Vergroening: een complexere inkomenssteunregeling, die vanuit milieuoogpunt nog niet doeltreffend is

Samenvatting

I

Vergroening (of de vergroeningsbetaling) is een nieuw soort rechtstreekse betaling aan landbouwers die werd ingevoerd bij de hervorming van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) van 2013. Vergroening was bedoeld als toepassing van het beginsel dat landbouwers beloond moeten worden voor de collectieve goederen die ze leveren. Via dit mechanisme zouden de milieuprestaties van het GLB moeten worden verbeterd.

II

Dit verslag bevat de bevindingen van onze controle van vergroening. Onze belangrijkste controlevraag was of met vergroening een verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB kon worden gerealiseerd overeenkomstig de doelstelling die in de EU-wetgeving was vastgelegd.

III

Om die belangrijkste controlevraag te beantwoorden onderzochten we:

• de interventielogica, het bestaan van duidelijke en voldoende ambitieuze streefdoelen voor vergroening en de rechtvaardiging voor de begrotingstoewijzing van het beleid;
• de voordelen die vergroening naar verwachting zal opleveren voor het milieu en het klimaat;
• de complexiteit die vergroening toevoegt aan het GLB.

IV

In het algemeen concludeerden we dat vergroening zoals die momenteel wordt uitgevoerd, waarschijnlijk niet zal leiden tot een substantiële verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB.

V

We constateerden dat de Commissie geen volledige interventielogica voor vergroeningsbetalingen heeft ontwikkeld. Evenmin stelde zij duidelijke, voldoende ambitieuze milieustreefdoelen vast die met vergroening zouden moeten worden bereikt. Verder wordt de begrotingstoewijzing voor vergroening niet gerechtvaardigd door de milieu-inhoud van het beleid. De vergroeningsbetaling blijft in wezen een inkomenssteunregeling.

VI

We stelden eveneens vast dat vergroening waarschijnlijk geen substantiële voordelen voor het milieu en klimaat zal opleveren, met name vanwege het aanzienlijke buitenkanseffect dat een negatieve invloed heeft op het beleid. Concreet schatten wij dat vergroening slechts bij ongeveer 5 % van alle landbouwgrond in de EU heeft geleid tot veranderingen in landbouwpraktijken.

VII

Ten slotte constateerden we dat de waarschijnlijke resultaten van het beleid de aanzienlijke complexiteit die vergroening aan het GLB toevoegt, niet rechtvaardigen. Deze complexiteit is ten dele het gevolg van overlappingen tussen vergroening en andere milieu-instrumenten van het GLB, waaronder normen voor een goede landbouw- en milieuconditie van grond (GLMC’s). Vergroening lijkt op GLMC’s in de zin dat zij in feite ook een reeks basismilieuvoorwaarden omvat die van toepassing zijn op inkomenssteun.

VIII

Op grond van deze bevindingen doen we de volgende aanbevelingen:

• Voor de volgende GLB-hervorming moet de Commissie op basis van actuele wetenschappelijke kennis van de desbetreffende verschijnselen een complete interventielogica ontwikkelen voor de bijdrage van het GLB tot de milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen van de EU, met inbegrip van specifieke streefdoelen.
• Ter voorbereiding van haar voorstel voor de volgende GLB-hervorming moet de Commissie de uitvoering van het huidige GLB evalueren en inventariseren. Bij het opstellen van haar voorstel moet de Commissie zich laten leiden door de volgende beginselen:
  • Landbouwers zouden alleen toegang tot GLB-betalingen mogen krijgen indien ze voldoen aan een reeks basismilieunormen die de door de huidige GLMC’s bestreken gebieden alsmede de algemeen geldige vergroeningsvereisten omvatten (die beide verder zouden moeten gaan dan de vereisten van de milieuwetgeving). Sancties voor niet-naleving van deze gecombineerde normen zouden moeten volstaan als afschrikwekkend middel. Daarnaast zouden al dit soort basisnormen volledig moeten worden geïntegreerd in de basismilieuvereisten voor alle geprogrammeerde maatregelen op het gebied van landbouw.
  • In specifieke en plaatselijke milieu- en klimaatgerelateerde behoeften kan naar behoren worden voorzien door middel van krachtigere geprogrammeerde actie op het gebied van landbouw die is gebaseerd op het behalen van prestatiestreefdoelen en op financiering waarin een beoordeling van de gemiddelde gemaakte kosten en gederfde inkomsten tot uitdrukking komt met betrekking tot maatregelen en praktijken die verder gaan dan de ecologische basismilieuvereisten.
  • Wanneer de lidstaten bij de uitvoering van het GLB een keuze kunnen maken uit verschillende opties, moeten ze vóór de uitvoering kunnen aantonen dat de opties die ze kiezen doeltreffend en doelmatig zijn met betrekking tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

Inleiding

01

De Europese Unie (EU) betaalt rechtstreekse subsidie aan landbouwers in het kader van pijler I¹ van haar gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Een belangrijke doelstelling van deze rechtstreekse betalingen is het inkomen van landbouwers te ondersteunen. Het GLB staat echter in toenemende mate onder kritiek omdat het de negatieve effecten van bepaalde landbouwpraktijken op het milieu en het klimaat niet voldoende zou beperken².

02

De “vergroeningsbetaling” of “vergroening”³ – een nieuw soort rechtstreekse betaling die bij de GLB-hervorming van 2013 werd ingevoerd – is de meest recente poging om dit probleem op te lossen. Het is de enige rechtstreekse betaling waarvan de belangrijkste vastgelegde doelstelling “groen” is, dat wil zeggen de verbetering van de milieuprestaties van het GLB⁴.

03

In de toelichting bij haar wetgevingsvoorstel⁵ stelde de Commissie het volgende: landbouwbedrijven “zullen steun nodig hebben bij het invoeren en in stand houden van landbouwsystemen en -praktijken die met name bijdragen tot de verwezenlijking van doelstellingen op het gebied van milieu en klimaat. Marktprijzen alleen volstaan namelijk niet om hen ertoe aan te zetten dergelijke collectieve goederen te leveren”. Deze nadruk op het besteden van overheidsmiddelen aan collectieve goederen en het belonen van landbouwers voor positieve externe effecten (d.w.z. voor het creëren van een positieve impact die anders niet zou worden beloond door de markt) geeft ook grotere legitimiteit aan GLB-uitgaven als geheel.

04

Vergroening is geen optionele regeling. Alle landbouwers die deelnemen aan rechtstreekse GLB-betalingsregelingen (zoals de basisbetalingsregeling of de regeling inzake een enkele areaalbetaling) moeten eveneens een aanvraag indienen voor de vergroeningsbetaling. Kleinere landbouwbedrijven kunnen echter steun ontvangen in het kader van vergroening zonder te hoeven voldoen aan alle of zelfs maar een van de vergroeningsvereisten. Vergroeningsvereisten zijn ook niet van toepassing op landbouwbedrijven die als “per definitie groen” worden beschouwd; zo kunnen biologische landbouwers gebruikmaken van de vergroeningsbetaling zonder te hoeven aantonen dat ze de drie vergroeningspraktijken in acht nemen.

05

De vergroeningsvereisten omvatten drie landbouwpraktijken, die allemaal eenvoudig, algemeen geldig, niet-contractueel, jaarlijks en milieu- en klimaatvriendelijk geacht worden te zijn:

1. In het kader van gewasdiversificatie zijn landbouwers met meer dan 10 hectare bouwland verplicht om minstens twee gewassen te verbouwen. Op landbouwbedrijven met meer dan 30 hectare bouwland moet nog een (d.w.z. derde) gewas worden ingevoerd. Landbouwers mogen maximaal 75 % van hun bouwland voor het hoofdgewas bestemmen. Op landbouwbedrijven waar minstens drie gewassen vereist zijn, mogen de twee hoofdgewassen samen niet meer dan 95 % van het bouwland bestrijken. Het belangrijkste vastgelegde doel van gewasdiversificatie is de bodemkwaliteit te verbeteren⁶.
2. Bij de instandhouding van blijvend grasland worden twee afzonderlijke mechanismen gecombineerd. De lidstaten moeten:
   • het aandeel van blijvend grasland (op nationaal en regionaal niveau) in het totale landbouwareaal waarop rechtstreekse GLB-betalingen van toepassing zijn, monitoren. Indien het aandeel met meer dan 5 % daalt ten opzichte van het referentieniveau, moeten de lidstaten landbouwers verplichten het blijvend grasland dat eerder werd omgezet in andere soorten landgebruik, te herstellen;
   • arealen grasland aanwijzen die vanuit milieuoogpunt het kwetsbaarst zijn. Het omzetten en ploegen van dergelijk uit milieuoogpunt ecologisch kwetsbaar blijvend grasland (ESPG) is verboden.

   Volgens de EU-wetgeving wordt blijvend grasland voornamelijk in stand gehouden in het kader van vergroening ten behoeve van koolstofvastlegging⁷. Het hoofddoel van de bescherming van uit milieuoogpunt ecologisch kwetsbaar blijvend grasland is gebieden met waardevolle biodiversiteit beschermen (naast de algemene doelstelling van koolstofvastlegging);

3. Landbouwers met meer dan 15 hectare bouwland moeten een deel dat overeenkomt met 5 % van dat land bestemmen als ecologische aandachtsgebieden (EAG’s). De EU-wetgeving onderscheidt 19 verschillende soorten EAG’s waarmee landbouwers aan deze verplichting kunnen voldoen, waaronder braakliggend land, vanggewassen, stikstofbindende gewassen en verschillende soorten landschapselementen. Afzonderlijke lidstaten kunnen echter besluiten hun landbouwers minder EAG-opties te bieden. De belangrijkste doelstelling die voor EAG’s is vastgesteld is het beschermen en verbeteren van de biodiversiteit⁸.

