Ecologização: um regime de apoio ao rendimento mais complexo, mas ainda não eficaz do ponto de vista ambiental

Síntese

I

A ecologização (ou pagamento ecológico) é um novo tipo de pagamento direto aos agricultores introduzido com a reforma de 2013 da Política Agrícola Comum (PAC). Foi concebida para aplicar o princípio de que os agricultores devem ser recompensados pelos bens públicos que fornecem. Através deste mecanismo, a ecologização visava melhorar o desempenho ambiental da PAC.

II

Este relatório apresenta as constatações da auditoria do Tribunal sobre a ecologização. A principal questão de auditoria foi a de saber se a ecologização conseguia melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC, em conformidade com o objetivo definido na legislação da UE.

III

Para responder a essa questão, o Tribunal examinou:

• a lógica de intervenção, a existência de objetivos claros e suficientemente ambiciosos para a ecologização e a justificação da dotação orçamental afetada à política;
• os benefícios para o ambiente e o clima que a ecologização é suscetível de produzir;
• a complexidade que a ecologização acrescenta à PAC.

IV

Globalmente, o Tribunal conclui que a ecologização, tal como aplicada atualmente, não deverá melhorar de forma significativa o desempenho ambiental e climático da PAC.

V

O Tribunal constatou que a Comissão não desenvolveu uma lógica de intervenção completa para o pagamento ecológico. Também não definiu objetivos ambientais claros e suficientemente ambiciosos que a ecologização deveria permitir alcançar. Além disso, a dotação orçamental afetada à ecologização não está justificada pelo conteúdo ambiental da política. O pagamento ecológico continua a ser, na sua essência, um regime de apoio ao rendimento.

VI

O Tribunal constatou também que não é provável que a ecologização gere benefícios significativos para o ambiente e o clima, sobretudo devido ao importante efeito de inércia que afeta a política. O Tribunal estima, em especial, que a ecologização deu origem a mudanças nas práticas agrícolas em apenas cerca de 5% de todas as terras agrícolas da UE.

VII

Por último, o Tribunal constatou que os resultados prováveis da política não justificam a complexidade significativa que a ecologização acrescenta à PAC. Parte desta complexidade resulta de sobreposições entre a ecologização e outros instrumentos ambientais da PAC, incluindo as normas relativas às boas condições agrícolas e ambientais das terras (BCAA). A ecologização assemelha-se às BCAA na medida em que é também, essencialmente, um conjunto de condições ambientais de base aplicáveis ao apoio ao rendimento.

VIII

Com base nestas constatações, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

• Para a próxima reforma da PAC, a Comissão deve desenvolver uma lógica de intervenção completa para a contribuição da PAC para os objetivos da UE relacionados com o ambiente e o clima, incluindo objetivos específicos e que se baseie em conhecimentos científicos atualizados sobre os fenómenos em causa.
• A título de preparação para o desenvolvimento da sua proposta para a próxima reforma da PAC, a Comissão deve rever e fazer um balanço da aplicação da PAC atual. Na conceção da sua proposta, a Comissão deve orientar-se pelos seguintes princípios:
  • Os agricultores só devem ter acesso aos pagamentos da PAC se cumprirem um conjunto de normas ambientais de base que incluam domínios abrangidos pelas normas BCAA atuais e pelos requisitos generalizados em matéria de ecologização (ambos concebidos para irem além dos requisitos da legislação em matéria ambiental). As sanções por incumprimento destas normas combinadas devem ser suficientes para terem um efeito dissuasor. Além disso, todas estas normas de base devem ser plenamente integradas nas exigências ambientais de referência aplicáveis a qualquer ação programada no domínio da agricultura.
  • As necessidades ambientais e climáticas locais específicas podem ser devidamente satisfeitas através de ações programadas mais sólidas no domínio da agricultura, baseadas no cumprimento das metas de desempenho e em financiamento que reflita uma avaliação dos custos médios suportados e da perda de rendimentos relativamente às ações e práticas que vão além das exigências ambientais de referência.
  • Sempre que os Estados-Membros tenham várias possibilidades de escolha para a aplicação da PAC, devem ser obrigados a demonstrar, antes da aplicação, que as opções selecionadas são eficazes e eficientes no que diz respeito à concretização dos objetivos políticos.

Introdução

01

A União Europeia (UE) paga subsídios diretos aos agricultores ao abrigo do primeiro pilar¹ da sua Política Agrícola Comum (PAC). Um objetivo fundamental destes pagamentos diretos consiste em apoiar o rendimento dos agricultores. No entanto, a PAC tem vindo a ser cada vez mais criticada por não fazer o suficiente para limitar o efeito negativo de determinadas práticas agrícolas no ambiente e no clima².

02

O "pagamento ecológico" ou "ecologização"³, um novo tipo de pagamento direto introduzido com a reforma da PAC de 2013, é a tentativa mais recente de resolver esta questão. É o único pagamento direto cujo principal objetivo declarado é "ecológico", nomeadamente a melhoria do desempenho ambiental da PAC⁴.

03

Na exposição de motivos que acompanha a sua proposta legislativa⁵, a Comissão defendeu que as explorações agrícolas terão de ser apoiadas "para que adotem e mantenham sistemas e práticas agrícolas especialmente favoráveis aos objetivos ambientais e climáticos, pois os preços do mercado não refletem o fornecimento desses bens públicos". Esta ênfase na utilização de fundos públicos para adquirir bens públicos e para recompensar os agricultores pelos efeitos externos positivos (ou seja, por terem um impacto positivo que de outra forma não seria recompensado pelo mercado) também confere legitimidade às despesas da PAC no seu conjunto.

04

A ecologização não é um regime facultativo. Todos os agricultores que participam nos regimes de pagamento direto da PAC (como o regime de pagamento de base ou o regime de pagamento único por superfície) também devem candidatar-se ao pagamento ecológico. No entanto, as explorações mais pequenas podem beneficiar de apoio ao abrigo da ecologização sem terem de cumprir todos, ou mesmo algum, dos requisitos de ecologização. Esses requisitos também não se aplicam às explorações consideradas "ecológicas por definição": por exemplo, os agricultores biológicos beneficiam do pagamento ecológico sem terem de provar que cumprem as três práticas de ecologização.

05

Os requisitos de ecologização englobam três práticas agrícolas, que devem ser anuais, simples, generalizadas e extracontratuais, bem como benéficas para o ambiente e o clima:

1. no âmbito da diversificação das culturas, os agricultores com mais de dez hectares de terras aráveis são obrigados a cultivar pelo menos duas culturas. Pelo menos uma outra (uma terceira) cultura deve ser introduzida nas explorações agrícolas que tenham mais de 30 hectares de terras aráveis. A percentagem de terras aráveis que os agricultores podem utilizar para a cultura principal é limitada a 75%. Nas explorações agrícolas obrigadas a ter pelo menos três culturas, as duas culturas principais em conjunto não podem cobrir mais de 95% das terras aráveis. O principal objetivo da diversificação das culturas consiste na melhoria da qualidade do solo⁶;
2. a manutenção dos prados permanentes combina dois mecanismos distintos. Os Estados-Membros devem:
   • acompanhar (a nível nacional ou regional) a proporção de prados permanentes em relação à superfície agrícola total abrangida pelos pagamentos diretos da PAC. Se o rácio diminuir mais de 5% em relação a um nível de referência, os Estados-Membros têm de exigir aos agricultores a reconversão dos prados permanentes que tenham sido anteriormente convertidos para outras utilizações do solo;
   • designar as superfícies dos prados que são mais sensíveis do ponto de vista ambiental. A conversão e a lavoura desses prados permanentes ambientalmente sensíveis são proibidas.

   De acordo com a legislação da UE, a manutenção dos prados permanentes, no âmbito da ecologização, visa sobretudo a fixação do carbono⁷. A proteção de prados permanentes ambientalmente sensíveis tem como finalidade principal a preservação de superfícies importantes em termos de biodiversidade (além do objetivo global de fixação do carbono).

3. os agricultores com mais de 15 hectares de terras aráveis devem dedicar o equivalente a 5% dessas terras a superfícies de interesse ecológico (SIE). A legislação da UE prevê 19 tipos distintos de SIE que os agricultores podem utilizar para cumprir esta obrigação, incluindo terras em pousio, culturas secundárias, culturas fixadoras de azoto e vários tipos de elementos paisagísticos). Contudo, os Estados-Membros podem, a título individual, decidir oferecer aos seus agricultores menos opções de SIE. O principal objetivo definido para as SIE consiste em salvaguardar e melhorar a biodiversidade⁸.

