Zwalczanie nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE – konieczne jest podjęcie działań

Streszczenie

Cele i zakres kontroli

Pojęcie nadużycia finansowego odnosi się do wszelkiego umyślnego działania lub zaniechania, które ma na celu oszukanie osób trzecich i skutkuje stratami po stronie ofiary oraz korzyścią dla sprawcy. Nadużycia finansowe dotyczące środków publicznych są często powiązane z korupcją. Korupcję zazwyczaj rozumie się jako wszelkie działania i zaniechania polegające na nadużywaniu władzy publicznej lub mające skłonić do takiego nadużywania, z myślą o uzyskaniu nienależnych korzyści.

Komisja i państwa członkowskie wspólnie ponoszą odpowiedzialność za ochronę interesów finansowych UE przed przypadkami nadużyć finansowych i korupcji. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) jest obecnie zasadniczym organem UE w dziedzinie zwalczania nadużyć. Przyczynia się on do opracowania i wdrożenia polityki Komisji w tej dziedzinie i przeprowadza dochodzenia administracyjne dotyczące nadużyć na szkodę budżetu UE. W 2020 r. rozpocznie działalność Prokuratura Europejska (EPPO), która będzie posiadała uprawnienia do ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe UE w 22 państwach członkowskich.

Ponieważ zapobieganie nadużyciom i ich wykrywanie mają istotne znaczenie dla zarządzania finansami UE, Trybunał podjął decyzję o przeprowadzeniu kontroli wykonania zadań dotyczącej zarządzania przez Komisję ryzykiem nadużyć w wydatkowaniu środków UE. W szczególności Trybunał zbadał:

• strategię Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych, jej narzędzia zapobiegania nadużyciom, a także zbadał, czy Komisja ma dostęp do odpowiednich danych na temat skali, charakteru i przyczyn nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE,
• czy dochodzenia administracyjne prowadzone przez OLAF skutkowały ściganiem przestępstw i odzyskaniem środków.

Trybunał przeanalizował również rozwiązania przyjęte na potrzeby ustanowienia EPPO i zbadał, czy nowy organ będzie w stanie zaradzić obecnym uchybieniom.

Ustalenia Trybunału

W ostatniej dekadzie Komisja podjęła działania w celu zwalczania nadużyć na szkodę budżetu UE. W szczególności w 2011 r. przyjęła strategię w zakresie zwalczania nadużyć finansowych (CAFS), a poszczególne dyrekcje generalne lub grupy takich dyrekcji wdrażają własne strategie operacyjne w tej dziedzinie. Ponadto Komisja ustanowiła system wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES) oraz utworzyła międzyinstytucjonalny zespół, który ma przedstawiać zalecenia na temat ewentualnego wykluczenia podmiotów gospodarczych z finansowania przez UE m.in. ze względu na nadużycia finansowe lub korupcję. Corocznie Komisja przedstawia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie o ochronie interesów finansowych Unii (tzw. sprawozdanie PIF).

Trybunał stwierdził jednak, że Komisja nie posiada kompleksowych informacji na temat skali, charakteru i przyczyn nadużyć. Oficjalne dane statystyczne Komisji dotyczące wykrytych nadużyć finansowych nie są kompletne, a Komisja nie oszacowała do tej pory skali nadużyć niewykrytych. Dostępne są jedynie częściowe informacje na temat mechanizmów lub schematów występowania nadużyć w poszczególnych sektorach. Nie przeprowadzono przy tym szczegółowej analizy, która wskazałaby przyczyny popełniania nadużyć przez niektórych odbiorców środków unijnych. Ten brak informacji ogranicza praktyczną wartość planów strategicznych Komisji (takich jak CAFS, której nie aktualizowano od 2011 r.).

Obecnie stosowane podejście – zgodnie z którym OLAF wszczyna dochodzenie administracyjne po otrzymaniu informacji z innych źródeł i w ramach którego po zakończeniu dochodzenia OLAF dotyczącego podejrzewanego nadużycia często wszczyna się jeszcze postępowanie przygotowawcze na szczeblu krajowym – okazuje się w wielu sprawach zbyt czasochłonne i zmniejsza szanse na ściganie przestępstw. W konsekwencji dochodzenia OLAF skutkują ściganiem osób podejrzanych o popełnienie nadużycia finansowego w ok. 45% przypadków. Jeśli chodzi o odzyskanie nienależnie wypłaconych środków unijnych, w wielu sprawach dyrekcje generalne stwierdzały, że raporty końcowe OLAF nie zapewniają wystarczających informacji, które mogłyby stanowić podstawę dla wszczęcia procedury odzyskania nienależnie wypłaconych środków. W takich przypadkach dyrekcje podejmują dalsze działania (samodzielnie lub za pośrednictwem podmiotów zewnętrznych), aby określić, czy odzyskanie kwoty podanej w zaleceniu OLAF jest możliwe, lub polegają w tym względzie na materiale dowodowym z własnych kontroli.

Trybunał uznaje ustanowienie EPPO (w której uczestniczyć będą 22 państwa członkowskie) za krok we właściwym kierunku, niemniej przyjęte rozporządzenie wiąże się z szeregiem zagrożeń. Najpoważniejsze z nich dotyczy wykrywania przestępstw i prowadzenia postępowań przygotowawczych, za które odpowiadać będą zasadniczo śledczy z państw członkowskich pod kierownictwem EPPO. W rozporządzeniu nie wprowadzono jakichkolwiek mechanizmów, które umożliwiałyby EPPO (lub jakiemukolwiek innemu organowi UE) wzywanie władz państw członkowskich do przydzielenia zasobów na potrzeby prowadzenia działań wyprzedzających, koniecznych do prowadzenia dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków unijnych, lub na potrzeby prowadzenia spraw przez delegowanych prokuratorów. Kolejne zagrożenie wiąże się z tym, że szeroko zakrojone konsultacje wewnętrzne i tłumaczenia niezbędne w działalności izb EPPO mogą ostatecznie okazać się zbyt czasochłonne w postępowaniach karnych, w których bardzo często najpilniej potrzebnym zasobem jest czas.

Zalecenia Trybunału

Na podstawie powyższych uwag Trybunał uznaje, że konieczne są większa determinacja i mocniejsze przywództwo w UE, by podjąć rzeczywiste działania w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE. Trybunał uznaje zatem, że Komisja musi bezsprzecznie zintensyfikować wysiłki w tej dziedzinie we współpracy z państwami członkowskimi.

Komisja Europejska powinna:

Zalecenie 1: wprowadzić wiarygodny system zgłaszania przypadków nadużyć finansowych, który zapewni informacje na temat skali, charakteru i pierwotnych przyczyn tego zjawiska.

Zalecenie 2: aby usprawnić koordynację zwalczania nadużyć finansowych w ramach kolegialnej odpowiedzialności za zapobieganie nadużyciom i ich wykrywanie, zapewnić, by strategiczne zarządzanie ryzykiem nadużyć i zapobieganie nadużyciom zostało jasno wskazane w kompetencjach jednego z komisarzy oraz przyjąć nową kompleksową strategię zwalczania nadużyć w oparciu o kompleksową analizę ryzyka nadużyć.

Zalecenie 3: zintensyfikować wysiłki w zakresie zapobiegania nadużyciom. W szczególności Komisja powinna:

• zagwarantować, że dyrekcje generalne będą korzystały z systemu EDES w obszarach zarządzania pośredniego i bezpośredniego, oraz wezwać państwa członkowskie do identyfikowania i zgłaszania podmiotów gospodarczych dopuszczających się nadużyć oraz osób fizycznych powiązanych z tymi podmiotami,
• wezwać wszystkie państwa członkowskie do aktywnego korzystania z bazy danych ARACHNE, tak aby zapobiec nieprawidłowemu wykorzystaniu środków UE i nadużywaniu tych środków.

Zalecenie 4: ponownie rozważyć rolę i obowiązki OLAF w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w kontekście utworzenia EPPO. W szczególności Komisja powinna zaproponować Parlamentowi Europejskiemu i Radzie takie rozwiązania, które pozwolą powierzyć OLAF strategiczną i nadzorczą rolę w unijnych działaniach w zakresie zwalczania nadużyć.

Wstęp

Definicja nadużycia finansowego

Ogólnie pojęcie nadużycia finansowego¹ odnosi się do wszelkiego umyślnego działania lub zaniechania, które ma na celu oszukanie osób trzecich i skutkuje stratami po stronie ofiary oraz korzyścią dla sprawcy. Przykładowo, jeśli odbiorca dotacji usiłuje umyślnie wprowadzić w błąd podmiot przyznający finansowanie, aby ubiegać się o zwrot nieuzasadnionych, zawyżonych wydatków, stanowi to nadużycie finansowe.

Nadużycia finansowe dotyczące środków publicznych są niekiedy powiązane z korupcją^{2 3}, którą zazwyczaj rozumie się jako wszelkie działania i zaniechania polegające na nadużywaniu władzy publicznej lub mające skłonić do takiego nadużywania, z myślą o uzyskaniu nienależnych korzyści. Przykładowo, jeśli odbiorca dotacji przekupuje urzędnika, by ten zatwierdził nienależyte, zawyżone wydatki, oznacza to, że dopuszczono się jednocześnie nadużycia finansowego i korupcji.

Nieprawidłowość⁴ jest pojęciem szerszym niż nadużycie finansowe. Definiuje się ją jako wszelkie naruszenie prawa, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie UE. Jeśli takie naruszenie prawa popełniono umyślnie, stanowi ono nadużycie finansowe. W związku z tym nadużycia finansowe od nieprawidłowości odróżnia działanie sprawcy w złej wierze.

Ochrona interesów finansowych UE przed nadużyciami finansowymi

Artykuł 325 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) stanowi podstawę prawną dla ochrony interesów finansowych UE przed nadużyciami finansowymi, korupcją i inną nielegalną działalnością (załącznik I).

Komisja Europejska ma obowiązek podjąć działania konieczne do zagwarantowania z wystarczającą pewnością, że zapobiega się nieprawidłowościom (w tym nadużyciom) w wydatkowaniu środków budżetowych UE oraz takie nieprawidłowości wykrywa i koryguje⁵. W obszarach wydatkowania objętych zarządzaniem dzielonym, np. polityki spójności i rolnictwa, Komisja współdzieli odpowiedzialność w tym względzie z państwami członkowskimi.

Dyrektywa w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (dyrektywa PIF)⁶ przewiduje zharmonizowaną definicję przestępstw naruszających interesy finansowe UE, a także kary i okresy przedawnienia w takich sprawach. Dyrektywę przyjęto dnia 5 lipca 2017 r. Państwa członkowskie mają obowiązek transponować dyrektywę do prawa krajowego do lipca 2019 r⁷.

W zarządzaniu ryzykiem nadużyć finansowych przynoszących szkodę budżetowi UE uczestniczy duża liczba podmiotów, zarówno na szczeblu UE, jak i państw członkowskich (załącznik II). Najważniejszymi z nich są następujące organy:

• Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (określany skrótem OLAF utworzonym od nazwy Urzędu w języku francuskim – Office européen de lutte antifraude) jest obecnie zasadniczym organem UE w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych. Uczestniczy w opracowywaniu i wdrażaniu polityki Komisji w tej dziedzinie. Jest jedynym organem na szczeblu unijnym, który posiada niezależne uprawnienia dochodzeniowe⁸.
• Dyrekcje generalne i agencje wykonawcze Komisji są odpowiedzialne za ustanowienie skutecznych systemów zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych w różnych obszarach budżetu UE.
• W ramach zarządzania dzielonego to na organach państw członkowskich odpowiedzialnych za poszczególne programy spoczywa obowiązek wprowadzenia odpowiednich ram zwalczania nadużyć. Podobnie, postępowania przygotowawcze i ściganie przestępstw podlegają w całości kompetencjom krajowych organów wymiaru sprawiedliwości.
• W październiku 2017 r. 20 państw członkowskich⁹ podjęło decyzję o utworzeniu Prokuratury Europejskiej (EPPO). Obecnie w EPPO uczestniczą 22 państwa członkowskie. Prokuratura będzie organem unijnym posiadającym uprawnienia do prowadzenia postępowań przygotowawczych i ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe UE. Zgodnie z art. 120 ust. 2 rozporządzenia ustanawiającego EPPO¹⁰ organ rozpocznie działalność nie wcześniej niż trzy lata po dniu wejścia w życie rozporządzenia, tj. nie przed końcem 2020 r.

