Екологизирането — по-сложна схема за подпомагане на доходите, която все още не е екологично ефективна

Кратко изложение

I

Екологизирането (или плащането за екологизиране) е нов вид директно плащане за земеделските стопани, въведено с реформата от 2013 г. на общата селскостопанска политика (ОСП). Целта му беше да приложи принципа, че земеделските стопани следва да бъдат възнаградени за обществените блага, които предоставят. Чрез този механизъм екологизирането трябваше да подобри екологичните параметри на ОСП.

II

В настоящия доклад са представени констатациите на Сметната палата от одита на екологизирането. Основният одитен въпрос беше дали екологизирането е успяло да подобри екологичните и климатичните параметри на ОСП в съответствие с целта, определена в законодателството на ЕС.

III

За да отговори на този основен одитен въпрос, Сметната палата провери:

• интервенционната логика, наличието на ясни и достатъчно амбициозни цели за екологизиране, както и обосновката за отпуснатите бюджетни средства за политиката;
• ползите, които може да се очаква екологизирането да донесе за околната среда и климата;
• сложността, която екологизирането добавя в ОСП.

IV

Като цяло Сметната палатазаключи, че по прилагания понастоящем начин екологизирането не би могло да подобри значително екологичните и климатичните параметри на ОСП.

V

Сметната палата установи, че Комисията не е разработила цялостна интервенционна логика за плащането за екологизиране. Комисията също така не е определила ясни и достатъчно амбициозни цели, които следва да се очаква да постигне екологизирането. Освен това отпуснатите бюджетни средства за екологизиране не са обосновани от екологичното съдържание на политиката. По същество плащането за екологизиране остава схема за подпомагане на доходите.

VI

Сметната палата също така установи, че екологизирането не би могло да предостави значителни ползи за околната среда и климата, главно поради съществените икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, които се отразяват на политиката. По-специално Сметната палата изчислява, че екологизирането е довело до промени в земеделските практики едва в 5 % от цялата земеделска земя в ЕС.

VII

И накрая Сметната палата установи, че вероятните резултати от политиката не оправдават значителната сложност, която екологизирането добавя в ОСП. Част от тази сложност произтича от припокриванията между екологизирането и други инструменти на ОСП в областта на околната среда, включително стандартите за добро земеделско и екологично състояние на земите (ДЗЕС). Екологизирането прилича на ДЗЕС по това, че по своята същност то също е набор от основни екологични състояния, приложими за подпомагането на доходите.

VIII

Въз основа на тези констатации Сметната палата отправя следните препоръки:

• За следващата реформа на ОСП Комисията следва да разработи цялостна интервенционна логика за ролята на ОСП за постигането на целите на ЕС за околната среда и климата, която да определя конкретни целеви нива и да бъде съобразена с последните научни знания за съответните явления.
• Като подготовка за разработването на нейното предложение за следващата реформа на ОСП Комисията следва да извърши преглед и да анализира изпълнението на настоящата ОСП. При разработването на своето предложение Комисията следва да се ръководи от следните принципи:
  • Земеделските стопани следва да имат достъп до плащания по ОСП само ако изпълняват набор от основни екологични норми, обхващащи областите на настоящите ДЗЕС и общите изисквания за екологизиране (които, както и ДЗЕС, имат за цел да надградят изискванията на законодателството в областта на околната среда). Санкциите за неспазване на тези комбинирани норми следва да бъдат достатъчни, за да действат като възпиращо средство. Освен това всички тези основни норми следва да бъдат изцяло включени в екологичната базова стойност за всяко планирано действие по отношение на селското стопанство.
  • На специфичните местни потребности, свързани с околната среда и климата, може да се отговори по подходящ начин чрез по-активни планирани действия по отношение на селското стопанство, които се основават на постигането на цели за ефективност и финансиране, отразяващо оценката на средните направени разходи и пропуснати приходи във връзка с действия и практики, които излизат извън екологичната базова стойност.
  • Когато на държавите членки се предоставят варианти, от които да избират при изпълнението на ОСП, от тях следва да се изисква преди изпълнението да докажат, че избраните варианти са ефективни и ефикасни по отношение на постигането на целите на политиката.

Въведение

01

Европейският съюз (ЕС) изплаща преки субсидии на земеделските стопани като част от стълб І¹ на своята обща селскостопанска политика (ОСП). Основна цел на тези директни плащания е да се подпомогнат доходите на земеделските стопани. ОСП обаче е подложена на все по-голяма критика заради това, че не прави достатъчно за ограничаване на отрицателното въздействие, което някои земеделски практики оказват върху околната среда и климата².

02

„Плащането за екологизиране“ или „екологизирането“³ – нов вид директно плащане, въведено с реформата на ОСП от 2013 г. — е най-новият опит за справяне с този проблем. Това е единственото директно плащане, чиято основна заявена цел е „зелена“, а именно да подобри екологичните параметри на ОСП⁴.

03

В обяснителния меморандум, придружаващ нейното законодателно предложение⁵, Комисията е изтъкнала, че земеделските стопанства „ще се нуждаят от подкрепа при приемането и поддържането на селскостопански системи и практики, които са особено благоприятни за постигане на целите в областта на околната среда и климата, тъй като пазарните цени не отразяват осигуряването на такива обществени блага“. Този акцент върху изразходването на публични средства за обществени блага и възнаграждаването на земеделските стопани за положителни външни ефекти (т.е. за оказване на положително въздействие, което иначе не би било възнаградено от пазара) също така добавя легитимност на разходите за ОСП като цяло.

04

Екологизирането е задължителна схема. Всички земеделски производители, които участват в схеми за директни плащания по ОСП (като например схемата за основно плащане или схемата за единно плащане на площ), трябва да подадат и заявления за плащането за екологизиране. По-малките стопанства обаче могат да се възползват от подкрепа в рамките на екологизирането, без да се налага да изпълняват всички или дори което и да било) от изискванията за екологизиране. Изискванията за екологизиране също така не се прилагат и за стопанства, считани за „екологични по дефиниция“, като например стопанства, практикуващи биологично земеделие, които имат право на плащане за екологизиране, без да подлежат на задължение да докажат спазване на трите практики за екологизиране.

05

Изискванията за екологизиране обхващат три земеделски практики, чиято цел е да бъдат опростени, общи, недоговорни и на годишна основа, както и да носят ползи за околната среда и климата:

1. Съгласно диверсификацията на културите земеделските стопани с повече от 10 хектара обработваема земя са задължени да отглеждат най-малко две култури. В стопанствата, чиято обработваема земя надвишава 30 хектара, трябва да бъде въведена поне още една (т.е. трета) култура. Делът на обработваемата земя, която земеделските стопани могат да използват за основната култура, е ограничен до 75 %. В стопанствата, където се изискват най-малко три култури, двете основни култури, взети заедно, не трябва да обхващат повече от 95 % от обработваемата земя. Основната заявена цел на диверсификацията на културите е да се подобри качеството на почвата⁶;
2. Поддържането на постоянно затревени площи съчетава два отделни механизма. Държавите членки трябва:
   • да наблюдават (на национално и регионално равнище) дела на постоянно затревените площи в общата земеделска площ, обхваната от директните плащания по ОСП. Ако съотношението намалее с повече от 5 % спрямо референтното ниво, държавите членки трябва да изискат от земеделските стопани да възстановят постоянно затревените площи, които преди това са били преобразувани в друг вид земеползване;
   • да определят постоянно затревените площи, които са най-чувствителни от гледна точка на околната среда. Преобразуването и обработването с плуг на тези екологично чувствителни постоянно затревени площи (ЕЧПЗП) е забранено.

   Съгласно законодателството на ЕС, постоянно затревените площи се поддържат в рамките на екологизирането главно с цел задържане на въглерод⁷. Опазването на екологично чувствителни постоянно затревени площи има за основна цел да защити зони, които са ценни за биоразнообразието (в допълнение към общата цел за задържане на въглерод);

3. Земеделските стопани, които имат повече от 15 хектара обработваема земя, трябва да отделят еквивалента на 5 % от тази земя за екологично насочени площи (ЕНП). В законодателството на ЕС се предвиждат 19 различни вида ЕНП, с които земеделските стопани могат да изпълнят това задължение, включително земя, оставена под угар, междинни култури, култури, които обогатяват почвата с азот, както и няколко вида особености на ландшафта. Отделните държави членки обаче могат да решат да предоставят на своите земеделски стопани по-малко варианти на ЕНП. Основната цел, определена за екологично насочените площи, е опазване и подобряване на биологичното разнообразие⁸.

