Viherryttäminen: monimutkaisempi tulotukijärjestelmä ei ole vielä ympäristön kannalta vaikuttava

Tiivistelmä

I

Viherryttäminen (viherryttämistuki) on uuden tyyppinen viljelijöille maksettava suora tuki, joka otettiin käyttöön yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) vuoden 2013 uudistuksen yhteydessä. Sen avulla oli tarkoitus panna täytäntöön periaate, jonka mukaan viljelijät pitäisi palkita siitä, että he tarjoavat kuluttajille julkishyödykkeitä. Viherryttämisen oli tämän mekanismin avulla tarkoitus tehostaa YMP:n tuloksellisuutta ympäristönsuojelun kannalta.

II

Tässä kertomuksessa esitetään viherryttämistä koskevan tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen havainnot. Pääasiallisena tarkastuskysymyksenä oli, pystyttiinkö viherryttämisen avulla tehostamaan YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta EU:n lainsäädännössä asetetun tavoitteen mukaisesti.

III

Pääasialliseen tarkastuskysymykseen pyrittiin vastaamaan tutkimalla

• interventiologiikkaa sekä selvittämällä, oliko viherryttämiselle asetettu selvät ja riittävän kunnianhimoiset tavoitearvot ja voitiinko toimintapolitiikan määrärahoja pitää perusteltuina
• hyötyjä, joita viherryttämisestä odotetaan koituvan ympäristölle ja ilmastolle
• miten viherryttäminen lisää YMP:n monimutkaisuutta.

IV

Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, että nykymuodossaan viherryttämisellä tuskin merkittävästi tehostetaan YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta.

V

Tarkastuksessa havaittiin, että komissio ei kehittänyt viherryttämistuelle kattavaa interventiologiikkaa. Se ei myöskään asettanut selviä ja riittävän kunnianhimoisia ympäristöä koskevia tavoitearvoja, jotka viherryttämisen avulla olisi saavutettava. Lisäksi viherryttämiselle osoitettuja talousarviomäärärahoja ei voida perustella toimintapolitiikan ympäristötoimenpiteillä. Viherryttämistuki on pohjimmiltaan tulotukijärjestelmä.

VI

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että viherryttämisellä tuskin saadaan aikaan merkittäviä ympäristö- tai ilmastohyötyjä. Tämä johtuu lähinnä siitä, että toimintapolitiikkaa vaivaa huomattava nollavaikutus. Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, että viherryttäminen on johtanut viljelykäytäntöjen muutokseen vain noin viidellä prosentilla EU:n maatalousmaasta.

VII

Lisäksi tarkastajien käsityksen mukaan toimintapolitiikalta odotettavissa olevat tulokset eivät oikeuta sitä, että viherryttäminen monimutkaistaa YMP:tä merkittävästi. Osa monimutkaistumisesta johtuu siitä, että viherryttäminen ja YMP:n muut ympäristövälineet (kuten maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset) ovat keskenään päällekkäisiä. Viherryttäminen muistuttaa hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia siksi, että myös se on pohjimmiltaan joukko tulotukeen sovellettavia ehtoja.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin antaa havaintojensa perusteella seuraavat suositukset:

• Komission olisi seuraavan YMP:n uudistuksen yhteydessä kehitettävä kattava interventiologiikka EU:n ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamista edistäville YMP:n toimille. Tämä pitäisi tehdä ajantasaisen kyseistä ilmiötä koskevan tieteellisen käsityksen pohjalta, ja samassa yhteydessä olisi myös määritettävä tavoitearvot.
• Komission pitäisi valmistella seuraavaa YMP:n uudistusta koskevan ehdotuksensa laatimista tarkastelemalla ja arvioimalla nykyisen YMP:n täytäntöönpanoa. Komission pitäisi ehdotusta laatiessaan ottaa ohjenuoraksi seuraavat periaatteet:
  • Viljelijöiden pitäisi olla oikeutettuja YMP:n tukimaksuihin vain, jos he täyttävät joukon ympäristöön liittyviä perusvaatimuksia, jotka kattavat nykyisten hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten ja yleisten viherryttämisvaatimusten kohteena olevat aihealueet (molemmat vaatimukset menevät ympäristölainsäädäntöä pidemmälle). Näiden yhdistettyjen vaatimusten noudattamatta jättämisestä aiheutuvien seuraamusten pitäisi olla riittävät siten, että niillä olisi ennaltaehkäisevä vaikutus. Lisäksi kaikki tällaiset perusvaatimukset olisi sisällytettävä täysimääräisesti ympäristöä koskevien vaatimusten perustasoon kaikissa ohjelmasuunnittelun mukaisissa maataloutta koskevissa toimissa.
  • Erityisiin paikallisiin ympäristöön ja ilmastoon liittyviin tarpeisiin voidaan hyvin vastata sellaisilla voimakkaamman ohjelmasuunnittelun alaisilla maataloutta koskevilla toimilla, joiden yhteydessä edellytetään tuloksellisuuden tavoitearvojen saavuttamista ja myönnetään rahoitus aiheutuneita keskimääräisiä kuluja koskevan arvion ja ympäristövaatimusten perustason ylittävistä toimista ja käytännöistä aiheutuvan tulonmenetyksen perusteella.
  • Kun jäsenvaltioille tarjotaan vaihtoehtoja, joista ne voivat valita YMP:n täytäntöönpanon yhteydessä, niitä olisi vaadittava osoittamaan ennen täytäntöönpanoa, että valitut vaihtoehdot ovat vaikuttavia ja tehokkaita toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

Johdanto

01

Euroopan unioni (EU) maksaa viljelijöille suoria tukia unionin yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) ensimmäisen pilarin yhteydessä¹. Näiden suorien tukien keskeisenä tavoitteena on antaa viljelijöille tulotukea. Yhteistä maatalouspolitiikkaa arvostellaan kuitenkin yhä enemmän siitä, että sen avulla ei rajoiteta tarpeeksi tiettyjen viljelykäytäntöjen kielteisiä vaikutuksia ympäristöön ja ilmastoon².

02

Vuoden 2013 YMP:n uudistuksen yhteydessä käyttöönotettu uuden tyyppinen tuki eli ns.’viherryttämistuki’ tai ’viherryttäminen’³ on uusin yritys puuttua tähän ongelmaan. Se on ainoa suora tuki, jonka pääasiallinen ilmoitettu tavoite on vihreä eli YMP:n ympäristönsuojeluun liittyvän tuloksellisuuden parantaminen⁴.

03

Komission lainsäädäntöehdotuksen⁵ liitteenä olevassa selvityksessä komissio toteaa, että maatiloja on tuettava, kun ne ottavat käyttöön ja pitävät yllä ympäristö- ja ilmastotavoitteiden kannalta erityisen suotuisia tuotantojärjestelmiä ja -käytäntöjä, koska tällaisten julkishyödykkeiden tuottaminen ei näy markkinahinnoissa. Tällainen painotettu julkisten varojen käyttö julkishyödykkeisiin ja viljelijöiden palkitseminen suotuisista ulkoisvaikutuksista (esimerkiksi kun suotuisasta vaikutuksesta ei muuten saada korvausta markkinoilla) lisää myös YMP:n menojen oikeutusta kokonaisuutena katsoen.

04

Viherryttäminen ei ole valinnainen järjestelmä. Kaikkien YMP:n suoran tuen järjestelmiin (kuten perustukijärjestelmä tai yhtenäisen pinta-alatuen järjestelmä) osallistuvien viljelijöiden on haettava myös viherryttämistukea. Pienemmät tilat voivat kuitenkin hyötyä viherryttämistuesta ilman, että niiden on täytettävä kaikki tai edes yksi ainoa viherryttämisvaatimus. Viherryttämisvaatimuksia eivät myöskään koske tiloja, jotka ovat ’määritelmän mukaan vihreitä’: esimerkiksi luonnonmukaista tuotantoa harjoittavat viljelijät voivat saada viherryttämistukea osoittamatta soveltavansa kolmea edellytettyä viherryttämiskäytäntöä.

05

Viherryttämisvaatimukset käsittävät kolme viljelykäytäntöä, joiden kaikkien on tarkoitus olla yksinkertaisia, yleisluonteisia, sopimukseen perustumattomia ja vuotuisia sekä ympäristöön ja ilmastoon suotuisasti vaikuttavia:

1. Viljelyn monipuolistamisen yhteydessä viljelijöiden, joilla on enemmän kuin kymmenen hehtaaria viljelysmaata, on viljeltävä vähintään kahta viljelykasvia. Lisäksi tiloilla, joilla on yli 30 hehtaaria viljelysmaata, on otettava viljelyyn vähintään yksi muu (kolmas) viljelykasvi. Viljelijät voivat käyttää enintään 75 prosenttia viljelysmaastaan pääviljelykasvin viljelyyn. Niillä tiloilla, jotka on velvoitettu viljelemään vähintään kolmea eri viljelykasvia, kaksi pääviljelykasvia voivat yhteenlaskettuna kattaa enintään 95 prosenttia viljelysmaasta. Viljelyn monipuolistamisen ilmoitettuna päätavoitteena on maan laadun parantaminen⁶.
2. Pysyvien nurmien säilyttämisessä on kyse kahden erillisen mekanismin yhdistämisestä. Jäsenvaltioiden on
   • seurattava (kansallisella tai alueellisella tasolla) pysyvän nurmen osuutta suhteessa YMP:n suorien tukien kattaman maatalousmaan kokonaispinta-alaan; jos tämä osuus on alle viisi prosenttia viitetasosta, jäsenvaltioiden on vaadittava viljelijöitä palauttamaan pysyvä nurmi takaisin maankäyttötarkoituksesta, johon se oli aiemmin muutettu
   • osoitettava ne nurmen alueet, jotka ovat kaikkein herkimpiä ympäristön kannalta; tällaisen ympäristön kannalta herkän pysyvän nurmen kyntäminen tai muuttaminen muuhun käyttötarkoitukseen on kielletty;

   EU:n lainsäädännön mukaan pysyvää nurmea ylläpidetään viherryttämisen yhteydessä pääasiassa hiilensidontaa varten⁷. Ympäristön kannalta herkkien pysyvien nurmien suojelun ensisijaisena tarkoituksena on suojella arvokkaan biologisen monimuotoisuuden alueita (yleisen hiilen sitomista koskevan tavoitteen lisäksi).

3. Viljelijöiden, joilla on yli 15 hehtaaria viljelysmaata, on osoitettava viiden prosentin osuus kyseisestä maa-alasta ekologiseksi alaksi (EFA). EU:n lainsäädännössä säädetään 19:stä eri tyyppisestä ekologisesta alasta, joiden avulla viljelijät voivat täyttää kyseisen velvoitteen (esimerkiksi kesanto, välikasvit, typpeä sitovat kasvit ja useat eri tyyppiset maisemapiirteet). Jäsenvaltiot voivat kuitenkin tarjota viljelijöilleen vähemmän vaihtoehtoja ekologiseksi alaksi. Ekologisten alojen pääasialliseksi tavoitteeksi on määritelty luonnon monimuotoisuuden turvaaminen ja parantaminen⁸.

