Žalinimas – sudėtingesnė pajamų rėmimo sistema, aplinkosaugos požiūriu dar neveiksminga

Santrauka

I

Žalinimas (arba žalinimo išmoka) – naujos rūšies tiesioginė išmoka ūkininkams, įvesta vykdant 2013 m. bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) reformą. Jos tikslas – įgyvendinti principą, pagal kurį ūkininkams turėtų būti atlyginta už jų tiekiamas viešąsias gėrybes. Taikant šį mechanizmą, žalinimu buvo numatyta didinti BŽŪP poveikį aplinkai.

II

Šioje ataskaitoje pateikiami atliekant žalinimo auditą nustatyti faktai. Pagrindinis per auditą keltas klausimas buvo, ar, siekiant ES teisės aktuose nustatyto tikslo, žalinimu galima padidinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui.

III

Kad atsakytume į šį pagrindinį audito klausimą, išnagrinėjome:

• intervencijos logiką, aiškių ir pakankamai plačių žalinimo tikslų nustatymą ir politikos biudžeto asignavimų pagrindimą;
• numatomą žalinimo naudą aplinkai ir klimatui;
• papildomą dėl žalinimo kylantį BŽŪP sudėtingumą.

IV

Apskritai padaryta išvada, jog mažai tikėtina, kad žalinimu, koks jis dabar įgyvendintas, būtų galima labai padidinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui.

V

Nustatėme, kad Komisija nesuformulavo išsamios žalinimo išmokoms taikytinos intervencijos logikos. Ji taip pat nenustatė aiškių pakankamai plačių aplinkosaugos tikslų, kurių turėtų būti pasiekta taikant žalinimo priemones. Be to, biudžeto asignavimai žalinimui nėra pagrįsti su aplinkosauga susijusiu šios politikos priemonės turiniu. Iš esmės žalinimo išmokos tebėra pajamų rėmimo sistema.

VI

Taip pat nustatėme, jog mažai tikėtina, kad žalinimu būtų teikiama didelė nauda aplinkai ir klimatui, visų pirma dėl reikšmingo su šia politikos priemone siejamo savaimingumo efekto. Visų pirma apskaičiavome, kad dėl žalinimo tik apie 5 % visos ES žemės ūkio paskirties žemės pasikeitė ūkininkavimo praktika.

VII

Galiausiai nustatėme, jog tikėtinų šios politikos priemonės įgyvendinimo rezultatų nepakanka pateisinti tam, kad dėl žalinimo BŽŪP tampa gerokai sudėtingesnė. Iš dalies šį sudėtingumą lemia žalinimo ir kitų BŽŪP aplinkosaugos priemonių, įskaitant geros žemės agrarinės ir aplinkosaugos būklės (GAAB) standartus, dubliavimasis. Žalinimas į GAAB standartus panašus tuo, kad iš esmės tai taip pat yra pajamų rėmimui taikomų pagrindinių aplinkosaugos sąlygų rinkinys.

VIII

Atsižvelgdami į šiuos nustatytus faktus, teikiame šias rekomendacijas:

• Kad pasirengtų kitai BŽŪP reformai, Komisija, remdamasi naujausiomis mokslinėmis žiniomis apie susijusius reiškinius, turėtų suformuluoti išsamią BŽŪP įnašo į su aplinkosauga ir klimato politika susijusius ES tikslus intervencijos logiką, įskaitant konkrečius tikslus.
• kad galėtų parengti pasiūlymą dėl kitos BŽŪP reformos, Komisija turėtų peržiūrėti dabartinę BŽŪP ir įvertinti, kaip ji įgyvendinama. Rengdama savo pasiūlymą, Komisija turėtų vadovautis šiais principais:
  • ūkininkams turėtų būti suteikta galimybė BŽŪP išmokas gauti tik tuo atveju, jeigu jie laikosi pagrindinių aplinkosaugos normų, apimančių sritis, kurioms taikomi dabartiniai GAAB standartai ir bendrieji žalinimo reikalavimai (jų abiejų taikymo sritis yra platesnė nei aplinkosaugos teisės aktų). Nuobaudos, taikomos už šių bendrų normų nesilaikymą, turėtų turėti pakankamą atgrasomąjį poveikį. Be to, visos šios pagrindinės normos turėtų būti visiškai įtrauktos į bet kurio su žemės ūkiu susijusio programos veiksmo bazinio aplinkosaugos lygio scenarijų;
  • konkretūs aplinkosaugos ir su klimatu susiję vietos poreikiai gali būti tinkamai patenkinami įgyvendinant ryžtingesnius su žemės ūkiu susijusius programų veiksmus, grindžiamus veiklos rezultatų tikslų įgyvendinimu ir finansavimu, skiriamu atsižvelgiant į vertinimą, kiek dėl veiksmų ir priemonių, kuriais viršijamas bazinio aplinkosaugos lygio scenarijus, vidutiniškai patirta išlaidų ir prarasta pajamų;
  • kai valstybėms narėms leidžiama pasirinkti, kaip įgyvendinti BŽŪP, iš jų visų pirma turėtų būti reikalaujama įrodyti, kad jų pasirinktos priemonės yra veiksmingos ir efektyvios siekiant politikos tikslų.

Įvadas

01

Pagal bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) 1-ąjį ramstį¹ Europos Sąjunga (ES) ūkininkams moka tiesiogines subsidijas. Pagrindinis šių tiesioginių išmokų tikslas – remti ūkininkų pajamas. Tačiau BŽŪP vis labiau kritikuojama dėl to, kad nepakankamai stengiamasi apriboti neigiamą tam tikros ūkininkavimo praktikos poveikį aplinkai ir klimatui².

02

„Žalinimo išmoka“ arba „žalinimas“³ – naujos rūšies tiesioginė išmoka, įvesta vykdant 2013 m. BŽŪP reformą, – yra naujausias bandymas spręsti šią problemą. Tai yra vienintelė tiesioginė išmoka, kurios pagrindinis nustatytas tikslas yra susijęs su aplinkosauga, t. y. juo siekiama didinti BŽŪP poveikį aplinkai⁴.

03

Aiškinamajame memorandume, pridedamame prie Komisijos pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto⁵, Komisija teigė, kad žemės ūkio valdų savininkus „reikės remti, kad jie pradėtų taikyti ir išlaikytų tokias ūkininkavimo sistemas ir priemones, kuriomis ypač tausojama aplinka ir padedama siekti klimato srities tikslų, nes rinkos kainos neatitinka tokių viešųjų gėrybių tiekimo sąnaudų“. Taip pabrėžiant, kad viešosios lėšos leidžiamos viešosioms gėrybėms ir ūkininkams atlyginti už padarytą teigiamą išorinį poveikį (t. y. teigiamą poveikį, už kurį kitu atveju rinkoje nebūtų atlyginta), bendroms BŽŪP išlaidoms taip pat suteikiama daugiau teisėtumo.

04

Žalinimas nėra laisvai pasirenkama sistema. Visi BŽŪP tiesioginių išmokų sistemoje (pavyzdžiui, bazinėje išmokos sistemoje arba vienkartinės išmokos už plotus sistemoje) dalyvaujantys ūkininkai taip pat privalo kreiptis dėl žalinimo išmokų. Tačiau mažesnės valdos paramą pagal žalinimo sistemą gali gauti ir neįvykdžiusios visų (arba netgi jokių) žalinimo reikalavimų. Žalinimo reikalavimai taip pat netaikomi žemės ūkio valdoms, kurios automatiškai laikomos ekologiškomis: pavyzdžiui, ekologišką veiklą vykdantys ūkininkai gauna žalinimo išmoką be prievolės įrodyti, kad buvo laikomasi trijų žalinimo veiklos rūšių reikalavimų.

05

Žalinimo reikalavimai apima tris ūkininkavimo praktikos rūšis – visos jos laikomos paprastomis, apibendrintomis, be sutartinių įsipareigojimų kasmet taikomomis priemonėmis ir yra skirtos teikti naudą aplinkai ir klimatui:

1. pagal pasėlių įvairinimo priemonę ūkininkai, turintys daugiau kaip 10 hektarų ariamosios žemės, privalo auginti bent dviejų rūšių pasėlius. Ūkiuose, kuriuos sudaro daugiau kaip 30 hektarų ariamosios žemės, turi būti pradėtas auginti bent dar vienos rūšies (t. y. trečias) pasėlis. Pagrindiniam pasėliui auginti ūkininkai gali skirti ne daugiau kaip 75 % ariamosios žemės. Ūkiuose, kuriuose turi būti auginami bent trijų rūšių pasėliai, dviem pagrindiniams pasėliams turi būti skirta ne daugiau kaip 95 % ariamosios žemės. Pagrindinis nustatytas pasėlių įvairinimo tikslas – gerinti dirvožemio kokybę⁶;
2. Daugiamečių žolynų išsaugojimas apima du atskirus mechanizmus. Valstybės narės turi:
   • stebėti (nacionaliniu arba regionų lygmeniu), kokią bendro žemės ūkio paskirties žemės ploto, už kurį mokamos tiesioginės BŽŪP išmokos, dalį sudaro daugiamečiai žolynai.
   • nustatyti aplinkosaugos požiūriu pažeidžiamiausių žolynų plotus. Tokių aplinkosaugos požiūriu pažeidžiamų daugiamečių žolynų (APPDŽ) plotus draudžiama pertvarkyti į kitos paskirties žemę arba arti.

   Remiantis ES teisės aktais, pagal žalinimo sistemą daugiamečiai žolynai išsaugomi visų pirma anglies dioksido sekvestracijos tikslais⁷. Aplinkos požiūriu pažeidžiamų daugiamečių žolynų apsaugos pirminis tikslas yra apsaugoti vertingą biologinę įvairovę turinčias teritorijas (neskaitant bendro anglies dioksido sekvestracijos tikslo).

3. Ūkininkai, turintys daugiau kaip 15 hektarų ariamosios žemės, privalo 5 % tos žemės skirti ekologiniu požiūriu svarbioms vietovėms (EPSV). ES teisės aktais numatyta 19 skirtingų rūšių EPSV, kurias turėdami ūkininkai gali įvykdyti šį įpareigojimą, pavyzdžiui, pūdymui palikti žemės plotai, tarpiniai pasėliai, azotą fiksuojantys pasėliai ir kelių rūšių kraštovaizdžio elementai. Tačiau atskiros valstybės narės gali nuspręsti savo ūkininkams suteikti mažiau EPSV pasirinkimo galimybių. Pagrindinis nustatytas EPSV tikslas yra apsaugoti ir puoselėti biologinę įvairovę⁸.