06

Освен екологизирането, ОСП разполага с други два важни инструмента за постигане на целите в областта на околната среда и климата:

1. Кръстосаното спазване е механизъм, който обвързва повечето плащания по ОСП с набор от основни стандарти, за да се гарантира доброто земеделско и екологично състояние на земите (ДЗЕС), както и определени задължения, известни като законоустановени изисквания за управление (ЗИУ). ЗИУ се определят в съответното законодателство на ЕС в областта на околната среда, изменението на климата, общественото здраве, здравето на животните и растенията и хуманното отношение към животните. Земеделските стопани, които не отговарят на тези стандарти и изисквания, рискуват да им бъде наложена санкция за намаляване на всички директни плащания, обикновено с 1 % до 5 %;
2. Екологичните мерки в рамките на развитието на селските райони (стълб ІІ на ОСП) – като например мярката за агроекология и климат – приличат на плащането за екологизиране по това, че възнаграждават земеделските стопани за някои практики, които са от полза за околната среда и климата. За разлика от екологизирането обаче, тези мерки са от договорно естество и се основават на доброволни ангажименти от страна на земеделските стопани. Премиите, които се изплащат на земеделските стопани, отразяват допълнителните разходи и загубата на доходи, произтичащи от тези ангажименти⁹.

07

Комисията разглежда екологизирането като среден етаж на триетажната „пирамида“ от „зелени“ инструменти на ОСП (вж. фигура 1). Основните стандарти и изисквания на кръстосаното спазване, които обхващат най-широката група от земеделски стопани и най-голямата площ, образуват долния етаж на пирамидата, а по-амбициозните екологични ангажименти в рамките на развитието на селските райони — които са приложими за по-малка група от доброволци и по-малка площ — образуват горния етаж. Заедно тези инструменти имат за цел да окажат комбинирано и допълващо въздействие.

08

ЕС изразходва значителна сума за новото плащане за екологизиране: 12 млрд. евро годишно, което представлява 30 % от всички директни плащания по ОСП и почти 8 % от целия бюджет на ЕС. За земеделските стопани (които са получили първите си плащания за екологизиране през финансовата 2016 година за искания, подадени през 2015 г.) това означава среден размер от около 80 евро на хектар годишно, с известни разлики между държавите членки, а в някои случаи и в рамките на една и съща страна. След въвеждане на екологизирането Европейският парламент и Съветът (бюджетните органи) пренасочиха тези средства от другите директни плащания. Ето защо, както е показано на фигура 2, общият бюджет за преките плащания по ОСП остава относително стабилен между 2013 г. и 2017 г.

09

Екологизирането се осъществява при споделено управление, като Комисията запазва общата отговорност за изпълнението на бюджета, но делегира задачите по изпълнението на държавите членки. Тези делегирани задачи включват създаване и управление на системи за събиране на искания от земеделските стопани, за извършване на административни проверки и проверки на място и за изчисляване и изплащане на подходящ размер на помощта. За екологизирането е необходимо държавите членки допълнително да определят някои ключови параметри, като например определяне на ЕЧПЗП и избор на видовете ЕНП.

Обхват и подход на одита

10

Одитът на Сметната палата обхвана проектирането на екологизирането и първите две години от неговото прилагане (референтни години 2015 и 2016), както и съгласуваността между тази схема и другите инструменти на ОСП в областта на околната среда, т.е. кръстосаното спазване и екологичните мерки в рамките на развитието на селските райони.

11

Основната цел на Сметната палата беше да оцени дали екологизирането е успяло да подобри екологичните и климатичните параметри на ОСП в съответствие с целта, определена в съответното законодателство на ЕС. За да отговори на този основен одитен въпрос, Сметната палата провери:

1. интервенционната логика, наличието на ясни и достатъчно амбициозни цели за екологизиране, както и обосновката за отпуснатите бюджетни средства за политиката;
2. ползите, които може да се очаква екологизирането да донесе за околната среда и климата;
3. сложността, която екологизирането добавя в ОСП.

12

Дейността на Сметната палата обхвана:

1. анализ на информация от многобройни източници, включително законодателството, насоки и работни документи на Комисията, обмен на кореспонденция и информация между Комисията и държавите членки, данни за осъществяването на екологизирането, както и преглед на критична литература;
2. посещения на съответните генерални дирекции на Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, ГД „Действия по климата“, ГД „Околна среда“ и СИЦ), както и на заинтересованите страни на равнището на ЕС (Генералната конфедерация на земеделските кооперативи в Европейския съюз (COPA-COGECA) и BirdLife);
3. Интервюта (чрез въпросници и посещения или видеоконференции) с органите на пет държави членки: Гърция, Испания (Кастилия и Леон), Франция (Аквитания и Нор-Па дьо Кале), Нидерландия и Полша;
4. целенасочена документна проверка на риска от двойно финансиране, която обхвана още десет държави членки: Белгия (Валония), Чешката република, Германия (Бранденбург), Ирландия, Италия (Кампания), Литва, Австрия, Словения, Финландия и Обединеното кралство (Уелс);
5. анализ на собствените резултати от одитите на Сметната палата от декларацията за достоверност за 2016 г., по-специално по отношение на промените в земеделските практики, които се дължат на екологизирането.

Констатации и оценки

Екологизирането няма напълно разработена интервенционна логика с ясно определени, амбициозни цели, и бюджетът му не е пряко обвързан с постигането на екологични и свързани с климата цели

Плащането за екологизиране има две ясни цели: подобряване на екологичните и климатичните параметри на ОСП и подпомагане на доходите на земеделските стопани

13

Въвеждането на екологизирането е опит за прилагане на принципа, че земеделските стопани следва да бъдат възнаградени за съобразените с околната среда обществени блага, които предоставят. Този нов подход е отразен в определената цел за екологизирането в съответното законодателство на ЕС и посочена в точка 2 — подобряване на екологичните и климатичните параметри на ОСП.

14

Екологизирането има и друга цел — то подпомага доходите на земеделските стопани. Въпреки че тази функция на екологизирането не е изрично посочена в законодателството, тя следва имплицитно от класифицирането на екологизирането като директно плащане.

Не е ясно определен конкретният принос на екологизирането за постигането на целите на ЕС в областта на почвите, климата и биологичното разнообразие

15

Основните въпроси, свързани с околната среда и климата, които разглежда екологизирането — качество на почвите, задържане на въглерод и биологично разнообразие — са обхванати от по-широки стратегии на ЕС (вж. каре 1).

16

Не е ясно как се очаква екологизирането да допринесе за по-широките цели на ЕС, определени в тези стратегически документи:

1. Комисията не е разработила цялостна интервенционна логика за екологизирането. Тя също така не е определила конкретни, измерими цели за политиката¹⁷. С други думи, няма планове, в които да се посочва какви подобрения иска да постигне ЕС с екологизирането по отношение на биологичното разнообразие, качеството на почвите и нетните въглеродни емисии от земеделските почви. Определянето на такива конкретни цели само по себе си е трудно поради действието на множество фактори, някои от които са външни (т.е. извън контрола на създателите на политиките), а други не са добре разбрани;
2. Предварителното условие за определяне на такива цели е наличието на метод за измерване на съответните явления и познаването на тяхното текущо състояние. Съществуват обаче само откъслечни сведения за базовата ситуация — т.е. за качеството на земеделските почви, въглеродния запас в рамките на постоянно затревените площи и за ситуацията по отношение на биологичното разнообразие в земеделските стопанства към момента на въвеждане на екологизирането. В каре 2 е представена илюстрация на тези проблеми.

