Odziv Komisije na goljufije v skupni kmetijski politiki – Čas za globlji vpogled

Povzetek

I S porabo skupne kmetijske politike (SKP) se podpirata kmetijstvo in razvoj podeželja v EU, in sicer z:

• neposrednimi plačili kmetom, ki na splošno temeljijo na površini kmetijskih zemljišč, ki jih imajo upravičenci na voljo,
• kmetijskimi tržnimi ukrepi, ki so kmetijskim sektorjem EU v pomoč pri prilagajanju spremembam na trgu,
• nacionalnimi in regionalnimi programi držav članic za razvoj podeželja, ki podpirajo socialni in gospodarski razvoj podeželskih območij ter zagotavljajo pomoč na podlagi okoljskih in podnebnih meril.

II V obdobju 2018–2020 so v EU‑27 neposredna plačila v povprečju znašala 38,5 milijarde EUR letno; poraba za tržne ukrepe je v povprečju znašala 2,7 milijarde EUR, za razvoj podeželja pa 13,1 milijarde EUR.

III Goljufije škodujejo finančnim interesom EU in preprečujejo, da bi se s sredstvi EU dosegli cilji zadevne politike. Sodišče pričakuje, da bo njegovo poročilo Komisiji in državam članicam v pomoč pri razvoju zmogljivosti za boj proti goljufijam v okviru nove skupne kmetijske politike za obdobje 2023–2027.

IV Različni organi ščitijo finančna sredstva SKP pred goljufijami na ravni EU in nacionalni ravni. Sodišče je pri reviziji preučilo, ali je Komisija ustrezno ukrepala v zvezi z goljufijami pri porabi SKP, pri čemer je ocenilo tveganja goljufij, ki so povezana s plačilnimi shemami SKP, ter ali je Komisija opredelila tveganja goljufij, ki vplivajo na porabo SKP, in se nanje ustrezno odzvala.

V Sodišče je ugotovilo, da se je Komisija sicer odzvala na primere goljufij pri porabi SKP, vendar ni bila dovolj proaktivna pri obravnavanju vpliva tveganja prilaščanja zemljišč na plačila SKP, spremljanju ukrepov držav članic za boj proti goljufijam in izkoriščanju potenciala novih tehnologij.

VI Tveganja goljufij se med plačilnimi shemami SKP razlikujejo. Sodišče v tem poročilu predstavlja pregled tveganj goljufij, ki vplivajo na različne sheme plačil SKP. Opredelilo je tveganja, povezana z upravičenci, ki prikrivajo kršitve pogojev za upravičenost, kompleksnostjo financiranih ukrepov in nezakonitimi oblikami prilaščanja zemljišč.

VII Komisija je ocenila tveganja goljufij pri porabi SKP ter ugotovila, da imajo naložbeni ukrepi za razvoj podeželja in nekateri tržni ukrepi večje tveganje kot druge plačilne sheme. Nedavno je za plačilne agencije izdala smernice glede prilaščanja zemljišč in pojma „zemljišče, ki je na voljo kmetu”.

VIII Komisija je državam članicam zagotovila smernice o vprašanjih, povezanih z goljufijami. Večina plačilnih agencij je menila, da so te koristne, vendar so nekatere navedle, da bi lahko dobro vključiti več praktičnih primerov. Zadnja analiza tveganj goljufij v okviru SKP, ki jo je opravila Komisija, je iz leta 2016, novo pa namerava opraviti pred začetkom veljavnosti nove SKP januarja 2023.

IX Komisija izvaja preglede akreditacije in skladnosti plačilnih agencij, da bi ocenila njihove kontrolne sisteme, to pa lahko zajema tudi ukrepe za boj proti goljufijam. Pri spremljanju skladnosti plačilnih agencij z njihovimi akreditacijskimi merili, vključno z ukrepi za boj proti goljufijam, se opira na letne preglede, ki jih opravijo certifikacijski organi. Nekatera poročila certifikacijskih organov so vsebovala malo podatkov o analizi ukrepov plačilnih agencij za boj proti goljufijam, vendar Komisija od certifikacijskih organov ni zahtevala, da v teh primerih zagotovijo dodatne podrobnosti.

X Komisija je spodbujala uporabo novih tehnologij za avtomatizacijo pregledov, kot v primeru preverjanja s spremljanjem, s katerim se lahko spremlja celotna populacija prejemnikov pomoči v določeni shemi, in razvila lastno orodje za oceno tveganja Arachne za podporo državam članicam pri preprečevanju goljufij. Uporaba teh tehnologij je prostovoljna, odziv držav članic pa je skromen. Umetna inteligenca in velepodatki imajo velik potencial v boju proti goljufijam, vendar se države članice pri izkoriščanju teh priložnosti srečujejo z izzivi. Komisija je te tehnologije začela spodbujati.

XI Sodišče daje Komisiji priporočila, da bo lahko dobila globlji vpogled v tveganja goljufij in ukrepe pri porabi SKP za zaščito finančnih interesov EU in ga delila naprej ter spodbujala uporabo novih tehnologij pri preprečevanju in odkrivanju goljufij.

Uvod

Skupna kmetijska politika (SKP)

01 S porabo SKP se podpira kmetijstvo in razvoj podeželja v EU, in sicer z:

• neposrednimi plačili kmetom, ki se v celoti financirajo iz proračuna EU in na splošno temeljijo na površini kmetijskih zemljišč, ki jih imajo upravičenci na voljo,
• kmetijskimi tržnimi ukrepi, ki se prav tako v celoti financirajo iz proračuna EU, razen nekaterih ukrepov, ki jih sofinancirajo države članice; tržni ukrepi vključujejo podporo javnemu in zasebnemu skladiščenju kmetijskih proizvodov v primeru motenj na trgu, sektorske sheme pomoči (npr. v sektorjih vina ali sadja in zelenjave) ter povračilo stroškov spodbujanja prodaje kmetijskih proizvodov EU,
• nacionalnimi in regionalnimi programi razvoj podeželja držav članic, ki jih sofinancirajo proračun EU in države članice ter vključujejo povračilo stroškov projekta in plačila na podlagi površine kmetijskih zemljišč ali števila živali, ki jih imajo upravičenci.

02 V obdobju 2018–2020 so v EU‑27 neposredna plačila v povprečju znašala 38,5 milijarde EUR letno; poraba za tržne ukrepe je v povprečju znašala 2,7 milijarde EUR, za razvoj podeželja pa 13,1 milijarde EUR.

03 Kmetijski sektor EU je zelo raznolik glede na vrste upravičencev, velikost kmetijskih gospodarstev in oblike lastništva kmetijskih zemljišč. Zato je težko oblikovati pravila in kontrolne sisteme, ki bi ustrezali vsem scenarijem.

04 Upravičencev SKP je mnogo vrst: od fizičnih oseb do zadrug, podjetij in organov javnega sektorja. V proračunskem letu 2020 je neposredna plačila prejelo približno 6,2 milijona upravičencev, 3,5 milijona (običajno tudi prejemniki neposrednih plačil) jih je prejelo plačila v okviru ukrepov za razvoj podeželja, 102 000 pa podporo za tržne ukrepe.

05 Večina upravičencev SKP prejme manj kot 10 000 EUR na leto: ta delež se zmanjšuje, vendar še vedno znaša več kot 80 % upravičencev (glej sliko 1).

06 Kar zadeva strukturo kmetijskih gospodarstev, je 67 % kmetij v EU manjših od 5 hektarjev, 3 % pa jih ima več kot 100 hektarov. Stanje po posameznih državah članicah je različno. Na Malti in v Romuniji je na primer več kot 90 % kmetij manjših od 5 hektarjev, medtem ko na Danskem in Finskem v to kategorijo spada le 4 % kmetij.

07 Razlikuje se tudi porazdelitev kmetijskih zemljišč. Na Slovaškem je večjih od 100 hektarjev 9 % kmetij, ki pokrivajo 89 % kmetijskih površin v državi, medtem ko v Sloveniji takšne kmetije pokrivajo le 7 % kmetijskih zemljišč. Na sliki 2 je prikazano stanje na ravni EU, v treh izbranih državah članicah (glej odstavek 26) in v dveh državah članicah na skrajnem robu spektra.

08 Kar zadeva lastništvo kmetijskih zemljišč, ima 82 % poljskih kmetov zemljišča v lasti, 78 % malteških kmetov zemljišča najema, v Grčiji pa je tretjina kmetijskih površin skupno zemljišče (glej Prilogo I).

Zaščita proračuna SKP pred goljufijami

09 V zakonodaji EU¹ je goljufija, ki škodi finančnim interesom EU, opredeljena kot namerna kršitev (dejanje ali njegova opustitev), ki škodi proračunu EU ali bi mu lahko škodila, in sicer:

• uporaba ali predložitev lažnih, nepravilnih ali nepopolnih izjav ali dokumentov,
• nerazkritje informacij, ki pomeni kršitev specifične obveznosti, ali
• neustrezna uporaba sredstev za druge namene kot za tiste, za katere so bila prvotno dodeljena.

