La ecologización: un régimen de ayuda a la renta más complejo que todavía no es eficaz desde el punto de vista medioambiental

Resumen

I

La ecologización (o el pago de ecologización) constituye un nuevo tipo de pago directo a los agricultores que se introdujo con la reforma de la política agrícola común (PAC) del año 2013 y fue concebido para materializar en la práctica el principio de que los agricultores deben ser recompensados por los bienes públicos que proporcionan. A través de este mecanismo, la ecologización pretendía mejorar el comportamiento medioambiental de la PAC.

II

En este informe se presentan las constataciones de la fiscalización efectuada por el Tribunal en relación con la ecologización. La principal pregunta de auditoría a la que se quiere responder es si la ecologización ha logrado mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC con arreglo al conjunto de objetivos establecidos en la legislación de la UE.

III

Y para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó:

• la lógica de intervención, la existencia de objetivos de ecologización claros y suficientemente ambiciosos y la justificación del presupuesto asignado a la política;
• los beneficios que puede aportar la ecologización en materia de clima y medio ambiente;
• la complejidad que añade la ecologización a la PAC;

IV

El Tribunal en general ha llegado a la conclusión de que es poco probable que la ecologización, tal como se aplica actualmente, mejore significativamente el comportamiento medioambiental y climático de la PAC.

V

El Tribunal observó que la Comisión no desarrolló una lógica de intervención completa en relación con los pagos de ecologización, ni definió un conjunto de objetivos medioambientales claros ni suficientemente ambiciosos con respecto a la ecologización. Además, el contenido medioambiental de la política no justifica el presupuesto asignado a la ecologización. Los pagos de ecologización siguen siendo, en esencia, un régimen de ayuda a la renta.

VI

Asimismo, el Tribunal constató que es poco probable que la ecologización aporte beneficios importantes en materia de clima y medioambiente, principalmente por el notable efecto de peso muerto de la política. En particular, el Tribunal estimó que la ecologización solo propició el cambio de las prácticas agrícolas en el 5 % de las tierras de cultivo de la UE.

VII

Por último, el Tribunal considera que los posibles resultados de la política no justifican la gran complejidad que la ecologización añade a la PAC. Parte de esta complejidad es resultado del solapamiento entre la ecologización y otros instrumentos medioambientales de la PAC, incluidas las normas de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (BCAM). La similitud entre la ecologización y las BCAM reside, en esencia, en que son un conjunto de condiciones medioambientales básicas aplicables al régimen de ayuda a la renta.

VIII

Sobre la base de estas constataciones, el Tribunal formula las recomendaciones siguientes:

• En la próxima reforma de la PAC, la Comisión debería desarrollar una lógica de intervención completa para sus actuaciones medioambientales y climáticas en relación con la agricultura, además de objetivos específicos, y basarse en conocimientos científicos actualizados de los fenómenos en cuestión.
• A modo de preparación cuando elabore su propuesta para la próxima reforma de la PAC, la Comisión debería analizar y evaluar la ejecución de la PAC actual rigiéndose por los principios siguientes:
  • Los agricultores solo deberían tener acceso a los pagos de la PAC si cumplen una serie de normas básicas relativas al medio ambiente que abarcan los ámbitos cubiertos por las actuales BCAM y los requisitos de ecologización generalizados (que se supone que deben llegar más allá de los requisitos de la legislación medioambiental). En caso de incumplimiento de estas normas combinadas, las sanciones correspondientes habrían de constituir un elemento disuasorio suficiente. Además, todas estas normas básicas tendrían que incorporarse íntegramente al nivel de referencia medioambiental de cualquier acción programada con respecto a la agricultura.
  • Las necesidades medioambientales y climáticas locales específicas se pueden abordar a través de una acción programada más enérgica en relación con la agricultura que se base en la consecución de los objetivos de rendimiento y una financiación que refleje una evaluación de los costes medios incurridos y los ingresos perdidos en relación con las acciones y prácticas que van más allá del nivel de referencia medioambiental.
  • Cuando se conceda a los Estados miembros diferentes opciones para ejecutar la PAC, estos deberían demostrar, antes de su ejecución, que las opciones que han escogido son eficaces y eficientes en relación con la consecución de los objetivos de la política.

Introducción

01

La Unión Europea paga subvenciones directas a los agricultores como parte del primer pilar¹ de su política agrícola común (PAC). Uno de los principales objetivos de estos pagos directos es complementar los ingresos de los agricultores. Sin embargo, la PAC recibe cada vez más críticas por no hacer lo suficiente para limitar el efecto negativo que tienen determinadas prácticas agrícolas sobre medio ambiente y el clima².

02

El «pago de ecologización» o la «ecologización»³ —un nuevo tipo de pago directo que se introdujo con la reforma de la PAC del año 2013— constituye el intento más reciente de abordar esta cuestión. Se traga del único pago directo cuyo principal objetivo declarado es «ecológico», a saber, mejorar el comportamiento medioambiental de la PAC⁴.

03

En la exposición de motivos que acompaña a su propuesta legislativa⁵, la Comisión sostuvo que las explotaciones agrícolas «deberán recibir apoyo para que adopten y mantengan sistemas y prácticas agrícolas especialmente favorables a los objetivos medioambientales y climáticos, ya que los precios de mercado no reflejan el suministro de dichos bienes públicos». Este énfasis en gastar el dinero público en bienes públicos y recompensar a los agricultores por externalidades positivas (es decir, por tener un impacto positivo que de otro modo no hubiese sido recompensado por el mercado) también añade legitimidad al gasto de la PAC en su conjunto.

04

La ecologización no es un régimen optativo. Todos los agricultores que participen en los regímenes de pago directo de la PAC (como el régimen de pago básico o el régimen de pago único por superficie) deben obligatoriamente solicitar también el pago de ecologización. No obstante, las pequeñas explotaciones se pueden beneficiar de las ayudas de ecologización sin tener que cumplir todos los requisitos e incluso sin llegar a cumplirlos. Los requisitos de ecologización no se aplican a las explotaciones que se consideran «ecológicas por definición»: por ejemplo, los agricultores ecológicos se benefician del pago por ecologización sin tener que demostrar el cumplimiento de las tres prácticas ecológicas.

05

Los requisitos de ecologización engloban tres prácticas agrícolas que han de ser simples, generalizadas, no contractuales y anuales, además de beneficiosas para el medio ambiente y el clima:

1. con arreglo a la diversificación de cultivos, los agricultores con más de 10 hectáreas de tierra cultivable tienen la obligación de cultivar al menos dos tipos de productos. Las explotaciones que superen las 30 hectáreas de tierra cultivable deben introducir al menos un tercer tipo de cultivo. La proporción de tierra cultivable que los agricultores pueden destinar al cultivo principal se limita al 75 %. En las explotaciones donde se requiera el cultivo de, como mínimo, tres productos, los dos cultivos principales no deben superar más del 95 % de la tierra cultivable. El principal objetivo de la diversificación de cultivos es mejorar la calidad del suelo⁶;
2. el mantenimiento de los pastos permanentes combina dos mecanismos independientes. Los Estados miembros deben:
   • supervisar (a escala nacional o regional) la proporción de pastos permanentes de la superficie agrícola total cubierta por los pagos directos de la PAC. Si la proporción es un 5 % inferior a un nivel de referencia, los Estados miembros deben exigir a los agricultores que restauren los pastos permanentes previamente convertidos a otros usos;
   • designar las zonas de pastos que son más sensibles desde el punto de vista medioambiental. La conversión y el labrado de dichos pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental están prohibidos.

   De conformidad con la legislación de la UE y los requisitos de ecologización, los pastos permanentes se mantienen principalmente con el fin de favorecer la captura de carbono⁷. La protección de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental tiene la finalidad principal de proteger las superficies valiosas en términos de biodiversidad (además del objetivo global de captura de carbono);

3. los agricultores con más de 15 hectáreas de tierra cultivable deben destinar el equivalente al 5 % de esa tierra a las superficies de interés ecológico (SIE). La legislación de la UE prevé 19 tipos distintos de SIE con las que los agricultores pueden cumplir esta obligación, incluidas las tierras en barbecho, las superficies con cultivos intermedios, los cultivos fijadores de nitrógeno y varios tipos de elementos paisajísticos. Pero los Estados miembros pueden optar por ofrecer a sus agricultores menos opciones de SIE, cuyo objetivo principal consiste en salvaguardar y mejorar la biodiversidad⁸.

