Европейската комисия и борбата с измамите в областта на общата селскостопанска политика — необходими са по-задълбочени усилия

Кратко изложение

I Разходите по общата селскостопанска политика (ОСП) подпомагат селското стопанство и развитието на селските райони в ЕС чрез:

• директни плащания за земеделски стопани, по-специално въз основа на площта на земеделската земя, с която разполагат бенефициентите;
• селскостопански пазарни мерки, които помагат на селскостопанските сектори в ЕС да се адаптират към промените на пазара;
• национални и регионални програми на държавите членки за развитие на селските райони, които подпомагат социално-икономическото развитие в селските райони и предоставят помощ въз основа на критерии, свързани с околната среда и климата.

II През периода 2018—2020 г. директните плащания за ЕС-27 възлизат средно на 38,5 млрд. евро годишно; разходите за пазарни мерки и развитие на селските райони — съответно на 2,7 и 13,1 млрд. евро.

III Измамите засягат финансовите интереси на ЕС и препятстват използването на ресурсите на ЕС за постигане на целите на политиката. ЕСП очаква настоящият доклад да помогне на Комисията и на държавите членки да увеличат своя капацитет за борба с измамите в рамките на новата обща селскостопанска политика за периода 2023—2027 г.

IV Съществуват различни органи, които защитават средствата на ОСП от измами на равнището на ЕС и на национално равнище. Одитът на ЕСП провери дали Комисията е предприела подходящи действия за справяне с измамите при разходването на средства по ОСП, като оцени рисковете от измами, присъщи на схемите за плащания в тази област, както и това дали Комисията е установила и е реагирала правилно на рисковете от измами при тези разходи.

V Одиторите установиха, че Комисията е реагирала на случаи на измами при разходите по ОСП, но не е била достатъчно активна за ограничаване на последствията върху плащанията по ОСП от евентуалното незаконно заграбване на земи, при мониторинга на мерките на държавите членки за борба с измамите и използването на потенциала на новите технологии.

VI Рисковете от измами се различават в различните схеми за плащания по ОСП. Настоящият доклад представя преглед на рисковете от измами, засягащи различните схеми за плащания по ОСП. Бяха установени рискове, свързани с прикриване от бенефициентите на нарушения на условията за допустимост, със сложността на финансираните мерки и с незаконни форми на заграбване на земи.

VII Комисията е оценила рисковете от измами при разходите по ОСП и е установила, че сред схемите за плащания инвестиционните мерки за развитие на селските райони и някои пазарни мерки са областите с по-голям риск. Наскоро тя е издала насоки за разплащателните агенции относно дефинирането на „заграбване на земи“ и „земи на разположение на земеделския производител“.

VIII Комисията е предоставила на държавите членки насоки по въпроси, свързани с измамите. По-голямата част от разплащателните агенции са счели за полезни тези насоки, но някои от тях са сметнали, че би било полезно да се включат повече практически примери. Последният анализ от Комисията на риска от измами в рамките на ОСП е извършен през 2016 г. Тя планира да извърши нов анализ преди новата ОСП да влезе в сила през януари 2023 г.

IX Комисията извършва проверки на разплащателните агенции относно акредитацията и спазването на правилата, за да оцени техните системи за контрол, като тези проверки могат да включват и мерките за борба с измамите. Комисията разчита на годишните прегледи на сертифициращите органи, за да наблюдава спазването от страна на разплащателните агенции на техните критерии за акредитация, включително мерките за борба с измамите. В докладите на някои сертифициращи органи е бил включен кратък анализ на мерките за борба с измамите на разплащателните агенции, но Комисията не е изискала от сертифициращите органи да предоставят допълнителни подробности в тези случаи.

X Комисията е насърчила използването на нови технологии за автоматизиране на проверките, какъвто е случаят с проверките чрез мониторинг, които наблюдават цялата съвкупност от получатели на помощ за дадена схема, и е разработила свой собствен инструмент за измерване на риска — Arachne, за да подпомогне държавите членки при предотвратяването на измами. Използването на тези технологии е доброволно и държавите членки са реагирали слабо. Изкуственият интелект и големите информационни масиви имат потенциал в борбата с измамите, но държавите членки са изправени пред предизвикателства при използването на тези възможности, а Комисията отскоро насърчава тези технологии.

XI ЕСП отправя препоръки към Комисията, за да може тя да придобие по-ясна и по-задълбочена представа за рисковете и мерките, свързани с измамите в рамките на разходите по ОСП, с цел да се защитят финансовите интереси на ЕС и да се насърчи използването на нови технологии за предотвратяване и разкриване на измами.

Въведение

Обща селскостопанска политика (ОСП)

01 Разходите по общата селскостопанска политика (ОСП) подкрепят селското стопанство и развитието на селските райони в ЕС чрез:

• директни плащания за земеделски стопани, финансирани изцяло от бюджета на ЕС, и като цяло основани на площта на земеделската земя, с която разполагат бенефициентите;
• селскостопански пазарни мерки, които също са изцяло финансирани от бюджета на ЕС, с изключение на някои мерки, съфинансирани от държавите членки; пазарните мерки включват подкрепа за обществени и частни складове за селскостопански продукти, в случай на смущения на пазара, специфични за сектора схеми за помощ (напр. в сектора на лозаро-винарството, плодовете и зеленчуците) и възстановяване на разходите за насърчаване на продажбите на селскостопански продукти от ЕС;
• национални и регионални програми за развитие на селските райони на държавите членки, съфинансирани от тях и от бюджета на ЕС, включващи както възстановяване на разходите по проектите, така и плащания въз основа на площта на земеделската земя на бенефициентите или броя на животните.

02 През периода 2018—2020 г. директните плащания за ЕС-27 възлизат средно на 38,5 млрд. евро годишно; разходите за пазарни мерки и развитие на селските райони — съответно на 2,7 и 13,1 млрд. евро.

03 В селскостопанския сектор на ЕС се наблюдават значителни различия по отношение на видовете бенефициенти, размера на стопанствата и формите на владение на земеделската земя. Това затруднява разработването на правила и системи за контрол, които да отговарят на всички сценарии.

04 Бенефициентите по ОСП варират от частни лица до кооперации, дружества и органи от публичния сектор. През финансовата 2020 година около 6,2 млн. бенефициенти са получили директни плащания, 3,5 млн. бенефициенти (обикновено получаващи и директни плащания) са получили плащания по мерки за развитие на селските райони, а 102 000 — подпомагане по пазарни мерки.

05 По-голямата част от бенефициентите по ОСП получават под 10 000 евро годишно: делът намалява, но все още представлява над 80 % от бенефициентите (вж. фигура 1).

06 По отношение на структурата на земеделските стопанства 67 % от стопанствата в ЕС са с площ под 5 хектара, докато 3 % са с площ над 100 хектара. В отделните държави членки положението е различно. Например в Малта и Румъния над 90 % от стопанствата са под 5 хектара, а в Дания и Финландия само 4 % от стопанствата са в тази категория.

07 Разпределението на земеделските земи също варира. В Словакия 9 % от земеделските стопанства са с площ над 100 хектара и обхващат 89 % от земеделските земи в държавата, докато в Словения тези стопанства обхващат едва 7 % от тях. На фигура 2 е показано положението на равнище ЕС в трите избрани държави членки (вж. точка 26) и в двете държави членки в противоположната част на спектъра.

08 По отношение на формите на владение на земеделската земя 82 % от земеделските стопани в Полша притежават земята си, докато 78 % от малтийските стопани я наемат, а в Гърция една трета от земеделските площи са общо притежание (вж. приложение I).

Защита на бюджета на ОСП от измами

09 Според законодателството на ЕС¹ измамата, засягаща финансовите интереси на ЕС, представлява умишлено нарушение (действие или бездействие), което ощетява или може да ощети бюджета на ЕС чрез:

• използването или представянето на фалшиви, неверни или непълни декларации или документи,
• неоповестяването на информация в нарушение на конкретно задължение,
• неправилното използване на средствата за цели, различни от тези, за които те са били първоначално предоставени.