06

Be žalinimo, BŽŪP turi dvi kitas svarbias priemones aplinkos ir klimato politikos tikslams pasiekti:

1. kompleksinė parama yra mechanizmas, kuriuo, siekiant užtikrinti gerą žemės agrarinę ir aplinkosaugos būklę (GAAB), dauguma BŽŪP išmokų susiejamos su pagrindinių standartų rinkiniu ir tam tikrais įpareigojimais, vadinamais teisės aktuose nustatytais valdymo reikalavimais (TANVR). TANVR apibrėžti atitinkamuose ES teisės aktuose dėl aplinkos, klimato kaitos, visuomenės, gyvūnų ir augalų sveikatos ir gyvūnų gerovės. Šių standartų ir reikalavimų nesilaikantys ūkininkai rizikuoja, kad jiems bus pritaikyta nuobauda – sumažintos, paprastai 1–5 %, visos jų tiesioginės išmokos;
2. aplinkosaugos priemonės pagal kaimo plėtros programas (BŽŪP 2-asis ramstis), pavyzdžiui, agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonė, yra panašios į žalinimo išmokas, nes pagal jas ūkininkams atlyginama už tam tikrų aplinkai ir klimatui naudingų priemonių taikymą. Tačiau, priešingai nei žalinimo išmokos, šios priemonės yra sutartinės, grindžiamos savanoriškais ūkininkų įsipareigojimais. Ūkininkams mokamų priemokų dydis nustatomas atsižvelgiant į papildomas išlaidas ir dėl tokių įsipareigojimų prarastas pajamas⁹.

07

Komisija žalinimą laiko trijų lygmenų „žaliosios“ BŽŪP „piramidės“ vidurinio lygmens priemone (žr. 1 diagramą). Pagrindiniai kompleksinės paramos standartai ir reikalavimai, taikomi plačiausiai ūkininkų grupei ir didžiausiam plotui, sudaro apatinį piramidės lygmenį, o platesni aplinkosaugos srities įpareigojimai pagal kaimo plėtros programas, taikomi mažesnei savanoriškai juos prisiėmusių ūkininkų grupei ir mažesniam plotui, sudaro viršutinį lygmenį. Kartu šios priemonės turėtų turėti bendrą poveikį ir viena kitą papildyti.

08

ES nemažai lėšų išleidžia naujoms žalinimo išmokoms – 12 milijardų eurų per metus, o tai sudaro 30 % visų BŽŪP tiesioginių išmokų ir beveik 8 % viso ES biudžeto. Tai reiškia, kad ūkininkams (2016 m. finansiniais metais gavusiems pirmąsias žalinimo išmokas pagal 2015 m. pateiktas paraiškas) vidutiniškai mokama 80 eurų už hektarą per metus; tarp valstybių narių ir kai kuriais atvejais jų viduje ši suma gali šiek tiek skirtis. Įdiegus žalinimo sistemą, Europos Parlamentas ir Taryba (biudžeto valdymo institucijos) šias lėšas perkėlė iš kitoms tiesioginėms išmokoms skirto biudžeto. Todėl, kaip matyti iš 2 diagramos, 2013–2017 m. bendras BŽŪP tiesioginių išmokų biudžetas liko palyginti stabilus.

09

Žalinimas įgyvendinamas pagal pasidalijamojo valdymo principą: Komisijai tenka bendra atsakomybė už ES biudžeto vykdymą, tačiau įgyvendinimo užduotys pavedamos valstybėms narėms. Šios perduotos užduotys apima sistemų, skirtų ūkininkų paraiškoms surinkti, administracinėms patikroms bei patikroms vietoje atlikti ir tikslioms pagalbos sumoms apskaičiuoti bei išmokėti, diegimą ir taikymą. Žalinimo srityje valstybės narės taip pat turi nustatyti tam tikrus pagrindinius parametrus, pavyzdžiui, nustatyti APPDŽ ir pasirinkti EPSV rūšis.

Audito apimtis ir metodas

10

Atliekant auditą, tikrinta žalinimo sistemos sandara ir pirmieji dveji jos įgyvendinimo metai (2015 ir 2016 m. paraiškų teikimo metai), taip pat šios sistemos ir kitų BŽŪP aplinkosaugos priemonių, t. y. kompleksinės paramos priemonių ir aplinkosaugos priemonių pagal kaimo plėtros programas, suderinamumas.

11

Pagrindinis tikslas buvo įvertinti, ar, siekiant atitinkamuose ES teisės aktuose nustatyto tikslo, žalinimu galima padidinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui. Kad atsakytume į šį pagrindinį audito klausimą, išnagrinėjome:

1. intervencijos logiką, aiškių ir pakankamai plačių žalinimo tikslų nustatymą ir politikos biudžeto asignavimų pagrindimą;
2. numatomą žalinimo naudą aplinkai ir klimatui;
3. papildomą dėl žalinimo kylantį BŽŪP sudėtingumą.

12

Mūsų darbas apėmė:

1. informacijos, gautos iš daugelio įvairių šaltinių, įskaitant teisės aktus, Komisijos gaires ir darbinius dokumentus, Komisijos ir valstybių narių susirašinėjimą bei tarpusavio informacijos mainus, žalinimo priemonių įgyvendinimo duomenis ir kritinę literatūros apžvalgą, analizę;
2. vizitus į atitinkamus Komisijos generalinius direktoratus (AGRI GD, CLIMA GD, ENV GD ir JRC) ir pas ES lygmens suinteresuotuosius subjektus (COPA-COGECA ir „BirdLife“);
3. pokalbius su penkių valstybių narių – Graikijos, Ispanijos (Kastilija ir Leonas), Prancūzijos (Akvitanija ir Šiaurė-Pa de Kalė), Nyderlandų ir Lenkijos – institucijų darbuotojais (pildant klausimynus, rengiant vizitus ir vaizdo konferencijas);
4. su dvigubo finansavimo rizika susijusią tikslinę dokumentų patikrą, apimančią dar dešimt valstybių narių: Belgiją (Valonija), Čekiją, Vokietiją (Brandenburgas), Airiją, Italiją (Kampanija), Lietuvą, Austriją, Slovėniją, Suomiją ir Jungtinę Karalystę (Velsas);
5. 2016 m. patikinimo pareiškime pateiktų mūsų atlikto audito rezultatų analizę, visų pirma susijusią su ūkininkavimo praktikos pokyčiais dėl žalinimo.

Pastabos

Žalinimas neturi išsamiai suformuluotos intervencijos logikos su aiškiai nustatytais plačiais tikslais, o šios srities biudžetas nėra tiesiogiai susietas su politikos su aplinkosauga ir klimatu susijusių tikslų įgyvendinimu

Žalinimo išmokos skirtos dviem konkretiems tikslams įgyvendinti: BŽŪP poveikiui aplinkai ir klimatui didinti ir ūkininkų pajamoms remti.

13

Žalinimo sistemos įdiegimas buvo bandymas taikyti principą, pagal kurį ūkininkams turėtų būti atlyginta už jų tiekiamas aplinkos viešąsias gėrybes. Šį naują požiūrį atspindi atitinkamuose ES teisės aktuose apibrėžtas ir 2 dalyje nurodytas žalinimo tikslas – didinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui.

14

Žalinimas taip pat skirtas kitam tikslui įgyvendinti – juo remiamos ūkininkų pajamos. Nors ši žalinimo funkcija nėra aiškiai nurodyta teisės aktuose, ją galima numanyti iš to, kad žalinimo išmokos priskiriamos tiesioginėms išmokoms.

Nėra aiškiai apibrėžta, kaip žalinimu konkrečiai prisidedama prie ES dirvožemio, klimato ir biologinės įvairovės sričių tikslų

15

Taikant žalinimo priemones sprendžiami pagrindiniai su aplinka ir klimatu susiję klausimai – dirvožemio kokybė, anglies dioksido sekvestracija ir biologinė įvairovė – įtraukti į platesnio masto ES strategijas (žr. 1 langelį).

16

Neaišku, kaip žalinimu tikimasi prisidėti prie platesnio masto ES tikslų, nustatytų šiuose strateginiuose dokumentuose, įgyvendinimo:

1. Komisija nesuformulavo išsamios žalinimui taikytinos intervencijos logikos. Ji taip pat nenustatė konkrečių, išmatuojamų politikos tikslų¹⁷. Kitaip tariant, nėra planų, kuriuose būtų nurodyta, kaip, vykdydama žalinimo politiką, ES planuoja pagerinti padėtį biologinės įvairovės, dirvožemio kokybės ir žemės ūkio paskirties dirvožemio išskiriamo grynojo anglies dioksido kiekio srityse. Tokius konkrečius tikslus sunku nustatyti dėl daugelio veiksnių; iš jų kai kurie yra išorės veiksniai (t. y. politikos formuotojai negali jų kontroliuoti), o kai kurie yra menkai suprantami;
2. Būtina tokių tikslų nustatymo sąlyga – turėti atitinkamų reiškinių vertinimo metodą ir žinių apie dabartinę jų padėtį. Tačiau apie pradinę padėtį, t. y. apie žemės ūkio paskirties dirvožemio kokybę, anglies sankaupas daugiamečių žolynų dirvožemyje ir biologinės įvairovės padėtį ūkiuose tuo metu, kai buvo įdiegta žalinimo sistema, esama tik padrikų žinių. 2 langelyje šios problemos paaiškintos išsamiau.

Pradinis Komisijos pasiūlymas aplinkosaugos požiūriu buvo platesnės apimties, …

17

Žalinimas – toks, kokį iš pradžių siūlė Komisija, – buvo platesnės apimties, į aplinkosaugą orientuota priemonė su griežtesniais reikalavimais ir mažiau išimčių, nei numatyta dabartinėse žalinimo priemonėse. 3 diagramoje apžvelgiami reikšmingi 2011 m. poveikio vertinime²⁴ (išsamiame tyrime, kuriame analizuojamos alternatyvios 2014–2020 m. BŽŪP reformos politikos galimybės) pateiktos pradinės koncepcijos, Komisijos pasiūlymo dėl teisėkūros procedūra priimamo akto ir galiausiai priimto teisės akto skirtumai.