Първоначалното предложение на Комисията е било по-амбициозно по отношение на околната среда…

17

Екологизирането в първоначално предложената от Комисията форма е било по-амбициозна, насочена към околната среда мярка с по-строги изисквания и по-малко освобождавания от настоящите практики за екологизиране. На фигура 3 е представен преглед на съществените промени между първоначално обсъдената концепция в оценката на въздействието от 2011 г.²⁴ (обширно проучване, анализиращо алтернативните варианти на политиката за реформата на ОСП през периода 2014—2020 г.), законодателното предложение на Комисията и приетото в крайна сметка законодателство.

18

Крайният резултат от законодателния процес се различава от първоначалния подход на Комисията, изразен в следното твърдение в оценката на въздействието от 2011 г.: „За да бъде ефективно екологизирането, от решаващо значение е да не се възприема подход на „меню“ със списък от мерки, които дават избор на държавите членки и/или земеделските стопани. Подобен подход до голяма степен би намалил ефекта от екологизирането, особено ако плащането не отговаря на усилията, които се изискват от земеделските стопани, което ще ги накара да изберат мерките, които вече са изпълнили, или тези с най-малко разходи, като по този начин донесат по-малко ползи за околната среда. Освен това, колкото по-голям избор се предоставя в екологизирането по стълб І, толкова по-сложно става да се осигури съгласуваност с кръстосаното спазване, по-специално с ДЗЕС (риск от наличие на твърде различни базови стойности между отделните държави членки), а впоследствие и със стълб ІІ — риск от извършване на двойни плащания. Ето защо следва да се насърчава подход към екологизирането само с няколко мерки, които носят значителни ползи за околната среда“. Всъщност рисковете, за които е предупредила Комисията през 2011 г., до голяма степен действително са се проявили (вж. точки 24, 36, 37, 47—49 и 59—68).

… но в него е липсвало ясно демонстриране на това, което биха постигнали предложените практики за екологизиране

19

Както бе посочено в точка 16, Комисията не е определила конкретни количествени цели за предложените практики за екологизиране. Освен това в оценката на въздействието от 2011 г. е представено само частично доказателство за ефективността на предложените практики за екологизиране, насочени главно към аспектите на смекчаването на последиците от изменението на климата:

1. По отношение на поддържането на постоянно затревените площи, Комисията е подчертала, че задържането на въглерод в почвата след преобразуването на обработваемата земя в затревена площ е значително по-бавно от загубите на въглерод, произтичащи от преобразуването на постоянно затревени площи в обработваема земя. Въз основа на това Комисията е препоръчала да се защити въглеродният запас чрез задължително опазване на съществуващите постоянно затревени площи на равнището на стопанствата, а не чрез система, основана на наблюдаване на съотношението на регионално или национално равнище;
2. Във връзка с предложената мярка за оставяне под угар по екологични съображения/ЕНП, освен че се разглежда нейното отчасти положително и отчасти отрицателно очаквано въздействие по отношение на смекчаването на последиците от изменението на климата, в оценката на въздействието не е предоставено ясно доказателство за екологичната ефективност на тази мярка, по-специално за биологичното разнообразие;
3. И накрая, в оценката на въздействието са представени научни доказателства за положителното въздействие на сеитбооборота, особено по отношение на увеличаването на органичните вещества в почвата, включително въглерода. По практически съображения обаче Комисията е предложила сеитбооборотът да бъде заменен с диверсификация на културите (вж. точка 41).

20

Накратко, двата съзаконодателя в ЕС (Европейският парламент и Съветът) са получили предложение за важна реформа на директните плащания по ОСП с ограничена информация относно това, което би могло да се очаква да постигнат новите мерки. Сметната палата споделя мнението, изразено в доклад, анализиращ законодателния процес за екологизирането²⁵, че „липсата на ранен етап от процеса на ясно описание от страна на Комисията на екологичните ползи, които ще бъдат постигнати от екологизирането, е затруднила Комисията и другите участници при изясняването на степента, до която последващото разводняване на текста е било от значение за постигането на резултатите“.

21

Последвалите промени, инициирани главно от двата съзаконодателя, не са били съпроводени с каквато и да е научна обосновка, доказваща тяхната екологична ефективност – основният им акцент е бил върху намаляването на усилията, изисквани от земеделските стопани.

Отпуснатите бюджетни средства за екологизиране обаче не са променени, тъй като те са се основавали на политическо решение, а не на постигането на екологични и свързани с климата цели

22

Предоставянето на 30 % от общия бюджет за всички директни плащания по ОСП за екологизиране е било ключов елемент не само за последната реформа на ОСП, но също така и за многогодишната финансова рамка за периода 2014—2020 г. Именно в този последен, по-широк контекст Комисията за пръв път е предложила това разпределение през 2011 г.²⁶ и впоследствие то е било одобрено от Европейския съвет през 2013 г.²⁷

23

Тези бюджетни средства са останали на същото равнище — около 12 млрд. евро годишно — през целия законодателен процес, въпреки значителните промени в съдържанието на политиката по отношение на околната среда и климата от гледна точка на нейните изисквания (които с времето са станали не толкова строги) и степента на различните освобождавания (която се е увеличила). Това показва, че решението за отпускане на 30 % от директните плащания по ОСП за екологизиране не отразява степента на амбициозност на новия инструмент по отношение на околната среда и климата. По същество екологизирането остава мярка за подпомагане на доходите.

24

По-специално Сметната палата установи, че размерът на плащанията за екологизиране (средно около 80 евро на хектар) не се е основавал на разходите на земеделските стопани за осъществяване на екологизирането²⁸.

1. Тези разходи са изчислени средно на около 30 евро на хектар в оценката на въздействието от 2011 г. въз основа на първоначално предвидените по-строги изисквания за екологизиране (вж. точка 17);
2. Съгласно проучване на СИЦ²⁹ на моделирането на икономическото въздействие на настоящите изисквания за екологизиране, 71 % от всички земеделски стопани изобщо не са засегнати от екологизирането и не правят никакви разходи за привеждане в съответствие във връзка с неговото осъществяване. От 29 % засегнати земеделски стопани, повече от две трети правят разходи за привеждане в съответствие, възлизащи на по-малко от 25 евро на хектар. За повече от 40 % тези разходи възлизат на по-малко от 10 евро на хектар. Разходите на около 2 % от земеделските стопани обаче надвишават 100 евро на хектар (тези случаи често се отнасят до земеделски стопанства с малка площ, специализирани в капиталоемки и трудоемки дейности като производство на зеленчуци).
3. Очакваното въздействие на екологизирането върху доходите на земеделските стопани (изчислено като разликата между приходите, които включват продажбите на продукция и субсидиите, и променливите производствени разходи, включително разходите за торове, пестициди, семена и фуражи) е много ограничено. В неотдавнашно проучване³⁰ СИЦ изчисли, че въвеждането на екологизиране всъщност е увеличило доходите на земеделските стопани с около 1 % (главно заради слабото увеличаване на цените, произтичащо от ограниченото намаляване на производството). В предварителните резултати от проекта на доклад, посочен в подточка 24, буква б), въздействието на екологизирането върху земеделските стопани се изчислява на -1 %³¹.

25

Бюджетът за екологизиране не се основава на оценка на икономическата стойност на очакваните ползи за околната среда и климата. Фактите по-долу предоставят известен контекст:

1. Базирането на създаването на политики върху оценка на очакваните обществени блага е добра практика. Най-същественият опит за разработване на методологии за оценка на екосистемите и биологичното разнообразие е извършен в проекта ИЕБ³²;
2. ЕС е определил преди това стойността на някои екологични проблема — например в оценката на въздействието³³ за тематичната стратегия на ЕС за опазване на почвите от 2006 г. цената на намаляването на органичните вещества в почвите е оценена между 3,4 и 5,6 млрд. евро годишно (включително преките и непреките разходи);
3. Въз основа на своя метаанализ на научната литература СИЦ е изчислил стойността на земеделския ландшафт на ЕС на възлизаща между 134 евро и 201 евро на хектар, а общата стойност на земеделския ландшафт на ЕС на 24,5—36,6 млрд. евро годишно³⁴;
4. Придаването на парично изражение на екологичните ползи създава значителни затруднения. Задачата е малко по-лесна, когато екологичните ползи могат да се съпоставят пряко с реалните разходи или приходи (например стойността на намаленото замърсяване на водите с нитрати може да се изчисли въз основа на разходите за пречистване на замърсените води). По-трудно е, когато такова пряко съпоставяне не е възможно, какъвто е случаят с увеличеното и опазеното биологично разнообразие;
5. В случая на екологизирането обаче, не е била възможна каквато и да е икономическа оценка на екологичните ползи, тъй като, както бе посочено в точка 16, самите очаквани екологични ползи не са били изразени посредством количествени цели.

