Kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter: mer behöver göras

Sammanfattning

Vår revision

Bedrägeri avser varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som syftar till att vilseleda andra och som leder till förlust för offret och till vinning för gärningsmannen. Bedrägeri som rör offentliga medel är ofta kopplat till korruption, vilket vanligtvis avser varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån.

Kommissionen och medlemsstaterna delar ansvaret för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri och korruption. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) är för närvarande EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning. Olaf bidrar till att utforma och genomföra kommissionens strategi mot bedrägerier och genomför administrativa utredningar av bedrägerier riktade mot EU:s budget. År 2020 kommer Europeiska åklagarmyndigheten att inleda sin verksamhet, med befogenhet att lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen i 22 medlemsstater.

Eftersom förebyggandet och upptäckten av bedrägerier är viktiga för EU:s ekonomiska förvaltning beslutade vi att göra en effektivitetsrevision av kommissionens hantering av bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi undersökte framför allt

• kommissionens strategi mot bedrägerier, dess verktyg för förebyggande av bedrägerier och om den har tillgång till lämpliga uppgifter om omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
• om Olafs administrativa utredningar har lett till lagföring och återkrav.

Vi undersökte även arrangemangen för inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten och analyserade huruvida det nya organet kan avhjälpa de nuvarande bristerna.

Våra iakttagelser

Under de senaste tio åren har kommissionen vidtagit åtgärder för att bekämpa bedrägerier riktade mot EU:s budget. Den antog i synnerhet kommissionens strategi mot bedrägerier 2011, och varje generaldirektorat (GD) eller grupp av generaldirektorat genomför sin egen operativa strategi mot bedrägerier. Kommissionen har även inrättat ett ”system för tidig upptäckt och uteslutning” (EDES-systemet) och en interinstitutionell panel som ger råd om huruvida ekonomiska aktörer bör uteslutas från EU-finansiering på grund av bedrägeri eller korruption, eller andra tänkbara orsaker. Varje år lägger kommissionen fram en rapport om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen för Europaparlamentet och rådet (PIF-rapporten).

Vi konstaterade dock att kommissionen saknar uttömmande uppgifter om omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem. Kommissionens officiella statistik om upptäckta bedrägerier är inte fullständig, och kommissionen har hittills inte genomfört någon bedömning av oupptäckta bedrägerier. Det finns viss information om bedrägerimönster och bedrägerimetoder som används inom olika sektorer. Det har inte gjorts någon ingående analys för att fastställa vad som är orsaken till att vissa mottagare av EU-medel beter sig bedrägligt. Bristen på tillförlitliga uppgifter minskar även det praktiska värdet av kommissionens strategiska planer, till exempel strategin mot bedrägerier, som inte har uppdaterats sedan 2011.

Det nuvarande tillvägagångssättet, som innebär att Olaf inleder administrativa utredningar efter att ha fått information från andra källor och där Olafs utredning av misstänkt bedrägeri ofta följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid och minskar därmed chanserna att få till stånd ett åtal. Detta gör att Olafs utredningar leder till att misstänkta bedragare lagförs i cirka 45 % av ärendena. När det gäller återkrav av EU-pengar som betalats ut på felaktiga grunder anser generaldirektoraten, i ett antal ärenden, att informationen i Olafs slutrapporter inte räcker som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder. För dessa ärenden vidtar (eller utkontrakterar) generaldirektoraten ytterligare åtgärder för att besluta om det är möjligt att återkräva det belopp som Olaf rekommenderar, eller också förlitar de sig på bevis som samlats in vid deras egna revisioner.

Vi anser att inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten (där 22 medlemsstater kommer att delta) är ett steg i rätt riktning, men den nuvarande förordningen är förenad med flera risker. Den mest allvarliga risken är sannolikt den som rör upptäckt och utredning som i första hand kommer att utföras av medlemsstaternas utredare under Europeiska åklagarmyndighetens överinseende. Förordningen innehåller ingen mekanism som gör det möjligt för Europeiska åklagarmyndigheten (eller något annat EU-organ) att uppmana medlemsstaternas myndigheter att anslå resurser till det proaktiva arbete som krävs för att utreda bedrägerier i samband med EU-utgifter eller till de ärenden som hanteras av de delegerade åklagarna. En annan risk är att det omfattande interna samråd och omfattande översättningsarbete som krävs för arbetet i åklagarmyndighetens avdelningar kan komma att ta för lång tid för straffrättsliga förfaranden, där tid ofta är den mest begränsade resursen.

Våra rekommendationer

På grundval av dessa iakttagelser anser vi att det behövs mer kraft och ledarskap i EU för att vidta konkreta åtgärder mot bedrägerier i samband med EU-utgifter. Därför anser vi anser att kommissionen, i samarbete med medlemsstaterna, måste intensifiera kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter.

Kommissionen bör vidta följande åtgärder:

Rekommendation 1: Införa ett robust system för rapportering av bedrägerier som innehåller information om omfattningen och typerna av bedrägerier samt de bakomliggande orsakerna till dem.

Rekommendation 2: För att bättre samordna bedrägeribekämpningen inom ramen för det kollegiala ansvaret för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, se till att strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker tydligt nämns i en kommissionsledamots portfölj, och anta en ny heltäckande bedrägeribekämpningsstrategi som bygger på en heltäckande analys av bedrägeririsker.

Rekommendation 3: Intensifiera arbetet för att förebygga bedrägerier. Framför allt bör kommissionen

• säkerställa att generaldirektoraten använder systemet för tidig upptäckt och uteslutning vid direkt och indirekt förvaltning och uppmana medlemsstaterna att identifiera och flagga bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem,
• eftertryckligen uppmana samtliga medlemsstaterna att aktivt använda databasen Arachne för att förebygga bedräglig och oriktig användning av EU-medel.

Rekommendation 4: Ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten. Kommissionen bör i synnerhet lägga fram förslag till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att ge Olaf en strategisk roll och tillsynsroll i EU:s bedrägeribekämpningsåtgärder.

Inledning

Definition av bedrägeri

Bedrägeri¹ avser i regel varje uppsåtlig handling eller underlåtenhet som syftar till att vilseleda andra och som leder till förlust för offret och till vinning för gärningsmannen. Om till exempel en stödmottagare uppsåtligen försöker vilseleda bidragsgivaren i syfte att göra gällande oriktigt höga utgifter är det ett bedrägeri.

Bedrägeri som rör offentliga medel är ibland kopplat till korruption^{2 3}, vilket vanligtvis avser varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till att framkalla missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån. Om exempelvis en stödmottagare mutar en tjänsteman för att han eller hon ska godta obefogat stora utgifter har både bedrägeri och korruption begåtts.

Oegentlighet⁴ (i andra sammanhang benämnt oriktighet) är ett bredare begrepp än bedrägeri. Det definieras som varje överträdelse av lagstiftningen som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för EU:s budget. Om en sådan överträdelse av lagstiftningen har begåtts med uppsåt är det ett bedrägeri. Det som särskiljer bedrägeri från andra oegentligheter är ont uppsåt från gärningsmannens sida.

Att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri

Artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) utgör den rättsliga grunden för skyddet av EU:s ekonomiska intressen mot bedrägeri, korruption och annan olaglig verksamhet (bilaga I).

Europeiska kommissionen måste vidta nödvändiga åtgärder för att ge rimliga garantier för att oriktigheter (inbegripet bedrägerier) i samband med användningen av EU:s budget förebyggs, upptäcks och korrigeras⁵. Kommissionen delar detta ansvar med medlemsstaterna när det råder delad förvaltning, till exempel på utgiftsområdena sammanhållning och jordbruk.

I direktivet om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet)⁶ anges en harmoniserad definition av brott som riktar sig mot EU:s finansiella intressen samt sanktioner och preskriptionstider för sådana ärenden. Direktivet antogs den 5 juli 2017. Medlemsstaterna måste införliva det i nationell lagstiftning senast i juli 2019⁷.

Ett stort antal aktörer deltar i hanteringen av bedrägeririsker riktade mot EU:s budget på både EU-nivå och på medlemsstatsnivå (bilaga II). De främsta aktörerna är följande:

• Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (som kallas Olaf, vilket är förkortningen av byråns franska namn – Office européen de lutte antifraude) är för närvarande EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning. Den bidrar till att utforma och genomföra kommissionens strategi mot bedrägerier. Det är det enda organet som har oberoende utredningsbefogenheter på EU-nivå⁸.
• Kommissionens generaldirektorat (GD) och genomförandeorgan bär ansvaret för att inrätta ändamålsenliga system för hantering av bedrägeririsker på de olika områdena i EU:s budget.
• Inom ramen för delad förvaltning är medlemsstaternas programmyndigheter skyldiga att genomföra en lämplig ram för bedrägeribekämpning. Ansvaret för brottsutredningar och åtal ligger på samma sätt helt hos de nationella rättsvårdande myndigheterna.
• I oktober 2017 beslutade 20 medlemsstater⁹ att inrätta Europeiska åklagarmyndigheten. För närvarande deltar 22 medlemsstater i Europeiska åklagarmyndigheten. Den kommer att vara ett EU-organ med befogenhet att utreda och lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen. Enligt artikel 120.2 i förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten¹⁰ ska organet inte inleda sin verksamhet tidigare än tre år efter det att förordningen har trätt i kraft, det vill säga inte tidigare än slutet av år 2020.

Europeiska revisionsrätten är EU:s oberoende revisor. Vi undersöker om inkomsterna och utgifterna varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. Om vi under vårt arbete identifierar fall av misstänkt bedrägeri rapporterar vi dem till Olaf för preliminär analys och eventuell utredning¹¹.

Slutligen måste revisionsrätten enligt artikel 325.4 i EUF-fördraget höras om alla åtgärder som ska antas av lagstiftaren på områdena för förebyggande av och kamp mot bedrägerier som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen. Under senare år har kommissionen offentliggjort flera lagstiftningsförslag med anknytning till ämnet för denna revision (bilaga III). Vi har utfärdat vårt yttrande över några av dessa förslag¹².

Revisionens inriktning och omfattning och samt revisionsmetod

Vid revisionen undersökte vi om kommissionen korrekt hanterar bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi undersökte framför allt

• om kommissionen grundligt bedömer omfattningen och typerna bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
• om kommissionen har en ändamålsenlig strategisk ram för att hantera bedrägeririsker,
• om kommissionen lägger tillräckligt fokus på att förebygga bedrägerier,
• om Olafs administrativa utredningar leder till åtal och återkrav.

Källa: Revisionsrätten.

Vi bedömde även om det är sannolikt att Europeiska åklagarmyndigheten kommer att avhjälpa de brister som vi konstaterade i den nuvarande utformningen av kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter.

Fokus i vår revision ligger enbart på bedrägerier i samband med EU-utgifter. Vi undersökte samtliga EU:s större utgiftsområden (jordbruk, sammanhållning, forskning och yttre åtgärder). Vi inriktade oss huvudsakligen på kommissionens åtgärder för att förebygga bedrägerier och hantera upptäckta bedrägerier. Vi granskade inte Olafs utredningar om EU:s inkomster. När det gäller Olafs externa utredningar inriktade vi oss på ekonomiska och rättsliga rekommendationer eftersom de är Olafs viktigaste output¹³. Inte heller granskade vi interna utredningar av tjänstemän eller andra EU-anställda, ledamöter av institutioner eller organ eller chefer för byråer.

Våra iakttagelser bygger på följande beviskällor:

1. Analyser av relevanta handlingar (dokument från kommissionen och Olaf, revisionsrättens rapporter, relevanta studier och relevant forskning) och databaser (dvs. systemet för hantering av oriktigheter och Arachne).
2. Intervjuer med tjänstemän vid Olaf och tjänstemän från sju utbetalande generaldirektorat (GD Jordbruk och landsbygds­utveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Regional- och stadspolitik, GD Forskning och innovation, GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Migration och inrikes frågor) samt generaldirektorat och andra interna avdelningar som har en viktig roll i kommissionens tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker (Olafs övervakningskommitté, generalsekretariatet, GD Budget och tjänsten för internrevision).
3. Intervjuer med organ som inte tillhör kommissionen, till exempel Europol och Eurojust.
4. Besök hos sambandscentraler för bedrägeribekämpning, allmänna åklagarmyndigheter och relevanta ministerier i fyra medlemsstater (Bulgarien, Berlin och Brandenburg i Tyskland, Rom och Perugia i Italien samt Polen).
5. En enkät som skickades till 28 medlemsstaters högre revisionsorgan, av vilka 23 svarade, en enkät som skickades av Europol inom ramen för denna revision till deras 28 nationella kontaktpunkter, av vilka 13 svarade.
6. Bidrag från 15 experter (kriminologer, rättsvetare, samhällsvetare och åklagare) som bidrog med input och råd under hela revisionen och kommenterade våra preliminära iakttagelser.

Iakttagelser

Kommissionen har inte tillräcklig inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier och orsakerna till dem

Mätning av bedrägerier är det första steget i en noggrant utformad och genomförd strategi för bedrägeribekämpning. Utan grundläggande uppgifter av god kvalitet om bedrägerier är det svårare att planera och övervaka åtgärder för att bekämpa dem.