10 Разграничаващ фактор между измама и нередност е дали действието е преднамерено или не (наличие на умисъл). Нередността може да се дължи на неправилно тълкуване на правило, докато измамата е резултат от умишлено нарушение на правило.

11 Измамата може да бъде вътрешна или външна²: В рамките на ОСП:

• вътрешните измами могат да бъдат извършени от служители на публичните органи, участващи в управлението на средствата по ОСП, или от служители на институциите или органите на ЕС. Те могат да включват недеклариран конфликт на интереси, нарушения на професионалната тайна или пасивна корупция;
• външните измами се отнасят до измами, извършени от бенефициенти на финансиране по ОСП. Примери за това са измами в областта на обществените поръчки (напр. тайни споразумения между оференти, нередовни или фиктивни подизпълнители, активна корупция), фалшифициране на документи, завишаване на разходите или укриване на връзки между дружества.

12 Измамите засягат финансовите интереси на ЕС и препятстват използването на ресурсите на ЕС за постигане на целите на политиката. За ефективна борба с измамите е необходима всеобхватна рамка за управление на риска, която да обхваща пълния цикъл на борбата с измамите — предотвратяване, разкриване и реагиране на измами (вж. фигура 3).

Финансирането по ОСП се защитава от измами посредством различни органи

13 В рамките на Комисията:

• Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ (DG AGRI) споделя управлението на ОСП с акредитираните разплащателни агенции в държавите членки, като носи крайната отговорност за политиката. Тя получава увереност относно функционирането на системите за управление и контрол на държавите членки;
• Европейската служба за борба с измамите (ОЛАФ) провежда разследвания на незаконни дейности, засягащи бюджета на ЕС, както и тежки нарушения в рамките на европейските институции. В ОЛАФ се намира системата за управление на нередностите (СУН), съдържаща данни, предоставени от държавите членки относно нередности и измами при разходването на средства от ЕС. Службата анализира данните от държавите членки и публикува годишния доклад на Комисията относно защитата на финансовите интереси на Европейския съюз и борбата с измамите („Доклад за ЗФИ“)³. ОЛАФ изпълнява основна роля при разработването на политиката на ЕС за борба с измамите.

14 През юни 2021 г. Европейската прокуратура започна да функционира като независим прокурор на ЕС. Тя има правомощия да извършва разследване, наказателно преследване и подвеждане под отговорност за престъпления срещу бюджета на ЕС, като например измами и корупция, и да ги предава на компетентните съдилища на 22-те държави, членуващи в нея⁴.

15 От държавите членки се очаква да предприемат мерки за предотвратяване, разкриване и коригиране на измами и други нередности и за защита на финансовите интереси на ЕС по същия начин, както собствените им финансови интереси. Те следва да докладват на Комисията случаите на нередности и измами на стойност над 10 000 евро чрез СУН.

16 Съгласно част от критериите за акредитирането им, разплащателните агенции трябва да въведат дейности за вътрешен контрол, предназначени за предотвратяване и разкриване на измами (вж. каре 1). Директорите на разплащателните агенции предоставят на Комисията годишна декларация за управлението относно правилното функциониране на системите за вътрешен контрол, в която те трябва да потвърдят, че са въведени ефективни и пропорционални мерки за борба с измамите, съобразени с установените рискове⁵.

17 Въпреки че разплащателните агенции не отговарят за разследването на измами, те следва да предприемат мерки за предотвратяване и разкриване на измамите и да си сътрудничат с правоприлагащите органи, които предприемат разследвания.

18 Сертифициращите органи, определени от държавите членки, правят годишен преглед на системите на разплащателните агенции за вътрешен контрол и на тяхното съответствие с критериите за акредитация. Те изготвят ежегодно становище относно законосъобразността и редовността на разходите.

19 На фигура 4 са показани ролите и отговорностите на основните органи за борба с измамите в рамките на ОСП.

20 В съответствие със стандартите за одит ЕСП също трябва да следи за рискове от измами. По-конкретно:

• ние вземаме предвид риска от измами при планирането и извършването на своите одити;
• докладваме случаите на предполагаема измама на ОЛАФ и Европейската прокуратура;
• публикувахме два специални доклада наскоро относно борбата с измамите при разходването на средства от ЕС⁶ и проверихме политиките и процедурите на Комисията за борба с измамите в контекста на ОСП в одита си във връзка с Декларацията за достоверност за 2019 г.⁷

Държавите членки докладват на Комисията относно размера на измамите, открити от тях в разходите по ОСП

21 В доклада на Комисията за защита на финансовите интереси на ЕС (Доклад за ЗФИ) се прави преглед на измамите при разходването на средства по ОСП —от гледна точка на броя на докладваните случаи и финансовите суми, и се допълват статистическите данни със съответните анализи. От 2016 г. до 2020 г. ОСП представлява 11 % от сумите, свързани с измами, докладвани в СУН, докато политиката на сближаване представлява 86 % от общия размер (вж. таблица 1).

22 Финансовото отражение на докладваните нередности, свързани с измами, за ОСП като цяло е слабо: през периода 2016—2020 г. то възлиза на 0,09 % от общия размер на плащанията по ОСП. На фигура 5 е показан процентът на разкриване на измами, т.е. съотношението между докладваните суми по случаите на измами (предполагаеми и установени измами) и плащанията за компонентите на ОСП.

23 Въпреки това, както се обяснява в доклада за ЗФИ за 2020 г.⁸, броят на нередностите, докладвани като измами, и свързаните с тях суми не представляват пряк показател за равнището на измамите, засягащи бюджета на ЕС, а по-скоро за работата на държавите членки за борба с измамите и други незаконни дейности, засягащи финансовите интереси на ЕС. В предишни одити на ЕСП беше установено, че тези цифри не дават пълна представа за равнището на разкритите измами при разходите на ЕС⁹.

Обхват и подход на одита

24 Одитът на ЕСП провери различни случаи на измами при схемите за плащания по ОСП. Проверката разгледа дали Комисията е идентифицирала правилно рисковете от измами, засягащи разходите по ОСП, и дали е реагирала адекватно на тези рискове.

25 Одитът обхвана мерките, финансирани по ОСП при споделено управление (директни плащания, пазарни мерки и мерки за развитие на селските райони), като разгледа данни от програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. ЕСП не провери разходите при пряко управление (около 0,8 % от разходите по ОСП) и не обхвана въпроса за конфликта на интереси, който е предмет на отделен специален доклад, който ще бъде публикуван през 2022 г. Европейската прокуратура, която започна да функционира през юни 2021 г., не е включена в обхвата на настоящия одит.

26 Одиторите събраха одитни доказателства чрез:

• прегледи на документи и видеоконферентни разговори със служители на ОЛАФ и на генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на ЕК;
• прегледи на документи в три държави членки (Франция, Италия и Словакия). Подборът им беше извършен въз основа на показатели, свързани с измами, концентрация на земя и финансови суми;
• проучвания, проведени сред върховните одитни институции на трите избрани държави членки и разплащателните агенции, координационните служби за борба с измамите (АФКОС) и сертифициращите органи във всички 27 държави членки. Проучването обхвана рисковете от измами, мерките за борба с измамите и проверките, въведени в държавите членки. АФКОС, разплащателните агенции от 23 държави членки и сертифициращите органи от 13 държави членки отговориха на проучването на ЕСП;
• анализ на данни, извлечени от СУН и от наборите от данни на статистическата служба на ЕС (Евростат).

27 ЕСП очаква настоящият доклад да помогне на Комисията и на държавите членки да увеличат своя капацитет за борба с измамите в рамките на новата обща селскостопанска политика за периода 2023—2027 г.

