Boj proti goljufijam pri porabi EU: potrebni so ukrepi

ODGOVORI KOMISIJE

POVZETEK

Uvod

Komisija se strinja z Evropskim računskim sodiščem, da je boj proti goljufijam pri porabi EU pomemben, zato pozdravlja njegovo odločitev, da o tej temi pripravi posebno poročilo. Gre za zapleteno in večplastno zadevo, ki vsakemu opazovalcu, ki želi dobiti pregled, predstavlja izziv. Ta izziv je še toliko večji zaradi dejavnikov, kot sta skupna odgovornost Komisije in držav članic za zaščito finančnih interesov EU ter veliko število akterjev, vključenih v boj proti goljufijam na obeh ravneh. Čeprav je Evropsko računsko sodišče izkušen opazovalec, teh dejavnikov ne upošteva v celoti.

Komisija je zaradi pomena, ki ga pripisuje finančnemu upravljanju in nadzoru na splošno ter zlasti boju proti goljufijam, pred skoraj 20 leti ustanovila urad OLAF ter preoblikovala celoten svoj sistem finančnega upravljanja in nadzora, kar je kolegiju komisarjev omogočilo, da prevzame splošno politično odgovornost za upravljanje proračuna. Arhitektura tega sistema se od takrat nenehno izboljšuje in izpopolnjuje ob vztrajnih prizadevanjih Komisije, ne nazadnje tudi po zaslugi revizij Evropskega računskega sodišča (zlasti dveh posebnih poročil o uradu OLAF iz let 2005 in 2011). Ta prizadevanja so se v zadnjih letih okrepila, in sicer s prvo strategijo Komisije za boj proti goljufijam iz leta 2011, ki se trenutno posodablja, vzpostavitvijo sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev leta 2016, posodobljenim okvirom notranje kontrole iz leta 2017, novo finančno uredbo iz leta 2018, nedavnim predlogom za revizijo uredbe o uradu OLAF in postopkom ustanavljanja Evropskega javnega tožilstva (v nadaljnjem besedilu: EJT), ki je v teku, če omenimo samo nekatere od številnih pobud. Komisija tudi meni, da so koristi teh pobud in splošni napredek, dosežen v zadnjih letih pri krepitvi sistema finančnega upravljanja in nadzora Komisije, znatni.

Komisija želi poleg tega poudariti, da svoje omejene finančne in človeške vire osredotoča na področja, na katerih lahko doseže največje spremembe, pri čemer zagotavlja najvišjo raven stroškovne učinkovitosti ter spoštuje načeli sorazmernosti in subsidiarnosti. To pomeni, da se je namerno odločila, da ne bo izvedla nekaterih dejavnosti, katerih izvedbo ji Evropsko računsko sodišče predlaga v tem posebnem poročilu. Komisija trenutno preučuje posledice, ki bi jih priporočila Evropskega računskega sodišča imela za vire v okviru revizije strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki je v teku.

V

Posebnih vprašanj, na katera je Evropsko računsko sodišče opozorilo v zvezi s politiko Komisije na področju boja proti goljufijam, ni mogoče obravnavati ločeno od pomembnega razvoja dogodkov, navedenega v nadaljevanju:

• revizije kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropske unije v letu 2013;
• posodobljenega integriranega okvira kontrole in medsebojnega strokovnega pregleda tveganja goljufij v letu 2017; Direktive (EU) 2017/1371 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (v nadaljnjem besedilu: direktiva o zaščiti finančnih interesov);
• Uredbe 2017/1939 o ustanovitvi EJT;
• predloga iz leta 2018 za spremembo uredbe o uradu OLAF št. 883/2013;
• nove finančne uredbe 2018/1046;
• pobude za revizijo uredbe o finančnem okviru v zvezi z decentraliziranimi agencijami;
• predlogov za programe porabe po letu 2020;
• posodobitve strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki je v teku.

Opozoriti je treba, da priporočila odbora sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev precej presegajo primere goljufij in korupcije: med drugim zajemajo tudi hude kršitve poklicnih pravil, resne kršitve pogodbenih obveznosti in nepravilnosti v smislu Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 2988/95.

VI

Ne obstaja nobena stroškovno učinkovita metoda za oceno neodkritih goljufij, ki bi bila dovolj zanesljiva in utemeljena za z dokazi podprto politiko. Metode, ki jih navaja Evropsko računsko sodišče, v teh konkretnih okoliščinah ne bi bile primerne (glej odgovore Komisije na odstavke 14–16 in 33–37).

Komisija v svojem letnem poročilu o zaščiti finančnih interesov navaja statistične podatke o sumih goljufij in odkritih goljufijah, kot so jih prijavile države članice.

Sedanji sistem prijavljanja pomeni dobro prakso na področju zbiranja podatkov o goljufijah in se nenehno izboljšuje. Njegove omejitve, navedene v tem posebnem poročilu, so pretirane (glej odgovore Komisije na odstavke 23–31).

Po mnenju Komisije analiza vzrokov za to, da nekateri prejemniki sredstev EU ravnajo goljufivo, ne bi pomenila najboljše uporabe njenih omejenih virov. Komisija osredotoča analizo goljufij na področja in orodja, ki zagotavljajo največjo učinkovitost in uspešnost (glej odgovore Komisije na odstavke 14–16, 29, 33–37 in 47).

VII

Kar zadeva splošni vpliv preiskav urada OLAF, je treba navesti, da so tudi varnostni ukrepi, ki jih izda ta urad (glej člen 7 Uredbe št. 883/2013), in splošni odvračilni učinek njegovega ukrepanja pomembni elementi, ki jih je treba oceniti. Analiza nadaljnjega ukrepanja na podlagi preiskav urada OLAF temelji na razmeroma majhnem številu razgovorov s službami Komisije in pravosodnimi organi držav članic. Poleg tega je analiza vloge in odgovornosti drugih akterjev v sedanjem sistemu, zlasti drugih institucij EU in držav članic, za odkrivanje in preiskovanje nepravilnosti ter sprejemanje ustreznih nadaljnjih ukrepov omejena. Analiziranje ukrepov Komisije in urada OLAF za boj proti goljufijam zahteva celovit pristop.

Kar zadeva stopnjo vložitve obtožnic, učinkovitosti preiskav urada OLAF ni mogoče meriti samo na podlagi tega merila, saj je obtožnica samo eden od številnih rezultatov preiskav urada OLAF. Pogosto se šteje za dobro prakso, da urad OLAF in nacionalni pravosodni organi delujejo vzporedno ter usklajujejo svoje operativne dejavnosti. Urad OLAF je v zadnjih letih izboljšal svoje sodelovanje s pravosodnimi organi pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi njegovih priporočil.

Težave v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem nacionalnih organov na podlagi sodnih priporočil urada OLAF že dolgo pomenijo izziv, ki je uradu OLAF, Komisiji in državam članicam dobro poznan. Komisija je za obravnavo tega izziva predlagala ustanovitev EJT. Tudi njen nedavni predlog za spremembo Uredbe št. 883/2013 je namenjen izboljšanju nadaljnjega ukrepanja na podlagi sodnih priporočil urada OLAF, zlasti z razjasnitvijo dopustnosti rezultatov preiskav urada OLAF v sodnih postopkih v državah članicah.

Kar zadeva izterjavo, je urad OLAF sprejel ukrepe, da bi pojasnil informacije iz svojih končnih poročil in vsebino priporočil v zvezi z ocenjenimi zneski za izterjavo. Oktobra 2016 je izdal „Navodila za pripravo finančnih priporočil in povezanih oddelkov končnega poročila“, ki naj bi olajšala izvajanje priporočil urada OLAF. Učinek teh navodil na finančna priporočila bo v celoti viden šele v prihodnje.

Poleg tega je urad OLAF julija 2017 izdal nove „Smernice o finančnem spremljanju“, da bi se med drugim skrajšal čas, ki ga generalni direktorati porabniki potrebujejo za izračun zneskov za izterjavo.

Glej odgovore Komisije na odstavke 94–125.

VIII

Z uredbo o EJT, sprejeto v okviru okrepljenega sodelovanja,⁵⁶ se uvaja pomembna institucionalna novost, s katero se bo bistveno okrepila zaščita proračuna EU pred goljufijami, spremenilo pa se bo tudi pravosodno okolje v Evropi. Delovala bo kot enotni organ v vseh sodelujočih državah članicah. EJT bo neposredno odgovorno za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese Unije, z roko v roki z nacionalnimi organi, ki bodo morali upoštevati navodila evropskih delegiranih tožilcev. Države članice so odgovorne tudi za dodelitev zadostnih virov in so izrazile pripravljenost, da to storijo. Komisija in države članice si močno prizadevajo, da bi lahko EJT začelo delovati konec leta 2020

IX

Boj proti goljufijam, ki škodijo proračunu EU, je v skladu s členom 325 PDEU skupna naloga in obveznost držav članic in Komisije.

X Priporočilo 1:

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija je v zadnjih letih v tesnem sodelovanju z državami članicami bistveno izboljšala svoj sistem prijavljanja nepravilnosti, s čimer je omogočila boljšo in bolj izpopolnjeno analizo.

Komisija se zavezuje, da bo prijavljanje nepravilnosti in goljufij ter analizo narave goljufij še izboljšala, med drugim na podlagi prilagojenega zbiranja podatkov in boljšega razumevanja splošnega okvira za boj proti goljufijam v različnih državah članicah.

Vendar ni mogoča ocena obsega neodkritih goljufij, ki bi bila dovolj zanesljiva in utemeljena za z dokazi podprto politiko, tako da bi se upoštevala tudi omejitev učinkovite uporabe omejenih virov, ki jih ima na voljo Komisija.

Glej podrobne odgovore Komisije na priporočilo 1 v oddelku s sklepnimi ugotovitvami in priporočili na koncu.

Priporočilo 2:

Komisija delno sprejema to priporočilo, in sicer v delu, ki se nanaša na sprejetje nove celovite strategije za boj proti goljufijam. V zvezi z mogočo časovnico za celovito analizo tveganja goljufij glej odgovor Komisije na priporočilo 2 v oddelku s priporočili in sklepnimi ugotovitvami.

Kar zadeva priporočilo glede portfelja posameznega komisarja, Komisija meni, da se priporočilo upošteva že pri njeni sedanji notranji ureditvi.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavke 50–54.

Priporočilo 3:

Prva alinea: Komisija sprejema to priporočilo.

V skladu s finančno uredbo morajo zadevni generalni direktorati uporabljati sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev, kadar to zahtevajo okoliščine. Za spodbujanje uporabe tega sistema je bilo izvedenih že več ukrepov.

Komisija bo države članice še naprej pozivala k odkrivanju goljufivih gospodarskih subjektov in opozarjanju nanje. Da bi imele države članice, kar zadeva deljeno upravljanje, obveznost opozarjati na goljufive gospodarske subjekte, bi moral zakonodajalec spremeniti finančno uredbo. Komisija je prvotno predlagala jasno obveznost držav članic, da podatke sistema za upravljanje nepravilnosti uporabijo kot razloge za izključitev (COM(2014) 358). Vendar so države članice nasprotovale kakršni koli obveznosti izključitve na podlagi informacij, ki jih zagotovijo v sistemu za upravljanje nepravilnosti.

Glej podrobne odgovore Komisije v oddelku s sklepnimi ugotovitvami in priporočili na koncu.

Druga alinea: Komisija sprejema to priporočilo.

Komisija je zagotovila informacije o sistemu ARACHNE v vseh državah članicah. Vendar se sistem ARACHNE uporablja na prostovoljni podlagi, saj ni nobene pravne obveznosti, s katero bi se zahtevala njegova uporaba. Komisija bo še naprej zagotavljala pomoč zadevnim organom.

Priporočilo 4:

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija je že sprejela ukrepe, da bi glede na ustanovitev EJT prilagodila zakonodajni okvir in dejavnosti urada OLAF, tako da je predložila predlog za revizijo Uredbe št. 883/2013 (COM(2018) 338).

Z dopolnjevanjem med ukrepi EJT in urada OLAF se bo boj proti goljufijam še okrepil. Vendar se temeljna vloga in odgovornost urada OLAF za boj proti goljufijam pri porabi EU z ustanovitvijo EJT ne bosta spremenili.

Komisija se strinja z mnenjem Evropskega računskega sodišča, da bi lahko urad OLAF prevzel večjo vlogo v zvezi s politikami služb in izvajalskih agencij Komisije na področju boja proti goljufijam. Tako okrepljena vloga je upoštevana v prihodnji posodobitvi strategije Komisije za boj proti goljufijam.

V razmerju do držav članic bo urad OLAF še naprej opravljal svoje usklajevalne in svetovalne funkcije, in sicer kot glavna služba za prijavljanje nepravilnosti in Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij. Podobno bodo tudi odgovorni odredbodajalci v generalnih direktoratih, pristojnih za deljeno upravljanje, še naprej izvajali svoje pristojnosti v zvezi z državami članicami.

Glej podrobne odgovore Komisije v oddelku s sklepnimi ugotovitvami in priporočili na koncu.

UVOD

5

Člena 317 in 325 PDEU splošneje določata dolžnost držav članic, da sodelujejo pri zaščiti finančnih interesov Unije, in njihovo skupno odgovornost za zaščito teh interesov. Ta odgovornost med drugim vključuje nadaljnja področja deljenega upravljanja odhodkov EU, pa tudi dohodkovno stran proračuna Unije.