Bedrägerier som riktas mot gemensamt förvaltade medel, exempelvis EU-medel, är ett dolt brott, vilket innebär att det inte kan upptäckas utan förhands- eller efterhandskontroller som genomförs särskilt för detta ändamål. Eftersom sådana kontroller inte kan vara övergripande och inte alltid är produktiva upptäcks inte alla fall. Detta förstärks av att det inte finns några enskilda offer för bedrägerier riktade mot gemensamt förvaltade medel som skulle rapportera brotten och göra relevanta myndigheter uppmärksamma på dem. Figur 2 illustrerar oupptäckta bedrägerier och stegen från det att ett fall av misstänkt bedrägeri upptäcks till att bedrägeri konstateras av en domstol.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

På grund av bedrägerifenomenets dolda karaktär kan det inte bedömas enbart på grundval av officiell statistik över ärenden som har rapporterats och utretts. Sociologiska forskningsmetoder skulle kunna bidra med ytterligare nyttiga inblickar i problemets omfattning och natur.

När det gäller EU-utgifter registreras information om upptäckta bedrägerier i tre olika databaser (figur 3).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Olaf – i egenskap av EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning – ansvarar för att för kommissionens räkning samla in och sammanställa statistik och information om bedrägerier i samband med EU-utgifter. Medlemsstaterna och kandidatländerna är juridiskt¹⁴ skyldiga att till Olaf, som en del av kommissionen, rapportera alla större fall av oriktigheter som de har upptäckt i EU:s intäkter (traditionella egna medel) och kostnader (sammanhållnings-, jordbruks- och föranslutningsmedel). De är likaså skyldiga att rapportera huruvida dessa oriktigheter leder till administrativa eller rättsliga förfaranden på nationell nivå för att fastställa om beteendet var avsiktligt (misstänkt bedrägeri) eller om bedrägeri har fastställts i ett slutligt domstolsavgörande (konstaterat bedrägeri). Medlemsstaterna och kandidatländerna måste således först registrera en oriktighet och sedan ange huruvida oriktigheten bestod i bedrägeri (misstänkt eller konstaterat bedrägeri) eller ej. Rapporteringen om kostnader sker via ett it-system som kallas ”systemet för hantering av oriktigheter” som Olaf ansvarar för. Rapporteringen om intäkter sker via OWNRES-systemet som förvaltas av generaldirektoratet för budget.

Olaf har sitt eget ärendehanteringssystem som innehåller information om avslutade och pågående utredningar av bedrägerier, korruption och allvarliga oriktigheter som rör EU-medel. Medlemsstaternas myndigheter kan även ha sina egna databaser för att registrera misstänka fall av bedrägerier som påverkar antingen EU:s finansiella intressen eller deras nationella budgetar.

I detta avsnitt undersöker vi kvaliteten på de uppgifter som används av kommissionen när det gäller upptäckta och oupptäckta bedrägerier och den typ av analys som kommissionen gör för att identifiera de vanligaste bedrägerimönstren och bedrägerimetoderna, orsakerna till bedrägeri och profilen för personer som utför bedrägerier mot EU:s budget. Vi bedömer även hur kommissionen införlivar dessa uppgifter i sina bedrägeririskbedömningar.

Uppgifterna om upptäckta bedrägerier är ofullständiga

Kommissionen offentliggör varje år det värde som de upptäckta bedrägerierna motsvarar, tillsammans med underliggande analyser, i den så kallade PIF-rapporten¹⁵. Enligt rapporten uppgick de upptäckta bedrägerierna i samband med EU-utgifter 2017 till 390,7 miljoner euro, eller 0,29 % av de totala utbetalningarna från EU:s budget (figur 4).

För att beräkna dessa sifferuppgifter om upptäckta bedrägerier använder kommissionen sina egna uppgifter i de fall där den hanterar kostnaden direkt och, i fall som rör kostnader inom ramen för delad förvaltning, använder den uppgifter som översänts till Olaf av medlemsstater och kandidatländer via systemet för hantering av oriktigheter.

På grundval av våra granskningsresultat, som beskrivs i följande punkter, har vi konstaterat att dessa sifferuppgifter inte ger en fullständig bild av upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter. Detta gäller både delad förvaltning och andra förvaltningsmetoder.

När det gäller delad förvaltning anser kommissionen att det största problemet med utebliven rapportering gäller ärenden som utreds av åklagarmyndigheter och som myndigheterna som ansvarar för att genomföra det aktuella programmet inte är medvetna om¹⁶. Vi har icke desto mindre även identifierat följande orsaker till varför bedrägeriernas omfattning är underrapporterad:

• Medlemsstaternas myndigheter rapporterar inte alla ärenden som utreds av Olaf. Av de 20 Olaf-ärenden som vi kontrollerade kunde vi enbart identifiera tre som medlemsstaternas myndigheter hade registrerat i systemet för rapportering av oriktigheter.
• Bedrägerier kan även uppkomma i samband med verksamhet hos förmedlande offentliga organ som är delaktiga i genomförandet av ett operativt program genom projekturval eller offentlig upphandling:
• Enligt EU:s lagstiftning¹⁷ måste medlemsstaternas myndigheter inte rapportera misstänkta bedrägerier eller andra oriktigheter om de offentliga organen utövade offentlig makt och inte agerade som ekonomisk aktör. Vi fann problem med underrapportering när offentliga organ agerade som ekonomiska aktörer.
• När oriktigheter med eller utan misstanke om bedrägeri förekommer i projekturvalet innan ett visst projekt tilldelas några medel är det inte alltid möjligt att identifiera det oriktiga eller bedrägliga projektet som berörs, så att de nödvändiga uppgifterna kan registreras i systemet för hantering av oriktigheter. Vi fann sådana fall i två medlemsstater.
• För att minska den administrativa bördan är medlemsstaternas myndigheter enligt EU:s lagstiftning enbart skyldiga att rapportera oriktigheter med eller utan misstanke om bedrägeri om beloppet från EU överstiger 10 000 euro¹⁸. När det gäller jordbruk och Europeiska socialfonden finns det ett stort antal utbetalningar som understiger tröskelvärdet på 10 000 euro och, som en konsekvens, potentiellt bedrägliga utbetalningar under rapporteringströskeln som inte rapporteras. Under revisionen identifierade vi en medlemsstat där oriktigheter som rapporterats inom systemet för hantering av oriktigheter för Europeiska garantifonden för jordbruket och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling enbart stod för en liten andel (7 %) av alla oriktigheter som upptäckts av medlemsstaten när det gällde dessa två fonder. Å andra sidan kvalificerade medlemsstaten en hög andel (60 %) av de rapporterade oriktigheterna på 7 % som misstänkta bedrägerier.

Kommissionen har utfärdat flera riktlinjer¹⁹ om att rapportera oriktigheter och flagga dem som misstänkt bedrägeri. Rapporteringen varierar dock fortfarande bland medlemsstaterna. Detta beror främst på olika tolkningar av ”misstänkt bedrägeri” och ”första administrativa eller rättsliga konstaterandet”²⁰. Dessa definitioner är viktiga för att på ett exakt sätt avgöra när en oriktighet måste flaggas som bedrägeri (misstänkt bedrägeri). Tabellen i bilaga 4 visar att vissa medlemsstater enbart kategoriserar oriktigheter som misstänkt bedrägeri efter ett slutligt domstolsavgörande, medan andra gör det mycket tidigare.

För att lägga större tonvikt vid att upptäcka och rapportera bedrägerier införde Olaf 2015 två nya indikatorer som kallas ”andelen upptäckta bedrägerier”, vilket är värdet av misstänkta eller konstaterade bedrägerier i en medlemsstat uttryckt i procent av de totala utbetalningar som gjorts i det landet under en viss period, och ”bedrägerifrekvensnivån”, vilket är antalet misstänkta eller konstaterade bedrägerifall i en medlemsstat uttryckt i procent av det totala antalet oriktigheter som upptäckts i det landet under en viss period. En liknande indikator infördes för oriktigheter utan misstanke om bedrägeri (”andelen upptäckta oriktigheter” och ”frekvensnivån för oriktigheter”). I figur 5 finns information om varje medlemsstats andel upptäckta bedrägerier och andel upptäckta oriktigheter inom sammanhållningsområdet och perioden 2007–2013.

Indikatorerna visar att det finns betydande skillnader när det gäller andelen (värde och antal ärenden) oriktigheter och bedrägerier som upptäckts och rapporterats av medlemsstaterna. Exempelvis rapporterade tio av medlemsstaterna färre än tio misstänkta bedrägerier under hela programperioden 2007–2013, och tolv medlemsstater hade andelar upptäckta bedrägerier som låg under 0,1 %. Åtta medlemsstater kategoriserade över 10 % av alla rapporterade oriktigheter som misstänkta bedrägerier, medan denna procentandel låg under 5 % för 14 andra medlemsstater.

Kommissionen anser att de stora skillnaderna mellan medlemsstater när det gäller rapportering om bedrägerier och oriktigheter kan vara kopplad till det nationella system som inrättats för att bekämpa bedrägerier snarare än enbart icke-harmoniserad rapportering. Det fanns inte någon mer ingående analys av de underliggande orsakerna till dessa skillnader tillgänglig hos kommissionen.

En ytterligare indikation på att det finns problem med rapportering och upptäckt är att korrelationen mellan den officiella statistiken över rapporterad andel upptäckta bedrägerier och resultaten från korruptionsriskindikatorer är svag (figur 5): några länder som hamnar lågt i Transparency Internationals korruptionsindex (CPI) eller Index of Public Integrity (IPI, index för offentlig integritet), och alltså anses vara mindre transparenta, rapporterar väldigt få eller till och med inga bedrägerifall.

* Transparency internationals korruptionsindex rangordnar länder utifrån uppfattade korruptionsnivåer, vilket fastställs genom expertbedömningar och opinionsundersökningar. Skalan går från 100 (inte alls korrupt) till 0 (mycket korrupt).

** Indexet för offentlig integritet är ett sammansatt index som består av sex komponenter: rättsväsendets oberoende, administrativ börda, öppenhet för handel, budgettransparens, e-medborgarskap och pressfrihet. Det syftar till att ge en objektiv och övergripande bild av läget för korruptionskontrollen i 109 länder. De rangordnas på en skala från 1 (låg korruptionskontroll) till 10 (hög korruptionskontroll).

*** I2015 års Eurobarometer mäts EU-medborgarnas uppfattning. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem …is rather frequent? (bedrägerier mot EU:s budget – är problemet relativt stort?)

Kommissionen genomför inga heltäckande kontroller av att de uppgifter som rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter är av god kvalitet, och den ber heller inte medlemsstaternas myndigheter att garantera att de uppgifter som rapporterats är tillförlitliga. Inom ramen för systemrevisioner kontrolleras delvis efterlevnaden av rapporteringsskyldigheter.

Varken Olaf eller något annat organ inom kommissionen samlar in information om brott med anknytning till EU:s finansiella intressen som utreds av nationella myndigheter. Medlemsstaterna har sina egna system för att registrera ärenden som utreds, och nästan hälften av dem gör ingen skillnad på ekobrott som påverkar nationella intressen och de som påverkar EU:s intressen. Till följd av detta har varken kommissionen eller sådana medlemsstater några uppgifter om bedrägerier i samband med EU-utgifter som en separat kategori.

När det gäller kostnader som förvaltas direkt av kommissionen baseras värdet av misstänkt bedräglig medelsanvändning på belopp som flaggats som bedrägliga och registrerats i kommissionens redovisningssystem. Vi konstaterade att vissa uppgifter inte räknas in i värdet av misstänkt bedräglig medelsanvändning. I vissa fall återkräver kommissionen pengar som betalats ut på grund av bedrägeri genom att räkna av beloppet mot framtida ersättningsanspråk utan att upprätta ett formellt återkrav. Dessa ärenden flaggas inte alltid som bedrägerier trots att det föreskrivs i kommissionens riktlinjer. Vissa fall av misstänkt bedrägeri kräver dessutom inte någon utredning från Olafs sida utan följs upp av generaldirektoraten genom revisioner. Dessa ärenden ingår inte alltid i det rapporterade värdet av bedräglig medelsanvändning. Kommissionen har ännu inte fastställt tydliga riktlinjer för hur dessa uppgifter ska sammanställas.

Kommissionen har ingen kunskap om omfattningen av oupptäckta bedrägerier

Kommissionen bedömer inte omfattningen av oupptäckta bedrägerier. Den har heller aldrig genomfört en brottsoffer- eller upplevelseundersökning med inriktning på bedrägerier i samband med EU-utgifter. Kommissionen angav att den inte anser att brottsoffer-, upplevelse- eller uppfattningsundersökningar är lämpliga verktyg för att ge större inblick i den allmänna omfattningen av bedrägerier med EU-bidrag, eftersom en brottsofferundersökning om EU:s budget skulle medföra betydande kostnader och det är oklart vem sådana sociologiska frågor bör riktas till.

Studier som grundar sig på uppfattning och erfarenhet har dock använts för att mäta korruption, vilket också är ett dolt brott. Allmänt erkända indikatorer om korruption är bland annat Transparency Internationals korruptionsindex och Världsbankens indikator för korruptionskontroll. I dessa index används resultaten av uppfattningsbaserade studier. Sådana undersökningar görs inte för att ersätta officiell statistik, utan snarare för att komplettera den.

Utöver uppfattningsbaserade undersökningar har det nyligen även gjorts några studier där nivån på korruptionsrisk eller korruptionskontroll har bedömts med hjälp av objektiva förvaltningsuppgifter²¹.