Констатации и оценки

Рисковете от измами се различават в различните схеми за плащания по ОСП

28 Когато предлага законодателни актове, Комисията носи отговорност да следи за това концепцията и правилата на различните схеми за подпомагане по ОСП да отчитат присъщия риск от измами¹⁰.

29 ЕСП оцени излагането на риск от измами на основните категории разходи по ОСП. Одиторите взеха предвид резултатите от предишните одити, случаите, докладвани в СУН, и разследванията на ОЛАФ.

30 Работата във връзка с Декларацията за достоверност показа, че сложността на правилата и начинът на отпускане на средствата от ЕС имат отражение върху риска от грешки. В годишния си доклад за 2019 г.¹¹ ЕСП констатира, че рискът от измами е по-голям също в областите на разходи с по-сложни условия за допустимост (вж. фигура 6).

Някои бенефициенти прикриват нарушения на условията за допустимост

31 Някои схеми за плащания по ОСП, насочени към подпомагане на конкретни категории бенефициенти, са се оказали податливи на измами, тъй като в някои случаи заявителите не са разкрили необходимата информация или изкуствено са създали условия за изпълнение на критериите за допустимост и неоснователно са се възползвали от помощта по ОСП.

32 Един от приоритетите на ЕС за развитие на селските райони е насърчаването на диверсификация, създаване и развитие на малки и средни предприятия (МСП). За да се установи дали даден бенефициент отговаря на условията за допустимост като МСП, от съществено значение е да оповестява надеждна информация за броя на служителите, годишния оборот и годишния счетоводен баланс, както и информация за свързаните дружества.

33 В своята работа във връзка с Декларацията за достоверност EСП установи бенефициенти, които не са оповестили своите връзки с други дружества. ОЛАФ също е разследвала такива случаи (вж. примерите в каре 2).

34 ОСП се стреми да насърчи приемственост между поколенията в селското стопанство, затова предоставя допълнително финансиране на лицата, които отговарят на условията за млади земеделски стопани. За да имат право на такава подкрепа, земеделските стопани следва да са на възраст под 40 години при подаване на заявлението за подпомагане и да създават за първи път земеделско стопанство в качеството на ръководител на стопанството.

35 Млад земеделски стопанин може да създаде стопанство самостоятелно или съвместно с други земеделски стопани, независимо от правната форма. Ако обаче е юридическо лице, младият земеделски стопанин трябва да упражнява ефективен и дългосрочен контрол върху субекта по отношение на решенията, свързани с управлението, ползите и финансовите рискове.

36 Държавите членки могат да определят по-строги правила за младите земеделски стопани, които получават помощ за започване на дейност в областта на развитието на селските райони. Например във Франция националните правила за допустимост изискват доходите на младите земеделски стопани да идват основно от селскостопански дейности. В СУН някои случаи показват, че когато нови стопанства не са успели да генерират очаквания оборот, младите земеделски стопани са започнали друга работа (понякога на пълно работно време), за да увеличат доходите си, като така са станали недопустими. В други случаи беше установено, че бенефициентите не са действали като ръководител на земеделското стопанство, нито са работили в стопанството в действителност.

37 За измами могат да се считат случаите, в които бенефициент, неотговарящ на условията за допустимост, представи невярна или непълна информация, за да заблуди относно действителното си положение.

38 В някои случаи бенефициентите могат да фалшифицират документи или да симулират дейности, за да отговарят на условията за получаване на помощ по ОСП (вж. каре 3).

Рисковете от измами са се увеличили поради сложността на проектите

39 В рамките на пазарните мерки програмите за подпомагане на лозаро-винарския сектор финансират редица мерки, при спазване на различни условия за допустимост, като преструктуриране и конверсия на лозя, застраховане на реколтата, инвестиции в предприятия, иновации за разработване на нови продукти, процеси и технологии и популяризиране в държави извън ЕС.

40 Действията за насърчаване в държавите извън ЕС са особено податливи на риск. Проверката на тези дейности може да се окаже предизвикателство поради:

• преходния и нематериален характер на много дейности за популяризиране на вино (напр. връзки с обществеността);
• редките проверки на място в държави извън ЕС;
• възлагането на повечето дейности за популяризиране на подизпълнител, особено в държави, различни от държавата на бенефициента.

41 В каре 4 е показан пример, открит при работата във връзка с Декларацията за достоверност.

Директни плащания и заграбване на земи

42 За да получават директни плащания на площ, бенефициентите трябва да декларират броя хектари на свое разположение¹⁸, отговарящи на условията за подпомагане. Това означава, че бенефициентите трябва да разполагат с подходящо правно основание за заявяване на земята.

43 Директните плащания се свързват с явлението „заграбване на земи“, въпреки че този термин е спорен (вж. каре 5).

44 В отговор на проучването на ЕСП почти 60 % от разплащателните агенции посочват, че не считат заграбването на земи като показател за риск. Пет разплащателни агенции в една държава членка свързват заграбването на земи със ситуацията, при която допустимите заявления са подадени от бенефициенти без правно основание за ползване на земята.

Настоящите проверки са допринесли за намаляване на риска от грешки

45 Основният управленски инструмент за проверка на допустимостта на директните плащания е Интегрираната система за администриране и контрол (ИСАК), която включва Системата за идентификация на земеделските парцели (СИЗП).

46 ИСАК свързва базите данни за земеделските стопанства, заявленията за помощи, регистрите на земеделски площи и на животни, които се използват от разплащателните агенции за извършване на административни кръстосани проверки на всички заявления за подпомагане. СИЗП е географска информационна система, която съдържа сателитни данни от множество източници, които заедно съставят регистър на земеделските площи в държавите членки.

47 Както се потвърждава от работата на ЕСП във връзка с Декларацията за достоверност, ИСАК, и по-специално СИЗП, функционира като ефективна система за управление и контрол, която следи плащанията на преки помощи като цяло да не са засегнати от съществено ниво на грешки.

48 Въвеждането в ИСАК на геопространствено заявление за помощ, което дава възможност на земеделските стопани да изпращат искания за плащане онлайн, както и извършването на предварителни кръстосани проверки от страна на разплащателните агенции на заявленията за подпомагане на земеделските стопани също са допринесли за намаляването на нивото на грешки.

При някои ситуации съществува по-голям риск от заграбване на земи

49 Тъй като поради използването на ИСАК-СИЗП е по-трудно да се завиши допустимата площ (например чрез двойно подаване на заявления или заявления за земя без земеделски статут), измамниците се стремят да придобият земеделски земи незаконно и след това да поискат подпомагане (вж. фигура 7).

50 Разследванията на ОЛАФ и националните органи са установили, че земеделските площи, които са най-податливи на този вид измамна дейност, са държавните/общинските земи или частните земи с неясна собственост (вж. каре 6 и каре 7).

51 Измамниците, които подават неоснователно искания за подпомагане за директни плащания, могат да представят подправени документи и да прибягват до престъпни практики, като изнудване и тайни споразумения с длъжностни лица (вътрешни измами). В каре 6 е показан такъв пример.

52 Измамниците могат да се възползват и от слабости в проверките на държавите членки (вж. каре 7).

Съдът на ЕС и Комисията наскоро прецизираха правилата, приложими за проверките на правното основание за използване на земята

53 Законодателството в областта на ОСП не дава определение на понятието „земя на разположение на земеделския производител“, нито изисква от земеделските производители да представят доказателства за правото им да използват земята, когато подават заявление за подпомагане²⁴. Прилагат се правилата на държавите членки за собствеността, отдаването под наем или други форми на законно земевладеене.

54 Държавите членки следва да извършват проверки на всички искания, за да предотвратят и коригират нередностите и да възстановят неправомернo извършените плащания²⁵, като за целта могат да изискат заявителят да представи доказателства за законното ползване на земята²⁶, особено в случай на съмнение.