06

Para além da ecologização, a PAC possui dois outros instrumentos importantes para a consecução dos objetivos ambientais e climáticos:

1. a condicionalidade é um mecanismo que associa a maior parte dos pagamentos da PAC a um conjunto de normas de base para garantir as boas condições agrícolas e ambientais do solo (BCAA), bem como a determinadas obrigações, conhecidas como requisitos legais de gestão (RLG). Os RLG estão definidos na legislação aplicável da UE no domínio do ambiente, das alterações climáticas, da saúde pública, da saúde animal e da fitossanidade e do bem-estar animal. Os agricultores que não cumpram estas normas e requisitos arriscam-se a incorrer numa sanção que reduz o montante de todos os seus pagamentos diretos, normalmente em 1% a 5%;
2. as medidas ambientais no âmbito do desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC), como a medida "agroambiente e clima", são semelhantes ao pagamento ecológico na medida em que recompensam os agricultores por determinadas práticas benéficas para o ambiente e o clima. Todavia, ao contrário da ecologização, estas medidas são contratuais e assentam em compromissos voluntários assumidos pelos agricultores. Os prémios pagos aos agricultores refletem os custos adicionais e a perda de rendimentos resultantes desses compromissos⁹.

07

Segundo a Comissão, a ecologização constitui o nível intermédio de uma "pirâmide" de três níveis compostas pelos instrumentos "ecológicos" da PAC (ver figura 1). As normas de base e os requisitos da condicionalidade, que abrangem o grupo mais alargado de agricultores e a superfície mais ampla, formam a base da pirâmide, e os compromissos ambientais mais ambiciosos no âmbito do desenvolvimento rural, aplicáveis a um grupo mais reduzido de voluntários e a uma superfície mais restrita, formam o topo da pirâmide. Em conjunto, estes instrumentos visam produzir efeitos que se conjugam e complementam.

08

A UE despende um montante considerável no novo pagamento ecológico: 12 mil milhões de euros por ano, correspondentes a 30% de todos os pagamentos diretos da PAC e quase 8% da totalidade do orçamento da UE. Para os agricultores (que receberam os primeiros pagamentos ecológicos durante o exercício de 2016 relativos a pedidos apresentados em 2015), este valor traduz-se numa taxa média de cerca de 80 euros por hectare por ano, com alguma variação entre Estados-Membros e, em alguns casos, dentro do mesmo Estado-Membro. Quando a ecologização foi introduzida, o Parlamento Europeu e o Conselho (as autoridades orçamentais) retiraram estes fundos dos outros pagamentos diretos. Assim, como ilustrado pela figura 2, o orçamento global para os pagamentos diretos da PAC permaneceu relativamente estável entre 2013 e 2017.

09

A ecologização é aplicada em regime de gestão partilhada, segundo o qual a Comissão mantém a responsabilidade global pela execução do orçamento da UE, mas delega as tarefas de execução nos Estados-Membros. Estas funções delegadas incluem a criação e exploração de sistemas de recolha de pedidos dos agricultores, a realização de controlos administrativos e no local, bem como o cálculo e pagamento de montantes de ajuda corretos. No caso da ecologização, os Estados-Membros têm, além disso, de definir determinados parâmetros fundamentais, como, por exemplo, designar os prados permanentes ambientalmente sensíveis e selecionar os tipos de SIE.

Âmbito e método da auditoria

10

A auditoria do Tribunal abrangeu a conceção e os dois primeiros anos de aplicação da ecologização (exercícios de 2015 e 2016), bem como a coerência entre este regime e os outros instrumentos ambientais da PAC, ou seja, a condicionalidade e as medidas ambientais no âmbito do desenvolvimento rural.

11

O Tribunal tinha como principal objetivo avaliar se a ecologização conseguia melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC, em conformidade com o objetivo definido na legislação pertinente da UE. Para responder a esta questão principal de auditoria, o Tribunal examinou:

1. a lógica de intervenção, a existência de objetivos claros e suficientemente ambiciosos para a ecologização e a justificação da dotação orçamental afetada à política;
2. os benefícios para o ambiente e o clima que a ecologização é suscetível de produzir;
3. a complexidade que a ecologização acrescenta à PAC.

12

O trabalho do Tribunal incluiu:

1. a análise de informações provenientes de diversas fontes, incluindo legislação, orientações e documentos de trabalho da Comissão, trocas de correspondência e informação entre a Comissão e os Estados-Membros, dados sobre a aplicação da ecologização, bem como um exame documental crítico;
2. visitas às Direções-Gerais pertinentes da Comissão (DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV e JRC) e a partes interessadas a nível da UE (COPA-COGECA e BirdLife);
3. entrevistas (através de questionários e visitas ou videoconferências) com as autoridades de cinco Estados-Membros): Grécia, Espanha (Castela e Leão), França (Aquitânia e Norte-Pas-de-Calais), Países Baixos e Polónia;
4. uma análise documental orientada sobre o risco de duplo financiamento relativa a dez outros Estados-Membros: Bélgica (Valónia), República Checa, Alemanha (Brandeburgo), Irlanda, Itália (Campânia), Lituânia, Áustria, Eslovénia, Finlândia e Reino Unido (Gales);
5. análises dos resultados da auditoria do Tribunal no âmbito da declaração de fiabilidade relativa a 2016, em especial no que diz respeito às mudanças nas práticas agrícolas atribuíveis à ecologização.

Observações

A ecologização não tem uma lógica de intervenção plenamente desenvolvida, com objetivos ambiciosos e claramente definidos, e o seu orçamento não está diretamente associado à realização de objetivos ambientais e climáticos no âmbito da política

O pagamento ecológico tem dois objetivos distintos: melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC e apoiar o rendimento dos agricultores

13

A introdução da ecologização foi uma tentativa de aplicação do princípio de que os agricultores devem ser recompensados pelos bens públicos ambientais que fornecem. Esta nova abordagem está refletida no objetivo da ecologização definido na legislação pertinente da UE e referido no ponto 2: melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC.

14

A ecologização serve ainda um outro objetivo: o de apoiar o rendimento dos agricultores. Embora não se encontre expressamente mencionada na legislação, esta função da ecologização decorre implicitamente da sua classificação como uma forma de pagamento direto.

O contributo específico da ecologização para alcançar os objetivos da UE relacionados com o solo, o clima e a biodiversidade não está claramente definido

15

As principais questões ambientais e climáticas abordadas pela ecologização (a qualidade do solo, a fixação do carbono e a biodiversidade) são abrangidas por estratégias mais abrangentes da UE (ver caixa 1).

16

Não é claro de que forma se espera que a ecologização contribua para os objetivos mais abrangentes da UE definidos nestes documentos estratégicos:

1. a Comissão não desenvolveu uma lógica de intervenção completa para a ecologização e também não definiu objetivos específicos e mensuráveis para a política¹⁷. Por outras palavras, não existem planos que especifiquem as melhorias que a UE pretende alcançar com a ecologização em termos de biodiversidade, qualidade do solo e emissões líquidas de carbono provenientes dos solos agrícolas. A definição desses objetivos específicos é inerentemente difícil devido à pluralidade de fatores em jogo, alguns dos quais externos (ou seja, fora do controlo dos decisores políticos) e outros mal compreendidos;
2. o pré-requisito para a definição desses objetivos é a existência de um método de medição dos fenómenos em questão e o conhecimento do seu estado atual. No entanto, os conhecimentos existentes sobre a situação de referência são fragmentados – nomeadamente sobre a qualidade dos solos agrícolas, as reservas de carbono existentes sob os prados permanentes e a situação da biodiversidade nas explorações agrícolas no momento da introdução da ecologização. A caixa 2 ilustra estes problemas.

A proposta inicial da Comissão era mais ambiciosa em termos ambientais…

17

A ecologização, na forma inicialmente proposta pela Comissão, era uma medida mais ambiciosa e centrada no ambiente, com requisitos mais rigorosos e menos isenções do que as atuais práticas de ecologização. A figura 3 apresenta uma síntese das alterações significativas entre o conceito inicialmente exposto na avaliação de impacto de 2011²⁴ (um estudo aprofundado de análise das opções políticas alternativas para a reforma da PAC de 2014-2020), a proposta legislativa da Comissão e a legislação efetivamente adotada.