06

Afgezien van vergroening is het GLB voorzien van twee andere belangrijke instrumenten om de milieu- en klimaatdoelstellingen na te streven:

1. Cross-compliance is een systeem waarmee de meeste GLB-betalingen worden gekoppeld aan een reeks basisnormen om te zorgen voor een goede landbouw- en milieuconditie van land (GLMC’s), en aan bepaalde verplichtingen, ook wel uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) genoemd. RBE’s worden vastgesteld in de respectieve EU-wetgeving inzake milieu, klimaatverandering, de gezondheid van mensen, dieren en planten, en dierenwelzijn. Landbouwers die niet aan deze normen en vereisten voldoen, lopen het risico op een sanctie waarbij al hun rechtstreekse betalingen worden gekort, meestal met 1 % tot 5 %.
2. Milieumaatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling (GLB, pijler II) – zoals de agromilieu- en -klimaatmaatregel – zijn vergelijkbaar met de vergroeningsbetaling in de zin dat daarmee landbouwers worden beloond voor bepaalde milieu- en klimaatvriendelijke praktijken. In tegenstelling tot vergroening zijn deze maatregelen echter contractueel van aard en zijn ze gebaseerd op door landbouwers vrijwillig aangegane verbintenissen. In de aan landbouwers betaalde premies zijn de extra kosten en de gederfde inkomsten als gevolg van dergelijke verbintenissen verdisconteerd⁹.

07

De Commissie ziet vergroening als de middelste laag in een uit drie lagen bestaande “piramide” van “groene” GLB-instrumenten (zie figuur 1). De basisnormen en vereisten van cross-compliance, die gelden voor de grootste groep landbouwers en het grootste areaal, vormen de onderste laag van de piramide, en de ambitieuzere milieuverbintenissen in het kader van plattelandsontwikkeling – die van toepassing zijn op een kleinere groep vrijwilligers en een kleiner areaal – de top. Samen moeten deze instrumenten gecombineerde en aanvullende effecten teweegbrengen.

08

De EU besteedt een aanzienlijk bedrag aan de nieuwe vergroeningsbetaling: 12 miljard euro per jaar, ofwel 30 % van alle rechtstreekse GLB-betalingen en bijna 8 % van de hele EU-begroting. Voor landbouwers (die hun eerste vergroeningsbetalingen ontvingen in het begrotingsjaar 2016 voor aanvragen die in 2015 waren ingediend) komt dit neer op een gemiddeld bedrag van 80 euro per hectare per jaar, waarbij sprake is van enige variatie tussen en – in sommige gevallen – binnen de lidstaten. Toen vergroening werd ingevoerd, haalden het Europees Parlement en de Raad (de begrotingsautoriteiten) deze middelen bij de andere rechtstreekse betalingen vandaan. Daarom is, zoals uit figuur 2 blijkt, de totale begroting voor rechtstreekse GLB-betalingen tussen 2013 en 2017 relatief stabiel gebleven.

09

Vergroening valt onder gedeeld beheer, waarbij de Commissie de eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting behoudt, maar de uitvoeringstaken aan de lidstaten delegeert. Deze uitvoeringstaken omvatten het opzetten en gebruiken van systemen om aanvragen van landbouwers te verzamelen, administratieve controles en controles ter plaatse uit te voeren, en correcte steunbedragen te berekenen en uit te betalen. Voor vergroening moeten de lidstaten daarnaast bepaalde belangrijke parameters vaststellen, zoals de aanwijzing van ESPG en de selectie van soorten EAG’s.

Reikwijdte en aanpak van de controle

10

Onze controle betrof de opzet van vergroening en de eerste twee uitvoeringsjaren ervan (aanvraagjaren 2015 en 2016), alsmede de samenhang tussen deze regeling en de andere milieu-instrumenten van het GLB, dat wil zeggen cross-compliance en de milieumaatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling.

11

Onze belangrijkste doelstelling was om na te gaan of met vergroening een verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB kon worden gerealiseerd overeenkomstig de doelstelling die in de desbetreffende EU-wetgeving was vastgelegd. Om deze belangrijkste controlevraag te beantwoorden onderzochten we:

1. de interventielogica, het bestaan van duidelijke en voldoende ambitieuze streefdoelen voor vergroening en de rechtvaardiging voor de begrotingstoewijzing van het beleid;
2. de voordelen die vergroening naar verwachting zal opleveren voor het milieu en het klimaat;
3. de complexiteit die vergroening toevoegt aan het GLB.

12

Ons werk omvatte:

1. een analyse van informatie uit talrijke bronnen, waaronder wetgeving, richtsnoeren en werkdocumenten van de Commissie, de uitwisseling van correspondentie en informatie tussen de Commissie en de lidstaten, gegevens over de uitvoering van vergroening alsmede onderzoek van belangrijke literatuur;
2. bezoeken aan de relevante directoraten-generaal van de Commissie (DG AGRI, DG CLIMA, DG ENV en het JRC) en belanghebbenden op EU-niveau (COPA-COGECA en BirdLife);
3. gesprekken (via vragenlijsten en bezoeken of videoconferenties) met de autoriteiten van vijf lidstaten: Griekenland, Spanje (Castilië en León), Frankrijk (Aquitanië en Nord-Pas-de-Calais), Nederland en Polen;
4. een gerichte evaluatie aan de hand van documenten van het risico van dubbele financiering met betrekking tot tien verdere lidstaten: België (Wallonië), de Tsjechische Republiek, Duitsland (Brandenburg), Ierland, Italië (Campanië), Litouwen, Oostenrijk, Slovenië, Finland en het VK (Wales);
5. een analyse van onze eigen controleresultaten in verband met de betrouwbaarheidsverklaring van 2016, met name met betrekking tot veranderingen in landbouwpraktijken die aan vergroening kunnen worden toegeschreven.

Opmerkingen

Op het gebied van vergroening ontbreekt een volledig ontwikkelde interventielogica met duidelijk omschreven, ambitieuze streefdoelen en de begroting ervan is niet rechtstreeks gekoppeld aan de verwezenlijking van milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen met het beleid

De vergroeningsbetaling dient twee verschillende doelstellingen: het verbeteren van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB en het ondersteunen van het inkomen van landbouwers

13

De invoering van vergroening was een poging om het beginsel toe te passen dat landbouwers beloond dienen te worden voor de collectieve milieugoederen die ze leveren. Deze nieuwe aanpak komt tot uitdrukking in de doelstelling die in de relevante EU-wetgeving voor vergroening is vastgesteld en die in paragraaf 2 is genoemd: de verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB.

14

Vergroening dient ook een ander doel: het ondersteunen van het inkomen van landbouwers. Hoewel deze functie van vergroening niet expliciet wordt genoemd in de wetgeving, kan die worden afgeleid uit de classificatie van vergroening als een rechtstreekse betaling.

De specifieke bijdrage van vergroening aan de verwezenlijking van EU-streefdoelen op het gebied van bodem, klimaat en biodiversiteit is niet duidelijk omschreven

15

De belangrijkste milieu- en klimaatgerelateerde problemen die door vergroening worden aangepakt – bodemkwaliteit, koolstofvastlegging en biodiversiteit – vallen onder bredere EU-strategieën (zie tekstvak 1).

16

Het is niet duidelijk hoe vergroening zou moeten bijdragen tot de bredere EU-streefdoelen die in deze strategische documenten zijn vastgesteld:

1. De Commissie heeft geen complete interventielogica voor vergroening ontwikkeld. Evenmin heeft zij specifieke, meetbare streefdoelen voor het beleid vastgelegd¹⁷. Met andere woorden, er bestaan geen plannen waarin wordt uiteengezet welke verbeteringen de EU wil bewerkstelligen met vergroening op het gebied van biodiversiteit, bodemkwaliteit en nettokoolstofemissies afkomstig uit landbouwgrond. Het vaststellen van dergelijke specifieke streefdoelen is per definitie moeilijk omdat talrijke factoren er een rol in spelen, waarvan sommige extern zijn (d.w.z. buiten de controle van de beleidsmakers liggen) en andere slecht worden begrepen.
2. De voorwaarde voor het vastleggen van dit soort streefdoelen is dat er een methode voorhanden is om de desbetreffende fenomenen en de kennis van de huidige toestand ervan te meten. Er is echter slechts fragmentarische kennis aanwezig van de uitgangssituatie, dat wil zeggen de kwaliteit van de landbouwgrond, de koolstofvoorraad onder blijvend grasland en de situatie met betrekking tot de biodiversiteit op landbouwbedrijven op het moment dat vergroening werd ingevoerd. Tekstvak 2 bevat een illustratie van deze problemen.

Het oorspronkelijke voorstel van de Commissie was ambitieuzer vanuit milieuoogpunt …

17

Vergroening, in de vorm waarin deze aanvankelijk door de Commissie werd voorgesteld, was een ambitieuzere, milieugerichtere maatregel, die strengere eisen en minder vrijstellingen bevatte dan de huidige vergroeningspraktijken. Figuur 3 biedt een overzicht van de aanzienlijke verschillen tussen het concept dat oorspronkelijk in de effectbeoordeling van 2011²⁴ werd besproken (een uitgebreide studie waarin alternatieve beleidskeuzen voor de GLB-hervorming van 2014-2020 werden geanalyseerd), het wetgevingsvoorstel van de Commissie en de wetgeving die uiteindelijk werd vastgesteld.