18

Galutinis teisėkūros proceso rezultatas labai skiriasi nuo 2011 m. poveikio vertinime išreikšto pradinio Komisijos požiūrio: „kad žalinimas būtų veiksmingas, svarbu nesilaikyti „meniu“ požiūrio, pagal kurį valstybės narės ir (arba) ūkininkai savo nuožiūra gali rinktis priemones iš priemonių sąrašo. Laikantis tokio požiūrio, labai sumažėtų žalinimo poveikis, ypač tais atvejais, kai išmokos neatitinka iš ūkininkų reikalaujamų pastangų ir dėl to jie renkasi priemones, kurias jau ir taip taiko, arba mažiausiai sąnaudų reikalaujančias priemones, taigi jų teikiama nauda aplinkai sumažėja. Be to, kuo daugiau pasirinkimo galimybių teikiama pagal 1-ąjį ramstį žalinimo srityje, tuo sudėtingiau tampa užtikrinti suderinamumą su kompleksine parama, ypač GAAB standartais (rizika, kad įvairiose valstybėse narėse pernelyg skirsis bazinio lygio scenarijai) ir atitinkamai su 2-uoju ramsčiu (rizika, kad dubliuosis išmokos). Todėl pirmenybę reikia teikti tokiam požiūriui į žalinimą, pagal kurį taikomos tik kelios labai naudingos aplinkai priemonės.“ Iš tiesų rizika, apie kurią 2011 m. įspėjo Komisija, iš esmės pasitvirtino (žr. 24, 36–37, 47–49 ir 59–68 dalis).

… tačiau jame nebuvo aiškiai nurodyta, kokių tikslų bus pasiekta taikant siūlomas žalinimo priemones

19

Kaip nurodyta 16 dalyje, Komisija nenustatė konkrečių kiekybinių tikslų, kurių turėtų būti pasiekta taikant siūlomas žalinimo priemones. Be to, 2011 m. poveikio vertinime buvo tik iš dalies parodytas siūlomų žalinimo priemonių veiksmingumas, o daugiausia dėmesio buvo skiriama klimato kaitos švelninimo aspektams.

1. Dėl daugiamečių žolynų išsaugojimo Komisija pabrėžė, kad, ariamąją žemę pavertus daugiamečiais žolynais, anglies sekvestracija dirvožemyje yra gerokai lėtesnė nei anglies sankaupų praradimas daugiamečius žolynus pavertus ariamąja žeme. Tuo remdamasi, Komisija pritarė anglies sankaupų apsaugai užtikrinant privalomą esamų daugiamečių žolynų išsaugojimą ūkių lygmeniu, o ne sistemai, grindžiamai daugiamečių žolynų santykinės dalies stebėjimu regionų ar nacionaliniu lygmeniu;
2. Kalbant apie siūlomą ekologinio žemės atidėjimo (EPSV) priemonę, poveikio vertinime buvo aptartas tik jos iš dalies teigiamas ir iš dalies neigiamas numatomas poveikis klimato kaitos švelninimui, tačiau nebuvo aiškiai įrodytas šios priemonės aplinkosauginis veiksmingumas, ypač biologinės įvairovės srityje;
3. Galiausiai poveikio vertinime pateikti teigiamo sėjomainos poveikio, ypač didinant organinių medžiagų kiekį dirvožemyje, moksliniai įrodymai. Tačiau dėl praktinių priežasčių Komisija pasiūlė sėjomainą pakeisti pasėlių įvairinimu (žr. 41 dalį).

20

Trumpai tariant, dvi ES teisėkūros institucijos (Europos Parlamentas ir Taryba) gavo pasiūlymą dėl svarbios BŽŪP tiesioginių išmokų reformos, tačiau mažai informacijos apie tai, ko tikimasi pasiekti taikant naująsias priemones. Pritariame dokumente, kuriame analizuojamas žalinimo teisėkūros procesas, išreikštai nuomonei²⁵, kad „ankstyvajame proceso etape Komisija nepateikė aiškaus naudos aplinkai, kurią numatoma pasiekti taikant žalinimo priemones, aprašymo, todėl jai ir kitoms institucijoms buvo sunku paaiškinti, kiek tolesni teksto pakeitimai, kuriais sumažintas žalinimo priemonių užmojis, buvo svarbūs rezultatams pasiekti“.

21

Vėlesni pakeitimai, kuriuos daugiausia inicijavo dvi minėtos teisėkūros institucijos, nebuvo pagrįsti jokiais moksliniais įrodymais, iš kurių būtų matyti jų aplinkosauginis veiksmingumas, – daugiausia dėmesio juose skirta pastangoms, kurių reikalaujama iš ūkininkų, mažinti.

Tačiau biudžeto asignavimai žalinimui nepasikeitė, nes jie pagrįsti politiniu sprendimu, o ne su aplinkosauga ir klimatu susijusių politikos tikslų įgyvendinimu

22

30 % bendro visų BŽŪP tiesioginių išmokų biudžeto skyrimas žalinimui buvo ne tik naujausios BŽŪP reformos, bet ir 2014–2020 m daugiametės finansinės programos pagrindinis elementas. Būtent atsižvelgdama į pastarąsias platesnio masto aplinkybes Komisija pirmą kartą 2011 m.²⁶ pasiūlė šias lėšas skirti žalinimui, o 2013 m.²⁷ tam pritarė Europos Vadovų Taryba.

23

Nepaisant reikšmingų su aplinkosauga ir klimatu susijusio politikos priemonės turinio pokyčių, susijusių su reikalavimais (šie ilgainiui tapo mažiau griežti) ir įvairių išimčių taikymo mastu (šis padidėjo), viso teisėkūros proceso laikotarpiu šie biudžeto asignavimai liko tokie patys – apie 12 milijardų eurų per metus. Iš to matyti, kad sprendimas 30 % BŽŪP tiesioginių išmokų biudžeto skirti žalinimui neatspindi viso naujosios priemonės užmojo, susijusio su aplinkosauga ir klimatu. Iš esmės žalinimas tebėra pajamų rėmimo priemonė.

24

Visų pirma nustatėme, kad žalinimo išmokų dydis (vidutiniškai apie 80 eurų už hektarą) nebuvo grindžiamas ūkininkų patiriamomis žalinimo priemonių įgyvendinimo išlaidomis²⁸.

1. 2011 m. poveikio vertinime apskaičiuota, kad, taikant iš pradžių numatytus griežtesnius žalinimo reikalavimus, šios išlaidos vidutiniškai siekė 30 eurų už hektarą (žr. 17 dalį).
2. Remiantis JRC tyrimu²⁹, kuriame modeliuojamas dabartinių žalinimo reikalavimų ekonominis poveikis, 71 % visų ūkininkų žalinimas neturi jokio poveikio, ir jie nepatiria jokių reikalavimų laikymosi išlaidų, susijusių su žalinimo priemonių įgyvendinimu. Iš 29 % ūkininkų, kuriems žalinimas turi ekonominį poveikį, daugiau kaip du trečdaliai patiria reikalavimų laikymosi išlaidas, siekiančias mažiau nei 25 eurus už hektarą. Daugiau kaip 40 % ūkininkų šios išlaidos siekia mažiau nei 10 eurų už hektarą. Tačiau apie 2 % ūkininkų patiria išlaidas, viršijančias 100 eurų už hektarą (šie atvejai dažnai yra susiję su mažus žemės plotus turinčiais ūkiais, kurių specializacija – kapitalui imli ir daug rankų darbo reikalaujanti veikla, pavyzdžiui, daržovių auginimas).
3. Numatomas žalinimo poveikis ūkininkų pajamoms (apskaičiuojamas kaip pajamų, kurias sudaro iš produkcijos pardavimo gaunamos pajamos ir subsidijos, ir kintamųjų gamybos išlaidų, įskaitant išlaidų trąšoms, pesticidams, sėkloms ir pašarui, skirtumas) yra labai nedidelis. Neseniai atliktame tyrime³⁰ JRC apskaičiavo, kad, įdiegus žalinimo sistemą, ūkininkų pajamos faktiškai padidėjo maždaug 1 % (daugiausia dėl to, kad, šiek tiek sumažėjus gamybai, nedaug padidėjo kainos). Remiantis preliminariais 24 dalies b punkte nurodytos ataskaitos projekto rezultatais, apskaičiuota, kad dėl žalinimo ūkininkų pajamos sumažėja mažiau nei 1 %³¹.

25

Žalinimo biudžetas nėra grindžiamas apskaičiuota numatomos naudos aplinkai ir klimatui ekonomine verte. Toliau pateikti faktai suteikia tam tikro aiškumo:

1. politikos formavimas remiantis numatomų viešųjų gėrybių vertinimu yra gerosios patirties pavyzdys. Reikšmingiausias bandymas sukurti ekosistemų ir biologinės įvairovės vertinimo metodiką atliktas įgyvendinant projektą „Ekosistemų ir biologinės įvairovės ekonomika“³²;
2. anksčiau pinigine išraiška ES buvo įvertinusi tam tikrus aplinkosaugos aspektus, pavyzdžiui, 2006 m. ES dirvožemio apsaugos teminės strategijos poveikio vertinime³³ apskaičiuota, kad nuostoliai dėl organinių medžiagų kiekio dirvožemyje mažėjimo sudaro 3,4–5,6 milijardo eurų per metus (įskaitant vietoje patiriamas ir išorės išlaidas);
3. remdamasis savo mokslinės literatūros metaanalize, JRC apskaičiavo, kad ES žemės ūkio paskirties žemės vertė siekia 134–201 eurą už hektarą, o bendra ES žemės ūkio paskirties žemės vertė – 24,5–36,6 milijardo eurų per metus³⁴;
4. naudą aplinkai labai sunku įvertinti pinigine išraiška. Ši užduotis tampa kiek lengvesnė, kai naudą aplinkai galima tiesiogiai susieti su realiosiomis išlaidomis ar pajamomis (pavyzdžiui, sumažėjusios vandens taršos nitratais vertė gali būti apskaičiuota remiantis užteršto vandens valymo išlaidomis). Tai padaryti sunkiau, jeigu nauda aplinkai negali būti taip tiesiogiai susieta su išlaidomis, kaip, pavyzdžiui, padidėjusios ar išsaugotos biologinės įvairovės atveju;
5. tačiau žalinimo atveju naudos aplinkai apskritai buvo neįmanoma ekonomiškai įvertinti, nes, kaip nurodyta 16 dalyje, numatoma nauda aplinkai nebuvo išreikšta kiekybiniais tikslais.