Малко вероятно е екологизирането, както е прилагано понастоящем, да доведе до значителни ползи за околната среда и климата

Екологизирането е довело до много ограничени промени в земеделските практики…

26

След първата година от прилагането на екологизирането Комисията е докладвала³⁵ за първоначалните резултати на политиката по отношение на обхванатите земеделски земи и стопанства. Във фигура 4 е показано, че през 2015 г. 24 % от земеделските стопанства в ЕС са били в обхвата на най-малко едно задължение за екологизиране. Тези стопанства обаче представляват не повече от 73 % от земеделската земя в ЕС³⁶. През 2016 г. делът на земеделската земя в ЕС, принадлежаща към стопанства, които подлежат поне на едно задължение за екологизиране, се е увеличил на 77 %. Комисията счита тази стойност за ключов показател за резултатите в областта на екологизирането.

27

В глава 7 от своя Годишен доклад за 2016 г.³⁷ Сметната палата представи резултатите от своя анализ на ефекта от екологизирането върху използването на земята (по отношение на диверсификацията на културите и ЕНП) след първата му година. Този анализ беше основан на сравнение на земеделските практики през 2014 г. и 2015 г. (т.е. последната година преди въвеждането на екологизирането и първата година от неговото прилагане)³⁸.

28

Резултатите от този анализ са представени във фигура 5. В случая на диверсификацията на културите и ЕНП Сметната палата установи, че за повечето стопанства в нейната извадка (и за по-голямата част от земеделските земи³⁹) въвеждането на екологизиране не е изисквало промяна в земеделските практики. Причината за това е била, че съответните стопанства или вече са изпълнили изискванията за екологизиране през 2014 г., или са били освободени от тях.

29

Както е посочено в нейния Годишен доклад⁴⁰, Сметната палата „установи някои положителни промени в земеделските практики вследствие на въвеждането на схемата, особено във връзка с екологично насочените площи“. За стопанствата, в които въвеждането на екологизирането действително е довело до положителна промяна в земеделските практики, Сметната палата изчисли дела на обработваемата земя, върху която са настъпили тези промени. Сметната палата установи, че този дял е около 15 %⁴¹ за диверсификацията на културите и около 4 %⁴² за ЕНП. Като се вземат предвид стопанствата, в които не са били необходими никакви промени на земеделските практики, както и фактът, че обработваемата земя съставлява около 60 %⁴³ от цялата земеделска земя в ЕС, това означава, че след въвеждането на екологизирането около 1 % от земеделската земя в ЕС се е нуждаела от по-голяма диверсификация на културите, а за около 1 % са били необходими нови ЕНП.

30

Изчисленията на Сметната палата много се доближават до тези на СИЦ. Въз основа на усъвършенствано агроикономическо моделиране, изследователите в Комисията изчисляват⁴⁴, че общо 4,5 % от земеделската земя се е нуждаела от преразпределение (т.е. промяна на земеделските практики) поради новите изисквания за екологизиране, включително 1,8 % поради диверсификация на културите, 2,4 % заради ЕНП и 1,5 % заради постоянно затревени площи⁴⁵ (вж. фигура 6).

31

Важно е да се отбележи, че както изчисленията на Сметната палата, така и тези на СИЦ се отнасят до площта, върху която е настъпила промяна на земеделските практики след въвеждането на екологизирането. Те не представляват площта, засегната от положителното въздействие на тези промени. По-специално ЕНП могат да донесат ползи, които надхвърлят значително техните граници (например една буферна ивица с диви цветя може да осигури местообитание за опрашващи насекоми, които впоследствие да се разпространят в съседните парцели).

32

Оценката, че екологизирането е довело до промяна в земеделските практики само в около 5 % от земеделските земи в ЕС, е в рязък контраст с ключовия показател за резултатите на Комисията, посочен в точка 26 (вж. също фигура 4), а именно, че през 2015 г. 73 % от земеделската площ в ЕС подлежи на екологизиране (77 % през 2016 г.).

33

Тази разлика може да бъде обяснена, като се разгледа какво измерва показателят за резултати на Комисията, а това е делът на земеделската земя в ЕС, принадлежащ към стопанства, които подлежат поне на едно задължение за екологизиране. Следователно, дори ако задължението за екологизиране се е отнасяло само за един парцел, независимо от размера му, в показателя на Комисията пак ще бъде включена площта на цялото стопанство. С други думи, този показател измерва цялата земя, принадлежаща към стопанства, които не са изцяло освободени от задълженията за екологизиране (или просто са извън системата за директни плащания по ОСП). Предвид наличните данни за структурата на земеделските стопанства в ЕС и различните прагове за освобождаване, прилагани в рамките на екологизирането, Комисията е могла да изчисли стойността на този показател преди прилагането на политиката. Поради това ползата от тази стойност е ограничена по отношение на мониторинга на постигнатите с екологизирането резултати. Тя например не отразява колко широко разпространени са всъщност практиките за екологизиране и не би се променила, ако например изискването за ЕНП бъде повишено от 5 % на 7 %.

… което показва значителните икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите при създаването на политиката

34

Ограниченият мащаб на промените в земеделските практики, предизвикани от екологизирането, е свързан със значителното равнище на икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите⁴⁶ в плащанията за екологизиране.

35

Икономическите загуби, произтичащи от припокривания между екологизирането и кръстосаното спазване, са разгледани в точки 59—61. С оглед на ограничения им обхват (потенциално засегнати са само няколко вида ЕНП) и смекчаващите фактори (изискванията при кръстосаното спазване обикновено не са идентични с тези в рамките на екологизирането), с тези припокривания може да се обясни само малка част от констатираните икономически загуби.

36

Повечето икономически загуби при екологизирането се дължат на скромните изисквания за екологизиране, които обикновено отразяват обичайните земеделски практики. Това се отнася най-вече за диверсификацията на културите. Както е посочено в точка 30, СИЦ изчислява, че преди въвеждането на екологизирането едва около 1,8 % от цялата земеделска земя в ЕС не е отговаряла на изискванията за диверсификация на културите.

37

По отношение на ЕНП Сметната палата установи, че в Полша различни земеделски практики и характеристики, които вече са съществували през 2014 г., биха изпълнили изискването за екологизиране с излишък от 30 %. В ЕС като цяло земеделските стопани, засегнати от задължението за 5 % ЕНП, са декларирали двойно повече от изискваните ЕНП⁴⁷.

38

Освен това, както бе посочено в точки 4 и 26, много стопанства са освободени от задълженията за екологизиране, но все пак получават плащания за екологизиране. Според данните, които държавите членки са докладвали на Комисията, през 2015 г. 76 % от земеделските стопанства в ЕС, обхващащи 27 % от цялата земеделска земя в ЕС, изобщо не са подлежали на каквито и да е изисквания за екологизиране (вж. фигура 4). Тези данни включват земеделските стопани, които не заявяват земите си в рамките на директните плащания по ОСП⁴⁸. Сред получателите на плащания за екологизиране, общо 65 %, които обработват около 16 % от цялата земеделска земя в ЕС, декларирана за директни плащания, са били напълно освободени от всички изисквания за екологизиране.

39

Някои от освобождаванията се отнасят за целия набор от задължения за екологизиране, докато други се прилагат за отделни практики за екологизиране. По-важното е — както е показано в таблица 1 — че някои освобождавания са насочени към стопанства, които са „екологични по дефиниция“, т.е. такива, за които се счита, че предоставят обществени блага, еквивалентни на екологизиране. Комисията обосновава останалите освобождавания, като се позовава на необходимостта от опростяване и съображения за рентабилност. Съответните земеделски стопани получават публични средства за екологизиране, без да са задължени да предоставят някакви обществени блага в замяна на това.