Europejski Trybunał Obrachunkowy jest niezależnym kontrolerem UE. Trybunał kontroluje legalność i prawidłowość dochodów i wydatków oraz upewnia się co do należytego zarządzania finansami. Jeśli w trakcie prowadzonych prac Trybunał wykryje przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych, zgłasza je do OLAF w celu przeprowadzenia przezeń wstępnej analizy i ewentualnego dochodzenia¹¹.

Wreszcie, zgodnie z art. 325 ust. 4 TFUE przed uchwaleniem przez prawodawcę wszelkich środków w dziedzinach zapobiegania nadużyciom finansowym naruszającym interesy finansowe UE należy obowiązkowo przeprowadzić konsultacje z Trybunałem. W ostatnich latach Komisja opublikowała szereg wniosków ustawodawczych powiązanych z przedmiotem niniejszej kontroli (załącznik III). Trybunał wydał opinie w sprawie części tych wniosków¹²

Zakres kontroli i podejście kontrolne

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja prawidłowo zarządza ryzykiem nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE. W szczególności Trybunał zbadał:

• czy Komisja prawidłowo ocenia skalę, charakter i przyczyny nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE;
• czy Komisja dysponuje skutecznymi ramami strategicznymi na potrzeby zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych;
• czy Komisja w wystarczającym stopniu koncentruje się na zapobieganiu nadużyciom finansowym;
• czy dochodzenia administracyjne prowadzone przez OLAF skutkują ściganiem przestępstw i odzyskaniem środków.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Trybunał ocenił też, czy EPPO będzie w stanie zaradzić uchybieniom, które wykryto w obowiązującym systemie zwalczania nadużyć w wydatkowaniu środków UE.

Przeprowadzona przez Trybunał kontrola koncentrowała się wyłącznie na nadużyciach w wydatkowaniu środków UE, przy czym objęła ona wszystkie znaczące obszary wydatkowania (rolnictwo, polityka spójności, badania naukowe i działania zewnętrzne). Trybunał skupił się głównie na działaniach Komisji w zakresie zapobiegania i reagowania na wykryte nadużycia. Nie badano dochodzeń OLAF dotyczących przychodów UE. Jeśli chodzi natomiast o zewnętrzne dochodzenia OLAF, kontrola dotyczyła przede wszystkim zaleceń finansowych i sądowych, ponieważ są to główne produkty tych dochodzeń¹³. Nie badano też dochodzeń wewnętrznych dotyczących urzędników lub innych pracowników UE, członków instytucji lub organów czy szefów urzędów lub agencji.

Trybunał sformułował uwagi w oparciu o następujące źródła dowodów:

1. analizę istotnych dokumentów (dokumentów Komisji i OLAF, sprawozdań Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, odpowiednich opracowań i badań naukowych) oraz baz danych (tj. systemu zarządzania nieprawidłowościami i ARACHNE);
2. wywiady z urzędnikami OLAF i urzędnikami siedmiu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za wydatki (DG AGRI, DG EMPL, DG REGIO, DG RTD, DG DEVCO, DG CNECT oraz DG HOME), a także dyrekcji generalnych i innych służb wewnętrznych, które odgrywają istotną rolę w sprawowaniu przez Komisję nadzoru nad zarządzaniem ryzykiem nadużyć (Komitetu Nadzoru OLAF, Sekretariatu Generalnego, DG BUDG oraz Służby Audytu Wewnętrznego);
3. wywiady z przedstawicielami organów niebędących częścią Komisji, takich jak Europol i Eurojust;
4. wizyty w jednostkach koordynujących zwalczanie nadużyć finansowych, prokuraturach i odpowiednich ministerstwach w czterech państwach członkowskich (Bułgaria, Berlin i Brandenburgia w Niemczech, Rzym i Perugia we Włoszech oraz Polska);
5. ankietę przesłaną do 28 najwyższych organów kontroli państw członkowskich, na którą odpowiedzi udzieliły 23 organy; ankietę przesłaną przez Europol w ramach niniejszej kontroli do 28 krajowych punktów kontaktowych organu, spośród których odpowiedzi udzieliło 13;
6. udział 15 ekspertów (kryminologów; specjalistów w dziedzinie prawa i nauk społecznych, prokuratorów), którzy zapewnili wkład i doradztwo w trakcie kontroli oraz przedstawili uwagi na temat wstępnych ustaleń Trybunału.

Uwagi

Komisja nie ma wystarczającej pogłębionej wiedzy na temat skali, charakteru i przyczyn nadużyć finansowych

Pomiar występowania nadużyć jest pierwszym etapem właściwie opracowanego i wdrożonego podejścia w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym. Brak dobrej jakości danych podstawowych na temat zjawiska utrudnia planowanie i monitorowanie zapobiegania nadużyciom.

Nadużycia na szkodę środków zarządzanych instytucjonalnie, takich jak środki UE, są rodzajem przestępczości ukrytej, co oznacza, że można wykryć je wyłącznie dzięki kontrolom ex ante lub ex post przeprowadzonym specjalnie w tym celu. Ponieważ kontrole takie nie mogą być kompleksowe i nie zawsze przynoszą zamierzone rezultaty, niektóre nadużycia pozostają niewykryte. Ponadto w przypadku tego rodzaju nadużyć sytuację pogarsza fakt, że brak jest konkretnych ofiar przestępstwa, które mogłyby je zgłosić i zwrócić na nie uwagę odpowiednich organów. Na rys. 2 przedstawiono niewykryte nadużycia finansowe oraz etapy od wykrycia przypadku podejrzewanego nadużycia finansowego po stwierdzenie nadużycia przez sąd.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Ze względu na ukryty charakter nadużyć finansowych zjawiska tego nie można szacować wyłącznie na podstawie oficjalnych danych statystycznych dotyczących zgłoszonych przypadków i przypadków objętych dochodzeniem. Metody badawcze socjologii mogą dostarczyć dodatkowych użytecznych informacji na temat skali i charakteru problemu. 17

W odniesieniu do wydatkowania środków UE informacje na temat poziomu wykrytych nadużyć rejestruje się w trzech różnych bazach danych (rys. 3).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

OLAF – będący zasadniczym organem unijnym w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych – jest odpowiedzialny za gromadzenie i zestawianie danych statycznych oraz informacji dotyczących nadużyć w wydatkowaniu środków UE. OLAF działa w imieniu Komisji. Państwa członkowskie i kraje kandydujące są na mocy prawa¹⁴ zobowiązane do zgłaszania OLAF (stanowiącemu część Komisji) wszelkich przypadków poważnych nieprawidłowości, które wykryły w przychodach UE (tradycyjnych zasobach własnych) i wydatkach (polityka spójności, rolnictwo i fundusze przedakcesyjne). Mają również obowiązek informowania, czy wspomniane nieprawidłowości skutkują wszczęciem postępowania administracyjnego lub sądowego na szczeblu krajowym w celu ustalenia, czy dany czyn był umyślny (podejrzewane nadużycie finansowe), oraz czy stwierdzono nadużycie finansowe prawomocnym wyrokiem sądu (stwierdzone nadużycie finansowe). W związku z tym państwa członkowskie i kraje kandydujące muszą w pierwszej kolejności zarejestrować nieprawidłowość, a następnie wskazać, czy nieprawidłowość nosiła znamiona nadużycia finansowego (podejrzewanego lub stwierdzonego), czy też nie. Informacje dotyczące wydatków zgłasza się za pośrednictwem systemu informatycznego zwanego systemem zarządzania nieprawidłowościami. Za system odpowiada OLAF. Zgłaszanie informacji dotyczących przychodów odbywa się z kolei za pośrednictwem systemu OWNRES, którym zarządza DG BUDG.

OLAF posiada własny system zarządzania sprawami, który dostarcza informacji na temat zamkniętych i trwających dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych, korupcji i poważnych nieprawidłowości z wykorzystaniem środków UE. Organy państw członkowskich mogą również posiadać własne bazy danych do celów rejestracji przypadków podejrzewanych nadużyć naruszających albo interesy finansowe UE, albo budżety krajowe.

W tej sekcji Trybunał zbadał jakość wykorzystywanych przez Komisję informacji na temat poziomów wykrytych i niewykrytych nadużyć finansowych oraz rodzaj analizy, którą Komisja przeprowadza w celu rozpoznania najbardziej rozpowszechnionych mechanizmów i schematów nadużyć, stojących za nimi przyczyn oraz profilu sprawców w UE. Trybunał ocenił również sposób, w jaki Komisja uwzględnia te informacje w ocenach ryzyka nadużyć.

Dane dotyczące poziomu wykrytych nadużyć finansowych są niekompletne

Corocznie Komisja publikuje informacje o wartości wykrytych nadużyć finansowych, wraz z analizą leżącą u podstaw obliczeń tej wartości, w sprawozdaniu zwanym „sprawozdaniem PIF”¹⁵. Zgodnie z tym dokumentem wykryte nadużycia w wydatkowaniu środków UE osiągnęły w 2017 r. wartość 390,7 mln euro, tj. 0,29% ogółu płatności z budżetu UE (rys. 4).

Aby obliczyć powyższe wartości wykrytych nadużyć, Komisja wykorzystuje dwa rodzaje danych – w przypadku wydatków, którymi zarządza bezpośrednio, wykorzystuje dane własne, w przypadku wydatków objętych zarządzaniem dzielonym natomiast dane, które za pośrednictwem systemu zarządzania nieprawidłowościami przekazują do OLAF państwa członkowskie i kraje kandydujące.

Na podstawie wyników kontroli, które przedstawiono w punktach poniżej, Trybunał stwierdził, że wartości te nie zapewniają kompletnych informacji na temat poziomu wykrytych nadużyć w wydatkowaniu środków UE. Dotyczy to zarówno zarządzania dzielonego, jak i innych trybów zarządzania.

Komisja stoi na stanowisku, że w odniesieniu do zarządzania dzielonego zasadniczy problem w zakresie niezgłaszania dotyczy spraw objętych postępowaniem przygotowawczym przez prokuraturę, o których to sprawach organy odpowiedzialne za wdrożenie programu nie wiedzą¹⁶. Niemniej Trybunał rozpoznał następujące dodatkowe przyczyny, dla których nadużyć finansowych nie zgłasza się w wystarczającym stopniu:

• organy państw członkowskich nie zgłaszają wszystkich spraw objętych dochodzeniami przez OLAF. Na 20 spraw prowadzonych przez OLAF, które skontrolował Trybunał, władze państw członkowskich zarejestrowały w systemie zarządzania nieprawidłowościami jedynie trzy;
• przypadki nadużyć finansowych mogą również wynikać z działań pośredniczących organów publicznych zaangażowanych we wdrażanie danego programu operacyjnego przez wybór projektów lub zamówienia publiczne:
• przepisy prawa UE¹⁷ nie nakładają na władze państw członkowskich wymogu zgłaszania spraw będących lub niebędących nadużyciami finansowymi, jeśli organy publiczne wykonywały uprawnienia władzy publicznej i nie działały w charakterze podmiotów gospodarczych. Trybunał wykrył problemy polegające na niezgłaszaniu wszystkich nieprawidłowości w przypadkach, gdy podmioty publiczne działają w charakterze podmiotów gospodarczych;
• w przypadku wystąpienia nieprawidłowości będących lub niebędących nadużyciami finansowymi przy wyborze projektów (a przed przyznaniem jakiegokolwiek finansowania na rzecz projektu) nie zawsze można wskazać dany projekt obarczony nieprawidłowościami lub projekt skutkujący nadużyciem finansowym, tak aby można wprowadzić konieczne dane do systemu zarządzania nieprawidłowościami. Trybunał natknął się na takie przypadki w dwóch państwach członkowskich;
• aby zmniejszyć obciążenie administracyjne władz państw członkowskich, przepisy prawa unijnego zobowiązują je do zgłaszania wyłącznie nieprawidłowości będących lub niebędących nadużyciami finansowymi obejmujących środki unijne o wartości większej niż 10 000 euro¹⁸. W obszarze rolnictwa oraz w przypadku Europejskiego Funduszu Społecznego liczba płatności poniżej progu 10 000 euro jest bardzo wysoka, a zatem może pojawić się wiele przypadków nadużyć finansowych poniżej progu zgłaszania, które nie są sygnalizowane. W toku kontroli Trybunał zidentyfikował jedno państwo członkowskie, w którym nieprawidłowości zgłoszone do systemu zarządzania nieprawidłowościami i odnoszące się do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich stanowiły jedynie niewielki odsetek (7%) wszystkich nieprawidłowości wykrytych przez to państwo członkowskie w odniesieniu do dwóch wspomnianych funduszy. Z drugiej strony, dużą część (60%) spośród 7% zgłoszonych nieprawidłowości państwo członkowskie zakwalifikowało jako przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych.

