Zazielenianie – bardziej złożony system wsparcia dochodów, który nie jest jeszcze skuteczny pod względem środowiskowym

Streszczenie

I

Płatność z tytułu zazieleniania (lub tzw. płatność zielona) to nowy typ płatności bezpośrednich dla rolników wprowadzony w ramach reformy wspólnej polityki rolnej (WPR) w 2013 r. Celem tej reformy było wdrożenie zasady, zgodnie z którą rolnicy powinni być wynagradzani za dostarczane przez nich dobra publiczne. Tym samym zazielenianie miało się przełożyć na lepsze wyniki WPR w zakresie oddziaływania na środowisko.

II

W niniejszym sprawozdaniu zaprezentowano ustalenia z kontroli dotyczącej zazieleniania przeprowadzonej przez Trybunał. Podstawowym celem kontroli było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dzięki zazielenianiu udało się poprawić wyniki WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmiany klimatu zgodnie z celem ustanowionym w przepisach UE.

III

Aby odpowiedzieć na to główne pytanie kontrolne, Trybunał przeanalizował:

• logikę interwencji, istnienie jasnych i wystarczająco ambitnych celów w zakresie zazieleniania oraz uzasadnienie dla przydziału środków budżetowych w ramach tej polityki;
• korzyści dla środowiska i klimatu, jakich można oczekiwać za sprawą zazieleniania;
• poziom złożoności WPR wynikający z wprowadzenia zazieleniania.

IV

Ogólnie Trybunał stwierdził, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by zazielenianie – w formie, w jakiej jest obecnie wdrażane – miało w znaczący sposób przyczynić się do poprawy wyników WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmiany klimatu.

V

Trybunał ustalił, że Komisja nie opracowała pełnej logiki interwencji dla płatności z tytułu zazieleniania. Nie ustanowiła także jasnych, wystarczająco ambitnych celów środowiskowych, do osiągnięcia których miałoby przyczynić się zazielenianie. Ponadto przydział środków budżetowych na zazielenianie nie jest uzasadniony środowiskowymi aspektami tej praktyki. Płatność z tytułu zazieleniania pozostaje zasadniczo systemem wsparcia dochodów.

VI

Trybunał stwierdził także, że jest mało prawdopodobne, aby zazielenianie przyniosło istotne korzyści dla środowiska i klimatu, przede wszystkim ze względu na znaczny efekt deadweight, który ma niekorzystny wpływ na politykę w tym obszarze. W szczególności Trybunał szacuje, że zazielenianie doprowadziło do zmian w praktykach rolniczych tylko na około 5% wszystkich użytków rolnych w UE.

VII

Ponadto Trybunał uznał, że oczekiwane rezultaty polityki w tym zakresie nie kompensują znacznie większej złożoności WPR na skutek zazieleniania. Złożoność ta wynika po części z nakładania się zakresów zazieleniania i innych instrumentów środowiskowych WPR, w tym norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zazielenianie jest podobne do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska pod tym względem, że stanowi zasadniczo zbiór podstawowych warunków środowiskowych, które należy spełnić w celu uzyskania wsparcia dochodów.

VIII

Na podstawie tych ustaleń Trybunał sformułował następujące zalecenia:

• Na potrzeby kolejnej reformy WPR Komisja powinna opracować pełną logikę interwencji dotyczącą wkładu WPR na rzecz osiągnięcia celów UE w zakresie środowiska i klimatu, łącznie ze szczegółowymi celami, która będzie się opierać na aktualnej wiedzy naukowej dotyczącej danych zjawisk.
• W ramach przygotowań do opracowania wniosku dotyczącego kolejnej reformy WPR Komisja powinna dokonać przeglądu i sporządzić bilans z wdrażania obecnej WPR. W trakcie prac nad tym wnioskiem Komisja powinna kierować się następującymi zasadami:
  • Rolnicy powinni mieć dostęp do płatności w ramach WPR tylko pod warunkiem, że przestrzegają podstawowych norm środowiskowych obejmujących kwestie, których dotyczą aktualnie obowiązujące normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i ogólne wymogi w zakresie zazieleniania (które to normy i wymogi mają wykraczać poza obowiązki wynikające z przepisów w dziedzinie ochrony środowiska). Kary za nieprzestrzeganie tych norm powinny być wystarczająco dotkliwe, aby działać odstraszająco. Ponadto wszystkie takie normy podstawowe powinny być w pełni uwzględnione w poziomie bazowym w zakresie ochrony środowiska mającym zastosowanie do wszelkich planowanych działań dotyczących rolnictwa.
  • Szczególne, lokalne potrzeby związane z ochroną środowiska i klimatem mogą zostać odpowiednio uwzględnione poprzez wzmocnione programowane działania w zakresie rolnictwa, które opierają się na osiąganiu celów polityki i poziomie finansowania odzwierciedlającym szacowane średnie poniesione koszty i utracone dochody w związku z działaniami i praktykami wykraczającymi poza poziom bazowy w zakresie ochrony środowiska.
  • W przypadku gdy państwa członkowskie mają możliwość wyboru różnych wariantów podczas wdrażania WPR, należy od nich wymagać wykazania, przed przystąpieniem do wdrażania, że wybierane przez nie warianty skutecznie i wydajnie przyczynią się do osiągnięcia celów polityki.

Wstęp

01

Unia Europejska (UE) wypłaca dotacje bezpośrednie rolnikom w ramach filaru I¹ wspólnej polityki rolnej (WPR). Podstawowym celem tych płatności bezpośrednich jest wsparcie dochodów rolników. WPR stała się jednak przedmiotem nasilonej krytyki ze względu na niepodejmowanie wystarczających wysiłków w celu ograniczenia negatywnych skutków pewnych praktyk rolniczych dla środowiska i klimatu².

02

„Płatność zielona” lub „płatność z tytułu zazieleniania”³ to nowy rodzaj płatności bezpośredniej wprowadzony wraz z reformą WPR w 2013 r., który ma przyczynić się do rozwiązania tego problemu. Jest to jedyna płatność bezpośrednia mająca w głównej mierze cel ekologiczny, a mianowicie poprawę wyników WPR w zakresie oddziaływania na środowisko⁴.

03

W uzasadnieniu dołączonym do wniosku ustawodawczego⁵ Komisja stwierdziła, że konieczne będzie udzielanie pomocy gospodarstwom z przeznaczeniem na przyjmowanie i utrzymywanie przez nie „systemów i praktyk rolnych szczególnie sprzyjających realizacji celów w zakresie ochrony środowiska i klimatu, ponieważ ceny rynkowe nie obejmują zapewniania tych dóbr publicznych”. Ów nacisk na wydatkowanie środków publicznych na dobra publiczne oraz wynagradzanie rolników za pozytywne efekty zewnętrzne (tj. za wywieranie pozytywnego oddziaływania, które w przeciwnym razie nie zostałoby wynagrodzone przez rynek) potwierdza także zasadność wydatków w ramach WPR w ujęciu ogólnym.

04

Zazielenianie nie jest systemem opcjonalnym. Wszyscy rolnicy uczestniczący w systemach płatności bezpośrednich w ramach WPR (takich jak system płatności podstawowej czy system jednolitej płatności obszarowej) muszą także wnioskować o płatność z tytułu zazieleniania. Mniejsze gospodarstwa mogą jednak korzystać ze wsparcia w ramach zazieleniania bez konieczności spełnienia wszystkich, a nawet jakichkolwiek wymogów w zakresie zazieleniania. Wymogi te nie mają również zastosowania do gospodarstw uznawanych za „ekologiczne z definicji”. Przykładowo rolnicy ekologiczni korzystają z płatności z tytułu zazieleniania bez konieczności wykazania, że przestrzegają trzech praktyk w zakresie zazieleniania.

05

Wymogi w zakresie zazieleniania obejmują trzy praktyki rolnicze, które w założeniu mają charakter prostych, ogólnych, pozaumownych i corocznych działań korzystnych dla środowiska i klimatu:

1. w ramach dywersyfikacji upraw od rolników posiadających więcej niż 10 hektarów gruntów ornych wymaga się prowadzenia co najmniej dwóch różnych upraw. W gospodarstwach rolnych o powierzchni ponad 30 hektarów gruntów ornych z kolei wprowadzona musi zostać co najmniej jedna dodatkowa (tj. trzecia) uprawa. Część gruntów ornych, którą rolnicy mogą przeznaczyć na uprawę główną, nie może przekroczyć 75%. W gospodarstwach, w których wymagane są co najmniej trzy uprawy, dwie uprawy główne łącznie nie mogą zajmować więcej niż 95% gruntów ornych. Głównym deklarowanym celem dywersyfikacji upraw jest polepszenie jakości gleby⁶;
2. utrzymywanie trwałych użytków zielonych obejmuje dwa odrębne mechanizmy. Państwa członkowskie muszą:
   • monitorować (na szczeblu krajowym lub regionalnym) udział trwałych użytków zielonych w całkowitej powierzchni użytków rolnych objętych płatnościami bezpośrednimi w ramach WPR. Jeśli wskaźnik spadnie o ponad 5% w stosunku do poziomu referencyjnego, państwa członkowskie muszą zobligować rolników do przywrócenia trwałych użytków zielonych na gruntach przekształconych wcześniej na grunty o innym rodzaju użytkowania;
   • wyznaczyć obszary użytków zielonych, które są najbardziej wrażliwe ze środowiskowego punktu widzenia. Przekształcanie i zaorywanie takich trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym jest zabronione.

