Ekologizacija: složeniji oblik potpore dohotku koji još nije djelotvoran u pogledu okoliša

Sažetak

I

Ekologizacija (ili plaćanje za ekologizaciju) nova je vrsta izravnih plaćanja poljoprivrednicima uvedena reformom Zajedničke poljoprivredne politike (ZPP) iz 2013. godine. Osmišljena je s ciljem primjene načela u skladu s kojim bi poljoprivrednike trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju. S pomoću tog mehanizma ekologizacijom bi se trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša.

II

U ovom se izvješću iznose nalazi revizije ekologizacije koju je Sud proveo. Glavno je revizijsko pitanje koje Sud obrađuje je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom zakonodavstvu EU-a.

III

U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao sljedeće:

• intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u okviru predmetne politike
• koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije
• povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.

IV

Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno primjenjuje, vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

V

Sud je utvrdio da Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za plaćanje za ekologizaciju. Također nije utvrdila jasne i dovoljno ambiciozne ciljne vrijednosti u području okoliša čije se dostizanje može očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije. Osim toga, iznos proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju nije obrazložen sadržajem predmetne politike koji se odnosi na okoliš. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore dohotku.

VI

Sud je također utvrdio da nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu, ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu predmetne politike. Naime, Sud procjenjuje da je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u.

VII

Konačno, Sud je utvrdio da rezultati koji će se predmetnom politikom vjerojatno ostvariti ne opravdavaju znatno povećanje složenosti ZPP-a uzrokovano uvođenjem ekologizacije. Dio te složenosti proizlazi iz preklapanja između ekologizacije i drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša, uključujući standarde za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC). Ekologizacija je slična tim standardima u smislu da je, u osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se primjenjuju na potporu dohotku.

VIII

Sud na temelju tih nalaza iznosi sljedeće preporuke:

• Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva EU-a povezanih s okolišem i klimom, uključujući konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju najnovijih znanstvenih spoznaja o predmetnom fenomenu.
• Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala preispitati provedbu trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi svojeg prijedloga trebala voditi sljedećim načelima:
  • poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako ispunjavaju skup osnovnih standarda povezanih s okolišem, kojima se uzimaju u obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije trebali biti ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Sankcije za neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi imale odvraćajući učinak. Osim toga, sve takve osnovne standarde trebalo bi u cijelosti uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području poljoprivrede koje se predvide programima
  • na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće odgovoriti na način da se u programe uključe pojačane mjere u području poljoprivrede, koje se temelje na dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti i dodjeli financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i izgubljeni prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od referentne razine za okoliš
  • u slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe ZPP-a od njih bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da su mogućnosti koje su odabrale djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja ciljeva politika.

Uvod

01

Europska unija (EU) isplaćuje izravne subvencije poljoprivrednicima u okviru prvog stupa¹ svoje zajedničke poljoprivredne politike (ZPP). Jedan je od ključnih ciljeva tih izravnih plaćanja pružiti potporu dohotku poljoprivrednika. Međutim, sve su češće kritike u kojima se ističe da u okviru ZPP-a nije učinjeno dovoljno kako bi se ograničio negativan utjecaj koji određene poljoprivredne prakse imaju na okoliš i klimu².

02

„Zeleno plaćanje” ili „ekologizacija”³ nova je vrsta izravnih plaćanja uvedena reformom ZPP-a iz 2013. kao najnoviji pokušaj rješavanja tog pitanja. Riječ je o jedinom izravnom plaćanju za koje je utvrđen „zeleni” glavni cilj, odnosno poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša⁴.

03

Komisija je u obrazloženju priloženom svojem zakonodavnom prijedlogu⁵ istaknula da će poljoprivrednim gospodarstvima „biti potrebna potpora u uvođenju i održavanju poljoprivrednih sustava i praksi koji posebno doprinose ostvarenju ciljeva u području okoliša i klime jer se u tržišnim cijenama ne odražava pružanje takvih javnih dobara”. Takvim stavljanjem naglaska na uporabu javnih sredstava za javna dobra i nagrađivanje poljoprivrednika za pozitivan učinak (odnosno učinak koji u suprotnome ne bi bio nagrađen na tržištu) također se povećava legitimnost rashoda u okviru ZPP-a u cjelini.

04

Ekologizacija nije neobvezni program. Svi poljoprivrednici koji sudjeluju u programima izravnih plaćanja u okviru ZPP-a (kao što su program osnovnih plaćanja ili program jedinstvenih plaćanja po površini) moraju se prijaviti i za plaćanje za ekologizaciju. Međutim, manja poljoprivredna gospodarstva mogu ostvariti koristi od potpore u okviru ekologizacije, a pritom ne moraju ispunjavati sve zahtjeve ekologizacije, ili čak nijedan. Osim toga, zahtjevi ekologizacije ne primjenjuju se na poljoprivredna gospodarstva koja se smatraju „zelenima po definiciji”. Primjerice, ekološki poljoprivrednici mogu ostvariti koristi od ekologizacije, a pritom ne moraju dokazati da primjenjuju ijednu od triju praksi ekologizacije.

05

Zahtjevi ekologizacije obuhvaćaju tri poljoprivredne prakse, pri čemu bi sve tri prakse trebale biti jednostavne, opće, izvanugovorne i godišnje te bi trebale donositi koristi za okoliš i klimu:

1. U sklopu prakse raznolikosti usjeva poljoprivrednici s više od 10 hektara obradivog zemljišta obvezni su uzgajati najmanje dvije vrste usjeva. Na poljoprivrednim gospodarstvima s više od 30 hektara obradivog zemljišta potrebno je uvesti najmanje jednu dodatnu (odnosno treću) vrstu usjeva. Udio obradivog zemljišta na kojem poljoprivrednici mogu uzgajati glavni usjev ograničen je na 75 %. Na poljoprivrednim gospodarstvima na kojima su potrebna tri usjeva, dva glavna usjeva zajedno ne smiju zauzimati više od 95 % obradivog zemljišta. Kao glavni cilj raznolikosti usjeva utvrđeno je poboljšanje kvalitete tla⁶.
2. U praksi održavanja trajnih travnjaka kombiniraju se dva odvojena mehanizma. Države članice moraju:
   • pratiti (na nacionalnoj ili regionalnoj razini) udio trajnih travnjaka u ukupnoj površini poljoprivrednih zemljišta obuhvaćenih izravnim plaćanjima u okviru ZPP-a. Ako se taj omjer smanji za više od 5 % u odnosu na referentnu razinu, države članice od poljoprivrednika moraju zatražiti da obnove sve trajne travnjake koji su prethodno prenamijenjeni u druge svrhe
   • određivati područja travnjaka koja su najosjetljivija s ekološkog stajališta. Prenamjena i oranje takvih ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nisu dopušteni.

   Prema zakonodavstvu EU-a trajni travnjaci održavaju se u okviru ekologizacije u prvom redu u svrhu skladištenja ugljika⁷. Zaštitom ekološki osjetljivih trajnih travnjaka prije svega se nastoji zaštiti područja s dragocjenom biološkom raznolikošću (uz opći cilj skladištenja ugljika).

3. Poljoprivrednici s više od 15 hektara obradivog zemljišta moraju odrediti površinu koja odgovara udjelu od 5 % površine tog zemljišta kao ekološki značajnu površinu (EZP). Zakonodavstvom EU-a predviđeno je 19 različitih vrsta ekološki značajnih površina kojima poljoprivrednici mogu ispuniti tu obvezu, uključujući zemljišta na ugaru, postrne usjeve, usjeve s fiksacijom dušika i niz vrsta obilježja krajolika. Međutim, države članice mogu odlučiti da će svojim poljoprivrednicima ponuditi manji broj mogućih ekološki značajnih površina. Kao glavni cilj ekološki značajnih površina utvrđeni su zaštita i poboljšanje biološke raznolikosti⁸.

06

U okviru ZPP-a uz ekologizaciju postoje i dva druga važna instrumenta za ostvarivanje ciljeva u području okoliša i klime:

1. Višestruka sukladnost mehanizam je kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa skupom osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) i određenim obvezama koje su poznate kao propisani zahtjevi o upravljanju (SMR). Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i bilja te dobrobiti životinja. Poljoprivrednicima koji ne ispunjavaju navedene standarde i zahtjeve prijeti sankcija kojom se smanjuju sva njihova izravna plaćanja, i to u pravilu za 1 % do 5 %.
2. Mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a), primjerice mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu, slične su plaćanju za ekologizaciju u smislu da se njima nagrađuju poljoprivrednici koji primjenjuju određene prakse korisne za okoliš i klimu. Međutim, za razliku od ekologizacije, te su mjere predviđene ugovorom na temelju obveza koje poljoprivrednici dobrovoljno preuzmu. U premijama koje se isplaćuju poljoprivrednicima odražavaju se dodatni troškovi i gubitak prihoda proizašli iz preuzimanja takvih obveza⁹.

07

Prema Komisiji ekologizacija zauzima srednji položaj u troslojnoj „piramidi” koja se sastoji od „zelenih” instrumenata ZPP-a (vidi sliku 1.). Temeljni sloj piramide čine osnovni standardi i zahtjevi višestruke sukladnosti, koji se odnose na najveći dio poljoprivrednika i područja, dok se na vrhu nalaze ambicioznije obveze povezane s okolišem u okviru ruralnog razvoja, koje se primjenjuju na manju skupinu poljoprivrednika na dobrovoljnoj osnovi i na manjem području. Zajedničkom primjenom tih instrumenata trebao bi se ostvariti kombiniran i komplementaran učinak.