06

YMP:llä on viherryttämisen lisäksi kaksi muuta tärkeää välinettä ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamiseksi:

1. Täydentävien ehtojen mekanismi, joka sitoo useimmat YMP:n tukimaksut joukkoon perusvaatimuksia, joilla varmistetaan maan hyvä maatalous- ja ympäristökunto (GAEC), sekä tiettyihin velvoitteisiin, joista käytetään nimeä lakisääteiset hoitovaatimukset (SMR). Lakisääteiset hoitovaatimukset määritellään ympäristöä, ilmastonmuutosta, kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevassa EU:n lainsäädännössä. Viljelijöille, jotka eivät noudata näitä normeja ja vaatimuksia, voidaan määrätä seuraamuksia, jotka vähentävät heidän kaikkia suoria tukiaan, yleensä 1–5 prosentilla.
2. Maaseudun kehittämisohjelmiin sisältyvät ympäristötoimet (YMP:n toinen pilari) – kuten maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpide -muistuttavat viherryttämistukea siinä mielessä, että ne palkitsevat viljelijöitä tietyistä ympäristön ja ilmaston kannalta suotuisista käytännöistä. Toisin kuin viherryttäminen, nämä toimenpiteet perustuvat kuitenkin sopimukseen ja viljelijän vapaaehtoiseen sitoutumiseen. Viljelijöille maksettavat palkkiot heijastavat kyseisistä sitoumuksista aiheutuvia lisäkuluja ja tulonmenetyksiä⁹.

07

Komissio pitää viherryttämistä YMP:n välineistä koostuvan kolmiportaisen pyramidin keskiportaana (ks. kaavio 1). Pyramidin alin porras koostuu täydentäviä ehtoja koskevista perusnormeista ja -vaatimuksista, jotka kattavat suurimman ryhmän viljelijöitä ja laajimman alueen. Ylin porras puolestaan koostuu kunnianhimoisemmista maaseudun kehittämiseen sisältyvistä ympäristösitoumuksista, joita sovelletaan pienemmällä alueella ja pienempään ryhmään vapaaehtoisia viljelijöitä. Näiden välineiden avulla on tarkoitus saada aikaan yhteisiä ja toisiaan täydentäviä vaikutuksia.

08

EU käyttää huomattavan määrän rahaa uuteen viherryttämistukeen: 12 miljardia euroa vuodessa, mikä vastaa 30:tä prosenttia kaikista YMP:n suorista tuista ja lähes kahdeksaa prosenttia EU:n koko talousarviosta. Viljelijöiden kohdalla tämä tarkoittaa keskimäärin 80 euron vuosittaista hehtaarikohtaista tukimäärää (nämä viljelijät saivat ensimmäiset viherryttämistukimaksunsa varainhoitovuoden 2016 aikana vuonna 2015 jätetyistä tukihakemuksista). Jäsenvaltioiden välillä – ja joissakin tapauksissa jäsenvaltioiden sisällä – esiintyy hehtaarikohtaisessa tukimäärässä jonkin verran vaihtelua. Kun viherryttämistuki otettiin käyttöön, Euroopan parlamentti ja neuvosto (budjettivallan käyttäjät) siirsivät nämä varat muista suorista tuista. Näin ollen YMP:n suorien tukien kokonaismäärärahat ovat pysyneet kohtalaisen muuttumattomina vuosina 2013–2017, kuten kaaviosta 2 ilmenee.

09

Viherryttäminen kuuluu yhteishallinnoinnin piiriin: komissiolla on kokonaisvastuu talousarvion toteuttamisesta, mutta se on delegoinut täytäntöönpanotehtäviä jäsenvaltioille. Delegoidut tehtävät ovat muun muassa seuraavia: viljelijöiden hakemusten keräämiseen tarkoitettujen järjestelmien perustaminen ja käyttö, hallinnollisten tarkastusten ja paikalla tehtävien tarkastusten toimittaminen, virheettömien tukimäärien laskeminen ja maksu. Jäsenvaltioiden on lisäksi asetettava viherryttämistukea varten tietyt keskeiset parametrit, kuten ympäristön kannalta herkän pysyvän nurmen osoittaminen ja ekologisten alojen tyyppien valinta.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

10

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa tutkittiin viherryttämistuen perusrakennetta ja kahta ensimmäistä täytäntöönpanovuotta (hakuvuodet 2015 ja 2016). Lisäksi arvioitiin viherryttämisen ja muiden YMP:n ympäristövälineiden (kuten täydentävien ehtojen ja maaseudun kehittämiseen sisältyvien ympäristötoimenpiteiden) välistä johdonmukaisuutta.

11

Pääasiallisena tavoitteena oli arvioida, pystyttiinkö viherryttämisen avulla tehostamaan YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta EU:n lainsäädännössä asetetun tavoitteen mukaisesti. Pääasialliseen tarkastuskysymykseen pyrittiin vastaamaan tutkimalla

1. interventiologiikkaa sekä selvittämällä, oliko viherryttämiselle asetettu selvät ja riittävän kunnianhimoiset tavoitearvot ja voitiinko toimintapolitiikan määrärahoja pitää perusteltuina
2. hyötyjä, joita viherryttämisestä odotetaan koituvan ympäristölle ja ilmastolle
3. miten viherryttäminen lisää YMP:n monimutkaisuutta.

12

Tarkastustyöhön kuului

1. useista eri lähteistä peräisin olevan tiedon analysointi (lähteinä muun muassa lainsäädäntö, komission ohjeet ja valmisteluasiakirjat, komission ja jäsenvaltioiden välinen kirjeenvaihto ja tietojenvaihto, viherryttämisen täytäntöönpanoa koskevat tiedot sekä kriittinen katsaus alan tieteelliseen kirjallisuuteen)
2. käynnit asianomaisin komission pääosastoihin (PO:t AGRI, CLIMA ja ENV ja yhteinen tutkimuskeskus) sekä EU:n tason sidosryhmien luo (COPA-COGECA ja BirdLife)
3. viiden jäsenvaltion viranomaisten haastattelut (kyselylomakkeiden tai videokonferenssien avulla tai käyntien yhteydessä): Kreikka, Espanja (Kastilia ja León), Ranska (Akvitania ja Nord-Pas-de-Calais), Alankomaat ja Puola
4. kohdennetut asiakirjatarkastukset kymmenessä muussa jäsenvaltiossa, tarkastuksen kohteena päällekkäisen rahoituksen riski: Belgia (Vallonia), Tšekin tasavalta, Saksa (Brandenburg), Irlanti, Italia (Campania), Liettua, Itävalta, Slovenia, Suomi ja Yhdistynyt kuningaskunta (Wales)
5. tilintarkastustuomioistuimen omia, vuoden 2016 tarkastuslausumaan sisältyviä tuloksia koskeva analyysi, kiinnittäen erityistä huomiota viherryttämisen ansioksi laskettaviin viljelykäytäntöjen muutoksiin.

Huomautukset

Viherryttämiseltä puuttuu täyteen mittaansa kehitetty interventiologiikka ja selkeästi määritellyt, kunnianhimoiset tavoitearvot, ja lisäksi sen määrärahat eivät ole suoraan sidoksissa toimintapolitiikan avulla saavutettuihin ympäristö- ja ilmastotavoitteisiin

Viherryttämistuella on kaksi toisistaan erillistä tavoitetta: YMP:n tuloksellisuuden tehostaminen ympäristön ja ilmaston kannalta sekä viljelijöiden tulojen tukeminen

13

Viherryttämisen avulla pyrittiin panemaan täytäntöön periaate, jonka mukaan viljelijät on palkittava siitä, että he tarjoavat kuluttajille ympäristöhyödykkeitä. Tämä uusi lähestymistapa näkyy tavoitteessa, joka on määritetty viherryttämiselle asianomaisessa EU:n lainsäädännössä ja mainitaan kohdassa 2: ”YMP:n tuloksellisuuden tehostaminen ympäristön ja ilmaston kannalta”.

14

Viherryttämisellä on myös toinen tarkoitus – viljelijöiden tulojen tukeminen. Vaikka tätä viherryttämisen tarkoitusta ei nimenomaisesti mainita lainsäädännössä, se on ääneen lausumaton seuraus siitä, että viherryttäminen luokitellaan suoraksi tueksi.

Ei ole selvästi määritetty, miten viherryttäminen erityisesti edistää maaperää, ilmastoa ja luonnon monimuotoisuutta koskevien EU:n tavoitteiden saavuttamista

15

Pääasialliset ympäristöön ja ilmastoon liittyvät kysymykset, joihin viherryttämisen avulla tartutaan – maaperän laatu, hiilensidonta ja luonnon monimuotoisuus – kuuluvat laajempien EU:n strategioiden alaisuuteen (ks. laatikko 1).

16

Ei ole selvää, kuinka viherryttämisen oletetaan edistävän näissä strategisissa asiakirjoissa määriteltyjä EU:n laajempia tavoitteita:

1. Komissio ei ole laatinut viherryttämiselle täyteen mittaansa kehitettyä interventiologiikkaa. Se ei myöskään asettanut toimintapolitiikalle tarkkaan määriteltyjä ja mitattavissa olevia tavoitearvoja¹⁷. Toisin sanoen ei ole olemassa suunnitelmia, joissa täsmennettäisiin, millaisia parannuksia EU:n haluaa saada aikaan viherryttämisellä luonnon monimuotoisuuden ja maaperän laadun sekä maatalousmaan nettohiilipäästöjen osalta. Tällaisten tarkkaan määriteltyjen tavoitearvojen asettaminen on jo lähtökohtaisesti vaikeaa, sillä kuvassa on mukana monia erilaisia tekijöitä, joista osa on ulkoisia (ja siten päätöksentekijöiden vaikutusmahdollisuuksien ulkopuolella) ja osa on heikosti ymmärrettyjä.
2. Tavoitearvojen asettaminen edellyttää, että käytössä on menetelmä kyseessä olevan ilmiön mittaamiseksi ja että nykyisestä tilasta on tietoa. Lähtötilanteesta on kuitenkin vain hajanaista tietoa. Tämä koskee maatalousmaan laatua, pysyvän nurmen alla olevaa hiilivarastoa ja sitä, millainen oli maatilojen tilanne luonnon monimuotoisuuden osalta sillä hetkellä, kun viherryttäminen otettiin käyttöön. Laatikossa 2 käsitellään näitä ongelmia tarkemmin.

Komission alkuperäinen ehdotus oli kunnianhimoisempi ympäristön suhteen…

17

Viherryttäminen oli komission alun perin ehdottamassa muodossa kunnianhimoisempi ja ympäristöpainotteisempi toimenpide, joka sisälsi tiukempia vaatimuksia ja vähemmän vaatimuksista vapautuksia kuin nykyiset viherryttämiskäytännöt. Kaaviossa 3 esitetään merkittävät muutokset vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa²⁴ alun perin käsitellyn konseptin, komission lainsäädäntöehdotuksen ja lopulta hyväksytyn lainsäädännön välillä (vaikutustenarviointi oli laaja selvitys, jossa analysoitiin erilaisia toimintapoliittisia vaihtoehtoja YMP:n vuosien 2014–2020 uudistusta varten).

