrivna verksamhetskrav (SMR). De föreskrivna verksamhetskraven definieras i EU:s respektive lagstiftning om miljö, klimatförändring, folkhälsa, djurhälsa och växtskydd samt djurskydd.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I – där ledamoten Phil Wynn Owen är ordförande – som är specialiserad på utgiftsområdet hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Samo Jereb med stöd av Jerneja Vrabic (attaché), Robert Markus (förstechef) och Michal Machowski (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Aris Konstantinidis, Päivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene och Krzysztof Zalega.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8662-8	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/631502	QJ-AB-17-021-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-8715-1	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/623262	QJ-AB-17-021-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på http://europa.eu/contact

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (http://europa.eu/contact).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.