Mažai tikėtina, kad žalinimas, koks jis dabar įgyvendintas, būtų labai naudingas aplinkai ir klimatui

Įdiegus žalinimo sistemą, ūkininkavimo praktika beveik nepasikeitė, …

26

Praėjus pirmiesiems žalinimo įgyvendinimo metams, Komisija pateikė ataskaitą³⁵ apie pirminius šios politikos priemonės įgyvendinimo rezultatus, t. y. kokiame žemės ūkio paskirties žemės ir žemės ūkio valdų plote taikyta ši priemonė. 4 diagramoje parodyta, kad 2015 m. 24 % ES žemės ūkių taikomas bent vienas žalinimo įpareigojimas. Tačiau šie ūkiai apima net 73 % ES žemės ūkio paskirties žemės³⁶. 2016 m. žemės ūkio paskirties žemės, priklausančioms ūkiams, kuriems taikomas bent vienas žalinimo įpareigojimas, dalis pakilo ligi 77 %. Komisija šį skaičių laiko pagrindiniu žalinimo rezultatų rodikliu.

27

2016 m. metinės ataskaitos³⁷ 7 skyriuje pateikėme mūsų atliktos žalinimo poveikio žemės naudojimui (pagal pasėlių įvairinimą ir EPSV) po pirmųjų šios politikos priemonės įgyvendinimo metų analizės rezultatus. Ši analizė grindžiama 2014 ir 2015 m. (t. y. paskutiniaisiais metais iki žalinimo sistemos įdiegimo ir pirmaisiais jos įgyvendinimo metais) taikytos ūkininkavimo praktikos palyginimu³⁸.

28

5 diagramoje pateikiami šios analizės rezultatai. Ir pasėlių įvairinimo, ir ESPV atveju nustatėme, kad daugumoje mūsų atrinktų valdų (ir didžiojoje žemės ūkio paskirties žemės dalyje³⁹) pradėjus taikyti žalinimo priemones ūkininkavimo praktikos keisti nereikėjo. Taip buvo todėl, kad 2014 m. atitinkamos valdos jau atitiko žalinimo reikalavimus arba joms buvo taikomos išimtys.

29

Kaip pažymėta mūsų metinėje ataskaitoje⁴⁰, mes nustatėme, kad „pradėjus taikyti šią sistemą, įvyko tam tikrų ūkininkavimo praktikos teigiamų pokyčių, ypač EPSV atžvilgiu“. Tose valdose, kuriose pradėjus taikyti žalinimo priemones ūkininkavimo praktika iš tiesų pasikeitė teigiama linkme, nustatėme ariamosios žemės dalį, kurioje įvyko šie pokyčiai. Nustatėme, kad dėl pasėlių įvairinimo tokie pokyčiai įvyko apie 15 %⁴¹ ariamosios žemės, o dėl EPSV – apie 4 %.⁴² Atsižvelgiant į valdas, kuriose visai nereikėjo keisti ūkininkavimo praktikos, taip pat į tai, kad ariamoji žemė ES sudaro apie 60 %⁴³ visos žemės ūkio paskirties žemės, tai reiškia, kad, įdiegus žalinimo sistemą, apie 1 % ES žemės ūkio paskirties žemės reikėjo vykdyti daugiau pasėlių įvairinimo ir apie 1 % reikėjo naujų EPSV.

30

Mūsų įverčiai labai panašūs į JRC pateiktus įverčius. Remdamiesi pažangaus agrarinės ekonomikos modeliavimo rezultatais, Komisijos mokslo tyrimų pareigūnai apskaičiavo⁴⁴, kad, laikantis naujų žalinimo reikalavimų, iš viso reikia perskirstyti 4,5 % ES žemės ūkio paskirties žemės: 1,8 % dėl pasėlių įvairinimo, 2,4 % dėl EPSV ir 1,5 % dėl daugiamečių žolynų⁴⁵ (žr. 6 diagramą).

31

Svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad ir mūsų, ir JRC gauti įverčiai yra susiję su žemės plotu, kuriame, įdiegus žalinimo sistemą, pasikeitė ūkininkavimo praktika. Jie neapima žemės ploto, kuriam tokie pokyčiai padarė teigiamą poveikį. Ypač EPSV teikiama nauda gali pasklisti toli už jų ribų (pavyzdžiui, apsauginė juosta, kurioje auga laukinės gėlės, gali tapti apdulkintojų buveine, o tada jos išplistų kaimyniniuose sklypuose).

32

Įvertinimas, kad dėl žalinimo ūkininkavimo praktika pasikeitė tik apie 5 % ES žemės ūkio paskirties žemės, labai skiriasi nuo 26 dalyje nurodyto Komisijos pagrindinio rezultatų rodiklio (taip pat žr. 4 diagramą), pagal kurį 2015 m. žalinimo reikalavimai taikomi 73 % ES žemės ūkio paskirties žemės (77 % 2016 m.).

33

Šį skirtumą galima paaiškinti pažvelgus į tai, kokie rezultatai vertinami pagal Komisijos rezultatų rodiklį; šis rodiklis – tai valdų, kurioms taikomas bent vienas žalinimo įpareigojimas, užimama ES žemės ūkio paskirties žemės dalis. Taigi net jeigu žalinimo įpareigojimas buvo taikomas tik vienam žemės sklypui, neatsižvelgiant į jo dydį, į Komisijos rodiklį vis tiek būtų įtrauktas viso ūkio plotas. Kitaip tariant, šiuo rodikliu matuojama visa žemė, priklausanti ūkiams, kurie nėra visiškai atleisti nuo žalinimo reikalavimų laikymosi (arba jiems tiesiog netaikoma BŽŪP tiesioginių išmokų sistema). Atsižvelgdama į turimus duomenis apie ES ūkių struktūrą ir įvairių pagal žalinimo sistemą taikomų išimčių ribas, Komisija šio rodiklio vertę galėjo apskaičiuoti prieš įgyvendindama žalinimo politikos priemonę. Taigi šis skaičius nėra labai naudingas vykdant žalinimu pasiektų rezultatų stebėjimą. Pavyzdžiui, iš jo negalima nustatyti, kokiu mastu taikomos žalinimo priemonės, – jis nepasikeistų, jeigu reikalavimas dalį žemės skirti EPSV būtų padidintas nuo 5 iki 7 %.

… o tai reiškia, kad žalinimo politikos priemonės formavimui būdingas didelis savaimingumo efektas

34

Tai, kad ūkininkavimo praktika dėl žalinimo mažai tepasikeitė, yra susiję su dideliu žalinimo išmokoms būdingu savaimingumo efektu⁴⁶.

35

Dėl žalinimo ir kompleksinės paramos sistemų dubliavimosi atsirandantis savaimingumo efektas aptartas 59–61 dalyse. Atsižvelgiant į ribotą dubliavimosi mastą (tai gali būti taikytina tik kelių rūšių EPSV) ir riziką mažinančius veiksnius (kompleksinės paramos reikalavimai paprastai nesutampa su žalinimo reikalavimais), juo galima paaiškinti tik nedidelę stebimo savaimingumo efekto dalį.

36

Savaimingumo efektas žalinimui būdingas visų pirma dėl to, kad žalinimo reikalavimai yra labai nedideli – iš esmės jie atitinka įprastą ūkininkavimo praktiką. Tai visų pirma taikytina pasėlių įvairinimui. Kaip pažymėta 30 dalyje, JRC apskaičiavo, kad, prieš įdiegiant žalinimo sistemą, tik apie 1,8 % visos ES žemės ūkio paskirties žemės neatitiko pasėlių įvairinimo reikalavimų.

37

Dėl EPSV nustatėme, kad Lenkijoje 2014 m. jau taikyta įvairi ūkininkavimo praktika ir elementai būtų net 30 % viršiję nustatytus žalinimo reikalavimus. Visoje ES ūkininkai, kuriems buvo taikomas reikalavimas EPSV skirti bent 5 % žemės, deklaravo dvigubai didesnį nei reikia EPSV plotą⁴⁷.

38

Be to, kaip nurodyta 4 ir 26 dalyse, daugeliui valdų žalinimo reikalavimai netaikomi, tačiau jos vis tiek gauna žalinimo išmokas. Remiantis valstybių narių Komisijai pateiktais duomenimis, 2015 m. 76 % ES ūkių, užimančių 27 % visos ES žemės ūkio paskirties žemės, apskritai nebuvo taikoma jokių žalinimo reikalavimų (žr. 4 diagramą). Į šiuos duomenis įtraukti ir ūkininkai, kurie nedeklaruoja savo žemės BŽŪP tiesioginėms išmokoms gauti⁴⁸. Tarp žalinimo išmokų gavėjų iš viso 65 % ūkininkų, ūkininkaujančių maždaug 16 % ES žemės ūkio paskirties žemės, deklaruotos tiesioginėms išmokoms gauti, buvo visiškai atleisti nuo visų žalinimo įpareigojimų.

39

Kai kurios išimtys yra susijusios su įvairiais žalinimo įpareigojimais, o kitos taikomos atskiroms žalinimo priemonėms. Dar svarbiau, kaip parodyta 1 lentelėje, tam tikros išimtys taikomos valdoms, laikomoms „iš esmės ekologiškomis“, t. y. kuriančiomis žalinimui lygiavertes aplinkos viešąsias gėrybes. Likusias išimtis Komisija grindžia tuo, kad reikia supaprastinti reikalavimus ir įvertinti ekonominę naudą. Atitinkami ūkininkai gauna žalinimui skirtas viešąsias lėšas ir iš jų mainais nereikalaujama sukurti jokių susijusių viešųjų gėrybių.

1 lentelė

Įvairūs motyvai, kuriais grindžiamos žalinimo išimtys

Atitinkama žalinimo priemonė	IŠIMTIES PAGRINDIMAS
	iš esmės ekologiška	reikalavimų supaprastinimas / ekonominė nauda / kita
visi	ekologiniai ūkiai	valdos, kurioms taikoma smulkiųjų ūkininkų sistema valdos tik su daugiamečiais pasėliais
pasėlių įvairinimas	valdos, kurių didelę dalį sudaro pievos	valdos, kuriose yra mažiau nei 10 ha ariamosios žemės
EPSV	valdos, kurių didelę dalį sudaro žolynai tankiai mišku apželdintose šalyse esančios valdos, kuriose yra gamtinių kliūčių	valdos, kuriose yra mažiau nei 15 ha ariamosios žemės

Šaltinis: Europos Audito Rūmai. Parengta remiantis Europos Komisijos dokumentais.