06

Aparte de la ecologización, la PAC dispone de otros dos instrumentos importantes para perseguir los objetivos medioambientales y climáticos:

1. la condicionalidad es un sistema que vincula la mayor parte de los pagos de la PAC a un conjunto de normas básicas para asegurar las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (BCAM) y determinadas obligaciones conocidas como requisitos legales de gestión (RLG). Los RLG se definen en las respectivas normativas de la UE en medio ambiente, cambio climático, salud pública, animal y fitosanitaria y, por último, bienestar animal. Los agricultores que no cumplan estas normas y requisitos corren el riesgo de ser sancionados con la reducción de todos sus pagos directos, normalmente entre un 1 % y un 5 %.
2. las medidas medioambientales en el marco del desarrollo rural (segundo pilar de la PAC), como por ejemplo la medida agroambiental y climática, son similares al pago de ecologización puesto que recompensan a los agricultores por llevar a cabo determinadas prácticas beneficiosas para el medio ambiente y el clima. Pero, a diferencia de la ecologización, estas medidas son contractuales y se basan en los compromisos voluntarios contraídos por los agricultores. Las primas que se pagan a los agricultores reflejan los costes adicionales y la pérdida de ingresos como consecuencia de dichos compromisos⁹.

07

La Comisión considera que la ecologización es el estrato intermedio de una pirámide de instrumentos ecológicos de la PAC formada por tres estratos (véase la ilustración 1). Las normas básicas y los requisitos de condicionalidad que engloban al grupo más amplio de agricultores y las superficies más extensas forman el estrato inferior de la pirámide y los compromisos medioambientales más ambiciosos en virtud del desarrollo rural, que se aplican a un grupo más reducido de voluntarios y a una superficie inferior, se encuentran en el estrato superior. Se supone que la suma de estos instrumentos debe tener efectos combinados y complementarios.

08

La UE destina un importe considerable al nuevo pago de ecologización: 12 000 millones de euros al año, que representan el 30 % de todos los pagos directos de la PAC y casi el 8 % del presupuesto total de la UE. En el caso de los agricultores (que recibiesen sus primeros pagos de ecologización durante el ejercicio fiscal de 2016 por las solicitudes presentadas en 2015) esto se traduce en un promedio de aproximadamente 80 euros por hectárea al año con algunas variaciones entre los Estados miembros y, en algunos casos, dentro de ellos. Cuando se introdujo la ecologización, el Parlamento Europeo y el Consejo (las autoridades presupuestarias) transfirieron estos fondos del resto de pagos directos. Por tanto, como demuestra la ilustración 2, el presupuesto general para los pagos directos de la CAP ha permanecido relativamente estable entre 2013 y 2017.

09

La ecologización se aplica en régimen de gestión compartida: la Comisión sigue siendo la única responsable de la ejecución del presupuesto de la UE, pero delega las tareas de ejecución a los Estados miembros. Estas tareas delegadas incluyen la creación y gestión de sistemas para recopilar las solicitudes de los agricultores, llevar a cabo controles administrativos y sobre el terreno, y calcular y abonar los importes correctos en concepto de ayudas. En el marco de la ecologización, los Estados miembros tienen que establecer, además, determinados parámetros fundamentales, por ejemplo, para designar los pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental y seleccionar los tipos de SIE.

Alcance y enfoque de la fiscalización

10

La fiscalización del Tribunal abarcó el diseño de la ecologización y sus dos primeros años de aplicación (las solicitudes de los años 2015 y 2016), así como la coherencia entre este régimen y el resto de instrumentos medioambientales de la PAC, es decir, la condicionalidad y las medidas medioambientales en virtud del desarrollo rural.

11

El principal objetivo del Tribunal era evaluar si la ecologización había logrado mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC con arreglo al conjunto de objetivos establecidos en la legislación de la UE pertinente. Y para responder a esta pregunta de auditoría se examinaron:

1. la lógica de intervención, la existencia de objetivos de ecologización claros y suficientemente ambiciosos y la justificación del presupuesto asignado a la política;
2. los beneficios que puede aportar la ecologización en materia de clima y medio ambiente;
3. la complejidad que añade la ecologización a la PAC;

12

Para este examen, el Tribunal llevó a cabo:

1. un análisis de la información procedente de diversas fuentes, incluida la legislación, las directrices y documentos de trabajo de la Comisión, los intercambios de correspondencia e información entre la Comisión y los Estados miembros, los datos sobre la aplicación de la ecologización y el análisis crítico de la documentación;
2. visitas a las direcciones generales de la Comisión con competencias en el ámbito considerado (DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Acción por el clima, DG Medio Ambiente y el CCI) y a las partes interesadas a escala de la UE (COPA-COGECA y BirdLife);
3. entrevistas (por medio de cuestionarios y visitas o videoconferencias) con las autoridades de cinco Estados miembros: Grecia, España (Castilla y León), Francia (Aquitania y Norte-Paso de Calais), los Países Bajos y Polonia;
4. un estudio centrado en el riesgo de doble financiación que incluía a otros diez Estados miembros: Bélgica (Valonia), la República Checa, Alemania (Brandemburgo), Irlanda, Italia (Campania), Lituania, Austria, Eslovenia, Finlandia y el Reino Unido (Gales);
5. un análisis de los propios resultados de auditoría del Tribunal procedentes de la declaración de fiabilidad de 2016, en particular con respecto a las modificaciones de las prácticas agrícolas atribuibles a la ecologización.

Observaciones

La ecologización carece de una lógica de intervención plenamente desarrollada con objetivos ambiciosos y claramente definidos y su presupuesto no está directamente ligado a la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos

El pago de ecologización persigue dos objetivos distintos: mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC y ofrecer una ayuda destinada a complementar los ingresos de los agricultores

13

La introducción de la ecologización fue un intento de materializar el principio de que los agricultores deben ser recompensados por los bienes públicos que proporcionan. Este nuevo enfoque se refleja en el objetivo de ecologización que se define en la legislación europea pertinente y se menciona en el apartado 2: mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC.

14

La ecologización también alberga otro propósito, ofrecer una ayuda para complementar los ingresos de los agricultores, que no se menciona explícitamente en la legislación, pero se desprende de forma implícita de la clasificación de la ecologización como pago directo.

No está definida la contribución de la ecologización a la consecución de los objetivos europeos relativos al suelo, el clima y la biodiversidad

15

Los principales problemas relacionados con el medio ambiente y el clima que aborda la ecologización, a saber, la calidad del suelo, la captura de carbono y la biodiversidad, están cubiertos por estrategias europeas más amplias (véase el recuadro 1).

16

No queda claro cómo se espera que la ecologización contribuya a los objetivos más generales de la UE definidos en estos documentos estratégicos:

1. la Comisión no ha desarrollado una lógica de intervención completa para la ecologización, ni ha fijado objetivos específicos y medibles para la política¹⁷. Dicho de otro modo, no existe ningún plan que especifique qué mejoras pretende conseguir la UE con la ecologización por lo que respecta a la biodiversidad, la calidad del suelo y las emisiones netas de carbono procedentes de los suelos agrícolas. Establecer objetivos tan específicos es de por sí difícil debido a la multitud de factores que entran en juego, algunos de los cuales son externos (es decir escapan al control de los responsables políticos) y otros mal percibidos.
2. el prerrequisito para establecer dichos objetivos es disponer de un método para medir los fenómenos involucrados y conocer su estado actual. Pero, cuando se introdujo la ecologización, solo se disponía de un conocimiento parcial de la situación de partida, esto es, la calidad del suelo agrícola, las reservas de carbono de los pastos permanentes y el estado de la biodiversidad de las explotaciones agrícolas. El recuadro 2 ilustra estos problemas.

La propuesta inicial de la Comisión era más ambiciosa desde el punto de vista medioambiental…

17

La propuesta inicial de la Comisión relativa a la ecologización era una medida más ambiciosa y centrada en el medio ambiente, con requisitos más estrictos y menos excepciones que las prácticas de ecologización actuales. La ilustración 3 ofrece una visión general de los principales cambios entre el concepto analizado inicialmente en la evaluación de impacto de 2011²⁴ (un estudio detallado que analiza las distintas opciones políticas para la reforma de la PAC del período 2014-2020), la propuesta legislativa de la Comisión y la legislación adoptada en última instancia.