9

Posebnih vprašanj, na katera je Evropsko računsko sodišče opozorilo v zvezi s politiko Komisije na področju boja proti goljufijam, ni mogoče obravnavati ločeno od nedavnih pomembnih zakonodajnih pobud in drugega razvoja dogodkov na področju boja proti goljufijam, ki so v nadaljevanju navedeni v kronološkem vrstnem redu:

• Leta 2013 je bila opravljena revizija kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropske unije, da bi se okrepil pravni okvir, zlasti glede na morebitna navzkrižja interesov in večjo preglednost.
• Komisija je 19. aprila 2017 sprejela posodobljen integriran okvir kontrole in strokovni pregled tveganja goljufij, v okviru katerih najpomembnejša tveganja (vključno z goljufijami) ocenjujejo odgovorni odredbodajalci, ki o teh tveganjih poročajo v svojih letnih poročilih o dejavnostih in o njih razpravljajo z osrednjimi službami v postopku strokovnega pregleda.
• Sozakonodajalec je 5. julija 2017 sprejel Direktivo o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (direktiva o zaščiti finančnih interesov). Države članice jo morajo v dveh letih (do 6. julija 2019) prenesti v nacionalno zakonodajo. Direktiva določa usklajen zakonodajni okvir, s katerim se zmanjšujejo ovire za učinkovito sodelovanje, zlasti z uskladitvijo opredelitve štirih kaznivih dejanj (goljufije, korupcije, pranja denarja in protipravne prilastitve) ter tudi sankcij in zastaralnih rokov. Stvarna pristojnost EJT temelji na direktivi o zaščiti finančnih interesov.
• Novembra 2017 je bila sprejeta Uredba 2017/1939 o ustanovitvi EJT. EJT naj bi konec leta 2020 ali na začetku leta 2021 začelo delovati v 22 državah članicah, pristojno pa bo za preiskovanje kaznivih dejanj, ki škodijo proračunu EU, vključno z resnimi čezmejnimi goljufijami na področju DDV, ki presegajo 10 milijonov EUR. EJT bo vlagalo tožbe zoper storilce kaznivih dejanj neposredno pred nacionalnimi sodišči, kar bi moralo privesti do uspešnejšega pregona in boljše izterjave prigoljufanega denarja.
• Maja 2018 je bil sprejet predlog za spremembo uredbe o uradu OLAF št. 883/2013 (COM(2018) 338) o preiskavah, ki jih izvaja urad OLAF, v zvezi s sodelovanjem z EJT in učinkovitostjo preiskav urada OLAF. Medtem ko se bo EJT osredotočilo na kazenske zadeve, ki vplivajo na proračun EU, kot so korupcija ali goljufije s sredstvi EU, ali kazenske preiskave čezmejnih goljufij na področju DDV, bo urad OLAF nadaljeval upravne preiskave goljufij, ki vplivajo na finančne interese Unije, v vseh državah članicah, vključno s preiskavami, ki pripeljejo do kazenskega pregona v državah članicah, ki v EJT ne sodelujejo. Namen predloga Komisije za spremembo uredbe o uradu OLAF št. 883/2013 je razjasniti sodelovanje med uradom OLAF in EJT ter omogočiti čim širšo zaščito proračuna EU. Njegov namen je tudi izboljšati učinkovitost preiskovalnih orodij urada OLAF, zlasti pregledov in inšpekcij, ter tudi dostop do podatkov o bančnih računih.
• Julija 2018 je začela veljati nova finančna uredba, s katero se krepijo sredstva za boj proti slamnatim družbam in uporabi davčnih oaz s strani posrednikov, ki upravljajo finančna sredstva EU. Z njo se utrjuje evropski sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev, saj določa, da ga lahko v celoti uporabljajo izvajalski partnerji v okviru posrednega upravljanja. Splošneje se z njo poenostavljajo finančna pravila, saj jih je lažje nadzorovati in so manj dovzetna za goljufije.
• Komisija je predlagala revizijo uredbe o finančnem okviru v zvezi z decentraliziranimi agencijami, da bi se okrepilo upravljanje decentraliziranih agencij EU, zlasti na področju goljufij, in sicer z uvedbo obveznosti decentraliziranih agencij, da o primerih goljufij ali preiskavah nemudoma poročajo Komisiji, in obveznosti agencij, da prilagodijo svoje sisteme notranje kontrole, če vodijo decentralizirane urade zunaj glavnega sedeža. Ta revizija naj bi začela veljati najpozneje 1. januarja 2019.
• Predlogi za programe porabe po letu 2020 vsebujejo posebne uvodne izjave in določbe v zvezi z zaščito finančnih interesov EU, zlasti glede pristojnosti urada OLAF. V predlog uredbe o skupnih določbah so bile vključene dodatne določbe o boju proti goljufijam.
• Posodobitev strategije Komisije za boj proti goljufijam, prvotno sprejete leta 2011, je v teku. Urad OLAF je v tem postopku sestavil kvalitativno oceno tveganja goljufij, ki je povzetek prispevkov, prejetih od različnih služb Komisije.

PRIPOMBE

Skupni odgovor na odstavke 14–16:

Vprašanje merjenja goljufij je bilo intenzivno obravnavano in analizirano. Čeprav se Komisija strinja z Evropskim računskim sodiščem, da bi bila taka ocena zaželena, ni mogoča ocena ravni neodkritih goljufij, ki bi bila dovolj zanesljiva in utemeljena za z dokazi podprto politiko, tako da bi se upoštevala tudi omejitev učinkovite uporabe omejenih virov, ki jih ima na voljo Komisija. Čeprav so raziskovalne metode, ki jih predlaga Evropsko računsko sodišče, koristne za druge namene, v tem kontekstu ne bi bile primerne in bi lahko vodile do pristranskega odločanja ali vsaj do dodane vrednosti, ki ni sorazmerna s stroški. To je podrobneje obravnavano v odgovorih na odstavke 33–37.

Komisija se je na podlagi teh preudarkov in v skladu z določbami člena 325(5) PDEU odločila, da se bo osredotočila na obseg in naravo nepravilnosti in (sumov ali ugotovljenih) goljufij, odkritih in prijavljenih v uveljavljenem sistemu za upravljanje nepravilnosti, ter to metodo nenehno izpopolnjuje. Ta pristop omogoča dobro poznavanje pomanjkljivosti, ki jih dejansko izkoriščajo goljufi.

Komisija se zaveda omejitev tega pristopa, vendar meni, da je to za zdaj najučinkovitejša metoda. Dejavnosti na področju boja proti goljufijam je treba razumeti kot nenehno razvijajoč se proces, temelječ na dosežkih in razvoju, ki se lahko glede na teoretični model zdijo nezadostni, vendar jih je treba ocenjevati v povezavi s splošno kompleksnostjo sistema in njegovega zgodovinskega razvoja. Tak razvojni pristop tlakuje pot prihodnjim izboljšavam. Sprejeti je mogoče nadaljnje ukrepe, kot je boljše izkoriščanje obstoječih podatkovnih zbirk.

23

Komisija nenehno izboljšuje količino in kakovost prijav nepravilnosti. Obveznost prijavljanja ter odstopanja od te obveznosti in njene omejitve so predstavljeni v gradivu, na katerem temelji poročilo o zaščiti finančnih interesov, zlasti v delovnem dokumentu služb Komisije (2016)237 final (izrecno naveden tudi v povezavi s poročilom o zaščiti finančnih interesov za leto 2016). Glej odgovore Komisije na odstavke 24–31.

24

Prva točka: V novem „Priročniku za prijavljanje nepravilnosti pri deljenem upravljanju“, ki ga je urad OLAF pripravil v sodelovanju s strokovnjaki iz držav članic, je končno poročilo urada OLAF jasno navedeno kot eno od dejstev, ki za države članice povzroči nastanek obveznosti prijavljanja. Sistem za upravljanje nepravilnosti ima posebno polje, v katerem se navede številka preiskave urada OLAF. Vendar ta ključni podatek organu za prijavljanje v državi članici morda ni vedno znan. Komisija opozarja, da je kakovost podatkov odvisna od kakovosti prijav držav članic.

Druga točka:

Prva podtočka: Primere goljufij, ki izhajajo iz dejavnosti posredniških javnih organov, vključenih v izvajanje operativnega programa z izbiro projektov ali javnimi razpisi, je treba prijaviti v sistem za upravljanje nepravilnosti, z nekaterimi omejenimi izjemami (tj. prag prijavljanja). Navedba Evropskega računskega sodišča se nanaša na opredelitev pojma „gospodarski subjekt“, ki ne vključuje teles javnega sektorja, ki svoja pooblastila izvajajo kot javni organi. V „Priročniku za prijavljanje nepravilnosti pri deljenem upravljanju" se s sklicevanjem na sodno prakso Sodišča Evropske unije omejujejo primeri, v katerih se za telesa javnega sektorja ne šteje, da delujejo kot gospodarski subjekti (s čimer se omejujejo primeri, ki se ne prijavijo prek sistema za upravljanje nepravilnosti).

Druga podtočka: S pravnega vidika obveznost prijavljanja primerov „sumov goljufij“ vključuje tudi primere, v katerih ni bilo izvedeno plačilo. Res pa je, da so nepravilnosti, ki ne pomenijo goljufije in v zvezi s katerimi ni bilo izvedeno plačilo, zajete z odstopanjem od obveznosti prijavljanja.

S tehničnega vidika sistem za upravljanje nepravilnosti nima drugih obveznih polj poleg tistih, ki se nanašajo na sklad in programsko obdobje. Polje „ime projekta“ se torej lahko pusti prazno in ne preprečuje prijave.

Tretja točka: Komisija priznava, da se zaradi praga prijavljanja, ki je 10 000 EUR, določena količina informacij lahko izgubi. Vendar se to nanaša predvsem na manjše primere, ki večinoma zadevajo posamezne storilce, ki upravljajo preproste sheme goljufij. Zato bi bila dodana vrednost teh informacij omejena. Poleg tega bi večino teh primerov državna tožilstva verjetno zavrnila.

Kljub temu imajo države članice dolžnost ukrepati na podlagi odkritih nepravilnosti, ne glede na prag prijavljanja.

Komisija ocenjuje, da bi se brez pragov „končna stopnja odkrivanja“ le neznatno spremenila⁵⁷.

25

Komisija priznava, da se lahko prakse prijavljanja razlikujejo ne le med državami, ampak tudi med organi prijavljanja. Ustrezna pojasnila je mogoče najti v različnih delovnih dokumentih služb Komisije, priloženih poročilom o zaščiti finančnih interesov za zadnja leta.

Komisija si nenehno prizadeva za čim večjo racionalizacijo prakse prijavljanja, tako da države članice obvešča ter jim svetuje na podlagi sestankov, usposabljanj, navodil, smernic, priročnikov in povratnih informacij o prijavljenih primerih. Poleg tega se sprejemajo ukrepi v zvezi z zanesljivostjo podatkov sistema za upravljanje nepravilnosti (glej odgovor na odstavek 30). Priročnik, na katerega se sklicuje Evropsko računsko sodišče, je bil izdan leta 2017. Tako še ni mogel vplivati na informacije, ki jih je analiziralo Evropsko računsko sodišče in so predstavljene v Prilogi 4.

Upoštevati je treba, da lahko vprašanja, na katera opozori evropsko računsko sodišče, vplivajo na stopnjo odkrivanja za posamezno leto prijavljanja, vendar je tak vpliv bistveno manjši v zvezi z večletnimi analizami ali analizami, osredotočenimi na celotno programsko obdobje, kot so analize, objavljene in vsako leto posodobljene v delovnem dokumentu služb Komisije z naslovom „Statistična ocena nepravilnosti“.

26

Uvedba stopenj odkrivanja goljufij je namesto primerjave absolutnih številk pomagala zagotoviti objektiven kazalnik za merjenje uspešnosti držav članic, kar je še en korak naprej v stalnem procesu.

27

Čeprav so stopnje odkrivanja kazalniki goljufij, ki jih je treba upoštevati, je treba neposredno primerjavo stopenj odkrivanja postaviti v kontekst. Splošni okvir boja proti goljufijam v različnih državah članicah je kontekst, v katerem je treba razlagati podatke o odkritjih in s tem povezane razlike med državami članicami. Urad OLAF take podatke analizira ter sodeluje z državami članicami, da bi se izboljšalo preprečevanje, odkrivanje in prijavljanje v državah članicah.

28

Analiziranje temeljnih razlogov za razlike pri prijavljanju vključuje podrobno analizo 28 nacionalnih sistemov boja proti goljufijam. Ta pristop zahteva veliko sredstev in ga je mogoče izvajati le postopoma.

29

Čeprav bi se neobstoj tesne povezave med sporočenimi stopnjami odkrivanja goljufij in zaznavanjem korupcije lahko upošteval v okviru širše in podrobnejše analize splošnega okvira boja proti goljufijam v različnih državah članicah, se mu ne sme pripisati prevelikega pomena. Korupcija je eden od številnih načinov delovanja pri storitvi goljufij, ki škodujejo proračunu EU.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 33–37 v zvezi z indeksi zaznave.

30

Kar zadeva zanesljivost podatkov sistema za upravljanje nepravilnosti, Komisija sama nima zmogljivosti za njihovo splošno revizijo. Kljub temu si urad OLAF prizadeva za racionalizacijo praks prijavljanja držav članic (glej odgovor na odstavek 25) in za izvajanje osnovnih preverjanj kakovosti.

Preverjanja v zvezi s sistemi za prijavljanje nepravilnosti se izvajajo v okviru revizij sistema.

Države članice morajo uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam v okviru svojega sistema upravljanja in nadzora, in sicer na podlagi ocene tveganja. To je posebna regulativna zahteva za boj proti goljufijam za obdobje 2014–2020, uvedena z uredbo o skupnih določbah (člen 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah). Komisija v smernici v zvezi s tem členom navaja, da je vzpostavitev jasnih mehanizmov prijavljanja ključni element preprečevanja in tudi odkrivanja. Potrjeno je, da mora sum goljufije uradu OLAF prijaviti organ, ki ga imenuje država članica, v skladu z zahtevami iz člena 122(2) uredbe o skupnih določbah.

Kar zadeva regionalno politiko, v okviru ključne zahteve 7 revizorji Komisije preverijo, ali so organi upravljanja v okviru določenega operativnega programa izpolnili svojo splošno obveznost preprečevanja, odkrivanja, prijavljanja in odpravljanja nepravilnosti, vključno z goljufijami. Nekatere revizijske ugotovitve služb Komisije so na primer zajele odsotnost prijavljanja v sistemu za upravljanje nepravilnosti v zvezi z odkritimi nepravilnostmi.

Kar zadeva skupno kmetijsko politiko, Komisija ocenjuje kakovost podatkov v sistemu za upravljanje nepravilnosti v okviru revizij Usmerjevalnega oddelka EKUJS. O nepravilnostih (vključno s primeri goljufij) se poroča v prilogi k letnim računovodskim izkazom.

Komisija v povezavi z revizijami od revizijskih organov zahteva, naj izvedejo preverjanja v zvezi z izvajanjem ukrepov za boj proti goljufijam. Zgodnje preventivne revizije Komisije standardno zajemajo tudi pregled ukrepov za boj proti goljufijam.

31

Popolnih sistemov za zbiranje podatkov o kazenskih zadevah, povezanih s finančnimi interesi EU, ki jih preiskujejo nacionalni organi, ni, nacionalni sistemi pa so največkrat nepopolni in Komisiji niso dostopni.