55 Проверките на правното основание на земеделските стопани да използват заявената земя се различават в отделните държави членки. Резултатите от проучването на ЕСП показват, че осем разплащателни агенции в две държави членки проверяват това при всички заявления. Девет от 47-те разплащателни агенции, които отговориха на нашето проучване, заявяват, че извършват проверки само в случай на припокриващи се заявления, докато останалите разплащателни агенции извършват и целенасочени проверки в други ситуации, като например:

•  при земя, заявена за първи път или притежавана от публичноправен субект,
•  в случай на съмнение по време на административни проверки или посещения на място.

56 Ако земята е заявена от повече от едно лице, което твърди, че има правно основание за подаване на заявлението, се прилага принципът на правомощие за вземане на решение по отношение на ползите и финансовите рискове за земеделския производител²⁷. С неотдавнашно решение Съдът на Европейския съюз внесе разяснения по разглежданите въпроси, като обърна внимание на особеното значение на законното ползване на земята от заявителя. Съдът постанови, че когато земята е заявена както от собственика, така и от трета страна, използваща земята без правно основание, се счита, че земята е на разположение на собственика²⁸.

57 След това решение Комисията е издала насоки за държавите членки²⁹ през юни 2021 г. В насоките се обяснява, че за да може даден бенефициент законно да разполага със земята, това означава да получи правото да я използва по законен начин. В насоките се посочва също, че държавите членки могат да изготвят свои собствени проверки, но че тези проверки трябва ефективно да предотвратяват и коригират нередностите и не следва да се ограничават само до двойните заявления.

Средства, заявени за земи, на които не се извършва селскостопанска дейност

58 Измамниците също така може да се стремят да придобият земя — законно или не — с цел само да получават директни плащания, без да извършват каквито и да било селскостопански дейности. Рискът е по-висок за някои пасища и планински райони, където разплащателните агенции по-трудно могат да проверят очакваната селскостопанска дейност, като например паша (вж. каре 8).

Докладване на ЕСП относно подозрения за измама

59 По време на работата си във връзка с ежегодната Декларация за достоверност ЕСП открива редица нередности, потенциално свързани с измами, но не може да е сигурна, че измамите действително са извършени.

60 За периода 2018—2020 г. общият процент на грешките, докладван от ЕСП при разходите по функция „Природни ресурси“, е намалял от 2,4 % на 2,0 % от обема на всички плащания. ОСП представлява 97 % от разходите за функция „Природни ресурси“. За този период ЕСП провери 698 плащания по ОСП и остойности грешки в 101 случая. За 17 от тези случаи ЕСП смята, че грешката може да е свързана с измами.

61 ЕСП не разполага с правомощия за разследване на измами и препрати 12 от общо 17 случая на ОЛАФ, а при останалите 5 случая вече бяха започнали разследвания или процедури за събиране на вземания. В други случаи сумата на измамата беше по-малка и не отговаряше на критериите на ОЛАФ за започване на разследване от съображения за пропорционалност.

Комисията е предприела действия във връзка с измамите при разходите по ОСП, но не е била достатъчно активна

62 Според ЕСП, за да може да се бори успешно с измамите, Комисията следва да предприеме подходящи мерки, за да разполага с цялостна представа за рисковете и измамите при разходването на средства по ОСП и да реагира адекватно на тях³¹.

63 В рамките на своята стратегия за борба с измамите³² ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е предприела действия за засилване на сътрудничеството си с ОЛАФ (по отношение на докладването на случаи на ОЛАФ и последващите действия във връзка с препоръките на ОЛАФ), предоставя обучение и насоки на своите служители, предоставя насоки на държавите членки и повишава осведомеността относно измамите във вътрешен и външен план.

64 ЕСП провери дали Комисията e:

• извършила задълбочена оценка на риска от измами и е наблюдавала появата на нови видове измами;
• предоставила подходящи насоки и е повишила осведомеността на държавите членки относно установените рискове от измами;
• наблюдавала в достатъчна степен мерките на държавите членки за борба с измамите;
• насърчила използването на нови технологии за подобряване на системите за контрол.

Комисията е идентифицирала ключовите рискове от измами и наскоро е издала насоки във връзка със заграбването на земи

65 Една от стратегическите цели, определени в стратегията за борба с измамите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, е подобряването на оценката на риска от измами. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е докладвала за своите анализи в версиите на своята стратегия за борба с измамите (вж. таблица 2). Тя счита:

• инвестиционните мерки за развитие на селските райони и някои пазарни мерки (действия за насърчаване и подпомагане на организации на производители) за изложени на по-голям риск;
• директните плащания, другите свързани с площ плащания и плащанията за животни за изложени на по-малък риск.

66 От 2014 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ се е ангажирала да наблюдава нововъзникващите видове измами. През 2016 г. тя е извършила подробен анализ на рисковете от измами и се е ангажирала да го актуализира ежегодно. От 2017 г. генералната дирекция счита, че не е необходима актуализация на нейния анализ на риска поради това, че рисковете не са се променили и не са се появили нови видове измами. Тя планира да извърши следващия анализ на риска от измами преди влизането в сила на новата ОСП през януари 2023 г.

67 През периода 2017—2019 г. ОЛАФ е разследвала случаи на систематични злоупотреби при директните плащания в Италия, Франция и Словакия (вж. каре 6, каре 7 и каре 8). ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не е включила в своята оценка заграбването на земи, тъй като не го е счела за измама с пряко отражение в рамките на ОСП.

68 В своята стратегия за борба с измамите от 2020 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ определя „заграбването на земи“ като незаконно присвояване на земеделска земя, за която измамниците впоследствие подават заявление за директни плащания по законен начин. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ заяви, че стратегията включва и рискове за репутацията без пряко въздействие върху финансовите интереси на ЕС, които могат да включват заграбването на земи и други неправомерни практики. В този контекст генералната дирекция е заключила, че тези явления не произтичат от слабости в законодателството за ОСП, а са резултат от спазването на законите в съответните държави членки.

69 Както ЕСП докладва в каре 5, заграбването на земи може да бъде свързано с редица практики на измама, като фалшифициране на документи, използване на принуда, политическо влияние или вътрешна информация, манипулиране на процедури или плащане на подкупи. Съгласно насоките на Комисията, основани на неотдавнашната съдебна практика (вж. точка 57), за да може даден бенефициент да разполага със земята, той трябва да получи правото да я използва по законен начин. Затова, ако се установи, съгласно националното законодателство, че това право е придобито чрез използването на практики за измама, плащанията в този случай се считат за нередовни. В такива случаи разплащателните агенции могат да реагират, като използват данните, с които разполагат, за да идентифицират „червените флагове“ и си сътрудничат с правоприлагащите органи, които предприемат разследвания.

Комисията е предоставила насоки на държавите членки, но някои разплащателни агенции посочват необходимостта от съвети с по-голяма практическа насоченост

70 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ е предприела действия, насочени към повишаване на осведомеността на държавите членки относно измамите и им е предоставила насоки и показатели във връзка с тях („червени флагове“). На фигура 8 е представено обобщение на тези дейности.

71 В отговор на въпросите на ЕСП относно насоките, получени от Комисията, разплащателните агенции споменават инициативите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, но посочват и други източници на информация:

• насоките на Комисията за борба с измамите за европейските структурни и инвестиционни фондове;
• информация, обменяна в рамките на Консултативния комитет за координиране на предотвратяването на измамите (COCOLAF) и в Мрежата за обучение към ГД „Земеделие и развитие на селските райони“;
• „Доклади за ЗФИ“ и други насоки, предоставени от ОЛАФ.

72 По-голямата част от запитаните разплащателни агенции считат насоките на Комисията за полезни, въпреки че две от тях отбелязват, че някои анализи (например в докладите за защита на финансовите интереси) са интересни, но твърде общи, за да бъдат полезни в ежедневната им работа. Седем разплащателни агенции оценяват положително примерите за случаи на измами, които са били предоставени на семинарите относно борбата с измамите. Две разплащателни агенции смятат, че насоките следва да бъдат допълнени с по-практически примери.

73 На фигура 9 са показани насоките, предоставени от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ от 2012 г. насам.