08

EU troši znatan iznos sredstava na novo plaćanje za ekologizaciju, odnosno 12 milijardi eura godišnje, što čini 30 % svih izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i gotovo 8 % cijelog proračuna EU-a. Na razini pojedinačnih poljoprivrednika (koji su prvo plaćanje za ekologizaciju primili tijekom financijske godine 2016. na temelju zahtjeva podnesenih 2015.) to čini prosječan iznos od otprilike 80 eura po hektaru godišnje, uz određene razlike među državama članicama, a u nekim slučajevima i unutar njih. Nakon uvođenja ekologizacije Europski parlament i Vijeće (proračunska tijela) osigurali su ta sredstva prenamjenom sredstava prethodno predviđenih za druga izravna plaćanja. Stoga je ukupni proračun za izravna plaćanja u okviru ZPP-a u razdoblju 2013. – 2017. ostao relativno nepromijenjen, kao što je vidljivo na slici 2.

09

Na ekologizaciju se primjenjuje podijeljeno upravljanje, pri čemu Komisija zadržava ukupnu odgovornost za izvršenje proračuna EU-a, dok su zadaće provedbe delegirane državama članicama. Te delegirane zadaće uključuju uspostavu i primjenu sustava za prikupljanje zahtjeva poljoprivrednika, obavljanje administrativnih i terenskih provjera te izračun i isplatu točnih iznosa potpore. U slučaju ekologizacije države članice povrh toga moraju utvrditi određene ključne parametre, primjerice odrediti ekološki osjetljive trajne travnjake i odabrati vrste ekološki značajnih površina.

Opseg revizije i revizijski pristup

10

Revizijom koju je Sud proveo obuhvaćeni su način na koji je ekologizacija osmišljena i prve dvije godine njezine provedbe (godine podnošenja zahtjeva 2015. i 2016.), kao i usklađenost tog programa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, kao što su višestruka sukladnost i mjere za okoliš u okviru ruralnog razvoja.

11

Glavni cilj bio je procijeniti je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom zakonodavstvu EU-a. U svrhu davanja odgovora na to glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao sljedeće:

1. intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u okviru predmetne politike
2. koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije
3. povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije.

12

U okviru revizije obavljeno je sljedeće:

1. analiza informacija iz brojnih izvora, uključujući zakonske akte, smjernice i radne dokumente Komisije, korespondenciju i informacije razmijenjene između Komisije i država članica, podatke o provedbi ekologizacije te pregled kritičke literature
2. posjeti relevantnim glavnim upravama Komisije (GU AGRI, GU CLIMA, GU ENV i JRC) i dionicima na razini EU-a (organizacije COPA-COGECA i BirdLife)
3. prikupljanje informacija (slanjem upitnika, obavljanjem posjeta ili održavanjem video konferencija) od tijela u pet država članica: Grčka, Španjolska (Kastilja i Leon), Francuska (Akvitanija i Nord-Pas-de-Calais), Nizozemska i Poljska
4. pregled dokumentacije usmjeren na rizik od dvostrukog financiranja, kojim je obuhvaćeno dodatnih deset država članica: Belgija (Valonija), Češka Republika, Njemačka (Brandenburg), Irska, Italija (Kampanija), Litva, Austrija, Slovenija, Finska i Ujedinjena Kraljevina (Wales)
5. analiza rezultata revizije koju je Sud proveo u svrhu podnošenja izjave o jamstvu za 2016. godinu, posebno u pogledu promjena u poljoprivrednim praksama koje se mogu pripisati ekologizaciji.

Opažanja

Za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika s jasno definiranim i ambicioznim ciljnim vrijednostima, a proračun za ekologizaciju nije izravno povezan s ostvarivanjem ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom

Plaćanjem za ekologizaciju nastoje se ostvariti dva različita cilja: poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime te pružanje potpore dohotku poljoprivrednika

13

Uvođenje ekologizacije bio je pokušaj primjene načela u skladu s kojim bi poljoprivrednike trebalo nagraditi za javna dobra koja pružaju u području okoliša. Taj se novi pristup odražava u cilju koji je utvrđen za ekologizaciju u relevantnom zakonodavstvu EU-a i koji je istaknut u odlomku 2., a to je poboljšanje uspješnosti ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

14

Ekologizacija se provodi i u drugu svrhu – njome se pruža potpora dohotku poljoprivrednika. Iako se u zakonodavstvu izravno ne spominje taj aspekt ekologizacije, on se sam po sebi podrazumijeva jer ekologizacija pripada kategoriji izravnih plaćanja.

Konkretan doprinos ekologizacije dostizanju ciljnih vrijednosti EU-a za tlo, klimu, i biološku raznolikost nije jasno definiran

15

Glavna pitanja povezana s okolišem i klimom na koja je usmjerena ekologizacija, odnosno kvaliteta tla, skladištenje ugljika i biološka raznolikost, obuhvaćena su širim strategijama EU-a (vidi okvir 1.).

16

Nije jasno na koji bi način ekologizacija trebala doprinijeti ostvarenju općih ciljeva EU-a utvrđenih u tim strateškim dokumentima:

1. Komisija nije izradila cjelovitu intervencijsku logiku za ekologizaciju. Isto tako, nije utvrdila konkretne i mjerljive ciljne vrijednosti za predmetnu politiku¹⁷. Drugim riječima, ne postoje planovi u kojima je utvrđeno koja poboljšanja EU želi ostvariti ekologizacijom u pogledu biološke raznolikosti, kvalitete tla i neto emisija ugljika iz poljoprivrednog tla. Utvrđivanje takvih konkretnih ciljnih vrijednosti samo je po sebi otežano zbog mnoštva uključenih čimbenika, od kojih su neki vanjski (odnosno izvan kontrole donositelja politika), a neki nedovoljno shvaćeni.
2. Kao preduvjet za utvrđivanje takvih ciljnih vrijednosti potrebno je raspolagati metodom za mjerenje predmetnog fenomena i znanjem o trenutačnom stanju. Međutim, podatci o referentnom stanju, odnosno kvaliteti poljoprivrednog tla, zalihama ugljika u trajnim travnjacima i stanju u pogledu biološke raznolikosti na poljoprivrednim gospodarstvima u trenutku uvođenja ekologizacije, bili su tek djelomično poznati. Navedeni problemi opisani su u okviru 2.

Izvorni prijedlog Komisije bio je ambiciozniji u pogledu okoliša…

17

Ekologizacija je, u obliku u kojem ju je Komisija izvorno predložila, bila ambicioznija mjera usmjerena na okoliš, sa strožim zahtjevima i manjim brojem izuzeća u odnosu na trenutačne prakse ekologizacije. Na slici 3. daje se pregled važnih izmjena uvedenih između koncepta koji se izvorno razmatrao u procjeni učinka iz 2011. godine²⁴ (opsežna studija kojom su analizirane alternativne političke mogućnosti za reformu ZPP-a za razdoblje 2014. – 2020.), zakonodavnog prijedloga Komisije i zakonodavstva koje je u konačnici doneseno.

18

Konačni ishod zakonodavnog procesa u suprotnosti je s izvornim pristupom Komisije, koji je u procjeni učinka iz 2011. godine opisan sljedećim riječima: „Kako bi ekologizacija bila djelotvorna, ključno je izbjeći primjenu pristupa „kataloga’ s popisom mjera koje se nude državama članicama i/ili poljoprivrednicima. Takvim bi se pristupom uvelike oslabio učinak ekologizacije, osobito ako plaćanja ne odgovaraju naporima koji se očekuju od poljoprivrednika te oni zbog toga odaberu mjere čije uvjete već ispunjavaju ili mjere koje sa sobom nose najmanje troškova, čime se ostvaruje manje koristi za okoliš. Osim toga, što je više mogućnosti ekologizacije dostupno u okviru prvog stupa, to je složenije zajamčiti usklađenost s uvjetima višestruke sukladnosti, posebice standardima GAEC (odnosno, postoji rizik od prevelikih razlika među referentnim scenarijima u različitim državama članicama), a samim time i zajamčiti usklađenost s drugim stupom s obzirom na rizik od dvostrukih plaćanja. Stoga je prednost potrebno dati pristupu ekologizaciji koji obuhvaća tek nekoliko mjera čijom se provedbom ostvaruju znatne koristi za okoliš.” Naime, rizici na koje je Komisija upozorila 2011. godine najvećim su se dijelom već ostvarili (vidi odlomke 24., 36. i 37. te 47. – 49. i 59. – 68.).

… no nije sadržavao jasne dokaze o tome što bi se trebalo ostvariti predloženim praksama ekologizacije

19

Kao što je navedeno u odlomku 16., Komisija nije utvrdila konkretne i mjerljive ciljne vrijednosti za predložene prakse ekologizacije. Osim toga, procjenom učinka iz 2011. tek su djelomično pruženi dokazi o djelotvornosti predloženih praksi ekologizacije, pri čemu je naglasak u prvom redu stavljen na aspekte ublažavanja klimatskih promjena:

1. Kad je riječ o održavanju trajnih travnjaka, Komisija je istaknula da je skladištenje ugljika u tlu nakon prenamjene obradivog zemljišta u travnjak znatno sporije od gubitka ugljika uzrokovanog prenamjenom trajnog travnjaka u obradivo zemljište. Komisija je na temelju toga predložila da se zalihe ugljika zaštite utvrđivanjem obveze očuvanja postojećih trajnih travnjaka na razini poljoprivrednih gospodarstava umjesto primjenom sustava koji se temelji na praćenju omjera na regionalnoj ili nacionalnoj razini.
2. U slučaju predložene mjere ostavljanja tla na ugaru iz ekoloških razloga / određivanja ekološki značajnih površina, osim opisa djelomično pozitivnog i djelomično negativnog očekivanog učinka na ublažavanje klimatskih promjena, u procjeni učinka nisu pruženi jasni dokazi o djelotvornosti predmetne mjere u pogledu okoliša, a posebno u pogledu biološke raznolikosti.
3. Konačno, u procjeni učinka pruženi su znanstveni dokazi o pozitivnom učinku primjene plodoreda usjeva, posebice u pogledu povećanja udjela organskih tvari u tlu, uključujući ugljik. Međutim, Komisija je zbog praktičnih razloga predložila da se plodored usjeva zamijeni raznolikošću usjeva (vidi odlomak 41.).