Komisja wydała kilka wytycznych¹⁹ w sprawie zgłaszania nieprawidłowości i sygnalizowania ich jako przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych. Niemniej poszczególne państwa członkowskie prowadzą sprawozdawczość na różne sposoby. Wynika to w dużej mierze z odmiennych interpretacji „podejrzenia popełnienia nadużycia finansowego” oraz „pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego”²⁰. Definicje te są istotne dla dokładnego określenia przypadków, w których nieprawidłowość należy sygnalizować jako noszącą znamiona nadużycia finansowego (podejrzenie nadużycia finansowego). W tabeli zawartej w załączniku IV pokazano, że niektóre państwa członkowskie kwalifikują nieprawidłowości jako podejrzewane nadużycia dopiero po prawomocnym wyroku sądu, podczas gdy inne na dużo wcześniejszych etapach postępowania.

Aby położyć większy nacisk na wykrywanie i zgłaszanie nadużyć finansowych, w 2015 r. OLAF wprowadził dwa nowe wskaźniki: „wskaźnik wykrytych nadużyć finansowych”, który określa wartość podejrzewanych lub stwierdzonych nadużyć finansowych wykrytych w danym państwie członkowskim wyrażoną jako odsetek łącznych płatności dokonanych w tym państwie we wskazanym okresie, oraz „wskaźnik częstotliwości występowania nadużyć finansowych”, który określa liczbę przypadków podejrzewanych lub stwierdzonych nadużyć finansowych w danym państwie członkowskim wyrażoną jako odsetek łącznej liczby nieprawidłowości wykrytych w tym państwie we wskazanym okresie. Wprowadzono również podobne wskaźniki dotyczące nieprawidłowości niebędących nadużyciami finansowymi (wskaźnik wykrytych nieprawidłowości i wskaźnik częstotliwości występowania nieprawidłowości). Na rys. 5 przedstawiono informacje na temat wskaźnika wykrytych nadużyć finansowych i wskaźnika wykrytych nieprawidłowości w obszarze polityki spójności w okresie 2007–2013.

Wskaźniki te pozwalają dostrzec znaczące rozbieżności w poziomach nieprawidłowości i nadużyć wykrywanych i zgłaszanych przez poszczególne państwa członkowskie (zarówno pod względem wartości, jak i liczby spraw). Przykładowo, dziesięć państw członkowskich zgłosiło mniej niż dziesięć przypadków podejrzewanych nadużyć dla całego okresu programowania 2007–2013, a wskaźnik wykrytych nadużyć w 12 państwach członkowskich wynosił mniej niż 0,1%. Osiem państw członkowskich zaklasyfikowało ponad 10% wszystkich zgłoszonych nieprawidłowości jako podejrzewane nadużycia finansowe, podczas gdy w 14 innych państwach odsetek ten wyniósł mniej niż 5%.

Komisja uważa, że znaczące rozbieżności między poszczególnymi państwami członkowskimi, jeśli chodzi o zgłaszanie nadużyć finansowych i nieprawidłowości, mogą wynikać raczej ze struktury krajowych systemów zwalczania nadużyć niż z niezharmonizowanej sprawozdawczości. Komisja nie była w stanie przedstawić bardziej szczegółowej analizy przyczyn stojących za wspomnianymi rozbieżnościami.

Kolejnym elementem wskazującym na problemy ze zgłaszaniem lub wykrywaniem jest nikła korelacja między oficjalnymi danymi dla wskaźników zgłaszanych nadużyć z jednej strony i wynikami wskaźników ryzyka korupcyjnego z drugiej (rys. 5): – niektóre państwa uzyskujące słabe wyniki w ramach dwóch wskaźników Transparency International, wskaźnika postrzegania korupcji (CPI) i indeksu uczciwości w życiu publicznym (IPI), a zatem uznawane za mniej przejrzyste, zgłaszają bardzo niewielką liczbę przypadków nadużyć lub nie zgłaszają ich wcale.

* Wskaźnik postrzegania korupcji (Corruption Perception Index – CPI) organizacji Transparency International szereguje państwa na podstawie postrzeganego poziomu korupcji, zgodnie z ocenami ekspertów i badaniami opinii. Wskaźnik może przyjmować wartości od 0 (wysoce skorumpowane) do 100 (bardzo przejrzyste).

** Indeks uczciwości w życiu publicznym (Index of Public Integrity – IPI) jest kompleksowym wskaźnikiem, na który składa się sześć elementów: niezależność wymiaru sprawiedliwości, obciążenia administracyjne, otwartość w dziedzinie handlu, przejrzystość budżetu, cyfrowe obywatelstwo i wolność prasy. Ma on zapewnić obiektywny i kompleksowy ogląd sytuacji w zakresie kontrolowania korupcji w 109 krajach. Wskaźnik może przyjmować wartości od 1 (niski poziom kontrolowania korupcji) do 10 (wysoki poziom).

*** W badaniu Eurobarometr 2015 zmierzono postrzeganie zagadnienia wśród obywateli UE. Q1_B. Wyłudzenia środków z budżetu UE – czy takie przypadki są raczej częste?

Komisja nie przeprowadza kompleksowych kontroli jakości danych zgłaszanych do systemu zarządzania nieprawidłowościami ani nie zwraca się do władz państw członkowskich o przedstawienie gwarancji wiarygodności tych danych. W ramach kontroli systemowych przeprowadza się częściową kontrolę spełniania wymogów w zakresie sprawozdawczości.

Ani OLAF, ani żaden inny organ w ramach Komisji nie gromadzi informacji na temat spraw, które dotyczą przestępstw naruszających interesy finansowe UE i są objęte postępowaniem przygotowawczym przez organy krajowe. Państwa członkowskie posiadają własne systemy rejestracji spraw objętych postępowaniem przygotowawczym, przy czym w niemal połowie z tych systemów nie wprowadza się rozróżnienia między przestępstwami finansowymi naruszającymi interesy krajowe i tymi naruszającymi interesy UE. W związku z tym ani Komisja, ani te państwa członkowskie nie posiadają osobnej kategorii danych dotyczących nadużyć w wydatkowaniu środków UE.

W obszarze wydatków zarządzanych bezpośrednio przez Komisję wartość podejrzewanych nadużyć ustala się na podstawie kwot zgłoszonych jako dotyczące przypadków nadużyć i zarejestrowanych w systemie księgowym Komisji. Trybunał stwierdził, że pewnych danych nie uwzględniono w kwocie podejrzewanych nadużyć. W niektórych przypadkach Komisja odzyskuje środki utracone w wyniku nadużycia przez potrącenie określonej kwoty od przyszłych wniosków o płatność i nie wystosowuje oficjalnego nakazu odzyskania środków. Takie sytuacje nie zawsze zgłasza się jako przypadki nadużycia finansowego, choć jest to wymagane zgodnie z wytycznymi Komisji. Ponadto niektóre przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych nie wymagają wszczęcia dochodzenia przez OLAF, ale są monitorowane przez dyrekcje generalne w ramach kontroli. W takich sytuacjach nie zawsze uwzględniano zgłoszoną wartość wydatków mających charakter nadużycia finansowego. Komisja nie wprowadziła do tej pory czytelnych wytycznych na temat sposobu, w jaki powyższe dane mają być zestawiane.

Komisja nie ma informacji na temat poziomu niewykrytych nadużyć finansowych

Komisja nie szacuje niewykrytych nadużyć finansowych. Nie przeprowadziła też żadnego badania ofiar przestępstw ani badania częstotliwości doświadczania przestępstw, które byłyby ukierunkowane na nadużycia w wydatkowaniu środków UE. Jednocześnie poinformowała Trybunał, że nie uznaje badań ofiar przestępstw i częstotliwości doświadczania oraz badań postrzegania przestępstw za odpowiednie narzędzia, które dostarczyłyby lepszych informacji na temat ogólnej skali nadużyć w dotacjach unijnych. Zdaniem Komisji ewentualne badanie ofiar nadużyć na szkodę budżetu UE pociągnęłoby za sobą znaczące koszty, a ponadto nie jest jasne, do kogo należy kierować takie pytania o charakterze socjologicznym.

Niemniej badania opierające się na doświadczeniach respondentów i postrzeganiu wykorzystywano do pomiaru poziomu korupcji, która również jest ukrytą formą przestępczości. Powszechnie akceptowanymi wskaźnikami zjawiska korupcji są wskaźnik postrzegania korupcji organizacji Transparency International i wskaźnik kontroli korupcji Banku Światowego. Opierają się one na wynikach badań ukierunkowanych na postrzeganie. Takich badań ankietowych nie przeprowadza się z myślą o zastąpieniu oficjalnych danych statystycznych, ale raczej w celu ich uzupełnienia.

Obok badań ankietowych ukierunkowanych na postrzeganie ostatnio zrealizowano kilka badań, w których szacuje się poziom ryzyka korupcyjnego lub kontrolowania korupcji na podstawie obiektywnych danych administracyjnych²¹.

W obszarze polityki spójności DG REGIO rozpoczęła badanie mające na celu ocenę jakości sprawowania rządów na szczeblu regionalnym z wykorzystaniem danych dotyczących zamówień publicznych. Jednym ze zmierzonych wskaźników wykonania było kontrolowanie zagrożeń korupcyjnych (ramka 1).Należy przy tym zauważyć, że zdobycie wiedzy na temat zróżnicowania regionalnego lub sektorowego ma kluczowe znaczenie dla zrozumienia różnych zagrożeń korupcyjnych i skutecznego zarządzania nimi.

Przykłady te pokazują, że w istocie możliwe jest zdobycie pogłębionej wiedzy na temat skali zjawiska niewykrytych nadużyć finansowych lub korupcji.

Prowadzona przez Komisję analiza schematów i ryzyka nadużyć jest niewystarczająca

Znajomość schematów nadużyć pozwala przeprowadzać dokładniejsze i bardziej aktualne oceny ryzyka, a także pomaga w rozpoznaniu i wdrożeniu stosownych mechanizmów kontroli w celu zapobiegania nadużyciom lub ich wykrywania.

Komisja analizuje różne rodzaje nadużyć finansowych w celu:

• wypełnienia corocznego obowiązku przedstawienia Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania w sprawie działań podjętych przez Komisję i państwa członkowskie w zakresie zwalczania nadużyć finansowych oraz rezultatów tych działań (sprawozdania PIF), a także wypełnienia obowiązków wynikających z przepisów sektorowych;
• zapewnienia zgodności z własnymi ramami kontroli wewnętrznej, które nakładają obowiązek przeprowadzenia oceny ryzyka nadużyć.

Sprawozdanie PIF za 2016 r. zawiera sekcję poświęconą rodzajom nieprawidłowości zgłoszonych jako nadużycia finansowe w obu funduszach w obszarze rolnictwa, a także w obszarze priorytetowym badań i rozwoju technologicznego dla lat 2007–2013 w odniesieniu do funduszy strukturalnych. Zawarta w sprawozdaniu analiza modus operandi obejmuje różne rodzaje nieprawidłowości zgłoszonych jako nadużycia²³.

Niezależnie od sprawozdania PIF OLAF sporządził również szereg analiz, zwanych „zbiorami spraw”, w których omówiono zasadnicze schematy nadużyć finansowych, słabe punkty i sygnały ostrzegawcze. W zbiorach tych zawarto opracowany na podstawie prac dochodzeniowych OLAF wykaz anonimowych spraw, wraz z danymi pochodzącymi z państw członkowskich.

Istnieją odpowiednie przykłady na to, jak wiedzę OLAF pochodzącą z dochodzeń i inne informacje dochodzeniowe można wykorzystać do dostarczenia terminowych informacji na temat kluczowych zagrożeń dla budżetu UE związanych z nadużyciami. Niemniej wspomniane wyżej zbiory spraw są dokumentami sporządzanymi jednorazowo i nie są systematycznie aktualizowane. OLAF opublikował do tej pory cztery zbiory spraw dotyczących nadużyć²⁴, kolejno w latach 2010, 2011, 2012 i 2013, niemniej od tamtej pory nie przedstawił żadnej aktualizacji. Przykładowo, najnowszy zbiór spraw dotyczących funduszy strukturalnych, opublikowany w 2011 r., dotyczy okresów programowania 1994–1999 oraz 2000–2006.