74 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ не е издала насоки относно показателите за риска от измами („червени флагове“) след 2013 г., въпреки че създаването на допълнителни показатели за измами би било от полза за насочването на работата на разплащателните агенции. Повечето семинари, посветени на борбата с измамите, са се състояли през периода 2013—2018 г.; след това са подновени през 2021 г. От 2020 г. тя и държавите членки редовно обсъждат мерки за борба с измамите по време на срещите им в рамките на Мрежата за обучение.

Комисията наблюдава мерките за борба с измамите, прилагани от държавите членки, но в нейния преглед съществуват пропуски

75 За да изпълнят отнасящите се до измами критерии за акредитация, определени в законодателството на ЕС³³ (вж. каре 1), през 2014 г. Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) е препоръчала на разплащателните агенции да приемат конкретни мерки (вж. каре 9).

76 Всяка година сертифициращите органи в държавите членки правят преглед за съответствие на разплащателните агенции с критериите за акредитация и на техните системи за вътрешен контрол. Според Комисията те следва също така да оценяват изпълнението от страна на държавите членки на препоръчаните мерки за борба с измамите (вж. каре 9). Комисията разглежда годишните доклади на сертифициращите органи и проследява установените слабости.

77 През 2016 г. Комисията е предоставила на сертифициращите органи насоки относно критериите за акредитиране, включително раздел относно предотвратяването и разкриването на измами, но не и насоки относно проверките, които сертифициращите органи следва да извършват.

78 ЕСП провери докладите на сертифициращите органи за периода 2018—2020 г. за пет разплащателни агенции. Три сертифициращи органа са докладвали за своите проверки и са отправили препоръки поради установени слабости, а останалите два сертифициращи органа не са включили такава информация в своите доклади. Комисията не е изискала от двата сертифициращи органа да предоставят допълнителна информация.

79 Непълните прегледи и недостатъчното докладване от страна на сертифициращите органи могат да накърнят увереността относно качеството на мерките за борба с измамите, въведени в разплащателните агенции. На среща със сертифициращите органи, проведена през ноември 2021 г., Комисията е обсъдила допълнително тяхната роля в това отношение.

80 ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ извършва проверки на съответствието и акредитацията, с цел оценка на системите за контрол на разплащателните агенции, които могат да включват и мерки за борба с измамите. По отношение на проверките за акредитация Европейската сметна палата провери докладите за акредитация на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за избраните от нея държави членки и установи, че:

• за Франция не са извършени скорошни проверки на акредитацията при трите избрани разплащателни агенции,
• за Италия са били проведени проверки през 2015 г. и 2019 г. в избраната разплащателна агенция, но те са съсредоточени по-скоро върху управлението на дълга, отколкото върху мерките за борба с измамите,
• за Словакия ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ се е съсредоточила върху мерките за борба с измамите (вж. следващия параграф и каре 10).

81 В някои случаи, когато Комисията узнае за възможна злоупотреба със средства, разплащателната агенция може да бъде подложена на задълбочени проверки (вж. фигура 10 и каре 10).

Комисията е насърчила използването на нови технологии, но те не са прилагани в достатъчна степен

82 Комисията е насърчила използването на нови технологии при извършването на административни проверки чрез ИСАК. Тя също така е насърчила използването на проверки чрез мониторинг и системата Arachne.

83 От 2018 г. разплащателните агенции могат да извършват проверки чрез мониторинг. При този подход се използват автоматизирани процеси за проверка на спазването на правилата на ОСП за дейности, които могат да се наблюдават с данните от сателитни спътници. Досега разплащателните агенции са използвали проверките чрез мониторинг главно за оценка на заявления за помощи въз основа на площ в рамките на схемите за директни плащания.

84 Разплащателните агенции могат да съпоставят сателитните данни за видовете култури и земеделските дейности с данните от заявленията за подпомагане от земеделските стопани. Ако по всички критерии за допустимост дадена схема за плащане може да се оценява със сателитни данни, това дава възможност разплащателните агенции да извършват мониторинг дистанционно на цялата популация заявени парцели.

85 Новият подход позволява на разплащателните агенции да предупреждават земеделските стопани при евентуално неспазване на изискванията през вегетационния период (например да окосят полето до определена дата). Това предоставя на земеделските стопани повече възможности да коригират заявленията си преди тяхното финализиране и насърчава спазването на правилата на схемата³⁵.

86 Проверките чрез мониторинг имат потенциала да намалят административната тежест и да подобрят ефективността на разходите³⁶. Тъй като дават възможност за редовнo наблюдение на селскостопанската дейност за съвкупност от бенефициенти, те оказват възпиращ ефект и могат да спомогнат за откриването на проблемни области с висок риск от потенциални измами.

87 От 2013 г. Комисията е разработила свой собствен ИТ инструмент Arachne за оценка на риска, който може да се използва от държавите членки безплатно и на доброволен принцип. Arachne обработва и анализира данните, предоставени от държавите членки относно бенефициентите, изпълнителите и други заинтересовани страни, свързани с даден проект, и извършва кръстосана проверка на данните с информация от външни бази данни за дружества и лица, свързани с тези дружества. Така може да се открият проекти, бенефициенти и изпълнители, изложени на риск от измама.

88 Първоначално разработен за разходите за сближаване, Arachne е бил разширен, за да обхване ОСП чрез пилотен проект, стартиран през февруари 2019 г. и обхващащ проекти за развитие на селските райони.

89 Според законодателството за ОСП за периода след 2023 г.³⁷, Комисията трябва да предостави инструмента за доброволно използване от държавите членки. Комисията следва да публикува доклад за оценка през 2025 г. Чрез съвместно изявление Съветът и Европейският парламент са поели ангажимент да разгледат предложение относно задължителното използване на инструмента след публикуването на доклада за оценка на Комисията³⁸.

Прилагането на тези технологии от страна на държавите членки изисква време

90 В своя специален доклад относно използването на нови технологии за повърхностни изображения за наблюдение на ОСП Европейската сметна палата препоръча на Комисията да насърчава проверките чрез мониторинг като ключова система за контрол на ОСП за периода след 2020 г.³⁹, а Комисията се ангажира да предоставя подкрепа на държавите членки при разработването от тях на този нов подход.

91 В края на 2020 г., две години след въвеждането на инструмента, проверките чрез мониторинг обхващат 5,7 % от цялата площ, за която се получават директни плащания⁴⁰.По изчисление на Комисията до края на 2021 г. този процент е достигнал 13,1 %.

92 Съгласно новата ОСП автоматизираният анализ чрез сателитни данни ще бъде задължителен за мерките въз основа на площ във всички държави членки в рамките на Системата за мониторинг на площта (AMS). Комисията очаква това изискване да увеличи площта, върху която се извършва сателитно наблюдение.

93 Две години след стартирането на пилотния проект Arachne за ОСП седем⁴¹ от 76 разплащателни агенции са качили данни и са използвали инструмента до известна степен, четири⁴² са в режим на изпитване, а десет⁴³ са започнали предварителни обсъждания, с оглед да започнат да го използват. Тъй като Arachne е инструмент за измерване на риска, основаващ се на извличането на данни, неговата полезност зависи от количеството данни, които органите на държавите членки качват, и от това дали те се използват.

Необходимо е да се използва потенциалът за по-нататъшно технологично развитие

94 Изкуственият интелект има значителен потенциал за подобряване на работните инструменти, което дава възможност за откриването на модели сред милиарди записи на данни. Инструментите за извличане на данни могат да направят системите за мониторинг по-ефективни и способни да откриват измами и разхищения на публични средства.

Използване на големи информационни масиви за установяване на действителните собственици

95 Изискванията за публично оповестяване и докладване са от съществено значение, за да може да има отчетност и контрол с цел предотвратяване на корупцията и измамите.