10 Ključni dejavnik razlikovanja med goljufijami in nepravilnostmi je koncept namena. Nepravilnost je lahko posledica napačnega tolmačenja pravila, medtem ko je goljufija posledica namerne kršitve pravila.

11 Goljufije je mogoče razdeliti v dve kategoriji: notranje ali zunanje². V okviru SKP:

• notranje goljufije lahko storijo uslužbenci javnih organov, ki so vključeni v upravljanje sredstev SKP, ali uslužbenci institucij ali organov EU. Vključuje lahko neprijavljena navzkrižja interesov, kršitve poklicne zaupnosti ali pasivno korupcijo,
• zunanje goljufije se nanašajo na goljufije, ki jih storijo upravičenci do financiranja SKP. Primeri so: goljufije pri javnem naročanju (npr. nedovoljeno dogovarjanje med ponudniki, nepravilno ali navidezno sklepanje pogodb s podizvajalci, aktivna korupcija), ponarejanje dokumentov, napihovanje stroškov ali skrivanje povezav med podjetji.

12 Goljufije škodujejo finančnim interesom EU in preprečujejo, da bi se s sredstvi EU dosegli cilji zadevne politike. Za uspešen boj proti goljufijam je potreben celovit okvir za obvladovanje tveganj, ki zajema celoten cikel boja proti goljufijam, in sicer: preprečevanje in odkrivanje goljufij ter odzivanje nanje (glej sliko 3).

Finančna sredstva SKP pred goljufijami ščiti več organov

13 Na ravni Komisije:

• Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja (GD AGRI) si upravljanje SKP deli z akreditiranimi plačilnimi agencijami v državah članicah, vendar ima končno odgovornost za zadevno politiko. GD AGRI pridobi zagotovilo o delovanju upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic,
• Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) izvaja upravne preiskave nezakonitih dejavnosti, ki negativno vplivajo na proračun EU, in hujših kršitev v institucijah EU. Urad OLAF ima sistem za upravljanje nepravilnosti (IMS), ki vsebuje podatke o nepravilnostih in goljufijah pri porabi EU, ki jih predložijo države članice. Urad OLAF analizira podatke, ki jih predložijo države članice, in objavlja letno poročilo Komisije o zaščiti finančnih interesov Evropske unije – boj proti goljufijam (v nadaljnjem besedilu: poročilo o zaščiti finančnih interesov EU)³. Urad OLAF ima eno najpomembnejših vlog pri oblikovanju politike EU za boj proti goljufijam.

14 Junija 2021 je začelo delovati Evropsko javno tožilstvo (EJT) kot neodvisni generalni tožilec EU. EJT je pristojno za preiskovanje kaznivih dejanj zoper proračun EU, kot so goljufije in korupcija, ter za njihov pregon in vlaganje obtožnih aktov na pristojnih sodiščih v 22 državah članicah, ki v EJT sodelujejo⁴.

15 Države članice morajo sprejeti ukrepe za preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje goljufij in drugih nepravilnosti ter zaščito finančnih interesov EU, kot bi to storile za lastne finančne interese. Primere nepravilnosti in goljufij v vrednosti več kot 10 000 EUR morajo Komisiji sporočiti prek sistema za upravljanje nepravilnosti.

16 Plačilne agencije morajo na podlagi akreditacijskih meril vzpostaviti dejavnosti notranje kontrole, ki so zasnovane za preprečevanju in odkrivanje goljufij (glej okvir 1). Direktorji plačilnih agencij Komisiji predložijo letno izjavo o upravljanju v zvezi s pravilnim delovanjem sistemov notranje kontrole, v kateri morajo potrditi, da so vzpostavljeni uspešni in sorazmerni ukrepi za boj proti goljufijam, v katerih so upoštevana ugotovljena tveganja⁵.

17 Plačilne agencije sicer niso odgovorne za preiskovanje goljufij, vendar morajo sprejeti ukrepe za preprečevanje in odkrivanje goljufij ter sodelovati z izvršilnimi organi, ki opravljajo preiskave.

18 Certifikacijski organi, ki jih imenujejo države članice, letno pregledajo interne kontrolne sisteme plačilnih agencij in njihovo skladnost z akreditacijskimi merili ter izdajo mnenje o zakonitosti in pravilnosti odhodkov.

19 Na sliki 4 so prikazane vloge in odgovornosti glavnih organov za boj proti goljufijam v SKP.

20 V skladu z revizijskimi standardi je tudi Sodišče pozorno na tveganja goljufij. Sodišče:

• pri načrtovanju in izvajanju svojih revizij upošteva tveganje goljufij,
• primere suma goljufij prijavi uradu OLAF,
• je nedavno objavilo dve posebni poročili o boju proti goljufijam pri porabi EU⁶, v okviru svojega dela v zvezi z izjavo o zanesljivosti za leto 2019⁷ pa je preučilo politike in postopke Komisije na področju boja proti goljufijam pri porabi SKP.

Države članice Komisiji poročajo o obsegu goljufij, ki jih odkrijejo pri porabi SKP

21 Poročilo Komisije o zaščiti finančnih interesov vsebuje pregled goljufij pri porabi SKP, kar zadeva število sporočenih primerov in finančne zneske, statistične podatke pa dopolnjujejo analize, na katerih ti podatki temeljijo. V obdobju 2016–2020 je SKP predstavljala 11 % zneskov goljufij, ki so bili sporočeni v sistem za upravljanje nepravilnosti, kohezijska politika pa 86 % skupnega zneska (glej tabelo 1).

22 Finančne posledice sporočenih nepravilnosti, pri katerih gre za goljufijo, so pri SKP na splošno majhne: v obdobju 2016–2020 so znašale 0,09 % vseh plačil SKP. Na sliki 5 je prikazana stopnja odkrivanja goljufij, tj. razmerje med sporočenimi zneski primerov goljufij (domnevnih in ugotovljenih) in plačili za komponente SKP.

23 Vendar pa, kot je pojasnjeno v poročilu o zaščiti finančnih interesov za leto 2020⁸, število nepravilnosti, sporočenih kot goljufije, in z njimi povezani zneski niso neposreden kazalnik stopnje goljufij, ki škodijo proračunu EU, temveč prizadevanj držav članic za boj proti goljufijam in drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodijo finančnim interesom EU. Sodišče je pri svojih preteklih revizijah ugotovilo, da ti podatki ne kažejo popolne slike ravni odkritih goljufij pri porabi EU⁹.

Obseg revizije in revizijski pristop

24 Sodišče je pri reviziji preučilo vzorce goljufij pri plačilnih shemah SKP. Ocenilo je, ali je Komisija pravilno opredelila tveganja goljufij, ki vplivajo na porabo SKP, in ali se je na ta tveganja ustrezno odzvala.

25 V revizijo so bili zajeti ukrepi, financirani iz SKP v okviru deljenega upravljanja (neposredna plačila, tržni ukrepi in razvoj podeželja), Sodišče pa je preučilo podatke iz programskih obdobij 2007–2013 in 2014–2020. Sodišče ni preučilo porabe SKP v okviru neposrednega upravljanja (približno 0,8 % porabe SKP) in ni zajelo navzkrižja interesov, ki bo obravnavano v ločenem posebnem poročilu Sodišča, ki naj bi bilo objavljeno leta 2022. Evropsko javno tožilstvo, ki je začelo delovati junija 2021, ni bilo vključeno v obseg revizije Sodišča.

26 Sodišče je dokaze pridobilo z:

• dokumentacijskimi pregledi in videokonferencami v uradu OLAF in Generalnem direktoratu za kmetijstvo in razvoj podeželja,
• dokumentacijskimi pregledi v treh državah članicah (Francija, Italija in Slovaška). Izbor teh držav je bil opravljen na podlagi kazalnikov v zvezi z goljufijami, koncentracijo zemljišč in zneski financiranja,
• anketami, naslovljenimi na vrhovne revizijske institucije treh izbranih držav članic ter plačilne agencije, službe za usklajevanje boja proti goljufijam in certifikacijske organe v vseh 27 državah članicah. Anketa se je nanašala na tveganja goljufij, ukrepe za boj proti goljufijam in zadevne kontrole, vzpostavljene v državah članicah. Nanjo so odgovorile službe za usklajevanje boja proti goljufijam in plačilne agencije iz 23 držav članic ter certifikacijski organi iz 13 držav članic,
• analizo podatkov, pridobljenih iz sistema za upravljanje nepravilnosti in podatkovnih nizov statističnega urada EU (Eurostat).