På sammanhållningsområdet har GD Regional- och stadspolitik tagit initiativ till en studie av samhällsstyrningens kvalitet på regional nivå, där uppgifter om offentlig upphandling ska användas för bedömningen. En av prestationsindikatorerna som mättes var kontrollen av korruptionsrisker (ruta 1). Man måste ha en bild över regionala eller sektoriella variationer när det gäller dessa frågor för att kunna förstå korruptionsrisker och hantera dem på ett effektivt sätt.

Dessa exempel visar att det i själva verket är möjligt att bilda sig en uppfattning om omfattningen av oupptäckta bedrägerier och oupptäckt korruption.

Kommissionens analys av bedrägerimönster och bedrägeririsker är otillräcklig

Kunskap om bedrägerimönster bidrar till att man kan göra exakta och aktuella bedrägeririskbedömningar och är en hjälp för att identifiera och tillämpa relevanta kontroller för att förebygga och upptäcka bedrägerier.

Kommissionen analyserar de olika bedrägerityperna i syfte att uppfylla

• sin årliga skyldighet att lägga fram en rapport till Europaparlamentet och rådet om de åtgärder som vidtagits av kommissionen och medlemsstaterna för att bekämpa bedrägerier och resultatet av dessa åtgärder (i PIF-rapporten) och sina skyldigheter enligt den sektorsspecifika lagstiftningen,
• sin ram för internkontroll, som föreskriver en bedrägeririskbedömning.

I 2016 års PIF-rapport finns ett avsnitt om anmälda oriktigheter med misstanke om bedrägeri för båda fonderna på jordbruksområdet och för det prioriterade området ”forskning och teknisk utveckling” (FoTU) för perioden 2007–2013 när det gäller strukturfonderna. I rapportens analys av tillvägagångssätt redovisas olika typer av oriktigheter som rapporterats som misstänkt bedrägeri²³.

Förutom PIF-rapporten har Olaf även utarbetat flera analyser, så kallade fallkompendier, om de vanligaste bedrägerimönstren, svaga punkter och varningstecken. Fallkompendierna innehåller en förteckning över anonymiserade ärenden som bygger på Olafs utredningsarbete och uppgifter från medlemsstaterna.

Detta är goda exempel på hur Olafs utredningskunskap och andra underrättelser kan användas för att tillhandahålla läglig information om de främsta bedrägerihoten mot EU:s budget. Kompendierna är dock enstaka dokument som inte uppdateras regelbundet. Olaf har tagit fram fyra sådana fallkompendier om bedrägerier²⁴, som offentliggjordes 2010, 2011, 2012 och 2013, men har inte offentliggjort någon uppdatering sedan dess. Till exempel gäller det senaste fallkompendiet om strukturfonderna, som offentliggjordes 2011, programperioderna 1994–1999 och 2000–2006.

För närvarande bedöms bedrägeririskerna på generaldirektoratsnivå. Det görs ingen central bedrägeririskbedömning för kommissionen som helhet, och det finns inget gemensamt register över bedrägeririsker. Sådan information bör ligga till grund för kommissionens strategi mot bedrägerier. Kommissionens strategi mot bedrägerier, som antogs 2011, innehåller ingen information om huruvida det finns en underliggande bedrägeririskanalys eller om resultaten av en sådan analys.

Vi granskade de bedrägeririskbedömningar som utförts av sju av kommissionens generaldirektorat. Dessa bedrägeririskbedömningar byggde enbart på en analys av upptäckta bedrägerier och information från olika interna källor (t.ex. systemet för hantering av oriktigheter, Olaf, generaldirektoratens revisionsresultat och revisionsrättens iakttagelser). De använder ingen annan information från externa källor, till exempel nationell brottsstatisk eller officiella regeringsrapporter, eller analyser och rapporter från icke-statliga organisationer, korruptionsriskindikatorer eller korruptionsriskundersökningar, för att komplettera bedrägeririskanalyserna. Den slutsats som dragits av fem av de sju utbetalande generaldirektoraten, det vill säga att bedrägeririsken är låg, bygger därför inte på en uttömmande analys som omfattar alla nödvändiga element²⁵.

Uppgifterna i det globala bedrägeriregistret, som skapats av Chartered Institute of Public Finance and Accountancy tillsammans med revisionsbyrån Moore Stephens, tyder på att bedrägeririsken skulle kunna vara hög när det gäller bidrag (vilket står för en stor andel av EU-utgifterna). Registret är baserat på en global undersökning av över 150 personer som arbetar med redovisnings- och bedrägeririsker i 37 länder, i syfte att bedöma de allvarligaste riskområdena runtom i världen. De som besvarade enkäten bedömde 18 olika typer av bedrägeri- och mutrisker, och rangordnade dem från 1 (lägst risk) till 5 (högst risk). Nästan hälften (48 %) av dem som svarade angav att risken för bidragsbedrägeri var hög eller mycket hög, vilket gör att bidragsbedrägeri ligger på första plats i registret²⁶.

Några av de experter som vi rådfrågade anser att det är viktigt att använda flera olika metoder, som är anpassade efter typ av utgift, för att få bättre inblick i risken med och omfattningen och typen av bedrägerier i samband med EU-utgifter. Inom exempelvis den gemensamma jordbrukspolitiken, där finansiering främst beviljas genom stödrättigheter och det finns mindre utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om hur EU:s medel anslås, skulle ett sätt att mäta omfattningen av bedräglig medelsanvändning kunna vara att mäta förlusterna på grund av bedrägerier. När det gäller investeringsprojekt skulle det kunna vara möjligt att fastställa bedrägeri- och korruptionsrisker genom att analysera administrativa dataset (stordata), till exempel databaser för offentlig upphandling och avtal samt bidragsansökningar och bidragsbeslut. Att fråga ut EU-stödmottagare eller organ som hanterar EU-medel skulle också kunna ge kompletterande information.

Kommissionen har inte analyserat orsakerna till bedrägerier

Varken Olaf eller kommissionens generaldirektorat har analyserat de huvudsakliga orsakerna till bedrägerier i detalj, eller vad som utmärker personerna som gör sig skyldiga till dem. Kommissionen anser inte att identifieringen av bedragares motiv skulle bidra med något större värde till bedrägeribekämpningen.

Den vanligaste typen av misstänkt bedrägeri som vi identifierar vid våra revisioner är stödmottagare som konstruerar förutsättningar för att få tillgång till EU-medel. Tillvägagångssättet visar att bedragare inte alltid är organiserade brottslingar utan enskilda individer (mottagare av EU-medel) som avsiktligt bryter mot reglerna för att få EU-medel som de anser sig ha legitim rätt till. Några experter pekade på ett möjligt orsakssamband mellan komplexa regler och bedrägeri. I ruta 2 ges ett exempel som vi redovisade i vår årsrapport 2014²⁷.

En undersökning av korruptionsriskerna i EU:s medlemsstater tyder på att möjligheten till diskretionära utgifter utan adekvata kontroller ökar risken för bedrägliga utgifter²⁸. Några experter pekade på liknade typer av risker. Det skulle därför vara lämpligt att Olaf eller kommissionens generaldirektorat analyserar hur skönsmässig bedömning i EU:s samfinansierade program påverkar bedrägeririsken inom ett visst utgiftsområde. Detta gäller i synnerhet området med delad förvaltning (t.ex. Europeiska struktur- och investeringsfonder), där medlemsstaternas organ som förmedlar dessa medel själva fastställer kriterier och villkor för stödberättigande.

Det finns brister i kommissionens strategi för att hantera bedrägeririsker

Bedrägeri är ett övergripande problem. Det krävs därför insatser och en mängd åtgärder från många parter för att minska det. Samtidigt är bedrägeribekämpning vanligtvis inte en kärnverksamhet för någon särskild operativ enhet inom en organisation. Det är därför god praxis att utse en enhet eller en hög chef till att leda och övervaka organisationens bedrägeribekämpningsarbete²⁹. Att tydligt definiera roller och ansvarsområden för de berörda operativa enheterna är också centralt, eftersom det är det enda sättet att undvika överlappande roller och utvärdera varje aktörs faktiska inverkan.

Vi undersökte om det finns tydligt ledarskap och tydliga roller och ansvarsområden samt lämplig tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker inom kommissionen. Vi bedömde även om kommissionen har en väl utformad strategi för bedrägeribekämpning som kan vägleda det dagliga bedrägeribekämpningsarbetet, och om den mäter resultaten av åtgärderna på ett korrekt sätt.

Kommissionens styrningsmodell gör att ansvaret delas upp, men kommissionens övergripande tillsyn över hanteringen av bedrägeririsker är otillräcklig

Vi analyserade de olika organens typiska (mest frekventa) roller och ansvarsområden för de viktigaste bedrägerirelaterade resultaten för varje etapp i bedrägeribekämpningen: planering, genomförande och rapportering (bilaga V).

Kommissionens styrningsmodell gör att rollerna och ansvaret för de kommissionsavdelningar som är involverade i bedrägeribekämpningsåtgärder delas upp. Kommissionens övergripande tillsyn är dock otillräcklig. De flesta organen har en rådgivande roll. De centrala aktörer som ansvarar för bedrägeribekämpningsåtgärder är kommissionskollegiet, generaldirektoraten och medlemsstaternas myndigheter.

Kommissionens ordförande anger varje kommissionsledamots ansvarsområden i enskilda uppdragsbeskrivningar. Han kräver att alla kommissionsledamöter säkerställer en sund ekonomisk förvaltning av de program som de ansvarar för, och där ingår att skydda EU:s budget mot bedrägerier. Enligt uppdragsbeskrivningen för kommissionsledamoten med ansvar för budget och personal, och även för Olaf, ska han fokusera på att förbättra utredningarna av bedrägerier riktade mot EU:s budget och på korruption och allvarlig försummelse inom EU:s institutioner genom att stödja Olafs arbete, vars oberoende i fråga om utredningar måste bevaras. Strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker nämns inte specifikt i hans eller någon annan kommissionsledamots portfölj.

Olaf är EU:s centrala organ för bedrägeribekämpning och ska enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (Olaf-förordningen) bidra till att utveckla kommissionens strategi mot bedrägerier. Varken Olaf eller någon annan kommissionsavdelning har dock någon större roll vid tillsynen av planeringen och genomförandet av kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder och rapporteringen av resultat. Till följd av kommissionens styrningsmodell bär Olaf inte själv ansvaret för beslut som påverkar de delegerade utanordnarna eller medlemsstaterna. Olaf tillhandahåller vägledning och rekommendationer till dem som ansvarar för de olika bedrägeribekämpningsåtgärderna (bilaga V).

Kommissionen delar ansvaret för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot bedrägerier med medlemsstaterna inom utgiftsområdena sammanhållning och jordbruk. Kommissionen har för närvarande inga ordinarie förfaranden för att ta reda på hur väl medlemsstaterna följer upp fall av misstänkt bedrägeri. Kommissionen har heller inte några ändamålsenliga mekanismer för att förmå medlemsstaterna att vidta åtgärder mot bedrägeri, eller för att övervaka eller påverka sådana åtgärder.

Flera andra internationella organisationer har konstaterat att det finns behov av sådana övervakningsmekanismer. Ett exempel är OECD:s arbetsgrupp mot mutor, vars medlemmar hämtas från medlemsstaters brottsbekämpande och rättsliga myndigheter, som driver på och övervakar genomförandet och verkställandet av OECD:s konvention mot mutor³⁰. Arbetsgruppen mot mutor har utarbetat flera förfaranden och metoder genom vilka den och OECD:s medlemsstater kan utöva ömsesidigt inflytande för att stärka sin respektive kapacitet att genomföra konventionen (ruta 3).

Det finns brister i bedrägeribekämpningsstrategierna och rapporteringen om deras ändamålsenlighet

Den strategiska ramen för kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder omfattar både strategin för institutionen som helhet (kommissionens strategi mot bedrägerier) som antogs 2011, och strategierna mot bedrägerier på generaldirektorats- och/eller sektornivå som utarbetas av enskilda generaldirektorat eller grupper av generaldirektorat som konfronteras med liknande bedrägeririsker, till exempel inom sammanhållningspolitiska program eller forskningsprogram. Kommissionens motivering till enskilda och sektorsvisa strategier mot bedrägerier är att en och samma lösning för alla inte skulle vara det mest effektiva sättet att hantera bedrägeririsken, och att de olika aktörernas ansvar varierar beroende på förvaltningssätt och politiskt område.

Trots att kommissionens strategi mot bedrägerier skulle vara genomförd till slutet av 2014 pågår några åtgärder fortfarande. Eftersom kommissionen inte har uppdaterat strategin mot bedrägerier sedan 2011 ifrågasätter vi om den är lämplig att styra kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder i praktiken. Kommissionen informerade oss om att en uppdatering av strategin är under utarbetande och snart kommer att antas.

Vi undersökte strategierna mot bedrägerier inom sju utbetalande generaldirektorat, som omfattar alla större utgiftsområden: GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik, GD Internationellt samarbete och utveckling, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Migration och inrikes frågor, GD Regional- och stadspolitik och GD Forskning och innovation. Strategierna innehåller ett antal outputindikatorer eller enskild output som stöder de fastställda målen. Målen är dock enbart allmänna och, i de flesta fall, inte mätbara. Av de 29 mål som vi analyserade handlar 18 om att ”förstärka”, ”förbättra”, ”främja”, ”öka” och ”utveckla” vissa insatser mot bedrägerier, men utgångsläge och målvärde anges inte.