20

Ukratko, suzakonodavci EU-a (Europski parlament i Vijeće) primili su prijedlog važne reforme izravnih plaćanja u okviru ZPP-a koji sadržava nepotpune informacije o tome što bi se moglo postići provedbom novih mjera. Sud se slaže sa sljedećim stajalištem iznesenim u jednom radu o analizi zakonodavnog procesa za ekologizaciju²⁵: „time što Komisija na početku procesa nije jasno opisala koristi za okoliš koje bi se trebale ostvariti ekologizacijom Komisiji i ostalim dionicima otežano je jasno određivanje mjere u kojoj je ublažavanje sadržaja utjecalo na ostvarivanje rezultata”.

21

Kasnije izmjene, koje su uglavnom uvedene na inicijativu navedenih dvaju suzakonodavca, nisu bile obrazložene znanstvenim dokazima o djelotvornosti mjera u pogledu okoliša, već je naglasak u prvom redu stavljen na smanjenje napora koje poljoprivrednici moraju ulagati.

Međutim, nije došlo do izmjene iznosa proračunskih sredstava koja su dodijeljena za ekologizaciju jer su sredstva dodijeljena na temelju političke odluke, a ne imajući na umu ostvarivanje ciljeva predmetne politike u vezi s okolišem i klimom

22

Za ekologizaciju je izdvojeno 30 % ukupnog proračuna za sva izravna plaćanja u okviru ZPP-a, što je ključan element najnovije reforme ZPP-a, ali i višegodišnjeg financijskog okvira za razdoblje 2014. – 2020. Upravo je u tom potonjem, širem kontekstu 2011. godine Komisija izvorno predložila navedeni iznos proračunskih sredstava²⁶, koji je Europsko vijeće potom 2013. godine odobrilo²⁷.

23

Iznos dodijeljenih proračunskih sredstava, koja obuhvaćaju otprilike 12 milijardi eura godišnje, ostao je nepromijenjen tijekom cijelog zakonodavnog procesa, unatoč tome što su u sadržaj predmetne politike koji se odnosi na okoliš i klimu uvedene znatne izmjene u pogledu zahtjeva (koji su s vremenom postali manje strogi) i broja raznih izuzeća (koji se povećao). To pokazuje da se u odluci kojom je za ekologizaciju dodijeljeno 30 % sredstava za izravna plaćanja u okviru ZPP-a ne odražava razina ambicioznosti novog instrumenta u pogledu okoliša i klime. Ekologizacija je u osnovi ostala mjera potpore dohotku.

24

Sud je utvrdio da se posebno stopa plaćanja za ekologizaciju (u prosjeku otprilike 80 eura po hektaru) nije temeljila na troškovima koji nastaju za poljoprivrednike zbog primjene ekologizacije²⁸:

1. Prema procjeni učinka iz 2011. godine taj trošak u prosjeku iznosi otprilike 30 eura po hektaru uzimajući u obzir strože zahtjeve ekologizacije, kako su izvorno predviđeni (vidi odlomak 17.).
2. U studiji koju je proveo JRC²⁹, u kojoj se iznosi model ekonomskog učinka trenutačnih zahtjeva ekologizacije, navodi se da u slučaju 71 % svih poljoprivrednika primjena ekologizacije nema nikakav utjecaj na njihove prakse i da za njih ne nastaju nikakvi troškovi povezani s usklađivanjem. U slučaju 29 % poljoprivrednika na čiju praksu utječe, za više od dvije trećine njih nastali troškovi povezani s usklađivanjem manji su od 25 eura po hektaru. Za više od 40 % njih ti su troškovi manji od 10 eura po hektaru. Međutim, za otprilike 2 % poljoprivrednika troškovi su veći od 100 eura po hektaru (često u slučaju poljoprivrednih gospodarstava s malim površinama koja su specijalizirana za kapitalno i radno intenzivne djelatnosti kao što je uzgoj povrća).
3. Procjenjuje se da je učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika (računan kao razlika između prihoda, koji obuhvaćaju prodaju od proizvodnje i subvencije, i varijabilnih troškova proizvodnje, uključujući trošak gnojiva, pesticida, sjemena i hrane za životinje) vrlo ograničen. JRC je u nedavno provedenoj studiji³⁰ procijenio da se uvođenjem ekologizacije dohodak poljoprivrednika u stvarnosti povećao za otprilike 1 % (najvećim dijelom zbog blagog porasta cijena uzrokovanog time što je u ograničenoj mjeri smanjenja proizvodnja). Prema preliminarnim rezultatima koji su izneseni u nacrtu izvješća iz točke (b) odlomka 24. učinak ekologizacije na dohodak poljoprivrednika procjenjuje se na – 1 %³¹.

25

Proračun za ekologizaciju ne temelji se na procjeni ekonomske vrijednosti očekivanih koristi za okoliš i klimu. Navedeno se može staviti u kontekst s pomoću činjenica u nastavku:

1. Izrada politika na temelju procjene očekivanih javnih dobara smatra se dobrom praksom. Kao najvažniji pokušaj razvoja metodologija za procjenu ekosustava i biološke raznolikosti ističe se projekt TEEB³².
2. EU je u prošlosti utvrdio novčane iznose povezane s određenim pitanjima koja se odnose na okoliš. Primjerice, u procjeni učinka³³ koja je provedena za tematsku strategiju EU-a za zaštitu tla iz 2006. godine trošak smanjenja udjela organskih tvari u tlu procijenjen je na 3,4 – 5,6 milijardi eura godišnje (uključujući i troškove na terenu i ostale troškove).
3. Zajednički istraživački centar obavio je metaanalizu znanstvene literature na temelju koje je procijenio da vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a iznosi između 134 eura i 201 euro po hektaru, a ukupnu vrijednost poljoprivrednog krajolika EU-a procijenio je na 24,5 – 36,6 milijardi eura godišnje³⁴.
4. Izražavanje koristi za okoliš u novčanim vrijednostima poprilično je teško. Taj je zadatak nešto lakši u slučajevima u kojima se koristi za okoliš mogu izravno povezati sa stvarnim troškovima ili prihodima (npr. vrijednost smanjenja onečišćenja vode nitratima može se procijeniti na temelju troška pročišćavanja onečišćene vode). Zadatak je teži u slučajevima u kojima nije moguće izravno povezivanje, primjerice za povećanje ili očuvanje biološke raznolikosti.
5. Međutim, kad je riječ o ekologizaciji, bilo kakva ekonomska procjena koristi za okoliš bila je nemoguća jer, kao što je navedeno u odlomku 16., očekivane koristi za okoliš nisu izražene u obliku kvantificiranih ciljnih vrijednosti.

Nije vjerojatno da će se ekologizacijom, na način na koji se trenutačno primjenjuje, ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu

Ekologizacija je dovela do vrlo ograničenih promjena u poljoprivrednim praksama…

26

Nakon godinu dana provedbe ekologizacije Komisija je izradila izvješće³⁵ o početnim ostvarenjima predmetne politike u smislu obuhvaćenih poljoprivrednih zemljišta i gospodarstava. Kao što je vidljivo na slici 4., 2015. godine na 24 % poljoprivrednih gospodarstava u EU-u primjenjivala se najmanje jedna obveza ekologizacije. Međutim, ta poljoprivredna gospodarstva zauzimaju čak 73 % poljoprivrednog zemljišta EU-a³⁶. Udio poljoprivrednog zemljišta u vlasništvu poljoprivrednih gospodarstava na koja se primjenjuje najmanje jedna obveza ekologizacije porastao je 2016. godine na 77 %. Komisija tu vrijednost smatra ključnim pokazateljem rezultata ekologizacije.

27

Sud je u poglavlju 7. svojeg godišnjeg izvješća za 2016. godinu³⁷ iznio rezultate analize koju je proveo u vezi s učincima ekologizacije na uporabu zemljišta (u pogledu raznolikosti usjeva i ekološki značajnih površina) nakon prve godine primjene ekologizacije. Analiza se temelji na usporedbi poljoprivrednih praksi koje su se primjenjivale 2014. i 2015. godine (odnosno posljednje godine prije uvođenja ekologizacije i prve godine njezine primjene)³⁸.

28

Na slici 5. prikazani su rezultati te analize. Sud je i za raznolikost usjeva i za ekološki značajne površine utvrdio da na većini poljoprivrednih gospodarstava iz uzorka (i većini poljoprivrednih zemljišta³⁹) nisu bile potrebne nikakve promjene u poljoprivrednim praksama nakon što je uvedena ekologizacija. Razlog je ležao u tome što su predmetna poljoprivredna gospodarstva već 2014. ispunjavala zahtjeve ekologizacije ili su bila izuzeta od njih.

29

Sud je u svojem godišnjem izvješću⁴⁰ istaknuo da je utvrdio „određene pozitivne promjene u poljoprivrednoj praksi nakon uvođenja [predmetnog] programa, posebice u pogledu EZP-ova”. Sud je za ona poljoprivredna gospodarstva na kojima je uvođenje ekologizacije dovelo do pozitivnih promjena u poljoprivrednim praksama procijenio udio obradivog zemljišta na kojem je došlo do takvih promjena. Utvrđeno je da taj udio iznosi otprilike 15 %⁴¹ za raznolikost usjeva i otprilike 4 %⁴² za ekološki značajne površine. Uzimajući u obzir poljoprivredna gospodarstva na kojima nisu bile potrebne nikakve promjene u poljoprivrednim praksama, kao i činjenicu da obradivo zemljište čini otprilike 60 %⁴³ cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u, to znači da je nakon uvođenja ekologizacije raznolikost usjeva bilo potrebno povećati na otprilike 1 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta EU-a, a na otprilike jednakom udjelu zemljišta bilo je potrebno odrediti nove ekološki značajne površine.