27 Sodišče pričakuje, da bo njegovo poročilo Komisiji in državam članicam v pomoč pri razvoju zmogljivosti za boj proti goljufijam v okviru nove skupne kmetijske politike za obdobje 2023–2027.

Opažanja

Tveganja goljufij se med plačilnimi shemami SKP razlikujejo

28 Kadar Komisija predlaga zakonodajni akt, je odgovorna za zagotovitev, da se v zasnovi in pravilih različnih shem podpore SKP upošteva inherentno tveganje goljufij¹⁰.

29 Sodišče je ocenilo izpostavljenost tveganju goljufij pri glavnih kategorijah porabe SKP. Upoštevalo je rezultate svojih prejšnjih revizij, skupaj s primeri, sporočenimi v sistem za upravljanje nepravilnosti, in preiskave urada OLAF.

30 Sodišče je pri svojem delu za izjavo o zanesljivosti ugotovilo, da kompleksnost pravil in način izplačevanja sredstev EU vplivata na tveganje napake. V svojem letnem poročilu za leto 2019¹¹ je ugotovilo, da je tveganje goljufij večje tudi na področjih porabe, na katerih se uporabljajo bolj kompleksni pogoji za upravičenost (glej sliko 6).

Nekateri upravičenci prikrivajo kršitve pogojev za upravičenost

31 Izkazalo se je, da so nekatere plačilne sheme SKP, namenjene podpori specifičnim kategorijam upravičencev, dovzetne za goljufije, saj nekateri vlagatelji zahtevkov ne razkrijejo ustreznih informacij ali umetno ustvarijo pogoje, da bi izpolnili merila za upravičenost in neupravičeno prejeli pomoč SKP.

32 Ena od prioritet EU na področju razvoja podeželja je spodbujanje diverzifikacije, ustanavljanja in razvoja malih in srednje velikih podjetij (MSP). Da se ugotovi, ali je upravičenec upravičen do pomoči kot MSP, je bistveno razkriti zanesljive informacije o številu zaposlenih, letnem prometu in letni bilanci stanja ter informacije o povezanih podjetjih.

33 Sodišče je v svojem delu v zvezi z izjavo o zanesljivosti odkrilo primere upravičencev, ki niso razkrili svojih povezav z drugimi podjetji. Takšne primere je preiskal tudi urad OLAF (glej primere v okviru 2).

34 S SKP se spodbuja generacijska pomladitev v kmetijstvu, in sicer tako, da se dodatna sredstva dodelijo osebam, ki se štejejo za mlade kmete. Da bi bili kmetje upravičeni do te podpore, morajo biti ob predložitvi vloge za pomoč stari največ 40 let in prvič ustanoviti kmetijsko gospodarstvo kot njegovi vodje.

35 Mladi kmet lahko kmetijsko gospodarstvo ustanovi sam ali skupaj z drugimi kmeti, ne glede na pravno obliko. Toda če gre za pravno osebo, mora izvajati uspešen in dolgotrajen nadzor nad subjektom, kar zadeva sprejemanje odločitev glede upravljanja, ugodnosti in finančnih tveganj.

36 Države članice lahko za mlade kmete, ki prejmejo zagonsko podporo na področju razvoja podeželja, določijo strožja pravila. V Franciji na primer nacionalna pravila o upravičenosti določajo, da mora dohodek mladih kmetov izhajati predvsem iz kmetijskih dejavnosti. V sistemu za upravljanje nepravilnosti je bilo iz nekaterih primerov razvidno, da so si mladi kmetje, kadar se z novo kmetijo ni ustvaril pričakovani promet, našli druge zaposlitve (včasih s polnim delovnim časom), da bi povečali svoj dohodek, s čimer so postali neupravičeni. V drugih primerih je bilo ugotovljeno, da upravičenci niso bili vodje kmetijskega gospodarstva niti na kmetiji niso dejansko delali.

37 Taki primeri se lahko štejejo za goljufijo, kadar upravičenec, ki ne izpolnjuje pogojev za upravičenost, predloži napačne ali nepopolne informacije, da bi napačno prikazal svoje dejansko stanje.

38 V nekaterih primerih lahko upravičenci ponaredijo dokumente ali simulirajo dejavnosti, da bi bili upravičeni do pomoči SKP (glej okvir 3).

Tveganja goljufij so se povečala zaradi kompleksnosti projektov

39 V okviru tržnih ukrepov se s podpornimi programi za vino financira več ukrepov, za katere veljajo različni pogoji za upravičenost, kot so: prestrukturiranje in preusmeritev vinogradov, zavarovanje letine, naložbe v podjetja, inovacije za razvoj novih proizvodov, procesov in tehnologij ter promocija v državah, ki niso članice EU.

40 Pri promocijskih ukrepih v državah, ki niso članice EU, je tveganje še posebej veliko. Te dejavnosti je včasih težko preveriti, ker:

• so številne promocijske dejavnosti (npr. odnosi z javnostmi) prehodne in nematerialne narave,
• so pregledi na kraju samem v državah, ki niso članice EU, redki,
• se večina promocijskih ukrepov odda v podizvajanje, zlasti kadar se izvajajo v državah, ki niso države, kjer ima upravičenec sedež.

41 V okviru 4 je opisan primer, ki ga je Sodišče odkrilo med svojim delom v zvezi z izjavo o zanesljivosti.

Neposredna plačila in prilaščanje zemljišč

42 Za prejetje neposrednih plačil, vezanih na površino, morajo upravičenci prijaviti upravičeno število hektarjev, ki so jim na voljo¹⁸. To pomeni, da morajo imeti upravičenci ustrezno pravno podlago za vložitev zahtevka za zemljišče.

43 Neposredna plačila so povezana z izrazom prilaščanje zemljišč, čeprav je ta izraz sporen (glej okvir 5).

44 V odgovoru na anketo Sodišča je skoraj 60 % plačilnih agencij navedlo, da prilaščanja zemljišč ne štejejo za kazalnik tveganja. Pet plačilnih agencij v eni državi članici je prilaščanje zemljišč povezovalo s primeri, ko so upravičenci predložili upravičene zahtevke, ne da bi imeli pravno podlago za vložitev zahtevka za ta zemljišča.

S sedanjimi kontrolami se je prispevalo k zmanjšanju tveganja napake

45 Glavno upravljavsko orodje za preverjanje upravičenosti za neposredna plačila je integrirani administrativni in kontrolni sistem (IAKS), ki vključuje identifikacijski sistem za zemljišča (LPIS).

46 IAKS povezuje podatkovne zbirke za kmetijska gospodarstva, zahtevke za pomoč, kmetijske površine in registre živali, ki jih plačilne agencije uporabljajo za upravne navzkrižne preglede vseh zahtevkov za pomoč. LPIS je geografski informacijski sistem, ki vsebuje sklope prostorskih podatkov iz različnih virov, ki skupaj tvorijo evidenco kmetijskih površin v državah članicah.

47 Sodišče je pri svojem delu v zvezi z izjavo o zanesljivosti potrdilo, da je IAKS, še posebej pa LPIS, uspešen sistem upravljanja in kontrol za zagotovitev, da so plačila neposredne pomoči kot celota brez pomembne napake.

48 Uvedba geoprostorske vloge za pomoč v okviru IAKS, ki kmetom omogoča, da svoje zahtevke za izplačilo vložijo na spletu, in dejstvo, da plačilne agencije zdaj izvajajo predhodna navzkrižna preverjanja vlog kmetov za pomoč, sta prav tako pripomogla k znižanju stopnje napake.

V nekaterih situacijah je možnost za prilaščanje zemljišč večja

49 Ker je v sistemu IAKS-LPIS težko navesti preveliko upravičeno površino (npr. z dvojnimi zahtevki ali zahtevki za nekmetijska zemljišča), skušajo goljufi nezakonito pridobiti kmetijska zemljišča in nato zahtevati podporo (glej sliko 7).

50 Preiskave urada OLAF in nacionalnih organov so pokazale, da so kmetijske površine, na katerih je možnost za tovrstne goljufive dejavnosti največja, javna ali zasebna zemljišča z nejasnim lastništvom (glej okvir 6 in okvir 7).

51 Goljufi, ki nezakonito vlagajo zahtevke za podporo za neposredna plačila za zemljišča, lahko predložijo ponarejene dokumente in uporabijo kriminalne prakse, kot sta izsiljevanje in nedovoljeno dogovarjanje z uradniki (notranje goljufije). Tak primer je opisan v okviru 6.

52 Goljufi lahko izkoriščajo tudi slabosti v pregledih držav članic (glej okvir 7).

Sodišče Evropskih skupnosti in Komisija sta pred kratkim pojasnila pravila, ki se uporabljajo za preglede pravne podlage za uporabo zemljišč

53 V zakonodaji SKP ni niti opredeljen pojem „zemljišče, ki je kmetu na voljo” niti določena zahteva, da morajo kmetje ob vložitvi vloge za pomoč predložiti dokaz, da imajo pravico do uporabe zemljišča²⁴. V zvezi z lastništvom, zakupi ali drugimi oblikami zakonite posesti se uporabljajo nacionalna pravila.