Таблица 1

Различни мотиви зад освобождаванията от задълженията за екологизиране

Съответна практика за екологизиране	ОСНОВАНИЕ ЗА ОСВОБОЖДАВАНЕТО
	„екологични по дефиниция“	опростяване/рентабилност/друго
всички	стопанства, практикуващи биологично земеделие	стопанства по схемата за дребни земеделски стопани стопанства само с трайни насаждения
диверсификация на културите	стопанства с голям дял на пасищата	стопанства с по-малко от 10 хектара обработваема земя
ЕНП	стопанства с голям дял на пасищата стопанства с природни ограничения в държави с голям дял на горите	стопанства с по-малко от 15 хектара обработваема земя

Източник: ЕСП въз основа на документи на Европейската комисия.

Диверсификацията на културите е по-малко благоприятна за почвите от сеитбооборота

40

Практиката за екологизиране за диверсификация на културите е заменила незадължително изискване за ДЗЕС относно сеитбооборота, което е било в сила до 2014 г. Съществуват важни различия между двете практики. При сеитбооборота земеделските стопани променят културите, които се отглеждат във всеки парцел от година на година. Това ограничава изчерпването на хранителните вещества в почвата и разпространението на патогени. Въпреки изискването за най-малко две култури на земеделско стопанство за дадена година, диверсификацията на културите не гарантира подобна промяна на културите върху земята с течение на времето.

41

В оценката на въздействието от 2011 г. Комисията призна, че „диверсификацията на културите може да не донесе всички екологични ползи на сеитбооборота“, но установи, че тя се съвместява по-добре с годишния характер на директните плащания. Също така бяха изразени опасения относно все по-големите затруднения при проверката на спазването на изискванията за сеитбооборот, особено в контекста на парцелите, които променят своята форма и/или собственици.

42

Комисията също така призна, че изискването за бобови култури в рамките на диверсификацията на културите би могло да увеличи ползите на мярката за околната среда и климата. Тази идея обаче не е включена в предложението на Комисията поради опасения относно съвместимостта на подобно изискване с правилата на СТО⁴⁹. В крайна сметка бобовите култури са включени в екологизирането като една от видовете ЕНП (култури, които обогатяват почвата с азот).

Ефектът от опазването на тревните площи върху нетните емисии от земеделските земи би могъл да се повиши чрез по-добро насочване

43

Във фигура 7 е показано, че делът на постоянно затревените площи в ЕС, който понастоящем е около 30 %, не се е променил много през последното десетилетие. Увеличението с 1,5 процентни пункта обаче на референтния дял, приложим в периода 2007—2014 г. (основано главно на данни от 2005 г.), спрямо годишния дял за 2016 г. прикрива загуба от над 3 млн. хектара декларирани постоянно затревени площи, което представлява намаление от 7,2 %.

44

Делът на постоянно затревените площи се е увеличил главно защото намаляването на площта на декларираните постоянно затревени площи — числителят в съотношението — е било по-бавно от намалавянето на знаменателя в съотношението, т.е. общата декларирана земеделска земя. Последният е намалял с 11,7 % (загуба от над 19 млн. хектара). Освен това настоящото определение за постоянно затревени площи е по-широко, отколкото в миналото, тъй като включва пасища, в които не преобладават треви и други тревни фуражи. Данните за ЕС като цяло показват значителни различия на равнището на държавите членки (вж. приложение І).

45

Определянето на постоянно затревени площи като ЕЧПЗП предоставя нова защита от преобразуване на постоянно затревени площи на равнището на парцелите. Обхватът на тази нова защита обаче е ограничен: ЕЧПЗП обхващат около 16 % от всички постоянно затревени площи в ЕС (със значителни различия между държавите членки).

46

Освен това, както е показано в приложение ІІ, около 96 % от ЕЧПЗП са разположени в рамките на защитени зони по „Натура 2000“, които обхващат едва 18 % от всички постоянно затревени площи в ЕС. Като се има предвид, че защитените зони по „Натура 2000“ са били определени въз основа на критерии, свързани с биологичното разнообразие, тази концентрация на ЕЧПЗП в тези зони е положителна за биологичното разнообразие. От гледна точка на опазването на въглеродния запас обаче, което е основната заявена цел на тази практика за екологизиране за поддържането на постоянно затревените площи, защитата на постоянно затревените площи от преобразуване или обработване с плуг следва да бъде насочена към парцели с високо съдържание на вече натрупан в почвата въглерод, много от които вероятно са разположени извън защитените зони по „Натура 2000“. До този момент само шест държави членки са решили да определят ЕЧПЗП извън защитените зони по „Натура 2000“⁵⁰.

Преобладаването на продуктивни екологично насочени площи заедно с недостатъчните изисквания за управление намаляват потенциалните ползи от екологизирането за биологичното разнообразие

47

Както бе посочено в точка 9, едно от решенията, които трябва да вземат държавите членки във връзка с прилагането на екологизирането, е изборът на видовете ЕНП. Те могат да избират от списък с 19 различни вида, включително пет съвместими със селскостопанското производство (вж. фигура 8). Всички 28 държави членки са включили продуктивни ЕНП в своя подбор.

48

Показателите за крайни продукти в областта на екологизирането, докладвани от държавите членки (обобщени в приложение ІІІ), се характеризират с преобладаване на „продуктивните“ ЕНП (предимно култури, които обогатяват почвата с азот и междинни култури) в земеделските стопанства. През 2015 г. техният дял във всички ЕНП, декларирани от земеделските стопани, е бил 54 %, а следващата година се е увеличил до 58 %. Културите, които обогатяват почвата с азот, са най-разпространеният продуктивен вид ЕНП, следвани от междинните култури.

49

Две проучвания от 2016 г.⁵¹ показват, че двата основни вида продуктивни ЕНП — междинните култури и културите, обогатяващи почвата с азот, не предоставят значителни ползи за биологичното разнообразие, но могат да допринесат за подобряване на водите и почвите, включително чрез повишаване на нивото на органичен въглерод в почвите на обработваемата земя⁵².

50

Допълнителните изисквания относно специфичните практики на управление, като например ограниченията за използване на торове и пестициди или минималните периоди, през които на полето трябва да има растителна покривка, играят важна роля при определянето на въздействието на различните ЕНП върху биологичното разнообразие. От петте проверени държави членки само Нидерландия беше въвела изисквания за практиките на управление (ограничаване на използването на продукти за растителна защита за междинните култури), които надхвърлят изисквания минимум съгласно правилата на ЕС. Също така в неотдавнашния доклад на Комисията относно ЕНП⁵³ се заключава, че твърде малко държави членки са избрали варианти, насочени към повишаване на екологичната ефективност на задължението за ЕНП. Комисията разреши този проблем в своето неотдавнашно изменение⁵⁴ на вторичното законодателство, в което се въвежда забрана за използването на пестициди в продуктивните ЕНП. В същото изменение са въведени и редица мерки за опростяване (вж. точка 66).

Държавите членки използват гъвкавостта на правилата за екологизиране, за да ограничат тежестта за земеделските стопани и за самите себе си, вместо да увеличат максимално ползата за околната среда и климата

51

На държавите членки е предоставена значителна свобода на действие при прилагането на екологизирането, особено по отношение на избора на видовете ЕНП и определянето на ЕЧПЗП⁵⁵.

52

За петте проверени държави членки основната обосновка за взетите решения е била ограничаването на тежестта за земеделските стопани и органите. Като цяло държавите членки са отдавали приоритет на видовете ЕНП, които вече са били обща характеристика за обичайните им земеделски практики. Техническите затруднения при проверката на някои ЕНП и създаването на ИТ системи за определени ЕНП също са изиграли роля (вж. точка 67 и каре 5). Максималното увеличаване на ползите от екологизирането за околната среда и климата са били от второстепенно значение.

53

От петте държави членки само две (Нидерландия и Полша) са възложили проучвания или експертни становища за анализиране на въздействието върху околната среда и климата на различните варианти за прилагане на екологизирането. В двете държави членки органите са решили да не следват някои основни препоръки и са предпочели варианти, които са изисквали по-малко усилия от страна на земеделските стопани (вж. таблица 2).