De tre viktigaste rapporterna med information om kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder är PIF-rapporten, den årliga förvaltnings- och resultatrapporten och generaldirektoratens årliga verksamhetsrapporter. Kommissionskollegiet ansvarar för de två förstnämnda och de enskilda generaldirektoraten för den senare (figur 6).

Källa: Europeiska revisionsrätten.

I den årliga PIF-rapporten presenteras resultaten av kommissionens och medlemsstaternas bedrägeribekämpningsåtgärder (t.ex. ändrade förordningar, strategier och direktiv eller utbildning för att öka medvetenheten om bedrägerier), men deras ändamålsenlighet vad gäller faktiskt förebyggande, upptäckt, återkrav eller avskräckning bedöms endast i begränsad utsträckning. PIF-rapporten uppfyller kravet i artikel 325.5 i EUF-fördraget där det specificeras att kommissionen i samarbete med medlemsstaterna varje år för Europaparlamentet och rådet ska lägga fram en rapport om de åtgärder som vidtagits för att genomföra denna artikel.

Inte heller den årliga förvaltnings- och resultatrapporten – ett av kommissionens främsta redovisningsverktyg – innehåller uppgifter om de faktiska resultaten av institutionens bedrägeribekämpningsåtgärder.

I de årliga verksamhetsrapporterna är generaldirektoraten skyldiga att rapportera om resultaten av sina bedrägeribekämpningsåtgärder på grundval av indikatorer som fastställs i årliga förvaltningsplaner. De generaldirektorat som vi analyserade rapporterade inte om ändamålsenligheten hos sina bedrägeribekämpningsåtgärder (som byggde på strategierna mot bedrägerier). Enbart GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik informerade i sina årliga verksamhetsrapporter 2016 om resultat till följd av användningen av riskbedömningsverktyget Arachne³¹ och om övervakningen av medlemsstaternas genomförande av riskbaserade åtgärder mot bedrägerier.

Förebyggandet av bedrägerier har inte fått tillräcklig uppmärksamhet

Att förebygga bedrägerier innan de äger rum är en central del av en ändamålsenlig ram för bedrägeribekämpning. Vi granskade kommissionens främsta åtgärder för att förebygga bedrägerier, i synnerhet hur kommissionen bedömer bedrägeririsken innan den antar utgiftsregler och utformar och genomför lämpliga bedrägerikontroller. Vi analyserade även hur sätt kommissionen använder uppgifter för att förebygga bedrägerier.

Kommissionen införde nyligen bedrägerikontroller i utgiftsregler på högsta nivå

Kommissionens bedrägerisäkringsarbete inleddes år 2000 då kommissionen beslutade att göra bedrägerisäkringen av lagstiftning mer ändamålsenlig³². En särskild enhet för bedrägerisäkring inrättades inom Olaf. Den fick särskilt i uppdrag att se till att utgiftssystemen hade specifika rättsliga bestämmelser mot bedrägeri, med ordentliga bedrägerikontroller.

År 2007 meddelade kommissionen att den hade uppnått målen för sina förfarandena för bedrägerisäkring³³ och att standardiserade bestämmelser om bedrägeribekämpning hade införlivats i utgiftsreglerna. 2011 gjorde kommissionen bedrägerisäkring till den högst prioriterade åtgärden i strategin mot bedrägerier. År 2011 hade dock de centrala utgiftsreglerna för perioden 2007–2013 antagits. Det är enbart sedan perioden 2014–2020 inleddes som utgiftsreglerna på områdena sammanhållning, jordbruk och forskning innehåller ett krav på att genomföra effektiva och proportionella bedrägerikontroller innan medel betalas ut (figur 7). Tidigare fanns det några bedrägeribekämpningskontroller på lägre lagstiftningsnivåer på forskningsområdet, till exempel i standardkontrakt och standardöverenskommelser.

När det gäller sammanhållning har GD Regional- och stadspolitik beslutat att använda ett externt privat företag för att bedöma hur medlemsstaterna uppfyller kravet på att genomföra ändamålsenliga och proportionerliga åtgärder mot bedrägerier för programperioden 2014–2020. I december 2016 slöt kommissionen ett avtal med ett konsultföretag för att granska de åtgärder som vidtagits av medlemsstaterna för att förebygga och upptäcka bedrägerier och korruption inom ramen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Resultaten skulle ha varit tillgängliga i slutet av 2017, men det har uppstått förseningar. Ingen sådan bedömning har planerats för jordbruk.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Kommissionen införde 2014 heltäckande bestämmelser om bedrägeribekämpning i samtliga utgiftsregler på högsta nivå. Under programperioden 2007–2013 var det inte alltid så.

På grundval av sina utredningar ger Olaf även generaldirektoraten administrativa rekommendationer som lyfter fram brister i deras arbete för att förebygga bedrägerier och kontroller för att upptäcka dem. Mellan 2014 och 2016 lämnade Olaf 113 sådana rekommendationer till olika avdelningar vid kommissionen. Det är inte möjligt att utvärdera inverkan av dessa rekommendationer, eftersom varken Olaf eller generaldirektoraten gör någon uppföljning av huruvida rekommendationerna har genomförts.

Krav på en bedrägeririskbedömning innan utgiftsregler antas från 2021

Kommissionen gör konsekvensbedömningar för att samla in bevis i syfte att bedöma om framtida lagstiftningsåtgärder eller andra åtgärder på EU-nivå är motiverade och hur åtgärderna bäst kan utformas för att de avsedda politiska målen ska uppnås. Baserat på Coso-ramen³⁴ skulle vi förvänta oss att kommissionen bedömer bedrägeririsken vid konsekvensbedömningarna.

Riktlinjer om hur man ska genomföra konsekvensbedömningar för utgiftsregler (riktlinjerna om bättre lagstiftning) uppdaterades 2015. Denna uppdatering innehöll dock inte några krav på att bedrägeririsker ska bedömas som en del av konsekvensbedömningarna³⁵. Först i juli 2017 tillkom ett specifikt verktyg för förebyggande av bedrägerier i dessa riktlinjer (figur 7).

Till följd av detta kommer det nya kravet enbart att gälla för nästa generations finansieringsprogram (från och med 2021). Utöver detta krav finns det inga uttalade krav på att bedöma bedrägeririsken innan detaljerade genomföranderegler fastställs för fleråriga finansieringsprogram (t.ex. partnerskapsavtal och operativa program inom sammanhållningspolitiska program eller program för landsbygdsutveckling inom jordbruk).

Vi analyserade även de uppgifter som vi mottog från Olaf om byråns roll i samråd mellan olika kommissionsavdelningar före antagandet av föreslagna regler. Olaf måste lämna ett yttrande om huruvida de föreslagna lagarna tar tillräcklig hänsyn till bedrägeririsken. Under 2014–2016 mottog Olaf 2 160 förfrågningar om samråd mellan avdelningar från olika kommissionsavdelningar. Olaf lämnade ett positivt yttrande i 1 716 fall (79 %) och ett positivt yttrande med kommentarer i 304 fall (14 %). I dessa fall var Olaf tillfredsställd med de föreslagna reglerna eller föreslog förbättringar. Olaf lämnade ett negativt yttrande i två fall (0,1 %) och höll inte tidsfristen för att utfärda ett yttrande i de återstående fallen (6,9 %). I ruta 4 finns ett exempel på när Olafs återkoppling ledde till att reglerna ändrades.

Utöver ovannämnda resultat kunde vi inte hitta någon specifik utvärdering från kommissionen där det anges vilka av EU:s lagar som har bedrägerisäkrats eller som innehåller lämplig bedrägeririskanalys eller bestämmelser om bedrägeribekämpning. Det har heller inte gjorts någon analys av kommissionens nya strategi för bedrägerisäkring, vilket föreslogs i kommissionens meddelande från 2007.

Uppgifter måste användas bättre för att förebygga bedrägerier

Uppgifter om aktörer som riskerar att begå bedrägerier kan användas för att förebygga att EU-medel anslås till potentiella framtida bedragare:

• Vid direkt och indirekt förvaltning ser kommissionen systemet för tidig upptäckt och uteslutning (EDES-systemet) – ett system för uteslutning och svartlistning – som sitt främsta verktyg för att förebygga att EU-medel anslås till insolventa, oegentliga, otillförlitliga eller bedrägliga ekonomiska aktörer.
• Arachne är ett integrerat it-verktyg för datautvinning och komplettering av data som Europeiska kommissionen har tagit fram. Inom sammanhållningsområdet anser GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering att riskbedömningsverktyget Arachne är det främsta verktyget för att förebygga bedrägerier. Enligt dessa generaldirektorat skulle Arachne kunna hjälpa medlemsstaternas myndigheter att identifiera de mest riskabla projekten och stödmottagarna under förhands- och efterhandskontroller.

Vi analyserade de uppgifter som fanns i de två verktygen.

Uteslutning har fått stor betydelse i Europeiska unionen. Detta beror på att offentliga avtal enligt EU:s direktiv om offentlig upphandling inte får tilldelas ekonomiska aktörer som har varit inblandade i kriminella gärningar eller som dömts för, bland annat, korruption och bedrägeri som påverkar EU:s ekonomiska intressen.

EU:s uteslutningssystem inrättades 2008. Den 1 januari 2016 ersatte kommissionen det tidigare systemet för uteslutning och tidig varning med EDES-systemet. Generaldirektörer kan fortfarande begära att få en tidig varning, men när det gäller uteslutning är den främsta nya funktionen i systemet en central panel som bedömer begäranden om uteslutning från generaldirektören för det berörda generaldirektoratet och lämnar rekommendationer om uteslutning och eventuella ekonomiska sanktioner. Det är generaldirektören som fattar det slutliga beslutet om en aktör ska uteslutas eller inte.

Alla EU:s institutioner och organ kan lämna in en begäran om uteslutning baserat på information från administrativa eller straffrättsliga förfaranden, rapporter från Olaf, Europeiska revisionsrätten eller kommissionens interna revisorer, beslut av Europeiska centralbanken, Europeiska investeringsbanken och Europeiska investeringsfonden eller andra internationella organisationer, eller om fall av bedrägerier eller oriktigheter som fastställs av nationella myndigheter inom ramen för delad förvaltning eller av delegerade enheter inom ramen för indirekt förvaltning. Revisioner som görs av utanordnare eller revisorer i den privata sektorn är också värdefulla informationskällor. Medlemsstaternas myndigheter har getts tillgång till beslut om uteslutning men är inte skyldiga att ta hänsyn till dem vid finansieringsbeslut inom ramen för delad förvaltning som rör EU-medel.

Uteslutning av en ekonomisk aktör är ett långdraget förfarande. Den 30 juni 2018, det vill säga ett och ett halvt år efter det att EDES-systemet infördes, hade kommissionen som helhet uteslutit 19 ekonomiska aktörer och offentliggjort sanktioner mot åtta. Medlemsstaternas myndigheter rapporterade inom ramen för delad förvaltning 820 fall av misstänkt bedrägeri i systemet för hantering av oriktigheter och Olaf genomförde omkring 60 utredningar med rekommendationer enbart under 2016³⁶. Enligt budgetförordningen har dock kommissionen inte befogenhet att agera om medlemsstaternas myndigheter inte själva har tagit initiativ till att utesluta en otillförlitlig ekonomisk aktör. Därför begärde inte något av de tre största generaldirektoraten som hanterar ESI-medel (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) att nationella ekonomiska aktörer som medfinansierats med ESI-medel skulle uteslutas.

När det gäller uteslutning för fakta från före 2016 var de främsta orsakerna allvarliga överträdelser av avtalsbestämmelser och allvarliga fel i yrkesutövningen. Anledningen är att lagstiftningen då inte tillät uteslutning för bedrägeri innan det fanns en lagakraftvunnen dom. Hittills har bara två ekonomiska aktörer uteslutits på grund av bedrägeri eller korruption, vilket begränsar systemets avskräckande inverkan.

EDES-systemet gör det möjligt att registrera detaljerade uppgifter om enskilda personer som kontrollerar eller har representativa eller beslutsfattande befogenheter över bedrägliga företag. Men enligt lagstiftningen får en ekonomisk aktör endast uteslutas om fakta är från 2016 eller senare när en person som sitter i ett administrativt organ, ledningsorgan, förvaltnings- eller tillsynsorgan eller som är behörig att företräda, fatta beslut om eller utöva kontroll över enheten, själv är föremål för uteslutning. Tidigare kunde endast ekonomiska aktörer som hade ett avtalsförhållande med den upphandlande myndigheten/utanordnaren uteslutas. Det har tidigare hänt att när det blivit möjligt att utesluta den berörda ekonomiska aktören har de enskilda personer som står bakom de bedrägliga företagen redan avvecklat det företag som hade ett avtalsförhållande med kommissionen och skapat ett nytt.

Världsbanken och andra internationella finansieringsinstitut har nyligen intensifierat insatserna för att säkerställa att bedrägliga ekonomiska aktörer stoppas och inte bara dyker upp igen med nya namn (ruta 5).

Medlemsstaterna utnyttjar inte Arachnes potential till fullo för att förebygga bedrägerier

Arachne skulle kunna hjälpa medlemsstaternas myndigheter att identifiera riskabla ekonomiska aktörer när de genomför kontroller före eller efter utbetalning. Verktygets användbarhet beror på hur mycket uppgifter som medlemsstaternas förvaltande myndigheter registrerar i det och om det används systematiskt. Det är kostnadsfritt för medlemsstaternas myndigheter att använda verktyget, men det är för närvarande inte obligatoriskt.