54 Države članice morajo preveriti vse zahtevke, da bi preprečile nepravilnosti ali jih popravile in izterjale neupravičena plačila²⁵, v ta namen pa lahko, zlasti v primeru dvoma, od vlagatelja zahtevka zahtevajo, da predloži dokazila, da mu je zemljišče pravno na voljo²⁶.

55 Pregledi pravnih pravic kmetov do uporabe zemljišč, za katera se vlagajo zahtevki, se med državami članicami razlikujejo. Glede na rezultate ankete Sodišča to v vseh primerih preverja osem plačilnih agencij v dveh državah članicah. Devet od 47 plačilnih agencij, ki so odgovorile na anketo Sodišča, je izjavilo, da preglede izvajajo le v primeru prekrivanja zahtevkov, ostale plačilne agencije pa ciljne preglede izvajajo tudi v drugih primerih, na primer:

•  v primeru zemljišč, za katera se zahtevki vlagajo prvič ali so v lasti javnega subjekta,
•  v primeru dvomov, ki se pojavijo med upravnimi pregledi ali obiski na terenu.

56 Kadar zahtevek za zemljišče vloži več kot ena oseba, ki naj bi imela za to pravno podlago, se uporablja načelo tega, kdo je pristojen za odločanje ter komu pripadajo ugodnosti in kdo nosi finančna tveganja²⁷. V nedavni sodbi Sodišča Evropske unije je bilo nekaj pojasnil v zvezi z zadevnimi vprašanji, in opozorjeno je bilo, da je pomembno, da je zemljišče vlagatelju vloge pravno na voljo. Sodišče je razsodilo, da se zemljišče, za katerega vlagata zahtevek lastnik in tretja oseba, ki zemljišče uporablja brez pravne podlage, šteje za zemljišče, ki je na voljo lastniku²⁸.

57 Na podlagi te sodbe je Komisija junija 2021 izdala smernice za države članice²⁹. V smernicah je pojasnjeno, da to, da ima upravičenec zemljišče pravno na voljo, pomeni, da mora imeti pravno pravico do njegove uporabe. Navedeno je tudi, da lahko države članice oblikujejo svoje lastne preglede, vendar se morajo z njimi uspešno preprečevati in popravljati nepravilnosti, prav tako pa se ne smejo izvajati le v primeru dvojnih zahtevkov.

Vložitev zahtevkov za sredstva za zemljišča, na katerih se ne opravljajo kmetijske dejavnosti

58 Goljufi lahko poskušajo pridobiti zemljišče (bodisi zakonito bodisi ne) tudi izključno zato, da bi prejeli neposredna plačila, pri čemer sploh ne opravljajo kmetijske dejavnosti. Tveganje je večje na nekaterih pašnikih in v gorskih območjih, kjer plačilne agencije težje preverjajo zahtevano kmetijsko dejavnost, kot je paša (glej okvir 8).

Poročanje Sodišča o primerih suma goljufije

59 Sodišče med svojim delom v zvezi z izjavo o zanesljivosti vsako leto odkrije številne nepravilnosti, ki bi lahko pomenile goljufijo, vendar ne more z gotovostjo trditi, da se je goljufija dejansko zgodila.

60 V obdobju 2018–2020 je skupna stopnja napake pri porabi za naravne vire, o kateri je poročalo Sodišče, z 2,4 % zmanjšala na 2,0 % vseh izplačanih sredstev. SKP je predstavlja 97 % porabe za naravne vire. Sodišče je v teh letih revidiralo 698 plačil SKP in količinsko opredelilo napake v 101 primeru. V 17 od teh primerov je sumilo, da bi bila napaka lahko povezana z goljufijo.

61 Sodišče nima pravice preiskovati goljufij, zato je 12 od 17 primerov posredovalo uradu OLAF, v ostalih petih primerih pa so preiskave ali postopki izterjave že potekali ali pa zaradi majhnega zadevnega zneska ne bi bila izpolnjena merila urada OLAF za preiskavo na podlagi sorazmernosti.

Komisija je v zvezi z goljufijami pri porabi SKP sicer ukrepala, a ni bila dovolj proaktivna

62 Pričakuje se, da bo Komisija za boj proti goljufijam sprejela ustrezne ukrepe, da bi dobila pregled nad goljufijami in tveganji goljufij pri porabi SKP in se nanje ustrezno odzvala³¹.

63 GD AGRI je v okviru svoje strategije za boj proti goljufijam³² sprejel ukrepe za okrepitev sodelovanja z uradom OLAF (tj. poročanje o primerih uradu OLAF in spremljanje izvajanja njegovih priporočil), zagotavljanje usposabljanja in smernic za svoje uslužbence, zagotavljanje smernic državam članicam ter notranje in zunanje ozaveščanje o goljufijah.

64 Sodišče je preučilo, ali je Komisija:

• izvedla celovito oceno tveganja goljufij in spremljala pojav novih tipologij goljufij,
• zagotovila ustrezne smernice in okrepila ozaveščenost držav članic o ugotovljenih tveganjih goljufij,
• ustrezno spremljala ukrepe držav članic za boj proti goljufijam,
• spodbujala uporabo novih tehnologij za okrepitev sistemov kontrole.

Komisija je opredelila ključna tveganja goljufij in nedavno izdala nekaj smernic v zvezi s prilaščanjem zemljišč

65 Eden od strateških ciljev strategije GD AGRI za boj proti goljufijam je bila krepitev ocene tveganja goljufij. GD AGRI je o svojih analizah poročal v zaporednih različicah svoje strategije za boj proti goljufijam (glej tabelo 2). Po mnenju GD AGRI so:

• naložbeni ukrepi za razvoj podeželja in nekateri tržni ukrepi (spodbujanje in podpora organizacijam proizvajalcev) bolj tvegani,
• neposredna plačila, druga plačila na površino in plačila na žival manj tvegana.

66 GD AGRI se je odločil, da bo od leta 2014 spremljal nove tipologije goljufij. Leta 2016 je izvedel obsežno analizo tveganja goljufij in se zavezal, da jo bo letno posodabljal. Od leta 2017 je menil, da posodobitev njegove analize tveganja ni potrebna, ker naj se tveganja ne bi spremenila in naj se ne bi pojavili novi vzorci goljufij. Novo analizo tveganja goljufij namerava opraviti pred začetkom veljavnosti nove SKP januarja 2023.

67 V obdobju 2017–2019 je urad OLAF preiskal primere sistematičnih zlorab v zvezi z neposrednimi plačili v Italiji, Franciji in na Slovaškem (glej okvir 6, okvir 7 in okvir 8). GD AGRI ni dopolnil svoje ocene tveganja goljufij, da bi zajel prilaščanje zemljišč, saj ga ni štel za neposredno goljufijo, ki škoduje SKP.

68 GD AGRI je v svoji strategiji za boj proti goljufijam iz leta 2020 prilaščanje zemljišč opisal kot nezakonito prilastitev kmetijskih zemljišč, za katera goljufi nato zakonito vlagajo zahtevke za neposredna plačila. Navedel je, da strategija zajema tudi tveganja izgube ugleda brez neposrednega vpliva na finančne interese EU, ki lahko vključujejo prilaščanje zemljišč in druga neprimerna ravnanja. V zvezi s tem je ocenil, da ti pojavi niso posledica slabosti zakonodaje SKP, temveč so vprašanje vladavine prava v zadevnih državah članicah.

69 Kot Sodišče poroča v okviru 5, je prilaščanje zemljišč mogoče povezati z vrsto goljufivih praks, kot so ponarejanje dokumentov, prisila, uporaba političnega vpliva ali notranjih informacij, manipulacija postopkov ali plačilo podkupnin. V smernicah Komisije, ki temeljijo na nedavni sodni praksi (glej odstavek 57), je pojasnjeno, da to, da ima upravičenec zemljišče pravno na voljo, pomeni, da mora imeti pravno pravico do njegove uporabe. Zato so v primeru, kadar je bilo v skladu z nacionalnim pravom dokazano, da je bila taka pravica pridobljena z uporabo goljufivih praks, nepravilna tudi z njo povezana plačila. V takih primerih imajo lahko pomembno vlogo plačilne agencije, saj lahko uporabijo podatke, ki so jim na voljo, za prepoznavanje opozorilnih znakov in sodelovanje z organi kazenskega pregona, ki izvajajo preiskave.