18

Het uiteindelijke resultaat van het wetgevingsproces staat in schril contrast met de aanvankelijke aanpak van de Commissie, die wordt verwoord in de effectbeoordeling van 2011: om vergroening doeltreffend te maken is het van essentieel belang om geen “keuzemenuaanpak” te kiezen met een lijst van maatregelen waaruit de lidstaten en/of landbouwers kunnen kiezen. Door een dergelijke aanpak zou het vergroeningseffect te veel verwateren, met name als de betaling niet overeenkomt met de inspanningen die van landbouwers worden vereist, wat tot gevolg heeft dat ze maatregelen kiezen waaraan ze al voldoen of maatregelen die het minst kosten, waardoor er minder milieuvoordelen tot stand komen. Daarnaast is het zo dat hoe meer keuzen er worden geboden bij vergroening in het kader van pijler I, des te ingewikkelder het wordt om te zorgen voor samenhang met cross-compliance, met name de GLMC’s (risico van basismilieuvereisten die te veel uiteenlopen tussen lidstaten) en vervolgens met pijler II (risico van dubbele betalingen). Daarom moet de voorkeur worden gegeven aan een aanpak van vergroening waarbij wordt gekozen voor slechts enkele maatregelen die aanzienlijke milieuvoordelen opleveren. De risico’s waarvoor de Commissie in 2011 waarschuwde zijn grotendeels werkelijkheid geworden (zie de paragrafen 24, 36, 37, 47-49 en 59-68).

… maar er werd niet duidelijk in aangetoond wat de voorgestelde vergroeningspraktijken zouden bewerkstelligen

19

Zoals genoemd in paragraaf 16 stelde de Commissie geen specifieke, kwantificeerbare streefdoelen vast voor de voorgestelde vergroeningspraktijken. Bovendien werd in de effectbeoordeling van 2011 de doeltreffendheid van de voorgestelde vergroeningspraktijken slechts ten dele aangetoond en was deze hoofdzakelijk gericht op aspecten van mitigatie van klimaatverandering:

1. Met betrekking tot de instandhouding van blijvend grasland benadrukte de Commissie dat de koolstofvastlegging in de bodem na de omzetting van bouwland in grasland aanzienlijk trager verloopt dan het koolstofverlies dat het gevolg is van de omzetting van blijvend grasland in bouwland. Op basis daarvan pleitte de Commissie voor de bescherming van de koolstofvoorraad door middel van het verplichte behoud van bestaand blijvend grasland op het niveau van het landbouwbedrijf, en niet voor een systeem dat gebaseerd is op de monitoring van percentages op regionaal of nationaal niveau.
2. Met betrekking tot de voorgestelde ecologische braakleggings-/EAG-maatregel werd in de effectbeoordeling weliswaar de deels positieve, deels negatieve verwachte impact van deze maatregel besproken wat betreft de mitigatie van klimaatverandering, maar werd de ecologische doeltreffendheid ervan, met name voor de biodiversiteit, niet duidelijk aangetoond.
3. Ten slotte werd in de effectbeoordeling wetenschappelijk bewijs gegeven voor de positieve effecten van vruchtwisseling, vooral met betrekking tot de toename van organische stoffen in de bodem, waaronder koolstof. Uit praktische overwegingen stelde de Commissie echter voor om vruchtwisseling te vervangen door gewasdiversificatie (zie paragraaf 41).

20

Kortom, de twee EU-medewetgevers (het Europees Parlement en de Raad) ontvingen een voorstel voor een belangrijke hervorming van rechtstreekse GLB-betalingen met daarin beperkte informatie over hetgeen er met de nieuwe maatregelen zou moeten worden bereikt. We onderschrijven het standpunt in een artikel waarin het wetgevingsproces voor vergroening²⁵ werd geanalyseerd, dat het ontbreken van een duidelijke beschrijving door de Commissie vroegtijdig in het proces van de milieuvoordelen die vergroening moet opleveren, het moeilijk maakte voor de Commissie en anderen om uit te leggen in welke mate opeenvolgende afzwakkingen van de tekst van belang waren voor de verwezenlijking van resultaten.

21

De opeenvolgende veranderingen, die voor het merendeel door de twee medewetgevers werden geïnitieerd, werden op geen enkele wijze wetenschappelijk onderbouwd om de ecologische doeltreffendheid ervan aan te tonen – de nadruk ervan lag vooral op het verminderen van de inspanningen voor landbouwers.

De begrotingstoekenning voor vergroening veranderde echter niet, omdat die gebaseerd was op een politiek besluit en niet op de verwezenlijking van milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen van het beleid

22

Het reserveren van 30 % van de totale begroting voor alle rechtstreekse GLB-betalingen voor vergroening was niet alleen een belangrijk element van de meest recente GLB-hervorming, maar ook van het meerjarig financieel kader 2014-2020. In de bredere context van het laatstgenoemde werd deze toewijzing in 2011 voor het eerst door de Commissie voorgesteld²⁶ en vervolgens in 2013 bekrachtigd door de Europese Raad²⁷.

23

Deze begrotingstoewijzing bleef gedurende het gehele wetgevingsproces op hetzelfde niveau – ongeveer 12 miljard euro per jaar – ondanks aanzienlijke veranderingen in de milieu- en klimaatinhoud van het beleid, namelijk wat betreft de vereisten (die na verloop van tijd minder strikt werden) en de reikwijdte van verschillende uitzonderingen (die toenam). Hieruit blijkt dat in het besluit om 30 % van rechtstreekse GLB-betalingen aan vergroening toe te wijzen niet tot uitdrukking komt hoe ambitieus het nieuwe instrument is met betrekking tot het milieu en klimaat. Vergroening blijft in wezen een inkomenssteunmaatregel.

24

Met name constateerden we dat de vergroeningsbetaling (gemiddeld 80 euro per ha) niet gebaseerd was op de vergroeningsuitvoeringskosten voor landbouwers²⁸.

1. Deze kosten werden gemiddeld op ongeveer 30 euro per hectare geschat in de effectbeoordeling van 2011, op basis van de strengere vergroeningsvereisten die aanvankelijk waren gepland (zie paragraaf 17).
2. Volgens een studie van het JRC²⁹ waarin een model werd gemaakt van de economische impact van de huidige vergroeningsvereisten, heeft vergroening geen enkel effect op 71 % van alle landbouwers en brengt zij voor hen geen nalevingskosten in verband met de uitvoering ervan met zich mee. Van de 29 % die wel de effecten van vergroening ondervindt, bedragen de kosten van naleving bij meer dan twee derde minder dan 25 euro per hectare. Voor meer dan 40 % liggen deze kosten onder 10 euro per hectare. Voor ongeveer 2 % van de landbouwers bedragen de kosten echter meer dan 100 euro per hectare (vaak betreft het landbouwbedrijven met kleine arealen die gespecialiseerd zijn in kapitaal- en arbeidsintensieve activiteiten zoals de productie van groente).
3. De geraamde impact van vergroening op het inkomen van landbouwers (berekend als het verschil tussen inkomsten – bestaande uit de verkoop van producten en subsidies – en variabele productiekosten, waaronder de kosten van meststoffen, pesticiden, zaden en diervoeders), is zeer beperkt. In een recente studie³⁰ schatte het JRC dat de invoering van vergroening het inkomen van landbouwers feitelijk met ongeveer 1 % had verhoogd (voornamelijk vanwege de geringe stijging in prijzen als gevolg van de beperkte daling in de productie). In de voorlopige resultaten van het in paragraaf 24, onder b) genoemde ontwerpverslag wordt de impact van vergroening op het inkomen van landbouwers op -1 % geschat³¹.

25

De begroting voor vergroening is niet gebaseerd op een schatting van de economische waarde van de verwachte milieu- en klimaatvoordelen. Onderstaande feiten bieden enige context:

1. Het is een goede praktijk om de ontwikkeling van beleid te baseren op een waardebepaling van de verwachte collectieve goederen. De belangrijkste poging om methodologieën te ontwikkelen voor de waardebepaling van ecosystemen en biodiversiteit is in het kader van het TEEB-project³² ondernomen.
2. De EU heeft voorheen een waarde toegekend aan bepaalde milieuproblemen; zo werden in de effectbeoordeling van de thematische EU-strategie voor bodembescherming van 2006³³ de kosten van de afname van organische stoffen in de bodem geschat op 3,4 tot 5,6 miljard euro per jaar (met inbegrip van de zowel ter plaatse als niet ter plaatse gemaakte kosten).
3. Op basis van een meta-analyse van wetenschappelijke literatuur heeft het JRC de waarde van het agrarische landschap in de EU geschat op 134 tot 201 euro per hectare en de totale waarde van het agrarische landschap van de EU op 24,5 tot 36,6 miljard euro per jaar³⁴.
4. Het uitdrukken van milieuvoordelen in geldwaarde is bijzonder problematisch. De taak is iets gemakkelijker wanneer milieuvoordelen rechtstreeks gekoppeld kunnen worden aan reële kosten of inkomsten (bijv. de waarde van een afname in nitraatverontreiniging in water kan worden geschat op basis van de zuiveringskosten van verontreinigd water). Het wordt moeilijker wanneer een dergelijke rechtstreekse koppeling niet mogelijk is, zoals het geval is bij een toename of het behoud van de biodiversiteit.
5. In het geval van vergroening was het echter onmogelijk om de waarde van de economische voordelen op enigerlei wijze te bepalen, omdat, zoals is beschreven in paragraaf 16, de verwachte milieuvoordelen zelf niet waren uitgedrukt in de vorm van kwantificeerbare streefdoelen.