I vår särskilda rapport från 2015 om hur kommissionen och medlemsstaterna hanterar problemen vid offentlig upphandling inom EU:s sammanhållningsutgifter³⁹ konstaterade vi att enbart 17 av de 28 medlemsstaterna antingen använde verktyget eller hade uttryckt avsikten att göra detta. Därför rekommenderade vi i vår rapport från 2015 att kommissionen och medlemsstaterna ytterligare främjar användningen av sådana datautvinningsverktyg. Tre år efter vår rekommendation används Arachne fortfarande för omkring 170 av de totalt 429 operativa programmen i 21 medlemsstater (figur 8).

Systemet erbjuder för närvarande inte något sätt att fastställa om en ekonomisk aktör har uteslutits inom kommissionens system. Förutom sammanhållningsområdet har fondförvaltare inom EU:s övriga utgiftsområden inte tillgång till liknande verktyg för bedrägeririskbedömning.

*Antal operativa program 2014–2020 för vilka Arachne används i varje medlemsstat, angivet som en procentandel av det landets totala antal operativa program 2014–2020.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

Vår analys visade att inverkan av kommissionens system för uteslutning och sanktioner är begränsad. Vidare gäller uteslutning enbart utgifter som förvaltas direkt och indirekt av kommissionen, vilket innebär att uteslutna företag exempelvis kan fortsätta att få sammanhållningsmedel. Arachne skulle kunna vara ett ändamålsenligt verktyg för att förebygga bedrägerier men fem år efter lanseringen innehåller systemet fortfarande bara en begränsad mängd uppgifter.

Olafs administrativa utredningar har lett till åtal i färre än hälften av ärendena och resulterat i återvinning av mindre än en tredjedel av medlen

Enligt EU:s nuvarande rättsliga ram är det medlemsstaterna som har huvudansvaret för att säkerställa efterlevnad av bedrägeribekämpningslagstiftning eftersom endast nationella myndigheter kan genomföra brottsutredningar och åtala en person för ett brott. Ansvaret för att återkräva EU-pengar som erhållits på ett bedrägligt sätt beror på vilket EU-utgiftsområde det rör sig om.

Olaf är för närvarande det enda organet som har oberoende utredningsbefogenheter på EU-nivå. I enlighet med sitt mandat utreder Olaf bedrägerier, korruption och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot EU:s ekonomiska intressen⁴⁰. Olaf kan, på grundval av sina administrativa utredningar, utfärda rättsliga, ekonomiska, administrativa eller disciplinära rekommendationer⁴¹. Olaf kan även rekommendera säkerhetsåtgärder som hjälp för att förebygga att oegentligheterna ökar.

Rättsliga rekommendationer riktas till de behöriga nationella rättsliga myndigheterna och består i första hand av ett förslag om att inleda en brottsutredning mot den person som misstänks (av Olaf) för att ha gjort sig skyldig till bedrägeri, eller att fortsätta med brottsutredningen mot bakgrund av Olafs iakttagelser och rekommendationer. Olafs utredningar syftar till att göra det enklare för medlemsstaternas myndigheter att väcka åtal i ett enskilt fall.

Ekonomiska rekommendationer riktas till de ansvariga generaldirektoraten och består av ett förslag om att återkräva ett visst penningbelopp eller förhindra att pengar betalas ut felaktigt. Sådana rekommendationer är inte bindande för generaldirektoraten men Olaf underlättar deras arbete med att förbereda återbetalningskrav och begära uteslutning av otillförlitliga ekonomiska aktörer från ytterligare EU-finansiering via EDES-systemet⁴².

För EU:s utgiftsområden med direkt eller indirekt förvaltning är det generaldirektoratet som tidigare fattade beslut om att göra den berörda utbetalningen som själv beslutar om medel ska återkrävas från en stödmottagare som har begått bedrägeri. För EU:s utgiftsområden med delad förvaltning återkräver det ansvariga generaldirektoratet pengarna från den berörda medlemsstaten genom finansiella korrigeringar. De nationella myndigheterna bär sedan ansvaret för att återkräva EU-pengarna från den faktiska stödmottagaren. I detta avsnitt granskar vi vilken inverkan Olafs administrativa utredningar har på lagföringen av bedragare och på det administrativa förfarandet för att återkräva EU-medel som använts på ett bedrägligt sätt.

Det nuvarande systemet för utredning av bedrägerier har inneboende brister

Mellan 2009 och 2016 utfärdade Olaf sammanlagt 541 rättsliga rekommendationer. Hittills har medlemsstaterna fattat beslut om 308 av dessa rekommendationer, och väckt åtal i 137 ärenden (44,5 %) samt avskrivit 171 ärenden (55,5 %). Det finns ingen information om antalet fällande domar. Hittills har medlemsstaternas rättsliga myndigheter väckt omkring 17 åtal per år med anledning av de ärenden som inletts av Olaf ( (figur 9).

Källa: The OLAF Report 2016 (Olafs årsrapport 2016), s. 33.

Eftersom det saknas tillförlitliga uppgifter om det totala antalet bedrägerifall i medlemsstaterna som rör EU-medel kan vi inte ge någon exakt indikation på den samlade andelen åtal som nationella åklagare har väckt med anledning av Olafs rättsliga rekommendationer. Offentligt tillgänglig information och uppgifter som lämnats till oss av de nationella myndigheterna som vi besökte visar att Olafs rättsliga rekommendationer som lett till åtal står för en liten andel av det totala antalet åtal som väckts av nationella offentliga åklagare med anledning av bedrägerier i samband med EU-utgifter (ruta 6).

Figur 9 visar att mer än hälften av de ärenden där beslut fattades av medlemsstaten skrevs av. Enligt Olafs egna analys av den information som samlats in av medlemsstaterna om rättsliga rekommendationer var de huvudsakliga anledningarna till avskrivning följande (figur 10):

• Bevis som inledningsvis samlats in av Olaf eller senare av nationella utredningsmyndigheter ansågs inte tillräckliga för lagföring (56 %).
• Den handling som utreddes av Olaf betraktas inte som ett brott enligt nationell lagstiftning (22 %).
• Preskriptionstiden (dvs. tidsfristen för att inleda rättsliga förfaranden) enligt nationell lagstiftning hade löpt ut (14 %)⁴⁵.

Källa: Analys av medlemsstaternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer som utfärdats mellan januari 2008 och december 2015, s. 1.

Såsom anges ovan betraktade i 36 % av ärendena antingen medlemsstaternas myndigheter inte det brott som identifierats av Olaf som ett brott enligt nationell lagstiftning, eller så hade tidsfristen för att inleda rättsliga förfaranden enligt nationell lagstiftning löpt ut. Vi noterar att det inte alltid går att förhindra att ett ärende preskriberas. Nationella åklagare kan också dra en annan slutsats om huruvida ett brott har begåtts. Det är därför som nära samarbete mellan Olaf och nationella myndigheter är mycket viktigt⁴⁶.

Under våra intervjuer i fyra medlemsstater angav nationella åklagare att de, i de flesta fall, inte har någon kontakt med Olaf innan de får slutrapporten. De angav även att de skulle föredra att informeras om eventuella misstänkta brott mycket tidigare än i slutskedet av Olafs utredning, och att de, om de blev informerade, skulle bistå Olaf och, i tillämpliga fall, inleda sina egna brottsutredningar i syfte att förhindra att fallen preskriberas.

Det faktum att många ärenden avskrivs av nationella åklagare på grund av att inget brott har begåtts eller för att ärendena har preskriberats tyder därför på att Olafs samarbete med nationella myndigheter hittills har haft brister.

Figur 10 visar att 56 % av de avskrivna ärendena har avskrivits på grund av bristande bevis. Det betyder att de bevis som samlats in av Olaf, tillsammans med bevis som senare samlats in av nationella myndigheter under brottsutredningen, i vartannat avskrivet ärende inte har lett till att åklagare har väckt åtal.

Våra intervjuer med företrädare från nationella myndigheter, oberoende akademiker och EU-institutionerna (däribland Olaf) tyder på att det främsta skälet till avskrivning inte är brist på bevis utan att ärendena är för gamla. Det är inte nödvändigtvis så att tidsfristen för ett visst ärende redan har löpt ut eller håller på att löpa ut, utan snarare att det redan är flera år sedan det påstådda brottet begicks.

Detta betyder inte att Olafs utredningar tar för lång tid. Oftast gör Olaf administrativa utredningar efter det att den aktuella handlingen har upptäckts och rapporterats. Olaf är därför beroende av att i tid få information från framför allt EU:s institutioner, byråer och organ och från medlemsstaterna. Vidare måste Olafs administrativa utredningar sedan följas av ytterligare en brottsutredning i den berörda medlemsstaten. En person kan inte lagföras om inte ärendet har utretts i enlighet med nationell lagstiftning. Utredningens omfattning varierar från land till land, men någon åtgärd krävs i alla medlemsstater. Därför är det stor risk att Olafs utredningar, oavsett hur väl utförda de är, ofta passerar sitt ”bäst-före-datum”.

Figur 11 visar tidsramen för ärenden som utreds av Olaf. Uppgifter från Olaf visar att det 2017 i genomsnitt tog två månader för Olaf att välja ut ärenden och omkring 22 månader att utreda dem⁴⁷. Om man antar att Olaf får information om misstänkta fall av bedrägeri omkring ett år efter att de begicks och lämnar sin slutrapport till de rättsliga myndigheter utan dröjsmål, får de nationella myndigheterna information om ett påstått brott i genomsnitt först tre år efter att det begicks. När det rör sig om komplexa ärenden kan det ta ännu längre tid.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Vi anser att det nuvarande systemet, som innebär att Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri följs av en brottsutredning på nationell nivå, i ett stort antal ärenden tar lång tid och därför minskar chanserna att uppnå det yttersta målet – lagföring.

Administrativa återkrav av medel hindras av otillräckliga bevis

Om Olaf upptäcker en oriktighet (oavsett om det rör sig om misstänkt bedrägeri eller inte) och kan uppskatta det belopp som ska återkrävas, utfärdar Olaf en ekonomisk rekommendation.

I figur 12 visas de belopp som Olaf rekommenderade skulle återkrävas 2002–2016. Baserat på de tillgängliga uppgifterna uppskattade vi det totala värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer under denna period till omkring 8,8 miljarder euro (för 2008 och 2009 använde vi genomsnittet för alla övriga år). I slutet av 2016 hade sammanlagt 2,6 miljarder euro (30 %) återvunnits. Siffrorna visar att det totala årliga värdet av Olafs rekommendationer varierar stort, men under de flesta år (med undantag för 2011) har beloppet legat på omkring 200 miljoner euro (genomsnittet under de senaste 15 åren är 173 miljoner euro).

Enligt den statistik som vi fick från sju utbetalande generaldirektorat (GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Forskning och innovation, GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik, GD Migration och inrikes frågor och GD Internationellt samarbete och utveckling) lämnade Olaf 2012–2016 rekommendationer om återkrav på sammanlagt 1,9 miljarder euro i 358 ärenden. Vid tidpunkten för vår revision hade generaldirektoraten gjort återvinningar och finansiella korrigeringar på 243 miljoner euro (13 % av det totalt rekommenderade beloppet) i 153 ärenden (43 % av ärendena). Vi är medvetna om att återkravsprocessen fortfarande kan pågå för ett stort antal av Olafs återstående ekonomiska rekommendationer.

Återkrav av EU-medel som betalats ut på felaktiga grunder är ett långdraget förfarande: på grundval av vårt urval av ärenden där återkravet lyckades uppskattar vi att det i genomsnitt tar 36 månader att slutföra återkrav. Vi skulle därför förvänta oss en mycket högre återvinningsgrad för rekommendationer som lämnades mellan 2012 och 2014 än de 15 % (av det totala belopp som Olaf rekommenderat) som generaldirektoraten hittills har återvunnit.

* I sin årsrapport för 2008 uppskattade Olaf den ekonomiska inverkan av de fall som byrån hade avslutat sedan den inrättades 1999 till över 6,2 miljarder euro. Genomsnittet över en tioårsperiod ligger på omkring 620 miljoner euro per år. Eftersom det inte finns uppgifter för 2008 och 2009 använde vi genomsnittet för åren 2001–2011).

** Sedan 2012 presenterar Olaf i sin årsrapport det totala belopp som rekommenderats för återkrav och det ackumulerade belopp som krävts tillbaka under året till följd av Olafs utredningar som avslutats under föregående år.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av Olafs årsrapporter, 2002–2016.

I en betydande andel av de ärenden som Olaf avslutar med en rekommendation om att EU-pengar som betalats ut på felaktiga grunder ska återkrävas, visar siffrorna att återkravet antingen inte genomförs eller att det belopp som återkrävs är betydligt lägre än vad som rekommenderats.

Detta har bekräftats vid vår revision: skriftliga bevis visar att generaldirektoraten i ett antal ärenden ansåg att informationen i Olafs rapporter inte räckte som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder⁴⁸. Generaldirektoraten antingen vidtog (eller utkontrakterade) ytterligare åtgärder för att komma fram till om återkrav skulle vara möjliga, eller också förlitade de sig på bevis från sina egna revisioner.

När Olaf utfärdar en rättslig rekommendation och/eller översänder en rapport till en medlemsstats rättsliga myndigheter avbryts i vissa fall återkravförfarandet. Vi fann ett antal ärenden där återkravförfarandet hade avbrutits och generaldirektoraten hade ombetts av Olaf att inte lämna ut någon information till de nationella myndigheterna eller stödmottagaren. Vi inser dock att det kan behöva göras en avvägning mellan brottsutredningar och snabba ekonomiska återvinningar.