Komisija je državam članicam zagotovila smernice, vendar so nekatere plačilne agencije navedle, da je potrebnih več praktičnih nasvetov

70 GD AGRI je sprejel ukrepe za ozaveščanje držav članic o vprašanjih, povezanih z goljufijami, ter jim zagotovil smernice in kazalnike goljufij (opozorilne znake). Na sliki 8 je povzetek teh dejavnosti.

71 Plačilne agencije so v odgovorih na vprašanja Sodišča o smernicah, ki so jih prejele od Komisije, omenile pobude GD AGRI, vendar so se sklicevale tudi na druge vire informacij:

• smernice Komisije za boj proti goljufijam za evropske strukturne in investicijske sklade,
• informacije, izmenjane v okviru Svetovalnega odbora za usklajevanje preprečevanja goljufij (COCOLAF) in učne mreže GD AGRI,
• poročila o zaščiti finančnih interesov Unije in druge smernice urada OLAF.

72 Večina anketiranih plačilnih agencij je menila, da so smernice Komisije koristne, čeprav sta dve pripomnili, da so nekatere analize (npr. v poročilih o zaščiti finančnih interesov Unij) sicer zanimive, vendar preveč splošne, da bi bile uporabne pri vsakodnevnem delu. Sedem plačilnih agencij je menilo, da so primeri goljufij, ki so bili opisani na seminarjih za boj proti goljufijam, koristni. Dve plačilni agenciji sta menili, da bi bilo treba smernice dopolniti z več praktičnimi primeri.

73 Na sliki 9 so prikazane smernice, ki jih je od leta 2012 zagotovil GD AGRI.

74 GD AGRI po letu 2013 ni več izdal smernic o kazalnikih tveganja goljufij (opozorilni znaki), čeprav bi bila uvedba dodatnih kazalnikov goljufij koristna za usmerjanje plačilnih agencij pri njihovem delu. Večina seminarjev o boju proti goljufijam je potekala med letoma 2013 in 2018, ponovno pa so se seminarji začeli izvajati leta 2021. Države članice in GD AGRI od leta 2020 redno razpravljajo o ukrepih za boj proti goljufijam na sestankih svoje učne mreže.

Komisija spremlja ukrepe za boj proti goljufijam, ki jih izvajajo države članice, vendar je njen pregled pomanjkljiv

75 Da bi plačilne agencije izpolnile akreditacijska merila, določena v zakonodaji EU³³, ki se nanašajo na goljufije (glej okvir 1), jim je Komisija (GD AGRI) leta 2014 priporočila, naj sprejmejo posebne ukrepe (glej okvir 9).

76 Certifikacijski organi v državah članicah vsako leto pregledajo skladnost plačilnih agencij z akreditacijskimi merili in njihove sisteme notranje kontrole. Po mnenju Komisije bi morali oceniti tudi, kako države članice izvajajo priporočene ukrepe za boj proti goljufijam (glej okvir 9). Komisija preuči letna poročila certifikacijskih organov in spremlja izvedbo popravnih ukrepov za ugotovljene slabosti.

77 Komisija je leta 2016 certifikacijskim organom predložila smernice o akreditacijskih merilih, vključno z razdelkom o preprečevanju in odkrivanju goljufij, vendar ni izdala nobenih navodil o pregledih, ki naj bi jih certifikacijski organi izvedli.

78 Sodišče je pregledalo poročila certifikacijskih organov za obdobje 2018–2020 o petih plačilnih agencijah. Trije certifikacijski organi so poročali o svojih pregledih in v primeru odkritih slabosti izrekli priporočila, preostala dva pa teh informacij nista vključila v svoja poročila. Komisija od slednjih ni zahtevala dodatnih podrobnosti.

79 Ker sta pregled in poročanje certifikacijskih organov nepopolna, lahko to negativno vpliva na zagotovilo o kakovosti ukrepov za boj proti goljufijam, ki se izvajajo v plačilnih agencijah. Komisija je na srečanju s certifikacijskimi organi, ki je potekalo novembra 2021, podrobneje razpravljala o njihovi tozadevni vlogi.

80 GD AGRI izvaja preglede skladnosti in akreditacije, da bi ocenil kontrolne sisteme plačilnih agencij, kar lahko zajema ukrepe za boj proti goljufijam. Kar zadeva preglede akreditacije, je Sodišče pregledalo akreditacijska poročila GD AGRI za države članice, ki jih je izbralo, in ugotovilo, da:

• za tri izbrane plačilne agencije v Franciji nedavno ni bil opravljen noben akreditacijski pregled,
• so bile v izbrani plačilni agenciji v Italiji v letih 2015 in 2019 sicer opravljene poizvedbe, vendar so bile osredotočene na upravljanje dolga in ne na ukrepe za boj proti goljufijam,
• se je GD AGRI na Slovaškem osredotočil na ukrepe za boj proti goljufijam (glej naslednji odstavek in okvir 10).

81 V posebnih primerih, v katerih Komisija ugotovi morebitno zlorabo sredstev, se lahko v plačilni agenciji opravijo poglobljeni pregledi (glej sliko 10 in okvir 10).

Komisija je spodbujala uporabo novih tehnologij, ki pa se še ne izkoriščajo dovolj

82 Komisija je spodbujala uporabo novih tehnologij pri izvajanju upravnih pregledov prek IAKS. Prav tako je spodbujala uporabo „pregledov s spremljanjem” in orodja Arachne.

83 Plačilne agencije lahko preglede s spremljanjem izvajajo od leta 2018. Pri tem pristopu se za preverjanje skladnosti s pravili SKP uporabljajo avtomatizirani procesi, in sicer za elemente, ki jih je mogoče spremljati na podlagi satelitskih podatkov. Do zdaj so plačilne agencije preglede s spremljanjem uporabljale predvsem za oceno zahtevkov za pomoč, vezano na površino, v okviru shem neposrednih plačil.

84 Plačilne agencije lahko satelitske podatke o vrstah kmetijskih rastlin in kmetijski dejavnosti primerjajo z informacijami, ki so jih kmetje navedli v svojih vlogah za pomoč. Kadar je mogoče vsa merila za upravičenost neke sheme plačil oceniti iz vesolja, lahko plačilne agencije celotno populacijo parcel, za katere so bili vloženi zahtevki, spremljajo na daljavo.

85 Ta nov pristop plačilnim agencijam omogoča, da kmete v rastni sezoni opozorijo na morebitne neskladnosti (na primer, da morajo do določenega datuma pokositi travnik). Tako imajo kmetje več priložnosti, da svoje zahtevke pred finalizacijo popravijo, hkrati pa se s tem spodbuja skladnost s pravili sheme³⁵.

86 S pregledi s spremljanjem bi se lahko zmanjšalo upravno breme in izboljšala stroškovna učinkovitost³⁶. Ker je z njimi mogoče redno opazovati kmetijske dejavnosti celotne populacije upravičencev, imajo odvračilni učinek in lahko pripomorejo pri prepoznavanju opozorilnih znakov za morebitne goljufije.

87 Komisija od leta 2013 razvija lastno orodje IT za oceno tveganja Arachne, ki je državam članicam na voljo brezplačno in na prostovoljni osnovi. Z orodjem Arachne se obdelujejo in analizirajo podatki, ki jih države članice zagotovijo o upravičencih, izvajalcih in drugih deležnikih, povezanih s projektom, ti podatki pa se nato navzkrižno preverjajo z informacijami iz zunanjih podatkovnih zbirk o podjetjih in osebah, povezanih s temi podjetji. Tako se lahko opredelijo projekti, upravičenci in izvajalci, pri katerih obstaja tveganje goljufij.

88 Orodje Arachne, ki je bilo prvotno razvito za področje porabe za kohezijo, je bilo na SKP razširjeno s pilotnim projektom, ki se je začel februarja 2019 in zajema projekte razvoja podeželja.

89 V skladu z zakonodajo, ki se bo za SKP uporabljala od leta 2023³⁷, bo morala Komisija to orodje dati na voljo državam članicam v prostovoljno uporabo. Komisija bo morala leta 2025 objaviti poročilo o oceni. Svet in Evropski parlament sta se v skupni izjavi zavezala, da bosta preučila predlog o obvezni uporabi orodja na podlagi poročila o oceni, ki naj bi ga Komisija pripravila do leta 2025³⁸.

Za izvajanje teh tehnologij v državah članicah je potreben čas

90 Sodišče je v nedavnem posebnem poročilu o uporabi novih tehnologij zajemanja posnetkov za spremljanje SKP priporočilo, naj Komisija spodbuja preglede s spremljanjem kot enega ključnih kontrolnih sistemov za SKP po letu 2020³⁹, Komisija pa se je zavezala, da bo zagotovila podporo državam članicam pri razvoju novega pristopa s pregledi s spremljanjem.

91 S pregledi s spremljanjem je bilo ob koncu leta 2020, tj. dve leti po začetku uporabe tega orodja, zajetih 5,7 % skupne površine, za katero se prejemajo neposredna plačila⁴⁰. Po ocenah Komisije so zajete površine do konca leta 2021 dosegle 13,1 %.