Pasėlių įvairinimas dirvožemiui yra mažiau naudingas nei sėjomaina

40

Žalinimo priemone – pasėlių įvairinimu – pakeistas iki 2014 m. galiojęs neprivalomas sėjomainos GAAB standartas. Šios dvi priemonės labai skiriasi. Vykdydami sėjomainą, ūkininkai kasmet kiekviename sklype auginamus pasėlius perkelia į kitą sklypą. Taip ribojamas dirvožemio maistinių medžiagų nykimas ir patogenų plitimas. Nepaisant reikalavimo bet kuriais konkrečiais metais kiekviename ūkyje auginti bent dviejų rūšių pasėlius, pasėlių įvairinimu negarantuojama, kad ūkyje laikui bėgant bus vykdoma tokia pasėlių kaita.

41

2011 m. poveikio vertinime Komisija pripažino, kad „pasėlių įvairinimas gali nebūti toks naudingas aplinkai kaip sėjomaina“, tačiau nustatė, kad jis geriau atitinka kasmetinį tiesioginių išmokų pobūdį. Taip pat susirūpinta dėl to, kad tampa vis sunkiau tikrinti, kaip laikomasi sėjomainos reikalavimų, ypač atsižvelgiant į tai, kad keičiasi sklypų forma ir (arba) jie pereina iš rankų į rankas.

42

Komisija taip pat pripažino, kad, pagal pasėlių įvairinimo priemonę taikant reikalavimą auginti ankštinius pasėlius, gali padidėti šios priemonės nauda aplinkai ir klimatui. Tačiau Komisijos pasiūlyme šiai minčiai nepritarta susirūpinus, kad toks reikalavimas gali neatitikti PPO taisyklių⁴⁹. Galiausiai ankštiniai pasėliai į žalinimo sistemą buvo įtraukti kaip viena iš EPSV rūšių (azotą fiksuojantys pasėliai).

Žolynų apsaugos poveikį žemės ūkio paskirties žemės išskiriamam grynajam teršalų kiekiui būtų galima padidinti tikslingiau skiriant išmokas

43

7 diagramoje parodyta, kad daugiamečių žolynų santykinė dalis ES, šiuo metu siekianti 30 %, per pastarąjį dešimtmetį nelabai pasikeitė. Tačiau iš to, kad 2016 m. apskaičiuota santykinė dalis, palyginti su 2007–2014 m. taikytina referencine santykine dalimi (daugiausia grindžiama 2005 m. duomenimis), yra 1,5 procentinio punkto didesnė, ne iš karto matyti, kad prarasta daugiau kaip 3 milijonai ha deklaruoto daugiamečių žolynų ploto, t. y. jų plotas sumažėjo 7,2 %.

44

Daugiamečių žolynų santykinė dalis padidėjo visų pirma dėl to, kad deklaruotas daugiamečių žolynų plotas (santykio skaitiklis) mažėjo lėčiau nei santykio vardiklis, t. y. bendras deklaruotos žemės ūkio paskirties žemės plotas. Pastarasis sumažėjo 11,7 % (prarasta daugiau kaip 19 milijonų ha). Be to, dabartinė daugiamečių žolynų apibrėžtis yra platesnė nei anksčiau – į ją įtraukiamos ganyklos, kuriose nevyrauja žolės ir kiti žoliniai pašarai. Nors valstybių narių lygmeniu šie duomenys labai skiriasi, skirtumai išsilygina visos ES mastu (žr. I priedą).

45

Nustatant, kad daugiamečiai žolynai yra APPDŽ, sudaromos sąlygos sklypų lygmeniu užtikrinti naują daugiamečių žolynų apsaugą nuo paskirties keitimo. Tačiau šios naujos apsaugos formos taikymo sritis yra ribota: APPDŽ užima apie 16 % viso ES daugiamečių žolynų ploto (įvairiose valstybėse narėse ši dalis gerokai skiriasi).

46

Be to, kaip nurodyta II priede, apie 96 % APPDŽ yra „Natura 2000“ teritorijose, kurios užima tik 18 % viso ES daugiamečių žolynų ploto. Atsižvelgiant į tai, kad „Natura 2000“ teritorijos apibrėžtos remiantis su biologine įvairove susijusiais kriterijais, tokia APPDŽ koncentracija šiose teritorijose turi teigiamą poveikį biologinei įvairovei. Tačiau anglies sankaupų išsaugojimo, kuris yra pagrindinis nustatytas daugiamečių žolynų išsaugojimo žalinimo priemonės tikslas, požiūriu, užtikrinant daugiamečių žolynų apsaugą nuo paskirties keitimo arba arimo, daugiausia dėmesio turėtų būti skiriama sklypams, kurių dirvožemyje jau yra susikaupęs didelis anglies kiekis, o daugelis tokių sklypų, tikėtina, yra už „Natura 2000“ teritorijų ribų. Kol kas tik šešios valstybės narės nusprendė nustatyti APPDŽ už „Natura 2000“ teritorijų ribų⁵⁰.

Dėl derlingų ekologiniu požiūriu svarbių vietovių vyravimo ir nepakankamai griežtų valdymo reikalavimų mažėja galima žalinimo nauda biologinei įvairovei

47

Kaip nurodyta 9 dalyje, vienas iš sprendimų, susijusių su žalinimo įgyvendinimu, kuriuos turi priimti valstybės narės, yra EPSV rūšių pasirinkimas. Jos gali pasirinkti iš 19 skirtingų EPSV rūšių, įskaitant penkias rūšis, suderinamas su žemės ūkio gamyba (žr. 8 diagramą). Derlingas EPSV į savo pasirinktų EPSV rūšių sąrašą įtraukė visos 28 valstybės narės.

48

Pagal valstybių narių pateiktus žalinimo produkto rodiklius (duomenys apibendrinti III priede) matyti, kad ūkiuose vyrauja derlingos EPSV (daugiausia azotą fiksuojantys pasėliai ir tarpiniai pasėliai). 2015 m. jų užimama viso ūkininkų deklaruoto EPSV ploto dalis siekė 54 %, po metų ji padidėjo iki 58 %. Azotą fiksuojantys pasėliai yra labiausiai paplitusi derlingų EPSV rūšis, po jų eina tarpiniai pasėliai.

49

Du 2016 m. atlikti tyrimai⁵¹ rodo, kad dvi pagrindinės derlingų EPSV rūšys – tarpiniai pasėliai ir azotą fiksuojantys pasėliai – nėra labai naudingos biologinei įvairovei, tačiau jomis gali būti prisidedama prie vandens ir dirvožemio kokybės gerinimo, taip pat gali padidėti dirvožemio organinės anglies kiekis ariamojoje žemėje⁵².

50

Su specialiais valdymo metodais susiję papildomi reikalavimai, pavyzdžiui, trąšų ir pesticidų naudojimo apribojimai ar laikotarpiai, kai laukuose turi būti augalinė danga, yra labai svarbūs nustatant, kokį poveikį biologinei įvairovei turi įvairios EPSV. Iš penkių tikrintų valstybių narių tik Nyderlanduose pradėti taikyti su valdymo metodais susiję reikalavimai (apribotas augalų apsaugos produktų naudojimas tarpiniams pasėliams apdoroti), kurie viršijo būtinuosius reikalavimus pagal ES taisykles. Be to, neseniai paskelbtoje Komisijos ataskaitoje dėl EPSV⁵³ padaryta išvada, kad kelios valstybės narės pasirinko variantus, kuriais siekiama užtikrinti, kad įpareigojimas skirti žemės EPSV būtų veiksmingiau vykdomas aplinkosaugos požiūriu. Siekdama išspręsti šią problemą, Komisija neseniai priėmė antrinės teisės akto pakeitimą⁵⁴, kuriuo uždrausta naudoti pesticidus derlingose EPSV. Tuo pačiu pakeitimu taip pat nustatytos kelios reikalavimų supaprastinimo priemonės (žr. 66 dalį).

Valstybės narės žalinimo taisyklių lankstumu naudojasi tam, kad sumažintų ūkininkams ir joms pačioms tenkančią naštą, o ne tam, kad užtikrintų kuo didesnę numatomą naudą aplinkai ir klimatui

51

Valstybėms narėms suteikta didelė veiksmų laisvė įgyvendinant žalinimo priemones, ypač pasirenkant EPSV rūšis ir nustatant APPDŽ⁵⁵.

52

Penkiose tikrintose valstybėse narėse priimti sprendimai daugiausia buvo grindžiami siekiu sumažinti ūkininkams ir valdžios institucijoms tenkančią naštą. Pirmenybę valstybės narės paprastai teikė toms EPSV rūšims, kurios jau buvo įprastas jų įprastinės ūkininkavimo praktikos elementas. Taip pat buvo atsižvelgiama ir į techninius sunkumus, susijusius su tam tikrų EPSV tikrinimu (žr. 67 dalį ir 5 langelį). Užtikrinti kuo didesnę naudą aplinkai ir klimatui joms buvo ne taip svarbu.

53

Iš penkių valstybių narių tik dvi (Nyderlandai ir Lenkija) užsakė atlikti tyrimus ar paprašė ekspertų nuomonės, kad būtų atlikta įvairių žalinimo įgyvendinimo galimybių poveikio aplinkai ir klimatui analizė. Abiejose valstybėse narėse valdžios institucijos nusprendė nesilaikyti tam tikrų svarbių rekomendacijų ir vietoj jų teikė pirmenybę tiems variantams, kuriems įgyvendinti ūkininkams reikėjo įdėti mažiau pastangų (žr. 2 lentelę).

2 lentelė

Valstybės narės rinkosi, kurių mokslinių žalinimo įgyvendinimo rekomendacijų laikytis, o kurių – ne

EPSV rūšis	ar ekspertai šią EPSV rekomenduoja kaip naudingą biologinei įvairovei?	pasirinkta valstybių narių valdžios institucijų	ar valstybių narių valdžios institucijos atsižvelgė į ekspertų patarimus?
Nyderlandai
laukų ribos	√	√	√
pūdymas	×	×	√
trumpos rotacijos želdiniai	×	√	×
azotą fiksuojantys pasėliai	×	√	×
tarpiniai pasėliai	×	√	×
Lenkija
apsauginės juostos	√	√	√
grioviai	×	√	×
trumpos rotacijos želdiniai	×	√	×

Šaltinis: Europos Audito Rūmų atlikto audito rezultatai.