Obecnie ryzyko nadużyć ocenia się na poziomie DG, natomiast na szczeblu całej Komisji nie przeprowadza się centralnej oceny ryzyka nadużyć i brak jest instytucjonalnego rejestru tego rodzaju. Takie informacje powinny stanowić podstawę strategii Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Strategia ta, przyjęta w 2011 r., nie zawiera żadnych informacji na temat tego, czy przeprowadzono analizę ryzyka nadużyć, która stanowiłaby fundament strategii, ani na temat rezultatów takiej analizy.

Trybunał dokonał przeglądu ocen ryzyka nadużyć przeprowadzonych przez siedem dyrekcji generalnych Komisji. Oceny te oparto wyłącznie na analizie wykrytych nadużyć, obejmującej informacje z różnych źródeł wewnętrznych (np. systemu zarządzania nieprawidłowościami, OLAF, rezultatów kontroli dyrekcji generalnych i ustaleń Trybunału Obrachunkowego). W ocenach nie wykorzystuje się innych informacji pochodzących ze źródeł zewnętrznych – takich jak krajowe dane statystyczne dotyczące przestępczości lub oficjalne sprawozdania rządowe, analizy lub sprawozdania organizacji pozarządowych, wskaźniki i badania ankietowe odnoszące się do ryzyka korupcji – by uzupełnić prowadzoną analizę ryzyka nadużyć. W związku z tym wniosek, do jakiego doszło pięć z siedmiu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za wydatki – że ryzyko nadużyć jest niewielkie – nie jest podparty kompletną analizą, która objęłaby wszystkie konieczne elementy²⁵.

Informacje zawarte w globalnym rejestrze nadużyć finansowych, utworzonym przez Instytut Finansów Publicznych i Rachunkowości (CIPFA) wspólnie z firmą audytorską Moore Stephens, zdają się wskazywać, że ryzyko nadużyć w wydatkowaniu za pośrednictwem dotacji (które stanowi dużą część wydatkowania UE) może być znaczne. Rejestr ten jest oparty na globalnym badaniu ankietowym z udziałem ponad 150 specjalistów w dziedzinie księgowości i ryzyka nadużyć z 37 krajów. Badanie miało pozwolić określić obszary najpoważniejszych zagrożeń na świecie. Respondenci mieli ocenić 18 różnych rodzajów ryzyka nadużyć i łapownictwa, przyznając wartości od 1 (najmniejsze ryzyko) do 5 (największe ryzyko). Niemal połowa (48%) z respondentów uczestniczących w ankiecie oceniła ryzyko nadużycia dotacji jako duże lub bardzo duże, co sprawiło, że ten rodzaj ryzyka zajął pierwsze miejsce w rejestrze²⁶. 46

Zdaniem niektórych ekspertów, do których zwrócił się Trybunał, do uzyskania większej wiedzy na temat ryzyka, skali i charakteru nadużyć w wydatkowaniu UE należy wykorzystywać kilka różnych metod dostosowanych do sposobu wydatkowania środków. Przykładowo, w odniesieniu do wspólnej polityki rolnej, w której finansowanie przyznaje się zasadniczo w postaci uprawnień do płatności, a sposób przydzielania środków UE zakłada mniejszą swobodę uznania, jednym z możliwych sposobów pomiaru skali nadużyć w wydatkowaniu byłby pomiar strat wynikających z nadużyć. W odniesieniu do projektów inwestycyjnych natomiast można by określić ryzyko nadużyć i korupcji przez analizę zbiorów danych administracyjnych (dużych zbiorów danych) takich jak bazy procedur przetargowych i zamówień publicznych, a także wniosków o dotacje i powiązanych decyzji. Dodatkowych informacji mogłyby dostarczyć również badania ankietowe wśród odbiorców środków UE lub organów zarządzających tymi środkami.

Komisja nie przeprowadziła analizy przyczyn nadużyć finansowych

Ani OLAF, ani dyrekcje generalne Komisji nie przeprowadziły szczegółowej analizy zasadniczych przyczyn nadużyć finansowych ani profilu osób, które się takich nadużyć dopuszczają. Komisja nie uważa, by rozpoznawanie motywów osób dopuszczających się nadużyć wnosiło znaczną wartość dodaną w działania w zakresie zwalczania nadużyć.

Trybunał stwierdził w ramach kontroli, że najpowszechniej występującym rodzajem nadużyć finansowych jest sztuczne stwarzanie przez beneficjentów warunków pozwalających uzyskać dostęp do środków UE. Ten sposób działania potwierdza, że osoby dopuszczające się nadużyć nie zawsze działają w zorganizowanych grupach przestępczych, ale często są osobami fizycznymi (beneficjentami wsparcia unijnego) rozmyślnie łamiącymi obowiązujące zasady, aby otrzymać środki UE, do których – jak uważają – są uprawnione. Niektórzy eksperci zwrócili uwagę na możliwy związek przyczynowy między złożonością zasad a nadużyciami finansowymi. W ramce 2 przedstawiono przykład, który Trybunał podał w sprawozdaniu rocznym za 2014 r.²⁷

Badanie na temat ryzyka korupcyjnego w państwach członkowskich UE zdaje się wskazywać, że możliwość uznaniowego wydatkowania środków bez odpowiednich mechanizmów kontroli zwiększa ryzyko wydatków o charakterze korupcyjnym²⁸. Niektórzy z ekspertów zwracali uwagę na podobne rodzaje zagrożeń. Byłoby zatem pożądane, by OLAF i dyrekcje generalne Komisji przeprowadziły analizę dotyczącą tego, w jaki sposób swoboda uznania w programach współfinansowanych przez UE wpływa na ryzyko nadużyć w określonym obszarze wydatkowania. Jest to szczególnie istotne w obszarze zarządzania dzielonego (np. europejskich funduszach strukturalnych i inwestycyjnych), w którym organy państw członkowskich przydzielające te fundusze mają swobodę uznania w ustanawianiu kryteriów i warunków kwalifikowalności.

W strategicznym podejściu Komisji do zarządzania ryzykiem nadużyć występują uchybienia

Nadużycia finansowe są zagadnieniem przekrojowym. W związku z tym by skutecznie ograniczyć to zjawisko, szereg podmiotów musi podjąć szeroko zakrojone działania. Tymczasem w poszczególnych organizacjach zazwyczaj brak jest odrębnej jednostki operacyjnej, do której podstawowych zadań należałoby zwalczanie nadużyć finansowych. Z tego względu dobrą praktyką jest wskazanie podmiotu lub jednej osoby z wyższej kadry kierowniczej jako odpowiedzialnej za prowadzenie i nadzorowanie działań organizacji w zakresie zwalczania nadużyć²⁹. Zasadnicze znaczenie ma również czytelne określenie ról i obowiązków zaangażowanych jednostek operacyjnych, ponieważ tylko w ten sposób można uniknąć powielania ról i ocenić faktyczne oddziaływanie każdego zaangażowanego podmiotu.

Trybunał zbadał, czy w Komisji czytelnie określono przywództwo, role i obowiązki i jednocześnie zapewniono odpowiedni nadzór nad zarządzaniem ryzykiem nadużyć. Trybunał ocenił również, czy Komisja posiada należycie opracowaną strategię zwalczania nadużyć, która może ukierunkować bieżące działania w tej dziedzinie, a także czy w odpowiedni sposób mierzy produkty tych działań.

Zgodnie z modelem zarządzania obowiązującym w Komisji obowiązki w tej dziedzinie są rozproszone, lecz nadzór instytucjonalny w zakresie zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych jest niewystarczający

Trybunał przeprowadził analizę typowych (najbardziej rozpowszechnionych) ról i obowiązków różnych organów w odniesieniu do kluczowych wyników odnoszących do nadużyć finansowych, na każdym z etapów zwalczania nadużyć: planowania, wdrażania i sprawozdawczości (załącznik V).

Zgodnie z modelem zarządzania obowiązującym w Komisji poszczególnym służbom Komisji zaangażowanym w zwalczanie nadużyć finansowych powierzono różne obowiązki. Niemniej nadzór instytucjonalny jest niewystarczający. Większość organów odgrywa rolę konsultacyjną. Kluczowymi podmiotami odpowiedzialnymi za zwalczanie nadużyć są kolegium komisarzy, dyrekcje generalne i organy państw członkowskich.

W pismach skierowanych do poszczególnych komisarzy przewodniczący Komisji określa obowiązki każdego komisarza. Nakłada na wszystkich komisarzy obowiązek zagwarantowania należytego zarządzania finansami w programach, za które ponoszą odpowiedzialność, w tym ochrony budżetu UE przed nadużyciami finansowymi. W piśmie skierowanym do komisarza do spraw budżetu i zasobów ludzkich, odpowiedzialnego za OLAF, przewodniczący zobowiązuje go, by skoncentrował działania na „usprawnieniu dochodzeń dotyczących nadużyć na szkodę budżetu UE, korupcji i poważnych uchybień w instytucjach europejskich przez wspieranie działalności OLAF, przy czym należy zachować niezależność Urzędu w prowadzeniu dochodzeń”. Strategiczne zarządzanie ryzykiem nadużyć i zapobieganie im nie zostały wyraźnie wspomniane w mandacie tego lub jakiegokolwiek innego komisarza.

OLAF jest zasadniczym organem unijnym w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych i na mocy rozporządzenia (UE, Euratom) nr 883/2013 (rozporządzenia w sprawie OLAF) ma obowiązek przyczyniać się do opracowania polityki Komisji w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych. Niemniej ani OLAF, ani żadna inna służba Komisji nie pełni funkcji nadzorczej w planowaniu i wdrażaniu działań Komisji w dziedzinie zwalczania nadużyć finansowych oraz sprawozdawczości dotyczącej powiązanych produktów. Biorąc pod uwagę model zarządzania obowiązujący w Komisji, OLAF nie jest samodzielnie odpowiedzialny za jakiekolwiek decyzje dotyczące delegowanych urzędników zatwierdzających lub państw członkowskich. Zapewnia wytyczne i zalecenia dla podmiotów odpowiedzialnych za różne działania w zakresie zwalczania nadużyć (załącznik V).

W obszarach wydatkowania dotyczących polityki spójności i rolnictwa Komisja współdzieli odpowiedzialność za ochronę interesów finansów UE przed nadużyciami z państwami członkowskimi. W Komisji brak jest obecnie jakichkolwiek usystematyzowanych procedur sprawdzania, w jaki sposób państwa członkowskie reagują na przypadki podejrzewanych nadużyć finansowych. Komisja nie posiada również skutecznych mechanizmów, by skłonić państwa członkowskie do podejmowania działań przeciwko nadużyciom lub monitorować takie działania i wpływać na nie.

Szereg innych organizacji międzynarodowych zdało sobie sprawę z konieczności wprowadzenia takich mechanizmów monitorowania. Przykładowo, grupa robocza OECD ds. przekupstwa, której członkowie rekrutują się spośród pracowników organów ścigania i wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich, pilotuje i nadzoruje wdrożenie i egzekwowanie konwencji o zwalczaniu przekupstwa³⁰. Grupa ta opracowała szereg procedur i praktyk, dzięki którym ona sama i państwa członkowskie OECD mogą współdziałać z myślą o zwiększeniu własnych zdolności do wdrażania konwencji (ramka 3).

W strategiach zwalczania nadużyć oraz sprawozdawczości dotyczącej skuteczności tych strategii występują uchybienia

Strategiczne ramy działań Komisji w zakresie zwalczania nadużyć obejmują przyjętą w 2011 r. strategię dotyczącą całej instytucji (CAFS) oraz strategie zwalczania nadużyć na szczeblu DG lub sektorowe, opracowane przez pojedyncze dyrekcje lub grupy dyrekcji borykających się z podobnym ryzykiem nadużyć, np. w ramach polityki spójności lub programów badawczych. Komisja uzasadnia posiadanie odrębnych lub sektorowych strategii zwalczania nadużyć tym, że uniwersalne rozwiązanie nie byłoby najbardziej wydajnym sposobem zarządzania ryzykiem nadużyć i że obowiązki poszczególnych podmiotów różnią się w zależności od trybu zarządzania i obszaru polityki.