Таблица 2

Избирателно използване от държавите членки на научните препоръки относно прилагането на екологизирането

Вид ЕНП	препоръчан ли е от експертите с оглед на ползите за биологичното разнообразие?	избран от органите на ДЧ	органите на ДЧ спазили ли са препоръката на експертите?
Нидерландия
синори	√	√	√
земя под угар	×	×	√
дървесни култури с кратък цикъл на ротация	×	√	×
култури, които обогатяват почвата с азот	×	√	×
междинни култури	×	√	×
Полша
буферни ивици	√	√	√
канавки	×	√	×
дървесни култури с кратък цикъл на ротация	×	√	×

Източник: Резултати от одита на ЕСП.

54

Комисията осъществява надзор върху начина, по който държавите членки извършват екологизирането. Тази дейност е описана в точка 69. Както е показано в каре 3 обаче, Комисията има много ограничени правомощия, за да принуди държавите членки да поставят по-силен акцент върху околната среда при осъществяването на екологизирането.

Екологизирането е оказало ограничено въздействие върху екологичните мерки по стълб ІІ

55

Един от положителните ефекти, които биха могли да се очакват от въвеждането на екологизирането, е било изместването на акцента в разходите за развитие на селските райони към по-амбициозни действия във връзка с околната среда и климата. Сметната палата не установи индикации за осъществяването на такова положително изместване.

56

В петте обхванати държави членки бяха сравнени текущите видове операции (т.е. различните пакети от ангажименти, в които земеделските стопани могат да участват) в рамките на мярката за агроекология и климат със съответните видове операции от предходния програмен период (2007—2013 г.). Въз основа на това Сметната палата прецени дали държавите членки са повишили базовата стойност за мярката за агроекология и климат и дали подобна промяна би могла да се отдаде на въвеждането на екологизирането.

57

Като цяло анализът на Сметната показа голяма приемственост при операциите в рамките на мярката за агроекология и климат. Ангажиментите, които понастоящем се предлагат на земеделските стопани, често са идентични на приложимите през периода 2007—2013 г. Сметната палата установи, че базовата стойност за почти всички видове анализирани операции не е била повишена през периода 2014—2020 г. (поне не в аспектите, свързани с екологизирането). В повечето случаи това не е било необходимо, тъй като базовата стойност през предходния период вече е надвишавала изискванията за екологизиране. В други случаи съответните ангажименти не са имали нищо общо с практиките за екологизиране.

Екологизирането добавя сложност към ОСП

Екологизирането се припокрива с други инструменти на ОСП в областта на околната среда, но Комисията и държавите членки ограничават свързания с това риск от икономически загуби и двойно финансиране

58

Пирамидалният модел на трите „зелени“ инструмента на ОСП, разгледан в точка 7 и илюстриран във фигура 1, е идеализирано представяне на принципа, че екологизирането следва да излезе извън кръстосаното спазване и да формира базовата стойност⁵⁶ за мерките за развитие на селските райони. В действителност това невинаги е така и съществуват съществени припокривания между екологизирането и другите етажи на пирамидата, както е показано във фигура 9.

Припокриванията между екологизирането и кръстосаното спазване са често срещани, но рискът от икономически загуби се ограничава от разликите в подробните изисквания

59

Припокриванията между екологизирането и кръстосаното спазване са свързани с някои характеристики или практики, които са защитени или се изискват съгласно ДЗЕС или ЗИУ и същевременно може да се декларира, че отговарят на изискването за ЕНП. Основните съответни видове ЕНП включват междинни култури, буферни ивици и различни видове особености на ландшафта. Както е показано във фигура 10, Сметната палата установи такива припокривания в четири от петте избрани държави членки.

60

Подобни припокривания пораждат икономически загуби, които в повечето случаи се ограничават от разликите между изискванията в рамките на екологизирането и тези при кръстосаното спазване (например за междинните култури при екологизирането се изисква комбинация от най-малко две растения, докато съгласно ДЗЕС 4 или ЗИУ 1 обикновено един вид е достатъчен).

61

Като цяло проверените държави членки не са въвели допълнителни ограничения, процедури или проверки за избягване или ограничаване на икономическите загуби при плащането за екологизиране, причинени от припокривания с изискванията за кръстосано спазване. Сметната палата установи едно изключение: в Нидерландия междинните култури, изисквани съгласно ЗИУ 1, не може да се декларират като ЕНП.

Като цяло припокриванията между екологизирането и развитието на селските райони (ОСП, стълб ІI) се управляват добре от държавите членки

62

Припокривания между екологизирането и екологичните мерки в рамките на развитието на селските райони, като например мярката за агроекология и климат⁵⁷, може да възникнат, когато земеделските стопани поемат ангажименти по стълб ІІ, чийто характер е сходен със стандартните изисквания за екологизиране. Подобни припокривания са възможни, защото правото на ЕС не изисква в съответната базова стойност за развитие на селските райони да бъдат включени задължения за екологизиране⁵⁸. Правилата на ЕС⁵⁹ обаче задължават държавите членки да предотвратят евентуално двойно финансиране на практики за екологизиране, когато е необходимо — чрез намаляване на изплащаните суми на земеделските стопани в рамките на развитието на селските райони. Комисията е издала подробни насоки за държавите членки относно начините за предотвратяване на такова двойно финансиране (вж. също и точка 68).

63

В 15-те държави членки, обхванати от нейния одит (пет от тях чрез одитни посещения или видеоконференции и десет чрез целенасочена документна проверка — вж. точка 12), Сметната палата провери различните видове операции (т.е. различните пакети от ангажименти) в рамките на мярката за агроекология и климат. Сметната палата установи, че около една трета от видовете операции в нашата извадка включват ангажименти, които се припокриват с изискванията за екологизиране. Сметната също така установи, че като цяло държавите членки са били запознати с тези припокривания и са разработили специални процедури (в някои случаи доста сложни), за да изключат възможността за двойно финансиране.

64

В каре 4 са представени примери за типични припокривания между ангажиментите в рамките на мярката за агроекология и климат и практиките за екологизиране, както и различни методи, използвани от държавите членки за предотвратяване на двойното финансиране.

Сложността на правилата за екологизиране води до предизвикателства при изпълнението, които Комисията отчасти е разрешила

65

Земеделските стопани критикуват екологизирането заради сложността на неговите правила. В своите отговори на обществената консултация относно опита с първата година от прилагането на екологизирането COPA-COGECA — организация, представляваща земеделските стопани на равнището на ЕС — определи като трудни правилата за прилагане на всички практики за екологизиране — не само за спазване, но и за разбиране.

66

В своя „Преглед на политиката в областта на екологизирането след първата година“⁶⁰ Комисията предложи да бъдат опростени и хармонизирани някои изисквания за екологизиране, когато това може да се извърши, без да се намалят ползите за околната среда. В документа са посочени потенциални подобрения, като например сливане на някои сходни видове ЕНП (например буферни ивици и синори), облекчаване на някои ограничения по отношение на практиките на управление и сроковете, както и увеличаване на допустимите отклонения по отношение на размера и местоположението на особеностите на ландшафта. Комисията е включила тези мерки за опростяване в своите неотдавнашни изменения⁶¹ на вторичното законодателство. В същото изменение е въведена и забрана за употреба на пестициди в продуктивните ЕНП (вж. точка 50).

67

Прилагането на екологизирането не е било проста задача за държавите членки. Първо, то е представлявало съществено финансово и организационно усилие. Съществуващите ИТ системи е трябвало да бъдат адаптирани, по-специално системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП)⁶² в държавите членки, които са избрали видове ЕНП с постоянен характер (т.е. всички особености на ландшафта, с изключение на синорите, но също така и тераси, агролесовъдни хектари, площи, засадени с дървесни култури с кратък цикъл на ротация и залесени площи). В каре 5 е показано как тежестта, свързана със създаването на слоя за ЕНП, може да се отрази върху избора на ЕНП от държавите членки.