Användning av administrativa förfaranden för att återkräva EU-medel som betalats ut på felaktiga grunder är dock fortfarande mer effektivt och mindre kostsamt än att återkräva dessa medel genom rättsliga förfaranden med hjälp av frysning och förverkning av tillgångar. En nyligen gjord undersökning från Europol om återvinning av tillgångar som härrör från brott inom Europeiska unionen har visat att de belopp som för närvarande återkrävs inom EU endast är en liten andel av den uppskattade vinningen av brott⁴⁹.

Delad förvaltning

Inom ramen för delad förvaltning återkräver inte generaldirektoraten medel direkt från stödmottagarna utan tillämpar i stället olika ekonomiska förfaranden för att skydda EU:s budget. I de flesta fall tillämpar GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering finansiella korrigeringar när Olaf utfärdar en ekonomisk rekommendation. Det är sedan upp till den berörda medlemsstaten att besluta vilken korrigerande åtgärd som ska vidtas mot stödmottagarna när generaldirektoratet har tillämpat en finansiell korrigering. Enligt principen om delad förvaltning är GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering inte skyldiga att kontrollera de belopp som återvinns från stödmottagare.

GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings regler anger inte tydligt vilka åtgärder som i första hand ska vidtas för att följa upp Olafs ekonomiska rekommendationer. Det anges till exempel inga tidsfrister för medlemsstaterna att bestrida det återkravsbelopp som rekommenderas i Olafs rapport. GD Jordbruk och landsbygdsutveckling anser att deras roll är att övervaka återkravsprocessen, som den berörda medlemsstaten har hela ansvaret för.

Figur 13 visar det sammanlagda värdet av ekonomiska rekommendationer som Olaf översänt till GD Regional- och stadspolitik, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling mellan 2012 och 2016, tillsammans med de belopp som hade återvunnits vid tidpunkten för vår revision. De tre generaldirektoraten mottog 268 ekonomiska rekommendationer från Olaf under perioden 2012–2016. Medel har återvunnits i 125 av dessa ärenden (47 %). Återvinningsgraden ökar inte väsentligt om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som de tre generaldirektoraten mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades de tre generaldirektoraten återvinna 15 % av det kombinerade totala belopp som Olaf rekommenderade (GD Regional- och stadspolitik – 10 %, GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering – 19 % och GD Jordbruk och landsbygdsutveckling – 33 %). Vi noterar att Olaf i oktober 2016 utfärdade nya instruktioner om utformning och beräkning av ekonomiska rekommendationer. Eftersom de nya instruktionerna kom relativt nyss syns ännu inte den fulla effekten av dem i systemet.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

Enligt GD Regional- och stadspolitik och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering är en av de främsta anledningarna till att inte återkräva rekommenderade belopp att Olafs slutrapport inte direkt underbygger det rekommenderade beloppet. Till exempel bad generaldirektoratet i ett fall ett externt företag att genomföra en extra rättslig analys av Olafs slutsatser. I ett annat fall beslutade generaldirektoratet, efter att ha rådfrågat GD Finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen och kommissionens rättstjänst, att inte återkräva det belopp som rekommenderats av Olaf på grund av den stora risken för tvister. Ett annat skäl till att hela det rekommenderade beloppet i några fall inte återkrävdes var att Olaf tidigare hade rekommenderat högre korrigeringar för bristande efterlevnad av regler för offentlig upphandling än de som de berörda generaldirektoraten faktiskt tillämpade baserat på kommissionens riktlinjer⁵⁰.

Direkt förvaltning (GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation)

Figur 14 visar det sammanlagda värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer som översänts till GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och GD Forskning och innovation under åren 2012–2016, tillsammans med det belopp som hade återvunnits till och med tidpunkten för vår revision. De två generaldirektoraten mottog 36 ekonomiska rekommendationer från Olaf 2012–2016. I nio fall (25 % av fallen) har hela beloppen återvunnits. I ett exceptionellt fall återvann GD Forskning och innovation åtta gånger det belopp som rekommenderats av Olaf, eftersom det totala beloppet som återkrävdes från stödmottagaren även inbegrep extrapolerade belopp som byggde på generaldirektoratets egna revisioner. I det här fallet anser vi att hela det belopp som Olaf rekommenderade har återvunnits. Återvinningsgraden ökar något om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som de två generaldirektoraten mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades de två generaldirektoraten tillsammans återvinna 34 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

Vi kontrollerade 20 av Olafs rekommendationer (tio för GD Kommunikationsnät, innehåll och teknik och tio för GD Forskning och innovation) av de 37 ärenden som omfattade 86 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade för de två generaldirektoraten tillsammans. Utifrån detta underlag konstaterade vi att de främsta anledningarna till att återkrav av medel försenas och att medel inte återkrävs efter Olafs utredning är

• pågående brottsutredningar och rättsliga åtgärder,
• otillräckliga bevis i Olafs rapporter,
• att företagen redan har likviderats när Olaf avslutar ärendet.

Den tid det tar för ett utbetalande generaldirektorat att rapportera ett ärende till Olaf och hur snabb Olafs utredning är kan vara viktiga faktorer för att ett återkravsförfarande ska lyckas, eftersom tiden är en viktig faktor när generaldirektorat återkräver medel direkt från stödmottagare. För ärenden där återkravsförfarandet fortfarande pågår har det i genomsnitt gått fem år sedan Olafs utredning inleddes. Om bedragare likviderar eller avvecklar företagen, ofta direkt efter att en revision eller Olaf-utredning tillkännagetts, är möjligheterna till återkrav ganska begränsade.

Generaldirektoraten kan agera snabbare och undvika kostnaden för att återkräva medel från en stödmottagare om de genom sina egna revisioner kan bevisa att avtalsenliga skyldigheter har överträtts. Det ansvariga generaldirektoratet baserar då sitt förberedande arbete för återkravet på sina egna revisionsresultat snarare än på Olafs rapport. När generaldirektoratet inte hade gjort en revision och den enda beviskällan var Olafs utredningsakt konstaterade vi att det var svårare för generaldirektoraten att utfärda ett återkrav för det belopp som rekommenderades av Olaf eftersom generaldirektoratet ansåg att den tillgängliga dokumentationen var otillräcklig.

Vidare för gäldenärer ibland ärenden vidare till Europeiska unionens domstol för att få tillbaka delar av de avvisade kostnaderna och/eller skadestånd från kommissionen. När detta sker kan det belopp som återkrävts inte anses slutgiltigt förrän domstolsärendet har avslutats.

Indirekt förvaltning (GD Internationellt samarbete och utveckling)

Vid indirekt förvaltning anförtror GD Internationellt samarbete och utveckling budgetgenomförandeuppgifter till stödmottagande länder, internationella organisationer och utvecklingsorgan i länder utanför EU.

Figur 15 visar det sammanlagda värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer som översänts till GD Internationellt samarbete och utveckling mellan 2012 och 2016, tillsammans med det belopp som återvunnits till och med tidpunkten för vår revision. GD Internationellt samarbete och utveckling mottog 53 ekonomiska rekommendationer från Olaf under perioden 2012–2016. Medel har återvunnits i 20 fall (38 %)⁵¹. Återvinningsgraden ökar inte väsentligt om vi endast beaktar de ekonomiska rekommendationer från Olaf som generaldirektoratet mottog mellan 2012 och 2014. Av dessa ärenden lyckades GD Internationellt samarbete och utveckling återvinna 6 % av det totala belopp som Olaf rekommenderade.

Källa: Europeiska revisionsrätten, på grundval av sifferuppgifter från kommissionen.

I ärenden som motsvarar 58 % av det totala värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer återkrävde inte GD Internationellt samarbete och utveckling de aktuella EU-pengarna, antingen för att man ansåg att det inte fanns någon rättslig grund för detta eller för att man beslutade att inte utfärda ett återkrav⁵². Baserat på de tio rekommendationer från Olaf som vi gick igenom var den främsta anledningen till att GD Internationellt samarbete och utveckling inte återkrävde de belopp som Olaf rekommenderade att generaldirektoratet ansåg att bevisen var otillräckliga.

I tre av tio ärenden, som motsvarar en betydande andel av värdet av Olafs ekonomiska rekommendationer, beslutade GD Internationellt samarbete och utveckling att inte återkräva medel. Med tanke på att generaldirektoratet bedriver verksamhet i en högriskmiljö, och med tanke på de potentiella riskerna för genomförandet av dess politik, kan GD Internationellt samarbete och utveckling under vissa förhållanden besluta att inte återkräva EU-medel från stödmottagare. I länder med instabila politiska system och rättsväsenden är chanserna att lyckas med återkrav genom ett brottmålsförfarande eller ett civilrättsligt (förvaltningsrättsligt) förfarande otvetydigt ganska låga, och en Olaf-utredning kan ofta vara det enda sättet att utreda en anklagelse om bedrägeri. Olaf analyserar inte i tillräcklig detalj vilka ärenden som har lett till framgångsrika återkrav och vilka anledningar det finns till att generaldirektorat inte går vidare med återkrav eller enbart kräver tillbaka ett belopp som är mycket lägre än Olaf rekommenderar. Detta skulle hjälpa Olaf att rikta sina utredningar på ett bättre sätt.

Det kommer att krävas samordnade insatser för att inleda verksamheten vid Europeiska åklagarmyndigheten

I oktober 2017 antog 20 medlemsstater en förordning för att fördjupa samarbetet om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten⁵³. Den kommer att vara det EU-organ som har befogenhet att utreda och lagföra brott mot EU:s ekonomiska intressen.

Europeiska åklagarmyndigheten har utformats för att fungera på två nivåer: en centraliserad och en decentraliserad. Den centraliserade nivån består av en europeisk chefsåklagare och en europeisk åklagare per medlemsstat (av vilka två kommer att vara biträdande chefsåklagare) vid Europeiska åklagarmyndighetens säte i Luxemburg, medan den decentraliserade nivån består av europeiska delegerade åklagare som arbetar i medlemsstaterna. De europeiska åklagarna är uppdelade i avdelningar och kommer att ansvara för tillsynen över de europeiska delegerade åklagarna och i undantagsfall själva göra utredningar. De europeiska delegerade åklagarna kommer att ansvara för utredningar som genomförs i de berörda medlemsstaterna (figur 16).

Källa: Kommissionen.

Vi har analyserat förordningen om inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten mot bakgrund av våra iakttagelser rörande den nuvarande strukturen för utredning och lagföring av bedrägerier i samband med EU-utgifter. Vi bedömde om Europeiska åklagarmyndigheten kommer att avhjälpa följande centrala problem:

• Det nuvarande tillvägagångssättet, som innebär att Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid.
• Samarbetet mellan Olaf och nationella myndigheter har brister.

Generellt anser vi att inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten är ett steg i rätt riktning. Vi skulle dock vilja lyfta fram flera risker för att Europeiska åklagarmyndigheten kanske inte kommer att avhjälpa ovannämnda problem:

• Förordningen föreskriver att Europeiska åklagarmyndighetens avdelningar kommer att övervaka de delegerade åklagarnas operativa arbete. För att bestrida en delegerad åklagares yttrande, eller helt enkelt diskutera det med honom eller henne, kommer avdelningen i specifika fall att behöva adekvat expertis inom nationell straffrätt och nationella straffrättsliga förfaranden, för att inte nämna behovet av översättning. Detta innebär att det vid Europeiska åklagarmyndighetens säte, måste finnas tillräckligt med personal och resurser, däribland experter på nationell rätt⁵⁴. Omfattande internt samråd och översättningsarbete kan komma att ta för lång tid för straffrättsliga förfaranden, där tid ofta är den mest begränsade resursen.
• Enligt förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten kommer utredningar i första hand att genomföras av medlemsstaternas utredare under Europeiska åklagarmyndighetens överinseende. Förordningen innehåller ingen mekanism som gör det möjligt för Europeiska åklagarmyndigheten (eller något annat EU-organ) att uppmana medlemsstaternas myndigheter att anslå resurser till det proaktiva arbete som krävs för att utreda bedrägerier i samband med EU-utgifter eller till de ärenden som hanteras av de delegerade åklagarna. Eftersom en delegerad åklagare kommer att behöva stöd från sin relevanta nationella myndighet för att genomföra den utredning som krävs för att föra ärendet vidare till domstol kommer deras effektivitet i stor utsträckning att bero på de nationella myndigheterna.
• Enligt förordningen om Europeiska åklagarmyndigheten⁵⁵ får EU:s institutioner, organ och byråer använda Olaf för att genomföra en preliminär bedömning av ärenden som ska lämnas vidare till Europeiska åklagarmyndigheten. Eftersom tidsaspekten är avgörande för att en brottsutredning ska vara framgångsrik kan en överdriven användning av detta alternativ inverka negativt på den nödvändiga snabbheten för eventuella efterföljande åtgärder. De framtida arrangemangen för samarbete mellan Olaf och Euroepiska åklagarmyndigheten bör göra det möjligt att snabbt avgöra om en brottsutredning ska inledas, eller om ärendet ska föras vidare till den berörda medlemsstaten eller till en ansvarig EU-institution för utredning genom ett administrativt förfarande.