96 През май 2021 г. Европейският парламент публикува проучване⁴⁴, в което анализира бенефициентите, получаващи средства по ОСП през 2018—2019 г. и средства за сближаване в периода 2014—2020 г., за да определи най-големите бенефициенти. В проучването се прави разграничение между „преки бенефициенти“ — преките получатели на средства от ЕС — и „крайни бенефициенти“ (действителните собственици), т.е. юридически или физически лица, които пряко или косвено контролират най-големия дял на прекия бенефициент. Подчертават се техническите и правните предизвикателства, които затрудняват извършването на пълен преглед на крайните бенефициенти и средствата, получени от ЕС.

97 Докладът показа, че публичните органи, дружествата с ограничена отговорност и други юридически лица представляват около една десета от преките бенефициенти, но те са получили над една трета от средствата по ОСП през 2018—2019 г. За да се преодолеят разпокъсаността и предизвикателствата при установяването на крайните бенефициенти на средства от ЕС, в доклада се предлага създаването на единна база данни на ЕС, която да включва всички проекти, финансирани от ОСП и европейските структурни и инвестиционни фондове. През септември 2021 г. Европейският парламент е публикувал проучване относно изискванията за единна база данни за бенефициентите⁴⁵.

98 В обща база данни на бенефициентите от ЕС ще се събират данни за милиони оператори. Тези големи информационни масиви ще спомогнат за откриването на модели на разпределянето на средствата и ще показват потенциалните случаи на измама.

99 Както беше подчертано от Комисията в нейния доклад за ЗФИ от 2020 г.⁴⁶, от основно значение за борбата с измамите са подобряването на прозрачността относно бенефициентите (включително изпълнителите, подизпълнителите и действителните собственици) на публично (национално и от ЕС) финансиране, по-ефективното събиране и използване на данни, пълноценното използване на възможностите, предлагани от взаимосвързаността на ИТ, извличането на данни и инструментите за измерване на риска.

100 Според Регламента за общоприложимите разпоредби в областта на сближаването⁴⁷ за периода 2021—2027 г. държавите членки следва да събират информация относно действителните собственици на получателите на финансиране от ЕС. Новото законодателство в областта на ОСП изисква държавите членки да събират информация, необходима за установяване на бенефициентите, включително определянето на групата, в която те участват, но в него не се споменава информация за действителните собственици⁴⁸.

Използване на изкуствен интелект за установяване на риска от измами

101 Комисията препоръчва на разплащателните агенции да създадат регистър на показателите за риска от измами („червени флагове“). В отговор на проучването на ЕСП разплащателните агенции предоставиха някои примери (фигура 11).

102 Някои „червени флагове“, особено тези, които се отнасят до директните плащания, биха могли да бъдат включени директно в базата данни на ИСАК. Например италианските органи планират да качват в системата си данни за колети, които са конфискувани или са предмет на съдебно производство, така че системата да може да подаде сигнал.

103 Техниките за машинно самообучение могат да се използват за допълнително автоматизиране на проверките и за предупреждаване с „червени флагове“. Разплащателната агенция в Естония е приложила техники за машинно самообучение по отношение на сателитните изображения с цел предотвратяване и откриване на случаи на неспазване на изискванията за косене. Разплащателната агенция счита, че тази система е повишила осведомеността на бенефициентите, че нейният мониторинг обхваща 100 % от парцелите, което е оказало възпиращ ефект и е допринесло за предотвратяване на нередностите и измамите. Друга разплащателна агенция е въвела система, основана на алгоритъм, който търси показатели за парцели, за които има риск да е подадено нередовно заявление. След това разплащателната агенция е открила дружества със значителен брой такива парцели, при които може да има повишен риск от нередности и измами.

104 В Италия съвместна инициатива на националната разплащателна агенция и Министерството на вътрешните работи цели да създаде модел за формиране на профили, с цел откриване на общините с голям риск от криминални действия, при който се използват извличането на данни и фотоинтерпретация. Проектът проучва сателитни изображения от СИЗП и анализира качествените и количествени отклонения в териториални елементи, които може потенциално да се дължат на престъпни дейности (незаконни депа, разливи, бедни квартали, артефакти и изоставени сгради). Като сравняват тази информация с данните от общините, проектите се стремят да установят случаи, при които са извършени или е възможно да бъдат извършени престъпни дейности.

105 Изкуственият интелект има голям потенциал, но за него се изискват голям обем данни в достъпен формат и свързаност на базите данни. В проучването на ЕСП някои разплащателни агенции посочват пречките за достъп до данни, като например:

• обменът на информация между различните участници и бази данни може да бъде възпрепятстван поради правни изисквания за банкова тайна или защита на данните;
• свързването на базите данни и автоматизирането на процесите и контрола изискват специфичен ИТ капацитет и експертен опит;
• развитието на необходимия ИТ капацитет изисква значителни финансови инвестиции, които могат да бъдат непропорционални спрямо размера на средствата, отпуснати за някои мерки, малки държави членки или величината на потенциалната измама.

Заключения и препоръки

106 Одитът на Европейската сметна палата провери дали Комисията е предприела подходящи действия във връзка с измамите при разходването на средства по общата селскостопанска политика (ОСП). Беше извършена оценка на видовете измами при схемите за плащания по ОСП. Одиторите провериха дали Комисията е установила и дали е реагирала правилно на рисковете от измами в тази област.

107 Общото заключение на ЕСП е, че Комисията е реагирала на случаи на измами при разходите по ОСП, но не е била достатъчно активна за ограничаване на последствията върху плащанията по ОСП от евентуалното незаконно заграбване на земи, при мониторинга на мерките на държавите членки за борба с измамите и използването на потенциала на новите технологии.

108 В настоящия доклад ЕСП направи преглед на рисковете от измами, засягащи ОСП. Одиторите установиха рискове, свързани с прикриване от страна на бенефициентите на нарушения на условията за допустимост (точки 31—38), със сложността на финансираните мерки (точки 39—41) и с форми на незаконно заграбване на земи (точки 42—58).

109 Комисията е извършила оценка на рисковете от измами при разходите по ОСП и е определила инвестиционните мерки за развитие на селските райони и някои пазарни мерки като областите, изложени на най-голям риск (точка 65). Тя е извършила последния си анализ на риска от измами в рамките на ОСП през 2016 г. и е планирала следващия анализ за януари 2023 г., преди влизането в сила на новата ОСП (точка 66).

110 Комисията е предоставила на държавите членки насоки по въпроси, свързани с измамите (точка 70), и по-голямата част от разплащателните агенции намират тези насоки за полезни (точка 72). От 2020 г. Комисията обсъжда с държавите членки мерки за борба с измамите по време на редовни срещи (точка 74), а през 2021 г. е публикувала конкретни насоки относно проверките, които разплащателните агенции трябва да извършват за правното основание на владеенето на заявената земеделска земя (точка 57).

111 В проверките на Комисията на акредитацията и спазването на изискванията от страна на разплащателните агенции могат да се включат и мерките за борба с измамите (точка 80). Комисията разчита на годишните прегледи на сертифициращите органи, за да наблюдава спазването от страна на разплащателните агенции на техните критерии за акредитация, включително мерките за борба с измамите (точка 76). През 2016 г. Комисията е предоставила на сертифициращите органи насоки относно критериите за акредитация, но не е дала указания за проверките, които сертифициращите органи е трябвало да извършват във връзка с измамите (точка 77). В докладите на някои сертифициращи органи е представен кратък анализ на мерките на разплащателните агенции за борба с измамите, но Комисията не е изискала от сертифициращите органи да предоставят допълнителна информация в тези случаи (точка 78).

112 Комисията е насърчила използването на нови технологии за автоматизиране на проверките, като например при „проверките чрез мониторинг“ на данни от сателитни спътници (точки 83—86), и е разработила собствен инструмент за измерване на риска — Arachne, за да подпомогне държавите членки в борбата им с измамите (точки 87—89). Държавите членки са възприели тези технологии в ограничена степен (точки 91 и 93). Изкуственият интелект и големите информационни масиви имат потенциал в борбата с измамите (точки 94—104), но държавите членки са изправени пред предизвикателства при използването на тези възможности (точка 105), а Комисията е започнала отскоро да насърчава тези технологии.