Vergroening zoals die momenteel wordt uitgevoerd, zal waarschijnlijk geen substantiële voordelen voor het milieu en het klimaat opleveren

Vergroening heeft geleid tot een zeer beperkte verandering in landbouwpraktijken …

26

Na het eerste uitvoeringsjaar van vergroening bracht de Commissie verslag uit³⁵ van de eerste output van het beleid met betrekking tot de landbouwgrond en landbouwbedrijven die eronder vielen. Uit figuur 4 blijkt dat in 2015 voor 24 % van de landbouwbedrijven in de EU ten minste één vergroeningsverplichting bestond. Deze landbouwbedrijven zijn echter samen goed voor maar liefst 73 % van de landbouwgrond in de EU³⁶. In 2016 steeg het aandeel van de landbouwgrond van landbouwbedrijven waarop minstens één vergroeningsverplichting van toepassing was, tot 77 %. De Commissie beschouwt dit cijfer als een belangrijke resultaatindicator voor vergroening.

27

In hoofdstuk 7 van ons Jaarverslag 2016³⁷ hebben we de resultaten uiteengezet van onze analyse van de effecten van vergroening op landgebruik (wat betreft gewasdiversificatie en EAG’s) na het eerste jaar. We baseerden deze analyse op een vergelijking van landbouwpraktijken in 2014 en 2015 (d.w.z. het laatste jaar voordat vergroening werd ingevoerd, respectievelijk het eerste jaar van de uitvoering ervan)³⁸.

28

Figuur 5 geeft de resultaten van deze analyse weer. In het geval van zowel gewasdiversificatie als EAG’s constateerden we dat voor de meeste landbouwbedrijven in onze steekproef (en voor de meeste landbouwgrond³⁹) de invoering van vergroening geen enkele verandering in landbouwpraktijken vereiste. Dit kwam doordat de desbetreffende landbouwbedrijven al in 2014 voldeden aan de vergroeningsvereisten of doordat ze er vrijgesteld van waren.

29

Zoals opgemerkt in ons jaarverslag⁴⁰, hebben wij “een aantal positieve veranderingen in landbouwpraktijken na de invoering van de regeling vastgesteld, vooral op het gebied van EAG’s”. Voor landbouwbedrijven waarvoor de invoering van vergroening leidde tot een positieve verandering in landbouwpraktijken maakten we een schatting van het aandeel van het bouwland waarop zich zulke veranderingen voordeden. Wij stelden vast dat dit aandeel ongeveer 15 %⁴¹ bedroeg voor gewasdiversificatie en circa 4 %⁴² voor EAG’s. Als rekening wordt gehouden met de landbouwbedrijven waarop geen enkele verandering op de landbouwgrond vereist was, en met het feit dat bouwland ongeveer 60 %⁴³ van alle landbouwgrond in de EU uitmaakt, betekent dit dat na de invoering van vergroening op ongeveer 1 % van de landbouwgrond in de EU meer gewasdiversificatie moest plaatsvinden, en op ongeveer 1 % nieuwe EAG’s moesten worden ingevoerd.

30

Onze schattingen liggen heel dicht bij die van het JRC. Op basis van geavanceerde agro-economische modellen schatten⁴⁴ de onderzoekers van de Commissie dat als gevolg van de nieuwe vergroeningsvereisten in totaal 4,5 % van de landbouwgrond in de EU moest worden omgezet (d.w.z. een verandering van landbouwpraktijken vereiste), waaronder 1,8 % als gevolg van gewasdiversificatie, 2,4 % als gevolg van EAG’s en 1,5 % vanwege blijvend grasland⁴⁵(zie figuur 6).

31

Het is belangrijk om op te merken dat zowel onze schattingen als die van het JRC land betreffen waarop zich, na de invoering van vergroening, een verandering in landbouwpraktijken voordeed. Ze hebben geen betrekking op land waarop dergelijke veranderingen een positieve impact hadden. Met name EAG’s kunnen voordelen opleveren die zich ver over de grenzen van het gebied uitstrekken (bijv. een bufferstrook met wilde bloemen kan een habitat vormen voor bestuivers, die zich vervolgens verspreiden over de naburige percelen).

32

De schatting dat vergroening leidde tot een verandering in landbouwpraktijken op slechts ongeveer 5 % van de landbouwgrond in de EU staat in schril contrast met de belangrijke resultaatindicator van de Commissie die in paragraaf 26 (zie ook figuur 4) wordt genoemd, namelijk dat in 2015 vergroening van toepassing was op 73 % van het landbouwareaal in de EU (77 % in 2016).

33

Het verschil kan worden verklaard door te kijken naar hetgeen de resultaatindicator van de Commissie meet, namelijk het aandeel van landbouwgrond in de EU van landbouwbedrijven waarop minstens één vergroeningsverplichting van toepassing is. Zelfs als de vergroeningsverplichting slechts van toepassing was op één enkel perceel, ongeacht de grote ervan, toch zou de oppervlakte van het gehele landbouwbedrijf meetellen in de indicator van de Commissie. Met andere woorden, deze indicator meet al het land van landbouwbedrijven die niet volledig vrijgesteld zijn van vergroening (of gewoon buiten het GLB-systeem van rechtstreekse betalingen vallen). Gezien de beschikbare gegevens over de structuur van landbouwbedrijven in de EU en de verschillende vrijstellingsdrempels die van toepassing zijn in het kader van vergroening had de Commissie vóór de uitvoering van dit beleid de waarde van deze indicator kunnen schatten. Nu kan dit percentage slechts in beperkte mate voor het monitoren van de met vergroening behaalde resultaten worden gebruikt. Het drukt bijvoorbeeld niet uit hoe wijdverbreid vergroeningspraktijken in feite zijn – de waarde zou bijvoorbeeld niet veranderen indien het EAG-vereiste zou worden verhoogd van 5 % naar 7 %.

… wat het aanzienlijke buitenkanseffect in de opzet van het beleid illustreert

34

De beperkte schaal waarop veranderingen in landbouwpraktijken als gevolg van vergroening plaatsvinden, hangt samen met de significante omvang van het buitenkanseffect⁴⁶ in de vergroeningsbetaling.

35

Het buitenkanseffect dat het gevolg is van overlappingen tussen vergroening en cross-compliance wordt in de paragrafen 59-61 besproken. Gezien de beperkte omvang (het betreft potentieel slechts enkele EAG-soorten) en matigende factoren (de vereisten in het kader van cross-compliance zijn doorgaans niet hetzelfde als de vereisten in het kader van vergroening) kunnen deze overlappingen slechts een klein gedeelte van het waargenomen buitenkanseffect verklaren.

36

Het buitenkanseffect bij vergroening vloeit in de meeste gevallen voort uit de bescheiden omvang van de vergroeningsvereisten, die in het algemeen de normale landbouwpraktijk weerspiegelen. Dit is in het bijzonder het geval voor gewasdiversificatie. Zoals genoemd in paragraaf 30, schatte het JRC dat vóór de invoering van vergroening slechts ongeveer 1,8 % van alle landbouwgrond in de EU niet voldeed aan de vereisten op het gebied van gewasdiversificatie.

37

Met betrekking tot EAG’s constateerden we dat in Polen verschillende landbouwpraktijken en elementen die reeds in 2014 bestonden, de vergroeningsvereisten al afdekten en dat er vervolgens nog 30 % overbleef. In de hele EU gaven landbouwers voor wie de EAG-verplichting van 5 % gold, tweemaal zoveel EAG’s op als vereist⁴⁷.

38

Daarnaast zijn, zoals genoemd in de paragrafen 4 en 26, veel landbouwbedrijven vrijgesteld van de vergroeningsvereisten, maar ontvangen ze toch de vergroeningsbetaling. Volgens de gegevens die de lidstaten aan de Commissie rapporteerden, was in 2015 op 76 % van de landbouwbedrijven in de EU, die samen 27 % van alle landbouwgrond in de EU bestreken, geen enkele vergroeningsverplichting van toepassing (zie figuur 4). In deze cijfers zijn landbouwers meegeteld die hun land niet opgeven in het kader van rechtstreekse GLB-betalingen⁴⁸. Van de ontvangers van vergroeningsbetalingen was in totaal 65 %, die ongeveer 16 % van de landbouwgrond in de EU bebouwde, volledig vrijgesteld van elke vergroeningsverplichting.

39

Sommige vrijstellingen betreffen de volledige reeks vergroeningsverplichtingen, terwijl andere van toepassing zijn op afzonderlijke vergroeningspraktijken. Een belangrijkere categorie wordt, zoals in tabel 1 is weergegeven, gevormd door vrijstellingen die gericht zijn op landbouwbedrijven die “per definitie groen” zijn, d.w.z. geacht worden collectieve milieugoederen te leveren die gelijkstaan aan vergroening. De Commissie voert voor de overige vrijstellingen de noodzaak van vereenvoudiging en kosten-batenoverwegingen als argumenten aan. De landbouwers in kwestie ontvangen overheidsmiddelen voor vergroening zonder dat ze enige collectieve goederen in samenhang daarmee hoeven te leveren.