18

Lainsäädäntöprosessin lopullinen tulos poikkeaa huomattavasti komission alkuperäisestä lähestymistavasta, joka esitettiin vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa seuraavasti: ”Jotta viherryttäminen olisi käytännössä vaikuttavaa, on olennaisen tärkeää välttää lähestymistapaa, jossa jäsenvaltiot ja/tai viljelijät voivat valita haluamansa toimenpiteet esitetystä toimenpidevalikoimasta. Tällainen toimintatapa vesittäisi hyvin suuressa määrin viherryttämisen vaikutukset, erityisesti jos tukimaksu ei ole oikeassa suhteessa viljelijöiltä vaadittuihin toimiin: viljelijät voisivat tällöin valita jo käytössään olevat toimenpiteet tai kaikkein vähiten kuluja aiheuttavat toimenpiteet, jolloin ympäristöhyödyt jäisivät vähäisemmiksi. Lisäksi mitä enemmän valinnanvaraa ensimmäiseen pilariin sisältyvälle viherryttämiselle annetaan, sitä monimutkaisempaa on varmistaa johdonmukaisuus täydentäviin ehtoihin ja erityisesti hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksiin nähden (riskinä on, että jäsenvaltioiden perustasot eroavat liikaa toisistaan). Tämän jälkeen on puolestaan monimutkaista varmistaa johdonmukaisuus toiseen pilariin nähden: riskinä ovat päällekkäiset tukimaksut. Näin ollen on syytä suosia viherryttämisessä lähestymistapaa, joka käsittää vain muutamia, merkittäviä ympäristöhyötyjä tuottavia toimenpiteitä.” Tosiasiasiassa riskit, joista komissio vuonna 2011 varoitti, ovat suurelta osin toteutuneet (ks. kohdat 24, 36, 37, 47–49 ja 59–68).

…mutta siinä ei tuotu selvästi esiin, mitä ehdotetuilla viherryttämiskäytännöillä saavutettaisiin

19

Kuten kohdassa 16 mainittiin, komissio ei määritellyt tarkkoja ja kvantitatiivisia tavoitearvoja ehdotetuille viherryttämiskäytännöille. Lisäksi vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa osoitettiin ehdotettujen viherryttämiskäytäntöjen vaikuttavuus vain osittain, ja tällöinkin keskityttiin lähinnä ilmastonmuutoksen hillitsemiseen liittyviin näkökohtiin:

1. Pysyvän nurmen säilyttämisen osalta komissio painotti, että hiilen sitoutuminen maaperään sen jälkeen, kun viljelysmaa on muutettu nurmeksi, on merkittävästi hitaampaa kuin pysyvän nurmen muuttamisesta viljelysmaaksi aiheutuva hiilen poistuminen. Komissio edisti tämän perusteella hiilivaraston suojelua siten, että olemassa olevan pysyvän nurmen säilyttäminen on pakollista tilojen tasolla sen sijaan, että olisi järjestelmä, joka perustuisi suhdelukujen seurantaan alueellisella tai kansallisella tasolla.
2. Mitä tulee ehdotettuun ekologiseen kesantoalaan / ekologista alaa koskevaan toimenpiteeseen, vaikutustenarvioinnissa ei osoitettu selkeästi kyseisen toimenpiteen vaikuttavuutta ympäristön eikä varsinkaan luonnon monimuotoisuuden kannalta, joskin siinä käsiteltiin toimenpiteen osittain myönteisiä ja osittain kielteisiä oletettuja vaikutuksia ilmastonmuutoksen hillinnän kannalta.
3. Lopuksi vaikutustenarvioinnissa esitettiin tieteellistä näyttöä viljelykierron myönteisistä vaikutuksista, etenkin orgaanisen aineen (hiili mukaan lukien) lisääntymisestä maaperässä. Käytännön syistä komissio kuitenkin ehdotti viljelykierron korvaamista viljelyn monipuolistamisella (ks. kohta 41).

20

Lyhyesti sanottuna EU:n kaksi lainsäätäjää (Euroopan parlamentti ja neuvosto) vastaanottivat YMP:n suorien tukien suurta uudistusta koskeva ehdotuksen, jossa annettiin vain vähän tietoa siitä, mitä uusilla toimenpiteillä oli määrä saavuttaa. Tilintarkastustuomioistuin yhtyy näkemykseen, joka on esitetty lainsäädäntöprosessia viherryttämisen osalta analysoivassa asiakirjassa²⁵: asiakirjan mukaan komissio ei ollut prosessin alkuvaiheessa esittänyt selkeästi, mitä ympäristöhyötyjä viherryttämisellä on tarkoitus saada aikaan, ja tämän vuoksi komission ja muiden oli vaikeaa täsmentää, missä määrin peräkkäiset lakitekstiä vesittävät muutokset vaikuttivat tulosten aikaansaamiseen.

21

Peräkkäisille muutoksille – joiden alkuunpanijoina olivat lähinnä molemmat lainsäätäjät – ei esitetty minkäänlaisia tieteellisiä perusteluja, joista olisi käynyt ilmi muutosten vaikuttavuus ympäristön kannalta; ensisijaista oli viljelijöiltä vaadittavien ponnistelujen vähentäminen.

Viherryttämiselle osoitetut määrärahat eivät kuitenkaan muuttuneet, koska ne perustuivat poliittiseen päätökseen eivätkä toimintapolitiikan avulla saavutettuihin ympäristö- ja ilmastotavoitteisiin

22

Kaikkiaan 30 prosentin osuuden osoittaminen YMP:n suorien tukien kokonaismäärärahoista viherryttämiseen oli keskeinen osatekijä paitsi YMP:n tuoreimmassa uudistuksessa myös vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä. Juuri tässä jälkimmäisessä, laajemmassa kontekstissa komissio ehdotti vuonna 2011 kyseisiä määrärahoja²⁶, minkä jälkeen Eurooppa-neuvosto vahvisti ne vuonna 2013²⁷.

23

Määrärahat pysyivät samalla tasolla – noin 12 miljardia euroa vuodessa – koko lainsäädäntöprosessin ajan huolimatta siitä, että toimintapolitiikan ympäristö- ja ilmastotoimenpiteisiin sisältyviin vaatimuksiin ja erilaisiin vapautuksiin tehtiin merkittäviä muutoksia (vaatimukset lieventyivät ajan kuluessa ja myönnettävien vapautusten määrä lisääntyi). Tämän perusteella on nähtävissä, että päätös osoittaa 30 prosenttia YMP:n suorista tuista viherryttämiseen ei kerro sitä, kuinka kunnianhimoiset tavoitteet uudella välineellä on ympäristön ja ilmaston osalta. Viherryttämistuki pysyy siten pohjimmiltaan tulotukitoimenpiteenä.

24

Erityisesti ilmeni, että viherryttämistuen määrä (keskimäärin 80 euroa hehtaarilta) ei perustunut kuluihin, joita viljelijöille aiheutuu viherryttämistoimista²⁸.

1. Vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa kulujen määräksi arvioitiin keskimäärin 30 euroa hehtaaria kohti. Arvio perustui viherryttämiselle aiemmin kaavailtuihin suurempiin vaatimuksiin (ks. kohta 17).
2. YTK:n suorittamassa tutkimuksessa²⁹ mallinnetaan nykyisten viherryttämisvaatimusten taloudellista vaikutusta ja todetaan, että 71 prosenttia kaikista viljelijöistä ei ole kokenut minkäänlaisia viherryttämisestä johtuvia vaikutuksia eikä heille ole aiheutunut viherryttämisen täytäntöönpanosta kuluja. Niistä 29 prosentista, joihin kohdistuu vaikutuksia, yli kahdelle kolmasosalle aiheutuu viherryttämisen täytäntöönpanosta kuluja alle 25 euroa hehtaarilta. Yli 40 prosentin kohdalla kyseiset kulut ovat alle 10 euroa hehtaarilta. Kuitenkin noin kahdella prosentilla viljelijöistä hehtaarikohtaiset kulut ovat yli 100 euroa (näissä tapauksissa on usein kyse tiloista, joilla on vähän maata ja jotka ovat erikoistuneet pääoma- ja työvoimavaltaiseen toimintaan, kuten vihannesten tuotantoon).
3. Viherryttämisen vaikutus viljelijöiden tuloihin arvioidaan hyvin vähäiseksi. Se lasketaan tulojen – tuotteiden myynnin ja saatujen tukien – sekä muuttuvien tuotantokustannusten (esim. lannoitteet, torjunta-aineet, siemenet ja rehu) välisenä erona. YTK arvioi tuoreessa tutkimuksessa³⁰, että viherryttämistoimet itse asiassa lisäsivät viljelijöiden tuloja noin yhdellä prosentilla (lähinnä siksi, että hinnat nousivat jonkin verran tuotannon hieman vähennyttyä). Kohdan 24 alakohdassa b mainitun raporttiluonnoksen alustavat tulokset viittaavat siihen, että viherryttämisen vaikutus viljelijöiden tuloihin on arviolta -1 prosenttia³¹.

25

Viherryttämisen määrärahat eivät perustu arvioon odotettujen ympäristö- ja ilmastohyötyjen taloudellisesta arvosta. Jäljempänä olevat seikat taustoittavat tilannetta:

1. On hyvä käytäntö ottaa toimintapolitiikan suunnittelun perustaksi odotettujen julkishyödykkeiden arvon määrittäminen. Merkittävin yritys kehittää menetelmiä ekosysteemien ja luonnon monimuotoisuuden taloudelliseen arviointiin on tehty TEEB³²-hankkeen yhteydessä.
2. EU on aiemmin määrittänyt arvon tietyille ympäristötekijöille: esimerkiksi maaperän suojelua koskevaan EU:n teemakohtaiseen strategiaan (2006) kohdistetussa vaikutustenarvioinnissa³³ arvioitiin, että orgaanisen aineksen väheneminen maaperässä vastasi arvoltaan 3,4–5,6 miljardia euroa vuotta kohti (sekä viljelijälle että yhteiskunnan tasolla aiheutuvat kustannukset mukaan lukien).
3. YTK arvioi tieteellisen kirjallisuuden meta-analyysin pohjalta, että EU:n maatalousmaiseman arvo on 134–201 euroa hehtaaria kohti ja EU:n maatalousmaiseman kokonaisarvo on 24,5–36,6 miljardia euroa vuotta kohti³⁴.
4. On erittäin vaikeaa ilmaista ympäristöhyötyjä rahamääräisesti. Tehtävä helpottuu hieman, jos ympäristöhyödyt voidaan suoraan rinnastaa todellisiin kustannuksiin tai tuloihin (esimerkiksi nitraattikuormituksen vähentyminen vedessä voidaan rinnastaa pilaantuneen veden käsittelykustannuksiin). Taloudellisen arvon määrittäminen on vaikeampaa silloin, kun tällainen suora rinnastus ei ole mahdollista, kuten luonnon lisääntyneen tai säilytetyn monimuotoisuuden tapauksessa.
5. Viherryttämisen tapauksessa oli kuitenkin mahdotonta määrittää ympäristöhyödyille minkäänlaista taloudellista arvoa, koska odotettuja ympäristöhyötyjä ei itsessään ollut ilmaistu määrällisinä tavoitearvoina, kuten kohdassa 16 mainittiin.