Препоръка 1 — Извършване на по-задълбочена оценка на рисковете и мерките, свързани с измамите при разходите по ОСП и разпространение на информацията

Комисията следва да:

1. актуализира насоките за сертифициращите органи с цел да прецизира тяхната роля при оценяването на мерките на разплащателните агенции за борба с измамите и да провери как тези органи следват правилата;
2. проверява как разплащателните агенции прилагат насоките при проверката на законовото основание на ползването на земята от заявителите и да споделя добрите практики за справяне с рисковете от заграбване на земи;
3. въз основа на букви а) и б), да актуализира своята оценка на различните степени на изложеност на риск от измами на различните разходни схеми и на различните степени, в които въведените на равнище държави членки мерки за борба с измамите са в състояние да ги откриват, предотвратяват и коригират, и да предприеме необходимите мерки за намаляване на основните рискове от измами.

Целеви срок за изпълнение: 2023 г.

Препоръка 2 — Насърчаване на използването на нови технологии за предотвратяване и разкриване на измами при разходите по ОСП

Комисията следва да:

1. оказва помощ на разплащателните агенции при използването на проверки чрез мониторинг и бъдещата система за мониторинг на площта, по-специално като идентифицира предизвикателствата при внедряването на нови технологии и извършва обмен на добри практики и технически решения за отстраняването им;
2. насърчава използването на инструменти за откриване на измами, като например Arachne, сред разплащателните агенции, за да привлече по-голям брой държави членки, които да ги използват;
3. споделя с държавите членки добри практики за използването на изкуствения интелект и машинното самообучение, за да бъдат идентифицирани модели за откриването на измами.

Целеви срок за изпълнение: 2024 г.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Жоел Елвингер — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на 4 май 2022 г.

Приложения

Приложение I — Владение на земеделска земя (ЕС-27, 2016 г.)

Съкращения

АФКОС: Координационна служба за борба с измамите

ГД „ЗЕМЕДЕЛИЕ И РАЗВИТИЕ НА СЕЛСКИТЕ РАЙОНИ“: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“

ДДС: Данък върху добавената стойност

Европейска прокуратура (ЕРРО): Европейска прокуратура

ЗФИ (PIF): Защита на финансовите интереси на Европейския съюз (от френски „protection des intérêts financiers“)

ИСАК: Интегрирана система за администриране и контрол

Малки и средни предприятия (МСП): Малки и средни предприятия

ОЛАФ: Европейска служба за борба с измамите

ОСП: Обща селскостопанска политика

СИЗП: Система за идентификация на земеделските парцели

СМП: Система за мониторинг на площта

СУН: Система за управление на нередностите

COCOLAF: Консултативен комитет за координиране на предотвратяването на измамите

COSO: Комитет на спонсориращите организации на Комисията Treadway

GSAA: Геопространствено заявление за помощ

Речник на термините

База данни Arachne: Инструмент за извличане на данни, разработен от Комисията с цел подпомагане на управляващите органи и разплащателните агенции при управлението и контрола на ЕСИ фондовете.

Бенефициент: Физическо или юридическо лице, което получава безвъзмездна финансова помощ или заем от бюджета на ЕС.

Геопространствено заявление за помощ: Онлайн инструмент за подаване на заявления за земеделски помощи въз основа на площ.

Големи информационни масиви: Обработка, събиране, съхранение и анализ на големи количества неструктурирани данни, при които има потенциал за използване на получената информация за нови идеи.

Грешка: Резултат от неправилно изчисление или нередност, която възниква при неспазване на правните и договорните изисквания.

Декларация за достоверност: Декларация, публикувана в Годишния доклад на ЕСП, в която е представено нейното одитно становище относно надеждността на отчетите на ЕС и редовността на операциите, свързани с тях.

Директни плащания: Плащания за подпомагане, предимно помощи за площ, които се отпускат директно на земеделските стопани в рамките на Европейския фонд за гарантиране на земеделието.

Изкуствен интелект: Използване на компютри за симулиране на човешка интелигентност чрез способности като учене и решаване на проблеми.

Измама: Умишлено и незаконно използване на измама с цел получаване на материална изгода чрез лишаване на друга страна от имущество или пари.

Интегрирана система за администриране и контрол: Механизъм на ЕС, използван от държавите членки за управление и проверка на плащанията, извършвани към земеделските стопани в рамките на общата селскостопанска политика.

Консултативен комитет за координиране на предотвратяването на измамите: Орган на ОЛАФ, който координира начина, по който Комисията и държавите членки се борят с измамите, засягащи финансовите интереси на ЕС.

Координационна служба за борба с измамите: Орган, определен от всяка държава членка за улесняване на сътрудничеството с ОЛАФ.

Корупция: Злоупотреба с публична, корпоративна или лична власт с цел неправомерно облагодетелстване/печалба.

Малки и средни предприятия: Определение за размера на дружества и други организации, при което се вземат предвид броят на заетите лица и определени финансови критерии. „Малки предприятия“ са тези, които имат по-малко от 50 служители и годишен оборот или счетоводен баланс до 10 млн. евро. „Средни предприятия“ са тези, които имат по-малко от 250 служители и оборот до 50 млн. евро или счетоводен баланс до 43 млн. евро.

Машинно самообучение: Процесът, при който ИТ приложение използва изкуствен интелект, за да подобри изпълнението на конкретна задача.

Нередност: Нарушение на правила на ЕС (или на съответната държава) или на договорни задължения.

Пазарна мярка: Публична интервенция на селскостопанските пазари за смекчаване на последиците от спада на цените и структурните трудности чрез специфична за сектора подкрепа (напр. плодове и зеленчуци, вино, мляко в училищата).

План за действие: Документ, установяващ стъпките, които следва да се предприемат за постигането на определена цел

Подозрение за измама: Нередност, която води до административни или съдебни производства, за да се установи дали е била извършена измама.

Проверки чрез мониторинг: Заместител на проверките на място; те включват систематично наблюдение, проследяване и оценка на критериите и задълженията за допустимост чрез използване на сателитни данни.

Програма за развитие на селските райони: Набор от национални или регионални многогодишни цели и действия, одобрени от Комисията, за изпълнението на политиката на ЕС за развитие на селските райони.

Разплащателна агенция: Орган, акредитиран от държава членка да управлява и контролира разходите на ЕС в областта на селското стопанство.

Сертифициращ орган: При разходите в областта на земеделието — публична или частна организация, която е определена от дадена държава членка да сертифицира ежегодно надеждността на отчетите на разплащателните агенции, законосъобразността и редовността на разходите и правилното функциониране на техните системи за вътрешен контрол.

Система за идентификация на земеделските парцели: База данни за земеделската земя в държавите членки, използвана при плащанията на преките помощи в рамките на общата селскостопанска политика и при проверките на допустимостта на заявленията на земеделските стопани.

Система за мониторинг на площта: Технология за систематично наблюдение, проследяване и оценка на земеделски практики чрез използването на сателитни данни.

Система за управление на нередностите: Приложение, което държавите членки използват, за да докладват на ОЛАФ за нередности, включително подозрения за измами. 

Споделено управление: Метод за изпълнение на бюджета на ЕС, при който, за разлика от прякото управление, Комисията делегира на държавите членки задачи по изпълнението, като същевременно запазва крайната отговорност.

Установена измама: Нередност, за която съдът е постановил, че е измама.

Цифровизация: Преход към включването и използването на цифрови технологии и цифровизирана информация с цел опростяване и ускоряване на процесите и задачите и превръщането им в по-ефикасни и/или по-икономични.

Червен флаг: Показател за риска, според който дадена транзакция или друга дейност може да е извършена с цел измама.