18

El resultado final del proceso legislativo contrasta con el enfoque inicial de la Comisión expresado en la siguiente declaración de la evaluación de impacto de 2011: «para que la ecologización sea eficaz, es fundamental no optar por un enfoque «a la carta» que ofrezca a los Estados miembros o a los agricultores la posibilidad de escoger entre una lista de medidas. Dicho enfoque menoscabaría en gran medida el efecto de la ecologización, sobre todo si el pago no se corresponde con los esfuerzos exigidos a los agricultores, lo que les llevaría a escoger las medidas que ya cumplen o las medidas con el menor coste, y producir con ello menos beneficios para el medio ambiente. Además, cuantas más opciones se ofrezcan en virtud del primer pilar relativo a la ecologización más complicado resultará garantizar la coherencia con las normas de condicionalidad, en particular con las BCAM (se corre el riesgo de tener niveles de referencia muy diferentes entre los Estados miembros) y, en consecuencia, con el segundo pilar (se corre el riesgo de duplicar los pagos). Por consiguiente, se debe promover un enfoque de ecologización que conste únicamente de unas pocas medidas que produzcan beneficios medioambientales significativos». De hecho, en 2011, la Comisión advirtió de una serie de riesgos que en gran medida se han materializado (véanse los apartados 24, 36 y 37, 47 a 49 y 59 a 68).

… pero no demostraba claramente lo que se iba a conseguir con las prácticas de ecologización propuestas

19

Según se señalaba en el apartado 16, la Comisión no definió objetivos específicos cuantificados para las prácticas de ecologización propuestas. Además, la evaluación de impacto de 2011 solo presentaba una demostración parcial de la eficacia de las prácticas de ecologización propuestas y se centraba principalmente en los aspectos de la mitigación del cambio climático:

1. con respecto al mantenimiento de pastos permanentes, la Comisión hizo hincapié en que la captura de carbono en el suelo después de convertir la tierra cultivable en pastos es considerablemente más lenta que la pérdida de carbono resultante de convertir los pastos permanentes en tierras cultivables. Partiendo de esta información, la Comisión abogó por la protección de la reservas de carbono por medio del mantenimiento obligatorio de los pastos permanentes existentes por la explotación en lugar de por un sistema basado en la supervisión de proporciones a escala regional o nacional;
2. en relación con la medida propuesta relativa a la superficie retirada con fines ecológicos/SIE, aparte de analizar el impacto parcialmente positivo y negativo esperado en relación con la mitigación del cambio climático, la evaluación de impacto no ofrecía una demostración clara de la eficacia medioambiental de esta medida, en particular con respecto a la biodiversidad;
3. por último, la evaluación de impacto presentaba pruebas científicas de los efectos positivos de la rotación de cultivos, en particular por lo que respecta al aumento del contenido orgánico del suelo, incluido el carbono. Sin embargo, debido a consideraciones prácticas, la Comisión propuso sustituir la rotación por la diversificación de cultivos (véase el apartado 41).

20

En resumen, los dos colegisladores de la UE (el Parlamento Europeo y el Consejo) recibieron una propuesta para emprender una reforma importante de los pagos directos de la PAC con información limitada sobre los resultados que cabía esperar de las nuevas medidas. El Tribunal comparte la opinión expresada en el informe que analiza el proceso legislativo de la ecologización²⁵: «la falta de una descripción clara por parte de la Comisión de los beneficios medioambientales que se deberían lograr con la ecologización en la fase inicial del proceso ha dificultado que la Comisión y otros puedan aclarar en qué medida afectan las sucesivas diluciones del texto a la obtención de resultados».

21

Las modificaciones posteriores, iniciadas en su mayor parte por los dos colegisladores, no fueron acompañadas de ninguna justificación científica que demostrase su eficacia medioambiental; su principal propósito era reducir el esfuerzo exigido a los agricultores.

Pero el presupuesto asignado a la ecologización no se modificó pues se basaba en una decisión política y no en la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos de la política

22

Un elemento fundamental de la última reforma de la PAC, así como del marco financiero plurianual 2014-2020, fue destinar el 30 % del presupuesto total de todos los pagos directos de la PAC a la ecologización. En este último contexto más amplio, la Comisión presentó por primera vez esta asignación en 2011²⁶, que fue posteriormente aprobada por el Consejo Europeo en 2013²⁷.

23

Esta asignación presupuestaria se mantuvo al mismo nivel —en torno a 12 000 millones de euros al año— durante todo el proceso legislativo, pese a que se modificó notablemente el contenido medioambiental y climático de la política por lo que respecta a sus requisitos, que llegaron a ser menos exigentes con el tiempo, y el alcance de varias exenciones, que fue en aumento. Esto demuestra que la decisión de asignar el 30 % de los pagos directos de la PAC a la ecologización no refleja el grado de ambición del nuevo instrumento en materia de clima y medio ambiente. La ecologización sigue siendo, en esencia, una medida de apoyo a la renta.

24

En particular, el Tribunal observó que el importe del pago de ecologización (que, de media, se sitúa en torno a 80 euros por hectárea) no se basó en el coste que suponía para los agricultores la aplicación de la ecologización²⁸.

1. En la evaluación de impacto de 2011, se calculó que, de media, estos costes ascendían a aproximadamente 30 euros por hectárea, partiendo de los requisitos de ecologización más exigentes que se habían previsto inicialmente (véase el apartado 17).
2. Según un estudio del CCI²⁹ que modela la repercusión económica de los actuales requisitos de ecologización, el 71 % de los agricultores no se ven afectados por la ecologización en absoluto y no contraen costes de cumplimiento relacionados con su aplicación. Del 29 % que sí se ven afectados, más de dos tercios contrae costes de cumplimiento inferiores a 25 euros por hectárea. Para más del 40 %, estos costes son inferiores a 10 euros por hectárea. Sin embargo, en torno al 2 % de los agricultores asumen costes que superan los 100 euros por hectárea (este suele ser el caso de las explotaciones agrícolas con superficies pequeñas especializadas en actividades que requieren mucho capital y mano de obra, como por ejemplo la producción de hortalizas).
3. El efecto estimado de la ecologización en los ingresos de los agricultores y ganaderos (calculado como la diferencia entre los ingresos, compuestos por las ventas de productos y las subvenciones, y los costes variables de producción, que incluyen los costes de los abonos, plaguicidas, semillas y piensos) es muy limitado. En un estudio reciente³⁰, el CCI halló que la introducción de la ecologización en realidad incrementó los ingresos de los agricultores y ganaderos en torno a un 1 % (principalmente debido al ligero aumento de los precios como resultado de la escasa disminución de la producción). Según los resultados preliminares del proyecto de informe que se menciona en el apartado 24, letra b), se calcula que el impacto de la ecologización en los ingresos de los agricultores es del -1 %³¹.

25

El presupuesto de la ecologización no se basa en el cálculo del valor económico de los beneficios medioambientales y climáticos previstos. Los hechos que se exponen a continuación dan cierta idea del contexto:

1. basar el diseño de la política en la valoración de los bienes públicos previstos es una buena práctica. El intento más significativo de desarrollar metodologías para valorar los ecosistemas y la biodiversidad se llevó a cabo con el proyecto TEEB³²;
2. la UE ha determinado previamente el valor de determinadas cuestiones medioambientales: por ejemplo, en la evaluación de impacto³³ de la Estrategia Temática para la Protección del Suelo de 2006, se calculó que el coste de la disminución del contenido orgánico del suelo era de entre 3 400 y 5 600 millones de euros al año (incluidos los costes internos y externos);
3. partiendo de su metaanálisis de la bibliografía científica, el CCI estimó que el valor del paisaje agrícola de la UE estaba comprendido entre 134 y 201 euros por hectárea y su valor total se situaba entre 24 500 y 36 600 millones de euros al año³⁴;
4. pero traducir los beneficios medioambientales en términos monetarios presenta dificultades considerables. Esta tarea resulta en cierto modo más sencilla cuando los beneficios medioambientales se pueden relacionar directamente con los costes reales o los ingresos (por ejemplo, el valor de reducir la contaminación por nitrógeno del agua se puede calcular partiendo del coste del tratamiento del agua contaminada), algo que resulta más difícil cuando no existe una relación directa como ocurre con el aumento o el mantenimiento de la biodiversidad;
5. pero en el caso de la ecologización cualquier valoración económica de los beneficios medioambientales resultó imposible porque, según se señala en el apartado 16, no se han trazado metas para los beneficios medioambientales previstos.