Choć CAFS miała zostać ukończona do końca 2014 r., niektóre działania wciąż są realizowane. Ponieważ Komisja nie przeprowadziła aktualizacji CAFS od jej przyjęcia w 2011 r., Trybunał podaje w wątpliwość, czy strategia ta jest odpowiednia, by ukierunkować – pod względem praktycznym – działania Komisji w zakresie zwalczania nadużyć. Komisja poinformowała Trybunał, że trwają prace nad aktualizacją CAFS i że aktualizacja ta zostanie wkrótce przyjęta. 60

Trybunał przeanalizował strategie zwalczania nadużyć siedmiu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za wydatkowanie, obejmujących łącznie wszystkie znaczące obszary wydatkowania: DG AGRI, DG CNECT, DG DEVCO, DG EMPL, DG HOME, DG REGIO oraz DG RTD. Strategie te obejmowały liczne wskaźniki produktu lub pojedyncze produkty służące realizacji ustanowionych celów, cele te mają jednak jedynie charakter ogólny i w większości przypadków nie są mierzalne. Z 29 celów poddanych analizie przez Trybunał 18 zakłada „umocnienie”, „zwiększenie”, „wspieranie”, „wzmocnienie” i „usprawnienie” określonych działań w zakresie zwalczania nadużyć, przy czym nie podaje się poziomu wyjściowego ani docelowego.

Informacje na temat działań Komisji w zakresie zwalczania nadużyć można znaleźć zasadniczo w trzech rodzajach sprawozdań: sprawozdaniu PIF, sprawozdaniu rocznym z zarządzania budżetem UE i jego wyników oraz rocznych sprawozdaniach dyrekcji generalnych z działalności. Kolegium komisarzy jest odpowiedzialne za pierwsze dwa z tych rodzajów sprawozdań, za ostatni natomiast odpowiadają poszczególne dyrekcje generalne ((rys. 6).

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W rocznym sprawozdaniu PIF przedstawione są produkty działań Komisji i państw członkowskich w zakresie zwalczania nadużyć (np. zmiany przepisów, strategie, dyrektywy lub szkolenia uczulające na kwestię nadużyć) i okrojoną ocenę skuteczności tych działań pod względem faktycznego zapobiegania, wykrywania, odzyskiwania środków lub odstraszania. Sprawozdanie PIF stanowi przy tym spełnienie wymogu określonego w art. 325 ust. 5 TFUE, stanowiącego, że Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, kieruje corocznie do Parlamentu Europejskiego i Rady sprawozdanie w sprawie środków podjętych w celu wykonania przedmiotowego artykułu.

W sprawozdaniu rocznym z zarządzania budżetem UE i jego wyników – jednym z głównych narzędzi zapewniających rozliczalność Komisji – również brak jest informacji na temat faktycznych rezultatów osiągniętych przez tę instytucję w zakresie zwalczania nadużyć.

Dyrekcje generalne mają obowiązek przedstawiać w rocznych sprawozdaniach z działalności rezultaty w zakresie zwalczania nadużyć, opierając się przy tym na wskaźnikach określonych w rocznych planach zarządzania. Zbadane przez Trybunał dyrekcje generalne nie przedstawiały informacji na temat skuteczności takich działań wynikających ze strategii DG w tej dziedzinie. Jedynie DG EMPL i DG REGIO zawarły w rocznych sprawozdaniach z działalności informacje na temat produktów wynikających z wykorzystania narzędzia punktowej oceny ryzyka ARACHNE³¹ oraz na temat monitorowania sposobu, w jaki państwa członkowskie wdrażały oparte na ryzyku działania w zakresie zwalczania nadużyć.

Zapobieganiu nadużyciom finansowym nie poświęcono wystarczająco wiele uwagi

Zapobieganie nadużyciom – zanim jeszcze do nich dojdzie – stanowi kluczowy element skutecznych ram zwalczania nadużyć. Trybunał zbadał kluczowe działania Komisji w zakresie zapobiegania nadużyciom, a w szczególności to, w jaki sposób Komisja ocenia ryzyko nadużyć przed przyjęciem zasad wydatkowania oraz jak opracowuje i wdraża odpowiednie mechanizmy kontroli nadużyć. Trybunał przeanalizował również, w jaki sposób Komisja wykorzystuje dane do celów zapobiegania nadużyciom.

Komisja niedawno zaczęła uwzględniać mechanizmy kontroli nadużyć w nadrzędnych zasadach wydatkowania

Działania Komisji zmierzające do zabezpieczenia przed nadużyciami sięgają roku 2000, kiedy podjęła ona decyzję o tym, by zwiększyć skuteczność wprowadzania takich zabezpieczeń do przepisów³². W obrębie OLAF powołano specjalną jednostkę ds. zabezpieczenia przed nadużyciami. Jednostce tej powierzono w szczególności zadanie dopilnowania, by mechanizmy wydatkowania zawierały szczegółowe przepisy prawne chroniące przed nadużyciami, zapewniające odpowiednie mechanizmy kontroli nadużyć.

W 2007 r. Komisja poinformowała, że osiągnęła cele prowadzonych procedur zabezpieczenia przed nadużyciami³³ oraz że standardowe przepisy w dziedzinie zwalczania nadużyć uwzględniono w zasadach wydatkowania. W 2011 r. Komisja uczyniła z zabezpieczenia przed nadużyciami kluczowe działanie priorytetowe w ramach CAFS. Kluczowe zasady wydatkowania środków na okres 2007–2013 przyjęto jednak już przed 2011 r. Dopiero od początku okresu programowania 2014–2020 zasady wydatkowania w obszarach polityki spójności, rolnictwa i badań obejmują wymóg, by przed rozpoczęciem wydatkowania wdrożyć skuteczne i proporcjonalne mechanizmy kontroli nadużyć (rys. 7). Wcześniej pewne mechanizmy kontroli uwzględniano w obszarze badań naukowych na poziomie niższym niż w przepisach ustawodawczych, np. we wzorach umów lub porozumieniach.

W obszarze polityki spójności DG REGIO podjęła decyzję o skorzystaniu z usług zewnętrznego przedsiębiorstwa prywatnego, by ocenić, w jaki sposób państwa członkowskie wywiązują się z obowiązku wdrożenia skutecznych i proporcjonalnych mechanizmów zwalczania nadużyć w okresie programowania 2014–2020. W grudniu 2016 r. Komisja podpisała umowę z firmą doradczą w celu przeanalizowania działań podjętych przez państwa członkowskie w celu zapobiegania nadużyciom i korupcji oraz ich wykrywania w odniesieniu do europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych. Rezultaty miały być udostępnione do końca 2017 r., ale pojawiły się opóźnienia. Nie planuje się podobnych ocen w odniesieniu do obszaru rolnictwa.

Źródło:Europejski Trybunał Obrachunkowy

Komisja uwzględniła kompleksowe przepisy w zakresie zwalczania nadużyć finansowych we wszystkich nadrzędnych zasadach wydatkowania w 2014 r. W okresie programowania 2007–2013 nie we wszystkich przypadkach przyjęto takie podejście.

W oparciu o prowadzone dochodzenia OLAF przedstawia również dyrekcjom generalnym zalecenia administracyjne, w których zwraca im uwagę na uchybienia w mechanizmach kontroli mających na celu zapobieganie nadużyciom finansowym i ich wykrywanie. W latach 2014–2016 OLAF wydał 113 takich zaleceń różnym służbom Komisji. Nie sposób ocenić ich oddziaływania, ponieważ ani OLAF, ani dyrekcje generalne nie monitorują wdrożenia tych zaleceń.

Przeprowadzenie oceny ryzyka nadużyć przed przyjęciem zasad wydatkowania będzie obowiązkowe od 2021 r

Komisja przeprowadza ocenę skutków, by zgromadzić dowody na potrzeby oceny, czy przyszłe działania UE o charakterze ustawodawczym lub nieustawodawczym są uzasadnione oraz jak należy opracować koncepcję takich działań, aby osiągnąć wyznaczone cele polityki. Trybunał oczekiwałby, że – zgodnie z ramami COSO³⁴ – Komisja w toku tych ocen dokonuje oceny ryzyka nadużyć.

Wytyczne dotyczące sposobu przeprowadzania ocen skutków dla zasad wydatkowania (wytyczne w sprawie lepszego stanowienia prawa) zaktualizowano w 2015 r. Ta aktualizacja nie wprowadziła jednak żadnego wymogu przeprowadzania oceny ryzyka nadużyć w ramach ocen skutków³⁵. Wytyczne te uzupełniono o szczegółowe narzędzie zapobiegania nadużyciom finansowym dopiero w lipcu 2017 r. (rys. 7).

W rezultacie ten nowy obowiązek będzie miał zastosowanie do następnej generacji programów finansowych (od 2021 r.). Brak jest – obok wspomnianego wyżej wymogu – czytelnych wymagań, które zobowiązywałyby do oceny ryzyka nadużyć przed wprowadzeniem szczegółowych zasad wdrażania wieloletnich programów finansowych (takich jak umowy partnerskie i programy operacyjne w obszarze polityki spójności lub programy rozwoju obszarów wiejskich w obszarze rolnictwa).

Trybunał przeanalizował informacje otrzymane od OLAF na temat roli Urzędu w konsultacjach prowadzonych z różnymi służbami Komisji przed przyjęciem proponowanych zasad. OLAF ma obowiązek wydać opinię, czy proponowane przepisy należycie uwzględniają ryzyko nadużyć. W latach 2014–2016 OLAF otrzymał 2 160 wniosków o konsultację od różnych służb Komisji. Wydał pozytywne opinie w 1716 sprawach (79%), a pozytywne opinie z zastrzeżeniami – w 304 (14%). W tych przypadkach proponowane przepisy lub usprawnienia odpowiadały oczekiwaniom OLAF. Negatywną opinię natomiast Urząd wydał w dwóch przypadkach (0,1%), a w pozostałych (6,9%) nie wydał opinii w terminie. W  ramce 4 przedstawiono przykład sytuacji, w której wkład OLAF doprowadził do zmiany zasad.

Obok wspomnianych wyżej produktów Trybunałowi nie przedstawiono żadnej szczegółowej oceny Komisji, która przedstawiałaby wykaz aktów prawnych UE zawierających zabezpieczenia przed nadużyciami, odpowiednią analizę ryzyka nadużyć lub odpowiednie przepisy dotyczące zwalczania nadużyć. Nie przeprowadzono też żadnej analizy nowego podejścia Komisji do zabezpieczenia przed nadużyciami, jak planowano w komunikacie z 2007 r.

Konieczne jest lepsze wykorzystanie danych do celów zapobiegania nadużyciom

Dane na temat podmiotów, które mogłyby dopuszczać się nadużyć, można wykorzystać, by zapobiec przydzielaniu środków UE potencjalnym przyszłym sprawcom nadużyć:

• w odniesieniu do zarządzania pośredniego i bezpośredniego za zasadnicze narzędzie zapobiegania przydzielaniu środków UE niewypłacalnym podmiotom gospodarczym, podmiotom niewiarygodnym lub podmiotom dopuszczającym się nieprawidłowości i nadużyć Komisja uznaje system EDES – system prekluzji i umieszczania podmiotów gospodarczych na czarnych listach;
• narzędzie ARACHNE jest zintegrowanym informatycznym narzędziem eksploracji i wzbogacania danych opracowanym przez Komisję Europejską. W obszarze polityki spójności DG REGIO i DG EMPL uznają narzędzie punktowej oceny ryzyka ARACHNE za kluczowy instrument zapobiegania nadużyciom. Zdaniem tych dyrekcji generalnych ARACHNE może wspierać władze państw członkowskich w identyfikowaniu – w ramach kontroli ex ante i ex post – projektów i beneficjentów obarczonych największym ryzykiem.

Trybunał przeanalizował dane uwzględnione w tych dwóch narzędziach.

Ze względu na ograniczenia prawne Komisja nie mogła wykluczyć z zamówień publicznych podmiotów gospodarczych ze względu na przypadki nadużyć finansowych lub korupcji, których dopuszczono się przed 2016 r.

Prekluzja zyskała istotne znaczenie w Unii Europejskiej. Stało się tak za sprawą unijnych dyrektyw dotyczących zamówień publicznych, stanowiących, że zamówień tych nie można udzielać podmiotom gospodarczym, które uczestniczyły w przestępstwie lub zostały uznane za winne m.in. korupcji i nadużyć finansowych naruszających interesy finansowe UE.

System prekluzji stosowany w UE pochodzi z 2008 r. Z dniem 1 stycznia 2016 r. Komisja zastąpiła poprzedni system wczesnego wykrywania i wykluczania nowym systemem. Choć w ramach nowego systemu dyrektorzy generalni mogą wciąż wnioskować o wydanie ostrzeżenia w ramach systemu wczesnego wykrywania w celu wykluczenia, kluczowym nowym elementem wprowadzonym wraz z tym nowym rozwiązaniem jest centralny zespół, który przeprowadza ocenę wniosków o wykluczenie składanych przez dyrektorów generalnych odpowiednich dyrekcji i przedstawia zalecenia dotyczące wykluczenia i ewentualnych kar finansowych. Ostateczną decyzję o ewentualnym wykluczeniu podmiotu gospodarczego podejmuje dany dyrektor generalny.