68

Освен това държавите членки са счели за объркващи някои от правилата за екологизиране. Те са отправяли запитвания до Комисията за различни аспекти на извършването на плащането за екологизиране. Комисията е публикувала тези запитвания, заедно с нейните отговори, на специална интернет платформа, достъпна за всички държави членки. В каре 6 е посочен пример за поставените въпроси. Същата платформа е използвана за разпространение на други форми на насоки относно екологизирането — заключения от заседания на експертни групи и документи с насоки, в които се обобщават най-важните аспекти на изпълнението. Петте обхванати държави членки като цяло бяха удовлетворени от качеството и навременността на насоките, които са получили от Комисията.

69

Комисията отговаря за надзора на изпълнението на екологизирането от държавите членки. Важна част от тази отговорност са редовните проверки на различните уведомления, които държавите членки са задължени да подават във връзка с техния избор за прилагане на екологизирането и резултатите от него на равнището на стопанствата. Сметната палата установи, че Комисията е изпълнила добре тези задачи. По-специално Комисията систематично идентифицира и предприема последващи действия за съответните държави членки по отношение на различните проблеми, свързани със закъснялото предоставяне на информация⁶³ или неправилното прилагане на правилата на ЕС. Както е показано в точка 54 и каре 3 обаче, Комисията не може да задължи държавите членки да предпочетат онези варианти за прилагане на екологизирането, които са по-благоприятни за околната среда и климата.

Практиките за екологизиране наподобяват ДЗЕС, но са свързани с по-големи потенциални санкции за неизпълнение

70

Преди въвеждането на екологизирането, единствената връзка между директните плащания по ОСП и целите на ЕС в областта на околната среда и климата беше кръстосаното спазване. Подобно на екологизирането, кръстосаното спазване е задължително за земеделските стопани, които се ползват от директните плащания по ОСП. Разликата е, че няма възнаграждение за изпълнението на задълженията за кръстосано спазване. Нарушенията на кръстосаното спазване могат да доведат до санкции, с които се намаляват всички директни плащания за бенефициента (обикновено с 1 % до 5 %). В рамките на екологизирането земеделският стопанин получава конкретно плащане за спазването на задължителни практики. Намаленията при неизпълнение в общи линии съответстват на площта на неспазване като дял от общата площ на стопанството в рамките на задълженията за екологизиране и може да достигнат до 100 % от плащането⁶⁴. От референтната 2017 г. нататък в допълнение към тези намаления ще се прилагат и административни санкции в случаите, когато първоначалното намаление надвишава 3 %. Тези санкции ще бъдат ограничени до 20 % от плащането за екологизиране за земеделския стопанин за референтната 2017 г. и до 25 % от референтната 2018 г. нататък.

71

На практика екологизирането функционира по доста сходен начин с кръстосаното спазване⁶⁵. Плащането за екологизиране се предоставя под формата на възнаграждение за обществени блага, свързани с околната среда и климата, които се осигуряват от земеделските стопани. Схемата обаче може да се разглежда и като механизъм за санкциониране на неспазването на набор от основни условия, свързани с околната среда и климата (подобни на ДЗЕС), обвързани със схема за подпомагане на доходите. Единствената съществена разлика с кръстосаното спазване е, че при екологизирането обикновено санкциите за значителни нарушения биха били по-големи.

Заключения и препоръки

72

Основният одитен въпрос в настоящия доклад беше дали екологизирането е успяло да подобри екологичните и климатичните параметри на ОСП в съответствие с целта, определена в законодателството на ЕС.

73

Като цяло Сметната палата стига до заключението, че по прилагания понастоящем начин екологизирането не би могло да подобри значително екологичните и климатичните параметри на ОСП.

74

За да отговори на този основен одитен въпрос, Сметната палата провери:

1. интервенционната логика, наличието на ясни и достатъчно амбициозни цели за екологизиране, както и обосновката за отпуснатите бюджетни средства за политиката (вж. точки 13—25);
2. ползите, които може да се очаква да донесе екологизирането за околната среда и климата (вж. точки 26—57);
3. сложността, която екологизирането добавя в ОСП (вж. точки 58—71).

75

Екологизирането изпълнява две ясни цели. От една страна то трябва да подобри екологичните и климатичните параметри на ОСП. От друга страна – като директно плащане по ОСП – то остава инструмент за подпомагане на доходите на земеделските стопани. Само първата от тези цели е изрично заявена в законодателството (вж. точки 13 и 14).

76

Екологизирането няма напълно разработена интервенционна логика. Комисията не е определила специфични цели, нито по друг начин е посочила какво може да се очаква да постигне екологизирането за околната среда и климата. Всяка оценка на ефективността на политиката ще бъде допълнително повлияна от откъслечните сведения за базовите ситуации, по-специално по отношение на биологичното разнообразие и качеството на почвите, включително съдържанието на органичен въглерод (вж. точки 15 и 16).

77

Първоначалното предложение на Комисията за екологизирането е било по-амбициозно по отношение на околната среда. Последвалото разводняване на екологичното съдържание на политиката не е променило предложеното равнище на финансиране. От самото начало то е било определено на 30 % от директните плащания по ОСП. Средният размер на субсидиите за екологизиране надвишава значително разходите на земеделските стопани (включително от пропуснати приходи) за изпълнение на изискванията за екологизиране. Това се дължи на факта, че бюджетът за екологизиране е бил определен без обвързване с равнището на амбициозност на политиката по отношение на околната среда. По същество екологизирането остава схема за подпомагане на доходите (вж. точки 17—25).

78

Малко вероятно е екологизирането да предостави значителни ползи за околната среда и климата, главно поради съществените икономически загуби от неефективно разпределение на ресурсите, които се отразяват на политиката. Тези икономически загуби възникват предимно заради факта, че като цяло изискванията за екологизиране не са строги и до голяма степен отразяват обичайна земеделска практика. Освен това, поради значителните освобождавания от изискванията за екологизиране повечето земеделски стопани (65 %) могат да се възползват от плащането за екологизиране, без всъщност да подлежат на задължения да го спазват. Вследствие на това екологизирането е довело до положителна промяна в земеделските практики само на много ограничена част от обработваемата земя в ЕС. По изчисления на Сметната палата земеделските стопани са създали нови ЕНП и са увеличили диверсификацията на културите само в около 3,5 % от обработваемата земя, т.е. около 2 % от цялата земеделска земя в ЕС. Освен това, според изследване на СИЦ, новите изисквания за екологизиране във връзка с постоянно затревените площи са довели до промяна в земеделските практики само в 1,5 % от земеделската земя в ЕС. Като цяло около 5 % от земеделската земя в ЕС е била преразпределена заради екологизирането (вж. точки 26—39).

79

Сметната палата също така установи, че някои ограничения на структурата са намалили ефективността на трите практики за екологизиране. Диверсификацията на културите не е могла да предостави всички екологични ползи на сеитбооборота. Определянето на ЕЧПЗП се е основавало главно на критерии, свързани с биологичното разнообразие, и не е било достатъчно добре насочено към богатите на въглерод постоянно затревени площи извън защитените зони по „Натура 2000“. И накрая, преобладаването на продуктивни видове ЕНП, съчетано с липсата на съдържателни изисквания за управление, са ограничили положителното въздействие на ЕНП върху биологичното разнообразие (вж. точки 40—50).

80

На държавите членки е предоставена значителна степен на гъвкавост при прилагането на екологизирането, особено по отношение на избора на видовете ЕНП и определянето на ЕЧПЗП. Сметната палата установи, че като цяло те не използват тази гъвкавост, за да увеличат максимално ползите от политиката за околната среда и климата. Те не се опитват да установят и да отговорят с практиките за екологизиране на специфични нужди във връзка с околната среда и климата. Вместо това се стремят да осъществяват екологизирането по начин, който намалява до минимум тежестта за самите тях и за техните земеделски стопани. Комисията има ограничени правомощия, за да принуди държавите членки да изберат варианти за осъществяване на екологизирането, които предоставят по-големи ползи за околната среда (вж. точки 51—54).

81

Екологизирането е имало ограничено въздействие върху базовата стойност на екологичните мерки по стълб ІІ, главно защото предложените ангажименти на земеделските стопани в рамките на тези мерки са надвишавали изискванията за екологизиране още преди въвеждането на плащането за екологизиране (вж. точки 55—57).