Tabel 1

Verschillende redenen voor vergroeningsvrijstellingen

Desbetreffende vergroeningspraktijk	RECHTVAARDIGING VOOR DE VRIJSTELLING
	“per definitie groen”	vereenvoudiging/kosten-baten/anders
alle	biologische landbouwbedrijven	landbouwbedrijven die onder de regeling voor kleine landbouwbedrijven vallen landbouwbedrijven met enkel blijvende gewassen
gewasdiversificatie	landbouwbedrijven met een hoog aandeel grasland	landbouwbedrijven met minder dan 10 ha bouwland
EAG	landbouwbedrijven met een hoog aandeel grasland landbouwbedrijven met natuurlijke beperkingen in landen met een hoog aandeel bos	landbouwbedrijven met minder dan 15 ha bouwland

Bron: ERK, op basis van documenten van de Europese Commissie.

Gewasdiversificatie is minder gunstig voor de bodem dan vruchtwisseling

40

De vergroeningspraktijk voor gewasdiversificatie verving een optionele GLMC betreffende vruchtwisseling die tot 2014 van kracht was. Er bestaan belangrijke verschillen tussen beide praktijken. Bij vruchtwisseling verbouwen landbouwers elk jaar op elk perceel een ander gewas dan het voorgaande jaar. Dit gaat de uitputting van nutriënten in de bodem en de verspreiding van pathogenen tegen. Ondanks het vereiste dat er ieder jaar minstens twee gewassen op een landbouwbedrijf moeten worden verbouwd, garandeert gewasdiversificatie in de loop van de tijd geen vergelijkbare omschakeling op andere gewassen op het land.

41

In de effectbeoordeling van 2011 erkende de Commissie dat “gewasdiversificatie wellicht niet alle milieuvoordelen van vruchtwisseling oplevert”, maar constateerde ze dat gewasdiversificatie beter aansluit op het jaarlijkse karakter van rechtstreekse betalingen. Ook was er bezorgdheid over het feit dat het moeilijker zou zijn om te controleren of is voldaan aan de vruchtwisselingsvereisten, met name in verband met percelen die van vorm en/of eigenaar veranderen.

42

De Commissie erkende ook dat een vereiste voor leguminosen in het kader van gewasdiversificatie de milieu- en klimaatvoordelen van de maatregel zou kunnen vergroten. Dit idee werd echter niet opgenomen in het voorstel van de Commissie vanwege bezorgdheid over de verenigbaarheid van een dergelijk vereiste met WTO-regels⁴⁹. Uiteindelijk werden leguminosen geïntegreerd in vergroening als een van de EAG-soorten (stikstofbindende gewassen).

Het effect van de bescherming van grasland op netto-emissies afkomstig uit landbouwgrond zou door een gerichtere inzet kunnen worden verbeterd

43

Uit figuur 7 blijkt dat het aandeel blijvend grasland in de EU, dat momenteel ongeveer 30 % bedraagt, de afgelopen tien jaar niet veel is veranderd. Achter de stijging – met 1,5 procentpunt – tussen het referentieaandeel dat in 2007-2014 van toepassing was (en voornamelijk gebaseerd was op gegevens van 2005) en het jaarlijkse aandeel voor 2016 gaat echter een verlies schuil van meer dan 3 miljoen hectare opgegeven blijvend grasland, wat een daling van 7,2 % inhoudt.

44

Het aandeel blijvend grasland is vooral gestegen doordat de daling van het opgegeven areaal blijvend grasland – de teller van de verhouding – langzamer verliep dan de daling van de noemer van de verhouding, namelijk de totale opgegeven landbouwgrond. Deze laatste daalde met 11,7 % (een verlies van meer dan 19 miljoen hectare). Daarnaast is de huidige definitie van blijvend grasland breder dan in het verleden, omdat weidegrond waarop grassoorten en andere kruidachtige voedergewassen niet overheersen, er ook onder valt. Deze cijfers voor de hele EU nivelleren de aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten (zie bijlage I).

45

De aanwijzing van blijvend grasland als ESPG biedt nieuwe bescherming op perceelniveau van blijvend grasland tegen omzetting. De reikwijdte van deze nieuwe vorm van bescherming is echter beperkt: ESPG bestrijkt ongeveer 16 % van al het blijvend grasland in de EU (waarbij sprake is van aanzienlijke variatie tussen lidstaten).

46

Daarnaast ligt, zoals blijkt uit bijlage II, ongeveer 96 % van ESPG in Natura 2000-gebieden, die slechts 18 % van al het blijvend grasland in de EU bestrijken. Gezien het feit dat Natura 2000-gebieden werden afgebakend op basis van biodiversiteitsgerelateerde criteria, is de concentratie van ESPG in deze gebieden positief voor de biodiversiteit. Vanuit het oogpunt van het behoud van de koolstofvoorraad, dat de belangrijkste vastgestelde doelstelling is van de vergroeningspraktijk “instandhouding van blijvend grasland”, moet de bescherming van blijvend grasland tegen omzetting of ploegen gericht zijn op percelen met reeds een grote koolstofvoorraad in de bodem, waarvan een groot aantal waarschijnlijk buiten Natura 2000-gebieden ligt. Tot dusver hebben slechts zes lidstaten besloten om ESPG aan te wijzen buiten Natura 2000-gebieden⁵⁰.

Het overwicht van productieve economische aandachtsgebieden in combinatie met onvoldoende beheerseisen vermindert de potentiële voordelen van vergroening voor de biodiversiteit

47

Zoals genoemd in paragraaf 9, is een van de besluiten die de lidstaten moeten nemen met betrekking tot de uitvoering van vergroening de keuze van EAG-soorten. Ze kunnen kiezen uit een lijst van 19 verschillende soorten, waaronder 5 die verenigbaar zijn met landbouwproductie (zie figuur 8). Alle 28 lidstaten hebben productieve EAG’s in hun keuze opgenomen.

48

Uit de door de lidstaten gerapporteerde vergroeningsoutputindicatoren (die zijn samengevat in bijlage III) blijkt dat “productieve” EAG’s (voornamelijk stikstofbindende gewassen en vanggewassen) op landbouwbedrijven in de meerderheid zijn. In 2015 was het aandeel ervan in alle EAG’s die door landbouwers waren opgegeven, 54 % en in het volgende jaar 58 %. Stikstofbindende gewassen zijn de meest gangbare productieve EAG-soort, gevolgd door vanggewassen.

49

Uit twee studies van 2016⁵¹ blijkt dat de twee belangrijkste productieve EAG’s – vanggewassen en stikstofbindende gewassen – geen significante voordelen voor de biodiversiteit opleveren, maar dat ze kunnen bijdragen tot de verbetering van water en de bodem, onder meer door een toename van het gehalte aan organische koolstof in de bodem van bouwland⁵².

50

De aanvullende vereisten betreffende specifieke beheerspraktijken, zoals beperkingen op het gebruik van meststoffen en pesticiden, of minimumperioden waarin een veld met planten bedekt moet zijn, spelen een belangrijke rol bij de vaststelling van de impact van de verschillende EAG’s op de biodiversiteit. Van de vijf lidstaten die we hebben onderzocht, had alleen Nederland voorschriften ingevoerd met betrekking tot beheerspraktijken (ter beperking van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen voor vanggewassen) die verder gingen dan de minimumvereisten in het kader van de EU-regelgeving. Ook in het recente verslag van de Commissie over EAG’s⁵³ wordt geconcludeerd dat weinig lidstaten opties hebben gekozen die erop gericht zijn de EAG-verplichting vanuit milieuoogpunt doeltreffender te maken. De Commissie pakte dit probleem aan in haar recente wijziging⁵⁴ van de secundaire wetgeving, waarbij een verbod op het gebruik van pesticiden bij productieve EAG’s werd ingevoerd. Bij die wijziging werd ook een aantal vereenvoudigingsmaatregelen ingevoerd (zie paragraaf 66).

Lidstaten maken gebruik van de flexibiliteit in vergroeningsvoorschriften om de belasting voor landbouwers en zichzelf te beperken in plaats van het verwachte milieu- en klimaatvoordeel zo groot mogelijk te maken

51

De lidstaten hebben een grote mate van beoordelingsvrijheid bij de uitvoering van vergroening, met name wat betreft de keuze van EAG-soorten en de aanwijzing van ESPG⁵⁵.

52

Voor de vijf lidstaten die we hebben onderzocht, was de belangrijkste reden voor de besluiten die ze hadden genomen, het beperken van de belasting voor landbouwers en de autoriteiten. In het algemeen gaven de lidstaten prioriteit aan EAG-soorten die al deel uitmaakten van hun normale landbouwpraktijken. Technische problemen bij het controleren van bepaalde EAG’s en het opzetten van IT-systemen voor bepaalde EAG’s speelden ook een rol (zie paragraaf 67 en tekstvak 5). Het maximaliseren van de milieu- en klimaatvoordelen van vergroening was van secundair belang.

53

Van de vijf lidstaten lieten er slechts twee (Nederland en Polen) studies verrichten of deskundigen advies uitbrengen teneinde de impact van verschillende vergroeningsuitvoeringsopties op het milieu en klimaat te analyseren. In beide lidstaten besloten de autoriteiten bepaalde belangrijke aanbevelingen niet op te volgen en gaven ze de voorkeur aan opties die landbouwers minder inspanningen zouden kosten (zie tabel 2).