54

Komisija prižiūri, kaip valstybės narės įgyvendina žalinimo priemones. Šis darbas aprašytas 69 dalyje. Tačiau, kaip galima spręsti iš 3 langelyje pateikto pavyzdžio, Komisija turi labai ribotus įgaliojimus pastūmėti valstybes nares įgyvendinant žalinimo priemones daugiau dėmesio skirti aplinkai.

Žalinimas turėjo ribotą poveikį 2-ojo ramsčio aplinkosaugos priemonėms

55

Vienas iš teigiamų pokyčių, kurio buvo galima tikėtis iš žalinimo sistemos įdiegimo, buvo tai, kad daugiau kaimo plėtros lėšų bus pradėta skirti platesniems su aplinkosauga ir klimato politika susijusiems veiksmams. Tačiau nėra jokių požymių, kad toks teigiamas pokytis įvyko.

56

Penkiose tikrintose valstybėse narėse pagal agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonę šiuo metu vykdomus veiksmus (t. y. įvairius įsipareigojimų, kuriuos ūkininkai gali prisiimti, rinkinius) palyginome su atitinkamais veiksmais ankstesniu programavimo laikotarpiu (2007–2013 m.). Tuo remdamiesi, įvertinome, ar valstybės narės padidino agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonės bazinį lygį ir ar galima manyti, kad toks pokytis įvyko dėl žalinimo sistemos įdiegimo.

57

Apskritai atlikus analizę nustatyta, kad toliau aktyviai vykdomi veiksmai pagal agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonę. Šiuo metu ūkininkams siūlomi prisiimti įsipareigojimai dažnai atitinka 2007–2013 m. laikotarpiu taikytus įpareigojimus. Nustatėme, kad beveik visų analizuotų veiksmų bazinis lygis 2014–2020 m. laikotarpiu nebuvo padidintas (bent jau nė vienu su žalinimu susijusiu aspektu). Be to, daugeliu atveju to daryti nereikėjo, nes ankstesniu laikotarpiu bazinis lygis jau ir taip viršijo žalinimo reikalavimus. Kitais atvejais atitinkami įsipareigojimai neturėjo nieko bendra su žalinimo priemonėmis.

Dėl žalinimo BŽŪP tampa sudėtingesnė

Žalinimas dubliuojasi su kitomis BŽŪP aplinkosaugos priemonėmis, tačiau Komisija ir valstybės narės mažina susijusią savaimingumo efekto ir dvigubo finansavimo riziką

58

7 dalyje aptartas ir 1 diagramoje pavaizduotas trijų BŽŪP aplinkosaugos priemonių piramidės modelis yra idealizuotas principo, kad žalinimas turėtų būti dar naudingesnis aplinkai nei kompleksinė parama ir sudaryti bazinio lygio scenarijų,⁵⁶ atvaizdas. Iš tiesų taip yra ne visada ir, kaip matyti 9 diagramoje, žalinimas ir kiti du piramidės lygiai labai dubliuojasi.

Žalinimo ir kompleksinės paramos priemonės dubliuojasi dažnai, tačiau savaimingumo efekto riziką mažina išsamių reikalavimų skirtumai

59

Žalinimo ir kompleksinės paramos priemonių dubliavimasis yra susijęs su tam tikrais elementais, kurie yra saugomi, ar priemonėmis, kurias būtina taikyti pagal GAAB standartus ar TANVR, ir kuriuos taip pat galima laikyti atitinkančiais reikalavimą skirti žemės EPSV. Pagrindinės atitinkamos EPSV rūšys yra tarpiniai pasėliai, apsauginės juostos ir įvairūs kraštovaizdžio elementai. Kaip parodyta 10 diagramoje, tokių dubliavimosi atvejų nustatėme keturiose iš penkių tikrintų valstybių narių.

60

Dėl tokio dubliavimosi atsiranda savaimingumo efektas, kuris daugeliu atveju sumažėja dėl reikalavimų, taikomų pagal žalinimo ir kompleksinės paramos sistemas, skirtumų (pavyzdžiui, pagal žalinimo sistemą reikalaujama, kad būtų auginami bent dviejų rūšių tarpiniai pasėliai, o pagal 4-ąjį GAAB standartą arba 1-ąjį TANVR paprastai pakanka vienos rūšies).

61

Dauguma tikrintų valstybių narių nenustatė jokių papildomų apribojimų, procedūrų ar patikrų, kad išvengtų žalinimo išmokų savaimingumo efekto, atsirandančio dėl dubliavimosi su kompleksinės paramos reikalavimais, ar jį apribotų. Nustatėme vieną išimtį: Nyderlanduose tarpiniai pasėliai, kurių reikalaujama pagal 1-ąjį TANVR, negali būti deklaruojami kaip EPSV.

Paprastai valstybės narės tinkamai sprendžia su žalinimo ir kaimo plėtros (BŽŪP 2-asis ramstis) priemonių dubliavimusi susijusias problemas

62

Žalinimo priemonės ir aplinkosaugos priemonės pagal kaimo plėtros programas, kaip antai agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonė⁵⁷, dubliuojasi, kai ūkininkai prisiima įsipareigojimus pagal 2-ąjį ramstį, kurie savo pobūdžiu yra panašūs į standartinius žalinimo reikalavimus. Toks dubliavimasis įmanomas, nes pagal ES teisę nereikalaujama žalinimo reikalavimų įtraukti į atitinkamą kaimo plėtros bazinio lygio scenarijų⁵⁸. Tačiau pagal ES taisykles⁵⁹ valstybės narės privalo užkirsti kelią dvigubam žalinimo priemonių finansavimui, prireikus mažindamos pagal kaimo plėtros programas ūkininkams mokamų išmokų sumas. Komisija paskelbė išsamias valstybėms narėms skirtas rekomendacijas, kaip užkirsti kelią tokiam dvigubam finansavimui (taip pat žr. 68 dalį).

63

15-oje valstybių narių, kuriose atlikome auditą (penkiose valstybėse narėse jis atliktas per audito vizitus ar vaizdo konferencijas, o dar dešimtyje – atlikus tikslinę dokumentų patikrą; žr. 12 dalį), tikrinome įvairių rūšių veiksmus (t. y. skirtingus įsipareigojimų rinkinius), vykdomus pagal agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonę. Nustatėme, kad apie trečdalį į mūsų imtį patekusių veiksmų rūšių apėmė įsipareigojimus, besidubliuojančius su žalinimo reikalavimais. Taip pat nustatėme, kad paprastai valstybės narės žinojo apie šiuos dubliavimosi atvejus ir parengė specialias, kai kuriais atvejais gana sudėtingas procedūras, pagal kurias būtų galima atmesti dvigubo finansavimo galimybę.

64

4 langelyje pateikti tipinių pagal agrarinės aplinkosaugos ir klimato priemonę prisiimtų įsipareigojimų ir žalinimo priemonių dubliavimosi atvejų pavyzdžiai ir įvairūs metodai, kuriuos valstybės narės taiko, kad išvengtų dvigubo finansavimo.

Dėl žalinimo taisyklių sudėtingumo kyla tam tikrų įgyvendinimo sunkumų, kuriuos Komisijai pavyko iš dalies įveikti

65

Ūkininkai kritikuoja žalinimo sistemą dėl jos taisyklių sudėtingumo. Atsakydama į klausimus per viešas konsultacijas dėl patirties, sukauptos per pirmuosius žalinimo sistemos įgyvendinimo metus, COPA-COGECA – ES lygmeniu ūkininkams atstovaujanti organizacija – žalinimo priemonių įgyvendinimo taisykles įvertino kaip sudėtingas – jų sunku ne tik laikytis, bet ir jas suprasti.

66

Savo Žalinimo politikos apžvalgoje praėjus vieniems metams⁶⁰ Komisija pasiūlė supaprastinti ir suderinti tam tikrus žalinimo reikalavimus, jeigu tai galima padaryti nesumažinant naudos aplinkai. Dokumente išvardyti patobulinimai, kuriuos būtų galima atlikti, pavyzdžiui, sujungti panašias EPSV rūšis (pavyzdžiui, apsaugines juostas ir laukų ribas), sušvelninti tam tikrus apribojimus, susijusius su valdymo metodais ir terminais, ir padidinti leistinus nuokrypius nuo nustatyto kraštovaizdžio elementų dydžio ir vietos. Komisija šias supaprastinimo priemones įtraukė į savo neseniai priimtą antrinės teisės akto pakeitimą⁶¹. Tuo pačiu pakeitimu taip pat nustatytas draudimas naudoti pesticidus derlingose EPSV (žr. 50 dalį).

67

Valstybėms narėms nebuvo paprasta įgyvendinti žalinimo priemones. Visų pirma tam reikėjo didelių finansinių išteklių ir organizacinių pastangų. Reikėjo atitinkamai pritaikyti esamas IT sistemas, visų pirma Žemės sklypų identifikavimo sistemą (ŽSIS)⁶² valstybėse narėse, kurios pasirinko nuolatinio pobūdžio EPSV (t. y. visus kraštovaizdžio elementus, išskyrus laukų ribas, taip pat terasas, agrarinės miškininkystės plotus, trumpos rotacijos želdiniais apsodintus plotus ir miškais apželdintus plotus). 5 langelyje pateiktas pavyzdys, kaip su EPSV pagrindo nustatymu susijusi našta gali turėti įtakos tam, kokias EPSV renkasi valstybės narės.

68

Be to, valstybių narių nuomone, kai kurios iš žalinimo taisyklių buvo neaiškios. Jos uždavė Komisijai klausimų apie įvairius žalinimo išmokų taikymo aspektus. Komisija šiuos klausimus kartu su atsakymais paskelbė specialioje interneto platformoje, prie kurios gali prisijungti visos valstybės narės. 6 langelyje pateikiamas iškelto klausimo pavyzdys. Ta pati platforma buvo naudojama teikiant ir kitas žalinimo rekomendacijas: ekspertų grupių posėdžių išvadas ir gairių dokumentus, kuriuose apibendrinami svarbiausi įgyvendinimo aspektai. Apskritai penkios mūsų tikrintos valstybės narės buvo patenkintos iš Komisijos gautų rekomendacijų kokybe ir tuo, kad jos buvo pateiktos laiku.