18

O resultado final do processo legislativo contrasta com a abordagem inicial da Comissão, expressa na avaliação de impacto de 2011, em que afirmava que, para a ecologização ser eficaz, é fundamental não a apresentar como um "menu" com uma lista de medidas que os Estados-Membros e/ou aos agricultores podem escolher. Um método desse tipo diluiria, em grande medida, o efeito da ecologização, sobretudo se o pagamento não corresponder aos esforços exigidos aos agricultores, levando-os a optar pelas medidas que já estejam a ser cumpridas ou que sejam menos dispendiosas, e produzindo, assim, menos benefícios ambientais. Além disso, quanto mais opções forem dadas na ecologização no âmbito do primeiro pilar, mais complicado será garantir a coerência com a condicionalidade, sobretudo com as BCAA (risco de ter níveis de referência demasiado variáveis entre Estados-Membros) e, consequentemente, com o segundo pilar (risco de duplicação de pagamentos). Deve, por conseguinte, favorecer-se uma abordagem da ecologização com apenas algumas medidas que produzam benefícios ambientais significativos. Na verdade, os riscos para os quais a Comissão advertiu em 2011 concretizaram-se em grande medida (ver pontos 24, 36-37, 47-49 e 59-68).

…mas não demonstrava claramente o que as práticas de ecologização propostas deveriam alcançar

19

Como mencionado no ponto 16, a Comissão não definiu objetivos específicos e quantificados para as práticas de ecologização propostas. Além disso, a avaliação de impacto de 2011 apresentou apenas uma demonstração parcial da eficácia dessas práticas, concentrando-se sobretudo nos aspetos da atenuação das alterações climáticas:

1. relativamente à manutenção dos prados permanentes, a Comissão salientou que a fixação do carbono no solo após a conversão das terras aráveis em prados é significativamente mais lenta do que as perdas de carbono resultantes da conversão de prados permanentes em terras aráveis. Com base neste facto, a Comissão defendeu a proteção das reservas de carbono através da preservação obrigatória dos prados permanentes existentes a nível das explorações, em detrimento de um sistema baseado no acompanhamento dos rácios a nível regional ou nacional;
2. no que se refere à medida proposta de retirada ecológica de terras/SIE, para além de discutir o seu impacto esperado, parcialmente positivo e parcialmente negativo, em termos de atenuação das alterações climáticas, a avaliação de impacto não apresentou uma demonstração clara da eficácia ambiental desta medida, nomeadamente em matéria de biodiversidade;
3. por último, a avaliação de impacto apresentou provas científicas dos efeitos positivos da rotação de culturas, sobretudo em termos de aumento da matéria orgânica do solo, incluindo o carbono. No entanto, por razões de ordem prática, a Comissão propôs a substituição da rotação de culturas pela diversificação de culturas (ver ponto 41).

20

Em suma, os dois colegisladores da UE (o Parlamento Europeu e o Conselho) receberam uma proposta de uma importante reforma dos pagamentos diretos da PAC que continha informações limitadas sobre os resultados que se poderiam esperar das novas medidas. O Tribunal partilha da opinião, expressa num documento de análise do processo legislativo da ecologização²⁵, de que a falta de uma descrição clara dos benefícios ambientais que a ecologização permitiria obter, apresentada pela Comissão numa fase inicial do processo, tornou difícil para a Comissão e outras entidades esclarecer em que medida as sucessivas diluições do texto influenciaram a concretização dos resultados.

21

As alterações posteriores, iniciadas, na sua maioria, pelos dois colegisladores, não foram acompanhadas por qualquer justificação científica que demonstrasse a sua eficácia ambiental, centrando-se antes na redução do esforço exigido aos agricultores.

No entanto, a dotação orçamental para a ecologização não foi alterada, uma vez que se baseava numa decisão política e não no cumprimento de metas ambientais e climáticas pela política

22

A afetação à ecologização de 30% do orçamento total para todos os pagamentos diretos da PAC foi um elemento fundamental não só da reforma mais recente da PAC, mas também do quadro financeiro plurianual para 2014-2020. Foi neste último contexto, mais amplo, que a Comissão propôs pela primeira vez esta dotação em 2011²⁶, tendo sido posteriormente aprovada pelo Conselho Europeu em 2013²⁷.

23

Esta dotação orçamental permaneceu ao mesmo nível (cerca de 12 mil milhões de euros por ano) ao longo de todo o processo legislativo, apesar das mudanças significativas na vertente ambiental e climática da política, tanto no que se refere aos seus requisitos (que se tornaram menos exigentes ao longo do tempo) como ao âmbito das várias isenções (que aumentou). Esta situação demonstra que a decisão de afetar 30% dos pagamentos diretos da PAC à ecologização não reflete o grau de ambição do novo instrumento em relação ao ambiente e ao clima. A ecologização continua a ser, na sua essência, uma medida de apoio ao rendimento.

24

O Tribunal constatou, em especial, que a taxa do pagamento ecológico (em média, cerca de 80 euros por hectare) não se baseava no custo da aplicação da ecologização para os agricultores²⁸:

1. este custo foi estimado, em média, em cerca de 30 euros por hectare na avaliação de impacto de 2011, com base nos requisitos mais exigentes da ecologização inicialmente previstos (ver ponto 17);
2. de acordo com um estudo do JRC²⁹ de modelação do impacto económico dos atuais requisitos de ecologização, 71% de todos os agricultores não são afetados pela ecologização e não incorrem em custos de conformidade relacionados com a sua aplicação. Dos 29% que são afetados, mais de dois terços incorrem em custos de conformidade inferiores a 25 euros por hectare. Para mais de 40%, estes custos são inferiores a 10 euros por hectare. No entanto, cerca de 2% dos agricultores suportam custos superiores a 100 euros por hectare (estes casos dizem frequentemente respeito a agricultores com pequenas superfícies de terreno, especializados em atividades intensivas em termos de capital e mão de obra, como a produção hortícola);
3. o impacto estimado da ecologização no rendimento dos agricultores (calculado como a diferença entre as receitas, incluindo as vendas de produtos e os subsídios, e os custos de produção variáveis, incluindo o custo de fertilizantes, pesticidas, sementes e alimentos para animais) é muito limitado. Num estudo recente³⁰, o JRC estimou que a introdução da ecologização aumentou, efetivamente, o rendimento dos agricultores em cerca de 1% (sobretudo devido ao pequeno aumento dos preços resultante da ligeira diminuição da produção). Os resultados preliminares do projeto de relatório mencionado no ponto 24, alínea b) estimam o impacto da ecologização no rendimento dos agricultores em -1%³¹.

25

O orçamento para a ecologização não se baseia numa estimativa do valor económico dos benefícios ambientais e climáticos esperados. Os factos seguintes proporcionam algum contexto:

1. basear a conceção de uma política numa avaliação dos bens públicos esperados é uma boa prática. A tentativa mais significativa de desenvolver metodologias de avaliação de ecossistemas e biodiversidade foi realizada pelo projeto TEEB³²;
2. a UE já atribuiu, anteriormente, um valor a determinadas questões ambientais: por exemplo, na avaliação de impacto³³ da estratégia temática de proteção do solo da UE de 2006, o custo do declínio da matéria orgânica no solo foi estimado entre 3,4 e 5,6 mil milhões de euros por ano (incluindo custos internos e externos à exploração);
3. com base na sua meta-análise da literatura científica, o JRC estimou o valor da paisagem agrícola da UE entre 134 e 201 euros por hectare e o valor total da paisagem agrícola da UE entre 24,5 e 36,6 mil milhões de euros por ano³⁴;
4. a tradução dos benefícios ambientais em termos monetários levanta dificuldades consideráveis. A tarefa torna-se um pouco mais fácil quando é possível associar diretamente os benefícios ambientais a custos ou receitas reais (por exemplo, o valor da redução da poluição da água causada por nitratos pode ser estimado com base no custo do tratamento das águas poluídas). Torna-se mais difícil quando não é possível estabelecer essa correspondência direta, como no caso do aumento ou da preservação da biodiversidade;
5. no entanto, no caso da ecologização, qualquer avaliação económica dos benefícios ambientais era impossível, uma vez que, como se refere no ponto 16, os próprios benefícios ambientais esperados não foram expressos em termos de objetivos quantificados.