On epätodennäköistä, että viherryttämisellä sen nykyisessä muodossa saadaan aikaan merkittäviä ympäristö- ja ilmastohyötyjä

Viherryttämisellä on saatu aikaan hyvin vähän muutoksia viljelykäytäntöihin…

26

Viherryttämisen ensimmäisenä täytäntöönpanovuonna komissio raportoi³⁵ toimintapolitiikan alustavat tulokset toimenpiteen piiriin kuuluvan viljelysmaan ja tilojen määrinä. Kaaviosta 4 ilmenee, että vuonna 2015 kaikkiaan 24 prosenttia EU:n maatiloista oli ainakin yhden viherryttämisvaatimuksen kohteena. Näiden tilojen osuus EU:n maatalousmaasta on kuitenkin 73 prosenttia³⁶. Vuonna 2016 kaikkiaan 77 prosenttia maatalousmaasta kuului tiloille, joilla on noudatettava vähintään yhtä viherryttämisvaatimusta. Komissio pitää tätä lukua viherryttämisen keskeisenä tulosindikaattorina.

27

Tilintarkastustuomioistuin esitti varainhoitovuotta 2016 koskevan vuosikertomuksensa³⁷ seitsemännessä luvussa tulokset suorittamastaan analyysistä, jonka kohteena olivat viherryttämisen vaikutukset maankäyttöön (viljelyn monipuolistamisen ja ekologisten alueiden kannalta). Analyysi suoritettiin ensimmäisen viherryttämisvuoden jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin käytti analyysinsä perustana vuosien 2014 ja 2015 viljelykäytäntöjen vertailua (viimeinen vuosi ennen viherryttämisen käyttöönottoa ja viherryttämisen ensimmäinen täytäntöönpanovuosi)³⁸.

28

Kaaviossa 5 esitetään analyysin tulokset. Viljelyn monipuolistamista ja ekologisia aloja tarkasteltaessa havaittiin, että useimmilla otokseen poimituilla tiloilla (ja useimmilla viljelysmailla³⁹) viherryttämisen käyttöönotto ei edellyttänyt mitään muutoksia viljelykäytäntöihin. Tämä johtui joko siitä, että kyseiset tilat joko täyttivät viherryttämisvaatimukset jo vuonna 2014 tai ne oli vapautettu vaatimuksista.

29

Kuten tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomuksessa⁴⁰ tuotiin esiin, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ”viljelykäytännöissä on viherryttämisen seurauksena tapahtunut joitakin myönteisiä muutoksia, jotka liittyvät erityisesti ekologisieen alaan”. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, kuinka suuri oli muutoksen kokeneen viljelysmaan osuus niillä tiloilla, joilla viherryttäminen todellakin sai aikaan myönteisen muutoksen viljelykäytännöissä. Tarkastajat havaitsivat, että osuus oli noin 15 prosenttia⁴¹ viljelyn monipuolistamisen tapauksessa ja noin neljä prosenttia⁴² ekologisten alojen kohdalla. Kun otetaan huomioon tilat, joilla ei vaadittu minkäänlaista viljelykäytäntöjen muutosta, sekä se, että viljelysmaa muodostaa noin 60 prosenttia⁴³ kaikesta EU:n maatalousmaasta, on nähtävissä, että noin yhdellä prosentilla EU:n maatalousmaasta edellytettiin viljelyn monipuolistamista ja noin yhdellä prosentilla edellytettiin uusia ekologisia aloja viherryttämisen käyttöönoton seurauksena.

30

Tilintarkastustuomioistuimen arviot ovat hyvin lähellä YTK:n arvioita. Komission tutkijat arvioivat pitkälle kehittyneen maatalous-taloudellisen mallintamisen perusteella⁴⁴, että yhteensä 4,5 prosenttia EU:n maatalousmaasta oli muutettava uuteen käyttötarkoitukseen (viljelykäytännön vaihto) uusien viherryttämisvaatimusten seurauksena. Kyseisestä luvusta 1,8 prosenttia koskee viljelyn monipuolistamista, 2,4 prosenttia ekologisia aloja ja 1,5 prosenttia pysyvää nurmea⁴⁵ (ks. kaavio 6).

31

On tärkeää huomata, että tilintarkastustuomioistuimen ja YTK:n arviot koskevat molemmat pinta-alaa, jolla on muutettu viljelykäytäntöä viherryttämisen seurauksena. Niissä ei tarkoiteta pinta-alaa, johon kyseisillä muutoksilla on ollut myönteisiä vaikutuksia. Erityisesti ekologiset alat voivat tuottaa hyötyjä, jotka ulottuvat paljon laajemmalle kuin itse ekologinen ala (esimerkiksi luonnonvaraisten kukkien muodostama suojavyöhyke saattaa tarjota elinympäristön pölyttäjille, jotka sitten voivat levitä naapurilohkojen yli).

32

Arvio, jonka mukaan viljelykäytännöt muuttuivat viherryttämisen seurauksena vain noin viidellä prosentilla EU:n maatalousmaasta, on jyrkässä ristiriidassa kohdassa 26 mainitun komission keskeisen tulosindikaattorin kanssa (ks. myös kaavio 4). Tulosindikaattorin mukaan viherryttämisen kohteena on vuonna 2015 73 prosenttia EU:n maatalousmaasta (77 prosenttia vuonna 2016).

33

Tähän eroon löytyy selitys katsomalla, mitä komission tulosindikaattorilla mitataan: kuinka suuri osuus EU:n maatalousmaasta kuuluu tiloille, joilla on noudatettava vähintään yhtä viherryttämisvaatimusta. Näin ollen jopa ne tapaukset, joissa viherryttämisvaatimus koskisi vain yhtä ainoata lohkoa lohkon koosta riippumatta, kyseessä olevan maatilan koko pinta-ala laskettaisiin silti mukaan komission indikaattoriin. Indikaattori mittaa toisin sanoen kaiken sellaisille tiloille kuuluvan maa-alan, joita ei ole täysin vapautettu viherryttämisestä (tai jotka yksinkertaisesti ovat YMP:n suoran tuen järjestelmän ulkopuolella). Kun otetaan huomioon tiedot, jotka ovat saatavilla EU:n tilojen rakenteesta ja erilaisista viherryttämisen yhteydessä sovellettavista vapautuksiin oikeuttavista kynnysarvoista, komissio olisi voinut arvioida kyseisen indikaattorin arvon ennen toimintapolitiikan täytäntöönpanoa. Luvulla on sellaisenaan vain vähän käyttöä viherryttämisen avulla saavutettujen tulosten seurannassa. Se ei esimerkiksi osoita, kuinka laajalti viherryttämiskäytäntöjä tosiasiassa harjoitetaan – luku ei esimerkiksi muuttuisi, vaikka ekologista alaa koskeva vaatimus nostettaisiin viidestä prosentista seitsemään prosenttiin.

…mikä osoittaa, että toimintapolitiikan perusrakenteeseen liittyy lähtökohtaisesti merkittävä nollavaikutus

34

Viljelykäytäntöjen vaatimaton muuttuminen viherryttämisen seurauksena on sidoksissa viherryttämistukeen liittyvään merkittävään nollavaikutukseen⁴⁶.

35

Kohdissa 59–61 käsitellään viherryttämisen ja täydentävien ehtojen päällekkäisyyksistä johtuvaa nollavaikutusta. Kun otetaan huomioon ilmiön rajallisuus (saattaa koskea ainoastaan muutamia ekologisen alan tyyppejä) ja lieventäviä tekijöitä (täydentäviin ehtoihin liittyvät vaatimukset eivät yleensä ole samoja viherryttämiseen liittyvien vaatimusten kanssa), voidaan todeta, että ainoastaan pieni osa havaitusta nollavaikutuksesta selittyy mainituilla päällekkäisyyksillä.

36

Suurin osa viherryttämisen nollavaikutuksesta johtuu viherryttämiseen liittyvien vaatimusten lievyydestä, sillä vaatimukset ilmentävät yleensä tavanomaista viljelykäytäntöä. Tämä pätee erityisesti viljelyn monipuolistamiseen. Kuten kohdassa 30 mainitaan, YTK arvioi, että ennen viherryttämisen käyttöönottoa vain noin 1,8 prosenttia EU:n kaikesta maatalousmaasta ei täyttänyt viljelyn monipuolistamista koskevia vaatimuksia.

37

Ekologisten alojen osalta ilmeni, että Puolassa jo vuonna 2014 käytössä olleet erilaiset viljelykäytännöt ja maisemapiirteet olisivat kattaneet viherryttämisvaatimuksen 30 prosentilla yli vaaditun. Koko EU:n tasolla viljelijät, joita viiden prosentin ekologisen alan velvoite koski, ilmoittivat vaadittuihin ekologisiin aloihin nähden kaksinkertaisen alueen⁴⁷.

38

Lisäksi, kuten kohdissa 4 ja 26 mainittiin, monet tilat on vapautettu viherryttämisvaatimuksista mutta ne saavat silti viherryttämistukea. Jäsenvaltioiden komissiolle toimittamien tietojen mukaan vuonna 2015 yhteensä 76 prosenttia EU:n tiloista (jotka kattavat 27 prosenttia EU:n kaikesta maatalousmaasta) ei joutunut noudattamaan minkäänlaisia viherryttämisvaatimuksia (ks. kaavio 4). Näihin lukuihin sisältyvät viljelijät, jotka eivät hae YMP:n suoria tukia mailleen⁴⁸. Yhteensä 65 prosenttia viherryttämistuen saajista oli täysin vapautettu kaikista viherryttämisvaatimuksista. Nämä tuensaajat viljelevät noin 16 prosentin osuutta suoran tuen piiriin ilmoitetusta EU:n maatalousmaasta.

39

Osa vapautuksista koskee kaikkia viherryttämisvaatimuksia, kun taas toiset kohdistuvat yksittäisiin viherryttämiskäytäntöihin. Huomattakoon ennen kaikkea, kuten taulukossa 1 esitetään, että eräät vapautukset myönnetään tiloille, jotka ovat ’määritelmän mukaan vihreitä’ eli niiden katsotaan tuottavan viherryttämiseen verrattavissa olevia ympäristöhyödykkeitä. Loput vapautukset komissio perustelee yksinkertaistamisen tarpeella ja kustannusvaikuttavuuteen liittyvillä näkökohdilla. Kyseessä olevat viljelijät saavat julkisia viherryttämisvaroja, ilman että heitä vaaditaan tuottamaan vastineeksi asiaankuuluvia julkishyödykkeitä.