Wszystkie unijne instytucje i organy mogą składać wnioski o wykluczenie na podstawie informacji przekazanych w ramach postępowań administracyjnych lub karnych, sprawozdań OLAF, audytorów wewnętrznych Komisji i Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, decyzji Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego, Europejskiego Funduszu Inwestycyjnego i innych organizacji międzynarodowych lub w przypadkach nadużyć lub nieprawidłowości stwierdzonych przez władze krajowe w ramach zarządzania dzielonego lub przez podmioty delegowane w ramach zarządzania pośredniego. Wyniki audytów przeprowadzonych przez urzędników zatwierdzających lub audytorów z sektora prywatnego również stanowią cenne źródło informacji. Władzom państw członkowskich zapewniono dostęp do decyzji o wykluczeniu, ale nie są one zobowiązane, by te decyzje uwzględniać w decyzjach o finansowaniu z udziałem środków UE podejmowanych w ramach zarządzania dzielonego.

Wykluczenie podmiotu gospodarczego jest procedurą czasochłonną. Do 30 czerwca 2018 r., tj. dwa i pół roku po wprowadzeniu systemu EDES, Komisja wykluczyła ogółem 19 podmiotów gospodarczych i ogłosiła nałożenie kar na osiem. W obszarze zarządzania dzielonego władze państw członkowskich zgłosiły wprawdzie w systemie zarządzania nieprawidłowościami 820 przypadków podejrzewanych nadużyć, a OLAF w samym tylko 2016 r. zamknął ok. 60 dochodzeń, wydając zalecenia³⁶, lecz w rozporządzeniu finansowym nie przyznano Komisji żadnych uprawnień do podejmowania działań, jeśli władze państw członkowskich same nie przystąpiły do wykluczenia niewiarygodnego podmiotu gospodarczego. Z tego względu żadna z trzech głównych dyrekcji generalnych zarządzających wydatkami w tym obszarze (REGIO, EMPL oraz AGRI) nie złożyła wniosku o wykluczenie krajowych podmiotów gospodarczych współfinansowanych z funduszy ESI.

Jeśli chodzi o przypadki wykluczenia ze względu na fakty zaistniałe przed 2016 r., głównymi przyczynami tychże wykluczeń były poważne naruszenia postanowień umownych lub poważne wykroczenia zawodowe. Wynika to z faktu, że obowiązujące wówczas przepisy nie dopuszczały wykluczenia ze względu za nadużycie finansowe przed zapadnięciem prawomocnego wyroku. Dotychczas jedynie dwa podmioty gospodarcze zostały wykluczone ze względu na nadużycia lub korupcję, co ogranicza odstraszające oddziaływanie tego systemu.

System EDES zapewnia możliwość rejestrowania szczegółowych danych osób fizycznych, które posiadają uprawnienia do reprezentowania lub uprawnienia kontrolne lub decyzyjne w przedsiębiorstwach dopuszczających się nadużyć. Niemniej dopiero w odniesieniu do zdarzeń zaistniałych w 2016 r. i później przepisy dopuszczają możliwość wykluczenia podmiotu gospodarczego w przypadkach, gdy osoba pełniąca funkcję w organach administracyjnych, zarządzających lub nadzorczych tego podmiotu lub posiadająca uprawnienia do reprezentowania, uprawnienia decyzyjne lub kontrolne w odniesieniu tego podmiotu sama znajduje się w sytuacji wykluczenia. Wcześniej można było wykluczyć jedynie te podmioty gospodarcze, które były związane umową z instytucją zamawiającą lub urzędnikiem zatwierdzającym. W przeszłości zdarzały się przypadki, gdy zanim możliwe stało się wykluczenie danego podmiotu gospodarczego, osoby fizyczne kontrolujące przedsiębiorstwa dopuszczające się nadużyć zdążyły już rozwiązać przedsiębiorstwo związane umową z Komisją i stworzyć nowe.

Bank Światowy i inne międzynarodowe instytucje finansowe podjęły ostatnio bardziej intensywne działania mające zapewnić, by podmioty dopuszczające się nadużyć faktycznie nie prowadziły dalszej działalności i nie pojawiały się na nowo pod nowymi nazwami (ramka 5).

Państwa członkowskie nie wykorzystują w pełni potencjału narzędzia ARACHNE w zapobieganiu nadużyciom

Narzędzie ARACHNE mogłoby stanowić pomoc dla organów państw członkowskich w identyfikowaniu – w ramach kontroli przed dokonaniem płatności lub później – ryzykownych podmiotów gospodarczych. Użyteczność tego narzędzia zależy od tego, ile danych instytucje zarządzające w państwach członkowskich rejestrują w ARACHNE, i od systematycznego korzystania z niego. Obecnie organy państw członkowskich korzystają z ARACHNE nieodpłatnie i na zasadzie dobrowolności.

W sprawozdaniu specjalnym z 2015 r. poświęconym temu, w jaki sposób Komisja i państwa członkowskie rozwiązują problemy dotyczące zamówień publicznych w obszarze wydatków unijnej polityki spójności³⁹, Trybunał stwierdził, że jedynie 17 spośród 28 państw członkowskich wykorzystywało to narzędzie lub wyrażało zamiar jego wykorzystania. Z tego względu w sprawozdaniu z 2015 r. Trybunał zalecił Komisji i państwom członkowskim dalsze propagowanie wykorzystania takich narzędzi do eksploracji danych. Trzy lata po tym zaleceniu bazę ARACHNE wciąż wykorzystuje się w ok. 170 spośród łącznej liczby 429 programów operacyjnych w 21 państwach członkowskich (rys.8).

Narzędzie to nie pozwala w żaden sposób ustalić, czy dany podmiot gospodarczy został wykluczony w ramach systemu Komisji. Podmioty zarządzające funduszami w innych niż polityka spójności obszarach wydatkowania UE nie mają dostępu do podobnych narzędzi punktowej oceny ryzyka.

*Liczba programów operacyjnych w okresie 2014–2020, w których stosuje się narzędzie ARACHNE w poszczególnych państwach członkowskich, wyrażona jako odsetek łącznej liczby programów operacyjnych w tym okresie w danym państwie.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Analiza Trybunału wykazała, że oddziaływanie systemu wykluczania i nakładania kar Komisji jest niewielkie. Ponadto wykluczenie ma zastosowanie wyłącznie do wydatkowania, którym zarządza bezpośrednio i pośrednio Komisja, co oznacza, że wykluczone przedsiębiorstwa mogą wciąż otrzymywać – przykładowo – środki w ramach polityki spójności. ARACHNE mogłoby co prawda stać się skutecznym narzędziem zapobiegania nadużyciom, w systemie jednak wciąż znajduje się niewielka ilość danych, choć upłynęło pięć lat od jego uruchomienia.

Dochodzenia administracyjne OLAF doprowadziły do ścigania przestępstw w mniej niż połowie spraw i odzyskania mniej niż jednej trzeciej środków finansowych

Zgodnie z obowiązującymi unijnymi ramami prawnymi zasadnicza odpowiedzialność za egzekwowanie przepisów dotyczących zwalczania nadużyć spoczywa na państwach członkowskich, ponieważ jedynie organy krajowe mogą prowadzić postępowania przygotowawcze i oskarżać o popełnienie przestępstwa. Podział odpowiedzialności za odzyskanie środków UE utraconych w wyniku nadużyć jest różny w zależności od unijnego obszaru wydatkowania.

OLAF jest obecnie jedynym organem na szczeblu unijnym, który posiada niezależne uprawnienia dochodzeniowe. Zgodnie z przyznanymi uprawnieniami OLAF prowadzi dochodzenia dotyczące nadużyć finansowych, korupcji i wszelkiej innej nielegalnej działalności na szkodę interesów finansowych Unii Europejskiej⁴⁰. W oparciu o prowadzone dochodzenia administracyjne OLAF może wydawać zalecenia o charakterze sądowym, finansowym, administracyjnym lub dyscyplinarnym⁴¹. OLAF może zalecić również wdrożenie działań zapobiegawczych mających zapobiec szerzeniu się nieprawidłowości.

Zalecenia sądowe kieruje się do właściwych krajowych organów wymiaru sprawiedliwości. Zawierają one zasadniczo wniosek dotyczący wszczęcia postępowania przygotowawczego przeciwko osobie podejrzewanej (przez OLAF) o popełnienie nadużycia lub dotyczący dalszego prowadzenia postępowania przygotowawczego w świetle ustaleń i zaleceń OLAF. Dochodzenia OLAF mają ułatwić organom państwa członkowskiego wydanie aktu oskarżenia w danej sprawie.

Zalecenia finansowe kieruje się do odpowiedzialnych dyrekcji generalnych, a zawierają one propozycję odzyskania określonej kwoty lub dotyczą sposobu, w jaki można by zapobiec nieprawidłowemu wydatkowaniu środków. Jako że zalecenia te nie są wiążące dla dyrekcji, OLAF jedynie ułatwia prace dyrekcji przy sporządzaniu nakazów odzyskania środków i składaniu wniosków o wykluczenie niewiarygodnych podmiotów gospodarczych z dalszego finansowania UE za pośrednictwem EDES⁴².

W unijnych obszarach wydatkowania objętych zarządzaniem pośrednim lub bezpośrednim to dyrekcja generalna, która uprzednio podjęła decyzję o danej płatności, decyduje samodzielnie, czy podjąć się odzyskania środków od beneficjenta, który dopuścił się nadużycia. W obszarach wydatkowania objętych zarządzaniem dzielonym natomiast właściwa dyrekcja odzyskuje pieniądze od danego państwa członkowskiego za sprawą korekt finansowych. Dalsza odpowiedzialność za odzyskanie środków UE od faktycznego beneficjenta spoczywa na władzach krajowych. W tej sekcji omówiono oddziaływanie dochodzeń administracyjnych OLAF na ściganie sprawców nadużyć oraz na procedurę administracyjną odzyskiwania środków UE, które utracono w wyniku nadużyć.

W obecnym systemie prowadzenia dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych występują strukturalne uchybienia

W latach 2009–2016 OLAF wydał łącznie 541 zaleceń sądowych. Do tej pory organy państw członkowskich podjęły decyzje w sprawie 308 z tych zaleceń – wydały akty oskarżenia w 137 przypadkach (44,5%), oddaliły natomiast 171 spraw (55,5%). Brak jest informacji o liczbie prawomocnych wyroków. Do tej pory organy wymiaru sprawiedliwości państw członkowskich wydawały rocznie ok. 17 aktów oskarżenia w wyniku spraw wszczętych przez OLAF (rys. 9).

Źródło: sprawozdanie OLAF z 2016 r., s. 33.

Ponieważ brak jest wiarygodnych danych na temat ogólnej liczby przypadków nadużyć finansowych w UE objętych ściganiem w państwach członkowskich, nie można przedstawić poprawnych szacunków dotyczących ogólnego udziału aktów oskarżenia wydanych przez prokuratorów krajowych wskutek zaleceń sądowych OLAF. Ogólnodostępne dane i informacje przekazane Trybunałowi przez organy krajowe, w których odbyły się wizyty kontrolne, wskazują, że zalecenia sądowe OLAF skutkujące aktem oskarżenia stanowią niewielką część łącznej liczby aktów oskarżenia wydawanych przez prokuratury krajowe w związku z nadużyciami w wydatkowaniu środków UE (ramka 6).

Jak pokazano na rys. 9, w ponad połowie przypadków, gdy państwo członkowskie podjęło decyzję, sprawę oddalano. Z analizy OLAF dotyczącej informacji zebranych przez państwa członkowskie na temat zaleceń sądowych wynika, że główne przyczyny oddalania spraw były następujące (rys. 10):

• materiał dowodowy wstępnie zebrany przez OLAF lub następnie przez krajowy organ dochodzeniowy uznano za niewystarczający do ścigania przestępstwa (56%);
• działania objęte dochodzeniem przez OLAF nie są uznawane za przestępstwo na mocy prawa krajowego (22%);
• zgodnie z prawem krajowym upłynął termin przedawnienia (tj. termin na wszczęcie postępowania karnego) (14%)⁴⁵.

Źródło: dokument zawierający analizę działań następczych państw członkowskich po zaleceniach sądowych OLAF w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2015 r., s. 1.