Como aplicada atualmente, não é provável que a ecologização gere benefícios significativos para o ambiente e o clima

A ecologização deu origem a mudanças muito limitadas nas práticas agrícolas…

26

Após o primeiro ano de aplicação da ecologização, a Comissão apresentou um relatório³⁵ sobre as primeiras realizações da política em termos das terras agrícolas e explorações abrangidas. A figura 4 demonstra que, em 2015, 24% das explorações agrícolas da UE estavam sujeitas a, pelo menos, uma obrigação no âmbito da ecologização. No entanto, estas explorações representam 73% das terras agrícolas³⁶ da UE. Em 2016, a percentagem de terras agrícolas em explorações sujeitas a, pelo menos, uma obrigação no âmbito da ecologização subiu para 77%. A Comissão considera este número como um indicador-chave de resultados da ecologização.

27

No capítulo 7 do Relatório Anual de 2016³⁷, o Tribunal apresentou os resultados da sua análise sobre os efeitos da ecologização na utilização dos solos (em termos de diversificação das culturas e SIE) após o primeiro ano de aplicação. O Tribunal baseou a sua análise numa comparação das práticas agrícolas em 2014 e 2015 (ou seja, no último ano antes da introdução da ecologização e no primeiro ano da sua aplicação)³⁸.

28

A figura 5 apresenta os resultados desta análise. Tanto no caso da diversificação das culturas como das SIE, o Tribunal constatou que, na maior parte das explorações da amostra (e na maior parte das terras agrícolas³⁹), a introdução da ecologização não exigiu quaisquer mudanças nas práticas agrícolas, porque as explorações em questão já cumpriam os requisitos de ecologização em 2014 ou porque estavam isentas dos mesmos.

29

Como salientado no Relatório Anual⁴⁰, o Tribunal identificou "algumas alterações positivas nas práticas agrícolas na sequência da introdução do regime, especialmente em termos de SIE". Para as explorações em que a introdução da ecologização resultou numa mudança positiva nas práticas agrícolas, o Tribunal estimou a percentagem das terras aráveis em que essas mudanças ocorreram, tendo concluído que essa percentagem rondava os 15%⁴¹ para a diversificação das culturas e os 4%⁴² para as SIE. Tendo em conta as explorações em que não foram necessárias quaisquer mudanças das práticas agrícolas, bem como o facto de as terras aráveis representarem cerca de 60%⁴³ de todas as terras agrícolas da UE, isto significa que cerca de 1% das terras agrícolas da UE necessitavam de mais diversificação das culturas e cerca de 1% necessitavam de novas SIE na sequência da introdução da ecologização.

30

As estimativas do Tribunal estão muito próximas das apresentadas pelo JRC. Com base em modelos agroeconómicos avançados, os investigadores da Comissão estimam⁴⁴ que, no total, 4,5% das terras agrícolas da UE necessitavam de reafetação (ou seja, mudança das práticas agrícolas) devido aos novos requisitos de ecologização, incluindo 1,8% devido à diversificação das culturas, 2,4% devido às SIE e 1,5% devido aos prados permanentes⁴⁵ (ver figura 6).

31

É importante notar que tanto as estimativas do Tribunal como as do JRC dizem respeito à superfície em que ocorreu uma mudança nas práticas agrícolas na sequência da introdução da ecologização. Não representam a superfície afetada pelo impacto positivo dessas mudanças. As SIE, em especial, podem produzir benefícios que ultrapassam muito os seus limites (por exemplo, uma faixa de proteção com flores silvestres pode criar um habitat para os polinizadores, que se estenderia depois às parcelas vizinhas).

32

A estimativa de que a ecologização deu origem a mudanças das práticas agrícolas apenas em cerca de 5% das terras agrícolas da UE contrasta acentuadamente com o indicador-chave de resultados da Comissão mencionado no ponto 26 (ver também figura 4), designadamente que, em 2015, 73% da superfície agrícola da UE está sujeita à ecologização (77% em 2016).

33

Esta diferença pode ser explicada observando o que o indicador de resultados da Comissão mede, a saber, a percentagem de terras agrícolas da UE pertencentes a explorações sujeitas a, pelo menos, uma obrigação de ecologização. Assim, mesmo que a obrigação de ecologização fosse aplicável apenas a uma única parcela, independentemente da sua dimensão, toda a superfície da exploração agrícola seria incluída no indicador da Comissão. Por outras palavras, este indicador mede todas as terras pertencentes a explorações que não estão completamente isentas da ecologização (ou simplesmente excluídas do sistema de pagamentos diretos da PAC). Tendo em conta os dados disponíveis sobre a estrutura das explorações agrícolas da UE e os vários limiares de isenção aplicáveis ao abrigo da ecologização, a Comissão poderia ter estimado o valor deste indicador antes de executar a política. Assim, a utilidade deste valor para o acompanhamento dos resultados alcançados com a ecologização é limitada. Por exemplo, o valor não reflete o verdadeiro grau de disseminação das práticas de ecologização – não mudaria se, por exemplo, o requisito de SIE aumentasse de 5% para 7%.

…o que ilustra o efeito de inércia significativo na conceção da política

34

A escala limitada das mudanças nas práticas agrícolas introduzidas pela ecologização está associada ao efeito de inércia⁴⁶ significativo no pagamento ecológico.

35

O efeito de inércia resultante das sobreposições entre a ecologização e a condicionalidade é analisado nos pontos 59-61. Dado o seu âmbito limitado (apenas alguns tipos de SIE podem ser abrangidos) e os fatores atenuantes (os requisitos no âmbito da condicionalidade normalmente não são idênticos aos requisitos no âmbito da ecologização), estas sobreposições apenas explicam uma pequena parte do efeito de inércia observado.

36

A maior parte do efeito de inércia na ecologização resulta dos modestos requisitos de ecologização, que refletem normalmente as práticas agrícolas normais. É este o caso, em especial, da diversificação das culturas. Como referido no ponto 30, o JRC estimou que, antes da introdução da ecologização, apenas cerca de 1,8% de todas as terras agrícolas da UE não cumpriam os requisitos de diversificação das culturas.

37

No que se refere às SIE, o Tribunal constatou que, na Polónia, várias práticas e características agrícolas que já estavam em vigor em 2014 ultrapassavam as exigências de ecologização em 30%. Em toda a UE, os agricultores sujeitos à obrigação de 5% de SIE declararam o dobro das SIE exigidas⁴⁷.

38

Além disso, conforme mencionado nos pontos 4 e 26, muitas explorações estão isentas dos requisitos de ecologização, mas continuam a receber o pagamento ecológico. De acordo com os dados comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, em 2015, 76% das explorações agrícolas da UE, correspondentes a 27% de todas as terras agrícolas da UE, não estavam sujeitas a quaisquer obrigações de ecologização (ver figura 4). Estes valores incluem agricultores que não declaram as suas terras no âmbito dos pagamentos diretos da PAC⁴⁸. Entre os beneficiários do pagamento ecológico, um total de 65%, que exploram cerca de 16% das terras agrícolas da UE declaradas no âmbito dos pagamentos diretos, estavam totalmente isentos de todas as obrigações de ecologização.

39

Algumas das isenções dizem respeito a todo o conjunto de obrigações de ecologização, ao passo que outras são aplicáveis a práticas de ecologização individuais. Mais importante ainda, conforme indicado no quadro 1, é o facto de determinadas isenções serem dirigidas a explorações que são "ecológicas por definição", ou seja, que se considera fornecerem bens públicos ambientais equivalentes aos da ecologização. A Comissão justifica as restantes isenções referindo a necessidade de simplificação e considerações em matéria de relação custo-benefício. Os agricultores afetados recebem fundos públicos para a ecologização sem terem de fornecer quaisquer bens públicos em contrapartida.

Quadro 1

Os diferentes motivos subjacentes às isenções da ecologização

Prática de ecologização em questão	JUSTIFICAÇÃO DA ISENÇÃO
	"ecológica por definição"	simplificação/custo-benefício/outra
todas	explorações biológicas	explorações ao abrigo do regime dos pequenos agricultores explorações apenas com culturas permanentes
diversificação das culturas	explorações com uma elevada percentagem de prados	explorações com menos de 10 ha de terras aráveis
SIE	explorações com uma elevada percentagem de prados explorações com condicionantes naturais em países com uma elevada percentagem de floresta	explorações com menos de 15 ha de terras aráveis

Fonte: TCE, com base nos documentos da Comissão Europeia.