Es improbable que la ecologización, tal como se aplica actualmente, aporte beneficios significativos para el medio ambiente y el clima

La ecologización apenas ha modificado las prácticas agrícolas…

26

Tras el primer año de aplicación de la ecologización, la Comisión comunicó³⁵ los primeros resultados de la política por lo que respecta a las tierras de cultivo y las explotaciones agrícolas cubiertas. La ilustración 4 muestra que, en 2015, el 24 % de las de las explotaciones estaban afectadas como mínimo por una obligación de ecologización. Sin embargo, representan el 73 % de las tierras de cultivo de la UE³⁶. En 2016, la proporción de tierras cultivables pertenecientes a explotaciones sujetas al menos a una obligación de ecologización ascendieron al 77 %. La Comisión considera esta cifra como un indicador clave de los resultados de la ecologización.

27

En el capítulo 7 de su informe anual relativo al ejercicio 2016³⁷, el Tribunal presentó los resultados del análisis de los efectos de la ecologización sobre el uso de las tierras (por lo que respecta a la diversificación de cultivos y a las SIE) transcurrido el primer año de aplicación. El Tribunal fundamentó este análisis en una comparación de las prácticas agrícolas de 2014 y 2015 (es decir, el año previo a la introducción de la ecologización y el primer año de su aplicación)³⁸.

28

La ilustración 5 presenta los resultados de este análisis. En cuanto a la diversificación de cultivos y las SIE, el Tribunal halló que para la mayoría de las explotaciones de la muestra (y la mayoría de las tierras de cultivo³⁹), la introducción de la ecologización no requirió ningún cambio en las prácticas agrícolas. Esto se debió a que las explotaciones en cuestión ya cumplían los requisitos de ecologización en 2014 o a que estaban exentas.

29

Como señaló el Tribunal en su Informe Anual⁴⁰, se identificaron «algunos cambios positivos en las prácticas agrícolas a raíz de la introducción del régimen, en particular en términos de SIE». En el caso de las explotaciones donde la introducción de la ecologización supuso un cambio positivo en las prácticas agrícolas, el Tribunal calculó la proporción de tierra cultivable en la que se produjeron esos cambios. La proporción, según este cálculo, se sitúa en torno al 15 %⁴¹ en el caso de la diversificación de cultivos y en torno al 4 % en el caso de las SIE⁴². Teniendo en cuenta las explotaciones donde no fue necesario modificar las prácticas agrícolas, así como el hecho de que las tierras cultivables representan aproximadamente el 60 %⁴³ del total de tierras de cultivo de la UE, esto significa que, después de la introducción de la ecologización, en torno al 1 % de las tierras de cultivo de la UE requerían una mayor diversificación de cultivos y, aproximadamente el 1 %, la creación de superficies de interés ecológico nuevas.

30

Los cálculos del Tribunal son muy similares a los realizados por el CCI. Partiendo de una modelización agroeconómica avanzada, los investigadores de la Comisión calculan que⁴⁴, en total, fue necesario reasignar el 4,5 % de la tierra de cultivo de la UE (es decir, se modificaron las prácticas agrícolas) debido a los nuevos requisitos de ecologización, incluido un 1,8 % debido a la diversificación de cultivos, un 2,4 % debido a las SIE y un 1,5 % debido a los pastos permanentes⁴⁵ (véase la ilustración 6).

31

Es importante señalar que tanto los cálculos del Tribunal como los del CCI se refieren a las superficies donde se ha producido un cambio de las prácticas agrícolas tras la introducción de la ecologización y no representan la superficie afectada por el efecto positivo de dichos cambios. Las SIE, en particular, pueden aportar beneficios que van más allá de sus límites (por ejemplo, una franja de protección con flores silvestres puede constituir un hábitat para los polinizadores que, a continuación, se extenderían a las parcelas colindantes).

32

La estimación de que la ecologización tuvo como resultado la modificación de las prácticas agrícolas solo en alrededor del 5 % de las tierras de cultivo de la UE contrasta fuertemente con el principal indicador de resultado de la Comisión mencionado en el apartado 26 (véase asimismo la ilustración 4), esto es, que en 2015 el 73 % de la superficie agrícola de la UE estaba sujeta a las obligaciones de ecologización (el 77 % en 2016).

33

Esta diferencia se puede explicar analizando qué mide el indicador de resultados de la Comisión, esto es, la proporción de tierras de cultivo de la UE que pertenece a las explotaciones que están sujetas, como mínimo, a una obligación de ecologización. De ahí que incluso si una obligación de ecologización solo se aplicase a una única parcela, independientemente de su tamaño, el indicador de la Comisión incluiría la superficie total de la explotación. Dicho de otro modo, este indicador mide todas las tierras pertenecientes a las explotaciones que no están totalmente exentas de la ecologización (o simplemente fuera del sistema de pagos directos de la PAC). Habida cuenta de los datos disponibles sobre la estructura de las explotaciones agrícolas de la UE y los diferentes umbrales de exención que se aplican con arreglo a la ecologización, la Comisión podría haber calculado el valor de este indicador antes de ejecutar la política. Por tanto, esta cifra apenas sirve para supervisar los resultados logrados con la ecologización; por ejemplo, no refleja hasta qué punto se han extendido realmente las prácticas de ecologización y no cambiaría si, por ejemplo, el requisito relativo a las SIE se incrementase del 5 % al 7 %.

… lo que demuestra el importante efecto de peso muerto en el diseño de la política

34

La escasa modificación de las prácticas agrícolas con motivo de la ecologización tiene que ver con el importante efecto de peso muerto⁴⁶ en el pago de ecologización.

35

El efecto de peso muerto que resulta del solapamiento entre la ecologización y la condicionalidad se analiza en los apartados 59 a 61. Dado su escaso alcance (solo se verían afectados algunos tipos de SIE) y los factores de mitigación (los requisitos de condicionalidad no coinciden normalmente con los requisitos de ecologización), estos solapamientos solo explican una pequeña parte del peso muerto observado.

36

La mayor parte del efecto de peso muerto en la ecologización se debe a la modestia de los requisitos que, por lo general, reflejan la práctica agrícola habitual. Esto ocurre particularmente con la diversificación de cultivos. Como se menciona en el apartado 30, según el CCI, antes de que se introdujese la ecologización, la proporción de tierras de cultivo de la UE que no cumplía los requisitos de diversificación de cultivo era de tan solo el 0,6 %.

37

Con respecto a las SIE, el Tribunal observó que, en Polonia, varias prácticas agrícolas y funciones que ya existían en 2014 habrían cubierto el requisito de ecologización con un excedente del 30 %. En el conjunto de la UE, los agricultores afectados por la obligación del 5 % en relación con las SIE duplicaban el porcentaje de SIE requerido⁴⁷.

38

Además, según se señala los apartados 4 y 26, muchas explotaciones agrícolas están exentas de los requisitos de ecologización, pero reciben el pago correspondiente. Según los datos que comunicaron los Estados miembros a la Comisión, en 2015, el 76 % de las explotaciones agrícolas de la UE, que representan el 25 % de la tierra de cultivo total de la UE, no estaban sujetas a ninguna obligación de ecologización (véase la ilustración 4). Estas cifras incluyen a los agricultores que no han solicitado pagos directos de la PAC⁴⁸. De entre los beneficiarios de los pagos de ecologización, el 65 % de las explotaciones, aproximadamente el 16 % de las tierras de cultivo de la UE que reciben pagos directos, quedaron totalmente exentas de las obligaciones de ecologización.

39

Algunas exenciones conciernen al conjunto de las obligaciones de ecologización, mientras que otras se aplican a determinadas prácticas. Y lo que es más importante, como se muestra en el cuadro 1, determinadas exenciones están destinadas a las explotaciones agrícolas que son «ecológicas por definición», es decir, que se considera que proporcionan bienes públicos medioambientales equivalentes a la ecologización. La Comisión justifica el resto de exenciones alegando que es necesario simplificar y tener en cuenta la relación coste-beneficio. Los agricultores en cuestión reciben dinero público para la ecologización sin que se les exija que proporcionen a cambio ningún bien público conexo.

Cuadro 1

Los diferentes motivos de las exenciones de ecologización

Práctica de ecologización afectada	JUSTIFICACIÓN DE LA EXENCIÓN
	«ecológica por definición»	simplificación / consideraciones de rentabilidad / otros
todas	explotaciones ecológicas	explotaciones sujetas al régimen para los pequeños agricultores explotaciones que solo tienen cultivos permanentes
diversificación de cultivos	explotaciones que cuentan con una alta proporción de pastos	explotaciones con menos de 10 hectáreas de tierras cultivables
SIE	explotaciones que cuentan con una alta proporción de pastos explotaciones con limitaciones naturales en países con una alta proporción de bosques	explotaciones con menos de 15 hectáreas de tierras cultivables

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo a partir de los documentos de la Comisión Europea.