30

Vrijednosti koje je Sud procijenio vrlo su slične vrijednostima koje je procijenio JRC. Na temelju naprednih agroekonomskih modela istraživači u okviru Komisije procjenjuju⁴⁴ da je zbog novih zahtjeva ekologizacije bila potrebna promjena uporabe 4,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a (tj. promjena poljoprivredne prakse), uključujući 1,8 % zbog raznolikosti usjeva, 2,4 % zbog ekološki značajnih površina i 1,5 % zbog trajnih travnjaka⁴⁵ (vidi sliku 6.).

31

Važno je napomenuti da se i procjena koju je obavio Sud i ona koju je obavio JRC odnose na područja na kojima je nakon uvođenja ekologizacije došlo do promjene u poljoprivrednim praksama. Njima se ne uzimaju u obzir područja na koja su takve promjene pozitivno utjecale. Posebno se određivanjem ekološki značajnih površina mogu ostvariti koristi i izvan tih područja (na primjer, granični pojas s divljim cvijećem može postati stanište za oprašivače koji se potom mogu raširiti na susjedne parcele).

32

Procjena prema kojoj je ekologizacija dovela do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a u potpuno je oprečna ključnom pokazatelju rezultata koji Komisija navodi i koji se spominje u odlomku 26. (vidi također sliku 4.), prema kojem se ekologizacija 2015. primjenjivala na 73 % poljoprivrednog zemljišta EU-a (2016.: 77 %).

33

Ta se razlika može objasniti razmatranjem onoga što se mjeri pokazateljem rezultata koji Komisija navodi, a to je udio poljoprivrednog zemljišta EU-a koji je u vlasništvu poljoprivrednih gospodarstava na koje se primjenjuje najmanje jedna obveza ekologizacije. Slijedom toga, i u slučajevima u kojima se obveza ekologizacije primjenjuje na samo jednu parcelu, neovisno o njezinoj veličini, pokazateljem rezultata koji navodi Komisija u obzir bi se uzela cijela površina predmetnog poljoprivrednog gospodarstva. Drugim riječima, tim se pokazateljem mjeri cjelokupno zemljište u vlasništvu poljoprivrednika koji nisu u potpunosti izuzeti od primjene ekologizacije (ili jednostavno nisu obuhvaćeni sustavom izravnih plaćanja u okviru ZPP-a). S obzirom na dostupne podatke o strukturi poljoprivrednih gospodarstava u EU-u i raznim pragovima izuzeća koji se primjenjuju u okviru ekologizacije Komisija je mogla procijeniti vrijednost tog pokazatelja prije nego što se počela provoditi predmetna politika. Ta je vrijednost, kao takva, od ograničene koristi za praćenje rezultata ostvarenih zahvaljujući ekologizaciji. U njoj se, primjerice, ne odražava stvarna rasprostranjenost praksi ekologizacije te se ona ne bi promijenila da se zahtjev određivanja ekološki značajnih površina poveća s 5 % na 7 %.

… u čemu je vidljiv znatan mrtvi teret koji proizlazi iz načina na koji je osmišljena predmetna politika

34

Ograničen opseg promjena u poljoprivrednim praksama zahvaljujući ekologizaciji povezan je s velikom razinom mrtvog tereta⁴⁶ povezanog s plaćanjem za ekologizaciju.

35

O mrtvom teretu koji nastaje zbog preklapanja obveza ekologizacije i uvjeta višestruke sukladnosti više je riječi u odlomcima 59. – 61. S obzirom na ograničen opseg (riječ je o tek nekoliko mogućih vrsta ekološki značajnih površina) i ublažavajućih čimbenika (zahtjevi u okviru višestruke sukladnosti u pravilu nisu jednaki zahtjevima ekologizacije) navedena preklapanja mogu biti objašnjenje tek za mali dio uočenog mrtvog tereta.

36

Uzrok većini mrtvog tereta povezanog s ekologizacijom leži u blagim zahtjevima ekologizacije, u kojima se u pravilu odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. To osobito vrijedi za raznolikost usjeva. Kao što je navedeno u odlomku 30., JRC procjenjuje da prije uvođenja ekologizacije tek otprilike 1,8 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta u EU-u nije ispunjavalo zahtjeve primjene raznolikosti usjeva.

37

Kad je riječ o ekološki značajnim površinama, Sud je utvrdio da su razne poljoprivredne prakse i krajolici koji su u Poljskoj postojali već 2014. godine bili dovoljni kako bi se zahtjev ekologizacije ne samo ispunio, već i premašio za 30 %. Na razini cijelog EU-a, poljoprivrednici na koje se primjenjuje obveza određivanja 5 % zemljišta kao ekološki značajnih površina odredili su kao takve površine dvostruko veće područje zemljišta nego što je bilo potrebno⁴⁷.

38

Osim toga, kao što je istaknuto u odlomcima 4. i 26., mnoga poljoprivredna gospodarstva izuzeta su od zahtjeva ekologizacije, ali unatoč tome primaju plaćanje za ekologizaciju. Prema podatcima koje su države članice dostavile Komisiji na 76 % poljoprivrednih gospodarstava EU-a, koja obuhvaćaju 27 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta EU-a, 2015. godine nije se primjenjivala nijedna obveza ekologizacije (vidi sliku 4.). U te su vrijednosti uključeni poljoprivrednici koji svoja zemljišta ne prijavljuju za izravna plaćanja u okviru ZPP-a⁴⁸. Ukupno 65 % primatelja plaćanja za ekologizaciju, koji obavljaju poljoprivredne djelatnosti na otprilike 16 % poljoprivrednog zemljišta EU-a prijavljenog za izravna plaćanja, bilo je u potpunosti izuzeto od svih obveza ekologizacije.

39

Neke iznimke odnose se na cjelokupni skup obveza ekologizacije, dok se neke primjenjuju na pojedinačne prakse ekologizacije. Još je važnije naglasiti da su, kao što je vidljivo u tablici 1., neke iznimke usmjerene na poljoprivredna gospodarstva koja su „zelena po definiciji”, odnosno za koja se smatra da donose koristi za okoliš i klimu jednakovrijedne koristima od ekologizacije. Komisija ostatak izuzeća obrazlaže pozivanjem na potrebu za pojednostavnjenjem i uzimanjem u obzir troškova i koristi. Poljoprivrednici na koje se primjenjuju izuzeća primaju javna sredstva za ekologizaciju, a nisu obvezni zauzvrat pružiti bilo kakva povezana javna dobra.

Tablica 1

Različiti motivi na kojima se temelje izuzeća u okviru ekologizacije

Praksa ekologizacije na koju se izuzeće odnosi	OBRAZLOŽENJE IZUZEĆA
	poljoprivredna gospodarstva koja su „zelena po definiciji”	pojednostavnjenje / odnos troškova i koristi / drugi razlozi
sve prakse	ekološka poljoprivredna gospodarstva	poljoprivredna gospodarstva u okviru programa za male poljoprivrednike poljoprivredna gospodarstva na kojima se uzgajaju isključivo trajni nasadi
raznolikost usjeva	poljoprivredna gospodarstva s velikim udjelom travnjaka	poljoprivredna gospodarstva s manje od 10 ha obradivog zemljišta
ekološki značajne površine	poljoprivredna gospodarstva s velikim udjelom travnjaka poljoprivredna gospodarstva s prirodnim ograničenjima u zemljama s velikim udjelom šuma	poljoprivredna gospodarstva s manje od 15 ha obradivog zemljišta

Izvor: Sud, na temelju dokumenata Europske komisije.

Raznolikost usjeva donosi manje koristi za tlo od plodoreda usjeva

40

Praksom primjene raznolikosti usjeva u okviru ekologizacije zamijenjen je neobvezni standard za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) koji se odnosio na plodored usjeva, a bio je na snazi do 2014. godine. Postoje važne razlike između tih dviju praksi. U okviru plodoreda usjeva poljoprivrednici iz godine u godinu mijenjaju usjeve koje uzgajaju na pojedinačnim parcelama. Time se ograničava iscrpljivanje hranjivih tvari iz tla i širenje patogena. Unatoč zahtjevu da se svake godine uzgajaju najmanje dva usjeva, raznolikošću usjeva ne jamči se da će se na zemljištu tijekom vremena usjevi mijenjati na sličan način.

41

Komisija je u procjeni učinka iz 2011. godine potvrdila da se „primjenom raznolikosti usjeva možda neće ostvariti sve koristi za okoliš koje se ostvaruju plodoredom usjeva”, ali je smatrala da je raznolikost usjeva bolje usklađena s godišnjom naravi izravnih plaćanja. Također su se javljala pitanja u vezi s težim provjeravanjem usklađenosti sa zahtjevima plodoreda usjeva, osobito u kontekstu parcela čiji je oblik ili vlasnik promijenjen.

42

Komisija je također potvrdila da bi se zahtjevom u skladu s kojim je u okviru raznolikosti usjeva potrebno uzgajati mahunaste usjeve trebale povećati koristi za okoliš i klimu koje se ostvaruju tom mjerom. Međutim, taj koncept nije zadržan u prijedlogu Komisije zbog pitanja u vezi s usklađenošću takvog zahtjeva s pravilima Svjetske trgovinske organizacije (WTO)⁴⁹. U konačnici su mahunasti usjevi uključeni u ekologizaciju kao jedna od vrsta ekološki značajnih površina (usjevi s fiksacijom dušika).