82

Екологизирането добавя значителна сложност към ОСП, която не е оправдана с оглед на резултатите, които може да се очаква то да постигне (вж. точки 78—81). Тази сложност възниква не на последно място заради начина, по който екологизирането се припокрива с другите инструменти на ОСП в областта на околната среда (кръстосаното спазване и екологичните мерки по стълб ІІ), като поражда риск от икономически загуби и двойно финансиране. Определени решения и действия на Комисията и държавите членки ограничават тези рискове. В неотдавнашно изменение на вторичното законодателство се разглеждат някои опасения на земеделските стопани и държавите членки по отношение на сложността на политиката. Сметната палата също така установи, че надзорът на Комисията върху начина, по който държавите членки осъществяват екологизирането, е бил добър (вж. точки 58—69).

83

Екологизирането прилича на ДЗЕС по това, че по своята същност то също е набор от основни екологични състояния, приложими за подпомагането на доходите. Това, което го отличава от ДЗЕС, са по-големите потенциални санкции за неизпълнение (вж. точки 70 и 71).

Препоръка 1

За следващата реформа на ОСП Комисията следва да разработи цялостна интервенционна логика за действията на ЕС във връзка с околната среда и климата по отношение на селското стопанство, включително специфични цели, и въз основа на актуално научно разбиране за съответните явления.

1. Като част от интервенционната логика Комисията следва да определи нуждите, вложените ресурси, резултатите, постиженията, въздействието и съответните външни фактори.
2. Комисията следва да определи конкретни целеви нива за приноса на ОСП към постигане на целите на ЕС в областта на климата и околната среда.
3. За да направи възможно разработването на ефективна политика и впоследствие да наблюдава и оценява нейното изпълнение, Комисията следва да разработи модели и набори от данни по отношение на биологичното разнообразие, състоянието на почвата (включително съдържанието на въглерод в почвите) и други подходящи въпроси, свързани с околната среда и климата.

Целева дата на изпълнение: до края на 2019 г.

Препоръка 2

Като подготовка за разработването на нейното предложение за следващата реформа на ОСП Комисията следва да извърши преглед и да анализира изпълнението на настоящата ОСП. При разработването на това предложение Комисията следва да се ръководи от следните принципи:

1. Земеделските стопани следва да имат достъп до плащания по ОСП само ако отговарят на набор от основни екологични норми:
   1. Тези норми следва да обхващат областите на настоящите ДЗЕС и общите изисквания за екологизиране (които както и ДЗЕС имат за цел да надградят изискванията на законодателството в областта на околната среда). Това би опростило системата на директните плащания по ОСП чрез избягване на изкуствените и объркващи разграничения между сходни по същество инструменти;
   2. Санкциите за неспазване на тези комбинирани норми следва да бъдат достатъчни, за да действат като възпиращо средство;
   3. С цел избягване на двойното финансиране, всички тези основни норми следва да бъдат изцяло включени в екологичната базова стойност за всяко планирано действие по отношение на селското стопанство.
2. На специфичните местни потребности, свързани с околната среда и климата, може да се отговори по подходящ начин чрез по-активни планирани действия по отношение на селското стопанство, които се основават на:
   1. постигането на цели за ефективност;
   2. и финансиране, отразяващо оценката на средните направени разходи и пропуснати приходи във връзка с действия и практики, които излизат извън екологичната базова стойност.
3. Когато на държавите членки се предоставят варианти, от които да избират при изпълнението на ОСП, от тях следва да се изисква преди изпълнението да докажат, че избраните варианти са ефективни и ефикасни по отношение на постигането на целите на политиката.

Целева дата на изпълнение: до края на 2019 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, ръководен от Фил УИН ОУЕН — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 15 ноември 2017 г.

Речник на термините и съкращения

ДЗЕС: Добро земеделско и екологично състояние. Събирателен термин за набор от основни стандарти, приложими при кръстосано спазване, които определят доброто земеделско и екологично състояние на земите.

Директни плащания: Помощ, която се предоставя пряко на земеделските стопани, като по този начин им се осигурява защитна мрежа. Те се извършват главно под формата на основно подпомагане на доходите, което не е обвързано с производство. Тези плащания допринасят за стабилизиране на доходите на земеделските стопани, произтичащи от продажби на пазарите, които са предмет на нестабилност. Директните плащания се предоставят от Европейския фонд за гарантиране на земеделието, наричан обикновено „стълб І“ на ОСП.

ЕНП: Екологично насочени площи. Земя в земеделските стопанства, предназначена за специфични практики или функции, които са благоприятни за околната среда. В рамките на екологизирането земеделските стопанства обикновено трябва да определят най-малко 5 % от обработваемата си земя за ЕНП.

ЕС: Европейски съюз.

ЕЧПЗП: Екологично чувствителни постоянно затревени площи. Парцели от постоянно затревени площи — предимно такива, които са разположени в зони по „Натура 2000“, определени от държавите членки поради тяхното значение за биоразнобразието, по-специално от гледна точка на видовете и местообитанията в защитените тревни площи. В рамките на екологизирането тези парцели са защитени от преобразуване в друг вид земя за ползване или обработване с плуг.

ЗИУ: Законоустановени изисквания за управление. Събирателен термин за набор от задължения, определени в съответното законодателство на ЕС в областта на околната среда, изменението на климата, общественото здраве, здравето на животните и растенията и хуманното отношение към животните, и приложими при кръстосано спазване.

Икономически загуби поради неефективно разпределение на ресурсите: Ситуация, при която субсидирана дейност или проект са щели да бъдат изцяло или частично изпълнени и без публичната помощ.

Кръстосано спазване: Система, която обвързва всички плащания по ОСП с набор от основни стандарти, за да се гарантира доброто земеделско и екологично състояние на земите (ДЗЕС), както и определени задължения, известни като законоустановени изисквания за управление (ЗИУ). ЗИУ се определят в съответното законодателство на ЕС в областта на околната среда, изменението на климата, общественото здраве, здравето на животните и растенията и хуманното отношение към животните.

„Натура 2000“: Най-голямата в света взаимосвързана екологична мрежа от защитени територии, която обхваща 18 % от земята в ЕС, както и значителни по размер морски територии.

ОСП: Обща селскостопанска политика. Серия законодателни актове и практики, приети от Европейския съюз с цел да се осигури обща, единна политика в областта на селското стопанство. През 1962 г. са предприети първоначалните мерки. Оттогава политиката е адаптирана и развивана и са извършени редица реформи.

Развитие на селските райони: Политика на ЕС, наричана обикновено „стълб II на ОСП“, насочена към икономическите, екологичните и социалните нужди на селските райони в ЕС. Плащанията за развитие на селските райони се извършват от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони, със съфинансиране от държавите членки.

СИЦ: Съвместен изследователски център. Генерална дирекция на Европейската комисия.

Стопанство: земеделско стопанство, т.е. цялата земя и животните, намиращи се на територията на една и съща държава членка, управлявано от един земеделски стопанин (който може да бъде физическо или юридическо лице или група от такива лица) и използвано за селскостопански дейности.

Стълб І на ОСП: Част от общата селскостопанска политика, която обхваща директните плащания за земеделските стопани и пазарните мерки.

Стълб ІІ на ОСП: Част от общата селскостопанска политика, която обхваща мерките за развитие на селските райони.

DG AGRI: Генерална дирекция на Европейската комисия за земеделие и развитие на селските райони.

DG CLIMA: Генерална дирекция на Европейската комисия за действия по климата.

DG ENV: Генерална дирекция на Европейската комисия за околна среда.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми на управлението, свързани с конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I, с ръководител Фил УИН ОУЕН — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Само Йереб, със съдействието на Jerneja Vrabic— аташе в кабинета; Robert Markus — главен ръководител и Michal Machowski — ръководител на задача. Одитният екип включва Aris Konstantinidis, Paivi Piki, Carlos Sanchez Rivero, Dainora Venckeviciene и Krzysztof Zalega.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	ISBN 978-92-872-8664-2	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/91432	QJ-AB-17-021-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-8706-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/097699	QJ-AB-17-021-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://op.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.