La diversificación de cultivos es menos beneficiosa para el suelo que la rotación

40

La práctica de ecologización de la diversificación de cultivos sustituyó a la BCAM optativa sobre rotación de cultivos vigente hasta 2014. Existen diferencias importantes entre las dos prácticas. Con la rotación de cultivos, los agricultores modifican los productos que cultivan en cada parcela de un año para otro, una práctica que limita el agotamiento de los nutrientes del suelo y la propagación de agentes patógenos. Pese al requisito de que cada explotación agrícola cultive, como mínimo, dos productos en un año determinado, la diversificación de cultivos no garantiza un cambio similar en los cultivos de la tierra a lo largo del tiempo.

41

En la evaluación de impacto de 2011, la Comisión reconoció que «es posible que la diversificación de cultivos no aporte todos los beneficios medioambientales de la rotación de cultivos», pero consideró que se adecuaba mejor al carácter anual de los pagos directos. También se consideraba preocupante la creciente dificultad que entrañaba comprobar el cumplimiento de los requisitos de la rotación de cultivos, en particular con respecto a las parcelas que cambian de forma o de propietario, o de ambos.

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Asimismo, la Comisión reconoció que el establecimiento de un requisito para los cultivos de leguminosas en el marco de la diversificación de cultivos podía mejorar los beneficios climáticos y medioambientales de la medida. Pero esta idea contemplada en la propuesta de la Comisión no se aceptó por temor a que dicho requisito no fuese compatible con las normas de la OMC⁴⁹. Finalmente, los cultivos de leguminosas se incorporaron a la ecologización como uno de los tipos de SIE (cultivos fijadores de nitrógeno).

El efecto de la protección de los pastos en las emisiones netas de las tierras de cultivo podría ser mayor si su orientación fuera más específica

43

La ilustración 7 muestra que la proporción de pastos permanentes de la UE, que en la actualidad es de aproximadamente el 30 %, no ha cambiado mucho durante la última década. Sin embargo, el aumento de 1,5 puntos porcentuales entre la proporción de referencia aplicable en 2007-2014 (que se basaba principalmente en los datos de 2005) y la proporción anual de 2016 oculta una pérdida de más de 3 millones de hectáreas de pastos permanentes declarados, lo que representa una reducción del 7,2 %.

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La proporción de pastos permanentes aumentó principalmente debido a que la disminución de la superficie declarada como pastos permanentes, el numerador del cociente, fue más lenta que la disminución del denominador, es decir, el total de las tierras de cultivo declaradas. Estas últimas disminuyeron un 11,7 % (una pérdida de más de 19 millones de hectáreas). Además, la actual definición de pasto permanente es más amplia que en el pasado, puesto que incluye tierras de pastoreo donde no predominan las gramíneas ni otros forrajes herbáceos. Las cifras para el conjunto de la UE revelan variaciones importantes en los Estados miembros (véase el anexo I).

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La designación de pastos permanentes como pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental protege adicionalmente estos pastos de la conversión en una parcela concreta. Pero esta protección adicional tiene un alcance limitado: los pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental abarcan aproximadamente el 14 % del total de pastos permanentes de la UE (porcentaje que varía notablemente entre los Estados miembros).

46

Además, tal como se muestra en el anexo II, en torno al 96 % de los pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental se sitúa fuera de las zonas de la Red Natura 2000, que abarcan solo el 18 % del total de pastos permanentes de la UE. Habida cuenta de que las zonas de la Red Natura 2000 se definieron en función de criterios relacionados con la biodiversidad, la concentración de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental dentro de estas zonas resulta positiva para la biodiversidad. No obstante, a fin de mantener las reservas de carbono, que es el principal objetivo de la práctica de ecologización de mantener pastos permanentes, la protección de dichos pastos frente frente a la conversión o el labrado debe centrarse en las parcelas que ya tengan un alto contenido de carbono acumulado en el suelo, muchas de las cuales es probable que se encuentren fuera de las zonas de la Red Natura 2000. Hasta el momento, solo seis Estados miembros han decidido designar pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental fuera de las zonas de la Red Natura 2000⁵⁰.

El predominio de superficies de interés ecológico productivas, junto a unos requisitos de gestión insuficientes reducen los posibles beneficios que puede aportar la ecologización a la biodiversidad

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Según se señala en el apartado 9, una de las decisiones que deben adoptar los Estados miembros con respecto a la aplicación de la ecologización es la selección de tipos de SIE, para lo que disponen de una lista de 19 tipos de SIE diferentes, cinco de los cuales son compatibles con la producción agrícola (véase la ilustración 8). Los veintiocho Estados miembros incluyeron SIE productivas en su selección.

48

Los indicadores de realización en materia de ecologización notificados por los Estados miembros (que se resumen en el anexo III) muestran una predominancia de SIE productivas (principalmente cultivos fijadores de nitrógeno y cultivos intermedios) en las explotaciones agrícolas. En 2015, su proporción de SIE declaradas por los agricultores era del 54 % y aumentó al 58 % el año siguiente. Los cultivos fijadores de nitrógeno son el tipo de SIE productiva más común, seguidos de los cultivos intermedios.

49

Dos estudios de 2016⁵¹ señalan que las dos principales SIE productivas —los cultivos intermedios y los cultivos fijadores de nitrógeno— no aportan beneficios significativos para la biodiversidad, pero pueden contribuir a mejorar el agua y el suelo, así como a incrementar los niveles de carbono orgánico del suelo de las tierras cultivables⁵².

50

Los requisitos adicionales que tienen que ver con prácticas de gestión específicas, como las restricciones en el uso de fertilizantes y plaguicidas o los períodos mínimos que debe permanecer la cubierta vegetal en un terreno, desempeñan un papel importante a la hora de determinar la repercusión de las diferentes SIE en la biodiversidad. De los cinco Estados miembros que ha examinado el Tribunal, únicamente los Países Bajos introdujeron requisitos ligados a prácticas de gestión (que limitaban el uso de productos fitosanitarios a los cultivos intermedios) que excedían el mínimo requerido por la normativa de la UE. Además, el último informe de la Comisión sobre las SIE⁵³ concluye que pocos Estados miembros seleccionaron opciones destinadas a lograr que la obligación relativa a las superficies de interés ecológico fuese más eficaz desde el punto de vista medioambiental. La Comisión abordó este problema en su reciente modificación⁵⁴ del Derecho derivado, por la que se introduce la prohibición del uso de plaguicidas en SIE productivas. Esta misma modificación introdujo también una serie de medidas de simplificación (véase el apartado 66).

Los Estados miembros utilizan la flexibilidad de las normas de ecologización para limitar la carga soportada por los agricultores y por ellos mismos y no para maximizar los beneficios medioambientales y climáticos previstos

51

Los Estados miembros disponen de un grado de discrecionalidad importante a la hora de aplicar la ecologización, sobre todo con respecto a la selección de tipos de SIE y la designación de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental⁵⁵.

52

En los cinco Estados miembros examinados por el Tribunal, la principal justificación de las decisiones adoptadas era limitar la carga para los agricultores y las autoridades. Por lo general, los Estados miembros han dado prioridad a los tipos de SIE que ya eran una característica común de su práctica agrícola habitual. También se tuvieron en cuenta las dificultades técnicas al verificar determinadas SIE y la implantación de sistemas informáticos para determinadas superficies (véase el apartado 67 y el recuadro 5), por lo que maximizar los beneficios medioambientales y climáticos de la ecologización pasó a un segundo plano.

53

De los cinco Estados miembros, solo dos (los Países Bajos y Polonia) encargaron estudios o dictámenes de expertos para analizar el impacto medioambiental y climático de las diferentes opciones de ecologización. En los dos Estados miembros, las autoridades decidieron no seguir determinadas recomendaciones fundamentales y prefirieron opciones que requerían menos esfuerzo por parte de los agricultores (véase el cuadro 2).