Učinak zaštite travnjaka na neto emisije iz poljoprivrednih zemljišta mogao bi se poboljšati boljim usmjeravanjem mjera

43

Na slici 7. vidljivo je da se omjer trajnih travnjaka u EU-u, koji trenutačno iznosi otprilike 30 %, tijekom posljednjeg desetljeća nije mnogo promijenio. Međutim, u pozadini povećanja za 1,5 postotnih bodova koje je zabilježeno između referentnog omjera koji se primjenjivao u razdoblju 2007. – 2014. (koji se u prvom redu temeljio na podatcima iz 2005.) i godišnjeg omjera za 2016. zapravo leži smanjenje površine prijavljenih trajnih travnjaka za više od 3 milijuna hektara, odnosno 7,2 %.

44

Omjer trajnih travnjaka povećao se u prvom redu jer je smanjenje površine prijavljenih trajnih travnjaka, koja čini brojnik tog omjera, bilo sporije od smanjenja nazivnika tog omjera, odnosno ukupne površine prijavljenih poljoprivrednih zemljišta. Za potonju je površinu zabilježeno smanjenje od 11,7 % (smanjenje za više od 19 milijuna hektara). Povrh toga, trenutačna je definicija trajnih travnjaka šira nego u prošlosti te uključuje pašnjake na kojima ne prevladavaju trave i ostale travolike paše. Vrijednostima na razini cijelog EU-a uravnotežuju se znatne razlike koje postoje na razini pojedinačnih država članica (vidi prilog I.).

45

Određivanjem trajnih travnjaka kao ekološki osjetljivih trajnih travnjaka nudi se novi oblik zaštite trajnih travnjaka od prenamjene na razini pojedinačnih parcela. Međutim, taj novi oblik zaštite ima ograničen opseg: ekološki osjetljivi trajni travnjaci obuhvaćaju 16 % cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u (uz znatne razlike među državama članicama).

46

Osim toga, kao što je vidljivo u prilogu II., otprilike 96 % ekološki osjetljivih trajnih travnjaka smješteno je na područjima mreže Natura 2000, koja obuhvaćaju tek 18 % cjelokupne površine trajnih travnjaka u EU-u. Budući da su granice područja Natura 2000 određene na temelju kriterija povezanih s biološkom raznolikošću, takva koncentracija ekološki osjetljivih trajnih travnjaka na tim područjima pozitivna je za biološku raznolikost. Međutim, sa stajališta očuvanja zaliha ugljika, koje se navodi kao glavni cilj prakse ekologizacije koja se odnosi na održavanje trajnih travnjaka, zaštita trajnih travnjaka od prenamjene ili oranja trebala bi biti usmjerena na one parcele u čijem su se tlu već nakupile velike količine ugljika, od kojih se većina vjerojatno nalazi izvan područja mreže Natura 2000. Dosad je tek šest država članica odlučilo odrediti kao ekološki osjetljive trajne travnjake područja izvan mreže Natura 2000⁵⁰.

Prevladavajućim proizvodnim ekološki značajnim površinama zajedno s nedovoljnim zahtjevima u pogledu upravljanja umanjuju se moguće koristi ekologizacije za biološku raznolikost

47

Kao što je istaknuto u odlomku 9., jedna od odluka koju države članice moraju donijeti u vezi s primjenom ekologizacije odnosi se na odabir vrsta ekološki značajnih površina. Pritom mogu odabrati s popisa koji sadržava 19 različitih vrsta, od kojih je pet kompatibilno s poljoprivrednom proizvodnjom (vidi sliku 8.). Svih 28 država članica uključilo je proizvodne ekološki značajne površine u svoj odabir.

48

Pokazatelji ostvarenja ekologizacije o kojima izvješćuju države članice (koji su sažeto prikazani u prilogu III.) pokazuju da na poljoprivrednim gospodarstvima prevladavaju „proizvodne” ekološki značajne površine (najvećim dijelom usjevi s fiksacijom dušika i postrni usjevi). Njihov udio u svim ekološki značajnim površinama koje su poljoprivrednici prijavili iznosio je 2015. godine 54 %, a sljedeće godine povećao se na 58 %. Usjevi s fiksacijom dušika najčešća su vrsta proizvodnih ekološki značajnih površina, a nakon njih slijede postrni usjevi.

49

U dvjema studijama iz 2016. godine⁵¹ navodi se da dvije glavne vrste proizvodnih ekološki značajnih površina – postrni usjevi i usjevi s fiksacijom dušika – sa sobom ne nose znatne koristi za biološku raznolikost, ali mogu doprinijeti poboljšanju kvalitete vode i tla, uključujući povećanjem razina organskog ugljika u tlu na obradivim zemljištima⁵².

50

Dodatni zahtjevi u vezi s određenim praksama upravljanja, kao što su ograničenja uporabe gnojiva i pesticida ili minimalna razdoblja u kojima zemljište mora biti pokriveno biljnim pokrovom, imaju važnu ulogu u određivanju učinka raznih ekološki značajnih površina na biološku raznolikost. Od pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem jedino je Nizozemska uvela zahtjeve za prakse upravljanja (kojima je ograničena uporaba proizvoda za zaštitu bilja za postrne usjeve) koji su bili ambiciozniji od minimalnih zahtjeva predviđenih pravilima EU-a. Komisija je u svojem nedavnom izvješću o ekološki značajnim površinama⁵³ također zaključila da je mali broj država članica odabrao mogućnosti usmjerene na povećanje djelotvornosti obveze određivanja ekološki značajnih površina. Kako bi riješila taj problem, Komisija je nedavno izmijenila⁵⁴ sekundarno zakonodavstvo uvođenjem zabrane uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama. Predmetnom izmjenom također je uveden niz mjera pojednostavnjenja (vidi odlomak 66.).

Umjesto povećanja očekivanih koristi za okoliš i klimu na najveću moguću razinu države članice iskorištavaju fleksibilnost pravila ekologizacije kako bi ograničile svoje opterećenje i opterećenje poljoprivrednika

51

Države članice imaju znatnu slobodu u primjeni ekologizacije, pogotovo u pogledu odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka⁵⁵.

52

Pet država članica obuhvaćenih ispitivanjem¤ svoje su odluke u prvom redu temeljile na cilju ograničenja opterećenja za poljoprivrednike i relevantna tijela. Države članice općenito su prednost davale vrstama ekološki značajnih površina koje su redovito bile dio njihovih uobičajenih poljoprivrednih praksi. Ulogu su također igrale tehničke poteškoće s provjerom određenih vrsta ekološki značajnih površina, kao i poteškoće s uspostavom informatičkih sustava za određene vrste ekološki značajnih površina (vidi odlomak 67. i okvir 5.). Ostvarivanje najvećih mogućih koristi ekologizacije za okoliš i klimu imalo je sporednu važnost.

53

Od navedenih pet država članica samo su dvije (Nizozemska i Poljska) naručile studije ili zatražile mišljenja stručnjaka radi analize učinka različitih mogućnosti primjene ekologizacije na okoliš i klimu. U objema državama članicama relevantna tijela odlučila su da neće primijeniti neke od ključnih preporuka te su prednost dale onim mogućnostima koje od poljoprivrednika iziskuju manje napora (vidi tablicu 2.).

Tablica 2

Selektivna primjena znanstvenih preporuka o primjeni ekologizacije u državama članicama

Vrsta ekološki značajnih površina (EZP)	Stručnjaci su preporučili predmetnu vrstu EZP-a u smislu koristi za biološku raznolikost	Relevantna tijela u državama članicama odabrala su predmetnu vrstu EZP-a	Relevantna tijela u državama članicama primijenila su savjete stručnjaka
Nizozemska
granična područja zemljišta	√	√	√
zemljište na ugaru	×	×	√
kulture kratkih ophodnji	×	√	×
usjevi s fiksacijom dušika	×	√	×
postrni usjevi	×	√	×
Poljska
granični pojasevi	√	√	√
jarci	×	√	×
kulture kratkih ophodnji	×	√	×

Izvor: rezultati revizije koju je proveo Sud.

54

Komisija nadzire primjenu ekologizacije u državama članicama. Taj je nadzor detaljnije pojašnjen u odlomku 69. Međutim, kao što je vidljivo iz okvira 3., Komisija ima vrlo ograničene ovlasti za poticanje država članica da pri primjeni ekologizacije stave veći naglasak na okoliš.

Ekologizacija ima ograničen učinak na mjere za okoliš u okviru drugog stupa

55

Jedan od pozitivnih učinaka koji se mogao očekivati od uvođenja ekologizacije bilo je preusmjeravanje rashoda za ruralni razvoj na ambicioznije mjere povezane s okolišem i klimom. Sud nije pronašao naznake koje bi upućivale na to da je došlo do takvog pozitivnog preusmjeravanja.

56

Sud je za pet obuhvaćenih država članica usporedio trenutačne vrste aktivnosti (odnosno različite skupove obveza za koje se poljoprivrednici mogu prijaviti) u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu s odgovarajućim vrstama operacija iz prethodnog programskog razdoblja (2007. – 2013.). Na temelju toga procijenjeno je jesu li države članice povećale referentnu razinu za mjeru za poljoprivredu, okoliš i klimu te može li se to povećanje pripisati uvođenju ekologizacije.

57

Općenito gledajući, analiza koju je Sud proveo pokazala je snažan kontinuitet u aktivnostima u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Obveze koje su trenutačno ponuđene poljoprivrednicima često su jednake onima koje su se primjenjivale tijekom razdoblja 2007. –2013. Sud je utvrdio da u razdoblju 2014. – 2020. nije došlo do povećanja referentne razine za gotovo nijednu analiziranu vrstu aktivnosti (ili barem ne u pogledu aspekata povezanih s ekologizacijom). Isto tako, u većini slučajeva takvo povećanje nije ni bilo potrebno jer je referentna razina iz prethodnog razdoblja već premašivala zahtjeve ekologizacije. U drugim slučajevima obveze pak nisu bile povezane s praksama ekologizacije.