92 V skladu z novo SKP bo za ukrepe, vezane na površino, v vseh državah članicah obvezna avtomatizirana analiza na podlagi satelitskih podatkov, in sicer prek sistema za spremljanje površin (AMS). Komisija pričakuje, da se bo zaradi te zahteve povečalo območje, nad katerim se izvaja satelitsko spremljanje.

93 Dve leti po začetku pilotnega projekta Arachne za SKP je sedem⁴¹ od 76 plačilnih agencij naložilo podatke in orodje uporablja v določenem obsegu, štiri⁴² ga še preizkušajo, deset⁴³ pa jih je začelo predhodne razprave o možnosti njegove uporabe. Ker je orodje Arachne orodje za oceno tveganja, ki temelji na rudarjenju podatkov, je njegova uporabnost odvisna količine podatkov, ki jih naložijo organi držav članic, in od tega, ali se ti podatki uporabljajo.

Izkoristiti je treba potencial za nadaljnji tehnološki razvoj

94 Umetna inteligenca ima velik potencial za izboljšanje delovnih orodij, ki omogočajo odkrivanje vzorcev med milijardami podatkovnih točk. Orodja za podatkovno rudarjenje lahko povečajo učinkovitost sistemov spremljanja, tako da je z njimi mogoče odkrivati goljufije in slabo upravljanje javnih sredstev.

Uporaba velepodatkov pri ugotavljanju dejanskih lastnikov

95 Zahteve glede javnega razkritja in poročanja so bistvene za zagotavljanje odgovornosti in nadzora zaradi preprečevanja korupcije in goljufij.

96 Evropski parlament je maja 2021 objavil študijo⁴⁴, v kateri je analiziral upravičence, ki so prejeli sredstva SKP v letih 2018 in 2019 ter sredstva iz kohezijskih skladov med letoma 2014 in 2020, da bi opredel največje upravičence. V študiji se je razlikovalo med neposrednimi upravičenci (neposredni prejemniki sredstev EU) in končnimi upravičenci (dejanski lastniki), tj. pravnimi ali fizičnimi osebami, ki neposredno ali posredno obvladujejo največji delež neposrednega upravičenca. V študiji so bile poudarjene tehnične in pravne težave pri pridobivanju celovitega pregleda nad končnimi upravičenci in zneski prejetih sredstev EU.

97 V poročilu je bilo ugotovljeno, da so javni organi, družbe z omejeno odgovornostjo in druge pravne osebe predstavljali približno desetino neposrednih upravičencev, vendar so v obdobju 2018–2019 prejeli več kot tretjino sredstev SKP. Da bi se odpravile razdrobljenost in težave pri ugotavljanju končnih upravičencev sredstev EU, je bila v poročilu predlagana vzpostavitev skupne podatkovne zbirke EU, ki bi vključevala vse projekte, ki se financirajo iz SKP in skladov ESI. Evropski parlament je septembra 2021 objavil študijo o zahtevah za enotno podatkovno zbirko upravičencev⁴⁵.

98 V skupni podatkovni zbirki upravičencev EU bi bili zbrani podatki o milijonih izvajalcev. Ti velepodatki bi omogočili prepoznavanje vzorcev pri razdelitvi sredstev in pripomogli pri opozarjanju na situacije, ki bi lahko pomenile goljufijo.

99 Kot je poudarila Komisija v svojem poročilu o zaščiti finančnih interesov Unije za leto 2020⁴⁶, sta boljša transparentnost glede upravičencev (vključno z izvajalci, podizvajalci in dejanskimi lastniki) javnega financiranja (na ravni EU in nacionalni ravni) ter učinkovitejše zbiranje in uporaba podatkov, s katerimi se v celoti izkoriščajo priložnosti, ki jih ponujajo medsebojna povezljivost IT, podatkovno rudarjenje in orodja za oceno tveganja, ključnega pomena za boj proti goljufijam.

100 Na podlagi uredbe o skupnih določbah na področju kohezije za obdobje 2021–‍2027⁴⁷ morajo države članice zbirati informacije o dejanskih lastnikih prejemnikov sredstev EU. V skladu z novo zakonodajo SKP morajo države članice zbirati informacije, potrebne za identifikacijo upravičencev, vključno z opredelitvijo skupine, v kateri sodelujejo, vendar informacije o dejanskih lastnikih niso omenjene⁴⁸.

Uporaba umetne inteligence pri odkrivanju tveganj goljufij

101 Komisija plačilnim agencijam priporoča, naj vzpostavijo evidenco kazalnikov tveganja goljufij (opozorilnih znakov). V odgovorih na anketo Sodišča so plačilne agencije navedle nekaj primerov (slika 11).

102 Nekateri opozorilni znaki, zlasti tisti, ki se nanašajo na neposredna plačila, bi se lahko neposredno vključili v podatkovno zbirko IAKS. Italijanski organi na primer načrtujejo, da bodo v svoj sistem naložili podrobne podatke o parcelah, ki so bile zasežene ali so predmet sodnega postopka, tako da bi sistem lahko sprožil opozorilo.

103 Tehnike strojnega učenja bi se lahko uporabile za nadaljnjo avtomatizacijo pregledov in opozarjanje. Plačilna agencija v Estoniji je tehnike strojnega učenja uporabila pri satelitskih posnetkih, da bi preprečila in odkrila neskladnosti z zahtevami glede košnje. Meni, da je ta sistem povečal ozaveščenost upravičencev o tem, da njena dejavnost spremljanja zajema 100 % parcel, kar ima odvračilni učinek in prispeva k preprečevanju nepravilnosti in goljufij. Neka druga plačilna agencija je uvedla sistem, ki temelji na algoritmu, ki išče kazalnike parcel, pri katerih obstaja tveganje nepravilnih zahtevkov. Plačilna agencija nato opredeli podjetja z velikim številom takih parcel, pri katerih lahko obstaja povečano tveganje nepravilnosti in goljufij.

104 V Italiji je cilj skupne pobude nacionalne plačilne agencije in ministrstva za notranje zadeve vzpostaviti model profiliranja za opredelitev občin z območji, na katerih obstaja velika verjetnost kriminalnih dejavnosti, in sicer z uporabo podatkovnega rudarjenja in fotointerpretacije. Pri pregledu satelitskih posnetkov, ki so na voljo v LPIS, se v okviru projekta analizirajo kvalitativne in kvantitativne spremembe teritorialnih elementov, ki bi jih bilo mogoče pripisati kriminalnim dejavnostim, kot so nezakonita odlagališča, razlitja, revna naselja, nezakoniti artefakti in zapuščene stavbe. Te informacije se primerjajo s podatki o občinah, s čimer naj bi se opredelile situacije, v katerih so se ali bi se lahko zgodile kriminalne dejavnosti.

105 Umetna inteligenca ima velik potencial, vendar zahteva veliko količino podatkov v dostopnem formatu in medsebojno povezovanje podatkovnih zbirk. Nekatere plačilne agencije so v odgovorih na anketo Sodišča opozorile na ovire, ki jih imajo pri dostopu do podatkov, na primer:

• izmenjavo informacij med različnimi akterji in podatkovnimi zbirkami lahko ovirajo pravne zahteve glede bančne tajnosti ali varstva podatkov,
• za medsebojno povezovanje podatkovnih zbirk ter avtomatizacijo postopkov in kontrol so potrebni posebne zmogljivosti in strokovno znanje na področju informacijske tehnologije,
• za razvoj ustreznih zmogljivosti informacijske tehnologije so potrebne znatne finančne naložbe, ki so lahko nesorazmerne glede na znesek sredstev, dodeljenih nekaterim ukrepom, velikost držav članic (majhnih) ali stopnjo morebitnih goljufij.

Zaključki in priporočila

106 Sodišče je pri reviziji preučilo, ali je Komisija ustrezno ukrepala v zvezi z goljufijami pri porabi skupne kmetijske politike (SKP). Ocenilo je vzorce goljufij pri plačilnih shemah SKP. Preučilo je, ali je Komisija opredelila tveganja goljufij, ki vplivajo na porabo SKP, in se nanje ustrezno odzvala.

107 Sodišče je v splošnem zaključilo, da se je Komisija sicer odzvala na primere goljufij pri porabi SKP, vendar ni bila dovolj proaktivna pri obravnavanju vpliva tveganja prilaščanja zemljišč na plačila SKP, spremljanju ukrepov držav članic za boj proti goljufijam in izkoriščanju potenciala novih tehnologij.

108 Sodišče je v tem poročilu predstavilo pregled tveganj goljufij, ki vplivajo na SKP. Opredelilo je tveganja, povezana z upravičenci, ki prikrivajo kršitve pogojev za upravičenost (odstavki 31 do 38), kompleksnostjo financiranih ukrepov (odstavki 39 do 41) in nezakonitimi oblikami prilaščanja zemljišč (odstavki 42 do 58).