A diversificação das culturas é menos benéfica para o solo do que a rotação de culturas

40

A prática da diversificação das culturas no âmbito da ecologização substituiu uma BCAA relativa à rotação de culturas que esteve em vigor até 2014. Existem diferenças importantes entre estas duas práticas. Com a rotação de culturas, os agricultores alteram as culturas produzidas em cada parcela de um ano para o outro. Deste modo, limitam o empobrecimento do solo em nutrientes e a propagação de agentes patogénicos. Apesar do requisito que exige um mínimo de duas culturas numa exploração num determinado ano, a diversificação das culturas não garante uma variação semelhante das culturas nas terras ao longo do tempo.

41

Na avaliação de impacto de 2011, a Comissão reconheceu que a diversificação das culturas pode não trazer todos os benefícios ambientais da rotação de culturas, mas concluiu que é mais adequada ao caráter anual dos pagamentos diretos. Surgiram também preocupações relativas à maior dificuldade em verificar o cumprimento dos requisitos da rotação de culturas, sobretudo no contexto de parcelas que mudam de forma e/ou de proprietário.

42

A Comissão reconheceu ainda que um requisito de introduzir culturas de leguminosas no âmbito da diversificação de culturas poderia reforçar os benefícios ambientais e climáticos da medida. Contudo, esta ideia não foi incluída na proposta da Comissão devido a preocupações relacionadas com a compatibilidade de um requisito desse tipo com as regras da Organização Mundial do Comércio⁴⁹. As culturas de leguminosas acabaram por ser integradas na ecologização como um dos tipos de SIE (culturas fixadoras de azoto).

O efeito da proteção dos prados nas emissões líquidas provenientes das terras agrícolas pode ser aumentado através de uma melhor orientação

43

A figura 7 mostra que o rácio de prados permanentes na UE, atualmente de 30%, não mudou muito durante a última década. No entanto, o aumento (de 1,5 pontos percentuais) entre o rácio de referência aplicável em 2007-2014 (principalmente com base em dados de 2005) e o rácio anual para 2016 oculta uma perda superior a 3 milhões de ha de prados permanentes declarados, o que representa um decréscimo de 7,2%.

44

O rácio de prados permanentes aumentou sobretudo porque a diminuição na superfície de prados permanentes declarada (o numerador do rácio) foi mais lenta do que a diminuição no denominador do rácio, ou seja, o total de terras agrícolas declaradas. Este último diminuiu 11,7% (uma perda de mais de 19 milhões de ha). Além disso, a definição atual de prados permanentes é mais abrangente do que no passado, incluindo pastagens onde não predominam as ervas e outras forrageiras herbáceas. Os valores relativos à UE no seu conjunto representam a média das variações significativas ao nível dos Estados-Membros (ver anexo I).

45

A designação de prado permanente como ambientalmente sensível confere uma nova proteção, a nível das parcelas, aos prados permanentes contra a conversão. Todavia, esta nova forma de proteção é de alcance limitado: os prados permanentes ambientalmente sensíveis abrangem cerca de 16% de todos os prados permanentes na UE (com variações significativas entre Estados-Membros).

46

Além disso, conforme indicado no anexo II, cerca de 96% dos prados permanentes ambientalmente sensíveis estão situados em zonas Natura 2000, que abrangem apenas 18% de todos os prados permanentes da UE. Tendo em conta que as zonas Natura 2000 foram delineadas com base em critérios relacionados com a biodiversidade, a concentração de prados permanentes ambientalmente sensíveis nestas zonas é positiva para a biodiversidade. No entanto, do ponto de vista da preservação das reservas de carbono, o principal objetivo declarado da prática de ecologização que consiste na manutenção de prados permanentes, a proteção destes contra a conversão ou a lavoura deveria centrar-se nas parcelas que já possuem um elevado teor de carbono acumulado no solo, muitas das quais estarão, provavelmente, situadas fora das zonas Natura 2000. Até ao momento, apenas seis Estados-Membros decidiram designar prados permanentes ambientalmente sensíveis fora das zonas Natura 2000⁵⁰.

A predominância de superfícies de interesse ecológico produtivas, associada a requisitos de gestão insuficientes, reduz os potenciais benefícios da ecologização para a biodiversidade

47

Como mencionado no ponto 9, uma das decisões que os Estados-Membros têm de tomar a respeito da aplicação da ecologização é a escolha dos tipos de SIE. Os Estados-Membros podem escolher a partir de uma lista de 19 tipos diferentes, incluindo cinco compatíveis com a produção agrícola (ver figura 8). Os 28 Estados-Membros incluíram SIE produtivas na sua seleção.

48

Os indicadores de realizações da ecologização comunicados pelos Estados-Membros (resumidos no anexo III) revelam uma predominância de SIE "produtivas" (sobretudo culturas fixadoras de azoto e culturas secundárias) nas explorações agrícolas. Em 2015, a percentagem destas SIE em relação à totalidade de SIE declaradas pelos agricultores era de 54%, tendo aumentado para 58% no ano seguinte. As culturas fixadoras de azoto são o tipo mais comum de SIE produtiva, seguidas das culturas secundárias.

49

Dois estudos de 2016⁵¹ indicam que as duas principais SIE produtivas (as culturas secundárias e as culturas fixadoras de azoto) não oferecem benefícios significativos para a biodiversidade, mas podem contribuir para melhorar a qualidade da água e do solo, nomeadamente ao aumentarem os níveis de carbono orgânico nas terras aráveis⁵².

50

Os requisitos adicionais relativos a práticas de gestão específicas, como as restrições à utilização de fertilizantes e pesticidas ou os períodos mínimos de presença de coberto vegetal num campo, desempenham um papel importante para determinar o impacto das várias SIE na biodiversidade. Dos cinco Estados-Membros examinados pelo Tribunal, apenas os Países Baixos tinham introduzido requisitos em matéria de práticas de gestão (limitando a utilização de produtos fitossanitários nas culturas secundárias) que ultrapassavam o mínimo exigido pelas regras da UE. Além disso, o recente relatório da Comissão sobre as SIE⁵³ conclui que poucos Estados-Membros selecionaram opções destinadas a tornar a obrigação relativa às SIE mais eficaz do ponto de vista ambiental. A Comissão resolveu este problema na sua recente alteração⁵⁴ do direito derivado, introduzindo uma proibição da utilização de pesticidas em SIE produtivas. A mesma alteração introduziu também várias medidas de simplificação (ver ponto 66).

Os Estados-Membros utilizam a flexibilidade das regras relativas à ecologização para limitar os encargos para os agricultores e para si próprios, em vez de maximizarem os benefícios ambientais e climáticos esperados

51

Os Estados-Membros possuem um nível significativo de poder discricionário na aplicação da ecologização, sobretudo no que se refere à escolha dos tipos de SIE e à designação dos prados permanentes ambientalmente sensíveis⁵⁵.

52

No caso dos cinco Estados-Membros examinados pelo Tribunal, a principal justificação para as decisões tomadas foi a de limitar os encargos para os agricultores e para as autoridades. Em geral, os Estados-Membros deram prioridade aos tipos de SIE que já constituíam uma característica comum das suas práticas agrícolas normais. As dificuldades técnicas na verificação de determinadas SIE e na criação de sistemas informáticos para determinadas SIE também tiveram influência (ver ponto 67 e caixa 5). A maximização dos benefícios ambientais e climáticos da ecologização teve uma importância secundária.

53

Dos cinco Estados-Membros, só dois (os Países Baixos e a Polónia) encomendaram estudos ou pareceres de peritos para analisar o impacto ambiental e climático das várias opções de aplicação da ecologização. Nos dois Estados-Membros, as autoridades decidiram não seguir determinadas recomendações fundamentais, preferindo opções que exigiam menos esforço aos agricultores (ver quadro 2).

Quadro 2

Utilização seletiva, pelos Estados-Membros, das recomendações científicas sobre a aplicação da ecologização

Tipo de SIE	recomendada pelos peritos tendo em conta os benefícios para a biodiversidade?	selecionada pelas autoridades dos Estados-Membros	parecer dos peritos seguido pelas autoridades dos Estados-Membros?
Países Baixos
orlas dos campos	√	√	√
pousios	×	×	√
talhadia em rotação curta	×	√	×
culturas fixadoras de azoto	×	√	×
culturas secundárias	×	√	×
Polónia
faixas de proteção	√	√	√
valas	×	√	×
talhadia em rotação curta	×	√	×

Fonte: Resultados de auditoria do TCE.