Jak podano powyżej, w 36% przypadków albo państwa członkowskie nie uznawały czynu wykrytego przez OLAF za przestępstwo na mocy prawa krajowego, albo zgodnie z prawem krajowym upłynął termin przeznaczony na wszczęcie postępowania karnego. Trybunał odnotowuje, że nie zawsze można zapobiec upłynięciu terminu przedawnienia sprawy, a prokuratorzy krajowi mogą dojść do odmiennych wniosków co do tego, czy doszło do przestępstwa. Z tego względu ścisła współpraca OLAF z organami krajowymi ma nadrzędne znaczenie⁴⁶.

W trakcie wywiadów przeprowadzonych w czterech państwach członkowskich prokuratorzy krajowi wskazywali, że w większości przypadków nie mają kontaktu z OLAF przed otrzymaniem raportu końcowego. Stwierdzali również, że woleliby być informowani o podejrzewanych przestępstwach na długo przed zakończeniem dochodzenia OLAF i że gdyby takie informacje docierały do nich wcześniej, mogliby udzielić wsparcia OLAF i w stosownych przypadkach wszcząć własne postępowanie przygotowawcze, tak aby zapobiec przedawnieniu sprawy.

Fakt, że wiele spraw jest oddalanych przez prokuratorów krajowych, ponieważ nie popełniono żadnego przestępstwa lub ze względu na przedawnienie spraw dowodzi, iż w dotychczasowej współpracy OLAF z organami krajowymi występują uchybienia.

Na rys. 10 pokazano, że w 56% przypadków przyczyną oddalenia spraw był brak materiału dowodowego. Oznacza to, że w co drugiej oddalonej sprawie materiał dowodowy zebrany przez OLAF – wraz z materiałem zebranym później przez organy krajowe w ramach postępowania przygotowawczego – nie doprowadził do wydania aktu oskarżenia przez prokuratorów.

Przeprowadzone przez Trybunał wywiady z przedstawicielami organów krajowych, niezależnymi badaczami uniwersyteckimi i instytucjami UE (w tym OLAF) wskazują, że główną przyczyną oddalania spraw nie jest brak materiału dowodowego, ale fakt, że sprawa toczy się zbyt długo. Nie chodzi przy tym o to, że upłynął lub wkrótce upływa termin przedawnienia dla danej sprawy, ale raczej o to, że od zarzucanego przestępstwa minęły całe lata.

Nie oznacza to, że dochodzenia OLAF same w sobie trwają zbyt długo. W większości przypadków OLAF przeprowadza dochodzenia administracyjne po tym, jak dany czyn wykryto i zgłoszono. Oznacza to, że działania Urzędu zależą w szczególności od terminowego zgłoszenia informacji przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz państwa członkowskie. Ponadto po dochodzeniu administracyjnym OLAF w danym państwie członkowskim musi zostać wszczęte postępowanie przygotowawcze. Danej osoby nie można ścigać, dopóki sprawa nie zostanie objęta postępowaniem przygotowawczym zgodnie z prawem krajowym. Zakres postępowania przygotowawczego jest różny w poszczególnych państwach, ale w każdym z państw członkowskich konieczne jest podjęcie jakichś działań. Z tego względu dochodzenia OLAF – nawet jeśli zostały bardzo sprawnie przeprowadzone – często z dużym prawdopodobieństwem nie zostaną wykorzystane przed upływem „terminu przydatności”.

Na rys. 11 przedstawiono ramy czasowe spraw objętych dochodzeniem przez OLAF. Z danych przekazanych przez OLAF wynika, że w 2017 r. Urząd potrzebował średnio dwóch miesięcy na wybór sprawy i ok. 22 miesięcy na przeprowadzenie dochodzenia⁴⁷. Zakładając, że OLAF otrzymuje informacje na temat przypadków podejrzewanych nadużyć finansowych około rok po przestępstwie i przedkłada raport końcowy organom wymiaru sprawiedliwości bez zwłoki, oznacza to, że organy krajowe otrzymują informacje o rzekomym przestępstwie średnio dopiero trzy lata po tym, jak do niego doszło. W złożonych sprawach okres ten jeszcze się wydłuża.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zdaniem Trybunału obecne podejście, zgodnie z którym po zakończeniu dochodzenia administracyjnego OLAF dotyczącego podejrzewanego nadużycia wszczyna się jeszcze postępowanie przygotowawcze na szczeblu krajowym, okazuje się w wielu sprawach zbyt czasochłonne i zmniejsza szanse na osiągnięcie ostatecznego celu – ścigania przestępstw.

Niewystarczający materiał dowodowy utrudnia odzyskanie środków na drodze administracyjnej

Jeśli OLAF wykryje dowolną nieprawidłowość (w tym podejrzewane nadużycie finansowe) i jest w stanie oszacować kwotę, którą należy odzyskać, wydaje zalecenie finansowe.

Na rys. 12 przedstawiono kwoty, których odzyskanie OLAF zalecił w okresie 2002–2016. W oparciu o dostępne dane Trybunał szacuje, że łączna kwota zaleceń finansowych OLAF w tym okresie wyniosła ok. 8,8 mld euro (w odniesieniu do lat 2008 i 2009 zastosowano średnią z wszystkich pozostałych lat). Do końca 2016 r. odzyskano łącznie kwotę 2,6 mld euro (30%). Liczby te wskazują, że choć łączna roczna wartość zaleceń OLAF może znacząco różnić się w poszczególnych latach, w większości przypadków (z istotnym wyjątkiem – 2011 r.) odzyskana kwota była zbliżona do 200 mln euro (średnia dla ostatnich 15 lat wyniosła 173 mln euro).

Zgodnie z danymi statystycznymi, które Trybunał otrzymał od siedmiu dyrekcji generalnych odpowiedzialnych za wydatkowanie (DG REGIO, DG EMPL, DG AGRI, DG RTD, DG CNECT, DG HOME oraz DG DEVCO), w latach 2012–2016 OLAF zalecił łącznie odzyskanie 1,9 mld euro w ramach 358 spraw. Do chwili przeprowadzenia kontroli dyrekcjom generalnym udało się odzyskać i objąć korektami finansowymi 243 mln euro (13% całości zalecanych kwot) w ramach 153 spraw (tj. 43% łącznej ich liczby). Trybunał odnotowuje, że w przypadku znacznej liczby pozostałych zaleceń finansowych OLAF proces odzyskiwania środków może wciąż trwać.

Odzyskiwanie nienależnie wypłaconych środków UE jest procedurą czasochłonną. Na podstawie próby spraw, w których z powodzeniem odzyskano środki, Trybunał szacuje, że przeprowadzenie całej procedury odzyskania zajmuje średnio około 36 miesięcy. Wobec powyższego Trybunał oczekiwałby w przypadku zaleceń wydanych w latach 2012–2014 znacznie wyższego odsetka odzyskanych środków niż 15% (łącznej kwoty objętej zaleceniami OLAF), które dyrekcjom generalnym udało się odzyskać do tej pory.

* W sprawozdaniu rocznym za 2008 r. OLAF oszacował wpływ finansowy spraw zamkniętych przez Urząd od czasu utworzenia w 1999 r. na ponad 6,2 mld euro. Średnia dla okresu dziesięcioletniego wynosi zatem ok. 620 mln euro rocznie; ze względu na brak danych dla lat 2008 i 2009 zastosowano średnią z lat 2002–2011.

** Od 2012 r. OLAF podaje w sprawozdaniu rocznym łączną kwotę, której odzyskanie zalecił, oraz łączną kwotę odzyskaną w danym roku w wyniku dochodzeń OLAF zakończonych w poprzednich latach.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy w oparciu o sprawozdania roczne OLAF, lata 2002–2016.

Dane liczbowe wskazują, że w znacznej części spraw zakończonych przez OLAF zaleceniem odzyskania nienależycie wypłaconych środków UE albo do takiego odzyskania w ogóle nie dochodzi, albo odzyskana kwota jest znacząco niższa niż ta określona w zaleceniu.

Kontrola Trybunału potwierdziła to ustalenie. Dokumentacja dowodowa wskazuje, że w wielu sprawach dyrekcje generalne stwierdzały, że sprawozdania OLAF nie zapewniają wystarczających informacji, które mogłyby stanowić podstawę dla wszczęcia procedury odzyskania nienależnie wypłaconych środków⁴⁸. Dyrekcje albo podejmowały dalsze działania (samodzielnie lub za pośrednictwem podmiotów zewnętrznych), by zadecydować, czy odzyskanie środków jest możliwe, albo polegały na materiale dowodowym z własnych kontroli.

Gdy OLAF wydaje zalecenie sądowe lub przesyła sprawozdanie do organów wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskiego, procedura odzyskiwania środków zostaje niekiedy zawieszona. Trybunał wykrył szereg spraw, w których procedurę odzyskiwania środków zawieszono, a OLAF zwrócił się do dyrekcji generalnych o nieujawnianie żadnych informacji organom krajowym lub beneficjentowi. Trybunał przyznaje przy tym, że decyzja o wszczęciu postępowania przygotowawczego nie pozostaje bez wpływu na tempo odzyskiwania środków finansowych.

Niemniej wykorzystywanie procedur administracyjnych do odzyskiwania nienależycie wypłaconych środków unijnych jest wciąż bardziej efektywne i mniej kosztowne niż odzyskiwanie tych środków w drodze postępowania karnego przez zabezpieczenie i konfiskatę mienia. Niedawne badanie Europolu dotyczące odzyskiwania mienia pochodzącego z działalności przestępczej w UE wykazało, że kwoty odzyskiwane obecnie w UE stanowią jedynie niewielki odsetek dochodów z przestępstw⁴⁹.

Zarządzanie dzielone

W ramach zarządzania dzielonego dyrekcje generalne nie odzyskują pieniędzy bezpośrednio od beneficjentów, ale stosują różne procedury finansowe w celu ochrony budżetu UE. W większości przypadków, gdy OLAF wydaje zalecenie finansowe, DG REGIO i DG EMPL nakładają korekty. Po tym, jak dyrekcja generalna zastosuje korektę finansową, państwom członkowskim pozostawia się swobodę decydowania, jakie działania naprawcze mają zostać podjęte wobec beneficjentów. Zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego DG REGIO i DG EMPL nie mają obowiązku kontrolowania kwot odzyskanych od beneficjentów.

W zasadach obowiązujących w DG AGRI nie określono jasno, jakie są główne etapy monitorowania zaleceń finansowych OLAF. Przykładowo, państw członkowskich nie obowiązują żadne terminy, jeśli chodzi o kwestionowanie wartości środków, których odzyskanie zalecono w sprawozdaniu OLAF. DG AGRI uznaje, że jej rola polega na nadzorowaniu procesu odzyskiwania środków, za który w całości odpowiada dane państwo członkowskie

Na rys. 13 wskazano łączną wartość zaleceń finansowych OLAF przesłanych do DG REGIO, DG EMPL i DG AGRI w latach 2012–2016, wraz z kwotami odzyskanymi do momentu przeprowadzenia kontroli. Wspomniane trzy dyrekcje generalne w latach 2012–2016 otrzymały 268 zaleceń finansowych OLAF. Środki odzyskano w 125 spośród tych spraw (47%). Wskaźnik odzyskania środków nie wzrośnie znacznie, jeśli uwzględni się wyłącznie te zalecenia finansowe OLAF, które wspomniane trzy dyrekcje otrzymały w latach 2012–2014. W tych przypadkach trzem dyrekcjom udało się odzyskać 15% łącznej sumy kwot zawartych w zaleceniach OLAF (DG REGIO – 10%; DG EMPL – 19%; DG AGRI – 33%). Trybunał odnotowuje, że w październiku 2016 r. OLAF wydał nowe wskazówki dotyczące sporządzania i obliczania zaleceń finansowych. Ponieważ wskazówki te obowiązują od dość niedawna, trudno jeszcze ocenić ich pełne oddziaływanie na funkcjonowanie systemu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Zdaniem DG REGIO i DG EMPL jedną z głównych przyczyn nieodzyskiwania zalecanych kwot jest to, że w raportach końcowych OLAF nie uzasadniono należycie ilości środków, których odzyskanie zalecono. Przykładowo, w jednym z przypadków DG zwróciła się do wykonawcy zewnętrznego o przeprowadzenie dalszej analizy prawnej ustaleń OLAF. W innej powiązanej sprawie ta DG – po konsultacjach z DG MARKT i Służbą Prawną Komisji – podjęła decyzję, by nie odzyskiwać kwoty zalecanej przez OLAF, ze względu na znaczne ryzyko sporu sądowego. Kolejną przyczyną nieodzyskania w niektórych przypadkach pełnych zalecanych kwot był fakt, że w przeszłości korekty finansowe za nieprzestrzeganie przepisów dotyczących zamówień publicznych zalecane przez OLAF były większe niż korekty faktycznie stosowane przez dyrekcje generalne na podstawie wytycznych Komisji⁵⁰.