Slutsatser och rekommendationer

Vid revisionen undersökte vi om kommissionen korrekt hanterar bedrägeririsker i samband med EU-utgifter. Vi granskade i synnerhet de åtgärder som vidtagits av kommissionen för att förebygga och avskräcka potentiella bedragare och för att återvinna medel när bedrägeri har begåtts.

På grundval av våra iakttagelser anser vi att EU med större kraft måste genomföra en ändamålsenlig strategisk ram för att hantera bedrägeririsker med hjälp av tillförlitliga bedömningar. Vi anser att kommissionen måste intensifiera kampen mot bedrägerier i samband med EU-utgifter genom att förtydliga och stärka ansvaret hos de olika parter som är delaktiga i hanteringen av bedrägeribekämpning.

Kommissionen har inte tillräcklig inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier och orsakerna till dem

Kommissionen saknar uttömmande och jämförbar information om upptäckta bedrägerier i samband med EU-utgifter. Kommissionens egen rapportering av upptäckta bedrägerier på områden som förvaltas direkt av den är inte fullständig. Vid delad förvaltning använder medlemsstaterna olika metoder för att utarbeta sin officiella statistik om upptäckta bedrägerier, och den information som rapporteras i kommissionens system för hantering av oriktigheter är ofullständig. Kommissionen genomför inga heltäckande kontroller för att säkerställa att de uppgifter som rapporteras i systemet för hantering av oriktigheter är av god kvalitet, och den ber heller inte medlemsstaternas myndigheter att garantera att de uppgifter som rapporteras är tillförlitliga. De utbetalande generaldirektoraten kontrollerar delvis systemen för rapportering av oriktigheter på nationell nivå inom ramen för sina systemrevisioner (punkterna 21–32).

Kommissionen har ännu inte fastställt ett sätt att bilda sig en uppfattning om oupptäckta bedrägerier för att komplettera den officiella statistiken, trots att det finns flera vedertagna metoder för att få inblick i omfattningen av bedrägerier (punkterna 33–37).

Vi anser även att den tillgängliga kvalitativa informationen om typ av och orsaker till bedrägerier är otillräcklig. Det finns viss information om bedrägerimönster och bedrägerimetoder som används inom olika sektorer, men den tillgängliga informationen uppdateras inte systematiskt. Vidare fann vi inte några detaljerade analyser eller någon undersökning som kommissionen gjort för att fastställa orsakerna till att vissa mottagare av EU-pengar gör sig skyldiga till bedrägeri.

Undersökningar där objektiva korruptionsindikatorer används har även visat att korruptionsrisken kan öka vid skönsmässig bedömning av utgifter och överdrivna byråkratiska kontroller som hindrar att andra leverantörer får tillträde till marknaden och därigenom gör det enklare att fortsätta med bedrägliga transaktioner (punkterna 38–49).

Rekommendation 1 – Få bättre inblick i omfattningen och typerna av bedrägerier i samband med EU-utgifter och orsakerna till dem

I syfte att ta fram en noggrant utformad strategi för att bekämpa bedrägerier som riktas mot EU:s ekonomiska intressen bör kommissionen införa ett robust system för rapportering av bedrägerier med information som gör att omfattningen och typerna av bedrägerier samt de bakomliggande orsakerna till dem kan bedömas. Kommissionen bör i synnerhet

1. förbättra systemet för rapportering av oriktigheter så att informationen om brottsutredningar av bedrägerier som påverkar EU:s ekonomiska intressen snabbt rapporteras av alla behöriga myndigheter,
2. bygga upp kapaciteten att samla in information från olika källor om risker för bedrägeri och korruption riktade mot EU:s budget, regelbundet mäta risken med hjälp av olika metoder (upplevelseundersökningar och index som bygger på förvaltningsuppgifter) och överväga att fastställa riskindikatorer per utgiftsområde, land och sektor.

Tidsram: slutet av 2022.

Det finns brister i kommissionens strategi för att hantera bedrägeririsker

Det finns brister i kommissionens bedrägeribekämpningsstrategier och i rapporteringen om strategiernas ändamålsenlighet. Kommissionen har visserligen en formell strategi mot bedrägerier, men den har inte uppdaterats sedan 2011. Vi ifrågasätter därför om den är lämplig att styra kommissionen bedrägeribekämpningsåtgärder i praktiken. Vi noterar att kommissionen har för avsikt att uppdatera strategin mot bedrägerier (punkterna 58–64).

Kommissionens styrningsmodell gör att rollerna och ansvaret för bedrägeribekämpningsåtgärder delas upp. De olika generaldirektoraten och avdelningarna har alla sina egna bedrägeribekämpningsstrategier. Det finns inget centralt organ vars uppgift är att utöva samlad tillsyn över bedrägeribekämpningsinsatser. Detta skulle kunna vara en uppgift för Olaf (rekommendation 4). Strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker ingår inte specifikt i någon kommissionsledamots portfölj (punkterna 52–57).

Rekommendation 2 – Säkerställ ledarskapet för kommissionens bedrägeribekämpningsåtgärder

2.1. För att bättre samordna bedrägeribekämpningen inom ramen för det kollegiala ansvaret för förebyggande och upptäckt av bedrägerier, se till att strategisk hantering och förebyggande av bedrägeririsker tydligt nämns i en kommissionsledamots portfölj, och anta en ny heltäckande bedrägeribekämpningsstrategi som bygger på en heltäckande analys av bedrägeririsker.

2.2. Kommissionen bör säkerställa att den nya strategin mot bedrägerier

• föregås av en omfattande analys av bedrägeririsker där en mängd uppgifter från olika källor används för att fastställa omfattningen och typerna av bedrägerier samt orsakerna till dem i samband med EU-utgifter,
• har meningsfulla mål och mätbara indikatorer,
• inbegriper rapportering som bygger på uppnåendet av mål.

Tidsram: slutet av 2022.

Förebyggandet av bedrägerier har inte fått tillräcklig uppmärksamhet

Kommissionen inledde sitt bedrägerisäkringsarbete år 2000, men heltäckande bestämmelser om bedrägeribekämpning infördes inte i alla förordningar på högsta nivå förrän för perioden 2014–2020 (punkterna 66–70).

Genom att bedöma bedrägeririsker innan utgiftssystem antas och införa bedrägeribekämpningskontroller skulle man på ett effektivt sätt kunna minska förluster på grund av bedrägeri. För utgiftsprogrammen 2014–2020 krävde dock kommissionen inte en sådan bedömning av utkastet till regler förrän i ett sent skede. Sådana bedömningar kommer således inte att införas förrän för nästa generations finansieringsprogram efter 2021. Vid delad förvaltning uppmanade kommissionen inte medlemsstaterna att bedöma bedrägeririsken för programmen 2014–2020 innan de antog dem. Det är dock på detta område som omkring 70 % av EU-budgeten spenderas (punkterna 71–75).

Användningen av uppgifter för att förebygga och avskräcka bedrägeri kan vara ett effektivt sätt att antingen identifiera riskabla ekonomiska aktörer innan medel anslås, eller förbättra framtida efterlevnad genom att utesluta ekonomiska aktörer och enskilda personer som har ertappats med att göra sig skyldiga till bedrägerier. Inom kommissionen har det på generaldirektoratsnivå tagits initiativ till att inrätta sådana databaser, men användningen av dessa verktyg har varit tämligen begränsad och inte tillräckligt samordnad. I synnerhet är den förebyggande och avskräckande inverkan av kommissionens uteslutnings- och sanktionssystem begränsad eftersom generaldirektoraten som ansvarar för sammanhållningspolitik och jordbruk inte är behöriga att inleda en begäran om uteslutning av bedrägliga ekonomiska aktörer som får medel via dessa fonder. Myndigheter i medlemsstaterna är inte heller skyldiga att ta hänsyn till uteslutningsbeslut vid finansieringsbeslut som involverar EU-pengar.

Sedan 2013 har GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering och GD Regional- och stadspolitik haft sitt egna internt utvecklade verktyg för att förebygga bedrägerier, Arachne. Ett sådant verktyg skulle kunna vara ändamålsenligt, men det innehåller för närvarande inte tillräckligt mycket uppgifter. Det är medlemsstaternas ansvar att lämna sådan information om bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem (punkterna 76–89).

Rekommendation 3 – Öka användningen av bedrägeribekämpningsverktyg

3.1. När det gäller reglerna för genomförande av utgiftsprogrammen för perioden efter 2020 bör kommissionen göra en bedrägeririskbedömning och be medlemsstaterna göra en detaljerad bedrägeririskbedömning innan program antas.

Måldatum för genomförande: 2020

3.2. När det gäller kommissionens uteslutningssystem bör kommissionen

1. säkerställa att samtliga generaldirektorat använder systemet för tidig upptäckt och uteslutning vid direkt och indirekt förvaltning,
2. uppmana medlemsstaterna att identifiera och flagga bedrägliga ekonomiska aktörer och enskilda personer med anknytning till dem.

3.3. Kommissionen bör eftertryckligen uppmana alla medlemsstater att vara aktivt delaktiga i Arachne-databasen genom att i rätt tid lämna in uppgifter och att utnyttja de möjligheter stordata erbjuder för att förebygga bedräglig och oriktig användning av EU-medel³⁹.

Tidsram: slutet av 2019.

Olafs administrativa utredningar har lett till åtal i färre än hälften av ärendena och resulterat i återvinning av mindre än en tredjedel av medlen

Olafs rättsliga rekommendationer leder till att bedragare lagförs i cirka 45 % av ärendena. Det nuvarande systemet, som innebär att Olaf inleder utredningar efter att ha fått information från andra källor och där Olafs administrativa utredning av misstänkt bedrägeri ofta följs av en brottsutredning på nationell nivå, tar i ett stort antal ärenden lång tid och därför minskar chanserna att uppnå det yttersta målet – lagföring (punkterna 94–104).

I ett antal ärenden (som gäller bedrägeri eller oriktigheter) anser generaldirektoraten att informationen i Olafs rapporter inte räcker som underlag för att inleda återkrav av medel som betalats ut på felaktiga grunder. För dessa ärenden vidtar (eller utkontrakterar) generaldirektoraten ytterligare åtgärder för att besluta om återkrav är möjligt, eller så förlitar de sig på bevis från sina egna revisioner (punkterna 105–124).

Rekommendation 4 – Ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten

Kommissionen bör ompröva Olafs roll och ansvarsområden när det gäller bekämpning av bedrägerier i samband med EU-utgifter mot bakgrund av inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten.

Kommissionen bör i synnerhet lägga fram förslag till Europaparlamentet och rådet om åtgärder för att ge Olaf en strategisk roll och tillsynsroll i EU:s bedrägeribekämpningsåtgärder.

Detta skulle bland annat kunna innebära att Olaf fungerar som tillsynsorgan med ansvar för att

1. leda utformningen, och övervaka och utöva tillsyn över genomförandet, av kommissionens strategi mot bedrägerier och särskilt fokusera på att tillhandahålla detaljerad analys i realtid av bedrägerimönster (tillvägagångssätt) och orsaker till bedrägeri,
2. samordna och utöva tillsyn över bedrägeribekämpningsåtgärder i medlemsstaterna.

Tidsram: slutet av 2022.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning V, med ledamoten Lazaros S. Lazarou som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 14 november 2018.

För revisionsrätten

Klaus-Heiner Lehne
ordförande

Akronymer och förkortningar

EDES-systemet: systemet för tidig upptäckt och uteslutning.

FBR: den fleråriga budgetramen.

GD: generaldirektorat.

Olaf: Europeiska byrån för bedrägeribekämpning.

PIF: skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen.

Ordförklaringar

Bedrägeri: en avsiktlig bedräglig handling i syfte att uppnå personlig vinning eller orsaka en förlust för en annan part (bilaga I).

Bedrägeririsk: i linje med 2016 års handledning om bedrägeririskhantering från Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (Coso) bör organisationer genomföra omfattande bedrägeririskbedömningar för att identifiera specifika bedrägerimetoder och bedrägeririsker, bedöma hur troliga och betydande de är, utvärdera befintliga bedrägerikontroller och vidta åtgärder för att minska återstående bedrägeririsker.

Bättre lagstiftning: politik och lagstiftning som utformas för att uppnå sina mål till lägsta möjliga kostnad; bättre lagstiftning handlar om att se till att EU faktiskt uppnår de ambitiösa politiska mål som den har satts upp för sig själv; den handlar om att säkerställa att den politiska lösning som valts är det bästa och minst betungande sättet att uppnå målen; det är ett arbetssätt som gör att de politiska besluten kan förberedas på ett öppet och tydligt sätt baserat på bästa tillgängliga rön och ett omfattande deltagande från aktörernas sida. (Källa: verktygslådan för bättre lagstiftning.)

Det första administrativa eller rättsliga konstaterandet: ett ”första administrativt eller rättsligt konstaterande” är en första skriftlig bedömning som görs av en behörig myndighet, vare sig det är en administrativ eller en rättslig myndighet, som på grundval av konkreta fakta sluter sig till att en oriktighet har begåtts; konstaterandet kan senare ändras eller dras tillbaka till följd av vad som framkommer under det administrativa eller rättsliga förfarandet.

Fel: en oriktighet som uppstår på grund av bristande efterlevnad av krav i lagstiftning och kontrakt.

Finansiella korrigeringar: kan göras av en medlemsstat genom att den drar av oriktiga utgifter från sin betalningsansökan, betalar ett återkrav som utfärdats av kommissionen eller genom att kommissionen drar tillbaka anslag; avdraget kan göras på två sätt: genom återkallande eller återvinning från stödmottagare.