   Zgodnie z przepisami UE trwałe użytki zielone są utrzymywane w ramach zazieleniania przede wszystkim do celów pochłaniania dwutlenku węgla⁷. Z kolei ochrona trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym ma w głównej mierze na celu ochronę obszarów wykazujących się cenną różnorodnością biologiczną (oprócz ogólnego celu polegającego na pochłanianiu dwutlenku węgla);

3. rolnicy posiadający ponad 15 hektarów gruntów ornych muszą przeznaczyć obszar odpowiadający 5% tych gruntów na obszary proekologiczne. W przepisach UE przewidziano 19 różnych rodzajów obszarów proekologicznych, dzięki którym rolnicy mogą wywiązać się z tego obowiązku, w tym grunty ugorowane, międzyplony, uprawy wiążące azot i kilka typów elementów krajobrazu. Poszczególne państwa członkowskie mogą jednak zdecydować o zaoferowaniu rolnikom mniejszej liczby wariantów w tym zakresie. Głównym celem w przypadku obszarów proekologicznych jest ochrona i zwiększenie różnorodności biologicznej⁸.

06

Oprócz zazieleniania WPR obejmuje dwa inne ważne instrumenty przyczyniające się do osiągania celów w zakresie ochrony środowiska i klimatu:

1. zasada wzajemnej zgodności to mechanizm uzależniający większość płatności w ramach WPR od spełnienia podstawowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska oraz pewnych zobowiązań zwanych podstawowymi wymogami w zakresie zarządzania. Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania są zdefiniowane w odpowiednich przepisach UE dotyczących ochrony środowiska, zmiany klimatu, zdrowia publicznego, zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt. Rolnicy, którzy nie przestrzegają tych norm i wymogów, ryzykują karę zmniejszającą ich wszystkie płatności bezpośrednie, zwykle o 1% do 5%;
2. działania środowiskowe w ramach rozwoju obszarów wiejskich (filar II WPR) – takie jak działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne – są podobne do płatności zielonych, gdyż wynagradzają rolników za określone praktyki korzystne dla środowiska i klimatu. W przeciwieństwie do zazieleniania działania te są jednak umowne i opierają się na dobrowolnych zobowiązaniach ze strony rolników. Premie wypłacane rolnikom pokrywają dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z takich zobowiązań⁹.

07

Komisja postrzega zazielenianie jako środkowy poziom w trzypoziomowej „piramidzie” instrumentów ekologicznych WPR (zob. rys. 1). Podstawowe normy i wymogi wzajemnej zgodności, obejmujące największą grupę rolników i największy obszar, tworzą dolny poziom piramidy, a ambitniejsze zobowiązania środowiskowe w ramach rozwoju obszarów wiejskich – które mają zastosowanie do mniejszej grupy ochotników i mniejszego obszaru – stanowią górny poziom. Skutki tych instrumentów mają się wzajemnie łączyć i uzupełniać.

08

UE przeznacza znaczne kwoty na nową płatność z tytułu zazieleniania. Jest to 12 mld euro rocznie, co stanowi 30% wszystkich płatności bezpośrednich w ramach WPR i prawie 8% całego budżetu UE. Dla rolników (którzy otrzymali pierwsze płatności zielone w roku budżetowym 2016 na podstawie wniosków złożonych w 2015 r.) przekłada się to na średnią stawkę około 80 euro na hektar rocznie, z pewnymi różnicami między państwami członkowskimi, a w pewnych przypadkach także w ramach jednego państwa. W momencie wprowadzenia zazieleniania Parlament Europejski i Rada (władze budżetowe) dokonały przesunięcia środków finansowych z puli przeznaczonej na inne płatności bezpośrednie. W związku z tym, jak pokazano na rys. 2, całkowity budżet na płatności bezpośrednie w ramach WPR pozostał stosunkowo stabilny między 2013 a 2017 r.

09

Zazielenianie jest realizowane w ramach zarządzania dzielonego, co polega na tym, że Komisja zachowuje ogólną odpowiedzialność za wykonanie budżetu UE, ale przekazuje zadania w zakresie wdrażania państwom członkowskim Te delegowane zadania obejmują ustanawianie i obsługę systemów zbierania wniosków od rolników, przeprowadzanie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz obliczanie i wypłatę prawidłowych kwot pomocy. W przypadku zazieleniania państwa członkowskie muszą dodatkowo określić pewne kluczowe parametry, takie jak wyznaczenie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym oraz wybór rodzajów obszarów proekologicznych.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

10

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał obejmowała koncepcję zazieleniania oraz dwa pierwsze lata jego wdrażania (lata składania wniosków 2015 i 2016), a także spójność między tym systemem a innymi instrumentami środowiskowymi WPR, tj. zasadą wzajemnej zgodności i działaniami środowiskowymi na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

11

Podstawowym celem Trybunału było zbadanie, czy dzięki zazielenianiu udało się poprawić wyniki WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmiany klimatu zgodnie z celem ustanowionym w odpowiednich przepisach UE. Aby odpowiedzieć na to główne pytanie kontrolne, Trybunał przeanalizował:

1. logikę interwencji, istnienie jasnych i wystarczająco ambitnych celów w zakresie zazieleniania oraz uzasadnienie dla przydziału środków budżetowych w ramach tej polityki;
2. korzyści dla środowiska i klimatu, jakich można oczekiwać za sprawą zazieleniania;
3. poziom złożoności WPR wynikający z wprowadzenia zazieleniania.

12

Prace prowadzone przez Trybunał obejmowały:

1. analizę informacji pozyskanych z licznych źródeł, w tym z ustawodawstwa, wytycznych i dokumentów roboczych Komisji, wymiany korespondencji i informacji między Komisją a państwami członkowskimi, danych na temat wdrażania zazieleniania oraz krytycznego przeglądu literatury;
2. wizyty we właściwych dyrekcjach generalnych Komisji (DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV i JRC) oraz u zainteresowanych stron na szczeblu UE (COPA-COGECA i BirdLife);
3. wywiady (za pośrednictwem kwestionariuszy i wizyt lub wideokonferencji) z władzami pięciu państw członkowskich: Grecji, Hiszpanii (Kastylia i León), Francji (Akwitania i Nord-Pas-de-Calais), Niderlandów i Polski;
4. ukierunkowany przegląd dokumentacji dotyczącej ryzyka podwójnego finansowania obejmujący dziesięć państw członkowskich: Belgię (Region Waloński), Republikę Czeską, Niemcy (Brandenburgia), Irlandię, Włochy (Kampania), Litwę, Austrię, Słowenię, Finlandię i Zjednoczone Królestwo (Walia);
5. analizę wyników kontroli własnych Trybunału pochodzących z poświadczenia wiarygodności za 2016 r., w szczególności w odniesieniu do zmian w praktykach rolniczych, które są skutkiem zazieleniania.

Uwagi

W ramach zazieleniania brakuje w pełni rozwiniętej logiki interwencji, która obejmowałaby jasno zdefiniowane, ambitne cele, a budżet przeznaczony na tę praktykę nie jest bezpośrednio powiązany z osiąganiem celów w zakresie środowiska i klimatu

Płatność z tytułu zazieleniania ma dwa odrębne cele: poprawę wyników WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmianę klimatu oraz wsparcie dochodów rolników

13

Wprowadzenie zazieleniania stanowiło próbę wcielenia w życie zasady, zgodnie z którą rolnicy powinni być wynagradzani za zapewniane przez nich dobra publiczne. To nowe podejście ma swoje odzwierciedlenie w celu zdefiniowanym dla zazieleniania w odnośnych przepisach UE i wspominanym w pkt 2, który polega na polepszeniu wyników WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmianę klimatu.

14

Zazielenianie ma także inny cel – wsparcie dochodów rolników. Chociaż ta funkcja nie jest wyraźnie wspomniana w przepisach, wynika domyślnie z klasyfikacji zazieleniania jako płatności bezpośredniej.

Brak jest jasnej definicji, w jaki konkretnie sposób zazielenianie ma się przyczyniać do osiągnięcia celów UE dotyczących gleby, klimatu i różnorodności biologicznej

15

Główne kwestie środowiskowe i klimatyczne, których dotyczy zazielenianie – jakość gleby, pochłanianie dwutlenku węgla i różnorodność biologiczna – są objęte unijnymi strategiami o szerszym zakresie (zob. ramka 1).

16

Nie jest jasne, w jaki sposób zazielenianie miałoby zapewnić wkład w osiągnięcie szerszych celów unijnych zdefiniowanych w tych dokumentach strategicznych:

1. Komisja nie opracowała pełnej logiki interwencji dla zazieleniania. Nie ustanowiła także szczególnych, mierzalnych celów na potrzeby polityki¹⁷. Innymi słowy, brak jest planów określających, jakie cele UE pragnie osiągnąć dzięki zazielenianiu pod względem różnorodności biologicznej, jakości gleby i emisji dwutlenku węgla netto z gleb uprawnych. Ustanowienie takich celów szczegółowych jest samo w sobie trudne ze względu na wiele czynników, jakie należy wziąć pod uwagę, z których niektóre mają charakter zewnętrzny (tj. są poza kontrolą podmiotów kształtujących politykę), a niektóre są niewystarczająco dobrze zbadane;
2. warunkiem wstępnym ustanowienia takich celów jest posiadanie metody umożliwiającej pomiar danych zjawisk oraz odpowiedniej wiedzy na temat ich aktualnego stanu. Obecnie wiedza na temat sytuacji wyjściowej – tj. jakości gleby uprawnej, zasobów węgla w glebie pod trwałymi użytkami zielonymi oraz sytuacji pod względem różnorodności biologicznej w gospodarstwach w momencie wprowadzenia zazieleniania – jest jednak jedynie fragmentaryczna. Problemy te omówiono w ramce 2.

Wstępny wniosek Komisji był ambitniejszy pod względem środowiskowym…

17

W formie początkowo zaproponowanej przez Komisję zazielenianie było działaniem ambitniejszym i bardziej proekologicznym, które obejmowało bardziej rygorystyczne wymogi i mniejszą liczbę zwolnień niż obecne praktyki w tym zakresie. Na rys. 3 przedstawiono przegląd istotnych różnic między koncepcją pierwotnie omawianą w ocenie skutków z 2011 r.²⁴ (wszechstronne badanie analizujące alternatywne opcje polityki na potrzeby reformy WPR na lata 2014-2020), wnioskiem ustawodawczym Komisji i ostatecznie przyjętymi przepisami.