Celo države članice, ki zbirajo statistične podatke o kazenskih preiskavah, imajo po navadi zelo splošne podatke o kršitvah členov kazenskega zakonika, namesto da bi bil podrobno opredeljen sklad EU ali nacionalni sklad ali vrsta postopka, ki ga te kršitve zadevajo.

Tako je najcelovitejši sistem, ki sistematično zbira informacije o kazenskih zadevah, povezanih s finančnimi interesi EU, sistem za upravljanje nepravilnosti. Komisija priznava, da je tako kot vsak sistem tudi sistem za upravljanje nepravilnosti mogoče še izboljšati.

Skupni odgovor na odstavke 33–36:

Komisija meni, da v okviru merjenja goljufij v proračunu EU ocenjevanje goljufij na podlagi študij o žrtvah, srečevanju ali zaznavi ne ustreza namenu, saj so te metode bolj osredotočene na opredelitev ali uporabo kazalnikov tveganja za posebne namene in v posameznih sektorjih na podlagi upravnih podatkov. Evropsko računsko sodišče navaja indekse za merjenje korupcije, ki temeljijo na anketah, in predlaga, da se lahko ta metodologija uporabi v okviru merjenja neodkritih goljufij, ki škodujejo proračunu EU. Te metode so predmet več kritik, na katere je opozorjeno v istih publikacijah, na katere se sklicuje samo Evropsko računsko sodišče. Poleg tega so te težave znatno večje na nekaterih področjih proračunskih odhodkov, kot je razvojna pomoč.

Prav tako je v skladu z odstavkom 3.14 letnega poročila Evropskega računskega sodišča za leto 2015 Raziskovalna skupina za sestavljene kazalnike (Composite Indicators Research Group) (ki jo financira EU) opozorila, da sestavljeni kazalniki sicer kažejo širšo sliko, vendar lahko vodijo do poenostavljenih ugotovitev politike.

Čeprav so ankete o žrtvah, srečevanju ali zaznavi koristne za druge namene, torej ne bi bile primerne za merjenje goljufij pri porabi EU in bi lahko vodile do pristranskega odločanja ali vsaj do dodane vrednosti, ki ni sorazmerna s stroški.

Finančna uredba navsezadnje določa, da se proračun EU izvršuje v skladu z načelom sorazmernosti ter uspešno in učinkovito notranjo kontrolo. V zvezi s tem preprečevanje, odkrivanje in odpravljanje goljufij in nepravilnosti ter nadaljnje ukrepanje v zvezi z njimi temeljijo na najboljših mednarodnih praksah ter izvajanju ustrezne strategije obvladovanja tveganja in strategije kontrole, usklajene med ustreznimi udeleženci v verigi kontrole. Finančna uredba določa, da se morata notranja kontrola in izvrševanje proračuna razvijati skupaj z izboljševanjem razmerja med stroški in koristmi kontrol. Povedano drugače, stroški kontrol morajo biti sorazmerni in skladni z rezultati v smislu izterjave.

Komisija se zavezuje, da bo izboljšala strategijo za oceno obvladovanja tveganja in kontrolo.

Okvir 1

Komisija poudarja, da je bila kakovost obvladovanja korupcije samo eden od kazalnikov, uporabljenih v študiji z naslovom „Ocenjevanje kakovosti upravljanja na regionalni ravni z uporabo podatkov o javnem naročanju“.

37

Po mnenju Komisije je iz primerov Evropskega računskega sodišča razvidno, da lahko Komisija še izboljša svojo analizo goljufij. Vendar pa prikazane metode glede na raznolikost proračuna EU niso stroškovno učinkovite za trdno, zanesljivo in utemeljeno oceno obsega neodkritih goljufij ali korupcije, na kateri bi temeljile z dokazi podprte pobude politike.

39

Urad OLAF analizira goljufije tudi zato, da bi ravnal v skladu z Uredbo št. 883/2013. Urad prispeva k zasnovi in razvoju metod preprečevanja in zatiranja goljufij, korupcije in drugih nezakonitih dejanj, ki škodijo finančnim interesom Unije. Skupaj z državami članicami in poleg njih spodbuja in usklajuje izmenjavo operativnih izkušenj in dobrih postopkovnih praks.

Skupni odgovor na odstavke 40–42:

Poročilo o zaščiti finančnih interesov se nanaša na celoten proračun EU in mora zato ohraniti splošni pristop. Analiza je vsako leto bolj poglobljena, izpopolnjena in bogata (kot priznavajo glavni deležniki: države članice in Evropski parlament). Poročilo o zaščiti finančnih interesov za leto 2017 na primer vključuje podrobno analizo po komponentah v kmetijski politiki in dodaja analizo „prometa“, ki je še eno prednostno področje.

Urad OLAF analizira naravo in način delovanja goljufij na splošno (s poročilom o zaščiti finančnih interesov) in bolj poglobljeno (s posebnimi projekti). Lastno analitično delo urada OLAF v zvezi z vzorci goljufij in sistemskimi ranljivimi točkami bi se dejansko lahko okrepilo in razširilo, kot predlaga Evropsko računsko sodišče, kar je odvisno od sredstev, namenjenih analizi in preprečevanju. Čeprav se programi porabe sčasoma razvijajo, se temeljne značilnosti programov, torej tudi tveganja goljufij, ne bodo bistveno spremenile. Zbirke primerov zato ostajajo tehtne in koristne.

Komisija meni, da bi morala biti analiza vzorcev goljufij in sistemskih ranljivih točk prednostna naloga, hkrati pa opozarja, da take študije zahtevajo zelo veliko sredstev.

43

V skladu s členom 74(2) finančne uredbe ima Komisija decentralizirano strukturo za notranjo kontrolo, vključno z analizo tveganja in ukrepi za boj proti goljufijam. Zanaša se na zmogljivosti in pristojnosti odredbodajalcev na podlagi prenosa pooblastil, ki jim je zaupano upravljanje skladov EU, vključno z odkrivanjem in zmanjševanjem tveganj goljufij. To je razlog, da se ta tveganja ocenjujejo predvsem na ravni generalnih direktoratov.

Vendar so službe Komisije pri obvladovanju tveganj goljufij na interni ravni na različne načine deležne usmerjanja in podpore, npr. z okvirom notranje kontrole Komisije iz leta 2017 in ustreznimi navodili za izvajanje, z dokumentom urada OLAF iz leta 2016 z naslovom „Metodologija in smernice za pripravo strategij GD za boj proti goljufijam“ ter z izmenjavo mnenj in dobre prakse, zlasti v okviru mreže Komisije za preprečevanje in odkrivanje goljufij.

Pri posodabljanju strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki je v teku, Komisija uporablja posamezne analize tveganja, ki so jih pripravile njene službe, urad OLAF pa jih je zbral v kvalitativni interni oceni tveganja goljufij.

44

Službe Komisije ravnajo v skladu z učinkovito in uspešno notranjo kontrolo, kot se zahteva s členom 36(1) finančne uredbe, tako pri izbiri analitičnih metod za svojo oceno tveganja goljufij kot pri določanju kontrol za boj proti goljufijam, ki bodo uvedene za zmanjšanje tveganj goljufij. Ne glede na to namerava Komisija okrepiti analitične zmogljivosti urada OLAF, kar bo v doglednem času prispevalo k izpopolnitvi ocen tveganja goljufij (glej odgovore Komisije na priporočila 1, 3.1 in 4).

Nekatere službe Komisije, zlasti GD za regionalno in mestno politiko, po potrebi uporabljajo zunanje vire (npr. organizacijo Transparency International in DIGIWHIST).

45

Komisija brez podrobne analize metodologije, ki je bila uporabljena za vzpostavitev globalnega registra tveganj goljufij Pooblaščenega inštituta za javne finance in računovodstvo Združenega kraljestva (Chartered Institute of Public Finance and Accountancy), težko oceni njegovo dodano vrednost za zaščito finančnih interesov Unije. Pomisleke v zvezi s tem vzbuja dejstvo, da se v registru precej večje tveganje goljufij pripisuje goljufijam pri osebnih dohodkih (41 %) kot goljufijam pri javnih naročilih (32 %)⁵⁸. Preiskave urada OLAF ne kažejo podobnega trenda⁵⁹.

46

Komisija se na splošno strinja, da bi bilo mogoče analizo podatkov v zvezi z goljufijami okrepiti (glej odgovor Komisije na priporočilo 1). Vendar pa ne ocenjuje, da so predlagani načini analize boljši od metod ocenjevanja, ki jih zdaj uporabljajo službe Komisije.

Kar zadeva GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, so organi EU, ki upravljajo sredstva v okviru skupne kmetijske politike, pod budnim očesom revizijskih služb GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, s čimer se zagotovi, da imajo vzpostavljene ustrezne upravljavske in nadzorne sisteme. V okviru tega se posredno nadzorujejo tudi upravičenci.

Z okvirom zagotovil, ki ga je Komisija vzpostavila za zagotovitev zakonitosti in pravilnosti izdatkov, se hkrati zmanjšuje tudi tveganje goljufij.

47

Službe Komisije se prednostno ukvarjajo z odkrivanjem ranljivih točk in shem goljufij ter z ukrepi za ozaveščanje o teh shemah.

Kar zadeva vzroke goljufij, Komisija razmišlja o okrepitvi prizadevanj za izdelavo profilov goljufov, katerih tarča je proračun EU, kot eni od nalog izboljšane funkcije analize, ki jo priporoča Evropsko računsko sodišče.

48

Način delovanja“, ki ga navaja Evropsko računsko sodišče (tj. narava goljufije, kot so npr. umetno ustvarjeni pogoji), je zajet z analitičnim delom urada OLAF.

Ker so kompleksna pravila dovzetna za napake in goljufije, je Komisija predlagala poenostavitev splošnih in sektorskih finančnih pravil. Dokazi kažejo, da to na primer deluje pri zmanjševanju nepravilnosti in goljufij v okviru programa Obzorje 2020. S finančno uredbo iz leta 2018 se dodatno poenostavljajo pravila o povračilu stroškov, pri čemer se spodbuja uporaba poenostavljenih možnosti obračunavanja stroškov (pavšalni zneski) in oblik financiranja, ki niso povezane s stroški. S tem za programe porabe v obdobju 2021–2027 zagotavlja enostavnejša finančna pravila, manj dovzetna za goljufije.

Okvir 2

Komisija se strinja s pomislekom Evropskega računskega sodišča. Da bi dokazali umetne pogoje, je treba upoštevati stroge pogoje, kakor jih je določilo Sodišče Evropske unije. Nujno je treba ohraniti pravno varnost upravičencev, ki delujejo v skladu z veljavno zakonodajo. Zato lahko plačilne agencije zavrnejo plačilo samo na podlagi jasno ugotovljenih dokazov in ne le na podlagi sumov. V skladu s tem pogosto vložijo čas in trud v zbiranje trdnih dokazov ter naknadno uvedejo postopke izterjave.

49

„Priložnost za porabo po lastni presoji“, ki jo navaja Evropsko računsko sodišče, je povezana z načelom subsidiarnosti, vendar ni neomejena: merila in pogoji upravičenosti morajo biti dogovorjeni s Komisijo ter jih pozneje enostransko ni mogoče spremeniti. V tem smislu poraba ni nikoli popolnoma stvar lastne presoje.

„Dovoljena“ stopnja porabe po lastni presoji je povezana samo z nekaterimi področji deljenega upravljanja, na katerih morajo države članice uradno imenovati organe, ki bodo upravljali sredstva ter imeli tudi obveznost, da z ustreznimi preverjanji upravljanja in neodvisnim revizijskim organom vzpostavijo sistem upravljanja in nadzora.

Komisija opravlja revizije (revizije sistema in revizije postopkov), pri katerih se opredelijo tveganja. Plačila za programe se lahko v primerih resnih pomanjkljivosti v sistemu upravljanja in nadzora prekinejo. Zato pravni okvir za deljeno upravljanje v programskem obdobju 2014–2020 zagotavlja, da so kontrole vzpostavljene na vseh ravneh, pri čemer se ustrezno upoštevajo tveganja, povezana s porabo po lastni presoji.

Organi upravljanja imajo nekatera pooblastila za odločanje po lastni presoji, vendar izvajanje programa preverja neodvisni revizijski organ, tako da zanje še naprej veljajo pravo EU, revizije Komisije/Evropskega računskega sodišča in preiskave urada OLAF.

Komisija bo kljub temu obravnavala predlog Evropskega računskega sodišča, naj se analizira, kako pri programih, ki jih sofinancira EU, lastna presoja vpliva na tveganje goljufij.

Skupni odgovor na odstavke 50–54:

Strateško obvladovanje tveganja goljufij in preprečevanje goljufij sta za Komisijo pomembna cilja.

Vzpostavila je decentraliziran model finančnega upravljanja, po katerem so odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil, na primer generalni direktorji, odgovorni za notranji nadzor, vključno z obvladovanjem tveganj in preprečevanjem goljufij. Od leta 2017 morajo vse službe Komisije imenovati višjega vodstvenega delavca, pristojnega za obvladovanje tveganj, ki odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil pomaga in mu svetuje v zvezi z zadevami notranjega nadzora, vključno z obvladovanjem tveganja goljufij. Poleg tega je treba opozoriti, da imajo pri obvladovanju tveganja goljufij za proračun EU pomembno vlogo tudi države članice, zlasti na področjih v okviru deljenega upravljanja.

Član Komisije, pristojen za boj proti goljufijam, usmerja in vlaga pobude za izboljšanje boja proti goljufijam, medtem ko kolegij komisarjev nosi splošno politično odgovornost za upravljanje proračuna EU. Vsak član Komisije prejme informacije, povezane z goljufijami, neposredno od službe, za katero je odgovoren, in o pomembnih primerih poroča kolegiju.

Posamezne poslanice predsednika Komisije vsakega Komisarja zavezujejo, da namenja posebno pozornost dobremu finančnemu upravljanju sredstev EU, s čimer se krepi politična zaveza Komisije, da bo uporabljala načelo ničelne tolerance do goljufij in proračun EU sistematično ščitila pred goljufijami.

Komisija meni, da bi lahko urad OLAF prevzel večjo in bolj strateško vlogo kot koordinator v zvezi s politikami služb Komisije in izvajalskih agencij na področju boja proti goljufijam.

Komisija navaja, da Priloga V vsebuje poenostavljeno predstavitev njenega modela upravljanja. Opozarja tudi, da njen model finančnega upravljanja v resnici razlikuje med političnimi in operativnimi odgovornostmi.