Cuadro 2

Uso selectivo por parte de los Estados miembros de las recomendaciones científicas sobre la aplicación de la ecologización

Tipo de SIE	¿recomendada por los expertos en vista de los beneficios que aporta a la biodiversidad?	seleccionada por las autoridades de los Estados miembros	las autoridades de los Estados miembros ¿siguieron las recomendaciones de los expertos?
Países Bajos
Lindes de campo	√	√	√
Tierras en barbecho	×	×	√
Árboles forestales de cultivo corto	×	√	×
Cultivos fijadores de nitrógeno	×	√	×
Cultivos intermedios	×	√	×
Polonia
Franjas de protección	√	√	√
Zanjas	×	√	×
Árboles forestales de cultivo corto	×	√	×

Fuente: resultados de las auditorías del TCE.

54

La Comisión supervisa la manera en que los Estados miembros aplican la ecologización, según se describe en el apartado 69, pero, como se ilustra en el recuadro 3, apenas tiene competencia para presionar a los Estados miembros para que adopten un enfoque medioambiental más firme con respecto a la aplicación de la ecologización.

La repercusión de la ecologización en las medidas medioambientales del segundo pilar es limitada

55

Uno de los efectos positivos que cabría esperar de la introducción de la ecologización es el cambio de un enfoque centrado en el gasto en materia de desarrollo rural a actuaciones de mayor calado relacionadas con el clima y el medio ambiente. Ahora bien, no se han hallado indicios de que se haya producido un cambio positivo de estas características.

56

En los cinco Estados miembros examinados, el Tribunal comparó los tipos de operaciones actuales (es decir, los diferentes paquetes de compromiso a los que se pueden adherir los agricultores) en virtud de la medida agroambiental y climática con los tipos de operaciones correspondientes del período de programación anterior (2007-2013). Partiendo de esta información, se evaluó si los Estados miembros habían aumentado el nivel de referencia para la medida agroambiental y climática, y si dicho cambio se podría atribuir a la introducción de la ecologización.

57

En general, el análisis demostró una gran continuidad en las operaciones en virtud de la medida agroambiental y climática. Los compromisos propuestos actualmente a los agricultores son a menudo idénticos a los aplicables durante el período 2007-2013. El Tribunal observó que el nivel de referencia de casi todos los tipos de operación analizados no se ha aumentado durante el período 2014-2020 (al menos no en ningún aspecto relacionado con la ecologización). Y en la mayoría de los casos ni siquiera fue necesario porque el nivel de referencia del período anterior ya superaba los requisitos de ecologización. En otros casos, los compromisos en cuestión no tenían nada en común con las prácticas de ecologización.

La ecologización aumenta la complejidad de la PAC

La ecologización se solapa con otros instrumentos medioambientales de la PAC pero la Comisión y los Estados miembros mitigan el riesgo consiguiente de peso muerto y de doble financiación

58

El modelo piramidal integrado por tres instrumentos ecológicos de la PAC, analizado en el apartado 7 y reproducido en la ilustración 1, es una representación idealizada del principio de que la ecologización debe ir más allá del régimen de condicionalidad y constituir la base de referencia para las medidas en materia de desarrollo rural⁵⁶. En realidad, no siempre sucede así y existen solapamientos significativos entre la ecologización y los otros dos estratos de la pirámide, tal como se representa en la ilustración 9.

Los solapamientos entre la ecologización y el régimen de condicionalidad son comunes pero el riesgo de peso muerto se ve atenuado por las diferencias existentes en los requisitos detallados

59

Los solapamientos entre la ecologización y el régimen de condicionalidad tienen que ver con determinadas funciones o prácticas que están protegidas o que se exigen en virtud de las BCAM o los RLG y que, al mismo tiempo, se puede afirmar que satisfacen el requisito relativo a las superficies de interés ecológico. Entre los principales tipos de SIE afectados se incluyen los cultivos intermedios, las franjas de protección y varios tipos de elementos paisajísticos. Tal como se muestra en la ilustración 10, el Tribunal halló dichos solapamientos en cuatro de los cinco Estados miembros seleccionados.

60

Dichos solapamientos generan un efecto de peso muerto que, en la mayoría de ocasiones, se ve atenuado por las diferencias que existen entre los requisitos de ecologización y los del régimen de condicionalidad (por ejemplo, en el caso de los cultivos intermedios, la ecologización requiere una combinación de, como mínimo, dos plantas, mientras que con arreglo a la BCAM4 o al RLG1, normalmente basta con una única especie).

61

En general, los Estados miembros examinados no establecieron restricciones, procedimientos o comprobaciones adicionales para evitar o limitar el efecto de peso muerto en el pago de ecologización debido al solapamiento con los requisitos del régimen de condicionalidad; con una salvedad: en los Países Bajos, los cultivos intermedios requeridos por el RLG1 no se pueden declarar como SIE.

Los Estados miembros suelen gestionar adecuadamente los solapamientos entre la ecologización y el desarrollo rural (segundo pilar de la PAC)

62

Los solapamientos entre la ecologización y las medidas medioambientales en el marco del desarrollo rural, como por ejemplo la medida agroambiental y climática⁵⁷, se producen cuando los agricultores contraen compromisos en virtud del segundo pilar que tienen una naturaleza similar a los requisitos de ecologización estándar. Dicho solapamiento se produce porque la legislación de la UE no exige que las obligaciones de ecologización se incluyan en el nivel de referencia de desarrollo rural correspondiente⁵⁸. Sin embargo, las normas de la UE⁵⁹ obligan a los Estados miembros a evitar cualquier doble financiación de las prácticas de ecologización por medio de la reducción de las cantidades abonadas a los agricultores en el marco del desarrollo rural cuando sea necesario. La Comisión publicó orientaciones pormenorizadas para los Estados miembros sobre cómo evitar esta doble financiación (véase asimismo el apartado 68).

63

En los quince Estados miembros incluidos en la fiscalización del Tribunal (cinco por medio de visitas de control o videoconferencias y diez por medio de un estudio, véase el apartado 12) se han examinado diferentes tipos de operaciones (es decir, diferentes paquetes de compromisos) en virtud de la medida agroambiental y climática. El Tribunal observó que aproximadamente un tercio de los tipos de operaciones de la muestra incluía compromisos que se solapaban con los requisitos de ecologización, y también halló que los Estados miembros eran, en general, conscientes de estos solapamientos y habían concebido procedimientos específicos, en algunos casos bastante complejos, para descartar la posible doble financiación.

64

El recuadro 4 facilita ejemplos de los típicos solapamientos entre los compromisos en virtud de la medida agroambiental y climática y las prácticas de ecologización, y los diferentes métodos empleados por los Estados miembros para evitar la doble financiación.

La complejidad de las normas de ecologización entraña problemas de ejecución que la Comisión ha resuelto en parte

65

Los agricultores critican la ecologización por la complejidad de sus normas. En su respuesta a la consulta pública sobre el primer año de aplicación de las obligaciones de ecologización, COPA-COGECA, una organización que representa a los agricultores a escala de la UE, afirmó que las normas para aplicar todas las prácticas de ecologización dificultaban no solo su cumplimiento, sino también su comprensión.

66

En su «Revisión de las medidas de ecologización después de un año de aplicación»⁶⁰, la Comisión propuso simplificar y armonizar determinados requisitos de ecologización siempre que esto no implicase reducir los beneficios medioambientales. En el documento se enumeraban posibles mejoras, como por ejemplo la fusión de determinados tipos de SIE similares (por ejemplo, las franjas de protección y las lindes de campo), la relajación de determinadas limitaciones en cuanto a las prácticas de gestión y los plazos, y el aumento de la tolerancia con respecto al tamaño y la ubicación de los elementos paisajísticos. La Comisión incluyó estas medidas de simplificación en su reciente modificación⁶¹ del Derecho derivado. Esta misma modificación introdujo también la prohibición de utilizar plaguicidas en las SIE productivas (véase el apartado 50).

67

La aplicación de las obligaciones de ecologización no constituyó una tarea fácil para los Estados miembros. En primer lugar, supuso un esfuerzo financiero y organizativo considerable. Los Estados miembros que optaban por tipos de SIE de carácter permanente (es decir, todos los elementos paisajísticos —excepto las lindes de campo—, pero también las terrazas, hectáreas dedicadas a la agrosilvicultura, superficies con árboles forestales de cultivo corto y superficies forestadas) tuvieron que adaptar todos los sistemas informáticos existentes, en particular el sistema de identificación de parcelas agrícolas (SIP)⁶². El recuadro 5 ilustra la forma en que la carga asociada al establecimiento de la capa de SIE puede afectar a las superficies de interés ecológico seleccionadas por los Estados miembros.