Taulukko 1

Viherryttämisvelvoitteista vapauttamiseen on monia eri syitä

Viherryttämiskäytäntö, jota vapautus koskee	VAPAUTUKSEN PERUSTELUT
	’määritelmän mukaisesti vihreä’	yksinkertaistaminen / kustannusvaikuttavuus / muu
kaikki	luonnonmukaista tuotantoa harjoittavat tilat	pienviljelijöiden tuen piiriin kuuluvat tilat vain pysyviä kasveja viljelevät tilat
viljelyn monipuolistaminen	tilat, joiden maa-alasta on suuri osa nurmea	tilat, joilla on alle 10 hehtaaria viljelysmaata
ekologinen ala	tilat, joiden maa-alasta on suuri osa nurmea luonnonhaitoista kärsivät tilat maissa, joiden pinta-alasta suuri osa on metsää	tilat, joilla on alle 15 hehtaaria viljelysmaata

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin Euroopan komission asiakirjojen perusteella.

Viljelyn monipuolistamisesta on vähemmän hyötyä maaperälle kuin viljelykierrosta

40

Viljelyn monipuolistamista koskeva viherryttämiskäytäntö korvasi vuoteen 2014 saakka käytössä olleen viljelykiertoa koskevan vapaaehtoisen hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksen. Näiden kahden käytännön välillä on huomattavia eroja. Viljelykierrossa viljelijä muuttaa viljeltävän kasvin kullakin lohkolla vuosittain. Tämä rajoittaa maan ravinteiden häviämistä ja tautien leviämistä. Viljelyn monipuolistamisessa puolestaan vaaditaan, että tilalla on kunakin vuonna viljeltävä vähintään kahta eri viljelykasvia, mutta tämä ei takaa samanlaista viljelykasvien vaihtuvuutta maa-alalla pidemmän ajan kuluessa.

41

Komissio tiedosti vuoden 2011 vaikutustenarvioinnissa, että viljelyn monipuolistaminen ei kenties tuota viljelykierron kaikkia ympäristöhyötyjä. Komissio totesi kuitenkin, että viljelyn monipuolistaminen sopii paremmin luonteeltaan vuotuisiin suoriin tukiin. Huolta aiheutti myös se, että on yhä vaikeampaa tarkastaa viljelykiertoa koskevien vaatimusten noudattaminen, erityisesti tapauksissa, joissa lohkot muuttavat muotoa ja/tai omistajaa.

42

Komissio tiedosti myös, että palkokasvien vaatiminen viljelykiertoon voisi edistää toimenpiteen ympäristö- ja ilmastohyötyjä. Komission ehdotuksessa ei kuitenkaan tartuttu tähän ajatukseen, koska kyseisen vaatimuksen yhteensopivuus WTO:n sääntöjen kanssa herätti epäilyksiä⁴⁹. Palkokasvit sisällytettiin lopulta viherryttämiseen yhtenä mahdollisena ekologisen alan tyyppinä (typpeä sitovat kasvit).

Nurmien suojelun vaikutuksia maatalousmaan nettopäästöihin voitaisiin tehostaa paremmalla kohdentamisella

43

Kaaviosta 7 ilmenee, että EU:n pysyvän nurmen alue (nykyisin noin 30 prosenttia) ei ole muuttunut paljoa viimeisten kymmenen vuoden aikana. Kasvu - 1,5 prosenttiyksikköä – vuosina 2007–2014 sovelletun viiteluvun (joka perustuu pääasiassa vuoden 2005 tietoihin) ja vuoden 2016 viiteluvun välillä kätkee kuitenkin sen tosiseikan, että ilmoitettua pysyvää nurmea on menetetty yli kolme miljoonaa hehtaaria; tämä merkitsee 7,2 prosentin vähennystä.

44

Pysyvän nurmen osuutta kuvaava suhdeluku on noussut lähinnä siksi, että suhdeluvun osoittaja eli ilmoitetun pysyvän nurmen pinta-ala on pienentynyt hitaammin kuin suhdeluvun nimittäjä eli ilmoitetun maatalousmaan kokonaisala. Jälkimmäinen ala pieneni 11,7 prosenttia (yli 19 miljoonaa hehtaaria). Lisäksi pysyvän nurmen nykyinen määritelmä on laajempi kuin ennen ja kattaa myös laidunmaan, jolla heinäkasvut ja muut nurmirehukasvit eivät ole enemmistönä. Jäsenvaltioiden tasolla ilmenevät merkittävät vaihtelut tasoittuvat koko EU:ta kuvaavien lukujen tasolla (ks. liite I).

45

Pysyvän nurmen osoittaminen ympäristön kannalta herkäksi pysyväksi nurmeksi (ESPG) tarjoaa pysyvälle nurmelle uuden, lohkotasolla tapahtuvan suojelun maankäytön muuttamista vastaan. Uudenlaisella suojelulla on kuitenkin rajoitteensa: Ympäristön kannalta herkkä pysyvä nurmi kattaa noin 16 prosenttia EU:n kaikesta pysyvästä nurmesta (jäsenvaltioiden välillä esiintyy huomattavaa vaihtelua).

46

Lisäksi, kuten liitteessä II esitetään, noin 96 prosenttia ympäristön kannalta herkästä pysyvästä nurmesta sijaitsee Natura 2000 -alueilla, jotka kattavat ainoastaan 18 prosenttia pysyvän nurmen kokonaisalasta EU:ssa. Kun otetaan huomioon, että Natura 2000 -alueet on rajattu luonnon monimuotoisuuteen liittyvien kriteereiden mukaan, ympäristön kannalta herkän pysyvän nurmen keskittyminen näille alueille on suotuisaa luonnon monimuotoisuuden kannalta. Hiilivaraston säilyttämisen (pysyvän nurmen säilyttämistä koskevan viherryttämiskäytännön pääasiallinen ilmoitettu tavoite) näkökulmasta katsottuna pysyvän nurmen suojelemisen maankäyttötavan muuttumiselta tai kyntämiseltä pitäisi keskittyä lohkoille, joilla maaperän hiilipitoisuus on jo suuri. Monet näistä alueista sijaitsevat Natura 2000 -alueiden ulkopuolella. Toistaiseksi vain kuusi jäsenvaltiota on päättänyt osoittaa alueita ympäristön kannalta herkäksi nurmeksi Natura 2000 -alueiden ulkopuolella⁵⁰.

Tuotannossa olevien ekologisten alojen enemmistöasema yhdessä riittämättömien hoitovaatimusten kanssa vähentävät viherryttämisen mahdollisia luonnon monimuotoisuutta edistäviä hyötyjä

47

Kuten kohdassa 9 mainitaan, jäsenvaltioiden on viherryttämisen täytäntöönpanon yhteydessä päätettävä muun muassa, minkä tyyppisiä ekologisia aloja ne valitsevat. Ne voivat tehdä valinnan 19 eri tyyppiä sisältävästä luettelosta, johon sisältyy myös viisi maataloustuotannon kanssa yhteensopivaa valintaa (ks. kaavio 8). Kaikki 28 jäsenvaltiota ovat valinneet myös tuotannossa olevia ekologisia aloja.

48

Jäsenvaltioiden ilmoittamien viherryttämisen tuotosindikaattoreiden (yhteenveto liitteessä III) perusteella ilmenee, että tuotannossa olevia ekologisia aloja on tiloilla enemmistö (lähinnä typpeä sitovia kasveja ja välikasveja). Vuonna 2015 niiden osuus kaikista viljelijöiden ilmoittamista ekologisista aloista oli 54 prosenttia ja vuotta myöhemmin 58 prosenttia. Typpeä sitovat kasvit ovat yleisin tuotannossa olevan ekologisen alan tyyppi ja välikasvit toiseksi yleisin.

49

Kaksi tutkimusta vuodelta 2016⁵¹ osoittavat, että kaksi tärkeintä tuotannossa olevaa ekologista alaa – välikasvit ja typpeä sitovat kasvit – eivät tuo mukanaan merkittäviä luonnon monimuotoisuutta edistäviä hyötyjä, mutta ne voivat edistää veden ja maaperän parantumista esimerkiksi lisäämällä maaperän orgaanisen hiilen määrää viljelysmaalla⁵².

50

Hoitokäytäntöjä koskevat lisävaatimukset, kuten lannoitteiden ja torjunta- aineiden käytön rajoitukset tai vähimmäisjaksot, joiden aikana maan on oltava kasvipeitteen kattama, ovat tärkeässä asemassa määritettäessä, millaisia vaikutuksia erilaisilla ekologisilla aloilla on luonnon monimuotoisuuteen. Viidestä tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta jäsenvaltiosta vain Alankomaat oli ottanut käyttöön hoitokäytäntöjä koskevia vaatimuksia (kasvinsuojeluaineiden käyttö on sallittua vain välikasveille), jotka ovat tiukempia kuin EU:n säännösten vähimmäisvaatimukset. Myös komission tuoreessa ekologisia aloja koskevassa raportissa⁵³ todetaan, että vain harva jäsenvaltio on valinnut vaihtoehtoja, joiden tarkoituksena on saada ekologisia aloja koskevista vaatimuksista ympäristön kannalta vaikuttavampia. Komissio puuttui tähän ongelmaan äskettäisessä sekundaarilainsäädäntöön tekemässään muutoksessa⁵⁴, jolla kiellettiin torjunta-aineiden käyttö tuotannossa olevilla ekologisilla aloilla. Samalla lakimuutoksella otettiin käyttöön myös joukko yksinkertaistamistoimenpiteitä (ks. kohta 66).

Jäsenvaltiot käyttävät hyväkseen viherryttämissäännösten joustonvaraa rajoittaakseen viljelijöille ja niille itselleen aiheutuvaa rasitusta sen sijaan, että ne pyrkisivät maksimoimaan odotetut ympäristö- ja ilmastohyödyt

51

Jäsenvaltioilla on merkittävästi harkintavaltaa viherryttämisen täytäntöönpanossa ja erityisesti ekologisten alojen tyyppien valinnassa ja ympäristön kannalta herkkien pysyvien nurmien osoittamisessa⁵⁵.

52

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamissa viidessä jäsenvaltiossa päätösten taustalla vaikutti pääasiassa pyrkimys rajoittaa viljelijöille ja viranomaisille aiheutuvaa rasitusta. Jäsenvaltiot asettivat yleensä etusijalle sellaiset ekologisen alan tyypit, jotka jo kuuluivat tavanomaisena osana niiden tavallisiin viljelykäytäntöihin. Myös teknisillä vaikeuksilla, joita ilmeni joidenkin ekologisten alojen tarkastamisessa ja tietoteknisten järjestelmien perustamisessa tiettyjä ekologisia aloja varten, oli merkitystä (ks. kohta 67 ja laatikko 5). Viherryttämisen ympäristö- ja ilmastohyötyjen maksimointi oli toisarvoista.