55

Komisija meni, da urad OLAF že ima vlogo pri zagotavljanju pregleda nad ukrepi za boj proti goljufijam in pri poročanju o izložkih. Med drugim je urad OLAF glavna služba za zasnovo interne strategije boja proti goljufijam in usklajuje njeno izvajanje. Poleg tega urad OLAF zagotavlja metodološke smernice za oddelčne strategije boja proti goljufijam ter spremlja njihovo izvajanje s sodelovanjem pri osrednjem pregledu načrtov upravljanja in letnih poročil o dejavnostih.

Nadzorna vloga urada OLAF se upošteva pri posodobitvi strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki poteka.

56

Z uredbo o skupnih določbah za obdobje 2014–2020 je bila prvič uvedena regulativna zahteva, da morajo države članice uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam, ki temeljijo na oceni tveganja.

Komisija je leta 2017 začela informativno študijo o izvajanju člena 125(4)(c) v vseh državah članicah. Ta študija je bila dokončana leta 2018, njene ugotovitve pa kažejo, da so države članice na splošno uvedle sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam v zvezi z opredeljenimi tveganji.

GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje je leta 2018 začel tematsko revizijo učinkovitosti in sorazmernosti ukrepov za boj proti goljufijam (ki obsega programe GD za regionalno in mestno politiko ter GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje).

Komisija skupaj z organi držav članic, pristojnimi za programe na področju kohezijske politike, spremlja vsak primer goljufije, na katerega je opozorjena.

Redne izmenjave dobrih praks potekajo v Svetovalnem odboru za usklajevanje preprečevanja goljufij (COCOLAF), o njih pa se poroča v letnem poročilu o zaščiti finančnih interesov.

59

Pomembne občasne dejavnosti, določene v strategiji Komisije za boj proti goljufijam iz leta 2011 (kot so posodobitev oddelčnih strategij za boj proti goljufijam, zagotovitev neprepustnosti instrumentov financiranja za goljufije in usposabljanje na področju boja proti goljufijam), se še vedno nadaljujejo in so predstavljene v letnih poročilih o dejavnostih. Prav tako še naprej veljajo načela, ki Komisijo usmerjajo pri boju proti goljufijam in so določena v strategiji Komisije za boj proti goljufijam iz leta 2011.

60

Komisija potrjuje, da so cilji v njeni strategiji za boj proti goljufijam večinoma splošni; vendar se ti cilji izvajajo z zelo specifičnimi ukrepi, ki jih spremljajo kazalniki izložkov.

Kjer je bilo mogoče in ustrezno, je Komisija opredelila kvantitativne cilje (npr. udeležba v usposabljanjih na področju boja proti goljufijam ali na ravni ozaveščanja o goljufijah v generalnih direktoratih), vključenih v strategije za boj proti goljufijam ter ustrezne dokumente strateškega načrtovanja in programske dokumente (načrti upravljanja/letna poročila o dejavnostih).

Ne glede na to se Komisija strinja z Evropskim računskim sodiščem, da bi bilo zaželeno povečati usmerjenost v rezultate in merljivost njenih ukrepov za boj proti goljufijam. Nadaljnje izboljšave v zvezi s tem bodo morale temeljiti na izboljšani funkciji analize, kot jo predlaga Evropsko računsko sodišče, ki pa se lahko izvaja samo postopoma.

62

V letnem poročilu o zaščiti finančnih interesov so predstavljeni izložki ukrepov Komisije in držav članic za boj proti goljufijam, na sicer omejeni ravni pa je ocenjena tudi učinkovitost nekaterih teh ukrepov, zlasti ukrepov za boj proti goljufijam, ki so jih sprejele države članice.

Čeprav poročilo o zaščiti finančnih interesov ne zagotavlja popolne ocene učinkovitosti vseh horizontalnih ukrepov za boj proti goljufijam, ki so jih sprejele EU in njene države članice, pa izpolnjuje svojo nalogo v skladu s členom 325(5) PDEU, saj daje celovit pregled nad sprejetimi ukrepi za boj proti goljufijam. Kar zadeva oceno skupne učinkovitosti teh ukrepov, bi bile potrebne bolj ciljno usmerjene poglobljene študije, ki zahtevajo več sredstev.

63

Letno poročilo o upravljanju in smotrnosti izvrševanja proračuna EU je poročilo, ki temelji na informacijah, ki so jih odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil zagotovili v svojih letnih poročilih o dejavnostih. Kar zadeva ukrepe za boj proti goljufijam, poročilo vključuje oddelek z informacijami o strategijah za boj proti goljufijam, od leta 2017 pa tudi oddelek o zaščiti proračuna EU. Komisija bo dodatno preučila najprimernejši način za predstavitev svojih politik boja proti goljufijam v letnem poročilu o upravljanju in smotrnosti izvrševanja. Vendar bo moralo to interno poročilo, ki pokriva celoten spekter politik in dejavnosti Komisije, ohraniti svojo zbirno naravo. Več informacij o ukrepih Komisije za boj proti goljufijam je zagotovljenih v letnem poročilu o zaščiti finančnih interesov in letnih poročilih o dejavnostih generalnih direktoratov. Slednja vključujejo pododdelek, namenjen preprečevanju in odkrivanju goljufij.

64

Komisija se strinja z Evropskim računskim sodiščem, da bi bilo zaželeno povečati usmerjenost v rezultate in merljivost njenih ukrepov za boj proti goljufijam.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 60.

67

Komisija poudarja, da je člen 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah službam Komisije zagotovil okvir za okrepitev njihovih prizadevanj v boju proti goljufijam v skladih ESI za obdobje 2014–2020. Vendar so službe Komisije že v programskem obdobju 2007–2013, tj. pred nastankom porabe, uvedle učinkovite in sorazmerne kontrole nepravilnosti, namenjene zaščiti in obvarovanju proračuna EU.

Pregled dosežkov zgodnejših ukrepov Komisije za zagotovitev neprepustnosti za goljufije je predstavljen v delovnem dokumentu služb Komisije iz leta 2007⁶⁰. Za programsko obdobje 2007–2013 je Komisija dala na primer pobudo za pregled obveznosti držav članic, da prijavljajo nepravilnosti v okviru deljenega upravljanja⁶¹.

Sektorska zakonodaja na področju deljenega upravljanja vsebuje določbe o nepravilnostih, med katerimi so goljufije ena od podkategorij; te določbe se uporabljajo že dolgo.

68

Študija, katere pobudnica je bila Komisija, z naslovom „Preprečevanje goljufij in korupcije v evropskih strukturnih in investicijskih skladih – pregled praks v državah članicah EU“, vsebuje pregled izvajanja člena 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah v državah članicah. Ta študija je bila dokončana leta 2018, med drugim pa zagotavlja pregled praks in ukrepov, sprejetih v državah članicah. Študija se šteje za prvi korak, Komisija pa bo na podlagi njenih ugotovitev razmislila o nadaljnjih in dodatnih ukrepih.

70

Neobstoj standardiziranega postopka za nadaljnje ukrepanje na podlagi upravnih priporočil, ki so različna, se ne sme razlagati, kot da taka priporočila nimajo učinka. Urad OLAF si dejansko za vsak primer posebej prizadeva, da bi taka priporočila imela rezultat. Urad OLAF in Komisija trenutno preučujeta, kako na podlagi priporočil urada OLAF okrepiti spremljanje nadaljnjega ukrepanja.

71

Ocena tveganja goljufij je del okvira Komisije za izvajanje ocen učinka zakonodajnih predlogov. V zbirko orodij za boljše pravno urejanje je bilo med njeno revizijo iz leta 2017 dodano orodje št. 25 za preprečevanje goljufij⁶². Tveganje goljufij bi bilo treba v oceni učinka obravnavati samo takrat, ko je to ustrezno. To je ključno načelo sorazmerne analize, na kateri temelji sistem ocene učinka Komisije.

72

Smernice za boljše pravno urejanje pred letom 2017 niso preprečevale ocen tveganja goljufij. V obdobju 2014–2020 so se take ocene izvajale, čeprav se takrat niso zahtevale s smernicami za boljše pravno urejanje. Neprepustnost programov porabe za goljufije je bila v skladu s sporočilom Komisije iz leta 2007 o neprepustnosti za goljufije in strategijo Komisije za boj proti goljufijam iz leta 2011 zagotovljena v sodelovanju med plačilnimi oddelki in uradom OLAF. Smernice za boljše pravno urejanje, revidirane leta 2017, zdaj izrecno zagotavljajo orodje za preprečevanje goljufij.

73

Preprečevanje, odkrivanje, odpravljanje goljufij in nepravilnosti ter nadaljnje ukrepanje v zvezi z njimi spadajo med cilje notranjih kontrol (člen 32 finančne uredbe).

V okviru deljenega upravljanja, ki zadeva 80 % proračuna EU, mora tveganje goljufij oceniti organ upravljanja v okviru svojega programa (člen 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah). Predlogi programov za obdobje 2021–2027 vsebujejo določbo, s katero se zahteva, da organ, odgovoren za upravljanje programa, „uvede učinkovite in sorazmerne ukrepe in postopke za boj proti goljufijam, pri čemer upošteva ugotovljena tveganja“. Ko bo ta določba sprejeta, se bo uporabljala za sedem skladov deljenega upravljanja, zajetih z uredbo o skupnih določbah.

Čeprav bo zahteva po ocenah tveganja goljufij v postopku zasnove programov porabe za večletni finančni okvir po letu 2020 oblikovana še strožje, je bila neprepustnost za goljufije načelo, ki ga je Komisija uporabila že v sedanjem večletnem finančnem okviru.

Natančneje, Komisija meni, da je vprašanje kontrol za preprečevanje in odkrivanje goljufij ustrezno obravnavala s tem, ko je v vsakem od svojih zakonodajnih predlogov z dne 29. maja 2018, priloženih svežnju o večletnem finančnem okviru, predlagala vrsto obsežnih ukrepov:

• v ocenah finančnih posledic zakonodajnega predloga so navedeni ukrepi, ki jih je treba sprejeti za preprečevanje goljufij in nepravilnosti;
• s posebnimi določbami je opredeljeno, kdo (npr. Komisija, države članice) uvede sorazmerne ukrepe in postopke za boj proti goljufijam ob upoštevanju ugotovljenih tveganj;
• v posebni uvodni izjavi so povzete pristojnosti urada OLAF (in od leta 2020 tudi EJT) in navedene uredbe, iz katerih te pristojnosti izhajajo.

Urad OLAF je preučil ustreznost teh ukrepov za zagotovitev neprepustnosti za goljufije, preden jih je Komisija sprejela.

Poleg tega je nova finančna uredba zagotovila poenostavljene metode financiranja, ki so manj dovzetne za goljufije, kot je možnost uporabe pavšalnih zneskov, financiranja po pavšalni stopnji in stroškov na enoto za nepovratna sredstva.

75

Komisija je v programih porabe za večletni finančni okvir po letu 2020 predlagala horizontalne uvodne izjave in določbe v zvezi z zaščito finančnih interesov EU pred nezanesljivimi gospodarskimi subjekti.

V skladu s finančno uredbo so bile potrebne in enakovredne pravice in dostop dodeljeni Komisiji, uradu OLAF, EJT in Evropskemu računskemu sodišču.

Možnost ponovne uporabe prispevkov iz skladov, kot je določena v uredbi o skupnih določbah, države članice spodbuja, da same uporabijo finančne popravke.

Komisija zagotavlja sistemsko neprepustnost za goljufije in pregleduje način zagotavljanja neprepustnosti za goljufije v okviru posodabljanja strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki je v teku.

Glej tudi odgovor na odstavek 72.

80

Odločitve o sankcijah ne temeljijo samo na informacijah, ki jih prejmejo subjekti, navedeni v tem opažanju. Med drugim lahko temeljijo tudi na informacijah iz revizij, ki jih opravijo odredbodajalci ali za katere so ti odgovorni, na disciplinskih ukrepih pristojnih nadzornih organov, odgovornih za preverjanje uporabe standardov poklicne etike, in na odločbah Komisije ali pristojnih nacionalnih organov v zvezi s kršitvijo konkurenčnega prava EU ali nacionalnega konkurenčnega prava.

V prihodnje bi morala biti vir informacij tudi dejstva, ugotovljena v okviru revizij ali preiskav, ki jih bo opravilo EJT.

81

Za izključitev nezanesljivih gospodarskih subjektov na podlagi priporočila posebne komisije iz člena 143 finančne uredbe (prej člen 108 finančne uredbe iz leta 2012) je potreben poseben postopek, da se spoštujeta pravica do zaslišanja in načelo sorazmernosti.

82

Goljufija in korupcija sta pogosto povezani z drugimi razlogi za izključitev. Kadar torej izključitev zaradi goljufije ali korupcije zakonsko ni bila mogoča za dejanja, storjena pred letom 2016, je bila izključitev sprejeta na podlagi drugih veljavnih razlogov, kot so hude kršitve poklicnih pravil in resna kršitev pogodbe, in odvračilni učinek sistema je bil zagotovljen.

83

Za dejanja, storjena pred začetkom veljavnosti nove finančne uredbe avgusta 2018, bo zakonodaja omogočala izključitev fizičnih oseb, ki so v situacijah za izključitev in ki so ključne za dodelitev ali izvedbo pravnih obveznosti.

84

Za dejanja, storjena od leta 2016, finančna uredba omogoča izključitev gospodarskih subjektov, katerih direktor je v situaciji za izključitev. Komisija bo po potrebi uporabila to možnost, pri čemer meni, da bi morale enako storiti tudi druge instituciji in organi EU.

Nova finančna uredba zagotavlja sredstva za boj proti slamnatim družbam in uporabi davčnih oaz s strani posrednikov, ki upravljajo finančna sredstva EU.

Poudariti je treba, da so pravne omejitve, v katerih oba sistema delujeta, različne. Zlasti odločitve Svetovne banke niso predmet pritožb in/ali nacionalnih pravnih redov

Skupni odgovor na odstavka 85 in 86:

Orodje ARACHNE je lahko pomembna podpora za učinkovite in sorazmerne ukrepe za preprečevanje goljufij v skladu s členom 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah (EU) št. 1303/2013. Zasnovano je tako, da organom držav članic pomaga preprečevati ter odkrivati napake in nepravilnosti med projekti, upravičenci, pogodbami in pogodbenimi izvajalci.

Od leta 2013 službe Komisije organe držav članic redno obveščajo o morebitnih koristih uporabe orodja ARACHNE.

87

Komisija preučuje, ali je mogoče podatke iz sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev (in morebiti iz računovodskega sistema na podlagi nastanka poslovnega dogodka (ABAC)) vključiti v orodje ARACHNE, da bi se med drugim lahko preveril obstoj kazalnikov goljufij pri porabi v okviru neposrednega upravljanja.