Ekologizacijom se povećava složenost ZPP-a

Ekologizacija se preklapa s drugim instrumentima ZPP-a u području okoliša, ali Komisija i države članice ublažavaju povezani rizik od mrtvog tereta i dvostrukog financiranja

58

Piramidni model triju zelenih instrumenata ZPP-a, o kojem riječ u odlomku 7. i koji je prikazan na slici 1., predstavlja idealizirani prikaz načela prema kojem bi ekologizacija trebala biti ambicioznija od višestruke sukladnosti i činiti referentnu razinu⁵⁶ za mjere ruralnog razvoja. U stvarnosti to nije uvijek slučaj te postoje znatna preklapanja između ekologizacije i drugih dvaju slojeva piramide, kao što je prikazano na slici 9.

Ekologizacija i višestruka sukladnost često se preklapaju, ali rizik od mrtvog tereta ublažava se razlikama u pojedinostima zahtjeva

59

Preklapanja između ekologizacije i višestruke sukladnosti odnose se na određena obilježja ili prakse koje su zaštićene ili propisane standardima GAEC ili zahtjevima SMR i kojima se istodobno može ispuniti zahtjev određivanja ekološki značajnih površina. Glavne vrste takvih ekološki značajnih površina uključuju postrne usjeve, granične pojaseve i razne vrste obilježja krajolika. Kao što je prikazano na slici 10., Sud je utvrdio da, od pet odabranih država članica, takva preklapanja postoje u njih četiri.

60

Takvim se preklapanjima stvara mrtvi teret, koji se u većini slučajeva ublažava razlikama između zahtjeva ekologizacije i zahtjeva u okviru višestruke sukladnosti (npr. u slučaju postrnih usjeva u okviru ekologizacije potrebne su najmanje dvije biljne vrste, dok je u okviru standarda GAEC 4 ili zahtjeva SMR 1 u pravilu dovoljna jedna vrsta).

61

Općenito gledajući, ispitane države članice nisu uvele dodatna ograničenja, postupke ili provjere kako bi se izbjegao ili ograničio mrtvi teret koji plaćanja za ekologizaciju nose sa sobom zbog preklapanja sa zahtjevima u okviru višestruke sukladnosti. Sud je utvrdio jednu iznimku, i to u Nizozemskoj, gdje se postrni usjevi propisani u okviru zahtjeva SMR1 ne mogu odrediti kao ekološki značajne površine.

Upravljanje država članica općenito je bilo dobro u slučaju preklapanja između ekologizacije i ruralnog razvoja (drugi stup ZPP-a)

62

Do preklapanja između ekologizacije i mjera za okoliš u okviru ruralnog razvoja, kao što je mjera za poljoprivredu, okoliš i klimu⁵⁷, može doći kada poljoprivrednici u okviru drugog stupa preuzmu obveze koje su po svojoj naravi slične standardnim zahtjevima ekologizacije. Takva su preklapanja moguća jer zakonodavstvom EU-a nije propisano da se obveze ekologizacije moraju uključiti u relevantne referentne razine za ruralni razvoj⁵⁸. Međutim, prema pravilima EU-a⁵⁹ države članice obvezne su spriječiti bilo kakvo dvostruko financiranje praksi ekologizacije, po potrebi smanjenjem iznosa koji se poljoprivrednicima isplaćuju u okviru ruralnog razvoja. Komisija je državama članicama izdala detaljne smjernice o tome kako spriječiti takvo dvostruko financiranje (vidi također odlomak 68.).

63

Sud je za 15 država članica obuhvaćenih revizijom (u slučaju pet država članica obavljeni su revizijski posjeti ili održane videokonferencije, dok je u slučaju preostalih deset obavljen usmjereni pregled dokumentacije – vidi odlomak 12.) ispitao različite vrste aktivnosti (tj. različite skupove obveza) u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu. Utvrđeno je da je otprilike jedna trećina vrsta aktivnosti iz uzorka Suda uključivala obveze koje se preklapaju sa zahtjevima ekologizacije. Sud je također utvrdio da su države članice u pravilu bile svjesne tih preklapanja te su osmislile posebne postupke, koji su u nekim slučajevima bili prilično složeni, kako bi isključile mogućnost dvostrukog financiranja.

64

U okviru 4. navode se primjeri uobičajenih preklapanja između obveza u okviru mjere za poljoprivredu, okoliš i klimu i praksi ekologizacije te razne metode koje su države članice primijenile kako bi spriječile dvostruko financiranje.

Složena pravila ekologizacije sa sobom nose izazove u pogledu njezine primjene, koje je Komisija djelomično riješila

65

Poljoprivrednici često kritiziraju ekologizaciju zbog složenosti njezinih pravila. U svojim odgovorima na javno savjetovanje o iskustvu nakon prve godine primjene ekologizacije organizacija COPA-COGECA, koja predstavlja poljoprivrednike na razini EU-a, ocijenila je pravila za primjenu svih praksi ekologizacije zahtjevnima, i to ne samo u pogledu njihova pridržavanja, već i razumijevanja.

66

Komisija je u svojem radnom dokumentu „Preispitivanje ekologizacije nakon godine dana”⁶⁰ predložila pojednostavnjenje i usklađivanje određenih zahtjeva ekologizacije u svim slučajevima u kojima je to moguće bez smanjivanja koristi za okoliš. U dokumentu se navode moguća poboljšanja, kao što je objedinjavanje određenih vrsta ekološki značajnih površina koje su slične (npr. granični pojasevi i granična područja zemljišta), ublažavanje određenih ograničenja u pogledu praksi upravljanja i vremenskih ograničenja te povećanje tolerancije u pogledu veličine i smještaja obilježja krajolika. Komisija je predmetne mjere pojednostavnjenja uključila u svoju nedavnu izmjenu⁶¹ sekundarnog zakonodavstva. Tom je izmjenom također uvedena zabrana uporabe pesticida na proizvodnim ekološki značajnim površinama (vidi odlomak 50.).

67

Primjena ekologizacije nije bila jednostavan zadatak za države članice. U prvom redu, u tu su svrhu bili potrebni znatni financijski i organizacijski napori. U državama članicama koje su odabrale vrste ekološki značajnih površina trajne naravi (odnosno sva obilježja krajolika osim graničnih područja zemljišta, ali i terase, hektare agrošumarstva, područja s kulturama kratkih ophodnji i pošumljena područja) bila je potrebna prilagodba postojećih informatičkih sustava, posebice sustava za identifikaciju zemljišnih parcela (LPIS)⁶². U okviru 5. opisano je kako opterećenje povezano s uvođenjem kategorije ekološki značajnih površina može utjecati na odabir ekološki značajnih površina u državama članicama.

68

Osim toga, države članice smatrale su neka od pravila ekologizacije nejasnima. Komisiji su upućivale upite o raznim aspektima provedbe plaćanja za ekologizaciju. Komisija je te upite, zajedno sa svojim odgovorima, objavila na posebnoj internetskoj platformi kojoj mogu pristupiti sve države članice. U okviru 6. navodi se primjer postavljenih pitanja. Ista se platforma upotrebljavala i za objavu drugih oblika smjernica za ekologizaciju, kao što su zaključci sa sastanaka stručnih skupina i dokumenti sa smjernicama u kojima se sažeto iznose najvažniji aspekti primjene ekologizacije. Pet država članica obuhvaćenih revizijom općenito je bilo zadovoljno kvalitetom smjernica Komisije i rokom u kojem su ih dobile.

69

Komisija je odgovorna za nadziranje primjene ekologizacije u državama članicama. Važan dio te odgovornosti čini redovito provjeravanje raznih obavijesti koje su države članice dužne dostavljati u vezi s odabranim mogućnostima primjene ekologizacije i ostvarenjima koja su postignuta na razini poljoprivrednih gospodarstava zahvaljujući ekologizaciji. Sud je utvrdio da je Komisija dobro obavljala te zadaće. Komisija posebno sustavno utvrđuje razne probleme povezane s kašnjenjima u dostavljanju informacija⁶³ ili nepravilnom primjenom pravila EU-a i zajedno s relevantnim državama članicama poduzima daljnje mjere u tom pogledu. Međutim, kao što je opisano u odlomku 54. i okviru 3., Komisija ne može obvezati države članice na davanje prednosti onim mogućnostima primjene ekologizacije koje su korisnije za okoliš i klimu.

Prakse ekologizacije slične su standardima GAEC, ali s njima su povezane veće moguće kazne u slučaju nepridržavanja

70

Prije uvođenja ekologizacije jedina poveznica između izravnih plaćanja u okviru ZPP-a i ciljeva EU-a u području okoliša i klime bila je višestruka sukladnost. Kao i ekologizacija, višestruka sukladnost obvezna je za poljoprivrednike koji primaju izravna plaćanja u okviru ZPP-a. Razlika leži u tome što u slučaju višestruke sukladnosti ne postoji nagrada za ispunjavanje obveza. Kršenje pravila višestruke sukladnosti može dovesti do sankcija kojima se smanjuju sva izravna plaćanja koja određeni poljoprivrednik prima (u pravilu za 1 % do 5 %). U okviru ekologizacije poljoprivrednik prima posebno plaćanje za primjenu obveznih praksi. Smanjenja plaćanja zbog neusklađenosti uglavnom su razmjerna udjelu koji površina koja nije u skladu s propisima ima u ukupnoj površini poljoprivrednog gospodarstva na koje se primjenjuju obveze ekologizacije te mogu iznositi i do 100 % plaćanja⁶⁴. Od godine podnošenja zahtjeva 2017. povrh tih smanjenja primjenjivat će se administrativne sankcije u slučajevima u kojima je početno smanjenje veće od 3 %. Te će sankcije za godinu podnošenja zahtjeva 2017. biti ograničene na 20 % plaćanja za ekologizaciju koje poljoprivrednik prima, a od godine podnošenja zahtjeva 2018. nadalje na 25 %.