69

Komisija yra atsakinga už valstybių narių vykdomo žalinimo įgyvendinimo priežiūrą. Svarbi šių pareigų dalis – nuolat tikrinti įvairius pranešimus, kuriais valstybės narės privalo pranešti apie pasirinktas įgyvendinti žalinimo priemones ir žalinimo rezultatus ūkių lygmeniu. Nustatėme, kad Komisija šias užduotis atliko tinkamai. Visų pirma Komisija sistemingai nustato įvairias problemas, susijusias su pavėluotu informacijos pateikimu⁶³ arba netinkamu ES taisyklių taikymu, ir tikrina, kaip jos sprendžiamos atitinkamose valstybėse narėse. Tačiau, kaip nurodyta 54 dalyje ir 3 langelyje, Komisija negali valstybių narių įpareigoti rinktis tas žalinimo įgyvendinimo priemones, kurios yra naudingesnės aplinkai ir klimatui.

Žalinimo priemonės panašios į GAAB standartus, tačiau už jų nevykdymą gresia didesnės nuobaudos

70

Prieš įdiegiant žalinimo sistemą, vienintelė BŽŪP tiesioginių išmokų ir ES aplinkos ir klimato politikos tikslų tarpusavio sąsaja buvo kompleksinė parama. Kaip ir žalinimo atveju, kompleksinės paramos reikalavimų privalo laikytis ūkininkai, gaunantys BŽŪP tiesiogines išmokas. Skirtumas yra tas, kad už kompleksinės paramos įsipareigojimų laikymąsi neatlyginama. Nesilaikant kompleksinės paramos reikalavimų, gali būti taikomos nuobaudos, kuriomis sumažinamos visos paramos gavėjui mokamos tiesioginės išmokos (paprastai 1–5 %). Pagal žalinimo sistemą ūkininkas gauna specialią išmoką už privalomų priemonių taikymą. Iš esmės išmokos už reikalavimų nesilaikymą mažinamos atsižvelgiant į tai, kokią viso ūkio ploto, kuriam taikomi žalinimo įpareigojimai, dalį sudaro reikalavimų neatitinkantis plotas; išmoka gali būti sumažinta 100 %.⁶⁴ Nuo 2017 m. paraiškų teikimo metų tais atvejais, kai iš pradžių išmoka sumažinama daugiau kaip 3 %, dar bus taikomos ir administracinės nuobaudos. Šios nuobaudos bus apribotos – sudarys ne daugiau kaip 20 % 2017 m. paraiškų teikimo metais ūkininko gaunamos žalinimo išmokos, o nuo 2018 m. paraiškų teikimo metų – ne daugiau kaip 25 %.

71

Praktiškai žalinimas veikia panašiai kaip kompleksinė parama⁶⁵. Žalinimo išmoka pristatoma kaip atlyginimo už ūkininkų teikiamas su aplinka ir klimatu susijusias viešąsias gėrybes forma. Tačiau žalinimo sistemą taip pat galima vertinti kaip mechanizmą, pagal kurį taikomos nuobaudos už pajamų rėmimo sistemai nustatytų pagrindinių su aplinka ir klimatu susijusių sąlygų (panašių į GAAB standartus) nevykdymą. Nuo kompleksinės paramos žalinimas labai skiriasi tik tuo, kad pagal žalinimo sistemą nuobaudos už didelius pažeidimus paprastai būtų didesnės.

Išvados ir rekomendacijos

72

Šioje ataskaitoje pagrindinis per auditą keltas klausimas buvo, ar, siekiant ES teisės aktuose nustatyto tikslo, žalinimu galima padidinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui.

73

Apskritai padaryta išvada, jog mažai tikėtina, kad žalinimu, koks jis dabar įgyvendintas, būtų galima labai padidinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui.

74

Kad atsakytume į šį pagrindinį audito klausimą, išnagrinėjome:

1. intervencijos logiką, aiškių ir pakankamai plačių žalinimo tikslų nustatymą ir politikos biudžeto asignavimų pagrindimą (žr. 13–25 dalis);
2. numatomą žalinimo naudą aplinkai ir klimatui (žr. 26–57 dalis);
3. papildomą dėl žalinimo kylantį BŽŪP sudėtingumą (žr. 58–71 dalis).

75

Žalinimas skirtas dviem atskiriems tikslams įgyvendinti. Viena vertus, juo siekiama didinti BŽŪP poveikį aplinkai ir klimatui. Kita vertus, kaip BŽŪP tiesioginė išmoka, žalinimas tebėra ūkininkų pajamų rėmimo priemonė. Tik pirmasis iš šių dviejų tikslų aiškiai nustatytas teisės aktuose (žr. 13–14 dalis).

76

Žalinimo išmokoms trūksta išsamiai suformuluotos intervencijos logikos. Komisija nenustatė konkrečių tikslų ar kitaip nenurodė, kokios naudos aplinkai ir klimatui tikimasi pasiekti žalinimu. Vertinant šios politikos priemonės veiksmingumą, papildomos įtakos turės esamos padrikos žinios apie bazinio lygio scenarijus, visų pirma biologinės įvairovės ir dirvožemio kokybės, įskaitant organinės anglies kiekį, atžvilgiu (žr. 15–16 dalis).

77

Pradinis Komisijos pasiūlymas dėl žalinimo buvo aplinkosaugos požiūriu platesnės apimties. Vėliau šios politikos priemonės turinys pakeistas siekiant sumažinti jos užmojį aplinkosaugos srityje, tačiau siūlomo finansavimo lygis nesumažėjo. Iš pat pradžių buvo nustatyta, kad jai įgyvendinti turi būti skirta 30 % BŽŪP tiesioginių išmokų. Vidutiniškai žalinimo subsidijos gerokai viršija ūkininkų patiriamas žalinimo reikalavimų laikymosi išlaidas (įskaitant nuostolius dėl prarastų pajamų). Taip yra todėl, kad nustatytas žalinimo biudžetas nebuvo susietas su šios politikos priemonės poveikio aplinkai užmojo mastu. Iš esmės žalinimas tebėra pajamų rėmimo sistema (žr. 17–25 dalis).

78

Mažai tikėtina, kad žalinimu būtų teikiama didelė nauda aplinkai ir klimatui, visų pirma dėl reikšmingo su politika siejamo savaimingumo efekto. Savaimingumo efektas atsiranda visų pirma dėl to, kad apskritai žalinimo reikalavimai yra nesunkiai įgyvendinami ir iš esmės atitinka įprastą ūkininkavimo praktiką. Be to, dėl plačiai taikomų išimčių daugumai ūkininkų (65 %) nereikia vykdyti žalinimo įpareigojimų, kad galėtų gauti žalinimo išmokas. Taigi taikant žalinimo priemones teigiami ūkininkavimo praktikos pokyčiai įvyksta tik labai nedidelėje ES žemės ūkio paskirties žemės dalyje. Apskaičiavome, kad ūkininkai naujas EPSV nustatė ir pasėlių įvairinimo praktiką pradėjo intensyviau taikyti tik apie 3,5 % ariamosios žemės ploto, t. y. apie 2 % visos ES žemės ūkio paskirties žemės. Be to, remiantis JRC tyrimo duomenimis, pradėjus taikyti naujus su daugiamečiais žolynais susijusius žalinimo reikalavimus, ūkininkavimo praktika pasikeitė tik 1,5 % ES žemės ūkio paskirties žemės. Apskritai dėl žalinimo perskirstyta apie 5 % ES dirbamos žemės ploto (žr. 26–39 dalis).

79

Taip pat nustatėme, kad dėl tam tikrų šios politikos priemonės formavimo trūkumų sumažėjo trijų žalinimo priemonių veiksmingumas. Pasėlių įvairinimu negalėjo būti užtikrinta visa sėjomainos teikiama nauda. APPDŽ buvo nustatomos visų pirma remiantis su biologine įvairove susijusiais kriterijais ir šiuo tikslu neapgalvotai pasirenkant didelėmis anglies sankaupomis pasižyminčius daugiamečius žolynus už „Natura 2000“ teritorijų ribų. Galiausiai dėl to, kad ūkiuose vyravo derlingos EPSV, ir dėl to, kad trūko prasmingų valdymo reikalavimų, teigiamas EPSV poveikis biologinei įvairovei buvo ribotas (žr. 40–50 dalis).

80

Valstybėms narėms turi didelę veiksmų laisvę įgyvendinant žalinimo priemones, ypač pasirenkant EPSV rūšis ir nustatant APPDŽ. Nustatėme, kad paprastai jos šia veiksmų laisve nesinaudoja, kad užtikrintų kuo didesnę politikos priemonės naudą aplinkai ir klimatui. Jos nebando nustatyti ir žalinimo priemonėmis patenkinti konkrečių aplinkosaugos ir su klimatu susijusių poreikių. Valstybės narės žalinimo priemones siekia įgyvendinti taip, kad kuo labiau sumažintų joms pačioms ir jų ūkininkams tenkančią naštą. Komisija turi ribotus įgaliojimus pastūmėti valstybes nares rinktis tas žalinimo priemones, kurios yra naudingesnės aplinkai. (žr. 51–54 dalis).

81

Žalinimo poveikis 2-ojo ramsčio aplinkosaugos priemonių bazinio lygio scenarijui buvo ribotas, visų pirma todėl, kad pagal šias priemones ūkininkams siūlomi prisiimti įsipareigojimai žalinimo reikalavimus viršijo net iki žalinimo išmokų įvedimo (žr. 55–57 dalis).

82

Dėl žalinimo BŽŪP tampa gerokai sudėtingesnė, o tai nepateisinama atsižvelgiant į rezultatus, kurių gali būti tikimasi iš žalinimo priemonių įgyvendinimo (žr. 78–81 dalis). Šis sudėtingumas atsiranda iš dalies dėl to, kad žalinimo priemonės dubliuojasi su kitomis BŽŪP aplinkosaugos priemonėmis (kompleksine parama ir 2-ojo ramsčio aplinkosaugos priemonėmis), todėl kyla savaimingumo efekto ir dvigubo finansavimo rizika. Tam tikrais Komisijos ir valstybių narių sprendimais ir veiksmais šią riziką galima sumažinti. Neseniai priimtu antrinės teisės akto pakeitimu sprendžiamos tam tikros dėl politikos priemonės sudėtingumo ūkininkams ir valstybėms narėms kylančios problemos. Taip pat nustatėme, kad Komisija tinkamai prižiūri, kaip valstybės narės įgyvendina žalinimo priemones (žr. 58–69 dalis).