88

Razvoj orodja ARACHNE je bil končan maja 2013 (prva namestitev) in od takrat se vanj postopoma vnašajo podatki držav članic, ki so se odločile, da orodje ARACHNE vključijo v svojo strategijo za boj proti goljufijam.

Sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev se od začetka uporabe nove finančne uredbe uporablja za vse vidike neposrednega in tudi posrednega upravljanja.

Ker je bil novi sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev vzpostavljen leta 2016, ugotovitve Evropskega računskega sodišča temeljijo na javno dostopnih podatkih, ki se nanašajo samo na začetno obdobje do 30. junija 2018. Tako ni mogoče oceniti delovanja sistema, niti njegovih odvračilnih učinkov.

90

Komisija opozarja na naslednje dodatne in pomembne vidike za oceno učinka upravnih preiskav urada OLAF:

• poglobljeno analizo upravnih priporočil, da se obravnavajo sistemske pomanjkljivosti;
• varnostne ukrepe, ki jih urad OLAF med preiskavo sprejme v skladu s členom 7 Uredbe št. 883/2013, da se prepreči nadaljnje poslabšanje goljufij ali nepravilnosti;
• odvračilni učinek preiskav urada OLAF na potencialne goljufe;
• odgovornosti služb Komisije in držav članic (pri poročanju uradu OLAF in izvajanju njegovih priporočil), da zagotovijo učinkovitost delovanja urada OLAF v praksi.

Poleg tega sta bila Komisija in/ali urad OLAF pobudnika številnih ključnih reform za povečanje učinkovitosti preiskovalnih dejavnosti urada OLAF. Te reforme vključujejo:

• navodila urada OLAF preiskovalcem v zvezi s finančnimi priporočili (2016);
• pregled urada OLAF v zvezi z njegovo ureditvijo spremljanja priporočil za zagotovitev hitrejšega nadaljnjega ukrepanja (2017);
• direktivo o zaščiti finančnih interesov (2017);
• revizijo finančne uredbe (2018);
• predlog za spremembo Uredbe št. 883/2013, da se med drugim izboljšajo preiskovalna orodja urada OLAF in olajša sprejemanje končnih poročil urada OLAF (2018).

91

Sodna priporočila urada OLAF lahko vsebujejo tudi splošne predloge sodnim organom, da v celoti upoštevajo njegove ugotovitve v končnem poročilu, s čimer se širi obseg sodnih ukrepov.

92

V skladu s členom 11(1) uredbe o uradu OLAF so v priporočilih urada OLAF navedeni ukrepi, ki jih morajo sprejeti institucije, organi, uradi ali agencije in pristojni organi držav članic. V skladu s členom 11(2) so končna poročila urada OLAF dopustni dokazi v upravnih ali sodnih postopkih v državah članicah enako in pod istimi pogoji kot upravna poročila, ki jih pripravijo nacionalni upravni inšpektorji. Da bi se še izboljšal učinek preiskav urada OLAF, je Komisija v predlogu za spremembo Uredbe št. 883/2013 predstavila ukrepe za povečanje uporabnosti končnih poročil urada OLAF v nacionalnih postopkih.

94

Nadaljnje ukrepanje nacionalnih organov na podlagi sodnih priporočil urada OLAF že dolgo predstavlja izziv, ki je uradu OLAF, Komisiji in državam članicam dobro poznan. Kot je pojasnjeno v nadaljevanju, na to vpliva več dejavnikov, na primer dejstvo, da ima vsaka država članica svojo politiko pregona, kar zadeva kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov.

Komisija je za obravnavo tega izziva predlagala ustanovitev EJT. Pričakuje se, da bo to omogočilo bolj usklajeno in učinkovito politiko pregona v državah članicah, ki sodelujejo v EJT, za kazniva dejanja, ki škodijo proračunu EU, kar bo pripeljalo do večjega števila pregonov in obsodb ter višjo stopnjo izterjave.

Poleg tega so bile razlike v obsegu in opredelitvi kaznivih dejanj nadalje obravnavane z Direktivo (EU) št. 1371/2017 (direktiva o zaščiti finančnih interesov) (glej tudi odgovor na odstavek 97).

Namen nedavnega predloga za spremembo Uredbe št. 883/2013 je med drugim izboljšati učinkovitost preiskovalne funkcije urada OLAF, zato se pričakuje, da se bo uporaba rezultatov preiskav urada OLAF v sodnih postopkih v državah članicah izboljšala.

Da bi urad OLAF bolje razumel natančne razloge za zavrnitve in izboljšal nadaljnje ukrepanje na podlagi svojih preiskav, se je lotil poglobljene analize nadaljnjega ukrepanja držav članic na podlagi njegovih sodnih priporočil, izdanih med 1. januarjem 2008 in 31. decembrom 2015, pri čemer je bilo od skupno 317 priporočil preučenih 169 sodnih priporočil, ki jih je izdal urad OLAF in so jih pravosodni organi držav članic zavrnili. Urad OLAF vzdržuje stalen dialog s pravosodnimi organi držav članic, da bi se izboljšala stopnja vložitve obtožnic.

95

Kar zadeva primerjavo med številom obtožnic, vloženih na podlagi sodnih priporočil urada OLAF, in številom lastnih nacionalnih pregonov, je treba upoštevati različne okoliščine in pogoje, v katerih deluje urad OLAF v primerjavi z nacionalnimi organi.

Odgovornost za boj proti goljufijam in vsem drugim nezakonitim dejavnostim, ki škodujejo finančnim interesom Unije, nosijo Unija in države članice⁶³ kot deljeno odgovornost. V tem okviru ima ukrepanje držav članic številčno gledano seveda večji delež. To je razvidno tudi iz podatkov, ki jih Komisija vsako leto objavi v svojih poročilih o zaščiti finančnih interesov Evropske unije⁶⁴.

Ukrepi na ravni EU in nacionalni ravni se dopolnjujejo, dejstvo, da ima raven EU svoje preiskovalne zmogljivosti, pa je ključni gradnik boja proti goljufijam kot celote. Obe ravni imata koristi od tesnega sodelovanja.

Poleg tega urad OLAF, tudi kadar ne vodi preiskave, pogosto posreduje informacije in zagotavlja pomoč pristojnim organom v državah članicah ter zlasti v okviru primerov usklajevanja prispeva k preiskavam, ki jih izvajajo nacionalni organi.

96

Komisija opozarja, da v poročilu Evropskega računskega sodišča ni primerjave med stopnjami vloženih obtožnic ali zavrnitev na podlagi sodnih priporočil urada OLAF in primerljivimi podatki držav članic. To bi olajšalo oceno, ali imajo priporočila urada OLAF ustrezen učinek na nacionalni ravni.

Ker ima število vloženih obtožnic samo po sebi omejeno informativno vrednost, se je urad OLAF lotil bolj poglobljene analize nadaljnjega ukrepanja držav članic na podlagi sodnih priporočil, ki jih je izdal med 1. januarjem 2008 in 31. decembrom 2015, ki je omenjena v odstavku 94 zgoraj.

Ta analiza ni bila omejena na področje izdatkov – ki so predmet revizije Evropskega računskega sodišča –, temveč je vključevala tudi notranje preiskave in področje prihodkov, tj. carinske preiskave.

Prva točka: Glede na analizo urada OLAF v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem držav članic na podlagi njegovih sodnih priporočil kategorija primerov z „nezadostnimi dokazi“ vključuje najrazličnejše dejanske in pravne položaje. Vanjo spadajo zlasti primeri, v katerih urad OLAF zaradi omejenih preiskovalnih pooblastil v praksi ni mogel zbrati vseh dokazov, in položaji, v katerih so organi držav članic zaradi negotovosti glede zakonodaje, ki se uporablja, dvomili o dokazni vrednosti končnega poročila urada OLAF.

Poleg tega se število primerov, zavrnjenih zaradi „nezadostnih dokazov“ (pogost razlog za neuvedbo preiskave), lahko razlikuje tudi glede na različna procesna pravila in prakse v državah članicah. Države članice imajo na splošno široko polje proste presoje v različnih fazah preiskave in pregona.

Poudariti je treba tudi, da v precejšnjem številu primerov urad OLAF ne prejme podrobne obrazložitve dejanskih razlogov za zavrnitev.

Druga točka: Kljub doseženi stopnji usklajenosti na podlagi konvencije o zaščiti finančnih interesov (in do prenosa direktive o zaščiti finančnih interesov) na ravni podrobnosti še vedno obstajajo opazne razlike v nacionalnih kazenskih zakonodajah, ki lahko vplivajo na to, ali se določeno ravnanje na ravni države članice šteje za kaznivo dejanje. Urad OLAF vedno izvede prvo oceno s preučitvijo, ali preiskovana dejanja spadajo v opredelitev pojma goljufija v EU v skladu z zakonodajo EU, ki se uporablja. Nato je v pristojnosti nacionalnih organov, da odločijo, ali bodo nadalje ukrepali na podlagi priporočil urada OLAF ali ne.

Tretja točka: Čeprav je zastaranje načeloma mogoče šteti za „objektiven“ razlog, so za opredelitev določenega skupka dejanj kot kaznivega dejanja pristojni izključno pravosodni organi, ki imajo v zvezi s tem precejšnje možnosti proste presoje. Ali je primer zastaral, je lahko odvisno na primer od teže, ki se pripisuje določenemu kaznivemu dejanju, kar lahko pomembno vpliva na zastaralni rok, ki se uporabi. Tudi na primer ocena, kdaj se je kaznivo dejanje začelo in kdaj se je končalo ter ali je šlo za stalno ali ponavljajoče se ravnanje, ter vprašanja pretrganja in prekinitve vključujejo zapletene ocene, ki temeljijo na posebnostih nacionalnih pravnih okvirov. V številnih primerih lahko urad OLAF to preveri pri nacionalnih organih in se morda osredotoči na zagotovitev finančne izterjave.

Opozoriti je treba, da so za preprečitev zastaranja skupaj odgovorni vsi akterji, zlasti institucije EU in države članice, ki morajo uradu OLAF pravočasno zagotoviti informacije.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 97.

97

Urad OLAF tesno in konstruktivno sodeluje s številnimi nacionalnimi organi. To velja za preiskovalno fazo (usklajevanje preiskovalnih dejavnosti, izmenjava informacij, pomoč pri pridobivanju dostopa do bančnih računov itd.) in tudi za poznejšo fazo (izvajanje priporočil urada OLAF s strani nacionalnih organov). Kadar se med uradom OLAF in nacionalnimi organi pojavijo razlike pri razlagi prava ali dejstev, se lahko organizira sestanek.

Komisija poudarja, da so sodni organi držav članic neodvisni oziroma bi morali biti neodvisni od urada OLAF. Nacionalni organi tako lahko pridejo do drugačnih ugotovitev kot urad OLAF. Izziv, ki ga predstavljajo precejšnje razlike med državami članicami pri obsegu in opredelitvi kaznivih dejanj ter pri zastaralnih rokih, je izrecno obravnavan z novo direktivo o zaščiti finančnih interesov (EU) št. 1371/2017 (zlasti s členoma 3 in 4). Države članice morajo direktivo o zaščiti finančnih interesov prenesti do julija 2019. Poleg tega direktiva o zaščiti finančnih interesov prvič vključuje posebna pravila o zastaralnih rokih za kazniva dejanja na področju zaščite finančnih interesov (člen 12). S predlogom Komisije za spremembo Uredbe št. 883/2013 se med drugim obravnava potreba po razjasnitvi pravnega okvira za preiskovalne ukrepe urada OLAF.

98

Sodelovanje med uradom OLAF in državnimi tožilci je dobro vzpostavljeno ter – na splošno – dobro deluje. Preiskave urada OLAF pogosto dopolnjujejo nacionalne preiskave, saj vključujejo vidike, ki presegajo okvire nacionalne zadeve. Tesno sodelovanje med nacionalnimi organi in uradom OLAF se v uradu OLAF šteje za dobro prakso ter je pogosto vzpostavljeno, da se prepreči podvajanje dela in omejijo tveganja za posamezne preiskovalne dejavnosti.

Komisija poudarja, da urad OLAF na podlagi člena 12 Uredbe št. 883/2013 pred koncem preiskave pogosto obvesti državna tožilstva.

99

Komisija opozarja, da zavrnitev primerov s strani nacionalnih pravosodnih organov ni nujno posledica pomanjkljivega sodelovanja med uradom OLAF in nacionalnimi organi, čeprav obstajajo možnosti za izboljšave (glej tudi odgovore Komisije na odstavka 97 in 98). Pomembna razloga za to, da dejanja na primer zastarajo, sta, da je urad OLAF prejel začetne informacije prepozno ali da se prejemnik sodnega priporočila nanj ni učinkovito odzval.

Urad OLAF navadno sodnim organom ne predloži primerov, ki so zastarali.

100

Komisija želi poudariti kompleksnost tega vprašanja.

Preiskovalna pooblastila upravnega urada niso primerljiva s preiskovalnimi pooblastili preiskovalnih organov, ki delajo za državna tožilstva. Zato se lahko zgodi, da kljub preiskovalnim prizadevanjem urada OLAF njegova omejena preiskovalna pooblastila in praktične možnosti ne omogočajo zbiranja jasnih dokazov o kaznivem dejanju. Tako morda ni mogoče pridobiti pomembnih dokazov o goljufiji, kot so plačilo podkupnin, individualne odgovornosti zadevnih oseb ali mens rea.

Poleg tega člen 11(2) Uredbe št. 883/2013 sam po sebi ni zadostna pravna podlaga, da bi pravosodnim organom vseh držav članic omogočal uporabo poročil urada OLAF kot dokazov v sodnih postopkih.

Zato v nekaterih državah članicah tožilci po prejemu končnega poročila urada OLAF še enkrat začnejo preiskovalne dejavnosti, da pridobijo dopustne dokaze. V teh primerih nezadostni dokazi, ki upravičujejo zavrnitev, niso dokazi, ki jih je zbral urad OLAF, temveč dokazi, ki so jih zbrali nacionalni preiskovalci (glej tudi odgovor Komisije na odstavek 102).

Nasprotno se zdi, da tožilci včasih pričakujejo, da bo končno poročilo urada OLAF mogoče uporabiti takoj, ne da bi bila potrebna kakršna koli nadaljnja preiskovalna dejavnost, ali da bo treba, kadar tožilci ne morejo uporabiti dokazov, ki jih je zbral urad OLAF, le ponoviti preiskovalne dejavnosti, ki so jih izvedli že preiskovalci urada OLAF. Če v takem primeru dokazi niso v celoti na voljo že v končnem poročilu urada OLAF, se lahko primer zavrne, ker se dokazi štejejo za nezadostne.