71

U praksi ekologizacija funkcionira slično kao i višestruka sukladnost⁶⁵. Plaćanje za ekologizaciju opisuje se kao oblik naknade za javna dobra koja poljoprivrednici pružaju u području okoliša i klime. Međutim, taj se program isto tako može smatrati mehanizmom za sankcioniranje neusklađenosti sa skupom osnovnih uvjeta koji se odnose na okoliš i klimu (sličnih standardima GAEC) i povezani su s programom potpore dohotku. Jedinu bitnu razliku u odnosu na višestruku sukladnost čine sankcije za ozbiljno kršenje propisa, koje su u slučaju ekologizacije u pravilu veće.

Zaključci i preporuke

72

Glavno je revizijsko pitanje koje Sud obrađuje u ovom izvješću je li se primjenom ekologizacije poboljšala uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime, kao što je predviđeno ciljem utvrđenim u relevantnom zakonodavstvu EU-a.

73

Cjelokupni je zaključak Suda da ekologizacija, na način na koji se trenutačno primjenjuje, vjerojatno neće znatno poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime.

74

U svrhu davanja odgovora na navedeno glavno revizijsko pitanje Sud je ispitao sljedeće:

1. intervencijsku logiku, postojanje jasnih i dovoljno ambicioznih ciljnih vrijednosti za ekologizaciju te obrazloženje za iznose proračunskih sredstava koja su dodijeljena u okviru predmetne politike (vidi odlomke 13. – 25.).
2. koristi za okoliš i klimu koje se mogu očekivati zahvaljujući primjeni ekologizacije (vidi odlomke 26. – 57.).
3. povećanje složenosti ZPP-a zbog uvođenja ekologizacije (vidi odlomke 58. – 71.).

75

Ekologizacijom se nastoje ostvariti dva različita cilja. S jedne strane, ekologizacijom bi se trebala poboljšati uspješnost ZPP-a u pogledu okoliša i klime. S druge strane, ekologizacija kao izravno plaćanje u okviru ZPP-a ostaje instrument za potporu dohotku poljoprivrednika. Jedino se prvi od tih dvaju ciljeva izričito navodi u zakonodavstvu (vidi odlomke 13. i 14.).

76

Za plaćanje za ekologizaciju nije utvrđena potpuno razrađena intervencijska logika. Komisija nije utvrdila konkretne ciljne vrijednosti niti je na bilo koji drugi način navela što bi se moglo ostvariti u pogledu okoliša i klime zahvaljujući ekologizaciji. Na bilo kakvu procjenu djelotvornosti predmetne politike dodatno će nepovoljno utjecati djelomično poznavanje podataka o referentnom stanju, posebice u pogledu biološke raznolikosti i kvalitete tla, uključujući udio organskog ugljika u tlu (vidi odlomke 15. i 16.).

77

Izvorni prijedlog ekologizacije koji je Komisija iznijela bio je ambiciozniji u pogledu okoliša. Kasnije ublažavanje sadržaja predmetne politike koji se odnosi na okoliš nije dovelo do smanjenja predloženog iznosa financijskih sredstava. Taj je iznos od samog početka bio utvrđen na 30 % izravnih plaćanja u okviru ZPP-a. Subvencije za ekologizaciju u prosjeku uvelike premašuju troškove koje poljoprivrednici snose (uključujući troškove od izgubljenih prihoda) kako bi ispunili zahtjeve ekologizacije. Razlog leži u tome što je proračun za ekologizaciju utvrđen bez poveznice s razinom ambicioznosti predmetne politike u pogledu okoliša. Ekologizacija je u osnovi ostala program potpore dohotku (vidi odlomke 17. – 25.).

78

Nije vjerojatno da će se ekologizacijom ostvariti znatne koristi za okoliš i klimu, ponajprije zbog znatnog mrtvog tereta koji nepovoljno utječe na provedbu predmetne politike. Taj mrtvi teret u prvom redu proizlazi iz činjenice da zahtjevi ekologizacije općenito nisu strogi te se u njima uglavnom odražavaju uobičajene poljoprivredne prakse. Osim toga, zbog brojnih izuzeća većina poljoprivrednika (65 %) može ostvarivati koristi od plaćanja za ekologizaciju iako se u stvarnosti na njih ne primjenjuju obveze ekologizacije. Slijedom toga, pozitivne promjene u poljoprivrednim praksama ostvaruju se zahvaljujući ekologizaciji tek na vrlo malom udjelu poljoprivrednog zemljišta EU-a. Sud procjenjuje da su poljoprivrednici uveli nove ekološki značajne površine i povećali raznolikost usjeva na tek otprilike 3,5 % obradive površine, odnosno otprilike 2 % cjelokupnog poljoprivrednog zemljišta EU-a. Osim toga, prema studiji JRC-a novi zahtjevi ekologizacije u vezi s trajnim travnjacima doveli su do promjene u poljoprivrednim praksama na tek otprilike 1,5 % poljoprivrednog zemljišta EU-a. Općenito govoreći, zbog ekologizacije je prenamijenjeno otprilike 5 % zemljišta upotrebljavanog za uzgoj u EU-u (vidi odlomke 26. – 39.).

79

Sud je također utvrdio da je djelotvornost triju praksi ekologizacije umanjena određenim ograničenjima u načinu na koji su one osmišljene. Raznolikošću usjeva ne mogu se u cijelosti ostvariti sve koristi za okoliš koje donosi plodored usjeva. Određivanje ekološki osjetljivih trajnih travnjaka uglavnom se temeljilo na kriterijima povezanima s biološkom raznolikošću i nije bilo na zadovoljavajući način usmjereno na trajne travnjake bogate ugljikom koji se nalaze izvan područja mreže Natura 2000. Naposljetku, prevladavajućim proizvodnim vrstama ekološki značajnih površina u spoju s nedostatkom korisnih zahtjeva u vezi s upravljanjem ograničen je pozitivan učinak ekološki značajnih površina na biološku raznolikost (vidi odlomke 40. – 50.).

80

Državama članicama omogućena je znatna fleksibilnost u primjeni ekologizacije, pogotovo u pogledu odabira vrsta ekološki značajnih površina i određivanja ekološki osjetljivih trajnih travnjaka. Sud je utvrdio da države članice tu fleksibilnost u pravilu nisu iskorištavale kako bi se predmetnom politikom ostvarile najveće moguće koristi za okoliš i klimu. Nisu pokušale utvrditi posebne potrebe povezane s okolišem i klimom te usmjeriti prakse ekologizacije na te potrebe. Umjesto toga, države članice nastoje primjenjivati ekologizaciju na način kojim se njihovo opterećenje i opterećenje poljoprivrednika svodi na najmanju moguću razinu. Komisija ima ograničene ovlasti za poticanje država članica na odabir onih mogućnosti primjene ekologizacije koje mogu donijeti veće koristi za okoliš (vidi odlomke 51. – 54.).

81

Ekologizacija ima ograničen učinak na referentne razine za mjere za okoliš u okviru drugog stupa, uglavnom zbog toga što su obveze koje su ponuđene poljoprivrednicima u okviru tih mjera nadilazile zahtjeve ekologizacije i prije nego što je uvedeno plaćanje za ekologizaciju (vidi odlomke 55. – 57.).

82

Uvođenje ekologizacije dovelo je do znatnog povećanja složenosti ZPP-a koje nije opravdano u smislu rezultata koji bi se mogli očekivati zahvaljujući ekologizaciji (vidi odlomke 78. – 81.). Jedan je od važnih uzroka te složenosti preklapanje ekologizacije i drugih instrumenata ZPP-a u području okoliša (višestruka sukladnost i mjere za okoliš u okviru drugog stupa) koje vodi do rizika od stvaranja mrtvog tereta i dvostrukog financiranja. Komisija i države članice ublažavaju te rizike određenim odlukama koje su donijele i mjerama koje provode. Nedavnom izmjenom sekundarnog zakonodavstva riješena su određena pitanja poljoprivrednika i država članica u vezi sa složenošću predmetne politike. Sud je također utvrdio da je Komisija dobro nadzirala način na koji države članice primjenjuju ekologizaciju (vidi odlomke 58. – 69.).

83

Ekologizacija je slična standardima za dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) u smislu da je, u osnovi, također skup osnovnih uvjeta povezanih s okolišem koji se primjenjuju na potporu dohotku. Razliku u odnosu na standarde GAEC čine moguće sankcije za neusklađenost, koje su u slučaju ekologizacije veće (vidi odlomke 70. i 71.).

1. preporuka

Komisija bi za sljedeću reformu ZPP-a trebala osmisliti cjelovitu intervencijsku logiku za mjere EU-a za okoliš i klimu povezane s poljoprivredom, uključujući konkretne ciljne vrijednosti, i to na temelju najnovijih znanstvenih spoznaja o predmetnom fenomenu.

1. Komisija bi u sklopu te intervencijske logike trebala definirati potrebe, ulazne resurse, procese, ishode, rezultate, učinke i relevantne vanjske čimbenike.
2. Komisija bi trebala odrediti konkretne ciljne vrijednosti za doprinos ZPP-a ostvarivanju ciljeva EU-a povezanih s okolišem i klimom.
3. Kako bi se omogućilo osmišljavanje djelotvorne politike te nakon toga praćenje i evaluacija njezine provedbe, Komisija bi trebala izraditi modele i skupove podataka u vezi s biološkom raznolikošću, stanjem tla (uključujući udio ugljika u tlu) i drugim relevantnim pitanjima koja se odnose na okoliš i klimu.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.