109 Komisija je ocenila tveganja goljufij pri porabi SKP ter ugotovila, da so najbolj ogroženi naložbeni ukrepi za razvoj podeželja in nekateri tržni ukrepi (odstavek 65). Zadnjo analizo tveganja goljufij v okviru SKP je opravila leta 2016, novo pa namerava opraviti pred začetkom veljavnosti nove SKP januarja 2023 (odstavek 66).

110 Komisija je državam članicam zagotovila smernice o vprašanjih, povezanih z goljufijami (odstavek 70), in večina plačilnih agencij je menila, da so te smernice koristne (odstavek 72). O ukrepih za boj proti goljufijam je Komisija od leta 2020 razpravljala na rednih sestankih z državami članicami (odstavek 74), leta 2021 pa je izdala posebne smernice o pregledih, ki jih morajo plačilne agencije opraviti glede pravne podlage za uporabo kmetijskega zemljišča, za katero je bil vložen zahtevek (odstavek 57).

111 Pregledi akreditacije in skladnosti plačilnih agencij, ki jih opravlja Komisija, lahko zajemajo vprašanja, povezana z goljufijami (odstavek 80). Komisija se pri spremljanju skladnosti plačilnih agencij z njihovimi akreditacijskimi merili, vključno z ukrepi za boj proti goljufijam, opira na letne preglede, ki jih opravijo certifikacijski organi (odstavek 76). Leta 2016 je za certifikacijske organe pripravila smernice o akreditacijskih merilih, ne pa tudi smernic o pregledih, ki naj bi jih certifikacijski organi izvajali v zvezi z goljufijami (odstavek 77). Nekatera poročila certifikacijskih organov so vsebovala malo podatkov o analizi ukrepov plačilnih agencij za boj proti goljufijam, vendar Komisija od certifikacijskih organov ni zahtevala, da v teh primerih zagotovijo dodatne podrobnosti (odstavek 78).

112 Komisija je spodbujala uporabo novih tehnologij za avtomatizacijo pregledov, kot v primeru preverjanja s spremljanjem na podlagi satelitskih posnetkov (odstavki 83 do 86), in razvila lastno orodje za oceno tveganja Arachne za podporo državam članicam pri preprečevanju goljufij (odstavki 87 do 89). Države članice te tehnologije malo uporabljajo (odstavka 91 in 93). Umetna inteligenca in velepodatki imajo velik potencial v boju proti goljufijam (odstavki 94 do 104), vendar se države članice pri izkoriščanju teh priložnosti srečujejo z izzivi (odstavek 105). Komisija je te tehnologije začela spodbujati.

Priporočilo 1 – Dobiti globlji vpogled v tveganja goljufij in ukrepe v okviru porabe SKP ter ga deliti naprej

Komisija naj:

1. posodobi smernice za certifikacijske organe, da se pojasni njihova vloga pri ocenjevanju ukrepov plačilnih agencij za boj proti goljufijam, in preveri, kako certifikacijski organi te smernice upoštevajo;
2. pregleda, kako plačilne agencije izvajajo smernice o preverjanju, ali so zemljišča vlagateljem vlog pravno na voljo, in razširja dobre prakse obravnavanja tveganja nezakonitega prilaščanja zemljišč;
3. na podlagi točk a) in b) posodobi svojo oceno o tem, koliko so različne sheme porabe izpostavljene tveganjem goljufij in v kolikšni meri jih je mogoče odkriti, preprečiti in popraviti z ukrepi za boj proti goljufijam, ki se izvajajo na ravni držav članic, ter sprejme potrebne ukrepe za zmanjšanje ključnih tveganj goljufij.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2023.

Priporočilo 2 – Spodbujati uporabo novih tehnologij pri preprečevanju in odkrivanju goljufij pri porabi SKP

Komisija naj:

1. podpira plačilne agencije pri uporabi pregledov s spremljanjem in prihodnjega sistema za spremljanje površin, in sicer z odkrivanjem ozkih grl pri uporabi novih tehnologij ter izmenjavo dobrih praks in tehničnih rešitev za odpravo teh ozkih grl;
2. spodbuja uporabo orodij za odkrivanje goljufij, kot je Arachne, med plačilnimi agencijami, da se poveča število držav članic, ki jih uporabljajo;
3. dobre prakse o uporabi umetne inteligence in strojnega učenja za opredelitev vzorcev, ki kažejo na goljufije, deli z državami članicami.

Ciljni rok za izvedbo: leto 2024.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Joëlle Elvinger, članica Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 4. maja 2022.

Priloga

Priloga I – Lastništvo kmetijskih zemljišč (EU‑27, 2016)

Kratice

AFCOS: služba za usklajevanje boja proti goljufijam

COCOLAF: Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij

COSO: Odbor sponzorskih organizacij Treadwayeve komisije

DDV: davek na dodano vrednost

EJT: Evropsko javno tožilstvo

GD AGRI: Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

IAKS: integrirani administrativni in kontrolni sistem

IMS: sistem za upravljanje nepravilnosti

LPIS: identifikacijski sistem za zemljišča

MSP: mala in srednja podjetja

OLAF: Evropski urad za boj proti goljufijam

SKP: skupna kmetijska politika

Glosar

Akcijski načrt: dokument o ukrepih, ki jih je treba sprejeti za dosego določenega cilja.

Certifikacijski organ: javni ali zasebni subjekt na področju kmetijske porabe, ki ga država članica določi za letno potrjevanje zanesljivosti zaključnega računa plačilne agencije, zakonitosti in pravilnosti odhodkov ter pravilnega delovanja sistemov notranje kontrole.

Deljeno upravljanje: metoda porabe proračuna EU, pri kateri Komisija, za razliko od neposrednega upravljanja, izvrševanje prenese na države članice, vendar ohrani končno odgovornost.

Digitalizacija: premik proti vključevanju in uporabi digitalne tehnologije in digitaliziranih informacij, da bi bili procesi enostavnejši, hitrejši, učinkovitejši in/ali bolj gospodarni.

Geoprostorska vloga za pomoč: spletno orodje za predložitev zahtevkov za kmetijsko pomoč, vezano na površino.

Goljufija: namerna in nezakonita uporaba prevare za pridobitev premoženjske koristi, tako da se drugi osebi odvzame premoženje ali denar.

Identifikacijski sistem za zemljišča: podatkovna zbirka kmetijskih zemljišč v državah članicah, ki se uporablja pri plačilih neposredne pomoči v okviru skupne kmetijske politike in preverjanju upravičenosti zahtevkov kmetov.

Integrirani administrativni in kontrolni sistem: mehanizem EU, ki ga države članice uporabljajo za upravljanje in preverjanje plačil kmetom v okviru skupne kmetijske politike.

Izjava o zanesljivosti: izjava v letnem poročilu Sodišča, v kateri to daje svoje revizijsko mnenje o zanesljivosti zaključnega računa EU in pravilnosti z njim povezanih transakcij.

Korupcija: zloraba javne ali osebne moči ali moči podjetja za nezakonito korist.

Mala in srednja podjetja: opredelitev velikosti, ki se uporablja za gospodarske družbe in druge organizacije in temelji na številu zaposlenih in nekaterih finančnih merilih. Mala podjetja imajo manj kot 50 zaposlenih in promet ali bilančno vsoto, ki ne presega 10 milijonov EUR. Srednja podjetja imajo manj kot 250 zaposlenih in promet, ki ne presega 50 milijonov EUR, ali bilančno vsoto, ki ne presega 43 milijonov EUR.

Napaka: posledica nepravilnega izračuna ali nepravilnosti zaradi nespoštovanja pravnih in pogodbenih zahtev.

Neposredno plačilo: izplačilo podpore, zlasti pomoči na površino, ki se kmetom izplača neposredno v okviru Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada.

Nepravilnost: kršitev pravil EU (ali ustreznih nacionalnih pravil) ali pogodbenih obveznosti.

Opozorilni znak: kazalnik tveganja, da bi bila transakcija ali druga dejavnost lahko goljufiva.

Plačilna agencija: organ, ki ga imenuje država članica za upravljanje in kontrolo porabe EU na področju kmetijstva.

Podatkovna zbirka Arachne: Orodje za podatkovno rudarjenje, ki ga je razvila Komisija za podporo organom upravljanja in plačilnim agencijam pri upravljanju in kontroli skladov ESI.

Pregled s spremljanjem: pregled, ki se uporablja namesto pregleda na kraju samem in vključuje sistematično opazovanje, sledenje in ocenjevanje meril za upravičenost in obveznosti z uporabo satelitskih podatkov.