Obstajajo tudi primeri, v katerih se zdi, da je razlog za zavrnitev omejeno poznavanje pravil, s katerimi je urejeno financiranje EU, zlasti obveznosti upravičenca, da zagotovi točne informacije.

Nacionalni organi lahko zavrnejo tudi politično občutljive primere.

Kljub vsemu si urad OLAF nenehno prizadeva za izboljšanje kakovosti končnih poročil in nadaljnjega ukrepanja na podlagi svojih priporočil. V pripravi je že več novih projektov, kot so predloge za končna poročila.

101

Čas, ki je pretekel od storitve domnevnega kaznivega dejanja, ni povezan samo s trajanjem preiskav urada OLAF, ki se v zadnjih letih nenehno skrajšuje, ampak tudi z odkritjem goljufije, časom, v katerem je bila ta sporočena uradu OLAF, in trenutkom, ko je nacionalni tožilec končno ukrepal na podlagi priporočila urada OLAF.

Komisija opozarja, da analiza v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem na podlagi preiskav urada OLAF temelji na razmeroma majhnem številu razgovorov s službami Komisije in pravosodnimi organi držav članic.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 99.

102

V oceni uredbe o uradu OLAF, ki jo je Komisije izvedla leta 2017, je bilo kot glavni dejavnik, ki preprečuje nadaljnje ukrepanje na podlagi sodnih priporočil, opredeljeno dejstvo, da z navedeno uredbo ni zadostno zagotovljena uporaba poročil urada OLAF kot dokazov v sodnih postopkih v državah članicah. V nekaterih državah članicah tožilci po prejemu končnega poročila urada OLAF še enkrat izvedejo vse preiskovalne dejavnosti, da pridobijo dopustne dokaze. To sproža vprašanja učinkovitosti in lahko vodi do zastaranja kaznivih dejanj.

Vprašanje dopustnosti je bilo obravnavano v predlogu Komisije za spremembo Uredbe št. 883/2013.

Upoštevati je treba, da načela zakonitosti ne uporabljajo vse države članice: v tistih državah članicah, kjer o začetku zadeve po lastni presoji odloči pravosodni organ, je lahko končno poročilo urada OLAF odločilni argument za začetek sodne preiskave.

103

Komisija opozarja, da so končane preiskave in preiskave v teku v povprečju trajale 15,8 meseca ter da je izbiranje teh zadev v povprečju trajalo 1,8 meseca⁶⁵.

Urad OLAF začne preiskave na podlagi analize informacij, zanimivih za preiskavo, ki jih prejme od zunanjih virov. To stori brez nepotrebnega odlašanja.

Običajna praksa urada OLAF je tudi, da zadeve začne na podlagi informacij, ki jih pridobi v okviru lastnih preiskovalnih dejavnosti, da se nezakonito ravnanje nemudoma odpravi.

104

Ustanovitev EJT bo pomagala odpraviti nekatere pomanjkljivosti sedanjega sistema preiskav in pregona kaznivih dejanj, ki škodijo finančnim interesom EU. Urad OLAF bo moral tako kot vse institucije, uradi, organi in agencije EU ter pristojni organi držav članic EJT brez nepotrebnega odlašanja poročati o vseh sumih morebitnih kaznivih dejanj, ki spadajo v preiskovalno pristojnost EJT. EJT bo tako lahko neposredno začelo kazenske preiskave in pregon v primerih sumov goljufij ter te primere predložilo sodišču.Komisija je sprejela predlog za spremembo Uredbe št. 883/2013, s katero se bo delovanje urada OLAF prilagodilo ustanovitvi EJT, da se bo zagotovilo tesno sodelovanje, ki bo temeljilo na dopolnjevanju njunih mandatov.

Do ustanovitve EJT urad OLAF zagotavlja medsebojno izmenjavo informacij s pristojnimi nacionalnimi organi na podlagi člena 12 Uredbe št. 883/2013, tako da pristojnim nacionalnim organom pravočasno pošlje vse pomembne informacije, pridobljene med zunanjimi preiskavami.

Poleg tega je treba navesti, da se je povprečno trajanje končanih preiskav urada OLAF in njegovih preiskav, ki so v teku, v primerjavi s prejšnjimi leti bistveno skrajšalo (z 22,4 meseca v letu 2011 na 15,8 meseca v letu 2017).

Skupni odgovor na odstavke 106–108:

Kot je navedlo Evropsko računsko sodišče, je za izterjavo navadno potrebnih več let, zato primerjava med priporočenimi in izterjanimi zneski v istem obdobju ne omogoča natančne meritve, saj so zneski izterjav ocenjeni prenizko. V okviru deljenega upravljanja so za izterjavo neupravičeno porabljenih zneskov od upravičencev odgovorne države članice.

Poleg tega v obseg revizije niso bili vključeni finančni učinek varnostnih ukrepov, ki jih je priporočil urad OLAF, in zneski, katerih neupravičena poraba je bila s tem preprečena, ter tako niso bili analizirani.

Komisija opozarja, da dejanske izterjave na podlagi preiskav urada OLAF daleč presegajo stroške tega urada.

109

Urad OLAF si stalno prizadeva izboljšati kakovost svojih končnih poročil in priporočil. Oktobra 2016 je zlasti izdal nova navodila za preiskovalce, da bi se zagotovila jasnost informacij urada OLAF v zvezi z ocenjenimi zneski za izterjavo.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 115.

110

. Ugotovitve Evropskega računskega sodišča v odstavku 110 kažejo, da gre včasih za vprašanje izbire pravega trenutka pri izpolnjevanju dvojnega cilja, tj. da se izterjajo neupravičeno izplačani zneski in da se ne ogrozi kazenska preiskava na nacionalni ravni. To je razlog, da se postopki izterjave včasih zamrznejo. Vendar so take razmere razmeroma redke, nanašajo pa se na primere, v katerih je v teku nacionalni predhodni postopek in so nacionalni pravosodni organi urad OLAF izrecno zaprosili, naj za določeno obdobje zagotovi najstrožjo zaupnost (navadno, dokler niso opravljene ali dokončane določene dejavnosti). Obdobja, v katerih se postopki izterjave zamrznejo, so po navadi kratka.

Vendar se v večini primerov postopek finančne izterjave vodi vzporedno, neodvisno od sodnega postopka, v skladu s pravili o izterjavi na podlagi upravnih nepravilnosti. Vprašanje je obravnavano v „Smernicah urada OLAF za uporabo končnih poročil urada OLAF s strani služb Komisije v postopkih izterjave in drugih ukrepih na področjih neposrednih izdatkov in zunanje pomoči“, v katerih je navedeno, da se lahko upravne in/ali finančne kazni sprejmejo brez poseganja v kateri koli ukrep, sprejet na nacionalni ravni, ter da odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil ne bi smel čakati na izid (morebitnega) kazenskega postopka, preden sprejme upravni ukrep ali ukrep izterjave, razen če ga urad OLAF za to izrecno ne zaprosi.

112

. Komisija meni, da je z uporabo finančnih popravkov na področju deljenega upravljanja, tudi na priporočilo urada OLAF, in z zagotavljanjem, da so ustrezni zneski umaknjeni iz izdatkov programa, proračun EU zaščiten.

Ko generalni direktorat, ki spada v okvir deljenega upravljanja, npr. GD za regionalno in mestno politiko, od urada OLAF prejme končno poročilo o primeru, državi članici pošlje dopis o nadaljnjem finančnem ukrepanju, s katerim zahteva izterjavo sredstev EU v skladu s končnim poročilom urada OLAF. Država članica je zaprošena, da predloži pripombe. Če se država članica ne strinja z oceno in priporočilom urada OLAF, GD za regionalno in mestno politiko oceni odgovor države članice glede na vsa veljavna pravila ter sprejme končno stališče. Odredbodajalec na podlagi prenosa pooblastil se lahko odloči, da bo upošteval ugotovitve iz končnega poročila urada OLAF in izvedel priporočilo, navedeno v poročilu, med drugim tako, da bo Komisiji predlagal, naj v zvezi z ustreznim zneskom sprejme sklep o finančnem popravku, ob upoštevanju prava, ki se uporablja.

Če se država članica strinja s finančnim priporočilom urada OLAF, je nato naloga nacionalnih organov, da izterjajo sredstva od zadevnih upravičencev. V skladu z uredbo o skupnih določbah (EU) št. 1303/2013 morajo države članice po ugotovitvi nepravilnosti izterjati neupravičeno izplačane zneske. Čeprav Komisiji ni treba preveriti zneskov, izterjanih od vsakega upravičenca, revizije sistema vključujejo preverjanje izdatkov umaknjenih in izterjanih zneskov, zajetih v računovodskem sistemu organov za potrjevanje. Poleg tega so države članice močno spodbujene k odkrivanju in odpravljanju goljufij in nepravilnih izdatkov, saj lahko nadomestijo nepravilne zneske, odkrite po predložitvi računovodskih izkazov, tako da izvedejo ustrezne prilagoditve v računovodskih izkazih za obračunsko leto, v katerem je nepravilnost odkrita.

113

Pri deljenem upravljanju so za določitev zneska, ki ga je treba izterjati v skladu z zakonodajo EU in po potrebi z nacionalno zakonodajo, odgovorne države članice. GD za kmetijstvo in razvoj podeželja sistemsko spremlja, ali države članice ustrezno vodijo izterjavo dolgov, in po potrebi nadalje ukrepa v okviru postopka potrditve skladnosti.

Proračun EU je zaščiten z uporabo tako imenovanega pravila 50/50. To pravilo določa, da kadar se dolgovi ne izterjajo v določenem roku, se polovica zadevnega zneska, vključno z obrestmi, ponovno knjiži v dobro proračuna EU. Poleg tega se v primeru, da zaradi malomarnosti države članice dolg ni bil izterjan, celotni znesek dolga ponovno knjiži v dobro proračuna EU.

114

Kot Evropsko računsko sodišče samo navaja v odstavku 107, je izterjava dolgotrajen postopek, ki v povprečju traja 36 mesecev, kar pomeni, da lahko v posameznih primerih traja tudi dlje. V enem primeru tako priporočilo, ki je bilo izdano v obdobju 2012–2014 in v zvezi s katerim končna odločitev še ni bila sprejeta, predstavlja 20 % skupnega zneska, ki je bil GD za regionalno in mestno politiko, GD za zaposlovanje, socialne zadeve in vključevanje ter GD kmetijstvo in razvoj podeželja priporočen v navedenem časovnem okviru. Zato se lahko pričakuje, da se bo stopnja izterjave sčasoma povečala.

Komisija opozarja, da analiza Evropskega računskega sodišča ne vključuje zneskov, katerih neupravičena poraba iz proračuna EU je bila preprečena, kot je Komisija odločila na podlagi priporočil urada OLAF. Samo ti zneski skupaj znašajo 160 milijonov EUR v zvezi s priporočili, izdanimi med letoma 2012 in 2014, ter bi za primerjavo znašali 16 % celotnega zneska, za izterjavo v navedenem časovnem okviru priporočenega vsem trem generalnim direktoratom.

Komisija poudarja, da so bila sredstva EU izterjana ali umaknjena, če je bilo mogoče, zato da se je zaščitil proračun EU.

Glej tudi odgovor na odstavke 106–108.

115

Končna odločitev o zneskih, ki jih je treba izterjati, spada v okvir dejavnosti odredbodajalca na podlagi prenosa pooblastil.

Glavni razlog za to, da niso bili izterjani zneski, ki jih je priporočil urad OLAF, je bilo pomanjkanje pravne podlage za uporabo finančnega popravka.

Navodila osebju urada OLAF za pripravo in izračun finančnih priporočil iz oktobra 2016 med drugim vsebujejo podroben opis, kako določiti ustrezne zneske (ocenjeni vpliv ugotovljenih dejstev, ocenjeni zneski, ki jih je treba izterjati, in ocenjeni zneski, v zvezi s katerimi je treba preprečiti neupravičeno porabo), ter informacije, navedene v dokumentu s priporočili in končnem poročilu, na katerih ti zneski temeljijo. Urad OLAF je na podlagi teh navodil julija 2017 sprejel „Smernice o finančnem spremljanju“, s katerimi se znova daje poudarek spremljanju finančnih priporočil in to spremljanje poenostavlja. Ker so nova navodila in revidirane smernice razmeroma novi, bo treba na njihov polni učinek v sistemu še počakati.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 114.

116

. Komisija poudarja, da znesek nalogov za izterjavo, ki sta jih GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo ter GD za raziskave in inovacije izdala na podlagi končnih poročil urada OLAF, presega skupno vrednost priporočil, poslanih generalnim direktoratom. Precejšen del izterjav je preprečila likvidacija zadevnih upravičencev po preiskavi urada OLAF. Tako je zlasti v primeru GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo, v katerem je bila zaradi likvidacij preprečena izterjava 7,86 milijona EUR, kar je več kot 50 % skupnih zneskov, za katere so bili izdani nalogi za izterjavo.

Kot poroča Evropsko računsko sodišče, je za izterjavo po navadi potrebnih več let. Postopek izterjave se v zvezi s številnimi finančnimi priporočili, izdanimi v obdobju 2012–2016, nadaljuje in je bil v času revizije Evropskega računskega sodišča še v teku.

V navodilih urada OLAF v zvezi s finančnimi priporočili (glej odgovor Komisije na odstavek 115) je med drugim pojasnjeno, kako določiti ustrezne zneske, vključno z ocenjenimi zneski, ki jih je treba izterjati, tako da se po možnosti uporabijo lastna pravila institucij, organov, uradov ali agencij.

117

Komisija je seznanjena z 20 preučenimi primeri ter želi dodati, da so poleg GD za komunikacijska omrežja, vsebine in tehnologijo ter GD za raziskave in inovacije v neposredno upravljanje vključeni tudi drugi generalni direktorati.

Prva točka: Končna poročila urada OLAF se lahko uporabijo v finančnih in upravnih postopkih, razen če urad OLAF posebej ne pojasni, da to ni mogoče zaradi kazenske preiskave. Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 110.

Druga točka: Glej odgovor Komisije na odstavek 109.

Če generalni direktorat porabnik meni, da končno poročilo ne vsebuje jasnih ali ustreznih dokazov, se lahko obrne na urad OLAF in zaprosi za pojasnila.