Tabel 2

Selectief gebruik door de lidstaten van wetenschappelijke aanbevelingen over de uitvoering van vergroening

EAG-soort	Aanbevolen door deskundigen met het oog op biodiversiteitsvoordelen?	Geselecteerd door autoriteiten van de lidstaten (LS)	Advies van deskundigen opgevolgd door autoriteiten van LS?
Nederland
Akkerranden	√	√	√
Braakland	×	×	√
Hakhout met korte omlooptijd	×	√	×
Stikstofbindende gewassen	×	√	×
Vanggewassen	×	√	×
Polen
Bufferstroken	√	√	√
Sloten	×	√	×
Hakhout met korte omlooptijd	×	√	×

Bron: Controleresultaten van de ERK.

54

De Commissie houdt toezicht op de wijze waarop lidstaten vergroening uitvoeren. Deze werkzaamheden worden beschreven in paragraaf 69. Zoals echter wordt geïllustreerd in tekstvak 3 heeft de Commissie zeer beperkte bevoegdheden om lidstaten aan te sporen zich bij de uitvoering van vergroening meer te richten op het milieu.

Vergroening heeft beperkte impact gehad op milieumaatregelen in het kader van pijler II

55

Een van de positieve effecten die konden worden verwacht van de invoering van vergroening was dat de uitgaven voor plattelandsontwikkeling gericht zouden worden op ambitieuzere milieu- en klimaatgerelateerde acties. We hebben geen aanwijzingen van een dergelijke positieve verschuiving aangetroffen.

56

In de vijf lidstaten die we hebben onderzocht, hebben we de huidige soorten activiteiten (d.w.z. verschillende pakketten met verbintenissen die de landbouwers kunnen aangaan) in het kader van de agromilieu- en -klimaatmaatregel vergeleken met de bijbehorende soorten activiteiten uit de voorgaande programmeringsperiode (2007-2013). Op basis daarvan zijn we nagegaan of de lidstaten de basismilieuvereisten voor de agromilieu- en -klimaatmaatregel hadden aangescherpt en of een dergelijke verandering kon worden toegeschreven aan de invoering van vergroening.

57

In het algemeen bleek uit onze analyse een sterke continuïteit van de activiteiten in het kader van de agromilieu- en -klimaatmaatregel. De verbintenissen die momenteel aan landbouwers worden voorgesteld komen vaak overeen met die welke van toepassing waren in de periode 2007-2013. Wij constateerden dat de basismilieuvereisten van bijna alle onderzochte activiteitensoorten gedurende de periode 2014-2020 niet waren aangescherpt (tenminste, niet voor aspecten in verband met vergroening). Evenmin was daartoe in de meeste gevallen enige noodzaak omdat de basismilieuvereisten in de voorgaande periode al strenger waren dan de vergroeningsvereisten. In andere gevallen hadden de verbintenissen in kwestie niets gemeen met de vergroeningspraktijken.

Vergroening maakt het GLB nog complexer

Vergroening overlapt andere GLB-milieu-instrumenten, maar de Commissie en de lidstaten beperken het hieruit voortvloeiende risico op het buitenkanseffect en dubbele financiering

58

Het piramidemodel van de drie groene instrumenten van het GLB, dat in paragraaf 7 is besproken en in figuur 1 wordt geïllustreerd, is een geïdealiseerde weergave van het beginsel dat vergroening verder moet gaan dan cross-compliance en de basis⁵⁶ moet vormen voor maatregelen op het gebied van plattelandsontwikkeling. In werkelijkheid is dat niet altijd het geval en zijn er aanzienlijke overlappingen tussen vergroening en de twee andere lagen van de piramide, zoals geïllustreerd in figuur 9.

Overlappingen tussen vergroening en cross-compliance komen vaak voor, maar het risico op het buitenkanseffect wordt beperkt door verschillen in de gedetailleerde vereisten

59

Overlappingen tussen vergroening en cross-compliance betreffen bepaalde elementen of praktijken die beschermd of vereist zijn in het kader van GLMC’s of RBE’s en tegelijk kunnen worden opgegeven om te voldoen aan het EAG-vereiste. De belangrijkste EAG-soorten in dit verband zijn vanggewassen, bufferstroken en verschillende soorten landschapselementen. Zoals weergegeven in figuur 10 troffen we dergelijke overlappingen aan bij vier van de vijf geselecteerde lidstaten.

60

Dit soort overlappingen werken het buitenkanseffect in de hand, dat in de meeste gevallen wordt beperkt door verschillen tussen vergroenings- en cross-compliancevereisten (bijv. voor vanggewassen is in het kader van vergroening een combinatie van minstens twee plantensoorten vereist, terwijl in het kader van GLMC 4 of RBE 1 één plantensoort doorgaans volstaat).

61

In het algemeen zorgden de onderzochte lidstaten niet voor aanvullende restricties, procedures of controles ter voorkoming of beperking van het buitenkanseffect bij de vergroeningsbetaling als gevolg van overlappingen met cross-compliancevereisten. Wij troffen één uitzondering aan: in Nederland kunnen vanggewassen die vereist zijn in het kader van RBE 1 niet als EAG worden opgegeven.

Overlappingen tussen vergroening en plattelandsontwikkeling (GLB-pijler II) worden in het algemeen goed beheerd door de lidstaten

62

Overlappingen tussen vergroening en milieumaatregelen in het kader van plattelandsontwikkeling, zoals de agromilieu- en -klimaatmaatregel⁵⁷, kunnen ontstaan wanneer landbouwers verbintenissen aangaan in het kader van pijler II die vergelijkbaar zijn met de normale vergroeningsvereisten. Dergelijke overlappingen zijn mogelijk omdat de EU-wetgeving niet voorschrijft dat vergroeningsverplichtingen in de desbetreffende basisvereisten voor plattelandsontwikkeling worden opgenomen⁵⁸. De EU-regels⁵⁹ verplichten de lidstaten echter wel om dubbele financiering van vergroeningspraktijken te voorkomen, zo nodig door de aan landbouwers in het kader van plattelandsontwikkeling betaalde bedragen te verminderen. De Commissie publiceerde gedetailleerde richtsnoeren voor de lidstaten over de wijze waarop dergelijke dubbele financiering kan worden voorkomen (zie ook paragraaf 68).

63

In de 15 lidstaten die werden bestreken door onze controle (5 door controlebezoeken of videoconferenties en 10 door gericht onderzoek aan de hand van documenten – zie paragraaf 12) onderzochten we verschillende soorten activiteiten (d.w.z. verschillende pakketten met verbintenissen) in het kader van de agromilieu- en -klimaatmaatregel. We constateerden dat ongeveer een derde van de soorten activiteiten in onze steekproef verbintenissen omvatte die vergroeningsvereisten overlappen. We constateerden ook dat de lidstaten zich in het algemeen bewust waren van deze overlappingen en specifieke procedures opzetten, in sommige gevallen behoorlijke complex, om de mogelijkheid van dubbele financiering uit te sluiten.

64

Tekstvak 4 bevat een aantal voorbeelden van typische overlappingen tussen verbintenissen in het kader van de agromilieu- en -klimaatmaatregel enerzijds en vergroeningspraktijken anderzijds en verschillende door de lidstaten gehanteerde methoden om dubbele financiering te voorkomen.

De complexiteit van vergroeningsregels brengt problemen voor de uitvoering met zich mee, die de Commissie gedeeltelijk heeft opgelost

65

Landbouwers hebben kritiek op vergroening vanwege de complexiteit van de regels ervan. In haar antwoorden op de openbare raadpleging over de ervaringen tijdens het eerste jaar van de uitvoering van vergroening, noemde COPA-COGECA, een organisatie die landbouwers op EU-niveau vertegenwoordigt, de uitvoeringsregels voor alle vergroeningspraktijken moeilijk – niet alleen om eraan te voldoen, maar ook om ze te begrijpen.

66

In haar “Review of Greening after one year”⁶⁰ stelde de Commissie voor om bepaalde vergroeningsvereisten zo veel mogelijk te vereenvoudigen en te harmoniseren zonder de milieuvoordelen te verkleinen. In het document werden potentiële verbeteringen opgenoemd, zoals het samenvoegen van bepaalde vergelijkbare EAG-soorten (bijv. bufferstroken en akkerranden), het verruimen van bepaalde beperkingen ten aanzien van beheerspraktijken en termijnen, en het vergroten van de toleranties met betrekking tot de omvang en locatie van landschapselementen. De Commissie nam deze vereenvoudigingsmaatregelen op in haar recente wijziging⁶¹ van de secundaire wetgeving. Bij dezelfde wijziging werd ook een verbod op het gebruik van pesticiden op productieve EAG’s ingevoerd (zie paragraaf 50).

67

De uitvoering van vergroening was geen eenvoudige taak voor de lidstaten. Ten eerste vergde deze aanzienlijke financiële en organisatorische inspanningen. Bestaande IT-systemen moesten worden aangepast, met name het landbouwpercelenidentificatiesysteem (LPIS)⁶² in lidstaten die kozen voor EAG-soorten van blijvende aard (d.w.z. alle landschapselementen behalve akkerranden, daarnaast terrassen, boslandbouwhectaren, gebieden met hakhout met korte omlooptijd en beboste gebieden). In tekstvak 5 wordt geïllustreerd hoe de belasting die de invoering van de EAG-laag met zich meebrengt, de EAG-keuzen van de lidstaten kan beïnvloeden.