53

Viidestä jäsenvaltiosta ainoastaan kaksi (Alankomaat ja Puola) teettivät tutkimuksia tai tilasivat asiantuntijoiden lausuntoja analysoidakseen viherryttämisen erilaisten täytäntöönpanovaihtoehtojen ympäristö- ja ilmastovaikutuksia. Molemmissa jäsenvaltioissa viranomaiset päättivät olla noudattamatta tiettyjä keskeisiä suosituksia ja suosivat sen sijaan vähemmän viljelijöitä rasittavia vaihtoehtoja (ks. taulukko 2).

Taulukko 2

Jäsenvaltiot noudattivat tieteellisiä suosituksia valikoidusti viherryttämisen täytäntöönpanossa

Ekologisen alan tyyppi	asiantuntijat suositelleet luonnon monimuotoisuuden edistämiseksi	jäsenvaltioiden viranomaiset valinneet	jäsenvaltioiden viranomaiset noudattaneet asiantuntijoiden neuvoja
Alankomaat
pellonpientareet	√	√	√
kesanto	×	×	√
lyhytkiertoinen energiapuu	×	√	×
typpeä sitovat kasvit	×	√	×
välikasvit	×	√	×
Puola
suojakaistat	√	√	√
ojat	×	√	×
lyhytkiertoinen energiapuu	×	√	×

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tarkastustulokset.

54

Komissio valvoo, kuinka viherryttäminen toteutuu jäsenvaltioissa. Tätä työtä kuvaillaan kohdassa 69. Kuten laatikosta 3 ilmenee, komissiolla on kuitenkin hyvin rajalliset valtuudet kehottaa jäsenvaltioita painottamaan ympäristöä enemmän viherryttämisen täytäntöönpanossa.

Viherryttämisellä on ollut vähäinen vaikutus toisen pilarin ympäristötoimenpiteisiin

55

Yhtenä viherryttämisen käyttöönoton myönteisenä vaikutuksena olisi voitu odottaa, että maaseudun kehittämismenoissa siirryttäisiin kunnianhimoisempiin ympäristö- ja ilmastotoimiin. Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt merkkejä siitä, että tällaista myönteistä siirtymistä olisi tapahtunut.

56

Tilintarkastustuomioistuin vertaili viidessä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteen nykyisiä toiminnantyyppejä (esimerkiksi erilaisia sitoumuspaketteja, joihin viljelijät voivat ilmoittautua) vastaaviin edeltävän ohjelmakauden (2007–2013) toiminnantyyppeihin. Se arvioi tältä pohjalta, olivatko jäsenvaltiot nostaneet perustasoa maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteen kohdalla ja voitiinko tällaisen muutoksen katsoa johtuvan viherryttämisen käyttöönotosta.

57

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuimen analyysi osoitti, että maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteeseen sisältyvissä toimissa ilmenee voimakas jatkuvuus. Viljelijöille nykyisin ehdotetut sitoumukset ovat usein samoja kuin kaudella 2007–2013 käytössä olleet sitoumukset. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että lähes kaikkien analysoitujen toiminnantyyppien kohdalla perustasoa ei ollut nostettu kaudella 2014–2020 (ainakaan viherryttämiseen liittyvien näkökohtien osalta). Tällainen nousu ei myöskään useimmissa tapauksissa ollut tarpeen, sillä jo aikaisemman kauden perustaso ylitti viherryttämisvaatimukset. Muissa tapauksissa asianomaisilla sitoumuksilla ei ollut mitään yhteistä viherryttämiskäytäntöjen kanssa.

Viherryttäminen lisää YMP:n monimutkaisuutta

Viherryttäminen on päällekkäistä YMP:n muiden ympäristövälineiden kanssa, mutta komissio ja jäsenvaltiot lieventävät siihen liittyvää nollavaikutuksen ja kaksinkertaisen rahoituksen riskiä

58

Kohdassa 7 käsitelty ja kaaviossa 1 havainnollistettu YMP:n kolmen vihreän välineen pyramidimalli on ihanteellinen esitys periaatteesta, jonka mukaan viherryttämisen vaatimusten pitäisi olla täydentäviä ehtoja tiukemmat ja muodostaa perustaso⁵⁶ maaseudun kehittämistoimenpiteille. Todellisuudessa asia ei aina ole näin ja viherryttämisen ja pyramidin kahden muun portaan välillä on merkittäviä päällekkäisyyksiä, kuten kaaviosta 9 ilmenee.

Viherryttämisen ja täydentävien ehtojen päällekkäisyydet ovat tavallisia, mutta täsmällisten vaatimusten väliset erot lieventävät nollavaikutuksen riskiä

59

Viherryttämisen ja täydentävien ehtojen päällekkäisyydet koskevat tiettyjä ominaisuuksia tai käytäntöjä, joita suojellaan tai vaaditaan maan hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimusten tai lakisääteisten hoitovaatimusten kautta ja joiden voidaan samaan aikaan ilmoittaa täyttävän ekologista alaa koskevan vaatimuksen. Kyseessä olevat pääasialliset ekologiset alat käsittävät välikasvit, suojavyöhykkeet ja erityyppiset maisemapiirteet. Kuten kaaviosta 10 ilmenee, tilintarkastustuomioistuin havaitsi tällaisia päällekkäisyyksiä neljässä viidestä tarkastukseen valitusta jäsenvaltiosta.

60

Päällekkäisyydet saavat aikaan nollavaikutusta, jota useimmissa tapauksissa lieventää se, että viherryttämiseen ja täydentäviin ehtoihin liittyvissä vaatimuksissa on eroja (esimerkiksi viherryttämisen yhteydessä edellytetään, että välikasveja on vähintään kaksi, kun taas maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevan toimenpidevaatimuksen 4 ja lakisääteisen hoitovaatimuksen 1 tapauksessa riittää yleensä yksi kasvilaji).

61

Tarkastetuissa jäsenvaltioissa ei yleensä ollut käytössä minkäänlaisia lisärajoituksia, -menettelyjä tai -tarkastuksia, joiden avulla olisi viherryttämistuen yhteydessä vältetty tai rajoitettu nollavaikutusta, joka aiheutui päällekkäisyydestä täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten kanssa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden poikkeuksen: Alankomaissa lakisääteisen hoitovaatimuksen 1 edellyttämiä välikasveja ei voi ilmoittaa ekologisena alana.

Jäsenvaltiot puuttuvat yleensä hyvin viherryttämisen ja maaseudun kehittämisen (YMP:n toinen pilari) päällekkäisyyksiin

62

Viherryttämisen ja maaseudun kehittämiseen kuuluvien ympäristötoimenpiteiden, esimerkiksi maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteiden⁵⁷, välillä saattaa esiintyä päällekkäisyyksiä, jos viljelijä tekee toiseen pilariin kuuluvia sitoumuksia, jotka ovat luonteeltaan samanlaisia kuin viherryttämisen standardivaatimukset. Tällaiset päällekkäisyydet ovat mahdollisia, koska EU:n lainsäädännössä ei vaadita, että viherryttämisvelvoitteiden on sisällyttävä asiaankuuluvaan maaseudun kehittämisen perustasoon⁵⁸. EU:n säännöksissä⁵⁹ kuitenkin velvoitetaan jäsenvaltiot ehkäisemään mahdollinen viherryttämiskäytäntöjen kaksinkertainen rahoitus, tarvittaessa vähentämällä viljelijöille maaseudun kehittämisen puitteissa maksetun tuen määrää. Komissio antoi jäsenvaltioille yksityiskohtaiset ohjeet tällaisen kaksinkertaisen rahoituksen ehkäisemiseen (ks. myös kohta 68).

63

Tilintarkastustuomioistuin tutki erilaisia maaseudun ympäristö- ja ilmastotoimenpiteeseen kuuluvia toiminnantyyppejä (esimerkiksi erilaisia sitoumuspaketteja) 15:ssä tarkastuskohteena olleessa jäsenvaltiossa (viiden jäsenvaltion tapauksessa tarkastuskäynnin tai videokonferenssin avulla ja kymmenen jäsenvaltion kohdalla kohdennetulla asiakirjatarkastuksella – ks. kohta 12). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että noin kolmasosa sen otokseen poimituista toiminnantyypeistä käsitti sitoumuksia, jotka olivat päällekkäisiä viherryttämisvaatimusten kanssa. Lisäksi ilmeni, että jäsenvaltiot olivat yleensä tietoisia näistä päällekkäisyyksistä ja laativat erityisiä, toisinaan melko monimutkaisiakin menettelyjä, joiden avulla voidaan sulkea pois kaksinkertaisen rahoituksen mahdollisuus.

64

Laatikossa 4 annetaan esimerkkejä tyypillisistä päällekkäisyyksistä, joita ilmenee maaseudun ympäristö- ja ilmastotoimenpiteen sitoumusten ja viherryttämiskäytäntöjen sitoumusten välillä, sekä erilaisista menetelmistä, joilla jäsenvaltiot pyrkivät estämään kaksinkertaisen rahoituksen.

Viherryttämissäännösten monimutkaisuus tekee täytäntöönpanosta haasteellista, mutta komissio on osittain ratkaissut ongelman

65

Viljelijät arvostelevat viherryttämistä sen sääntöjen monimutkaisuuden vuoksi. Viljelijöitä EU:n tasolla edustava järjestö COPA-COGECA totesi viherryttämisen ensimmäisen täytäntöönpanovuoden kokemuksia koskevassa julkisessa kuulemisessa, että kaikkien viherryttämiskäytäntöjen täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä on vaikea paitsi noudattaa myös ymmärtää.

66

Komission ehdotti asiakirjassaan ”Review of Greening after one year”⁶⁰, että tiettyjä viherryttämisvaatimuksia yksinkertaistettaisiin ja yhdenmukaistettaisiin aina kun se olisi mahdollista ympäristöhyötyjä vähentämättä. Asiakirjassa lueteltiin mahdollisia parannuksia, kuten tiettyjen samankaltaisten ekologisten alojen tyyppien (esimerkiksi suojavyöhykkeet ja pellonpientareet) yhteensulauttaminen, hoitokäytäntöjä ja aikarajoja koskevien tiettyjen rajoitteiden höllentäminen sekä maisemapiirteiden kokoa ja sijaintia koskevien vaatimusten joustavoittaminen. Komissio sisällytti nämä yksinkertaistamistoimet sekundaarilainsäädäntöä koskevaan äskettäiseen muutokseensa⁶¹. Samalla muutoksella kiellettiin myös torjunta-aineiden käyttö tuotannossa olevilla ekologisilla aloilla (ks. kohta 50).

67

Viherryttämisen täytäntöönpano ei ollut yksinkertainen tehtävä jäsenvaltioille. Ensinnäkin se merkitsi huomattavaa taloudellista ja organisatorista ponnistusta. Käytössä olevat tietotekniikkajärjestelmät, erityisesti viljelylohkojen tunnistamisjärjestelmä (LPIS)⁶², oli mukautettava kyseiseen tarkoitukseen niissä jäsenvaltioissa, jotka olivat valinneet luonteeltaan pysyviä ekologisten alojen tyyppejä (kaikki maisemapiirteet – lukuun ottamatta pellonpientareita – sekä lisäksi pengerrykset, peltometsätalouden hehtaarit, lyhytkestoista energiapuuta kasvavat alueet ja metsitetyt alat). Laatikossa 5 selitetään, kuinka ekologisen alan kerroksen perustamiseen mielletty rasitus voi vaikuttaa ekologista alaa koskeviin jäsenvaltioiden valintoihin.