18

Ostateczny wynik procesu legislacyjnego odbiega od początkowego podejścia Komisji wyrażonego w następujący sposób w ocenie skutków z 2011 r.: „Aby zazielenianie było skuteczne, kluczowe znaczenie ma nieuciekanie się do podejścia obejmującego listę działań oferującą wybór dla państw członkowskich lub rolników. Takie podejście w dużym stopniu osłabiłoby bowiem skutki zazieleniania, w szczególności jeśli płatności nie odpowiadałyby wysiłkom wymaganym ze strony rolników, co skłaniałoby ich do wybierania środków, dzięki którym już zachowywali zgodność z wymogami, lub środków wiążących się z najmniejszymi kosztami, a zatem przynoszących mniejsze korzyści dla środowiska. Ponadto im większy wybór oferowany w ramach zazieleniania w filarze I, tym bardziej skomplikowane staje się zachowanie spójności z zasadą wzajemnej zgodności, w szczególności z normami dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (ryzyko posiadania zbyt zróżnicowanych poziomów bazowych w państwach członkowskich), a w następstwie z filarem II: ryzyko podwójnych płatności. W związku z tym w przypadku zazieleniania należy faworyzować podejście obejmujące jedynie kilka środków przynoszących znaczne korzyści dla środowiska”. W rzeczywistości ryzyko, przed którym przestrzegała Komisja w 2011 r., w znacznej mierze się zmaterializowało (zob. pkt 24, 36-37, 47-49 i 59-68).

… ale nie określał w jasny sposób, jakie miałyby być skutki proponowanych praktyk w zakresie zazieleniania

19

Jak wspomniano w pkt 16, Komisja nie określiła szczegółowych, ilościowych celów na potrzeby proponowanych praktyk w zakresie zazieleniania. Ponadto ocena skutków z 2011 r. tylko częściowo wykazała skuteczność proponowanych praktyk w zakresie zazieleniania, skupiając się głównie na aspektach łagodzenia zmiany klimatu:

1. W odniesieniu do utrzymywania trwałych użytków zielonych Komisja podkreśliła, że pochłanianie dwutlenku węgla w glebie po przekształceniu gruntów ornych w użytki zielone jest znacznie powolniejsze niż uwalnianie węgla na skutek przekształcenia użytków zielonych w grunty orne. Z tego względu Komisja opowiadała się za ochroną zasobów węgla w glebie poprzez obowiązkową ochronę istniejących trwałych użytków zielonych na poziomie gospodarstw, a nie poprzez system polegający na monitorowaniu wskaźnika na szczeblu regionalnym lub krajowym.
2. W odniesieniu do proponowanego środka dotyczącego odłogowania ekologicznego / obszarów proekologicznych, oprócz omówienia jego po części pozytywnego, a po części negatywnego oczekiwanego oddziaływania pod względem łagodzenia zmiany klimatu, ocena skutków nie wykazała w jasny sposób skuteczności środowiskowej tego środka, zwłaszcza w odniesieniu do różnorodności biologicznej.
3. W ocenie skutków zaprezentowane zostały ponadto dowody naukowe dotyczące pozytywnych skutków płodozmianu, w szczególności pod względem zwiększania zawartości materii organicznej w glebie, w tym węgla. Ze względów praktycznych Komisja zaproponowała jednak zastąpienie płodozmianu dywersyfikacją upraw (zob. pkt 41).

20

Ostatecznie dwaj współustawodawcy UE (Parlament Europejski i Rada) otrzymali wniosek dotyczący ważnej reformy płatności bezpośrednich w ramach WPR zawierający jedynie ograniczone informacje na temat oczekiwanych celów nowych środków. Trybunał podziela opinię wyrażoną w dokumencie analizującym proces legislacyjny dotyczący zazieleniania²⁵, zgodnie z którą „brak jasnego opisu przez Komisję, na wczesnym etapie, korzyści dla środowiska, jakie miało przynieść zazielenianie, utrudnił Komisji i innym podmiotom ustalenie, w jakim zakresie kolejne zmiany prowadzące do »rozmycia« tekstu wpłynęły na osiąganie wyników”.

21

Wprowadzone zmiany, zainicjowane przede wszystkim przez dwóch współustawodawców, nie były poparte żadnymi uzasadnieniami naukowymi, z których wynikałaby ich skuteczność środowiskowa. Głównym zamierzeniem było ograniczenie wysiłków po stronie rolników.

Przydział środków budżetowych na zazielenianie nie uległ jednak zmianie, gdyż zależało to od decyzji politycznej, a nie od osiągnięcia celów polityki w zakresie środowiska i klimatu

22

Przeznaczenie na zazielenianie 30% całkowitej puli środków zarezerwowanych na wszystkie płatności bezpośrednie w ramach WPR stanowiło kluczowy element nie tylko ostatniej reformy WPR, ale także wieloletnich ram finansowych na lata 2014-2020. To w tym drugim, szerszym kontekście taki przydział środków został najpierw zaproponowany przez Komisję w 2011 r.²⁶, a następnie poparty przez Radę Europejską w 2013 r.²⁷.

23

Taki przydział środków budżetowych utrzymywał się na niezmiennym poziomie – około 12 mld euro rocznie – przez cały proces legislacyjny pomimo istotnych zmian w środowiskowych i klimatycznych założeniach polityki, zarówno jeśli chodzi o wymogi (które z czasem stały się mniej rygorystyczne), jak i zakres różnych zwolnień (który się poszerzył). Fakt ten pokazuje, że decyzja o przydziale 30% płatności bezpośrednich w ramach WPR na potrzeby zazieleniania nie odzwierciedla ambicji tego nowego instrumentu w odniesieniu do środowiska i klimatu. Zazielenianie pozostaje zasadniczo środkiem wsparcia dochodów.

24

Trybunał stwierdził w szczególności, że stawka płatności z tytułu zazieleniania (średnio około 80 euro na ha) nie opierała się na kosztach wdrażania tej praktyki ponoszonych przez rolników²⁸.

1. W ocenie skutków z 2011 r. koszt ten został oszacowany na poziomie średnio około 30 euro na hektar, w oparciu o przewidywane początkowo bardziej surowe wymogi w zakresie zazieleniania (zob. pkt 17).
2. Jak wynika z badania JRC²⁹ modelującego gospodarcze oddziaływanie obecnych wymogów w zakresie zazieleniania, zazielenianie nie ma żadnego wpływu na 71% wszystkich rolników, którzy nie ponoszą żadnych kosztów związanych z jego wdrażaniem. Spośród 29% rolników, których zazielenianie dotyczy, ponad dwie trzecie ponosi koszty nieprzekraczające 25 euro na hektar. W przypadku ponad 40% koszty te nie przekraczają 10 euro na hektar. Około 2% rolników ponosi jednak koszty przekraczające 100 euro na hektar (przypadki te często dotyczą gospodarstw o małej powierzchni, specjalizujących się w działalności kapitałochłonnej i pracochłonnej, takiej jak produkcja warzyw).
3. Szacowany wpływ zazieleniania na dochody rolników (obliczany jako różnica między przychodami – obejmującymi sprzedaż plonów i dotacje – a zmiennymi kosztami produkcji, łącznie z kosztem nawozów, środków ochrony roślin, materiału siewnego i paszy), jest bardzo ograniczony. W przeprowadzonym niedawno badaniu³⁰ JRC oszacowało, że wprowadzenie zazieleniania przełożyło się na faktyczny wzrost dochodów rolników o około 1% (głównie ze względu na niewielki wzrost cen wynikający z ograniczonego spadku produkcji). Wstępne wyniki przedstawione w projekcie sprawozdania wspomnianego w pkt 24 lit. b) szacunkowo wskazują, że wpływ zazieleniania na dochody rolników wynosi -1%³¹.

25

Pula środków budżetowych na zazielenianie nie została ustalona na podstawie oszacowania wartości ekonomicznej oczekiwanych korzyści dla środowiska i klimatu. Poniższe fakty dają pewien kontekst:

1. Uwzględnienie w koncepcji polityki wyceny oczekiwanych dóbr publicznych stanowi dobrą praktykę. Najistotniejszą próbę opracowania metodyki wyceniania ekosystemów i różnorodności biologicznej podjęto w ramach projektu TEEB³².
2. UE przypisała wcześniej wartość pewnym elementom środowiskowym: na przykład w ocenie skutków³³ strategii tematycznej UE w dziedzinie ochrony gleby z 2006 r. koszt spadku zawartości materii organicznej w glebie oszacowano na 3,4-5,6 mld euro rocznie (łącznie z kosztami na miejscu i kosztami zewnętrznymi).
3. Na podstawie metaanalizy literatury naukowej JRC oszacowało wartość krajobrazu rolniczego UE na 134-201 euro na hektar oraz całkowitą wartość krajobrazu rolniczego UE na 24,5-36,6 mld euro rocznie³⁴.
4. Przekładanie korzyści dla środowiska na wartość pieniężną wiąże się z poważnymi trudnościami. Zadanie jest nieco łatwiejsze, jeśli korzyści dla środowiska można bezpośrednio powiązać z rzeczywistymi kosztami lub przychodami (np. wartość mniejszego zanieczyszczenia wody azotanami można oszacować na podstawie kosztów oczyszczania zanieczyszczonej wody). Jest to trudniejsze, jeśli takie bezpośrednie powiązanie nie jest możliwe, jak ma to miejsce w przypadku zwiększenia lub zachowania różnorodności biologicznej.
5. W przypadku zazieleniania wycena ekonomiczna korzyści dla środowiska nie była jednak możliwa, gdyż, jak wspomniano w pkt 16, oczekiwane korzyści dla środowiska nie zostały wyrażone jako cele ilościowe.

Istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by zazielenianie – w formie, w jakiej jest obecnie wdrażane – przyniosło znaczące korzyści dla środowiska i klimatu

Zazielenianie doprowadziło do bardzo niewielkich zmian w praktykach rolniczych…

26

Po upływie pierwszego roku wdrażania zazieleniania Komisja przygotowała sprawozdanie³⁵ na temat początkowych rezultatów, jeśli chodzi o użytki rolne i gospodarstwa objęte wymogami. Na rys. 4 pokazano, że w 2015 r. 24% gospodarstw rolnych w UE podlegało co najmniej jednemu obowiązkowi w zakresie zazieleniania. Na te gospodarstwa przypada jednak aż 73% użytków rolnych w UE³⁶. W 2016 r. odsetek użytków rolnych będących w posiadaniu gospodarstw objętych co najmniej jednym zobowiązaniem w ramach zazieleniania wzrósł do 77%. Komisja uznaje tę wartość za kluczowy wskaźnik rezultatu w przypadku zazieleniania.

27

W rozdziale 7 sprawozdania rocznego Trybunału za 2016 r.³⁷ przedstawione zostały wyniki analizy wpływu zazieleniania na użytkowanie gruntów (pod względem dywersyfikacji upraw i obszarów proekologicznych) po pierwszym roku wdrażania. W analizie tej Trybunał oparł się na porównaniu praktyk rolniczych w 2014 i 2015 r. (tj. ostatnim roku przed wprowadzeniem zazieleniania oraz pierwszym roku jego wdrażania)³⁸.

28

Na rys. 5 zaprezentowano wyniki tej analizy. Zarówno w odniesieniu do dywersyfikacji upraw, jak i obszarów proekologicznych Trybunał stwierdził, że w przypadku większości gospodarstw objętych próbą (i większej części użytków rolnych³⁹) wprowadzenie zazieleniania nie wiązało się z koniecznością dokonania zmian w praktykach rolniczych. Wynikało to z faktu, że dane gospodarstwa spełniały już wymogi w zakresie zazieleniania w 2014 r. lub były objęte zwolnieniem.

29

Jak zauważono w sprawozdaniu rocznym Trybunału⁴⁰, stwierdzono „pewne pozytywne zmiany w praktykach rolniczych, które nastąpiły w wyniku wprowadzenia tego systemu, zwłaszcza w odniesieniu do obszarów proekologicznych”. W przypadku gospodarstw, w których wprowadzenie zazieleniania skutkowało pozytywną zmianą w praktykach rolniczych, Trybunał oszacował udział gruntów ornych, na których takie zmiany miały miejsce, i stwierdził, że udział ten wynosił około 15%⁴¹ w przypadku dywersyfikacji upraw i około 4%⁴² w przypadku obszarów proekologicznych Uwzględniając gospodarstwa, w których nie była wymagana żadna zmiana praktyk rolniczych, oraz fakt, że grunty orne stanowią około 60%⁴³ wszystkich użytków rolnych w UE, oznacza to, iż po wprowadzeniu zazieleniania około 1% użytków rolnych w UE wymagało większej dywersyfikacji upraw, a około 1% wymagało ustanowienia nowych obszarów proekologicznych.

30

Szacunki Trybunału są bardzo zbliżone do danych szacunkowych JRC. Na podstawie zaawansowanego modelowania agroekonomicznego badacze Komisji szacują⁴⁴, że ze względu na nowe wymogi w zakresie zazieleniania zmiany przeznaczenia (tj. zmiany praktyk rolniczych) wymagało łącznie 4,5% użytków rolnych w UE, w tym 1,8% ze względu na dywersyfikację upraw, 2,4% ze względu na obszary proekologiczne oraz 1,5% ze względu na trwałe użytki zielone⁴⁵ (zob. rys. 6).

31

Należy zauważyć, że zarówno wartości szacunkowe Trybunału, jak i JRC dotyczą obszarów, na których – po wprowadzeniu zazieleniania – zaszły zmiany w praktykach rolniczych. Nie obejmują one jednak obszarów, na których zmiany te wywarły pozytywne oddziaływanie. W szczególności obszary proekologiczne mogą przynosić korzyści znacznie wykraczające poza ich granice (np. strefa buforowa porośnięta dzikimi kwiatami może zapewniać siedlisko dla owadów zapylających, które z kolei rozprzestrzeniają się na sąsiednie działki).

32

Szacunki, z których wynika, że zazielenianie poskutkowało zmianą praktyk rolniczych na jedynie około 5% użytków rolnych w UE, stoją w zdecydowanej sprzeczności z kluczowym wskaźnikiem rezultatu przyjętym przez Komisję, wspomnianym w pkt 26 (zob. również rys. 4), zgodnie z którym w 2015 r. zazielenianiu podlegało 73% użytków rolnych w UE (w 2016 r. – 77%).

33

Różnicę tę można wyjaśnić, jeśli przyjrzeć się temu, co faktycznie mierzy wskaźnik rezultatu Komisji, a mianowicie udziałowi użytków rolnych w UE należących do gospodarstw podlegających co najmniej jednemu obowiązkowi w zakresie zazieleniania. W związku z tym, jeśli obowiązek w zakresie zazieleniania miałby zastosowanie tylko do jednej działki, niezależnie od jej wielkości, we wskaźniku Komisji uwzględniana byłaby mimo to powierzchnia całego gospodarstwa. Innymi słowy, wskaźnik ten służy do pomiaru powierzchni wszystkich gruntów należących do gospodarstw, które nie są w pełni zwolnione z zazieleniania (lub które nie znajdują się poza systemem płatności bezpośrednich WPR). Biorąc pod uwagę dostępne dane na temat struktury gospodarstw rolnych w UE oraz różne progi zwolnienia mające zastosowanie do zazieleniania, Komisja była w stanie oszacować wartość tego wskaźnika przed rozpoczęciem wdrażania polityki. Wartość ta sama w sobie ma ograniczone zastosowanie do monitorowania rezultatów osiągniętych dzięki zazielenianiu. Nie odzwierciedla ona na przykład tego, jak faktycznie rozpowszechnione są praktyki w zakresie zazieleniania – i nie zmieniłaby się, gdyby wymóg dotyczący obszarów proekologicznych został zwiększony z 5% do 7%.

… co wskazuje na znaczny efekt deadweight w koncepcji polityki

34

Niewielka skala zmian w praktykach rolniczych wskutek zazieleniania jest powiązana ze znacznym efektem deadweight⁴⁶ w płatnościach zielonych.

35

Efekt deadweight wynikający z pokrywania się zakresów zazieleniania i zasady wzajemnej zgodności omówiono w pkt 59-61. Biorąc pod uwagę jego ograniczony zakres (dotyczy potencjalnie tylko kilku typów obszarów proekologicznych) i czynniki łagodzące (wymogi w ramach zasady wzajemnej zgodności nie są zwykle takie same jak wymogi w zakresie zazieleniania), te przypadki nakładania się zakresów mogą wyjaśnić jedynie niewielką część zaobserwowanego efektu deadweight.

36

Efekt deadweight w obszarze zazieleniania wynika przede wszystkim z mało ambitnego charakteru wymogów w zakresie zazieleniania, które zasadniczo odzwierciedlają normalne praktyki rolnicze. Jest to szczególnie zauważalne w przypadku dywersyfikacji upraw. Jak wspomniano w pkt 30, JRC oszacowało, że przed wprowadzeniem zazieleniania tylko około 1,8% wszystkich użytków rolnych w UE nie spełniało wymogów dotyczących dywersyfikacji upraw.

37

Jeśli chodzi o obszary proekologiczne, Trybunał stwierdził, że w Polsce różne praktyki rolnicze i elementy krajobrazu, które były już wdrożone w 2014 r., zapewniłyby spełnienie wymogu w zakresie zazieleniania z nadwyżką 30%. W całej UE rolnicy, których dotyczył obowiązek przeznaczenia 5% powierzchni na obszary proekologiczne, zadeklarowali dwa razy więcej takich obszarów niż było to wymagane⁴⁷.

38

Dodatkowo, jak wspomniano w pkt 4 i 26, wiele gospodarstw jest zwolnionych z obowiązku spełniania wymogów w zakresie zazieleniania, ale nadal otrzymuje płatność z tego tytułu. Z danych przekazanych Komisji przez państwa członkowskie wynika, że w 2015 r. 76% gospodarstw unijnych, obejmujących 27% wszystkich użytków rolnych w UE, nie podlegało żadnym obowiązkom w zakresie zazieleniania (zob. rys. 4). Dane te obejmują rolników, którzy nie występują o płatności bezpośrednie w ramach WPR⁴⁸. Wśród beneficjentów płatności z tytułu zazieleniania łącznie 65% gospodarstw uprawiających około 16% użytków rolnych w UE zadeklarowanych na potrzeby płatności bezpośrednich było w pełni zwolnionych ze wszystkich obowiązków w zakresie zazieleniania.

39

Niektóre ze zwolnień dotyczą wszystkich obowiązków w zakresie zazieleniania, podczas gdy inne mają zastosowanie do poszczególnych praktyk w tym obszarze. Co ważniejsze, jak pokazano w tabeli 1, pewne zwolnienia są ukierunkowane na gospodarstwa „ekologiczne z definicji”, tj. uznawane za przynoszące środowiskowe dobra publiczne równoważne do zazieleniania. Komisja uzasadnia pozostałe zwolnienia, powołując się na potrzebę uproszczenia oraz bilans kosztów i korzyści. W takim przypadku rolnicy otrzymują pieniądze publiczne za zazielenianie bez konieczności zapewniania w zamian jakichkolwiek powiązanych dóbr publicznych.