54

A Comissão supervisiona a forma como os Estados-Membros aplicam a ecologização. Este trabalho está descrito no ponto 69. No entanto, como ilustrado na caixa 3, a Comissão tem poderes muito limitados para pressionar os Estados-Membros a conferirem uma maior dimensão ambiental à forma como aplicam a ecologização.

A ecologização teve um impacto limitado nas medidas ambientais no âmbito do segundo pilar

55

Um dos efeitos positivos que se poderia esperar da introdução da ecologização era uma transferência da ênfase das despesas no âmbito do desenvolvimento rural para ações mais ambiciosas relacionadas com o ambiente e o clima. O Tribunal não encontrou indícios de que essa transferência positiva se tenha concretizado.

56

Nos cinco Estados-Membros analisados, o Tribunal comparou os tipos de operações atuais (ou seja, os diferentes conjuntos de compromissos que os agricultores podem assumir) ao abrigo da medida "agroambiente e clima" com os tipos de operações correspondentes do período de programação anterior (2007-2013). Com base nessa comparação, o Tribunal avaliou se os Estados-Membros tinham elevado o nível de referência da medida "agroambiente e clima" e se essa mudança poderia ser atribuída à introdução da ecologização.

57

Globalmente, a análise do Tribunal revelou uma forte continuidade nas operações ao abrigo da medida "agroambiente e clima". Os compromissos atualmente propostos aos agricultores são com frequência idênticos aos aplicáveis durante o período de 2007-2013. O Tribunal constatou que o nível de referência de quase todos os tipos de operações analisados não tinha sido elevado durante o período de 2014-2020 (pelo menos em aspetos relacionados com a ecologização). Na maioria dos casos também não havia necessidade de o fazer, uma vez que o nível de referência do período anterior já excedia os requisitos de ecologização. Noutros casos, os compromissos em questão nada tinham em comum com as práticas de ecologização.

A ecologização acrescenta complexidade à PAC

A ecologização sobrepõe-se a outros instrumentos ambientais da PAC, mas a Comissão e os Estados-Membros atenuam o risco conexo de efeito de inércia e duplo financiamento

58

O modelo em pirâmide dos três instrumentos ecológicos da PAC referido no ponto 7 e ilustrado na figura 1 é uma representação idealizada do princípio de que a ecologização deveria ir além da condicionalidade e formar o nível de referência⁵⁶ das medidas de desenvolvimento rural. Na realidade, nem sempre é esse o caso, existindo sobreposições significativas entre a ecologização e os dois outros níveis da pirâmide, conforme ilustrado na figura 9.

As sobreposições entre a ecologização e a condicionalidade são comuns, mas o risco de efeito de inércia é atenuado pelas diferenças nos requisitos pormenorizados

59

As sobreposições entre a ecologização e a condicionalidade afetam determinadas características ou práticas que são protegidas ou exigidas ao abrigo das BCAA ou dos RLG e que podem, ao mesmo tempo, ser declaradas para cumprir o requisito relativo às SIE. Os principais tipos de SIE em causa incluem as culturas secundárias, as faixas de proteção e vários tipos de elementos paisagísticos. Como ilustrado na figura 10, o Tribunal detetou sobreposições desse tipo em quatro dos cinco Estados-Membros selecionados.

60

Estas sobreposições geram efeito de inércia, que, na maioria dos casos, é atenuado por diferenças entre os requisitos de ecologização e os de condicionalidade (por exemplo, no caso das culturas secundárias, a ecologização exige uma combinação de pelo menos duas plantas, ao passo que, no âmbito da BCAA 4 ou do RLG 1, normalmente é suficiente uma única espécie).

61

De um modo geral, os Estados-Membros examinados não introduziram quaisquer restrições, procedimentos ou verificações suplementares para evitar ou limitar o efeito de inércia no pagamento ecológico causado pelas sobreposições com os requisitos de condicionalidade. O Tribunal detetou uma exceção: nos Países Baixos, as culturas secundárias exigidas ao abrigo do RLG 1 não podem ser declaradas como SIE.

Em geral, os Estados-Membros gerem bem as sobreposições entre a ecologização e o desenvolvimento rural (segundo pilar da PAC)

62

As sobreposições entre as medidas de ecologização e ambientais no âmbito do desenvolvimento rural, como a medida "agroambiente e clima"⁵⁷, podem ocorrer quando os agricultores assumem compromissos, no âmbito do segundo pilar, de natureza semelhante aos requisitos normais de ecologização. Estas sobreposições são possíveis porque a legislação da UE não exige que as obrigações de ecologização sejam incluídas no nível de referência pertinente do desenvolvimento rural⁵⁸. No entanto, as normas da UE⁵⁹ obrigam os Estados-Membros a prevenir qualquer duplo financiamento das práticas de ecologização, se necessário através da redução dos montantes pagos aos agricultores no âmbito do desenvolvimento rural. A Comissão emitiu orientações pormenorizadas para os Estados-Membros sobre como prevenir esse duplo financiamento (ver também o ponto 68).

63

Nos 15 Estados-Membros abrangidos pela auditoria (cinco através de visitas de auditoria ou videoconferência e dez através de uma análise documental orientada, ver ponto 12), o Tribunal examinou vários tipos de operações (ou seja, diferentes conjuntos de compromissos) ao abrigo da medida "agroambiente e clima". O Tribunal constatou que cerca de um terço dos tipos de operações da amostra incluíam compromissos que se sobrepunham aos requisitos de ecologização. O Tribunal constatou igualmente que os Estados-Membros tinham geralmente conhecimento destas sobreposições, tendo concebido procedimentos específicos, em alguns casos bastante complexos, para excluir a possibilidade de duplo financiamento.

64

A caixa 4 contém exemplos de sobreposições habituais entre os compromissos no âmbito da medida "agroambiente e clima" e as práticas de ecologização, bem como dos vários métodos utilizados pelos Estados-Membros para prevenir o duplo financiamento.

A complexidade das regras relativas à ecologização implica desafios na aplicação, que a Comissão resolveu parcialmente

65

Os agricultores criticam a ecologização pela complexidade das suas regras. Nas suas respostas à consulta pública sobre a experiência no primeiro ano de aplicação da ecologização, a COPA-COGECA (uma organização que representa os agricultores a nível da UE) classificou as regras de aplicação de todas as práticas de ecologização como difíceis, não só no que diz respeito ao seu cumprimento, mas também à sua compreensão.

66

No seu documento "Revisão da ecologização decorrido um ano"⁶⁰, a Comissão propôs simplificar e harmonizar determinados requisitos de ecologização, sempre que fosse possível fazê-lo sem reduzir os benefícios ambientais. O documento enumerava possíveis melhorias, como a fusão de determinados tipos de SIE semelhantes (por exemplo, as faixas de proteção e as orlas dos campos), a flexibilização de determinadas condicionantes relativas às práticas de gestão e aos prazos e o aumento da tolerância relativamente à dimensão e localização dos elementos paisagísticos. A Comissão incluiu estas medidas de simplificação na sua recente alteração⁶¹ do direito derivado. A mesma alteração introduziu também a proibição da utilização de pesticidas em SIE produtivas (ver ponto 50).

67

A aplicação da ecologização não foi uma tarefa simples para os Estados-Membros. Em primeiro lugar, representou um importante esforço financeiro e organizativo. Os sistemas informáticos existentes tiveram de ser adaptados, nomeadamente o Sistema de Identificação das Parcelas Agrícolas (SIPA)⁶² nos Estados-Membros que optaram por tipos de SIE de caráter permanente (ou seja, todos os elementos paisagísticos, com exceção das orlas dos campos, mas também os socalcos, os hectares agroflorestais, as superfícies com talhadias de curta rotação e as superfícies florestadas). A caixa 5 ilustra de que forma os encargos associados ao estabelecimento da camada de SIE podem afetar as escolhas de SIE dos Estados-Membros.