68

Daarnaast vonden de lidstaten sommige vergroeningsregels verwarrend. Ze stelden de Commissie vragen over verschillende aspecten van de uitvoering van de vergroeningsbetaling. De Commissie plaatste deze vragen, samen met haar antwoorden op een speciaal online platform dat voor alle lidstaten toegankelijk was. In tekstvak 6 wordt een voorbeeld gegeven van de vragen die werden gesteld. Hetzelfde platform werd gebruikt om andere soorten richtsnoeren over vergroening te verspreiden: conclusies van bijeenkomsten van deskundigengroepen en richtsnoeren waarin de belangrijkste aspecten van de uitvoering werden samengevat. De vijf lidstaten die door onze controle werden bestreken waren in het algemeen tevreden over de kwaliteit en de tijdigheid van de richtsnoeren die ze van de Commissie ontvingen.

69

De Commissie is verantwoordelijk voor het toezicht op de uitvoering van vergroening door de lidstaten. Een belangrijk onderdeel van deze verantwoordelijkheid is regelmatig de verschillende kennisgevingen controleren die de lidstaten moeten verstrekken met betrekking tot hun vergroeningsuitvoeringskeuzen en vergroeningsoutput op het niveau van het landbouwbedrijf. We stelden vast dat de Commissie deze taken goed uitvoerde. Met name stelt de Commissie systematisch verschillende soorten problemen vast met betrekking tot de laattijdige verstrekking van informatie⁶³ of de onjuiste toepassing van EU-regels en spreekt ze de desbetreffende lidstaten hierop aan. Zoals uiteengezet in paragraaf 54 en tekstvak 3 kan de Commissie de lidstaten echter niet verplichten om te kiezen voor vergroeningsuitvoeringsopties die milieu- en klimaatvriendelijker zijn.

Vergroeningspraktijken lijken op GLMC’s, maar er zijn grotere mogelijke sancties voor niet-naleving aan verbonden

70

Voordat vergroening werd ingevoerd, was cross-compliance de enige verbinding tussen rechtstreekse GLB-betalingen en de milieu- en klimaatdoelstellingen van de EU. Evenals vergroening is cross-compliance verplicht voor landbouwers die rechtstreekse GLB-betalingen ontvangen. Het verschil is dat er geen beloning bestaat voor de naleving van cross-complianceverplichtingen. Inbreuken op cross-compliance kunnen resulteren in sancties waarbij alle rechtstreekse betalingen aan de begunstigde worden gekort (meestal met 1 % tot 5 %). In het kader van vergroening ontvangt de landbouwer een specifieke betaling voor de inachtneming van verplichte praktijken. De kortingen voor niet-naleving komen in grote lijnen overeen met de niet-regelconforme oppervlakte als aandeel van de totale bedrijfsoppervlakte waarop de vergroeningsverplichtingen van toepassing zijn, en kunnen tot 100 % van de betaling bedragen⁶⁴. Vanaf aanvraagjaar 2017 zullen er boven op deze kortingen administratieve sancties worden toegepast in gevallen waarin de oorspronkelijke korting hoger is dan 3 %. Deze sancties zullen voor aanvraagjaar 2017 maximaal 20 % van de vergroeningsbetaling van de landbouwer bedragen en vanaf aanvraagjaar 2018 maximaal 25 %.

71

In de praktijk werkt vergroening min of meer op dezelfde wijze als cross-compliance⁶⁵. De vergroeningsbetaling wordt voorgesteld als vorm van beloning voor milieu- en klimaatgerelateerde door landbouwers geleverde collectieve goederen. De regeling kan echter ook worden gezien als een mechanisme waarmee niet-naleving van een reeks milieu- en klimaatgerelateerde basisvoorwaarden (vergelijkbaar met GLMC’s) die verbonden zijn aan een inkomenssteunregeling, wordt bestraft. Het enige substantiële verschil met cross-compliance is dat voor vergroening de sancties voor ernstige inbreuken normaliter hoger zijn.

Conclusies en aanbevelingen

72

Onze belangrijkste controlevraag in dit verslag was of met vergroening een verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB kon worden gerealiseerd overeenkomstig de doelstelling die in de EU-wetgeving was vastgelegd.

73

In het algemeen concludeerden we dat vergroening zoals die momenteel wordt uitgevoerd, waarschijnlijk niet zal leiden tot een substantiële verbetering van de milieu- en klimaatprestaties van het GLB.

74

Om de belangrijkste controlevraag te beantwoorden onderzochten we:

1. de interventielogica, het bestaan van duidelijke en voldoende ambitieuze streefdoelen voor vergroening en de rechtvaardiging voor de begrotingstoewijzing van het beleid (zie de paragrafen 13-25);
2. de voordelen die vergroening naar verwachting zal opleveren voor milieu en klimaat (zie de paragrafen 26-57);
3. de complexiteit die vergroening toevoegt aan het GLB (zie de paragrafen 58-71).

75

Vergroening dient twee verschillende doelstellingen. Enerzijds is vergroening bedoeld om de milieu- en klimaatprestaties van het GLB te verbeteren. Anderzijds blijft zij, als rechtstreekse GLB-betaling, een instrument om het inkomen van landbouwers te ondersteunen. Slechts de eerste van deze doelstellingen wordt expliciet genoemd in de wetgeving (zie de paragrafen 13 en 14).

76

Op het gebied van vergroening ontbreekt een volledig ontwikkelde interventielogica. De Commissie heeft geen specifieke streefdoelen vastgesteld of anderszins gespecificeerd wat er naar verwachting met vergroening voor het milieu en klimaat kan worden bereikt. Iedere beoordeling van de doeltreffendheid van het beleid wordt daarnaast negatief beïnvloed door de fragmentarische kennis van de uitgangssituatie, met name op het gebied van biodiversiteit en de kwaliteit van de bodem, met inbegrip van het gehalte aan organische koolstof (zie de paragrafen 15 en 16).

77

Het oorspronkelijke vergroeningsvoorstel van de Commissie was ambitieuzer vanuit milieuoogpunt. De hieropvolgende afzwakking van de milieu-inhoud van het beleid leidde niet tot een wijziging van de voorgestelde hoogte van de financiering. Deze was vanaf het begin vastgesteld op 30 % van de rechtstreekse GLB-betalingen. Gemiddeld zijn vergroeningssubsidies aanzienlijk hoger dan de kosten die landbouwers moeten maken (waaronder gederfde inkomsten) om te voldoen aan de vergroeningsvereisten. Dit komt doordat de vergroeningsbegroting werd vastgesteld zonder deze te koppelen aan het ambitieniveau op milieugebied van het beleid. Vergroening blijft in wezen een inkomenssteunregeling (zie de paragrafen 17-25).

78

Vergroening zal waarschijnlijk geen substantiële voordelen voor het milieu en klimaat opleveren, met name vanwege het aanzienlijke buitenkanseffect dat een negatieve invloed heeft op het beleid. Het buitenkanseffect wordt in de eerste plaats veroorzaakt door het feit dat vergroeningsvereisten in het algemeen weinig veeleisend zijn en grotendeels overeenkomen met normale landbouwpraktijken. Daarnaast kunnen de meeste landbouwers (65 %) dankzij uitgebreide vrijstellingen de vergroeningsbetaling ontvangen zonder te worden onderworpen aan vergroeningsverplichtingen. Als gevolg daarvan leidt vergroening slechts bij een zeer gering percentage van de landbouwgrond in de EU tot een positieve verandering in landbouwpraktijken. Volgens onze schatting creëerden landbouwers nieuwe EAG’s en vergrootten ze de gewasdiversificatie op slechts ongeveer 3,5 % van het bouwland, d.w.z. ongeveer 2 % van de totale EU-landbouwgrond. Daarnaast resulteerden nieuwe vergroeningsvereisten met betrekking tot blijvend grasland volgens een studie van het JRC bij slechts 1,5 % van de EU-landbouwgrond in een verandering van landbouwpraktijken. Over het geheel genomen werd ongeveer 5 % van het land dat in de EU werd bebouwd omgezet als gevolg van vergroening (zie de paragrafen 26-39).

79

Ook constateerden we dat bepaalde beperkingen in de opzet de doeltreffendheid van de drie vergroeningspraktijken verminderde. Gewasdiversificatie kon niet alle milieuvoordelen van vruchtwisseling opleveren. De ESPG-aanwijzing was voornamelijk gebaseerd op biodiversiteitsgerelateerde criteria en niet voldoende gericht op koolstofrijk blijvend grasland buiten Natura 2000-gebieden. Ten slotte beperkte het overwicht van productieve EAG-soorten in combinatie met een gebrek aan zinvolle beheersvereisten de positieve effecten van EAG’s op de biodiversiteit (zie de paragrafen 40-50).

80

De lidstaten hebben een grote mate van flexibiliteit bij de uitvoering van vergroening, met name wat betreft de keuze van EAG-soorten en de aanwijzing van ESPG. We constateerden dat ze in het algemeen geen gebruik maken van deze flexibiliteit om de milieu- en klimaatvoordelen van het beleid zo groot mogelijk te maken. Ze doen geen moeite om specifieke milieu- en klimaatgerelateerde behoeften doelgericht aan te pakken met vergroeningspraktijken. In plaats daarvan streven ze ernaar vergroening zodanig uit te voeren dat de belasting voor henzelf en hun landbouwers zo klein mogelijk blijft. De Commissie heeft beperkte bevoegdheden om de lidstaten aan te sporen vergroeningsuitvoeringskeuzen te maken die meer milieuvoordelen opleveren (zie de paragrafen 51-54).