Отговори на Комисията

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Хронология

https://www.eca.europa.eu/bg/Pages/DocItem.aspx?did=61337

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси,“ с ръководител Joëlle Elvinger — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП João Figueiredo, впоследствие поет от Nikolaos Milionis — член на ЕСП, със съдействието на Paula Betencourt и Kristian Sniter — ръководители на неговия кабинет, и Matteo Tartaggia — аташе в кабинета; Richard Hardy — главен ръководител; Michela Lanzutti— ръководител на задача; Antonio Caruda Ruiz, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Adrien Meric и Milan Šmíd — одитори. Marika Meisenzahl предостави подкрепа за графичния дизайн.

 

От ляво надясно: Antonio Caruda Ruiz, Michela Lanzutti, Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Servane De Becdelievre, Jan Machán, Marika Meisenzahl.

Бележки

¹ Член 3 от Директива (EС) 2017/1371 („Директива ЗФИ“ или още „Директива PIF“). Съкращението „PIF“ идва от френски език: „protection des intérêts financiers“ и се отнася до защитата на финансовите интереси на ЕС.

² Вж. например Association of Certified Fraud Examiners.

³ Докладите за ЗФИ са публикувани на уебсайта на Комисията.

⁴ Белгия, България, Чехия, Германия, Естония, Гърция, Испания, Франция, Хърватия, Италия, Кипър, Латвия, Литва, Люксембург, Малта, Нидерландия, Австрия, Португалия, Румъния, Словения, Словакия и Финландия.

⁵ Член 7, параграф 3, буква б) от Регламент (ЕС) № 1306/2013; приложение I към Регламент за изпълнение (ЕС) № 908/2014 на Комисията.

⁶ СД № 1/2019 „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“ и СД № 6/2019 „Борба с измамите при разходването на средства по политиката на ЕС на сближаване“.

⁷ Годишен доклад за 2019 г., точки 6.34—6.41 и 6.44.

⁸ Доклад на Комисията за ЗФИ за 2020 г., приложение 1, COM(2021)578.

⁹ СД на ЕСП № 1/2019 „Борба с измамите при разходването на средства от ЕС — необходими са действия“, точки 23—28 и СД № 6/2019 „Борба с измамите при разходването на средства по политиката на ЕС на сближаване“, точки 47—57.

¹⁰ Стратегия за борба с измамите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, версия 4.0 — Ares(2020)5099349, точка 7.3.1.

¹¹ Годишен доклад на ЕСП за 2019 г., точки 6.35 и 6.36.

¹² Годишен доклад за 2016 г., приложение 7.3, пример 1.

¹³ Годишен доклад за 2018 г., каре 7.3.

¹⁴ Доклад на ОЛАФ за 2018 г., стp. 28.

¹⁵ Годишен доклад за 2017 г., каре 7.6.

¹⁶ Случаят е докладван в базата данни СУН.

¹⁷ Одитирана операция във връзка с Декларацията за достоверност за 2016 г.

¹⁸ Член 33, параграф 1 и член 36, параграф 5 от Регламент (ЕС) № 1307/2013.

¹⁹ Европейски парламент (ЕП), Extent of farmland grabbing in the EU, стp. 15; Transnational Institute (TNI)-European Coordination Via Campesina (ECVC), Land concentration, land grabbing and people’s struggles in Europe, стp. 16.

²⁰ EП, Addressing the human rights impacts of ‘land grabbing’.

²¹ EП, Extent of farmland grabbing in the EU.

²² Доклад на ОЛАФ за 2017 г., стр. 20—21.

²³ Съобщение за пресата 03/2021 на ОЛАФ.

²⁴ Решение на Съда от 17 декември 2020 г., Land Berlin, Дело C-216/19, точка 34.

²⁵ Член 58, параграф 2 и член 59, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 1306/2013.

²⁶ Решение на Съда от 24 юни 2010 г., Luigi Pontini and Others, Дело C-375/08, точка 90.

²⁷ Член 15, параграф 2 от Делегиран регламент (EС) № 639/2014; Дело C-216/19, точки 42 и 43.

²⁸ Дело C-216/19, точка 45.

²⁹ Бележка на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ относно изискването за допустимите хектари на разположение на земеделския стопанин (DS/CDP/2021/08).

³⁰ Доклад на ОЛАФ за 2018 г., стр. 27 и 28.

³¹ COSO, Fraud risk management guide, стр. ix.

³² ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, Стратегия за борба с измамите, версия 4.0 – Ares(2020)5099349, стр. 22—26.

³³ Приложение I към Регламент (ЕС) № 907/2014.

³⁴ Отговор от член на Комисията на парламентарен въпрос P-004224/2020 на 27 август 2020 г.

³⁵ ЕСП, Специален доклад № 4/2020, точки 11—12 и 16—18.

³⁶ ЕСП, Специален доклад 04/2020, точки 17—18.

³⁷ Член 59, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2021/2116.

³⁸ Изявления относно Регламент (ЕС) 2021/2116 (2021/C 488/02).

³⁹ ЕСП, Специален доклад № 4/2020, точка 82.

⁴⁰ Годишен отчет за дейността на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за 2020 г., приложение 2, стр. 25 (показател за резултати 3.5).

⁴¹ Разплащателни агенции от Естония, Хърватия, Италия, Литва, Румъния, Словения и Словакия.

⁴² Разплащателни агенции от Гърция и Испания (3).

⁴³ Разплащателни агенции от Белгия, България, Испания (2), Франция, Италия, Люксембург, Полша, Португалия и Швеция.

⁴⁴ The Largest 50 Beneficiaries in each EU Member State of CAP and Cohesion Funds.

⁴⁵ Requirements for a single database of beneficiaries.

⁴⁶ Европейска комисия, Доклад относно защитата на финансовите интереси от 2020 г., стр. 44.

⁴⁷ Член 69, параграф 2 от Регламент (ЕС) 2021/1060.

⁴⁸ Член 59, параграф 4 от Регламент (ЕС) 2021/2116.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (https://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2022 г.

PDF	ISBN 978-92-847-8012-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/273770	QJ-AB-22-011-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-7990-1	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/853616	QJ-AB-22-011-BG-Q

АВТОРСКИ ПРАВА

© Европейски съюз, 2022 г.

Политиката на ЕСП относно повторната употреба е определена в Решение № 6-2019 на Европейската сметна палата относно политиката за свободно достъпни данни и повторната употреба на документи.

Освен ако не е посочено друго (напр. в отделни известия за авторските права), създаденото от ЕСП съдържание, притежавано от ЕС, е лицензирано по Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Това означава, че като правило повторната употреба е позволена, при условие че са посочени първоначалните източници и всички извършени промени. Лицето, което използва информацията на ЕСП повторно, следва да не изменя първоначалния смисъл или послание на документите. ЕСП не носи отговорност за последствия, възникнали в резултат на повторната употреба.

Необходимо е да се получи допълнително разрешение в случаите, когато дадено съдържание изобразява разпознаваеми частни лица, например на снимки на персонала на ЕСП, или когато е включено съдържание на трети страни.

В случаите, когато е получено такова разрешение, то отменя и заменя горепосоченото общо разрешение и ясно посочва всички ограничения при използването.

За използването или възпроизвеждането на съдържание, което не е собственост на ЕС, може да е необходимо да се потърси разрешение директно от носителите на авторските права.

Софтуер или документи, обхванати от правата на индустриална собственост, като патенти, търговски марки, регистрирани дизайни, лого и наименования, са изключени от политиката на ЕСП за повторно използване.

Уебсайтовете на всички институции на Европейския съюз, включени в домейна europa.eu, съдържат препратки към сайтове на трети страни. Тъй като ЕСП не контролира съдържанието им, моля, запознайте се с тяхната политика за поверителност на данните и с политиката за авторските права.

Използване на логото на ЕСП

Логото на ЕСП не може да бъде използвано без предварително разрешение.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес https://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (https://data.europa.eu/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.