68

Além disso, os Estados-Membros consideraram confusas algumas das regras relativas à ecologização, tendo questionado a Comissão sobre vários aspetos da aplicação do pagamento ecológico. A Comissão publicou estas perguntas, juntamente com as suas respostas, numa plataforma em linha específica, acessível a todos os Estados-Membros. A caixa 6 apresenta um exemplo das questões levantadas. A mesma plataforma foi utilizada para divulgar outras formas de orientação sobre a ecologização: conclusões de reuniões de grupos de peritos e documentos de orientação que resumem os aspetos mais importantes da aplicação. Os cinco Estados-Membros auditados estavam, em geral, satisfeitos com a qualidade e a oportunidade das orientações que receberam da Comissão.

69

A Comissão é responsável por supervisionar a aplicação da ecologização pelos Estados-Membros. Uma parte importante desta responsabilidade consiste em verificar regularmente as várias notificações que os Estados-Membros têm de apresentar relativamente às suas escolhas de aplicação da ecologização e às realizações da ecologização a nível das explorações. O Tribunal constatou que a Comissão desempenhou corretamente estas funções. Em especial, a Comissão identifica e acompanha sistematicamente os Estados-Membros pertinentes a respeito de vários problemas relacionados com a apresentação tardia de informações⁶³ ou a aplicação incorreta das regras da UE. No entanto, conforme ilustrado no ponto 54 e na caixa 3, a Comissão não pode obrigar os Estados-Membros a favorecerem as opções de aplicação da ecologização que são mais benéficas para o ambiente e para o clima.

As práticas de ecologização assemelham-se às BCAA, mas envolvem possíveis sanções por incumprimento mais severas

70

Antes da introdução da ecologização, a única ligação entre os pagamentos diretos da PAC e os objetivos da UE em matéria de ambiente e clima era a condicionalidade. Tal como acontece com a ecologização, a condicionalidade é obrigatória para os agricultores que beneficiam dos pagamentos diretos da PAC. A diferença é que o cumprimento das obrigações de condicionalidade não é recompensado. As infrações da condicionalidade podem resultar em sanções que reduzem o montante de todos os pagamentos diretos ao beneficiário (normalmente em 1% a 5%). Ao abrigo da ecologização, o agricultor recebe um pagamento específico pela adesão às práticas obrigatórias. As reduções por incumprimento estão globalmente em consonância com a superfície em incumprimento, correspondendo à percentagem da superfície total da exploração sujeita à obrigação de ecologização, e podem ascender a 100% do pagamento⁶⁴. A partir do exercício de 2017, serão aplicadas sanções administrativas além destas reduções nos casos em que a redução inicial exceda os 3%. Estas sanções serão limitadas a 20% do pagamento ecológico do agricultor para o exercício de 2017 e a 25% a partir do exercício de 2018.

71

Na prática, a ecologização funciona de modo bastante semelhante à condicionalidade⁶⁵. O pagamento ecológico é apresentado como uma forma de remuneração pelos bens públicos relacionados com o ambiente e o clima fornecidos pelos agricultores. No entanto, o regime também pode ser visto como um mecanismo de penalização do incumprimento de um conjunto de condições de base relacionadas com o ambiente e o clima (semelhante às BCAA) associadas a um regime de apoio ao rendimento. A única diferença significativa em relação à condicionalidade é o facto de, no caso da ecologização, as sanções por infrações significativas serem, normalmente, mais severas.

Conclusões e recomendações

72

A principal questão de auditoria do presente relatório foi a de saber se a ecologização conseguia melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC, em conformidade com o objetivo definido na legislação da UE.

73

Globalmente, o Tribunal conclui que a ecologização, tal como aplicada atualmente, não deverá melhorar de forma significativa o desempenho ambiental e climático da PAC.

74

Para responder à questão principal de auditoria, o Tribunal examinou:

1. a lógica de intervenção, a existência de objetivos claros e suficientemente ambiciosos para a ecologização e a justificação da dotação orçamental afetada à política (ver pontos 13-25);
2. os benefícios para o ambiente e o clima que a ecologização é suscetível de produzir (ver pontos 26-57);
3. a complexidade que a ecologização acrescenta à PAC (ver pontos 58-71).

75

A ecologização tem dois objetivos distintos. Por um lado, visa melhorar o desempenho ambiental e climático da PAC. Por outro lado, enquanto pagamento direto da PAC, continua a ser um instrumento de apoio ao rendimento dos agricultores. Só o primeiro destes objetivos é explicitamente referido na legislação (ver pontos 13-14).

76

O pagamento ecológico não tem uma lógica de intervenção plenamente desenvolvida. A Comissão não definiu objetivos específicos nem especificou, de outra forma, o que se pode esperar da ecologização em matéria de ambiente e de clima. Qualquer avaliação da eficácia da política será, além disso, afetada pelos conhecimentos fragmentados sobre as situações de referência, nomeadamente em termos de biodiversidade e de qualidade dos solos, incluindo o teor de carbono orgânico (ver pontos 15-16).

77

A proposta inicial da Comissão relativa à ecologização era mais ambiciosa em termos ambientais. A posterior diluição da vertente ambiental da política não alterou o nível de financiamento proposto. Este estava definido, desde o início, em 30% dos pagamentos diretos da PAC. Em média, os subsídios à ecologização excederam significativamente os custos do cumprimento dos requisitos de ecologização para os agricultores (incluindo os decorrentes da perda de rendimentos). Esta situação verificou-se porque o orçamento da ecologização foi definido sem uma ligação ao nível de ambição ambiental da política. A ecologização continua a ser, na sua essência, um regime de apoio ao rendimento (ver pontos 17-25).

78

Não é provável que a ecologização gere benefícios significativos para o ambiente e o clima, sobretudo devido ao importante efeito de inércia que afeta a política. Este efeito de inércia decorre sobretudo do facto de os requisitos de ecologização serem geralmente pouco exigentes e refletirem em grande medida as práticas agrícolas normais. Além disso, devido ao grande número de isenções, a maioria dos agricultores (65%) conseguem beneficiar do pagamento ecológico sem estarem efetivamente sujeitos às obrigações de ecologização. Por conseguinte, a ecologização dá origem a uma mudança positiva das práticas agrícolas apenas numa percentagem muito limitada de terras agrícolas da UE. O Tribunal estima que os agricultores tenham criado novas SIE e aumentado a diversificação das culturas em apenas 3,5% das terras aráveis, ou seja, cerca de 2% de todas as terras agrícolas da UE. Além disso, de acordo com um estudo do JRC, os novos requisitos de ecologização relacionados com os prados permanentes deram origem a mudanças das práticas agrícolas em apenas 1,5% das terras agrícolas da UE. Globalmente, cerca de 5% das terras cultivadas na UE foram reafetadas devido à ecologização (ver pontos 26-39).

79

O Tribunal constatou ainda que determinadas limitações a nível da conceção reduziram a eficácia das três práticas de ecologização. A diversificação das culturas não conseguiu proporcionar todos os benefícios ambientais da rotação de culturas. A designação de prados permanentes ambientalmente sensíveis baseou-se sobretudo em critérios relacionados com a biodiversidade e não foi suficientemente orientada para os prados permanentes ricos em carbono situados fora das zonas Natura 2000. Por último, a predominância de tipos de SIE produtivas, aliada à falta de requisitos significativos em matéria de gestão, limitou o impacto positivo das SIE sobre a biodiversidade (ver pontos 40-50).

80

Os Estados-Membros possuem um grau significativo de flexibilidade na aplicação da ecologização, sobretudo no que se refere à escolha dos tipos de SIE e à designação dos prados permanentes ambientalmente sensíveis. O Tribunal constatou que, em geral, os Estados-Membros não utilizam esta flexibilidade para maximizar os benefícios ambientais e climáticos da política. Não procuram identificar as necessidades específicas relacionadas com o ambiente e o clima e adotar as práticas de ecologização adequadas para lhes dar resposta. Em vez disso, procuram aplicar a ecologização de uma forma que minimize os encargos para si próprios e para os seus agricultores. A Comissão dispõe de poderes limitados para pressionar os Estados-Membros a escolherem opções de aplicação da ecologização que proporcionem maiores benefícios ambientais (ver pontos 51-54).

81

A ecologização teve um impacto limitado no nível de referência das medidas ambientais do segundo pilar, sobretudo porque os compromissos propostos aos agricultores ao abrigo destas medidas eram superiores aos requisitos de ecologização, mesmo antes da introdução do pagamento ecológico (ver pontos 55-57).