83

Žalinimas į GAAB standartus panašus tuo, kad iš esmės tai taip pat yra pajamų rėmimui taikomų pagrindinių aplinkosaugos sąlygų rinkinys. Nuo GAAB standartų jis skiriasi tuo, kad už reikalavimų nesilaikymą gali būti taikomos didesnės nuobaudos (žr. 70–71 dalis).

1 rekomendacija

Kad pasirengtų kitai BŽŪP reformai, Komisija, remdamasi naujausiomis mokslinėmis žiniomis apie susijusius reiškinius, turėtų su aplinkosauga ir klimato politika susijusiems ES žemės ūkio srities veiksmams suformuluoti išsamią intervencijos logiką, įskaitant konkrečius tikslus.

1. Rengdama intervencijos logiką, Komisija turėtų apibrėžti poreikius, sąnaudas, procesus, rezultatus, poveikį ir atitinkamus išorės veiksnius.
2. Komisija turėtų suformuluoti BŽŪP įnašo į su aplinkosauga ir klimato politika susijusius ES tikslus konkrečius tikslus.
3. Kad būtų galima parengti veiksmingą politikos priemonę ir stebėti bei vertinti jos įgyvendinimą, Komisija turėtų parengti modelius ir duomenų rinkinius, susijusius su biologine įvairove, dirvožemio būkle (įskaitant anglies kiekį dirvožemyje) ir kitais svarbiais aplinkosaugos ir klimato politikos klausimais.

Tikslinė įgyvendinimo data: iki 2019 m. pabaigos.

2 rekomendacija

Kad galėtų parengti pasiūlymą dėl kitos BŽŪP reformos, Komisija turėtų peržiūrėti dabartinę BŽŪP ir įvertinti, kaip ji įgyvendinama. Rengdama šį pasiūlymą, Komisija turėtų vadovautis šiais principais:

1. ūkininkai BŽŪP išmokas turėtų gauti tik tuo atveju, jeigu laikosi pagrindinių aplinkosaugos normų:
   1. Šios normos turėtų apimti sritis, kurioms taikomi dabartiniai GAAB standartai ir bendrieji žalinimo reikalavimai (jų abiejų taikymo sritis yra platesnė nei aplinkosaugos teisės aktų). Pašalinus painius, dirbtinai sukurtus iš esmės panašių priemonių skirtumus, būtų supaprastinta BŽŪP tiesioginių išmokų sistema;
   2. nuobaudos, taikomos už šių bendrų normų nesilaikymą, turėtų turėti pakankamą atgrasomąjį poveikį;
   3. siekiant išvengti dvigubo finansavimo, visos šios pagrindinės normos turėtų būti visiškai įtrauktos į bet kurio su žemės ūkiu susijusio programos veiksmo bazinio aplinkosaugos lygio scenarijų;
2. konkretūs aplinkosaugos ir su klimatu susiję vietos poreikiai gali būti tinkamai patenkinami įgyvendinant ryžtingesnius su žemės ūkiu susijusius programų veiksmus, kurie grindžiami:
   1. veiklos rezultatų tikslų įgyvendinimu;
   2. finansavimu, skiriamu atsižvelgiant į vertinimą, kiek dėl veiksmų ir priemonių, kuriais viršijamas bazinio aplinkosaugos lygio scenarijus, vidutiniškai patirta išlaidų ir prarasta pajamų;
3. kai valstybėms narėms leidžiama pasirinkti, kaip įgyvendinti BŽŪP, iš jų visų pirma turėtų būti reikalaujama įrodyti, kad jų pasirinktos priemonės yra veiksmingos ir efektyvios siekiant politikos tikslų.

Tikslinė įgyvendinimo data: iki 2019 m. pabaigos.

Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Phil WYNN OWEN, 2017 m. lapkričio 15 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Žodynėlis ir santrumpos

AGRI GD – Europos Komisijos Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas.

APPDŽ – aplinkosaugos požiūriu pažeidžiami daugiamečiai žolynai. Tai yra daugiamečių žolynų sklypai, visų pirma esantys „Natura 2000“ teritorijose, kuriuos valstybės narės APPDŽ priskyrė dėl jų svarbos biologinei įvairovei, o būtent saugomoms žolynų gyvosios gamtos rūšims ir buveinėms. Pagal žalinimo sistemą tokie sklypai yra apsaugoti nuo žemės naudojimo paskirties keitimo ar arimo.

BŽŪP – bendra žemės ūkio politika. Europos Sąjungos priimti teisės aktai ir praktika, kuriais remiantis formuojama bendra, vieninga žemės ūkio politika. Pirmosios priemonės buvo nustatytos 1962 m. Nuo tada ši politika buvo pritaikyta ir vystoma, ir buvo reformuota daugelį kartų.

BŽŪP 1-asis ramstis – bendros žemės ūkio politikos dalis, apimanti tiesiogines išmokas ūkininkams ir rinkos priemones.

BŽŪP 2-asis ramstis – bendros žemės ūkio politikos dalis, apimanti kaimo plėtros priemones.

CLIMA GD – Europos Komisijos Klimato politikos generalinis direktoratas.

ENV GD – Europos Komisijos Aplinkos generalinis direktoratas.

EPSV – ekologiniu požiūriu svarbios vietovės. Žemės ūkio paskirties žemė, skirta specialioms aplinkai naudingoms priemonėms taikyti ar tokiems jos elementams išsaugoti. Pagal žalinimo sistemą ūkiai paprastai bent 5 % savo ariamosios žemės turi skirti ekologiniu požiūriu svarbioms vietovėms (EPSV).

ES – Europos Sąjunga.

GAAB – gera agrarinė ir aplinkosaugos būklė. Bendras terminas, kuriuo apibūdinami pagal kompleksinės paramos taisykles taikomi pagrindiniai standartai ir apibrėžiama gera žemės agrarinė ir aplinkosaugos būklė.

JRC – Jungtinis tyrimų centras. Europos Komisijos generalinis direktoratas.

Kaimo plėtra – ES politika, paprastai vadinama BŽŪP 2-uoju ramsčiu, kuria siekiama tenkinti ES kaimo vietovių ekonominius, aplinkosaugos ir socialinius poreikius. Kaimo plėtros išmokos mokamos iš Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai, jas bendrai finansuoja valstybės narės.

Kompleksinė parama – sistema, kuria, siekiant užtikrinti gerą žemės agrarinę ir aplinkosaugos būklę (GAAB), dauguma BŽŪP išmokų susiejamos su pagrindinių standartų rinkiniu ir tam tikrais įpareigojimais, vadinamais teisės aktuose nustatytais valdymo reikalavimais (TANVR). TANVR apibrėžti atitinkamuose ES teisės aktuose dėl aplinkos, klimato kaitos, visuomenės, gyvūnų ir augalų sveikatos ir gyvūnų gerovės.

„Natura 2000“ – didžiausias vientisas ekologinis saugomų teritorijų tinklas pasaulyje, apimantis 18 % ES žemės ir dideles jūrų teritorijas.

Savaimingumo efektas – padėtis, kai ir be viešosios pagalbos subsidijuojama veikla arba projektas būtų visiškai arba iš dalies vykdomi.

TANVR – teisės aktuose nustatyti valdymo reikalavimai. Bendras terminas, kuriuo apibūdinami įpareigojimai, apibrėžti atitinkamuose ES teisės aktuose dėl aplinkos, klimato kaitos, visuomenės, gyvūnų ir augalų sveikatos ir gyvūnų gerovės ir taikomi pagal kompleksinės paramos sistemą.

Tiesioginės išmokos – pagalba, skiriama tiesiogiai ūkininkams, siekiant jiems užtikrinti apsaugos tinklą. Paprastai tai yra su gamyba nesusijęs pagrindinių pajamų rėmimas. Šios išmokos padeda stabilizuoti iš pardavimo rinkoje ūkininkų gaunamas pajamas, kurioms būdingas nepastovumas. Tiesioginės išmokos mokamos iš Europos žemės ūkio garantijų fondo, paprastai vadinamo BŽŪP „1-uoju ramsčiu“.

Valda – ūkis, t. y. visa žemė ir gyvuliai, esantys tos pačios valstybės narės teritorijoje, valdomi vieno ūkininko (tai gali būti fizinis ar juridinis asmuo arba tokių asmenų grupė) ir naudojami žemės ūkio veiklai vykdyti.

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šią ataskaitą priėmė Audito Rūmų nario Phil Wynn Owen vadovaujama I audito kolegija, kuri specializuojasi tvaraus gamtos išteklių naudojimo srityje. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Samo Jereb, jam padėjo kabineto atašė Jerneja Vrabic, pagrindinio vadybininko pareigas einantis Robert Markus, užduoties vadovas Michal Machowski. Audito grupę sudarė Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckevičienė ir Krzysztof Zalega.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8697-0	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/836899	QJ-AB-17-021-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8700-7	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/217878	QJ-AB-17-021-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

 

KAIP SUSISIEKTI SU ES

Asmeniškai
Visoje Europos Sąjungoje yra šimtai Europe Direct informacijos centrų. Artimiausio centro adresą rasite svetainėje http://europa.eu/contact

Telefonu arba el. paštu
Europe Direct tarnyba atsakys į jūsų klausimus apie Europos Sąjungą. Su šia tarnyba galite susisiekti:

• nemokamu numeriu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (kai kurie operatoriai už šiuos skambučius gali imti mokestį),
• šiuo standartiniu numeriu: +32 22999696 arba
• elektroniniu paštu svetainėje http://europa.eu/contact

KAIP RASTI INFORMACIJOS APIE ES

Internetas
Informacijos apie Europos Sąjungą visomis oficialiosiomis ES kalbomis galima rasti svetainėje Europa (http://europa.eu)

ES leidiniai
Nemokamų ir mokamų ES leidinių galite atsisiųsti arba užsisakyti svetainėje EU Bookshop (http://op.europa.eu/eubookshop). Jeigu jums reikia daugiau nemokamų leidinių egzempliorių, kreipkitės į Europe Direct arba į vietos informacijos centrą (žr. http://europa.eu/contact)

ES teisė ir susiję dokumentai
Norėdami susipažinti su ES teisine informacija, įskaitant visus ES teisės aktus nuo 1951 m. visomis oficialiosiomis kalbomis, apsilankykite svetainėje EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu)

ES atvirieji duomenys
ES atvirųjų duomenų portale (http://data.europa.eu/euodp) galima susipažinti su ES duomenų rinkiniais. Duomenis galima nemokamai parsisiųsti ir pakartotinai naudoti tiek komerciniais, tiek nekomerciniais tikslais