Tabela 1

Różne uzasadnienia zwolnień z obowiązku zazieleniania

Praktyka w zakresie zazieleniania, której dotyczy zwolnienie	UZASADNIENIE ZWOLNIENIA
	„ekologiczne z definicji”	uproszczenie / bilans kosztów i korzyści / inne
wszystkie	gospodarstwa ekologiczne	gospodarstwa w ramach systemu dla małych gospodarstw gospodarstwa wyłącznie z uprawami wieloletnimi
dywersyfikacja upraw	gospodarstwa o dużym udziale użytków zielonych	gospodarstwa posiadające mniej niż 10 ha gruntów ornych
obszary proekologiczne	gospodarstwa o dużym udziale użytków zielonych gospodarstwa z ograniczeniami naturalnymi w krajach o dużym udziale lasów	gospodarstwa posiadające mniej niż 15 ha gruntów ornych

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie dokumentów Komisji Europejskiej.

Dywersyfikacja upraw jest mniej korzystna dla gleby niż płodozmian

40

Praktyka w zakresie zazieleniania obejmująca dywersyfikację upraw zastąpiła opcjonalne normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska dotyczące płodozmianu, obowiązujące do 2014 r. Między tymi dwiema praktykami istnieją poważne różnice. W ramach płodozmianu rolnicy z roku na rok zmieniają uprawy rosnące na każdej działce. Ogranicza to zubożenie składników odżywczych gleby oraz rozprzestrzenianie się czynników chorobotwórczych. Pomimo wymogu prowadzenia w każdym gospodarstwie co najmniej dwóch upraw w każdym roku, dywersyfikacja upraw nie gwarantuje podobnej zmiany upraw na gruntach wraz z upływem czasu.

41

W ocenie skutków z 2011 r. Komisja przyznała, że „dywersyfikacja upraw może nie przynieść pełnych korzyści dla środowiska powiązanych z płodozmianem”, ale uznała, że pasuje bardziej do corocznego charakteru płatności bezpośrednich. Pojawiły się także obawy co do większych trudności w kontrolowaniu przestrzegania wymogów w zakresie płodozmianu, zwłaszcza w przypadku działek zmieniających kształt lub właściciela.

42

Komisja uznała również, że wymóg uprawy roślin strączkowych w ramach dywersyfikacji upraw mógł zapewnić większe korzyści wynikające z tego działania dla środowiska i klimatu. Pomysł ten nie został jednak uwzględniony we wniosku Komisji ze względu na obawy co do zgodności takiego wymogu z zasadami WTO⁴⁹. Ostatecznie uprawy roślin strączkowych zostały włączone do zazieleniania jako jeden z typów obszarów proekologicznych (uprawy wiążące azot).

Ochrona użytków zielonych mogłaby wywrzeć większy wpływ na emisje netto z użytków rolnych dzięki lepszemu ukierunkowaniu

43

Na rys. 7 pokazano, że wskaźnik trwałych użytków zielonych w UE, obecnie wynoszący około 30%, nie zmienił się zbytnio w ostatnim dziesięcioleciu. Wzrost – o 1,5 punktu procentowego – między wskaźnikiem referencyjnym obowiązującym w latach 2007-2014 (opierającym się zasadniczo na danych z 2005 r.) a rocznym wskaźnikiem na 2016 r. maskuje utratę ponad 3 mln ha zadeklarowanych trwałych użytków zielonych, co stanowi spadek o 7,2%.

44

Wskaźnik trwałych użytków zielonych wzrósł głównie dlatego, że zmniejszanie się powierzchni zadeklarowanych trwałych użytków zielonych – licznika wskaźnika – zachodziło wolniej niż zmniejszanie się mianownika wskaźnika, tj. łącznych zadeklarowanych użytków rolnych. Ta druga wartość obniżyła się o 11,7% (utrata ponad 19 mln ha). Ponadto obecna definicja trwałych użytków zielonych jest szersza niż w przeszłości i obejmuje pastwiska, na których nie dominują trawy i inne zielne rośliny pastewne. Dane dla całej UE stanowią uśrednienie i nie pokazują istotnych różnic na szczeblu państw członkowskich (zob. załącznik I).

45

Wyznaczanie trwałych użytków zielonych jako trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym zapewnia nowy rodzaj ochrony tych użytków przed przekształceniem. Ta nowa forma ochrony ma jednak ograniczony zakres: trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym obejmują około 16% wszystkich trwałych użytków zielonych w UE (z istotnymi różnicami między poszczególnymi państwami członkowskimi).

46

Ponadto, jak pokazano w załączniku II, około 96% trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym jest zlokalizowanych na obszarach Natura 2000, które obejmują jedynie 18% wszystkich trwałych użytków zielonych w UE. Zważywszy, że obszary Natura 2000 zostały wyznaczone w oparciu o kryteria różnorodności biologicznej, koncentracja trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym na tych obszarach ma pozytywny wpływ na różnorodność biologiczną. Niemniej z punktu widzenia ochrony zasobów węgla w glebie, co stanowi główny deklarowany cel tej praktyki w zakresie zazieleniania, ochrona trwałych użytków zielonych przed przekształceniem lub zaoraniem powinna koncentrować się na działkach, na których już występuje wysoka zawartość węgla w glebie, z których prawdopodobnie wiele jest położonych poza obszarami Natura 2000. Jak dotąd jedynie sześć państw członkowskich zdecydowało się jednak wyznaczyć trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym poza obszarami Natura 2000⁵⁰.

Przewaga produktywnych obszarów proekologicznych oraz niewystarczające wymogi w zakresie zarządzania ograniczają potencjalne korzyści z zazieleniania dla różnorodności biologicznej

47

Jak wspomniano w pkt 9, jedną z decyzji, którą muszą podjąć państwa członkowskie w odniesieniu do wdrażania zazieleniania, jest wybór typów obszarów proekologicznych. Mogą one dokonać takiego wyboru spośród 19 różnych typów, w tym pięciu kompatybilnych z produkcją rolną (zob. rys. 8). Wszystkie 28 państw członkowskich uwzględniło w swoim wyborze produktywne obszary proekologiczne.

48

Wskaźniki produktu zazieleniania zgłoszone przez państwa członkowskie (podsumowane w załączniku III) wskazują na przewagę „produktywnych” obszarów proekologicznych (głównie upraw wiążących azot i międzyplonów) w gospodarstwach rolnych. W 2015 r. ich udział we wszystkich obszarach proekologicznych zadeklarowanych przez rolników wynosił 54% i wzrósł do 58% rok później. Uprawy wiążące azot są najpowszechniejszym typem produktywnych obszarów proekologicznych, drugie miejsce zajmują międzyplony.

49

Dwa badania z 2016 r.⁵¹ wskazują, że dwa główne typy produktywnych obszarów proekologicznych – międzyplony i uprawy wiążące azot – nie oferują istotnych korzyści z punktu widzenia różnorodności biologicznej, ale mogą przyczyniać się do poprawy jakości wody i gleby, w tym przez zwiększanie zawartości węgla organicznego w glebie na gruntach ornych⁵².

50

Dodatkowe wymogi dotyczące szczególnych praktyk zarządzania, takie jak ograniczenia stosowania nawozów i środków ochrony roślin lub minimalne okresy, w których na polach musi występować pokrywa roślinna, odgrywają ważną rolę w określaniu, jaki wpływ różne obszary proekologiczne mają na różnorodność biologiczną. Spośród pięciu państw członkowskich objętych kontrolą tylko Niderlandy wprowadziły wymogi dotyczące praktyk zarządzania (ograniczenie stosowania środków ochrony roślin w przypadku międzyplonów), które wykraczały poza minimum wymagane na podstawie przepisów UE. Także w ostatnim sprawozdaniu Komisji na temat obszarów proekologicznych⁵³ stwierdzono, że niewiele państw członkowskich wybrało warianty przyczyniające się do większej skuteczności środowiskowej obowiązku w zakresie obszarów proekologicznych. Komisja uwzględniła ten problem przy okazji niedawnej zmiany⁵⁴ prawa wtórnego, wprowadzającej zakaz stosowania środków ochrony roślin na produktywnych obszarach proekologicznych. W ramach tej samej zmiany wprowadzono również szereg uproszczeń (zob. pkt 66).

Państwa członkowskie korzystają z elastyczności zapewnianej przez przepisy w sprawie zazieleniania w celu ograniczenia obciążeń dla rolników i dla samych państw, a nie w celu maksymalizacji oczekiwanych korzyści dla środowiska i klimatu

51

Państwa członkowskie dysponują znaczną swobodą we wdrażaniu zazieleniania, w szczególności w odniesieniu do wyboru typów obszarów proekologicznych i wyznaczania trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym⁵⁵.

52

W przypadku pięciu państw członkowskich objętych kontrolą głównym uzasadnieniem podejmowanych decyzji było ograniczenie obciążenia dla rolników i organów krajowych. Państwa członkowskie zasadniczo nadawały priorytet tym typom obszarów proekologicznych, które stanowiły już powszechny element ich standardowych praktyk rolniczych. Pewną rolę odgrywały również trudności techniczne związane z kontrolą niektórych obszarów proekologicznych oraz ustanowieniem systemów informatycznych dla pewnych obszarów proekologicznych (zob. pkt 67 i ramka 5). Maksymalizacja korzyści wynikających z zazieleniania dla środowiska i klimatu miała drugorzędne znaczenie.

53

Spośród pięciu państw członkowskich tylko dwa (Niderlandy i Polska) zleciły badania lub ekspertyzy w celu przeanalizowania oddziaływania na środowisko i klimat różnych wariantów wdrażania zazieleniania. W obydwu państwach członkowskich organy podjęły decyzję o niezastosowaniu się do niektórych kluczowych zaleceń, preferując warianty wymagające mniejszych wysiłków ze strony rolników (zob. tabela 2).