Tretja točka: Komisija želi poudariti, da v številnih primerih do likvidacije na podlagi insolventnosti upravičenca pride po tem, ko urad OLAF primer konča, ko je izdan nalog za izterjavo ali ko je sprejeta izvršljiva odločba.

119

Obseg in narava revizije se razlikujeta od obsega in narave preiskave urada OLAF ter ne vključujeta vidikov, kot so korupcija, goljufije in druge resne finančne nepravilnosti. Z revizijami se morda ne opredeli celotni znesek, ki ga je treba izterjati, prav tako ne vodijo nujno do izključitve subjektov s strani komisije sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 109.

120

Število takih ukrepov je omejeno glede na število priporočil, ki jih izda urad OLAF.

Skupni odgovor na odstavka 122 in 123:

Komisija opozarja, da sta prejemnika finančnih priporočil urada OLAF na področju posrednega upravljanja tudi GD za sosedstvo in širitvena pogajanja ter GD za evropsko civilno zaščito in evropske operacije humanitarne pomoči.

Evropsko računsko sodišče navaja, da so bile v času revizije opravljene izterjave v zvezi z 38 % finančnih priporočil urada OLAF. Glede na čas, potreben za pomemben napredek v postopku izterjave, se bo ta delež sčasoma še povečal.

Kar zadeva vzorec, glej odgovor Komisije na odstavek 117 v zvezi z neposrednim upravljanjem, ki se smiselno uporablja tudi za vzorec v zvezi s posrednim upravljanjem.

124 K

omisija opozarja, da se operacije GD za mednarodno sodelovanje in razvoj izvajajo v posebnem okviru: geografsko razpršene operacije, veliko število operacij, raznolikost izvajalskih organizacij in partnerskih držav ter različnost metod za zagotovitev pomoči. Poleg tega sta pravni okvir in okvir kazenskega pregona, ki se uporabljata za operacije tega generalnega direktorata, zelo drugačna kot pri operacijah v okviru deljenega upravljanja ter veliko bolj raznovrstna. Urad OLAF te razlike in verjetnost izterjave upošteva v svojem izbirnem postopku. Opozoriti je treba, da imajo tudi številni upravičenci do zunanje pomoči sedež v Evropi, tako da so lahko na podlagi preiskave urada OLAF izključeni iz prihodnjega financiranja.

Privzeti pristop GD za mednarodno sodelovanje in razvoj je, da upošteva priporočila urada OLAF. Kadar obstajajo pomembni razlogi za to, da se priporočila urada OLAF ne upoštevajo, GD za mednarodno sodelovanje in razvoj uradu OLAF poroča o sprejeti odločitvi in ukrepih.

Okolje z velikimi tveganji, v katerem deluje GD za mednarodno sodelovanje in razvoj, je torej lahko razlog, zakaj ta včasih ne upošteva finančnih priporočil urada OLAF.

Urad OLAF in GD za mednarodno sodelovanje in razvoj bosta še tesneje sodelovala, da bi se povečalo število uspešnih izterjav.

126

EJT bo enotno, neodvisno evropsko tožilstvo, ki bo delovalo v sodelujočih državah članicah. Evropski delegirani tožilci bodo odgovorni za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, ki vplivajo na finančne interese Unije, pri čemer bodo delovali z roko v roki z nacionalnimi organi pregona in pravosodnimi organi. Evropski tožilci na centralni ravni bodo v imenu stalnih senatov nadzorovali preiskave in pregone, ki jih bodo izvajali evropski delegirani tožilci, ali pa bodo v izjemnih primerih sami vodili preiskave.

S tem novim pristopom se bo bistveno izboljšala sedanja raven učinkovitosti in uspešnosti v boju proti kaznivim dejanjem, ki škodijo finančnim interesom Unije.

127

Glej odgovore Komisije na odstavke 97–104.

128

Prva točka: Z EJT se zelo pomembno izboljšujejo sedanji mehanizmi pravosodnega sodelovanja med državami članicami. Poleg tega je njegova struktura (stalni senati in evropski tožilci iz vsake države članice) zasnovana tako, da prinaša potrebno nacionalno strokovno znanje ter hkrati zagotavlja razvoj evropskih politik preiskav in pregona.

Pri postopkih odločanja v EJT se ustrezno upošteva potreba po hitrem ukrepanju na področju preiskav in pregona ter po zagotovitvi skupne politike EJT na področju preiskav in pregona. Potrebo po internem posvetovanju in prevajanju ima vsak organ EU, ki deluje v državah članicah in se bori proti čezmejnim kaznivim dejanjem.

Preiskave EJT bodo večinoma vodili evropski delegirani tožilci, ki bodo delovali pod nadzorom evropskega tožilca, ki prihaja iz iste države članice kot evropski delegirani tožilec, ter pod vodstvom in po navodilih pristojnega stalnega senata. Evropski tožilci, ki sedijo v stalnih senatih, obvladajo pravni sistem in jezik evropskih delegiranih tožilcev, ki jih nadzorujejo. Poleg tega bo moralo osebje na sedežu EJT, ki pomaga kolegiju in senatom, ustrezno pokrivati pravne sisteme in jezike ter preklapljati med njimi, da bi jih podprlo pri njihovem delu. Uredba o EJT stalnim senatom tudi omogoča, da svoja pooblastila za odločanje v posameznih zadevah, v katerih kaznivo dejanje ni dovolj resno ali postopek ni zapleten, prenesejo na nadzorujočega evropskega tožilca. .

Delo EJT bi bilo treba načeloma izvajati elektronsko. To bo še olajšalo komuniciranje med evropskimi delegiranimi tožilci, nadzorujočimi evropskimi tožilci in stalnimi senati. Če bi bili potrebni dodatni prevodi, lahko EJT za take storitve zaprosi Prevajalski center za organe EU.

Druga točka: Komisija se ne strinja z oceno Evropskega računskega sodišča. EJT bo neposredno odgovorno za preiskavo, pregon in obtožbo kaznivih dejanj, ki škodujejo finančnim interesom Unije. V okviru tega bodo evropski delegirani tožilci, ki bodo imeli enaka pooblastila kot nacionalni tožilci, poleg tistih, ki izhajajo neposredno iz uredbe o EJT, preiskave izvajali z roko v roki z nacionalnimi organi, hkrati pa bodo ti zagotavljali upoštevanje vseh navodil evropskih delegiranih tožilcev.

Uredba o EJT vsebuje tudi zelo konkretne obveznosti držav članic, da evropskim delegiranim tožilcem zagotovijo potrebna sredstva in opremo za izvajanje njihovih funkcij (člen 96(6)).

Poleg tega je urad OLAF glede na svoj mandat na področju zaščite finančnih interesov pozvan, naj postane pomemben vir informacij za EJT. Institucije in organi Unije lahko organ OLAF uporabijo za predhodno preverjanje obtožb v zadevah, v katerih imajo premalo strokovnega znanja za oceno, ali je nekatere informacije morda treba sporočiti EJT.

Tretja točka: V členu 24 uredbe o EJT je jasno navedeno, da morajo vse institucije, organi, uradi in agencije Unije ter organi držav članic brez nepotrebnega odlašanja EJT poročati o vsakem kaznivem ravnanju, za katero bi lahko izvajalo svojo pristojnost. EJT se na podlagi tega odloči, ali bo na podlagi svoje pristojnosti bodisi uvedlo kazensko preiskavo bodisi uveljavilo pravico do prevzema zadeve. Namen mehanizma predhodne ocene je, da lahko institucije, organi, uradi in agencije uporabijo urad OLAF in njegovo specializirano strokovno znanje, da ocenijo informacije, ki jih imajo na voljo, ter EJT zagotovijo kakovostne informacije. Ta mehanizem mora biti učinkovit in ne sme ovirati postopka odločanja EJT.

Predlog Komisije za revizijo Uredbe št. 883/2013 vsebuje posebno določbo o predhodni oceni urada OLAF, vključno s strogim rokom za njeno dokončanje.

SKLEPNE UGOTOVITVE IN PRIPOROČILA

130

Posebnih vprašanj, na katera je Evropsko računsko sodišče opozorilo v zvezi s politiko Komisije na področju boja proti goljufijam, ni mogoče obravnavati ločeno od nedavnih pomembnih zakonodajnih pobud in drugega razvoja dogodkov na področju boja proti goljufijam, ki so navedeni v nadaljevanju:

• revizije kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropske unije v letu 2013;
• posodobljenega integriranega okvira kontrole in strokovnega pregleda tveganja goljufij v letu 2017;
• Direktive (EU) 2017/1371 o boju proti goljufijam, ki škodijo finančnim interesom Unije, z uporabo kazenskega prava (direktiva o zaščiti finančnih interesov);
• Uredbe 2017/1939 o ustanovitvi EJT;
• predloga iz leta 2018 za spremembo uredbe o uradu OLAF št. 883/2013;
• nove finančne uredbe 2018/1046;
• pobude za revizijo uredbe o finančnem okviru v zvezi z decentraliziranimi agencijami;
• predlogov za programe porabe po letu 2020;
• posodobitve strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki je v teku.

Glej odgovor Komisije na odstavek 9.

131

V poročilu Evropskega računskega sodišča se ne upoštevajo dovolj pravne omejitve sedanjega sistema za prijavljanje nepravilnosti in zapletenost te naloge.

Komisija se zaveda nekaterih omejitev svojega sistema prijavljanja, vendar si postopno in nenehno prizadeva, da bi države članice izboljšale prijavljanje nepravilnosti (glej odgovora Komisije na odstavka 24 in 25). Kot Evropsko računsko sodišče posredno samo priznava v odstavku 31, za zdaj ni drugega sistema (nacionalnega ali v institucijah EU), ki bi podatke zbiral z enako stopnjo podrobnosti kot sistem za upravljanje nepravilnosti.

132

Ne obstaja nobena stroškovno učinkovita metoda za oceno neodkritih goljufij, ki bi bila dovolj zanesljiva in utemeljena za z dokazi podprto politiko (glej odgovore Komisije na odstavke 14–16). Metode, ki jih navaja Evropsko računsko sodišče, v teh konkretnih okoliščinah ne bi bile primerne (glej odgovore na odstavke 33–37).

133

Komisija se strinja, da bi morala biti analiza vzorcev goljufij in ranljivih točk prednostna naloga, hkrati pa je treba upoštevati, da take študije zahtevajo zelo veliko sredstev.

Komisija meni, da opredelitev motivov goljufov ne bi imela bistvene dodane vrednosti v njenem boju proti goljufijam. Poleg tega so bili nekateri od razlogov, poudarjenih v poročilu, obravnavani že z zakonodajnimi predlogi, kot je finančna uredba iz leta 2018, ali pa so se zadevna tveganja ustrezno upoštevala pri revizijski dejavnosti sistemov upravljanja in nadzora pri deljenem upravljanju. Glej odgovore Komisije na odstavke 39–49.

134

EU je na področju javnega naročanja razširila in olajšala dostop do trga, zlasti za MSP, in sicer z reformo direktive o javnem naročanju leta 2014 in nadaljnjimi pobudami. Tiste spodbude politike, katerih cilj so na primer večja preglednost, bolj digitalizirani postopki in poenostavitev, se upoštevajo tudi v novi finančni uredbi ter bodo prispevale k zmanjšanju tveganja korupcije.

Priporočilo 1 – Bolje je treba prepoznavati obseg, naravo in vzroke goljufij pri porabi EU

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Komisija je v zadnjih letih v tesnem sodelovanju z državami članicami bistveno izboljšala svoj sistem prijavljanja nepravilnosti, s čimer je omogočila boljšo in bolj izpopolnjeno analizo.

Komisija se zavezuje, da bo prijavljanje nepravilnosti in goljufij ter analizo narave goljufij še izboljšala na podlagi prilagojenega zbiranja podatkov ter boljšega razumevanja splošnega okvira za boj proti goljufijam v različnih državah članicah.

Vendar pa ni mogoče dobiti ocene obsega neodkrite ravni goljufij, ki bi bila dovolj zanesljiva in utemeljena za z dokazi podprto politiko, tako da bi se upoštevala tudi omejitev učinkovite uporabe omejenih virov, ki jih ima na voljo Komisija.

a) Komisija delno sprejema priporočilo 1 a).

Komisija se strinja, da bo dodatno okrepila sistem za upravljanje nepravilnosti, in sicer ob upoštevanju študije izvedljivosti in razpoložljivosti sredstev. Vključitev vseh področij porabe lahko pomeni precejšnje stroške razvoja in lahko bistveno vpliva na splošno učinkovitost sistema za upravljanje nepravilnosti. Prav tako bi bili potrebni zakonodajni predlogi.

Po mnenju Komisije bi morala biti vključitev končanih preiskav urada OLAF načeloma mogoča. Vendar pa bi morale biti zaradi pravil o varstvu podatkov in zahtev glede zaupnosti izključene preiskave, ki so v teku. Kar zadeva končane preiskave, bi morale o njih poročati države članice, da se zagotovi upoštevanje nacionalnih pravil o zaupnosti v zvezi s kazenskimi preiskavami. Poleg tega, kar zadeva preiskave prihodnjega EJT, ni naloga Komisije, da sprejme kakršno koli zavezo.

Prav tako je treba poudariti, da je Komisija v letu 2014 predlagala odpravo praga 10 000 EUR, od katerega morajo države članice v sistemu za upravljanje nepravilnosti poročati o preiskavah v zvezi z nepravilnostmi, ki pomenijo goljufijo. Vendar so države članice ta predlog zavrnile.

b) Komisija delno sprejema priporočilo b).

Komisija namerava izboljšati analizo tveganj goljufije in korupcije v zvezi s proračunom EU, vključno z analizo narave in vzrokov goljufij. V okviru tega bi bilo mogoče opredeliti kazalnike tveganja. Vendar metode, ki jih predlaga Evropsko računsko sodišče (ankete o srečevanju s tema pojavoma in indeksi na podlagi upravnih podatkov), niso primerne za proračun EU, njihovi stroški pa glede na pričakovane rezultate ne bi bili upravičeni.

135

Čeprav se v strategijah Komisije za boj proti goljufijam trenutno uporablja malo merljivih ciljev in kazalnikov, splošna načela in prednostne naloge, določeni v strategijah za boj proti goljufijam, prispevajo k doslednemu pristopu v boju Komisije proti goljufijam (glej odgovore Komisije na odstavke 59–64). Poročanje o učinkovitosti internih in tudi oddelčnih strategij za boj proti goljufijam se bo izboljšalo, ko bo začela delovati izboljšana funkcija analize, omenjena v odgovoru Komisije na priporočilo 1.