Fällande dom: en dom i domstol, enligt vilken den åtalade befinns skyldig till att ha begått ett brott; en person kan enbart betraktas som dömd när domen är slutgiltig.

Konsekvensbedömning: bidrar till EU:s beslutsprocesser genom att man systematiskt samlar in och analyserar information om planerade interventioner och uppskattar deras sannolika konsekvenser; konsekvensbedömningar ska göras av alla viktigare politiska initiativ (dvs. de som presenteras i den årliga politiska strategin eller, senare, som en del av kommissionens lagstiftnings- och arbetsprogram), med vissa tydligt angivna undantag; därutöver kan andra viktiga initiativ konsekvensbedömas från fall till fall.

Konstaterat bedrägeri: avser ett fall som har bedömts utgöra ”bedrägeri” i en lagakraftvunnen dom i en brottmålsdomstol.

Korruption: avser missbruk av makt för personlig vinning; korruption omfattar varje handling eller underlåtenhet där offentlig makt missbrukas, eller som syftar till att påverka missbruk av offentlig makt, i syfte att erhålla en otillbörlig förmån.

Lagföring: en åklagares beslut om att väcka åtal för brott.

Misstänkt bedrägeri: en oriktighet som ger upphov till att ett administrativt eller rättsligt förfarande inleds på nationell nivå i syfte att fastställa om det föreligger en uppsåtlig handling som kategoriseras som ”misstänkt bedrägeri” av kommissionen och medlemsstaterna.

Oegentlighet/oriktighet: en handling som inte överensstämmer med EU:s regler och skulle kunna ha negativa effekter på EU:s finansiella intressen, men som kan vara följden av ett oavsiktligt fel som begåtts av både de stödmottagare som ansöker om utbetalning och de myndigheter som ansvarar för utbetalningarna; om en oegentlighet/oriktighet begås avsiktligt är det bedrägeri.

Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen: en av de viktigaste frågorna på unionens politiska dagordning för att befästa och öka medborgarnas tillit och garantera att deras pengar används på rätt sätt; det gäller inte endast förvaltningen av budgetanslag utan omfattar alla åtgärder som inverkar negativt på dess tillgångar, och medlemsstaternas tillgångar, i den mån dessa åtgärder har relevans för EU:s politikområden.

Systemet för hantering av oriktigheter: ett säkert elektroniskt verktyg för rapportering, hantering och analys av oriktigheter; det är en del av informationssystemet för bedrägeribekämpning (Afis), som tagits fram och förvaltas av Olaf, vilket underlättar informationsutbytet mellan Olaf och relevanta förvaltningar.

Systemet för tidig upptäckt och uteslutning (EDES-systemet): det nya uteslutningssystem som inrättades av kommissionen den 1 januari 2016 för att skydda EU:s ekonomiska intressen mot otillförlitliga ekonomiska aktörer; det syftar till att underlätta tidig upptäckt av sådana aktörer, utesluta dem från att motta EU-medel, ålägga ekonomiska sanktioner och, i de allvarligaste fallen, offentliggöra uppgifter om en uteslutning eller åläggande av ekonomiska sanktioner.

Upptäckt bedrägeri: inbegriper misstänkt och konstaterat bedrägeri.

Åtal: en officiell underrättelse från åklagaren som delges en fysisk eller juridisk person och rör misstanke om att han, hon eller den har begått ett brott; genom underrättelsen för åklagaren åtalet vidare till domstol.

Slutnoter

¹ Se den rättsliga definitionen i artikel 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (PIF-direktivet).

² Se skäl 8 i PIF-direktivet.

³ Se den rättsliga definitionen i artikel 4 i EU:s direktiv 2017/1371 (PIF-direktivet).

⁴ Artikel 1.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95.

⁵ Se artikel 32 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (budgetförordningen).

⁶ Se artikel 3 i PIF-direktivet.

⁷ Se artikel 17 i PIF-direktivet.

⁸ Artikel 1.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999.

⁹ Österrike, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Tjeckien, Cypern, Estland, Finland, Frankrike, Tyskland, Grekland, Italien, Lettland, Litauen, Luxemburg, Portugal, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Spanien. Nederländerna och Malta anslöt sig till Europeiska åklagarmyndigheten under 2018.

¹⁰ Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

¹¹ Se punkterna 1.35 och 1.36 i vår årsrapport för 2016.

¹² Se revisionsrättens yttrande nr 1/2018 över förslaget av den 2 maj 2018 till Europaparlamentets och rådets förordning om skydd av unionens budget vid generella brister när det gäller rättsstatens principer i medlemsstaterna, revisionsrättens yttrande nr 9/2018 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av EU-programmet för bedrägeribekämpning och revisionsrättens yttrande nr 8/2018 över förslaget till ändring av Olaf-förordningen 883/2013 vad gäller samarbete med Europeiska åklagarmyndigheten och effektiviteten i Olafs utredningar.

¹³ I samband med kommissionens åtgärder för att förebygga bedrägerier behandlade vi även Olafs administrativa rekommendationer.

¹⁴ Relevanta bestämmelser är artikel 122.2 i förordning (EU) nr 1303/2013, artikel 50.1 i förordning (EU) nr 1306/2013, artikel 30.2 i förordning (EU) nr 223/2014, artikel 5.5 i förordning (EU) nr 514/2014 och artikel 21.1 d i förordning (EU) nr 1309/13.

¹⁵ Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Årsrapport om bedrägeribekämpning 2017, COM(2018) 553 final.

¹⁶ I punkt 2.4 i arbetsdokumentet från kommissionens avdelningar (2016) 237 final förklaras de metodantaganden som ligger till grund för analysen av de rapporterade oriktigheterna.

¹⁷ Se artiklarna 1.2 och 7 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av den 18 december 1995 om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen, artikel 2.37 i förordning (EU) nr 1303/2013 samt artikel 2.17 i förordning (EU) nr 223/2014, skäl 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1971 och skäl 3 i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/1973.

¹⁸ Artikel 3.1 a i de delegerade förordningarna (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 och 2015/1973.

¹⁹ Handbook on requirement to report irregularities (handbok om kravet på att rapportera oriktigheter), COCOLAF/23-05-17/8.2/EN. Artikel 2 b i kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/1970, 2015/1971 och 2015/1973.

²⁰ Artikel 2 b i kommissionens delegerade förordningar (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 och 2015/1973 innehåller en definition av ”första administrativa eller rättsliga konstaterandet”. De delegerade förordningarna antas baserat på de befogenheter som anges i de aktuella grundläggande rättsakterna, varav en är förordningen om gemensamma bestämmelser (artikel 122).

²¹ Fazekas, M., och Kocsis, G., (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., och King, P. L., (2016), Golden, M. och Picci, L. (2005). Centre for Counter Fraud Studies vid Portsmouths universitet har också utarbetat en metod för att mäta förluster på grund av bedrägerier. Se Button, M. och Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. och Kocsis, G. (2017), Fazekas, M., Tóth, I. J., och King, P. L.(2016), s. 369–397.

²³ Se till exempel kommissionens arbetsdokument SWD(2017) 266 final, del 2/2, tabell CP16, s. 64, som åtföljer 2016 års PIF-rapport.

²⁴ År 2017 offentliggjorde Olaf ett femte fallkompendium om interna utredningar.

²⁵ GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering, GD Regional- och stadspolitik, GD Jordbruk och landsbygdsutveckling, GD Forskning och innovation och GD Migration och inrikes frågor.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Europeiska revisionsrätten, årsrapporten 2014, s. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., (2013), s. 10–11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes (en ram för att hantera bedrägeririsker i federala program), GAO, juli 2015, GAO-15-593SP, s. 10.

³⁰ OECD:s konvention om bekämpande av bestickning av utländska offentliga tjänstemän i internationella affärsförbindelser.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=sv

³² KOM(2000) 200 final/2 – Reformen av kommissionen – Vitbok del II – Handlingsplan, åtgärd 94.

³³ Förebyggande av bedrägerier med hjälp av erfarenheter från det operativa arbetet: en dynamisk bedrägerisäkring, SEK(2007) 1676.

³⁴ Enligt princip 8 i Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commissions (Coso) 2013 Internal Control – Integrated Framework (intern kontroll – integrerad ram) ska organisationer bedöma bedrägeripotentialen vid bedömningen av risker för uppnåendet av målen.

³⁵ Bättre lagstiftning för bättre resultat − en EU-agenda, COM(2015) 215 final.

³⁶ 2016 års rapport om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen (PIF-rapport), COM(2017) 383 final.

³⁷ World Bank Annual Update (Världsbankens årliga uppdatering), Integrity Vice-Presidency, s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org

³⁹ Se Europeiska revisionsrättens särskilda rapport nr 10/2015 – Mer behöver göras för att åtgärda problemen vid offentlig upphandling inom EU:s sammanhållningsutgifter.

⁴⁰ Artikel 1.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av den 11 september 2013 om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Olaf) och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 074/1999.

⁴¹ Mellan 2012 och 2016 utfärdade Olaf i omkring 21 % av de utredningar som avslutades med en ekonomisk rekommendation samtidigt en rättslig rekommendation.

⁴² Utöver de externa utredningarna har Olaf även befogenhet att genomföra interna utredningar inom EU:s institutioner. Vi utvärderade inte denna specifika arbetsuppgift för Olaf under den här revisionen. När det gäller administrativa rekommendationer, se punkt 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx läst den 15 februari 2018.

⁴⁴ Avdelningen för bedrägeribekämpning (DLAF) är en rumänsk nationell myndighet med utredningsbefogenheter som ansvarar för att skydda EU:s ekonomiska intressen i landet. Se statistik från DLAF:s årsrapport 2016, s. 11.

⁴⁵ Analys av medlemsstaternas uppföljning av Olafs rättsliga rekommendationer som utfärdats mellan januari 2008 och december 2015, s. 1.

⁴⁶ Enligt artikel 12 i förordning (EU) nr 883/2013 ”får Olaf till de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna överlämna information som har inhämtats i samband med externa utredningar så att de kan vidta lämpliga åtgärder i god tid i enlighet med sin nationella lagstiftning”.

⁴⁷ Se Olafs rapport 2017, s. 53.

⁴⁸ För 59 av 150 ärenden där medel har krävts tillbaka till följd av Olafs ekonomiska rekommendationer är det belopp som återvunnits 70 % eller lägre än vad Olaf rekommenderade.

⁴⁹ Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010–2014 (Lönar sig brott fortfarande? Återvinning av tillgångar som härrör från brott i EU, undersökning av statistiska uppgifter 2010–2014), Europol, 2016.

⁵⁰ Kommissionens beslut C(2013)9527 av den 19 december 2013 om fastställande och godkännande av riktlinjer för fastställande av finansiella korrigeringar som kommissionen ska tillämpa på utgifter som finansieras av unionen genom delad förvaltning, i de fall som bestämmelserna om offentlig upphandling inte har följts.

⁵¹ GD Internationellt samarbete och utveckling har också bidrags- och upphandlingskontrakt och budgetstödtransaktioner med direkt förvaltning. Vår revision inriktades dock på utgifter med indirekt förvaltning.

⁵² Om vi endast beaktar de rekommendationer som Olaf lämnade mellan 2012 och 2014 ökar andelen till 82 %.

⁵³ Nederländerna och Malta har anslutit sig till Europeiska åklagarmyndigheten under 2018.

⁵⁴ Kommissionen uppskattar att kostnaden för Europeiska åklagarmyndigheten, med 115 anställda, kommer att uppgå till 21 miljoner euro per år.

⁵⁵ Se skäl 51 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

⁵⁶ Se rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten.

⁵⁷ Under 2005 höjdes rapporteringströskeln från 4 000 euro till 10 000 euro. Då gjordes följande uppskattning av den information som skulle utebli i processen: den höjda tröskeln skulle minska antalet rapporterade oriktigheter med cirka 45 %, men endast 5 % av den relaterade finansieringen skulle gå förlorad. Omvandlat till andel upptäckta bedrägerier 2017, skulle detta ge siffran 0,22 % i stället för 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Se Olafs rapport från 2016, s. 15–18, om betydelsen av upphandlingsbedrägerier.

⁶⁰ SEK(2007) 1676.

⁶¹ Kommissionens förordning (EG) nr 2035/2005 av den 12 december 2005 (EUT L 328, 15.12.2005, s. 8).

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Jämför artikel 325 i EUF-fördraget.

⁶⁴ De senaste siffrorna finns i kommissionens rapport 29:e årsrapporten om skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen och bedrägeribekämpning (2017) (COM(2018) 553 final, 3.9.2018). En liknande tendens syns i andra system som bygger på att utredningar på EU-nivå och nationell nivå kompletterar varandra (t.ex. genomförandet av EU:s konkurrensregler, se http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Se Olafs rapport från 2017.

⁶⁶ KOM (2011) 376 slutlig, s. 8, stycket som inleds "Förebyggande av bedrägerier".

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning V EU:s finansiering och förvaltning, där ledamoten Lazaros S. Lazarou är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Juhan Parts med stöd av Ken-Marti Vaher (kanslichef) och Margus Kurm (attaché), Judit Oroszki (förstechef och uppgiftsansvarig), Tomasz Plebanowicz, (biträdande uppgiftsansvarig) och Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova och Anzela Poliulianaite (revisorer). Michael Pyper gav språkligt stöd och Valérie Tempez-Erasmi var sekreterare.

Från vänster till höger: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi och Margus Kurm.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.