2. preporuka

Komisija bi u svrhu pripreme za izradu prijedloga sljedeće reforme ZPP-a trebala preispitati provedbu trenutačnog ZPP-a i utvrditi njezino stanje. Komisija bi se pri izradi tog prijedloga trebala voditi sljedećim načelima:

1. Poljoprivrednici bi trebali imati pristup plaćanjima u okviru ZPP-a samo ako ispunjavaju skup osnovnih standarda povezanih s okolišem:
   1. tim bi se standardima trebala uzeti u obzir područja na koja se trenutačno primjenjuju standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije (pri čemu bi i standardi GAEC i opći zahtjevi ekologizacije trebali biti ambiciozniji od zahtjeva utvrđenih u zakonodavstvu o okolišu). Time bi se pojednostavnio sustav izravnih plaćanja u okviru ZPP-a izbjegavanjem umjetnog i nejasnog razlikovanja instrumenata koji su u osnovi slični
   2. sankcije za neusklađenost s tim kombiniranim standardima trebale bi biti dovoljne kako bi imale odvraćajući učinak
   3. kako bi se izbjeglo dvostruko financiranje, sve takve osnovne standarde trebalo bi u cijelosti uzeti u obzir u okviru referentnih razina za okoliš za sve mjere u području poljoprivrede koje se predvide programima.
2. Na posebne, lokalne potrebe u području okoliša i klime moguće je odgovarajuće odgovoriti na način da se u programe uključe pojačane mjere u području poljoprivrede koje se temelje na:
   1. dostizanju ciljnih vrijednosti uspješnosti
   2. dodjeli financijskih sredstava kojom se uzimaju u obzir prosječni nastali troškovi i izgubljeni prihodi povezani s mjerama i praksama koje su ambicioznije od referentne razine za okoliš.
3. U slučajevima u kojima je državama članicama omogućen odabir načina provedbe ZPP-a od njih bi se trebalo zahtijevati da prije provedbe pruže dokaze o tome da su mogućnosti koje su odabrale djelotvorne i učinkovite u pogledu ostvarivanja ciljeva politika.

Ciljni rok provedbe: kraj 2019. godine.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda Phil Wynn Owen, na sastanku održanom u Luxembourgu 15. studenoga 2017.

Pojmovnik i pokrate

Drugi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća mjere ruralnog razvoja.

Ekološki osjetljivi trajni travnjaci: parcele trajnih travnjaka, u prvom redu smještene na područjima mreže Natura 2000, koje su države članice odredile na temelju njihove važnosti za biološku raznolikost, a posebice za zaštićene vrste travnjaka i staništa. U okviru ekologizacije takve su parcele zaštićene od prenamjene za druge svrhe ili oranje.

Ekološki značajne površine (EZP): zemljište na poljoprivrednim gospodarstvima koje je namijenjeno posebnim praksama ili obilježjima korisnima za okoliš. U okviru ekologizacije u pravilu je najmanje 5 % obradive površine poljoprivrednog gospodarstva potrebno odrediti kao ekološki značajnu površinu.

EU: Europska unija.

GAEC: dobro poljoprivredno i okolišno stanje. Skupni naziv za niz osnovnih standarda koji se primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti i kojima se definira dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta.

GU AGRI: Glavna uprava Europske komisije za poljoprivredu i ruralni razvoj.

GU CLIMA: Glavna uprava Europske komisije za klimatsku politiku.

GU ENV: Glavna uprava Europske komisije za okoliš.

Izravna plaćanja: potpora koja se izravno dodjeljuje poljoprivrednicima kao sigurnosni mehanizam. Izravna plaćanja obično se dodjeljuju u obliku osnovne potpore dohotku te nisu povezana s proizvodnjom. Služe za stabilizaciju dohotka koji poljoprivrednici ostvaruju od prodaje na tržištu, koja može varirati. Izravna plaćanja isplaćuju se iz Europskog fonda za jamstva u poljoprivredi, koji se često naziva „prvim stupom” ZPP-a.

JRC: Zajednički istraživački centar, jedna od glavnih uprava Europske komisije.

Mreža Natura 2000: najveća koherentna ekološka mreža zaštićenih područja u svijetu koja obuhvaća 18 % zemljišne površine u EU-u i ključna morska područja.

Poljoprivredno gospodarstvo: cjelokupno poljoprivredno zemljište i životinje koji se nalaze na teritoriju iste države članice, kojima upravlja jedan poljoprivrednik (fizička ili pravna osoba ili skupina takvih osoba) i koje se upotrebljava za poljoprivredne djelatnosti.

Prvi stup ZPP-a: dio zajedničke poljoprivredne politike koji obuhvaća izravna plaćanja poljoprivrednicima i tržišne mjere.

Ruralni razvoj: politika EU-a, često nazivana drugim stupom ZPP-a, kojom se odgovara na potrebe ruralnih područja u EU-u u pogledu gospodarstva, okoliša i društva. Plaćanja za ruralni razvoj isplaćuju se iz Europskog poljoprivrednog fonda za ruralni razvoj, uz sufinanciranje sredstvima država članica.

SMR: propisani zahtjevi o upravljanju. Skupni naziv za niz obveza utvrđenih u odgovarajućem zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i bilja te dobrobiti životinja koje se primjenjuju u okviru višestruke sukladnosti.

Učinak mrtvog tereta: situacija u kojoj bi se subvencionirana aktivnost ili projekt djelomično ili u cijelosti proveli i bez javne pomoći.

Višestruka sukladnost: sustav kojim se većina plaćanja u okviru ZPP-a povezuje sa skupom osnovnih standarda čiji je cilj zajamčiti dobro poljoprivredno i okolišno stanje zemljišta (GAEC) i određenim obvezama, koje su poznate kao propisani zahtjevi o upravljanju (SMR). Propisani zahtjevi o upravljanju utvrđeni su u odgovarajućem zakonodavstvu EU-a o okolišu, klimatskim promjenama, javnom zdravlju, zdravlju životinja i bilja te dobrobiti životinja.

ZPP: zajednička poljoprivredna politika – skup zakonskih akata i praksi koje je Europska unija donijela s ciljem utvrđivanja zajedničke, jedinstvene politike u području poljoprivrede. Prve su mjere uvedene 1962. godine. Ta se politika otada prilagođavala i dorađivala te mijenjala u okviru niza reformi.

Revizorski tim

U tematskim izvješćima Suda iznose se rezultati revizija koje su provedene za politike i programe EU-a ili teme povezane s upravljanjem u posebnim proračunskim područjima. U odabiru i osmišljavanju takvih revizijskih zadataka Sud nastoji postići što veći učinak uzimajući u obzir rizike za uspješnost ili usklađenost, vrijednost predmetnih prihoda ili rashoda, predstojeće razvojne promjene te politički i javni interes.

Ovo je izvješće usvojilo I. revizijsko vijeće, kojim predsjeda član Suda Phil Wynn Owen i koje je specijalizirano za održivu uporabu prirodnih resursa. Reviziju je predvodio član Suda Samo Jereb, a potporu su mu pružali ataše u njegovu uredu Jerneja Vrabič, glavni rukovoditelj Robert Markus i voditelj radnog zadatka Michal Machowski. Revizorski tim činili su Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene i Krzysztof Zalega.

Kontakt

EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Upiti: eca.europa.eu/hr/Pages/ContactForm.aspx
Internetske stranice: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2017.

PDF	ISBN 978-92-872-8690-1	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/596581	QJ-AB-17-021-HR-N
HTML	ISBN 978-92-872-8703-8	ISSN 2315-2230	doi:10.2865/005338	QJ-AB-17-021-HR-Q

© Europska unija, 2017.

Za svaku uporabu ili umnažanje fotografija ili druge građe koja nije obuhvaćena autorskim pravima Europske unije dopuštenje se mora zatražiti izravno od nositelja autorskih prava.

KONTAKT S EU-om

Osobno
U cijeloj Europskoj uniji postoje stotine informacijskih centara Europe Direct. Adresu najbližeg centra možete pronaći na: http://europa.eu/contact

Telefonom ili e-poštom
Europe Direct je služba koja odgovara na vaša pitanja o Europskoj uniji. Možete im se obratiti:

• na besplatni telefonski broj: 00 800 6 7 8 9 10 11 (neki operateri naplaćuju te pozive),
• na broj: +32 22999696 ili
• e-poštom preko: http://europa.eu/contact

TRAŽENJE INFORMACIJA O EU-u

Na internetu
Informacije o Europskoj uniji na svim službenim jezicima EU-a dostupne su na internetskim stranicama Europa: http://europa.eu

Publikacije EU-a
Besplatne publikacije EU-a i publikacije EU-a koje se plaćaju možete preuzeti ili naručiti preko EU Bookshopa: http://op.europa.eu/eubookshop. Za više primjeraka besplatnih publikacija obratite se službi Europe Direct ili najbližemu informacijskom centru (vidjeti http://europa.eu/contact).

Zakonodavstvo EU-a i povezani dokumenti
Za pristup pravnim informacijama iz EU-a, uključujući cjelokupno zakonodavstvo EU-a od 1951. na svim službenim jezičnim verzijama, posjetite internetske stranice EUR-Lexa: http://eur-lex.europa.eu

Otvoreni podatci iz EU-a
Portal otvorenih podataka EU-a (http://data.europa.eu/euodp) omogućuje pristup podatkovnim zbirkama iz EU-a. Podatci se mogu besplatno preuzimati i ponovno uporabiti u komercijalne i nekomercijalne svrhe.