136

Strateško obvladovanje tveganja goljufij in preprečevanje goljufij sta za Komisijo pomembna cilja.

Vzpostavila je decentraliziran model finančnega upravljanja, po katerem so odredbodajalci na podlagi prenosa pooblastil, npr. generalni direktorji, odgovorni za notranji nadzor, vključno z obvladovanjem tveganj in preprečevanjem goljufij. Posamezne odgovornosti in dolžnosti so dobro opredeljene in od leta 2017 morajo vse službe Komisije imenovati višjega vodstvenega delavca, pristojnega za obvladovanje tveganj, ki pomaga odredbodajalcu na podlagi prenosa pooblastil in mu svetuje v zvezi z zadevami notranjega nadzora, vključno z obvladovanjem tveganja goljufij.

Informacije o ukrepih za boj proti goljufijam se sporočajo kolegiju komisarjev, ki prevzema splošno politično odgovornost za upravljanje proračuna EU. Vsak član Komisije prejme informacije, povezane z goljufijami, neposredno od službe, za katero je odgovoren, in o pomembnih primerih poroča kolegiju.

Posamezne poslanice predsednika Komisije vsakega Komisarja zavezujejo, da namenja posebno pozornost dobremu finančnemu upravljanju sredstev EU, s čimer se krepi politična zavezanost Komisije ničelni toleranci do goljufij in sistematični zaščiti proračuna EU pred goljufijami.

Komisija meni, da bi lahko urad OLAF prevzel večjo in bolj strateško vlogo kot koordinator v zvezi s politikami služb Komisije in izvajalskih agencij na področju boja proti goljufijam. Nadzorna vloga urada OLAF se upošteva pri posodobitvi strategije Komisije za boj proti goljufijam, ki poteka.

Priporočilo 2 – Zagotoviti je treba vodenje ukrepov Komisije za boj proti goljufijam

Komisija meni, da se priporočilo 2.1 v praktičnem smislu upošteva že z njeno sedanjo notranjo ureditvijo. Glej tudi odgovor Komisije na odstavke 50–54.

Komisija delno sprejema priporočilo 2.2.

Komisija sprejema večino vsebine tega priporočila. Komisija meni, da je mogoče le postopno prilagajanje njene strategije za boj proti goljufijam v skladu s priporočilom, katerega polno izvajanje bi bilo lahko doseženo približno na sredini večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027.

Prva alinea: Komisija se strinja z mnenjem Evropskega računskega sodišča, da bi morala njena strategija za boj proti goljufijam temeljiti na celoviti oceni tveganja goljufij.

Vendar bi bil za izvedbo take ocene tveganja potreben čas, poleg tega bi imela pomembne posledice za vire, saj bi zahtevala ne le uvedbo izboljšane funkcije analize, kot je navedeno v odgovoru Komisije na priporočilo 1, ampak tudi večletno zbiranje in analizo ustreznih podatkov (glej odgovore Komisije na odstavke 14–16, 29, 33–37 in 47).

137

Komisija navaja, da je zagotavljanje neprepustnosti za goljufije v obdobju 2014–2020 potekalo predvsem na podzakonodajni ravni, zlasti s pripravo vzorčnih pogodb in sporazumov. Poleg tega so bile pri deljenem upravljanju uvedene jasne določbe v zvezi z nepravilnostmi, med katerimi so goljufije ena od podkategorij.

Glej odgovor Komisije na odstavek 67.

138

Z „zbirko orodij za boljše pravno urejanje“ iz leta 2017 (glej odgovora Komisije na točki 71 in 72 zgoraj) je bilo zagotavljanje neprepustnosti za goljufije formalno vključeno v postopek priprave zakonodaje. Vendar se je neprepustnost za goljufije v zvezi s programi porabe zahtevala že v okviru strategije Komisije za boj proti goljufijam iz leta 2011,⁶⁶ tj. za večletni finančni okvir za obdobje 2014–2020.

Predlog Komisije za večletni finančni okvir za obdobje 2021–2027 v zvezi z uredbo o skupnih določbah vsebuje določbo, s katero se od organa, pristojnega za upravljanje programa, zahteva, da „uvede učinkovite in sorazmerne ukrepe in postopke za boj proti goljufijam, pri čemer upošteva ugotovljena tveganja“. Ta določba, člen 68(1)(c), se uporablja za sedem skladov deljenega upravljanja.

139

V okviru deljenega upravljanja je naloga držav članic, da sprejmejo vse potrebne ukrepe za zaščito finančnih interesov EU, zlasti ukrepe za preprečevanje, odkrivanje in opravljanje nepravilnosti in goljufij, kot je ustrezno in na njihovo lastno odgovornost. V zvezi s tem imajo dostop do odločb o izključitvi, sprejetih v okviru sistema za zgodnje odkrivanje in izključitev.

Kar zadeva posredovanje informacij v sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev, morajo nacionalni organi poslati informacije o odkriti goljufiji in/ali nepravilnosti, kadar se to zahteva s sektorskimi pravili. To poteka prek vmesnika med sistemom za upravljanje nepravilnosti ter sistemom za zgodnje odkrivanje in izključitev.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 138.

140

Komisija pri državah članicah nenehno spodbuja uporabo orodja ARACHNE (glej odgovore Komisije na odstavke 85–88 in priporočilo 3.3).

Priporočilo 3 – Povečati je treba uporabo orodij za preprečevanje goljufij

Komisija delno sprejema priporočilo 3.1.

Sveženj zakonodajnih predlogov za večletni finančni okvir je bil uveden maja in junija 2018, tj. pred prejetjem priporočila Evropskega računskega sodišča. Navedeni predlogi so bili neprepustni za goljufije, kolikor je bilo to mogoče znotraj kratkih rokov za uvedbo svežnja za večletni finančni okvir.

Države članice morajo že na podlagi sedanjega večletnega finančnega okvira uvesti učinkovite in sorazmerne ukrepe za boj proti goljufijam, pri čemer morajo upoštevati opredeljena tveganja, in sicer v skladu s členom 125(4)(c) uredbe o skupnih določbah (EU) 1303/2013. Komisija meni, da je ocena tveganja goljufij stalen proces, ki ni vezan na določen časovni okvir. Predlog Komisije za uredbo o skupnih določbah podpira zahtevo, da se izvede ocena tveganja goljufij. Vendar ne določa, da morajo države članice to storiti v določenem roku. Komisija meni, da bi se z dodajanjem zahteve, ki bi morala biti izpolnjena pred sprejetjem programa, njegovo sprejetje zakasnilo, kar je v nasprotju s ciljem uredbe o skupnih določbah.

Študija skladnosti držav članic s to določbo se dokončuje. Države članice bodo na podlagi teh izkušenj izvedle prihodnjo oceno tveganja goljufij.

Komisija razmišlja o okrepitvi analitičnih zmogljivosti urada OLAF, kar bo v programskem obdobju 2021–2027 prispevalo k izpopolnitvi ocen tveganja goljufij Komisije (glej odgovora Komisije na priporočili 1 in 4).

Komisija sprejema priporočilo 3.2(a).

V skladu s finančno uredbo mora zadevni generalni direktorat uporabljati sistem za zgodnje odkrivanje in izključitev, kadar to zahtevajo okoliščine. Za spodbujanje uporabe tega sistema je bilo izvedenih že več ukrepov.

Komisija sprejema priporočilo 3.2(b).

Da bi imele države članice, kar zadeva deljeno upravljanje, obveznost opozarjati na goljufive gospodarske subjekte, bi moral zakonodajalec spremeniti finančno uredbo.

Komisija je prvotno predlagala (COM(2014) 358) jasno obveznost držav članic, da podatke sistema za upravljanje nepravilnosti uporabijo kot razlog za izključitev. Vendar so države članice nasprotovale kakršni koli obveznosti izključitve na podlagi informacij, ki jih zagotovijo v sistemu za upravljanje nepravilnosti.

Komisija sprejema priporočilo 3.3.

Komisija je vsem državam članicam zagotovila informacije, ciljno usmerjeno usposabljanje ter dejavno podporo in smernice v zvezi s sistemom ARACHNE. Vendar se sistem ARACHNE uporablja na prostovoljni podlagi, saj ni nobene pravne obveznosti, s katero bi se zahtevala njegova uporaba. Komisija bo še naprej dejavno podpirala vse organe in tiste države članice, ki orodja Arachne ne uporabljajo dovolj (ali ga sploh ne uporabljajo), spodbujala k njegovi uporabi, kot je opisano v „Listini za uvedbo orodja ARACHNE za oceno tveganja goljufij pri preverjanjih upravljanja“, s katero so seznanjene vse države članice.

Glej odgovore Komisije na odstavke 85–88.

141

Kar zadeva splošni vpliv preiskav urada OLAF, je treba navesti, da so tudi varnostni ukrepi, ki jih izda ta urad (glej člen 7 Uredbe št. 883/2013), in splošni odvračilni učinek njegovega ukrepanja pomembni elementi boja proti goljufijam, ki jih je treba oceniti.

Analiza nadaljnjega ukrepanja na podlagi preiskav urada OLAF temelji na razmeroma majhnem številu razgovorov s službami Komisije in pravosodnimi organi držav članic.

Komisija poudarja, da imajo tudi drugi akterji, zlasti druge institucije EU in države članice, v sedanjem sistemu pomembne vloge in odgovornosti za odkrivanje in preiskovanje nepravilnosti ter sprejemanje ustreznih nadaljnjih ukrepov.

Kar zadeva stopnjo vložitve obtožnic, učinkovitosti preiskav urada OLAF ni mogoče meriti samo na podlagi tega merila, saj je obtožnica samo eden od številnih rezultatov preiskav urada OLAF. Pogosto se šteje za dobro prakso, da urad OLAF in nacionalni pravosodni organi delujejo vzporedno in usklajujejo svoje operativne dejavnosti, ne da bi izgubljali čas. Urad OLAF je tudi izboljšal svoje sodelovanje s pravosodnimi organi pri nadaljnjem ukrepanju na podlagi njegovih priporočil.

Težave v zvezi z nadaljnjim ukrepanjem nacionalnih organov na podlagi sodnih priporočil urada OLAF že dolgo pomenijo izziv, ki je uradu OLAF, Komisiji in državam članicam dobro poznan. Komisija je za obravnavo tega izziva predlagala ustanovitev EJT. Tudi njen nedavni predlog za spremembo Uredbe št. 883/2013 je namenjen izboljšanju nadaljnjega ukrepanja na podlagi sodnih priporočil urada OLAF, zlasti z razjasnitvijo dopustnosti rezultatov preiskav urada OLAF v sodnih postopkih v državah članicah.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 94–104.

142

Urad OLAF je sprejel ukrepe, da bi pojasnil informacije iz svojih končnih poročil in vsebino priporočil v zvezi z ocenjenimi zneski za izterjavo. Oktobra 2016 je izdal „Navodila za pripravo finančnih priporočil in povezanih oddelkov končnega poročila“, ki naj bi olajšala izvajanje priporočil urada OLAF. Učinek teh navodil na finančna priporočila bo v celoti viden šele v prihodnje.

Poleg tega je urad OLAF julija 2017 izdal nove „Smernice o finančnem spremljanju“, da bi se med drugim skrajšal čas, ki ga generalni direktorati porabniki potrebujejo za izračun zneskov za izterjavo.

Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 106–124.

Priporočilo 4 – Ponovno je treba razmisliti o vlogi in odgovornostih urada OLAF v boju proti goljufijam pri porabi EU, odkar je bilo ustanovljeno EJT

Komisija delno sprejema to priporočilo.

Kar zadeva preiskovalno funkcijo urada OLAF, je Komisija sprejela ukrepe za prilagoditev njegovega okvira za preiskave ustanovitvi EJT v predlogu uredbe Evropskega parlamenta in Sveta o spremembi Uredbe (EU, Euratom) št. 883/2013 z dne 23. maja 2018, COM(2018) 338.

Predlagani odnosi med obema organoma bi morali, kot je predpisano z uredbo o EJT, temeljiti na načelih tesnega sodelovanja, izmenjave informacij, dopolnjevanja in nepodvajanja.

Poleg tega so v predlogu predvidene ciljno usmerjene spremembe za izboljšanje učinkovitosti preiskav urada OLAF.

Upravne preiskave urada OLAF bodo ohranile posebno dodano vrednost v korist splošne zaščite proračuna Unije. Glej tudi odgovore Komisije na odstavke 126–128.

Kar zadeva preprečevanje goljufij in analizo tveganja goljufij, Komisija namerava okrepiti vlogo urada OLAF (glej odgovore Komisije na priporočila 1–3).

a) Komisija se strinja z mnenjem Evropskega računskega sodišča, da bi lahko urad OLAF prevzel večjo vlogo v politikah služb in izvajalskih agencij Komisije na področju boja proti goljufijam. Tako okrepljena vloga se upošteva v prihodnji posodobitvi strategije Komisije za boj proti goljufijam (glej odgovore Komisije na odstavke 50–54 in priporočilo 2.1).

Kar zadeva podrobno analizo vzorcev goljufij v realnem času in vzroke goljufij, glej odgovora Komisije na priporočili 1 in 2.2. Kolikor bo mogoče, bo Komisija vzorce goljufij, ugotovljene v preiskavah urada OLAF, vse pogosteje predstavljala v zbirkah primerov.

b) V razmerju do držav članic bo urad OLAF še naprej opravljal svoje usklajevalne in svetovalne funkcije, in sicer kot glavna služba za prijavljanje nepravilnosti in Svetovalni odbor za usklajevanje preprečevanja goljufij. Podobno bodo tudi odgovorni odredbodajalci v generalnih direktoratih, pristojnih za deljeno upravljanje, še naprej izvajali svojo vlogo nadzornika nad državami članicami.

Urad OLAF bo nato pregledoval politike navedenih generalnih direktoratov porabnikov na področju boja proti goljufijam, kot je opisano zgoraj.

Analitično komponento okrepljene vloge urada OLAF je mogoče izvajati le postopoma, tako da se na sredini večletnega finančnega okvira za obdobje 2021–2027 še ne bo v celoti uporabljala (glej odgovor Komisije na priporočilo 2.2.). Kot priznava Evropsko računsko sodišče, je celovita ocena tveganja goljufij podlaga za v celoti učinkovito obvladovanje tveganja goljufij. Posledično bodo analitične zmogljivosti urada OLAF in njegova okrepljena nadzorna vloga postopoma postajale učinkovitejše.