68

Además, los Estados miembros consideraron que algunas de las normas de ecologización eran confusas y consultaron a la Comisión sobre diversos aspectos de la aplicación del pago de ecologización. La Comisión publicó estas preguntas junto con sus respuestas en una plataforma web específica y accesible a todos los Estados miembros. En el recuadro 6 se facilita un ejemplo de las preguntas formuladas. Esa misma plataforma se utilizó para difundir otras orientaciones relativas a la ecologización: conclusiones de las reuniones de los grupos de expertos y documentos de orientación en los que se resumían los aspectos más importantes de la aplicación. Los cinco Estados miembros examinados estaban generalmente satisfechos con la calidad y puntualidad de la orientación recibida de la Comisión.

69

La Comisión tiene el cometido de supervisar la aplicación de la ecologización por parte de los Estados miembros. Una parte importante de este cometido es comprobar periódicamente las diferentes notificaciones que los Estados miembros tienen que presentar con respecto a sus opciones de ecologización y los resultados de la ecologización de cada explotación. El Tribunal considera que la Comisión ha desempeñado bien estas tareas. En particular, la Comisión identifica y supervisa sistemáticamente con los Estados miembros pertinentes los diferentes problemas relacionados con la presentación tardía de información⁶³ o con la aplicación incorrecta de las normas de la UE. Sin embargo, tal como se ilustra en el apartado 54 y en el recuadro 3, la Comisión no puede obligar a los Estados miembros a favorecer las opciones de ecologización que sean más beneficiosas para el medio ambiente y el clima.

Las prácticas de ecologización se parecen a las BCAM pero implican sanciones más elevadas en caso de incumplimiento

70

Antes de que se introdujese la ecologización, el único vínculo entre los pagos directos de la PAC y los objetivos medioambientales y climáticos de la UE era el régimen de condicionalidad. Igual que ocurre con la ecologización, la condicionalidad es obligatoria para los agricultores que se beneficien de los pagos directos de la PAC. La diferencia es que no se recompensa el cumplimiento de las obligaciones de condicionalidad. El incumplimiento de la condicionalidad puede dar lugar a sanciones que reducen todos los pagos directos al beneficiario (normalmente entre un 1 % y un 5 %). En el marco de la ecologización, el agricultor recibe un pago específico por cumplir prácticas obligatorias. Las reducciones por incumplimiento se ajustan en líneas generales a la superficie no conforme que se expresa como porcentaje de la superficie agrícola total sujeta a las obligaciones de ecologización y pueden ascender hasta el 100 % del pago⁶⁴. A partir de 2017, además de estas reducciones, se aplicarán sanciones administrativas cuando la reducción inicial sea superior al 3 %. Estas sanciones se limitarán al 20 % del pago de ecologización del agricultor para el año de solicitud de 2017 y al 25 % a partir del año de solicitud del 2018 en adelante.

71

En la práctica, la ecologización funciona de forma bastante similar a la condicionalidad⁶⁵. El pago de ecologización se presenta como una forma de remunerar los bienes públicos relacionados con el clima y el medio ambiente que proporcionan los agricultores. No obstante, también se puede considerar que este régimen es un mecanismo que penaliza el incumplimiento de un conjunto de condiciones medioambientales y climáticas básicas (similares a las BCAM) ligadas al régimen de ayuda a la renta. La única diferencia significativa con respecto a la condicionalidad es que, en el marco de la ecologización, las sanciones en caso de infracción sustancial serían normalmente superiores.

Conclusiones y recomendaciones

72

La principal pregunta de auditoría de este informe es si la ecologización ha logrado mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC con arreglo al conjunto de objetivos establecidos en la legislación de la UE.

73

La respuesta del Tribunal a esta pregunta es negativa y su conclusión general es que resulta poco probable que la ecologización, en su forma actual, mejore significativamente el comportamiento medioambiental y climático de la PAC.

74

Y para responder a esta pregunta, el Tribunal examinó:

1. la lógica de intervención, la existencia de objetivos de ecologización claros y suficientemente ambiciosos y la justificación del presupuesto asignado a la política (véanse los apartados 13 a 25);
2. los beneficios que puede aportar la ecologización en materia de clima y medio ambiente (véanse los apartados 26 a 57);
3. la complejidad que añade la ecologización a la PAC (véanse los apartados 58 a 71);

75

La ecologización persigue dos objetivos diferentes: por un lado, pretende mejorar el comportamiento medioambiental y climático de la PAC y, por otro, como pago directo de la PAC, seguir siendo instrumento para complementar los ingresos de los agricultores. Solo el primero de estos objetivos se recoge explícitamente en la legislación (véanse los apartados 13 y 14).

76

El pago de ecologización carece de una lógica de intervención plenamente desarrollada. La Comisión no ha fijado objetivos específicos ni especificado de otro modo qué se espera lograr con la ecologización en relación con el clima y el medio ambiente. Toda evaluación de la eficacia de la política se verá afectada, además, por el conocimiento parcial de la situación de referencia, en particular por lo que se refiere a la biodiversidad y la calidad del suelo, así como al contenido de carbono orgánico (véanse los apartados 15 y 16).

77

La propuesta inicial de la Comisión en materia de ecologización era más ambiciosa desde el punto de vista medioambiental. La posterior dilución del contenido medioambiental de la política no modificó el nivel de financiación propuesto que, desde el principio, se estableció que ascendería a un 30 % de los pagos directos de la PAC. De media, las subvenciones de ecologización superan notablemente el coste (y la pérdida de ingresos) que supone el cumplimiento de los requisitos de ecologización para los agricultores. Esto se debe a que el presupuesto de ecologización se fijó sin establecer una relación con el grado de ambición medioambiental de la política. En esencia, la ecologización sigue siendo un régimen de ayuda a la renta (véanse los apartados 17 a 25).

78

Además, es poco probable que la ecologización aporte beneficios importantes en materia de clima y medioambiente, principalmente por el notable efecto de peso muerto de la política. Este efecto de peso muerto se debe principalmente al hecho de que los requisitos de ecologización son generalmente poco exigentes y reflejan en gran medida las prácticas agrícolas habituales. Además, debido a las amplias exenciones, la mayoría de los agricultores (el 65 %) pueden beneficiarse del pago de ecologización sin estar realmente sujetos a las obligaciones correspondientes. Como resultado, la ecologización solo propicia un cambio positivo en las prácticas agrícolas en un porcentaje muy limitado de las tierras de cultivo de la UE. El Tribunal calcula que los agricultores crearon nuevas SIE e incrementaron la diversificación de cultivos solo en aproximadamente el 3,5 % de la tierra cultivable, es decir en torno al 2 % de todas las tierras de cultivo de la UE. Además, según un estudio del CCI, los nuevos requisitos de ecologización relacionados con los pastos permanentes únicamente lograron cambiar las prácticas agrícolas en el 1,5 % de las tierras de cultivo de la UE. En conjunto, alrededor del 5 % de las tierras cultivadas en la UE se reasignaron debido a la ecologización (véanse los apartados 26 a 39).

79

Asimismo, el Tribunal observó que determinadas limitaciones de diseño disminuyeron la eficacia de las tres prácticas de ecologización. La diversificación de cultivos no pudo aportar todos los beneficios medioambientales de la rotación. La designación de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental se basó principalmente en criterios relacionados con la biodiversidad y pastos permanentes con alto contenido de carbono mal seleccionados fuera de las superficies de la Red Natura 2000. Por último, la predominancia de tipos de SIE productivas, junto con la falta de requisitos de gestión significativos, limitó el impacto positivo de las SIE en la biodiversidad (véanse los apartados 40 a 50).

80

Los Estados miembros disponen de un grado de flexibilidad importante a la hora de aplicar la ecologización, sobre todo con respecto a la selección de tipos de SIE y la designación de pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental. En general, el Tribunal observó que esta flexibilidad no se utiliza para maximizar los beneficios medioambientales y climáticos de la política. Los Estados miembros no intentan identificar ni abordar necesidades medioambientales y climáticas específicas con prácticas de ecologización, sino que se esfuerzan por aplicar la ecologización de forma que se minimice la carga soportada por ellos mismos y por los agricultores. La Comisión no tiene poder suficiente para presionar a los Estados miembros para que escojan opciones de ecologización que ofrezcan mayores beneficios medioambientales (véanse los apartados 51 a 54).