Tabela 2

Wybiórcze stosowanie się przez państwa członkowskie do zaleceń naukowych dotyczących wdrażania zazieleniania

Typ obszaru proekologicznego	zalecany przez ekspertów ze względu na korzyści dla różnorodności biologicznej	wybrany przez organy państwa członkowskiego	zastosowanie się przez organy państwa członkowskiego do zaleceń ekspertów
Niderlandy
miedze śródpolne	√	√	√
grunty ugorowane	×	×	√
zagajnik o krótkiej rotacji	×	√	×
uprawy wiążące azot	×	√	×
międzyplony	×	√	×
Polska
strefy buforowe	√	√	√
rowy	×	√	×
zagajnik o krótkiej rotacji	×	√	×

Źródło: wyniki kontroli przeprowadzonej przez Europejski Trybunał Obrachunkowy.

54

Komisja nadzoruje wdrażanie zazieleniania przez państwa członkowskie. Działania te są opisane w pkt 69. Jak pokazano w ramce 3, Komisja dysponuje jednak bardzo ograniczonymi uprawnieniami, aby skłonić państwa członkowskie do położenia większego nacisku ukierunkowanie na ochronę środowiska w ramach wdrażania przez nie zazieleniania.

Zazielenianie miało niewielkie oddziaływanie na działania środowiskowe w ramach filaru II

55

Jednym z pozytywnych skutków, którego można było oczekiwać po wprowadzeniu zazieleniania, była zmiana ukierunkowania wydatków przeznaczonych na rozwój obszarów wiejskich na bardziej ambitne działania w zakresie środowiska i klimatu. Trybunał nie dostrzegł, by taka pozytywna zmiana faktycznie nastąpiła.

56

W pięciu państwach członkowskich objętych kontrolą Trybunał porównał obecne rodzaje operacji (tj. różne pakiety zobowiązań do wyboru przez rolników) w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego z odpowiadającymi im rodzajami operacji z poprzedniego okresu programowania (2007-2013). Na tej podstawie ocenił on, czy państwa członkowskie podniosły poziom bazowy dla działania rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz czy taka zmiana mogłaby zostać uznana za efekt zazieleniania.

57

W ujęciu ogólnym analiza Trybunału wykazała zdecydowaną ciągłość operacji w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Zobowiązania obecnie proponowane rolnikom są często identyczne jak w okresie 2007-2013. Trybunał stwierdził, że w okresie 2014-2020 poziom bazowy dla prawie wszystkich przeanalizowanych typów operacji nie został podniesiony (przynajmniej nie w odniesieniu do aspektów związanych z zazielenianiem). W większości przypadków nie było jednak takiej potrzeby, gdyż poziom ten w poprzednim okresie przekraczał już wymogi w zakresie zazieleniania. W innych przypadkach odnośne zobowiązania nie miały nic wspólnego z praktykami w zakresie zazieleniania.

Zazielenianie powoduje większą złożoność WPR

Zazielenianie nakłada się na inne instrumenty środowiskowe WPR, ale Komisja i państwa członkowskie ograniczają ryzyko efektu deadweight i podwójnego finansowania

58

Model piramidy obejmujący trzy ekologiczne instrumenty WPR, omówiony w pkt 7 i zilustrowany na rys. 1, stanowi wyidealizowany obraz zasady, zgodnie z którą zazielenianie powinno wykraczać poza wzajemną zgodność i stanowić poziom bazowy⁵⁶ dla działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. W rzeczywistości nie zawsze ma to miejsce i obserwowane są przypadki znacznego nakładania się zakresów zazieleniania i dwóch pozostałych poziomów piramidy, jak pokazuje rys. 9.

Przypadki nakładania się zakresów zazieleniania i zasady wzajemnej zgodności są częste, ale ryzyko efektu deadweight jest ograniczone dzięki różnicom w wymogach szczegółowych

59

Przypadki nakładania się zakresów zazieleniania i zasady wzajemnej zgodności dotyczą pewnych elementów lub praktyk, które są objęte ochroną bądź wymagane w ramach norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska lub wymogów podstawowych w zakresie zarządzania, a jednocześnie mogą być deklarowane w celu spełnienia wymogu dotyczącego obszarów proekologicznych. Główne typy obszarów proekologicznych, których to dotyczy, to międzyplony, strefy buforowe i różne rodzaje elementów krajobrazu. Jak pokazano na rys. 10, Trybunał stwierdził przypadki nakładania się zakresów w czterech z pięciu państw członkowskich wybranych do kontroli.

60

Takie przypadki nakładania się zakresów powodują efekt deadweight, który w większości przypadków jest zniwelowany za sprawą różnic w wymogach w ramach zazieleniania i zasady wzajemnej zgodności (np. w odniesieniu do międzyplonów zazielenianie wymaga kombinacji co najmniej dwóch roślin, natomiast w ramach normy DKR 4 lub podstawowego wymogu 1 w zakresie zarządzania zwykle wystarcza jeden gatunek).

61

Zasadniczo skontrolowane państwa członkowskie nie wprowadzały żadnych dodatkowych ograniczeń, procedur ani kontroli, aby uniknąć efektu deadweight w płatnościach z tytułu zazieleniania spowodowanego nakładaniem się ich zakresu z wymogami w ramach zasady wzajemnej zgodności lub aby ograniczyć taki efekt. Trybunał odnotował jeden wyjątek: w Niderlandach międzyplony wymagane w ramach podstawowego wymogu 1 w zakresie zarządzania nie mogą być deklarowane jako obszary proekologiczne.

Przypadki nakładania się zakresów zazieleniania i działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich (filar II WPR) są zasadniczo właściwie zarządzane przez państwa członkowskie

62

Przypadki nakładania się zakresów zazieleniania i działań środowiskowych w ramach rozwoju obszarów wiejskich, takich jak działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne⁵⁷, mogą występować, gdy rolnicy podejmują zobowiązania w ramach filaru II o podobnym charakterze co standardowe wymogi w zakresie zazieleniania. Takie nakładanie się zakresów jest możliwe, gdyż w prawodawstwie Unii nie przewidziano wymogu włączania obowiązków w zakresie zazieleniania do odpowiedniego poziomu bazowego dla rozwoju obszarów wiejskich⁵⁸. Przepisy UE⁵⁹ zobowiązują jednak państwa członkowskie do zapobiegania podwójnemu finansowaniu praktyk w zakresie zazieleniania, w razie konieczności poprzez zmniejszenie kwot wypłacanych rolnikom w ramach rozwoju obszarów wiejskich. Komisja wydała szczegółowe wytyczne dla państw członkowskich dotyczące zapobiegania takiemu podwójnemu finansowaniu (zob. także pkt 68).

63

W 15 państwach członkowskich objętych kontrolą (pięć w ramach wizyt kontrolnych lub wideokonferencji oraz dziesięć w ramach ukierunkowanego przeglądu dokumentacji – zob. pkt 12) Trybunał przeanalizował różne typy operacji (tj. różne pakiety zobowiązań) objęte działaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Na tej podstawie stwierdził, że około jednej trzeciej typów operacji objętych próbą obejmowało zobowiązania pokrywające się z wymogami w zakresie zazieleniania. Trybunał odnotował także, że państwa członkowskie zdawały sobie zasadniczo sprawę z tego nakładania się zakresów i opracowały specjalne procedury, w niektórych przypadkach dosyć skomplikowane, aby wyeliminować możliwość podwójnego finansowania.

64

W ramce 4 podano przykłady typowych przypadków nakładania się zobowiązań w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego i praktyk w zakresie zazieleniania oraz różne metody stosowane przez państwa członkowskie w celu zapobiegania podwójnemu finansowaniu.

Złożoność przepisów w sprawie zazieleniania prowadzi do trudności we wdrażaniu, które zostały częściowo wyeliminowane przez Komisję

65

Rolnicy krytykują zazielenianie ze względu na złożoność odnośnych przepisów. W odpowiedziach na konsultacje publiczne na temat doświadczeń z pierwszego roku wdrażania zazieleniania COPA-COGECA – organizacja reprezentująca rolników na szczeblu UE – uznała przepisy dotyczące wdrażania wszystkich praktyk w zakresie zazieleniania za trudne – nie tylko do spełnienia, ale także do zrozumienia.

66

W przeglądzie zazieleniania po upływie roku⁶⁰ Komisja zaproponowała uproszczenie i harmonizację pewnych wymogów w zakresie zazieleniania, o ile mogłoby to zostać dokonane bez zmniejszenia korzyści dla środowiska. W dokumencie wymieniono możliwe udoskonalenia, takie jak połączenie pewnych podobnych typów obszarów proekologicznych (np. strefy buforowe i miedze śródpolne), złagodzenie niektórych ograniczeń dotyczących praktyk zarządzania i terminów oraz zwiększenie tolerancji w odniesieniu do wielkości i lokalizacji elementów krajobrazu. Komisja uwzględniła te uproszczenia przy okazji niedawnej zmiany⁶¹ prawa wtórnego. Ta sama zmiana poskutkowała także wprowadzeniem zakazu stosowania środków ochrony roślin na produktywnych obszarach proekologicznych (zob. pkt 50).

67

Wdrażanie zazieleniania nie było prostym zadaniem dla państw członkowskich. Po pierwsze, stanowiło to duże wyzwanie pod względem finansowym i organizacyjnym. Konieczne było dostosowanie istniejących systemów informatycznych, w szczególności systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS)⁶² w państwach członkowskich, które wybrały typy obszarów proekologicznych o trwałym charakterze (tj. wszystkie elementy krajobrazu – z wyjątkiem miedz śródpolnych – ale także tarasy, hektary rolno-leśne, obszary z zagajnikami o krótkiej rotacji i obszary zalesione). W ramce 5 przedstawiono, w jaki sposób obciążenia związane z tworzeniem warstwy obszarów proekologicznych mogą wpływać na wybór obszarów proekologicznych przez państwa członkowskie.