81

Vergroening heeft beperkte impact gehad op de basisvereisten van milieumaatregelen in het kader van pijler II, met name omdat de in het kader van deze maatregelen aan landbouwers voorgestelde verbintenissen zelfs al voordat de vergroeningsbetaling werd ingevoerd, verder gingen dan de vergroeningsvereisten (zie de paragrafen 55-57).

82

Vergroening maakt het GLB aanzienlijk complexer, wat niet gerechtvaardigd is gezien de resultaten die naar verwachting met vergroening kunnen worden bereikt (zie de paragrafen 78-81). Deze complexiteit wordt niet in het minst veroorzaakt door de wijze waarop vergroening de andere milieu-instrumenten van het GLB overlapt (cross-compliance en de milieumaatregelen in het kader van pijler II), waardoor het risico ontstaat op het buitenkanseffect en dubbele financiering. Bepaalde besluiten en acties van de Commissie en de lidstaten beperken deze risico’s. De recente wijziging van de secundaire wetgeving komt tegemoet aan bepaalde zorgen die de landbouwers en lidstaten hebben ten aanzien van de complexiteit van het beleid. Ook constateerden we dat het toezicht door de Commissie op de wijze waarop de lidstaten vergroening uitvoerden goed was (zie de paragrafen 58-69).

83

Vergroening lijkt op GLMC’s in de zin dat zij in feite ook een reeks basismilieuvoorwaarden omvat die van toepassing zijn op inkomenssteun. Het onderscheid met GLMC’s is de hogere potentiële sancties voor niet-naleving (zie de paragrafen 70 en 71).

Aanbeveling 1

Voor de volgende GLB-hervorming zou de Commissie een complete interventielogica moeten ontwikkelen voor milieu- en klimaatgerelateerde actie van de EU op het gebied van landbouw, met inbegrip van specifieke streefdoelen en op basis van actuele wetenschappelijke kennis van de desbetreffende verschijnselen.

1. In het kader van de interventielogica zou de Commissie behoeften, input, processen, uitkomsten, resultaten, effecten en de relevante externe factoren moeten bepalen.
2. De Commissie moet specifieke streefdoelen vaststellen voor de bijdrage van het GLB tot de milieu- en klimaatgerelateerde doelstellingen van de EU.
3. Om het mogelijk te maken een doeltreffend beleid te formuleren en vervolgens de uitvoering ervan te monitoren en evalueren, moet de Commissie modellen en datareeksen ontwikkelen voor biodiversiteit, bodemtoestand (met inbegrip van het koolstofgehalte) en andere relevante milieu- en klimaatgerelateerde kwesties.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2019.

Aanbeveling 2

Ter voorbereiding van haar voorstel voor de volgende GLB-hervorming moet de Commissie de uitvoering van het huidige GLB evalueren en inventariseren. Bij het opstellen van dit voorstel moet de Commissie zich laten leiden door de volgende beginselen:

1. Landbouwers moeten alleen toegang krijgen tot GLB-betalingen indien ze voldoen aan een reeks basismilieunormen:
   1. Deze normen moeten de door de huidige GLMC’s bestreken gebieden alsmede de algemeen geldige vergroeningsvereisten omvatten (die beide verder zouden moeten gaan dan de vereisten van de milieuwetgeving). Dit zou het systeem van rechtstreekse GLB-betalingen vereenvoudigen doordat kunstmatige en verwarrende verschillen tussen instrumenten die in wezen gelijk zijn, worden voorkomen;
   2. Sancties voor niet-naleving van deze gecombineerde normen zouden moeten volstaan als afschrikwekkend middel.
   3. Daarnaast moeten al dit soort basisnormen, om dubbele financiering te voorkomen, volledig worden geïntegreerd in de basismilieuvereisten voor alle geprogrammeerde maatregelen op het gebied van landbouw.
2. In specifieke, plaatselijke milieu- en klimaatgerelateerde behoeften kan naar behoren worden voorzien door krachtigere geprogrammeerde actie op het gebied van landbouw die gebaseerd is op:
   1. het bereiken van prestatiestreefdoelen;
   2. financiering waarin een beoordeling tot uitdrukking komt van de gemiddelde gemaakte kosten en gederfde inkomsten met betrekking tot acties en praktijken die verder gaan dan de basismilieuvereisten.
3. Wanneer de lidstaten bij de uitvoering van het GLB een keuze kunnen maken uit verschillende opties, moeten ze vóór de uitvoering kunnen aantonen dat de opties die ze kiezen doeltreffend en doelmatig zijn met betrekking tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen.

Streefdatum voor de uitvoering: eind 2019.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 15 november 2017.

Woordenlijst en afkortingen

Bedrijf: een landbouwbedrijf, d.w.z. al het land en alle dieren op het grondgebied van eenzelfde lidstaat die worden beheerd door één landbouwer (die een natuurlijke of rechtspersoon kan zijn, of een groep van dergelijke personen) en worden gebruikt voor landbouwactiviteiten.

Buitenkanseffect: een situatie waarin een gesubsidieerde activiteit of een gesubsidieerd project ook zonder overheidssteun geheel of gedeeltelijk zou zijn ondernomen.

Cross-compliance: een systeem waarmee de meeste GLB-betalingen worden gekoppeld aan een reeks basisnormen om te zorgen voor een goede landbouw- en milieuconditie van de grond (GLMC’s) en aan bepaalde verplichtingen, ook wel uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen (RBE’s) genoemd. RBE’s worden vastgesteld in de respectieve EU-wetgeving inzake milieu, klimaatverandering, de gezondheid van mensen, dieren en planten, en dierenwelzijn.

DG AGRI: directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie.

DG CLIMA: directoraat-generaal Klimaat van de Europese Commissie.

DG ENV: directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie.

Directe betalingen: steun die rechtstreeks aan landbouwers wordt verstrekt om hun een vangnet te garanderen. Ze worden voornamelijk toegekend in de vorm van basisinkomenssteun, die niet gekoppeld is aan productie. Ze helpen het inkomen van landbouwers uit verkoop op de markten, die onderhevig zijn aan volatiliteit, te stabiliseren. Rechtstreekse betalingen worden gedaan uit het Europees Landbouwgarantiefonds, dat vaak wordt aangeduid als “pijler I” van het GLB.

EAG: ecologisch aandachtsgebied. Land op landbouwbedrijven dat bestemd is voor specifieke milieuvriendelijke praktijken of elementen. In het kader van vergroening moeten landbouwbedrijven minstens 5 % van hun bouwland als EAG bestemmen.

ESPG: ecologisch kwetsbaar blijvend grasland (environmentally sensitive permanent grassland). Percelen blijvend grasland, voornamelijk die gelegen in Natura 2000-gebieden, die door de lidstaten zijn aangewezen vanwege hun belang voor de biodiversiteit, met name voor beschermde graslandsoorten en -habitats. In het kader van vergroening worden dergelijke percelen beschermd tegen de omschakeling naar ander landgebruik en tegen ploegen.

EU: Europese Unie.

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het geheel van wetgeving en praktijken dat door de Europese Unie is vastgesteld om een gemeenschappelijk, uniform beleid voor de landbouw te vormen. De eerste maatregelen werden in 1962 ingevoerd. Sindsdien is het beleid aangepast en verder ontwikkeld en heeft het een aantal hervormingen ondergaan.

GLMC: goede landbouw- en milieuconditie. Collectieve term voor een reeks basisnormen die van toepassing zijn in het kader van cross-compliance en aan de hand waarvan een goede landbouw- en milieuconditie van land wordt gedefinieerd.

JRC: Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (Joint Research Centre). Een directoraat-generaal van de Europese Commissie.

Natura 2000: het grootste samenhangende ecologische netwerk van beschermingszones ter wereld, dat 18 % van het land in de hele EU bestrijkt alsmede substantiële mariene gebieden.

Pijler I van het GLB: gedeelte van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dat rechtstreekse betalingen aan landbouwers en marktmaatregelen omvat.

Pijler II van het GLB: gedeelte van het gemeenschappelijk landbouwbeleid dat maatregelen voor plattelandsontwikkeling omvat.

Plattelandsontwikkeling: EU-beleid – doorgaans aangeduid als pijler II van het GLB – dat gericht is op de economische, sociale en milieubehoeften van plattelandsgebieden in de EU. Betalingen voor plattelandsontwikkeling worden uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling gedaan en door de lidstaten gecofinancierd.

RBE: uit de regelgeving voortvloeiende beheerseisen. Een collectieve term voor een reeks verplichtingen die in de respectieve EU-wetgeving inzake milieu, klimaatverandering, de gezondheid van mensen, dieren en planten, en dierenwelzijn zijn beschreven en die van toepassing zijn in het kader van cross-compliance.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd vastgesteld door controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en gespecialiseerd is in het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Samo Jereb, ondersteund door kabinetsattaché Jerneja Vrabic, hoofdmanager Robert Markus en taakleider Michal Machowski. Het controleteam bestond uit Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene en Krzysztof Zalega.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8701-4	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/132358	QJ-AB-17-021-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8665-9	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/994045	QJ-AB-17-021-NL-Q

© Europese Unie, 2017.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: http://europa.eu/contact

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• by freephone: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certain operators may charge for these calls),
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: http://europa.eu/contact

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: http://europa.eu

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: http://op.europa.eu/eubookshop (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie http://europa.eu/contact).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.