82

A ecologização acrescenta à PAC uma complexidade considerável que não é justificada pelos resultados que se espera que produza (ver pontos 78-81). Esta complexidade surge em especial devido à sobreposição da ecologização com os outros instrumentos ambientais da PAC (a condicionalidade e as medidas ambientais do segundo pilar), criando o risco de efeito de inércia e de duplo financiamento. Determinadas decisões e ações da Comissão e dos Estados-Membros atenuam estes riscos. A recente alteração do direito derivado deu resposta a determinadas preocupações dos agricultores e dos Estados-Membros a respeito da complexidade da política. O Tribunal constatou também que a Comissão supervisionou corretamente a aplicação da ecologização pelos Estados-Membros (ver pontos 58-69).

83

A ecologização assemelha-se às BCAA na medida em que é também, essencialmente, um conjunto de condições ambientais de base aplicáveis ao apoio ao rendimento. O que a distingue das BCAA é o facto de as possíveis sanções por incumprimento serem mais severas (ver pontos 70-71).

Recomendação 1

Para a próxima reforma da PAC, a Comissão deve desenvolver uma lógica de intervenção completa para a ação da UE no domínio ambiental e climático relativa à agricultura, incluindo objetivos específicos e que se baseie em conhecimentos científicos atualizados sobre os fenómenos em causa:

1. no âmbito da lógica de intervenção, a Comissão deve definir as necessidades, os contributos, os processos, os resultados, as realizações, os impactos e os fatores externos pertinentes;
2. a Comissão deve definir objetivos específicos para a contribuição da PAC para os objetivos da UE relacionados com o ambiente e o clima.
3. para possibilitar a conceção de uma política eficaz e o posterior acompanhamento e avaliação da sua aplicação, a Comissão deve desenvolver modelos e conjuntos de dados relativos à biodiversidade, à condição dos solos (incluindo o teor de carbono) e a outras questões pertinentes relacionadas com o ambiente e o clima.

Prazo de execução: final de 2019.

Recomendação 2

A título de preparação para o desenvolvimento da sua proposta para a próxima reforma da PAC, a Comissão deve rever e fazer um balanço da aplicação da PAC atual. Na conceção desta proposta, a Comissão deve orientar-se pelos seguintes princípios:

1. os agricultores só devem ter acesso aos pagamentos da PAC se cumprirem um conjunto de normas ambientais de base:
   1. essas normas devem incluir domínios abrangidos pelas normas BCAA atuais e pelos requisitos generalizados em matéria de ecologização (ambos concebidos para irem além dos requisitos da legislação em matéria ambiental), o que simplificaria o sistema de pagamentos diretos da PAC evitando distinções artificiais e confusas entre instrumentos que são essencialmente semelhantes;
   2. as sanções por incumprimento destas normas combinadas devem ser suficientes para terem um efeito dissuasor;
   3. para evitar o duplo financiamento, todas estas normas de base devem ser plenamente integradas nas exigências ambientais de referência de qualquer ação programada no domínio da agricultura.
2. as necessidades ambientais e climáticas locais específicas podem ser devidamente satisfeitas através de ações programadas mais sólidas no domínio da agricultura, baseadas:
   1. no cumprimento das metas de desempenho;
   2. em financiamento que reflita uma avaliação dos custos médios suportados e da perda de rendimentos relativamente às ações e práticas que vão além das exigências ambientais de referência.
3. Sempre que os Estados-Membros tenham várias possibilidades de escolha para a aplicação da PAC, devem ser obrigados a demonstrar, antes da aplicação, que as opções selecionadas são eficazes e eficientes no que diz respeito à concretização dos objetivos políticos.

Prazo de execução: final de 2019.

O presente Relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Phil WYNN OWEN, Membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 15 de novembro de 2017.

Glossário, siglas e acrónimos

BCAA: boas condições agrícolas e ambientais. Termo coletivo que designa um conjunto de normas de base, aplicáveis ao abrigo da condicionalidade, que definem as boas condições agrícolas e ambientais das terras.

Condicionalidade: sistema que associa a maior parte dos pagamentos da PAC a um conjunto de normas de base para garantir as boas condições agrícolas e ambientais do solo (BCAA), bem como a determinadas obrigações, conhecidas como requisitos legais de gestão (RLG). Os RLG estão definidos na legislação aplicável da UE no domínio do ambiente, das alterações climáticas, da saúde pública, da saúde animal e da fitossanidade e do bem-estar animal.

Desenvolvimento rural: política da UE, frequentemente designada por "Segundo pilar" da PAC, que visa dar resposta às necessidades económicas, ambientais e sociais das zonas rurais da UE. Os pagamentos no âmbito do desenvolvimento rural são efetuados a partir do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, com cofinanciamento dos Estados-Membros.

DG AGRI: Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural da Comissão Europeia.

DG CLIMA: Direção-Geral da Ação Climática da Comissão Europeia.

DG ENV: Direção-Geral do Ambiente da Comissão Europeia.

Efeito de inércia: situação em que uma atividade ou um projeto subsidiado teria sido total ou parcialmente realizado mesmo sem a ajuda pública.

Exploração agrícola: o conjunto das terras e animais situados no território de um mesmo Estado-Membro, geridos por um único agricultor (que pode ser uma pessoa singular ou coletiva ou um grupo de pessoas singulares ou coletivas) e que são utilizados para atividades agrícolas.

JRC: Centro Comum de Investigação. Uma Direção-Geral da Comissão Europeia.

Natura 2000: A maior rede ecológica coerente de áreas protegidas do mundo, abrangendo 18% do território terrestre da UE e uma parte considerável de zonas marinhas.

PAC: Política Agrícola Comum. Conjunto de atos legislativos e práticas adotados pela União Europeia para apresentar uma política comum e unificada no domínio da agricultura. As medidas iniciais foram tomadas em 1962. Desde então, a política foi adaptada e desenvolvida e passou por várias reformas.

Pagamentos diretos: ajuda concedida diretamente aos agricultores para lhes garantir uma rede de segurança. Assumem sobretudo a forma de um apoio ao rendimento de base, não associado à produção. Ajudam a estabilizar o rendimento dos agricultores proveniente das vendas no mercado, que está sujeito a volatilidade. Os pagamentos diretos são concedidos pelo Fundo Europeu Agrícola de Garantia, geralmente referido como o "Primeiro pilar" da PAC.

Prados permanentes ambientalmente sensíveis (PPAS): Parcelas de prados permanentes, sobretudo as localizadas no interior das zonas Natura 2000, designadas pelos Estados-Membros devido à sua importância para a biodiversidade, em especial para as espécies e habitats que integram prados protegidos. No âmbito da ecologização, estas parcelas são protegidas contra a conversão para outras utilizações do solo ou para a lavoura.

Primeiro pilar da PAC: parte da Política Agrícola Comum que engloba os pagamentos diretos aos agricultores e as medidas de mercado.

RLG: requisitos legais de gestão. Um termo coletivo que designa um conjunto de obrigações definidas na legislação aplicável da UE no domínio do ambiente, das alterações climáticas, da saúde pública, da saúde animal e da fitossanidade e do bem-estar animal e aplicáveis ao abrigo da condicionalidade.

Segundo pilar da PAC: parte da Política Agrícola Comum que engloba as medidas de desenvolvimento rural.

SIE: superfícies de interesse ecológico. Terras das explorações agrícolas dedicadas a práticas ou características específicas benéficas para o ambiente. No âmbito da ecologização, as explorações agrícolas têm, em geral, de dedicar pelo menos 5% das suas terras aráveis às SIE.

UE: União Europeia.

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das suas auditorias relativas às políticas e programas da UE ou a temas de gestão relacionados com domínios orçamentais específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

O presente relatório foi adotado pela Câmara de Auditoria I - presidida pelo Membro do TCE Phil Wynn Owen - especializada na utilização sustentável dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do Membro do TCE Samo Jereb, com a colaboração de Jerneja Vrabic, assessora de gabinete, Robert Markus, responsável principal, e Michal Machowski, responsável de tarefa. A equipa de auditoria foi composta por Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckevicienė e Krzysztof Zalega.

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Luxemburgo: Serviço das Publicações da União Europeia, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8675-8	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/230327	QJ-AB-17-021-PT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8673-4	ISSN 1977-5822	doi:10.2865/116094	QJ-AB-17-021-PT-Q

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