68

Ponadto państwa członkowskie stwierdziły, że niektóre przepisy w sprawie zazieleniania były niejasne i zwróciły się do Komisji z pytaniami na temat różnych aspektów wdrażania płatności zielonych. Komisja opublikowała te pytania wraz z odpowiedziami na specjalnej platformie internetowej dostępnej dla wszystkich państw członkowskich. W ramce 6 przedstawiono przykład poruszanych kwestii. Ta sama platforma była wykorzystywana do rozpowszechniania wytycznych na temat zazieleniania w formie wniosków ze spotkań grupy ekspertów oraz wytycznych podsumowujących najważniejsze aspekty wdrażania. Pięć państw członkowskich objętych kontrolą było zasadniczo zadowolonych z jakości i terminowości wytycznych otrzymanych od Komisji.

69

Komisja jest odpowiedzialna za nadzorowanie wdrażania zazieleniania przez państwa członkowskie. Istotnym elementem tego obowiązku jest regularna kontrola rozmaitych powiadomień, które państwa członkowskie muszą składać w odniesieniu do swoich wyborów w zakresie wdrażania zazieleniania i produktów zazieleniania na poziomie gospodarstw. Trybunał stwierdził, że Komisja sprawnie realizowała te zadania. W szczególności Komisja systematycznie identyfikuje różne problemy związane z opóźnionym przekazywaniem informacji⁶³ lub nieprawidłowym stosowaniem przepisów UE oraz podejmuje działania w następstwie tych problemów w porozumieniu z państwami członkowskimi. Jak wspomniano w pkt 54 i ramce 3, Komisja nie może jednak zobligować państw członkowskich do preferowania wariantów wdrażania zazieleniania, które są korzystniejsze dla środowiska i klimatu.

Praktyki w zakresie zazieleniania są zbliżone do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, ale wiążą się z większymi potencjalnymi karami za ich nieprzestrzeganie

70

Przed wprowadzeniem zazieleniania jedynym elementem wiążącym płatnościami bezpośrednie w ramach WPR z celami UE w zakresie ochrony środowiska i klimatu była zasada wzajemnej zgodności. Podobnie jak w przypadku zazieleniania, zasada wzajemnej zgodności jest obowiązkowa dla rolników korzystających z płatności bezpośrednich w ramach WPR. Różnicę stanowi fakt, że za spełnienie obowiązków w ramach zasady wzajemnej zgodności nie ma przewidzianego wynagrodzenia. Naruszenia tej zasady mogą natomiast skutkować karami obniżającymi wszystkie płatności bezpośrednie na rzecz beneficjentów (zwykle o 1-5%). W ramach zazieleniania z kolei rolnik otrzymuje konkretną płatność za stosowanie się do obowiązkowych praktyk. Zmniejszenia za ich nieprzestrzeganie zasadniczo odpowiadają stosunkowi niezgodnego obszaru do całej powierzchni gospodarstwa podlegającej obowiązkom w zakresie zazieleniania i mogą wynosić do 100% płatności⁶⁴. Począwszy od roku składania wniosków 2017 oprócz tych zmniejszeń nakładane będą kary administracyjne w przypadkach, w których początkowe zmniejszenie przekracza 3%. Kary te będą ograniczać się do 20% płatności przysługującej rolnikowi z tytułu zazieleniania w roku składania wniosków 2017 oraz do 25% w roku składania wniosków 2018.

71

W praktyce zazielenianie funkcjonuje w sposób podobny do zasady wzajemnej zgodności⁶⁵. Płatność z tytułu zazieleniania jest prezentowana jako forma wynagrodzenia za dobra publiczne związane ze środowiskiem i klimatem zapewniane przez rolników. System może być jednak postrzegany także jako mechanizm przewidujący kary za nieprzestrzeganie podstawowych warunków związanych ze środowiskiem i klimatem (podobnych do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska), które towarzyszą systemowi wsparcia dochodów. Jedynym istotnym aspektem różniącym zazielenianie od zasady wzajemnej zgodności jest fakt, iż w przypadku zazieleniania kary za poważne naruszenia są zwykle wyższe.

Wnioski i zalecenia

72

Podstawowym celem kontroli będącej przedmiotem niniejszego sprawozdania było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy dzięki zazielenianiu udało się poprawić wyniki WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmiany klimatu zgodnie z celem ustanowionym w przepisach UE.

73

Ogólnie Trybunał stwierdził, że istnieje niewielkie prawdopodobieństwo, by zazielenianie – w formie, w jakiej jest obecnie wdrażane – miało w znaczący sposób przyczynić się do poprawy wyników WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmiany klimatu.

74

Aby odpowiedzieć na to główne pytanie kontrolne, Trybunał przeanalizował:

1. logikę interwencji, istnienie jasnych i wystarczająco ambitnych celów w zakresie zazieleniania oraz uzasadnienie przydziału środków budżetowych w ramach polityki (zob. pkt 13-25);
2. korzyści dla środowiska i klimatu, jakich można oczekiwać za sprawą zazieleniania (zob. pkt 26-57);
3. poziom złożoności WPR wynikający z wprowadzenia zazieleniania (zob. pkt 58-71).

75

Zazielenianie ma dwa odrębne cele. Z jednej strony ma poprawić wyniki WPR w zakresie oddziaływania na środowisko i zmianę klimatu. Z drugiej strony – jako płatność bezpośrednia w ramach WPR – pozostaje ono instrumentem wsparcia dochodów rolników. W odnośnym ustawodawstwie wyraźnie wspomniano jednak tylko o pierwszym z nich (zob. pkt 13-14).

76

W ramach płatności z tytułu zazieleniania brakuje w pełni rozwiniętej logiki interwencji. Komisja nie ustanowiła szczegółowych celów ani nie określiła, jakich efektów dla środowiska i klimatu można się spodziewać za sprawą zazieleniania. Na wszelkie oceny skuteczności polityki dodatkowo niekorzystny wpływ będzie miała fragmentaryczna wiedza na temat sytuacji wyjściowej, w szczególności pod względem różnorodności biologicznej i jakości gleby, w tym zawartości węgla organicznego (zob. pkt 15-16).

77

Pierwotny wniosek Komisji w sprawie zazieleniania był znacznie ambitniejszy pod względem środowiskowym. Późniejsze „rozmycie” środowiskowych aspektów polityki nie spowodowało zmiany proponowanego poziomu finansowania. Wynosił on od początku 30% płatności bezpośrednich w ramach WPR. W ujęciu średnim dotacje z tytułu zazieleniania znacznie przekraczają koszty ponoszone przez rolników (w tym utracone dochody) w celu spełnienia wymogów w zakresie zazieleniania. Wynika to z faktu, że budżet na płatności zielone został ustanowiony bez powiązania z poziomem ambicji celów środowiskowych polityki. Zazielenianie pozostaje zatem zasadniczo systemem wsparcia dochodów (zob. pkt 17-25).

78

Jest mało prawdopodobne, aby zazielenianie przyniosło istotne korzyści dla środowiska i klimatu, przede wszystkim ze względu na znaczny efekt deadweight, który ma niekorzystny wpływ na politykę w tym obszarze. Efekt ten wynika przede wszystkim z faktu, że wymogi w zakresie zazieleniania są zazwyczaj mało ambitne i w dużej mierze odzwierciedlają standardowe praktyki rolnicze. Ponadto ze względu na powszechne zwolnienia większość rolników (65%) może korzystać z płatności z tytułu zazieleniania bez faktycznego podlegania obowiązkom w tym zakresie. W rezultacie zazielenianie prowadzi do pozytywnych zmian w praktykach rolniczych na bardzo małej części użytków rolnych w UE. Trybunał oszacował, że rolnicy stworzyli obszary proekologiczne i zwiększyli dywersyfikację upraw jedynie na około 3,5% gruntów ornych, tj. na około 2% wszystkich użytków rolnych w UE. Ponadto, jak wynika z badania JRC, nowe wymogi w zakresie zazieleniania dotyczące trwałych użytków zielonych poskutkowały zmianą w praktykach rolniczych na jedynie 1,5% użytków rolnych w UE. W ujęciu ogólnym w wyniku zazieleniania zmieniono przeznaczenie około 5% gruntów uprawianych w UE (zob. pkt 26-39).

79

Trybunał odnotował także, że pewne ograniczenia w koncepcji zazieleniania ograniczały skuteczność trzech praktyk w tym zakresie. Dywersyfikacja upraw nie mogła przynieść takich samych korzyści dla środowiska jak płodozmian. Z kolei wyznaczanie trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym opierało się głównie na kryteriach związanych z różnorodnością biologiczną i było niewystarczająco ukierunkowane na trwałe użytki zielone o dużej zawartości węgla w glebie zlokalizowane poza obszarami Natura 2000. Ponadto przewaga produktywnych typów obszarów proekologicznych w powiązaniu z brakiem istotnych wymogów w zakresie zarządzania ograniczyły pozytywne oddziaływanie obszarów proekologicznych na różnorodność biologiczną (zob. pkt 40-50).

80

Państwa członkowskie dysponują znaczną swobodą we wdrażaniu zazieleniania, w szczególności w odniesieniu do wyboru typów obszarów proekologicznych i wyznaczania trwałych użytków zielonych wrażliwych pod względem środowiskowym. Trybunał stwierdził zasadniczo, że nie wykorzystują one jednak tej swobody do osiągnięcia jak największych korzyści polityki dla środowiska i klimatu. Nie próbują one identyfikować szczególnych potrzeb związanych z ochroną środowiska i klimatem ani koncentrować się na ich zaspokojeniu z wykorzystaniem praktyk w zakresie zazieleniania, lecz starają się raczej wdrożyć zazielenianie w sposób minimalizujący obciążenia dla nich samych, jak i dla rolników. Komisja dysponuje ograniczonymi uprawnieniami, aby skłonić państwa członkowskie do wyboru wariantów wdrażania zazieleniania, które oferują większe korzyści dla środowiska (zob. pkt 51-54).