68

Lisäksi jäsenvaltiot pitivät joitakin viherryttämissäännöksiä sekavina. Ne kyselivät komissiolta monista viherryttämistuen täytäntöönpanoon liittyvistä eri näkökohdista. Komissio julkaisi nämä kysymykset vastauksineen verkkofoorumilla, johon kaikilla jäsenvaltioilla oli pääsy. Laatikossa 6 annetaan esimerkki esiin nousseista asioista. Samaa verkkofoorumia käytettiin muunlaisen viherryttämistä koskevan ohjeistuksen levittämiseen (esimerkiksi asiantuntijakokousten päätelmät ja ohjeet, joissa esitetään yhteenveto tärkeimmistä täytäntöönpanoon liittyvistä näkökohdista). Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen kohteena olleet viisi jäsenvaltiota olivat yleisesti ottaen tyytyväisiä komissiolta saamansa ohjeistuksen laatuun ja ajoitukseen.

69

Komissiolla on vastuu valvoa viherryttämisen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa. Merkittävä osa tästä vastuusta tarkoittaa sitä, että komissio tarkistaa säännöllisesti erilaiset ilmoitukset, jotka jäsenvaltioiden on toimitettava viherryttämisen täytäntöönpanoon liittyvistä valinnoistaan ja viherryttämisellä aikaansaaduista tuotoksista tilatasolla. Tilintarkastustuomioistuimen käsityksen mukaan komissio hoiti kyseiset tehtävät hyvin. Komissio esimerkiksi yksilöi järjestelmällisesti erilaisia tietojen myöhäiseen toimittamiseen⁶³ ja EU:n säännösten virheelliseen soveltamiseen liittyviä ongelmia ja seuraa niiden osalta tilannetta asianomaisissa jäsenvaltioissa. Kuten kohdassa 54 ja laatikossa 3 esitettiin, komissio ei kuitenkaan voi velvoittaa jäsenvaltioita suosimaan sellaisia viherryttämisen täytäntöönpanoon liittyviä vaihtoehtoja, jotka ovat suotuisampia ympäristön ja ilmaston kannalta.

Viherryttämiskäytännöt muistuttavat maan hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimuksia, mutta niiden noudattamatta jättämisestä voidaan määrätä suuremmat seuraamukset

70

Ennen viherryttämisen käyttöönottoa ainoa yhdysside YMP:n suorien tukien ja EU:n ympäristö- ja ilmastotavoitteiden välillä olivat täydentävät ehdot. Viherryttämisen tapaan täydentävien ehtojen noudattaminen on pakollista YMP:n suoraa tukea saaville viljelijöille. Erona on se, että täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten noudattamista ei palkita. Täydentävien ehtojen noudattamatta jättäminen voi johtaa seuraamuksiin siten, että kaikkia edunsaajan saamia suoria tukia vähennetään (tavallisesti yhdestä viiteen prosentilla). Viherryttämisen yhteydessä viljelijä saa erityisen maksun pakollisten käytäntöjen soveltamisesta. Noudattamatta jättämisestä aiheutuvat vähennykset vastaavat paljolti viherryttämisvaatimuksen vastaisesti hoidetun maa-alan osuutta viherryttämisvaatimuksen kohteena olevasta koko maa-alasta, ja ne voivat olla jopa 100 prosenttia tukimaksusta⁶⁴. Hakuvuodesta 2017 alkaen näiden vähennysten lisäksi määrätään hallinnollisia seuraamuksia tapauksissa, joissa alkuperäinen vähennys on yli kolme prosenttia. Nämä seuraamukset rajataan 20 prosentin osuuteen viljelijän hakuvuonna 2017 saamasta viherryttämistuesta ja 25 prosentin osuuteen hakuvuodesta 2018 alkaen.

71

Käytännössä viherryttäminen toimii melko samanlaisella tavalla kuin täydentävät ehdot⁶⁵. Viherryttämismaksu esitellään palkkiona viljelijän tuottamista ympäristöön ja ilmastoon liittyvistä julkishyödykkeistä. Järjestelmä voidaan kuitenkin nähdä myös mekanismina, jolla määrätään seuraamuksia silloin, kun tulotukijärjestelmän yhteydessä on jätetty noudattamatta ympäristöön ja ilmastoon liittyviä (hyvän maatalous- ja ympäristökunnon vaatimusten kaltaisia) perusehtoja. Ainoa merkittävä ero täydentäviin ehtoihin nähden on se, että viherryttämisen yhteydessä seuraamukset ovat merkittävissä rikkomistapauksissa yleensä suuremmat.

Johtopäätökset ja suositukset

72

Pääasiallisena tarkastuskysymyksenä kertomuksessa oli, pystyttiinkö viherryttämisen avulla tehostamaan YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta EU:n lainsäädännössä asetetun tavoitteen mukaisesti.

73

Tilintarkastustuomioistuin totesi yleisesti ottaen, että nykymuodossaan viherryttämisellä tuskin merkittävästi tehostetaan YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta.

74

Pääasialliseen tarkastuskysymykseen pyrittiin vastaamaan tutkimalla

1. interventiologiikkaa sekä selvittämällä, oliko viherryttämiselle asetettu selvät ja riittävän kunnianhimoiset tavoitearvot ja voitiinko toimintapolitiikan määrärahoja pitää perusteltuina (ks. kohdat 13–25)
2. hyötyjä, joita viherryttämisestä odotetaan koituvan ympäristölle ja ilmastolle (ks. kohdat 26–57)
3. miten viherryttäminen lisää YMP:n monimutkaisuutta (ks. kohdat 58–71).

75

Viherryttäminen tähtää kahteen toisistaan erilliseen tavoitteeseen. Yhtäältä sen tarkoituksena on tehostaa YMP:n tuloksellisuutta ympäristön ja ilmaston kannalta. Toisaalta se kuluu YMP:n suoriin tukiin ja on tässä ominaisuudessa väline viljelijöiden tulojen tukemiseksi. Vain ensin mainittu tavoite mainitaan nimenomaisesti lainsäädännössä (ks. kohdat 13–14).

76

Viherryttämistuelta puuttuu täyteen mittaansa kehitetty interventiologiikka. Komissio ei ole asettanut tarkkoja tavoitearvoja tai muutoinkaan täsmentänyt, mitä viherryttämisen avulla on määrä saavuttaa ympäristön ja ilmaston alalla. Toimintapolitiikan vaikuttavuuden arviointia hankaloittaa lisäksi se, että luonnon monimuotoisuuden ja maaperän laadun (myös orgaanisen hiilen pitoisuuksien) lähtötilanteesta on saatavilla vain hajanaisia tietoja (ks. kohdat 15–16).

77

Komission alkuperäinen viherryttämistä koskeva ehdotus oli kunnianhimoisempi ympäristön kannalta. Toimintapolitiikkaan sisältyvien ympäristötoimenpiteiden myöhempi laimentuminen ei muuttanut ehdotetun rahoituksen määrää. Rahoituksen osuudeksi määritettiin heti alussa 30 prosenttia YMP:n suorista tuista. Keskimäärin viherryttämistuet ylittävät merkittävästi viljelijöille viherryttämisvaatimusten täyttämisestä aiheutuvat kulut (menetetyt tulot mukaan lukien). Tämä johtuu siitä, että viherryttämisbudjetti oli määritetty ottamatta huomioon, kuinka kunnianhimoisia toimintapolitiikan ympäristötoimenpiteet olivat. Viherryttäminen on edelleen pohjimmiltaan tulotukijärjestelmä (ks. kohdat 17–25).

78

Viherryttämisellä tuskin saadaan aikaan merkittäviä ympäristö- tai ilmastohyötyjä. Tämä johtuu lähinnä siitä, että toimintapolitiikkaa vaivaa huomattava nollavaikutus. Nollavaikutus johtuu pääasiassa siitä, että viherryttämisvaatimukset ovat yleensä varsin lieviä ja ilmentävät paljolti tavanomaisia viljelykäytäntöjä. Lisäksi laajamittaisten velvoitteista vapauttamisten vuoksi useimmat viljelijät (65 prosenttia) voivat saada viherryttämistukea, vaikka he eivät tosiasiassa joudu noudattamaan viherryttämisvelvoitteita. Tämän vuoksi viherryttäminen johtaa myönteiseen muutokseen viljelykäytännöissä vain hyvin pienellä osuudella EU:n maatalousmaasta. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, että viljelijät perustivat uusia ekologisia aloja ja monipuolistivat viljelyä ainoastaan noin 3,5 prosentin osuudella viljelysmaasta – eli noin kahden prosentin osuudella EU:n kaikesta maatalousmaasta. Lisäksi YTK:n tutkimuksen mukaan uudet pysyvään nurmeen liittyvät viherryttämisvaatimukset ovat johtaneet viljelykäytäntöjen muuttumiseen ainoastaan 1,5 prosentin osuudella EU:n maatalousmaasta. EU:n maatalousmaasta kaikkiaan noin viisi prosenttia oli osoitettu uuteen käyttötarkoitukseen viherryttämisen seurauksena (ks. kohdat 26–39).

79

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että tietyt suunnittelun puutteet vähensivät kolmen kyseessä olevan viherryttämiskäytännön vaikuttavuutta. Viljelyn monipuolistamisella ei kyetty saamaan aikaan täysimääräisesti viljelykierron ympäristöhyötyjä. Maa-alueiden osoittaminen ympäristön kannalta herkiksi pysyviksi nurmiksi perustui lähinnä luonnon monimuotoisuuteen liittyviin kriteereihin. Lisäksi se kohdistui vain heikosti paljon hiiltä sisältäviin pysyviin nurmiin Natura 2000 -alueiden ulkopuolella. Ekologisten alojen myönteistä vaikutusta luonnon monimuotoisuuteen vähensi myös se, että samaan aikaan kun tuotantoon käytettyjen ekologisten alojen tyyppien osuus oli enemmistönä, myös hoitoa koskevat mielekkäät vaatimukset puuttuivat (ks. kohdat 40–50).

80

Jäsenvaltioilla on merkittävästi harkinnanvaraa viherryttämisen täytäntöönpanossa ja erityisesti ekologisten alojen tyyppien valinnassa ja ympäristön kannalta herkkien pysyvien nurmien osoittamisessa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että jäsenvaltiot eivät yleensä hyödynnä tätä harkinnanvaraa toimintapolitiikan ympäristö- ja ilmastohyötyjen maksimoimiseksi. Ne eivät viherryttämiskäytäntöjen yhteydessä pyri yksilöimään ja täyttämään erityisiä ympäristöön ja ilmastoon liittyviä tarpeita, vaan yrittävät toteuttaa viherryttämistä tavalla, joka minimoi niille itselleen ja viljelijöille aiheutuvan rasituksen. Komissiolla on vain vähän valtaa kehottaa jäsenvaltioita valitsemaan sellaisia viherryttämisen täytäntöönpanovaihtoehtoja, joista koituisi suurempia ympäristöhyötyjä (ks. kohdat 51–54).