81

La ecologización apenas ha repercutido en el nivel de referencia de las medidas medioambientales del segundo pilar, principalmente porque los compromisos propuestos a los agricultores en virtud de estas medidas ya eran superiores a los requisitos de ecologización, incluso antes de que se introdujese el pago correspondiente (véanse los apartados 55 a 57).

82

La ecologización añade una complejidad considerable a la PAC que no está justificada por los resultados que cabe esperar de su aplicación (véanse los apartados 78 a 81). Esta complejidad se debe, entre otras cosas, a la forma en que la ecologización se solapa con el resto de instrumentos medioambientales de la PAC (el régimen de condicionalidad y las medidas medioambientales del segundo pilar), lo que genera un riesgo de peso muerto y de doble financiación. Determinadas decisiones y acciones por parte de la Comisión y de los Estados miembros mitigan estos riesgos. La reciente modificación del Derecho derivado ha abordado algunas de las inquietudes de los agricultores y los Estados miembros con respecto a la complejidad de la política. Además, el Tribunal observó que la supervisión efectuada por la Comisión en relación con la aplicación de la ecologización por parte de los Estados miembros fue buena (véanse los apartados 58 a 69).

83

La similitud entre la ecologización y las BCAM reside, en esencia, en que son un conjunto de condiciones medioambientales básicas aplicables al régimen de ayuda a la renta. Lo que la diferencia de las BCAM es que las posibles sanciones por incumplimiento son más elevadas (véanse los apartados 70 y 71).

Recomendación 1

En la próxima reforma de la PAC, la Comisión debería desarrollar una lógica de intervención completa para sus actuaciones medioambientales y climáticas en relación con la agricultura, además de objetivos específicos, y basarse en conocimientos científicos actualizados de los fenómenos en cuestión.

1. Como parte de la lógica de intervención, la Comisión debería definir las necesidades, insumos, procesos, resultados, repercusiones y factores externos correspondientes.
2. La Comisión debería igualmente establecer objetivos específicos para la contribución de la PAC a los objetivos medioambientales y climáticos de la UE.
3. Para poder elaborar una política eficaz y supervisar y evaluar posteriormente su aplicación, la Comisión debería desarrollar modelos y conjuntos de datos relacionados con la biodiversidad, el estado del suelo (incluido el contenido de carbono del suelo) y otras cuestiones pertinentes relacionadas con el clima y el medio ambiente.

Fecha prevista de aplicación: finales de 2019.

Recomendación 2

A modo de preparación, cuando la Comisión elabore su propuesta para la próxima reforma de la PAC debe revisar y evaluar la aplicación de la PAC actual rigiéndose por los principios siguientes:

1. Los agricultores solo deberían tener acceso a los pagos de la PAC si cumplen un conjunto de normas medioambientales básicas:
   1. estas normas tendrían que incluir los ámbitos cubiertos por las actuales BCAM y los requisitos de ecologización generalizados. Con ello se simplificaría el régimen de pagos directos de la PAC y se evitarían distinciones artificiales y confusas entre instrumentos que son esencialmente similares;
   2. en caso de incumplimiento de estas normas combinadas, las sanciones correspondientes habrían de constituir un elemento disuasorio suficiente;
   3. A fin de evitar la doble de financiación, todas estas normas básicas tendrían que incorporarse íntegramente al nivel de referencia medioambiental de cualquier acción programada con respecto a la agricultura.
2. Las necesidades medioambientales y climáticas locales específicas bien se pueden abordar a través de una acción programada más enérgica en relación con la agricultura que se base en:
   1. la consecución de los objetivos de rendimiento;
   2. y una financiación que refleje una evaluación de los costes medios incurridos y los ingresos perdidos en relación con las acciones y prácticas que van más allá del nivel de referencia medioambiental.
3. Cuando se conceda a los Estados miembros diferentes opciones para ejecutar la PAC, estos deberían demostrar, antes de su aplicación, que las opciones que han escogido son eficaces y eficientes en relación con la consecución de los objetivos de la política.

Fecha prevista de aplicación: finales de 2019.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo en su reunión del día 15 de noviembre de 2017.

Glosario y abreviaturas

BCAM: Buenas condiciones agrarias y medioambientales. Se trata de un término colectivo que hace referencia a un conjunto de normas básicas, aplicables en virtud del régimen de condicionalidad, que definen las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra.

CCI: Centro Común de Investigación. Una Dirección General de la Comisión Europea.

Condicionalidad: Sistema que vincula la mayor parte de los pagos de la PAC a una serie de normas básicas para asegurar las buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (BCAM) y determinadas obligaciones conocidas como requisitos legales de gestión (RLG). Los RLG se definen en las respectivas normativas de la UE en el ámbito del medio ambiente, el cambio climático, la salud pública, animal y fitosanitaria y el bienestar animal.

Desarrollo rural: Política europea comúnmente denominada «segundo pilar de la PAC» que aborda las necesidades económicas, medioambientales y sociales de las zonas rurales de la UE. Los pagos en concepto de desarrollo rural proceden del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y están cofinanciados por los Estados miembros.

DG Acción por el Clima: Dirección General de Acción por el Clima de la Comisión Europea.

DG Agricultura y Desarrollo Rural: Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea.

DG Medio Ambiente: Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea.

Efecto de peso muerto: Situación en la que una actividad o proyecto subvencionado se habría llevado a cabo de todos modos, total o parcialmente, sin la ayuda pública.

Explotación: Explotación agrícola, es decir, todas las tierras y animales ubicados dentro del territorio del mismo Estado miembro, gestionados por un único agricultor o ganadero (que puede ser una persona física o jurídica, o una agrupación de dichas personas) y que se utiliza para actividades agrícolas.

PAC: Política agrícola común. Conjunto de disposiciones legales y de prácticas adoptadas por la Unión Europea para crear una política común y unificada en materia de agricultura. En 1962 se adoptaron las medidas iniciales. Desde entonces, la política ha sido adaptada y desarrollada, y se ha sometido a una serie reformas.

Pagos directos: Ayudas concedidas directamente a los agricultores para prestarles una red de seguridad, principalmente en forma de una ayuda a la renta básica desvinculada de la producción, que contribuyen a estabilizar los ingresos que obtienen los agricultores de las ventas en los mercados, sujetos a volatilidad. Los pagos directos son financiados por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía, comúnmente denominado «primer pilar» de la PAC.

PPS: Pastos permanentes sensibles desde el punto de vista medioambiental. Parcelas de pastos permanentes, principalmente ubicadas dentro de las superficies de la Red Natura 2000, designadas por los Estados miembros debido a su importancia para la diversidad, en particular para las especies y hábitats de los pastos protegidos. En el marco de la ecologización, dichas parcelas están protegidas frente a la conversión a otros usos o el labrado.

Primer pilar de la PAC: Parte de la política agrícola común que abarca los pagos directos a los agricultores y las medidas de mercado.

Red Natura 2000: La red ecológica coherente de zonas de conservación más grande del mundo que abarca el 18 % de la tierra de toda la UE y grandes zonas marinas.

RLG: Requisitos legales de gestión. Un término colectivo que se refiere a un conjunto de obligaciones definidas en las respectivas normativas de la UE en el ámbito del medio ambiente, el cambio climático, la salud pública, animal y fitosanitaria y el bienestar animal, que son aplicables en virtud del régimen de condicionalidad.

Segundo pilar de la PAC: Parte de la política agrícola común que abarca las medidas de desarrollo rural.

SIE: Superficie de interés ecológico. Superficie de las explotaciones que se destina a prácticas o funciones específicas beneficiosas para el medio ambiente. En el marco de la ecologización, las explotaciones tienen que dedicar, por lo general, al menos el 5 % de su tierra cultivable a las SIE.

UE: La Unión Europea.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala de Fiscalización I, presidida por Phil Wynn Owen , Miembro del TCE, que está especializada en el uso sostenible de los recursos naturales. La auditoría fue dirigida por Samo Jereb, Miembro del Tribunal, asistido por Jerneja Vrabic, jefa de Gabinete, Robert Markus, gerente principal y Michal Machowski, jefe de tarea. El equipo auditor estaba compuesto por Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene y Krzysztof Zalega.

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8669-7	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/13030	QJ-AB-17-021-ES-N
HTML	ISBN 978-92-872-8659-8	ISSN 1977-5687	doi:10.2865/957259	QJ-AB-17-021-ES-Q

© Unión Europea, 2017.

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