Program razvoja podeželja: sklop nacionalnih ali regionalnih večletnih ciljev in ukrepov za izvajanje politike EU za razvoj podeželja, ki jih je odobrila Komisija.

Sistem za spremljanje površin: tehnologija za sistematično opazovanje, sledenje in ocenjevanje kmetijskih dejavnosti z uporabo satelitskih podatkov.

Sistem za upravljanje nepravilnosti: aplikacija, ki jo države članice uporabljajo za poročanje uradu OLAF o nepravilnostih, vključno z domnevnimi goljufijami. 

Služba za usklajevanje boja proti goljufijam: organ, ki ga vsaka država članica imenuje za lažje sodelovanje z uradom OLAF.

Strojno učenje: postopek, v katerem aplikacija IT uporablja umetno inteligenco za izboljšanje njene uspešnosti pri določeni nalogi.

Sum goljufije: nepravilnost, zaradi katere se sprožijo upravni ali sodni postopki, da bi se ugotovilo, ali je bilo dejanje namerno.

Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij: organ urada OLAF, ki usklajuje, kako se Komisija in države članice borijo proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom EU.

Tržni ukrep: javna intervencija na kmetijskih trgih za omilitev učinkov padca cen in strukturnih težav s sektorsko podporo (npr. sadje in zelenjava, vino in šolsko mleko).

Ugotovljena goljufija: nepravilnost, za katero je sodišče odločilo, da je goljufija.

Umetna inteligenca: uporaba računalnikov za simulacijo človeške inteligence z sposobnostmi, kot sta učenje in reševanje težav.

Upravičenec: fizična ali pravna oseba, ki prejme nepovratna sredstva ali posojilo iz proračuna EU.

Velepodatki: obdelava, zbiranje, shranjevanje in analiza velikih količin nestrukturiranih podatkov, ki omogočajo uporabo pridobljenih informacij za nova spoznanja.

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Časovni okvir

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Revizijska ekipa

V posebnih poročilih Sodišča so predstavljeni rezultati njegovih revizij politik in programov EU ali tem v zvezi z upravljanjem na posameznih področjih proračuna. Sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti je opravil revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger. Revizijo je vodil član Evropskega računskega sodišča João Figueiredo, nato pa je njeno vodenje prevzel član Evropskega računskega sodišča Nikolaos Milionis. Pri njej sta sodelovala vodji obeh kabinetov Paula Betencourt in Kristian Sniter, ataše v kabinetu Matteo Tartaggia, vodilni upravni uslužbenec Richard Hardy, vodja naloge Michela Lanzuttiter ter revizorji Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Adrien Meric in Milan Šmíd. Grafično podporo je zagotovila Marika Meisenzidahl.

 

Od leve proti desni: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzutti, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Marika Meisenzahl.

Končne opombe

¹ Člen 3 Direktive (EU) 2017/1371 (direktiva o zaščiti finančnih interesov). V angleškem jeziku se kot krajše ime direktive uporablja PIF Directive, kratica PIF pa izhaja iz francoske besedne zveze protection des intérêts financiers in pomeni zaščito finančnih interesov EU.

² Glej npr. Association of Certified Fraud Examiners.

³ Poročila o zaščiti finančnih interesov EU so na voljo na spletišču Komisije.

⁴ Belgija, Bolgarija, Češka, Nemčija, Estonija, Grčija, Španija, Francija, Hrvaška, Italija, Ciper, Latvija, Litva, Luksemburg, Malta, Nizozemska, Avstrija, Portugalska, Romunija, Slovenija, Slovaška in Finska.

⁵ Člen 7(3) Uredbe (EU) št. 1306/2013; Priloga I k Izvedbeni uredbi Komisije (EU) št. 908/2014.

⁶ Posebni poročili 01/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU in 06/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU za kohezijo.

⁷ Letno poročilo za leto 2019, odstavki 6.34 do 6.41 in 6.44.

⁸ Poročilo Komisije o zaščiti finančnih interesov za leto 2020, Priloga 1, COM(2021) 578.

⁹ Posebno poročilo 01/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU, odstavki 23 do 28, in Posebno poročilo 06/2019 – Boj proti goljufijam pri porabi EU za kohezijo, odstavki 47 do 57.

¹⁰ Strategija GD AGRI za boj proti goljufijam, različica 4.0 – Ares(2020)5099349, odstavek 7.3.1.

¹¹ Letno poročilo za leto 2019, odstavka 6.35 in 6.36.

¹² Letno poročilo za leto 2016, Priloga 7.3, primer 1.

¹³ Letno poročilo za leto 2018, okvir 7.3.

¹⁴ Poročilo urada OLAF za leto 2018, str. 28.

¹⁵ Letno poročilo za leto 2017, okvir 7.6.

¹⁶ Primer, sporočen v podatkovno zbirko sistema za upravljanje nepravilnosti.

¹⁷ Transakcija, ki je bila revidirana za izjavo o zanesljivosti za leto 2016.

¹⁸ Člen 33(1) in člen 36(5) Uredbe (EU) št. 1307/2013.

¹⁹ Evropski parlament, Extent of farmland grabbing in the EU, str. 15; Transnational Institute (TNI)-European Coordination Via Campesina (ECVC), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, str. 16.

²⁰ Evropski parlament, Addressing the human rights impacts of ‘land grabbing’.

²¹ Evropski parlament, Extent of farmland grabbing in the EU.

²² Poročilo urada OLAF za leto 2017, str. 20 in 21.

²³ Sporočilo za javnost urada OLAF št. 3/2021.

²⁴ Sodba Sodišča Evropske unije v zadevi C-216/19 z dne 17. decembra 2020, Dežela Berlin, odstavek 34.

²⁵ Člen 58(2) in člen 59(1) Uredbe (EU) št. 1306/2013.

²⁶ Sodba Sodišča Evropske unije v zadevi C-375/08 z dne 24. junija 2010, Luigi Pontini in drugi, odstavek 90.

²⁷ Člen 15(2) Izvedbene uredbe (EU) št. 639/2014; zadeva C-216/19, odstavka 42 in 43.

²⁸ Zadeva C-216/19, odstavek 45.

²⁹ Obvestilo GD AGRI o zahtevi o upravičenih hektarjih, ki so na voljo kmetu (DS/CDP/2021/08).

³⁰ Poročilo urada OLAF za leto 2018, str. 27 in 28.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, str. ix.

³² Strategija GD AGRI za boj proti goljufijam, različica 4.0 – Ares(2020)5099349, odstavki 22 do 26.

³³ Priloga I k Uredbi (EU) št. 907/2014.

³⁴ Odgovor komisarja na parlamentarno vprašanje št. P-004224/2020 z dne 27. avgusta 2020.

³⁵ Posebno poročilo 04/2020, odstavki 11 in 12 ter 16 do 18.

³⁶ Posebno poročilo 04/2020, odstavka 17 in 18.

³⁷ Člen 59(2) Uredbe (EU) št. 2021/2116.

³⁸ Izjave o Uredbi (EU) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ Posebno poročilo 04/2020, odstavek 82.

⁴⁰ Letno poročilo o dejavnostih GD AGRI, Priloga 2, str. 25 (kazalnik rezultatov 3.5).

⁴¹ Plačilne agencije iz Estonije, Hrvaške, Italije, Litve, Romunije, Slovenije in Slovaške.

⁴² Plačilne agencije iz Grčije in Španije (3).

⁴³ Plačilne agencije iz Belgije, Bolgarije, Španije (2), Francije, Italije, Luksemburga, Poljske, Portugalske in Švedske.

⁴⁴ The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds.

⁴⁵ Requirements for a single database of beneficiaries.

⁴⁶ Poročilo Komisije o zaščiti finančnih interesov Unije za leto 2020, Priloga 1, str. 44.

⁴⁷ Člen 69(2) Uredbe (ES) 2021/1060.

⁴⁸ Člen 59(4) Uredbe (EU) 2021/2116.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2022

PDF	ISBN 978-92-847-8026-6	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/43022	QJ-AB-22-011-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-8005-1	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/958595	QJ-AB-22-011-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2022

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

Stik z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine informacijskih točk Europe Direct. Naslov najbližje lahko najdete na spletni strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Po telefonu ali elektronski pošti
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696 ali
• po elektronski pošti s spletne strani: https://europa.eu/european-union/contact_sl.

Iskanje informacij o EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa: https://europa.eu/european-union/index_sl.

Publikacije EU
Brezplačne in plačljive publikacije EU lahko prenesete s https://op.europa.eu/sl/publications ali jih tam naročite. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližjo informacijsko točko (https://europa.eu/european-union/contact_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex: https://eur-lex.europa.eu.

Odprti podatki EU
Do podatkovnih zbirk EU lahko dostopate na portalu odprtih podatkov EU (https://data.europa.eu/sl). Podatke lahko brezplačno prenesete in uporabite tudi v komercialne namene.