81

Viherryttämisellä on ollut vähäinen vaikutus toisen pilarin ympäristötoimenpiteiden perustasoon. Tämä johtuu pääasiassa siitä, että näiden toimenpiteiden yhteydessä viljelijöille ehdotetut sitoumukset ovat ylittäneet viherryttämisvaatimukset jo ennen viherryttämistuen käyttöönottoa (ks. kohdat 55–57).

82

Viherryttäminen lisää merkittävällä tavalla YMP:n monimutkaisuutta, mikä ei ole perusteltua otettaessa huomioon viherryttämiseltä odotettavissa olevat tulokset (ks. kohdat 78–81). Monimutkaisuus johtuu huomattavassa määrin siitä, että viherryttäminen on päällekkäistä YMP:n muiden ympäristövälineiden (täydentävät ehdot ja toisen pilarin ympäristötoimenpiteet) kanssa, mikä puolestaan aiheuttaa nollavaikutuksen ja kaksinkertaisen rahoituksen riskin. Tietyt komission ja jäsenvaltioiden päätökset ja toimet lieventävät näitä riskejä. Sekundaarilainsäädännön tuoreella muutoksella on pyritty poistamaan joitakin viljelijöiden ja jäsenvaltioiden huolenaiheita, jotka liittyvät toimintapolitiikan monimutkaisuuteen. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa ilmeni myös, että komissio valvoi viherryttämisen täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa hyvin (ks. kohdat 58–69).

83

Viherryttäminen muistuttaa hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevia toimenpidevaatimuksia siinä, että myös se on pohjimmiltaan joukko tulotukeen sovellettavia ympäristöä koskevia perusehtoja. Sen erottaa hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevista toimenpidevaatimuksista mahdollisuus määrätä suurempia seuraamuksia vaatimusten noudattamatta jättämisestä (ks. kohdat 70 ja 71).

Suositus 1

Komission olisi seuraavan YMP:n uudistuksen yhteydessä kehitettävä kattava interventiologiikka maatalouteen liittyville EU:n ympäristö- ja ilmastotoimille. Tämä pitäisi tehdä ajantasaisen kyseistä ilmiötä koskevan tieteellisen käsityksen pohjalta, ja samassa yhteydessä olisi myös määritettävä tavoitearvot.

1. Komission olisi määritettävä interventiologiikan osana tarpeet, panokset, prosessit, tuotokset, tulokset, vaikutukset ja relevantit ulkoiset tekijät.
2. Komission pitäisi määrittää tavoitearvot EU:n ympäristö- ja ilmastotavoitteiden saavuttamista edistäville YMP:n toimille.
3. Jotta olisi mahdollista suunnitella vaikuttava toimintapolitiikka ja myöhemmin seurata ja arvioida sen täytäntöönpanoa, komission olisi kehitettävä malleja ja tietokokonaisuuksia, jotka koskevat luonnon monimuotoisuutta, maaperän tilaa (maaperän hiilipitoisuus mukaan lukien) ja muita relevantteja ympäristö- ja ilmastoseikkoja.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Suositus 2

Komission pitäisi valmistella seuraavaa YMP:n uudistusta koskevan ehdotuksensa laatimista tarkastelemalla ja arvioimalla nykyisen YMP:n täytäntöönpanoa. Komission pitäisi ehdotusta laatiessaan ottaa ohjenuoraksi seuraavat periaatteet:

1. Viljelijöiden pitäisi saada YMP-tukia vain siinä tapauksessa, että he täyttävät joukon ympäristöön liittyviä perusvaatimuksia:
   1. Näiden perusvaatimusten pitäisi kattaa nykyisten hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten ja yleisten viherryttämisvaatimusten kohteena olevat aihealueet (molemmat vaatimukset menevät ympäristölainsäädäntöä pidemmälle). Näin vältettäisiin keinotekoiset ja sekavat jaottelut pohjimmiltaan samanlaisten välineiden välillä ja yksinkertaistettaisiin siten YMP:n suorien tukien järjestelmää.
   2. Yhdistettyjen vaatimusten noudattamatta jättämisestä aiheutuvien seuraamusten pitäisi olla riittävät siten, että niillä olisi ennaltaehkäisevä vaikutus.
   3. Kaksinkertaisen rahoituksen välttämiseksi kaikki tällaiset perusvaatimukset olisi sisällytettävä täysimääräisesti ympäristöä koskevien vaatimusten perustasoon kaikissa ohjelmasuunnittelun mukaisissa maataloutta koskevissa toimissa.
2. Erityisiin paikallisiin ympäristöön ja ilmastoon liittyviin tarpeisiin voidaan hyvin vastata sellaisilla voimakkaamman ohjelmasuunnittelun alaisilla toimilla, joiden yhteydessä
   1. edellytetään tuloksellisuuden tavoitearvojen saavuttamista
   2. myönnetään rahoitus aiheutuneita keskimääräisiä kuluja koskevan arvion ja ympäristövaatimusten perustason ylittävistä toimista ja käytännöistä aiheutuvan tulonmenetyksen perusteella
3. Kun jäsenvaltioille annetaan vaihtoehdot, joista ne voivat valita YMP:n täytäntöönpanon yhteydessä, niitä olisi vaadittava osoittamaan ennen täytäntöönpanoa, että valitut vaihtoehdot ovat vaikuttavia ja tehokkaita toimintapolitiikan tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

Toteutumisen tavoiteajankohta: vuoden 2019 loppuun mennessä.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 15. marraskuuta 2017 pitämässään kokouksessa.

Sanasto ja lyhenteet

EFA: Ekologiset alat(Ecological Focus Areas). Maa-alat, jotka viljelijät osoittavat erityiseen ympäristön kannalta suotuisaan käytäntöön tai maisemapiirteisiin. Tilojen on viherryttämisen yhteydessä tavallisesti osoitettava vähintään viisi prosenttia viljelysmaastaan ekologiseksi alaksi.

ESPG: Ympäristön kannalta herkkä pysyvä nurmi (Environmentally sensitive permanent grassland). Pysyvien nurmien lohkoja, jotka sijaitsevat pääasiassa Natura 2000-alueilla. Jäsenvaltiot osoittavat kyseisiä alueita, koska ne ovat luonnon monimuotoisuuden ja erityisesti nurmialueiden suojeltujen lajien ja elinympäristöjen kannalta tärkeitä. Viherryttämisen yhteydessä näitä lohkoja suojellaan siten, että niitä ei kynnetä tai muuteta muuhun maankäyttötarkoitukseen.

EU: Euroopan unioni

GAEC: Hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskeva vaatimus (Good Agricultural and Environmental Condition). Yhteisnimitys joukolle perusvaatimuksia, joita sovelletaan täydentävien ehtojen yhteydessä ja joilla määritellään maan hyvä maatalous- ja ympäristökunto.

Maaseudun kehittäminen: EU:n toimintapolitiikka, josta käytetään usein nimeä YMP:n toinen pilari. Kohteena taloudelliset, ympäristöön liittyvät ja sosiaaliset tarpeet EU:n maaseutualueilla. Maaseudun kehittämistuki maksetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta, ja myös jäsenvaltiot rahoittavat osan tuesta.

Natura 2000: Maailman suurin yhtenäinen ekologinen suojeluverkosto, joka kattaa 18 prosenttia EU:n maa-alasta ja merkittäviä merialueita.

Nollavaikutus: Tilanne, jossa tuettu toimi tai hanke olisi toteutettu kokonaan tai osittain myös ilman julkista tukea.

PO AGRI – Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

PO CLIMA: Euroopan komission ilmastotoimien pääosasto.

PO ENV: Euroopan komission ympäristöasioiden pääosasto.

SMR: Lakisääteinen hoitovaatimus (Statutory Management Requirements). Yhteisnimitys joukolle vaatimuksia, jotka määritellään asianomaisessa ympäristöä, ilmastonmuutosta, kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevassa EU:n lainsäädännössä ja joita sovelletaan täydentävien ehtojen yhteydessä.

Suora tuki: Suorien tukien tarkoituksena on varmistaa viljelijöille turvaverkko. Tuet myönnetään pääasiassa tuotannosta irrotetun perustulotuen muodossa. Niiden avulla tasataan viljelijöiden markkinoille suorittamaan myyntiin perustuvia tuloja, joihin kohdistuu heilahteluja. Suorat tuet maksetaan Euroopan maatalouden tukirahastosta, johon viitataan yleensä YMP:n ’ensimmäisenä pilarina’.

Tila: tilalla tarkoitetaan kaikkea maataloustoimintaan käytettävää maata ja eläimiä, jotka sijaitsevat samalla alueella samassa jäsenvaltiossa ja joita hoitaa yksi viljelijä (luonnollinen tai oikeushenkilö tai näistä koostuva ryhmä).

Täydentävät ehdot: Järjestelmä, joka sitoo useimmat YMP:n maksut joukkoon perusvaatimuksia, joilla varmistetaan maan hyvä maatalous- ja ympäristökunto, sekä tiettyihin velvoitteisiin, joista käytetään nimeä lakisääteiset hoitovaatimukset. Lakisääteiset hoitovaatimukset määritellään asianomaisessa ympäristöä, ilmastonmuutosta, kansanterveyttä, eläinten ja kasvien terveyttä sekä eläinten hyvinvointia koskevassa EU:n lainsäädännössä.

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka. Euroopan unionin hyväksymät säädökset ja käytännöt, joilla muodostetaan yhteinen ja yhtenäinen maatalouspolitiikka. Toimenpiteet käynnistettiin alun perin vuonna 1962. Maatalouspolitiikkaa on sittemmin mukautettu ja kehitetty ja siihen on kohdistettu lukuisia uudistuksia.

YMP:n ensimmäinen pilari: Yhteisen maatalouspolitiikan osa, joka käsittää suorat tuet viljelijöille sekä markkinatoimenpiteet.

YMP:n toinen pilari: Yhteisen maatalouspolitiikan osa, joka käsittää maaseudun kehittämistoimenpiteet.

YTK: Yhteinen tutkimuskeskus. Euroopan komission pääosasto.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen antoi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Samo Jerebin johdolla, ja siihen osallistuivat myös kabinettipäällikkö Jerneja Vrabic, toimialapäällikkö Robert Markus ja tehtävävastaava Michal Machowski. Tarkastustiimiin kuuluivat Aris Konstantinidis, Päivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene ja Krzysztof Zalega.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8676-5	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/076482	QJ-AB-17-021-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-8674-1	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/616768	QJ-AB-17-021-FI-Q

© Euroopan unioni, 2017.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: http://europa.eu/contact

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: http://europa.eu/contact

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, http://europa.eu

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta http://op.europa.eu/eubookshop. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. http://europa.eu/contact).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.