81

Zazielenianie miało niewielki wpływ na poziom bazowy w przypadku działań środowiskowych w ramach filaru II, głównie ze względu na fakt, że zobowiązania zaproponowane rolnikom w ramach tych działań przekraczały wymogi w zakresie zazieleniania, jeszcze zanim wprowadzono płatności zielone (zob. pkt 55-57).

82

Zazielenianie powoduje większą złożoność WPR, co nie jest uzasadnione w świetle oczekiwanych rezultatów tej praktyki (zob. pkt 78-81). Złożoność ta wynika zwłaszcza z nakładania się zakresów zazieleniania i innych instrumentów środowiskowych WPR (zasady wzajemnej zgodności i działań środowiskowych w ramach filaru II), co z kolei wiąże się z ryzykiem efektu deadweight i podwójnego finansowania. Pewne decyzje i działania podejmowane przez Komisję i państwa członkowskie niwelują to ryzyko. W dokonanej niedawno zmianie prawa wtórnego uwzględniono pewne obawy rolników i państw członkowskich dotyczące złożoności polityki. Trybunał stwierdził ponadto, że Komisja dobrze nadzoruje wdrażanie zazieleniania przez państwa członkowskie (zob. pkt 58-69).

83

Zazielenianie jest podobne do norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska pod tym względem, że stanowi zasadniczo zbiór podstawowych warunków środowiskowych, które należy spełnić w celu uzyskania wsparcia dochodów. Elementem odróżniającym są natomiast większe potencjalne kary za nieprzestrzeganie wymogów zazieleniania (zob. pkt 70-71).

Zalecenie 1

W ramach następnej reformy WPR Komisja powinna opracować pełną logikę interwencji dla działań UE w zakresie środowiska i klimatu dotyczących rolnictwa, łącznie ze szczegółowymi celami, opartą na aktualnej wiedzy naukowej na temat danych zjawisk.

1. W ramach logiki interwencji Komisja powinna zdefiniować potrzeby, wkłady, procesy, wyniki, rezultaty, oddziaływania i odnośne czynniki zewnętrzne.
2. Komisja powinna zdefiniować szczegółowe cele dotyczące wkładu WPR na rzecz osiągnięcia celów UE w zakresie środowiska i klimatu.
3. Aby umożliwić zaprojektowanie skutecznej polityki, a następnie monitorowanie i ocenę jej realizacji, Komisja powinna opracować modele i zbiory danych dotyczące różnorodności biologicznej, stanu gleby (w tym zawartości węgla w glebie) oraz innych kwestii związanych ze środowiskiem i klimatem.

Docelowy termin realizacji: do końca 2019 r.

Zalecenie 2

W ramach przygotowań do opracowania wniosku dotyczącego kolejnej reformy WPR Komisja powinna dokonać przeglądu i sporządzić bilans z wdrażania obecnej WPR. Podczas opracowywania tego wniosku Komisja powinna kierować się następującymi zasadami:

1. rolnicy powinni mieć dostęp do płatności w ramach WPR tylko pod warunkiem, że przestrzegają podstawowych norm środowiskowych;
   1. normy te powinny obejmować kwestie, których dotyczą aktualnie obowiązujące normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i ogólne wymogi w zakresie zazieleniania (które to normy i wymogi mają wykraczać poza obowiązki wynikające z przepisów w dziedzinie ochrony środowiska). Doprowadziłoby to do uproszczenia systemu płatności bezpośrednich w ramach WPR dzięki unikaniu sztucznych i niejasnych różnic między zasadniczo podobnymi instrumentami;
   2. kary za nieprzestrzeganie tych połączonych norm powinny być wystarczająco dotkliwe, aby działać odstraszająco;
   3. aby uniknąć podwójnego finansowania, wszystkie takie normy podstawowe powinny zostać w pełni uwzględnione w poziomie bazowym w zakresie ochrony środowiska mającym zastosowanie do wszelkich planowanych działań dotyczących rolnictwa.
2. Szczególne, lokalne potrzeby związane z ochroną środowiska i klimatem mogą zostać odpowiednio uwzględnione poprzez wzmocnione programowane działania w zakresie rolnictwa opierające się na:
   1. osiąganiu celów polityki;
   2. poziomie finansowania odzwierciedlającym szacowane średnie poniesione koszty i utracone dochody w związku z działaniami i praktykami wykraczającymi poza poziom bazowy w zakresie ochrony środowiska.
3. W przypadku gdy państwa członkowskie mają możliwość wyboru różnych wariantów podczas wdrażania WPR, należy od nich wymagać wykazania, przed przystąpieniem do wdrażania, że wybierane przez nie warianty skutecznie i wydajnie przyczynią się do osiągnięcia celów polityki.

Docelowy termin realizacji: do końca 2019 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył członek Trybunału Obrachunkowego Phil WYNN OWEN, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 15 listopada 2017 r.

Glosariusz i wykaz skrótów

DG AGRI: Dyrekcja Generalna ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Komisji Europejskiej.

DG CLIMA: Dyrekcja Generalna ds. Działań w dziedzinie Klimatu Komisji Europejskiej.

DG ENV: Dyrekcja Generalna ds. Środowiska Komisji Europejskiej.

DKR: normy dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Zbiorczy termin dla zestawu podstawowych norm mających zastosowanie w oparciu o zasadę wzajemnej zgodności, definiujących dobrą kulturę rolną zgodną z ochroną środowiska.

Efekt deadweight: sytuacja, w której subsydiowana działalność lub projekt byłyby w całości lub częściowo realizowane bez pomocy publicznej.

Filar I WPR: część wspólnej polityki rolnej obejmująca płatności bezpośrednie dla rolników i interwencje na rynku.

Filar II WPR: część wspólnej polityki rolnej obejmująca działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

Gospodarstwo: gospodarstwo rolne, tj. wszystkie grunty i zwierzęta znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego, zarządzane przez jednego rolnika (który może być osobą fizyczną lub prawną bądź grupą takich osób) oraz wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej.

JRC: Wspólne Centrum Badawcze. Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej.

Natura 2000: największa na świecie spójna sieć ekologiczna obszarów ochrony, zajmująca 18% całkowitej powierzchni lądowej UE oraz znaczne obszary morskie.

Obszar proekologiczny: grunty w gospodarstwach rolnych przeznaczone na specjalne praktyki lub obejmujące elementy krajobrazu korzystne dla środowiska. W ramach zazieleniania obszary proekologiczne muszą zasadniczo stanowić co najmniej 5% gruntów ornych gospodarstwa.

Płatności bezpośrednie: pomoc przyznawana bezpośrednio rolnikom w celu zapewnienia im siatki bezpieczeństwa. Mają one przede wszystkim formę podstawowego wsparcia dochodów, niezwiązanego z produkcją. Pomagają w stabilizowaniu dochodów rolników pochodzących ze sprzedaży na rynkach, które są narażone na zmienność. Płatności bezpośrednie są wypłacane z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, zwanego powszechnie „filarem I” WPR.

Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania: zbiorczy termin dla zestawu zobowiązań zdefiniowanych w odpowiednich przepisach UE dotyczących ochrony środowiska, zmiany klimatu, zdrowia publicznego, zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt, mających zastosowanie na podstawie zasady wzajemnej zgodności.

Rozwój obszarów wiejskich: polityka UE często określana mianem filaru II WPR, uwzględniająca gospodarcze, środowiskowe i socjalne potrzeby obszarów wiejskich w UE. Płatności na rzecz rozwoju obszarów wiejskich są dokonywane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, ze współfinansowaniem ze strony państw członkowskich.

Trwałe użytki zielone wrażliwe pod względem środowiskowym: działki pokryte trwałymi użytkami zielonymi, zlokalizowane przede wszystkim na obszarach Natura 2000, wyznaczone przez państwa członkowskie ze względu na ich znaczenie dla zachowania różnorodności biologicznej, w szczególności zaś dla ochrony gatunków i siedlisk na tego typu terenach. W ramach zazieleniania działki takie są chronione przed przekształceniem w grunty o innym przeznaczeniu lub zaoraniem.

UE: Unia Europejska.

WPR: wspólna polityka rolna. Zbiór przepisów i praktyk przyjętych przez Unię Europejską w celu urzeczywistnienia wspólnej, jednolitej polityki rolnej. Pierwsze działania wprowadzono w 1962 r. Od tego czasu polityka była dostosowywana i rozwijana oraz została poddana szeregowi reform.

Zasada wzajemnej zgodności: mechanizm uzależniający większość płatności w ramach WPR od spełnienia podstawowych norm dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (DKR) oraz pewnych zobowiązań zwanych wymogami podstawowymi w zakresie zarządzania. Podstawowe wymogi w zakresie zarządzania są zdefiniowane w odpowiednich przepisach UE dotyczących ochrony środowiska, zmiany klimatu, zdrowia publicznego, zwierząt i roślin oraz dobrostanu zwierząt.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował członek Trybunału Samo Jereb, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Jerneja Vrabic, attaché; Robert Markus, kierownik; Michał Machowski, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene i Krzysztof Zalega.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8696-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/482769	QJ-AB-17-021-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8667-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/711002	QJ-AB-17-021-PL-Q

© Unia Europejska, 2017

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: http://europa.eu/contact.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: http://europa.eu/contact.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: http://europa.eu.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: http://op.europa.eu/eubookshop. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. http://europa.eu/contact).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.