Zarządzanie bezpośrednie (DG CNECT i DG RTD)

Na rys. 14 przedstawiono łączną wartość zaleceń finansowych OLAF przesłanych do DG CNECT i DG RTD w latach 2012–2016, wraz z kwotami odzyskanymi do momentu przeprowadzenia kontroli. Wspomniane dwie dyrekcje generalne w latach 2012–2016 otrzymały 36 zaleceń finansowych OLAF. W dziewięciu przypadkach (25% spraw) kwoty odzyskano w pełni. W jednej wyjątkowej sprawie DG RTD odzyskała ośmiokrotność kwoty określonej w zaleceniu OLAF, ponieważ łączne środki odzyskane od beneficjenta obejmowały również kwoty ekstrapolowane na podstawie kontroli własnych przeprowadzonych przez DG. W tym przypadku Trybunał uznaje, że kwota objęta zaleceniem OLAF została w pełni odzyskana. Wskaźnik odzyskania środków wzrośnie nieznacznie, jeśli uwzględni się wyłącznie te zalecenia finansowe OLAF, które wspomniane dwie dyrekcje otrzymały w latach 2012–2014. W tych przypadkach dwóm dyrekcjom generalnym udało się ogółem odzyskać 34% łącznej kwoty zawartej w zaleceniach OLAF.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Trybunał zbadał 20 zaleceń finansowych OLAF (10 przesłanych do DG CNECT oraz 10 do DG RTD) z populacji 37 spraw obejmujących 86% łącznej kwoty zaleceń finansowych skierowanych do tych dwóch dyrekcji generalnych. Na podstawie tego badania Trybunał stwierdził, że głównymi przyczynami opóźnień w odzyskiwaniu środków lub nieodzyskania środków po dochodzeniach OLAF są:

• trwające postępowania przygotowawcze lub postępowania karne;
• niewystarczający materiał dowodowy zawarty w sprawozdaniach OLAF;
• fakt, że dane przedsiębiorstwa zostały zlikwidowane przed zamknięciem sprawy przez OLAF.

Czas, jaki upływa od zgłoszenia przez dyrekcję odpowiedzialną za dany obszar wydatkowania sprawy do OLAF, oraz tempo dochodzenia OLAF mogą być istotnymi czynnikami decydującymi o powodzeniu procedury odzyskania środków. Czas bowiem ma duże znaczenie w przypadkach, gdy dyrekcje generalne odzyskują środki bezpośrednio od beneficjentów. W trwających sprawach dotyczących odzyskania środków od początku dochodzenia OLAF upłynęło średnio pięć lat. W przypadku gdy sprawcy nadużyć likwidują lub rozwiązują spółki – często natychmiast po opublikowaniu informacji o rozpoczęciu kontroli lub dochodzenia OLAF – szanse na odzyskanie środków są raczej niewielkie.

Dyrekcje generalne są w stanie reagować szybciej i uniknąć kosztów odzyskiwania środków od beneficjenta, jeśli mogą udowodnić w wyniku kontroli własnych, że naruszono zobowiązania umowne. W takich przypadkach w trakcie prac przygotowawczych do wydania nakazu odzyskania środków odpowiedzialna DG opiera się w większym stopniu na rezultatach kontroli własnych niż na sprawozdaniu OLAF. Trybunał ustalił, że w przypadkach gdy określona DG nie przeprowadziła kontroli i jedynym źródłem dowodów pozostawała dokumentacja dochodzeniowa OLAF, DG miała większe trudności, by wydać nakaz odzyskania środków na kwotę zaleconą przez OLAF, ponieważ dyrekcja uznawała dostępną dokumentację za niewystarczającą.

Ponadto zadłużone podmioty niekiedy wnoszą skargi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, aby odzyskać od Komisji część nieuznanych kosztów lub szkód. Wówczas odzyskanej kwoty nie można uznać za ostateczną do momentu, aż sprawa przed TSUE nie zostanie rozstrzygnięta.

Zarządzanie pośrednie (DG DEVCO)

W ramach zarządzania pośredniego DG DEVCO powierza wykonywanie budżetu krajom beneficjentom, organizacjom międzynarodowym oraz agencjom rozwoju w państwach niebędących członkami UE.

Na rys. 15 przedstawiono łączną wartość zaleceń finansowych OLAF przesłanych do DG DEVCO w latach 2012–2016 wraz z kwotami odzyskanymi do momentu przeprowadzenia kontroli. DG DEVCO w latach 2012–2016 otrzymała 53 zalecenia finansowe OLAF. Środki odzyskano w 20 przypadkach (38% spraw) . Wskaźnik odzyskania środków nie wzrośnie znacznie, jeśli uwzględni się wyłącznie te zalecenia finansowe OLAF, które wspomniana dyrekcja otrzymała w latach 2012–2014. W tych przypadkach DG DEVCO udało się odzyskać 6% łącznej kwoty zawartej w zaleceniach OLAF. ⁵¹

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

W przypadkach stanowiących 58% łącznej wartości zaleceń finansowych OLAF DG DEVCO nie odzyskała środków unijnych. Stały za tym dwie przyczyny: albo DG DEVCO uznała, że nie ma podstawy prawnej do takiego działania, albo podjęła decyzję o niewydawaniu nakazu odzyskania środków⁵². Na podstawie badania 10 zaleceń finansowych OLAF Trybunał ustalił, że główną przyczyną, dla której DG DEVCO nie odzyskała środków zalecanych przez OLAF, był fakt, że DG DEVCO uznała materiał dowodowy dostarczony przez Urząd za niewystarczający.

W trzech spośród 10 spraw, obejmujących łącznie znaczną część kwoty zaleceń finansowych OLAF, DG DEVCO podjęła decyzję o nieodzyskiwaniu środków. DG DEVCO prowadzi działania w otoczeniu charakteryzującym się dużym ryzykiem, a ponieważ wdrożenie polityki dyrekcji wiąże się z potencjalnymi zagrożeniami, może ona niekiedy podejmować decyzje o nieodzyskiwaniu środków UE od beneficjentów. W państwach o niestabilnym systemie politycznym i wymiarze sprawiedliwości szanse odzyskania środków w drodze postępowania karnego lub cywilnego (administracyjnego postępowania sądowego) są oczywiście niewielkie, a dochodzenie OLAF może być często jedynym sposobem zbadania zarzutów dotyczących nadużyć finansowych. OLAF nie przeprowadza wystarczająco szczegółowej analizy dotyczącej tego, w których sprawach z powodzeniem odzyskano środki ani z jakich przyczyn dyrekcje generalne nie podejmują się odzyskania środków lub odzyskują kwoty znacznie niższe niż te zalecane przez OLAF. Takie informacje pozwoliłyby OLAF lepiej ukierunkować własne dochodzenia.

Uruchomienie EPPO będzie wymagało skoordynowanych wysiłków

W październiku 2017 r. 20 państw członkowskich przyjęło rozporządzenie wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej („EPPO”) ⁵³. Prokuratura będzie organem unijnym posiadającym uprawnienia do prowadzenia postępowań przygotowawczych i ścigania przestępstw naruszających interesy finansowe UE.

EPPO ma prowadzić działalność na dwóch szczeblach: centralnym i pozacentralnym. Szczebel centralny składa się z Europejskiego Prokuratora Generalnego oraz prokuratorów europejskich, po jednym na każde państwo członkowskie (przy czym dwóch spośród tych prokuratorów będzie pełnić funkcje zastępców Europejskiego Prokuratora Generalnego). Siedziba szczebla centralnego będzie znajdować się w Luksemburgu. Szczebel pozacentralny natomiast stanowią delegowani prokuratorzy europejscy działający w państwach członkowskich. Prokuratorzy europejscy, podzieleni na izby, będą odpowiedzialni za nadzorowanie delegowanych prokuratorów europejskich, przy czym w wyjątkowych przypadkach będą samodzielnie prowadzić postępowania przygotowawcze. Delegowani prokuratorzy europejscy natomiast będą odpowiedzialni za postępowania przygotowawcze prowadzone w danych państwach członkowskich (rys. 16).

Źródło: Komisja.

Trybunał zbadał rozporządzenie ustanawiające EPPO w kontekście uwag dotyczących obecnych mechanizmów prowadzenia dochodzeń i ścigania nadużyć w wydatkowaniu środków UE. Ocenił również, czy EPPO zaradzi następującym zasadniczym problemom:

• obecne podejście, zgodnie z którym po zakończeniu dochodzenia administracyjnego OLAF dotyczącego podejrzewanego nadużycia wszczyna się jeszcze postępowanie przygotowawcze na szczeblu krajowym, okazuje się w wielu sprawach zbyt czasochłonne;
• we współpracy między OLAF a organami krajowymi występują uchybienia.

Ogólnie rzecz ujmując, Trybunał uznaje ustanowienie EPPO za krok we właściwym kierunku. Niemniej pragnie zwrócić uwagę na kilka zagrożeń, które mogą sprawić, że EPPO nie będzie w stanie rozwiązać wskazanych wyżej problemów:

• rozporządzenie stanowi, że izby EPPO pełnią nadzór nad pracami operacyjnymi prokuratorów delegowanych. Aby zakwestionować opinię delegowanego prokuratora czy nawet podjąć z tą osobą dyskusję, izba będzie potrzebować w odniesieniu do poszczególnych spraw stosownej wiedzy specjalistycznej w dziedzinie krajowego prawa karnego i postępowań karnych. Należy również wziąć pod uwagę konieczność tłumaczenia. Oznacza to, że aby móc pełnić funkcję nadzorczą, Prokuratura Centralna EPPO będzie potrzebowała wystarczających zasobów i kadr, w tym specjalistów w dziedzinie prawa krajowego⁵⁴. Szeroko zakrojone konsultacje wewnętrzne i tłumaczenia mogą ostatecznie okazać się zbyt czasochłonne w postępowaniach karnych, w których bardzo często najpilniej potrzebnym zasobem jest czas.
• Zgodnie z rozporządzeniem ustanawiającym EPPO prowadzenie postępowań przygotowawczych zasadniczo realizowane będzie przez śledczych z państw członkowskich pod kierownictwem EPPO. W rozporządzeniu nie wprowadzono jakichkolwiek mechanizmów, które umożliwiałyby EPPO (lub jakiemukolwiek innemu organowi UE) wzywanie władz państw członkowskich do przydzielenia zasobów na potrzeby prowadzenia działań wyprzedzających, koniecznych do prowadzenia dochodzeń dotyczących nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków unijnych, lub na potrzeby prowadzenia spraw przez delegowanych prokuratorów. Ponieważ delegowany prokurator będzie potrzebował wsparcia właściwego organu krajowego, by przeprowadzić postępowanie konieczne do wniesienia sprawy przed sąd, skuteczność działań tych prokuratorów będzie zależała w dużej mierze od organów krajowych.
• W rozporządzeniu ustanawiającym EPPO⁵⁵ przewidziano, że instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii mogą zwrócić się do OLAF o przeprowadzenie wstępnej oceny spraw przed przekazaniem ich do EPPO. Ponieważ czas ma zasadnicze znaczenie dla powodzenia postępowania przygotowawczego, nadmiernie częste korzystanie z tej możliwości może niekorzystnie wpłynąć na terminowość dalszych działań. Przyszłe rozwiązania dotyczące współpracy OLAF i EPPO powinny umożliwić szybkie podejmowanie decyzji, czy należy wszcząć postępowanie karne, czy też przekazać sprawę państwu członkowskiemu lub odpowiedzialnej instytucji unijnej w celu objęcia dochodzeniem w ramach postępowania administracyjnego.

Wnioski i zalecenia

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja prawidłowo zarządza ryzykiem nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE. Trybunał w szczególności ocenił działania podjęte przez Komisję w celu zapobieżenia potencjalnym nadużyciom i odstraszenia od ich popełniania, a także w celu odzyskania środków w przypadkach, gdy do nadużyć doszło.

Na podstawie sformułowanych uwag Trybunał stwierdza, że w UE konieczna jest większa determinacja, by wdrożyć skuteczne ramy zarządzania ryzykiem nadużyć w oparciu o solidne oceny. Uznaje również, Komisja musi bezsprzecznie zintensyfikować wysiłki w zwalczaniu nadużyć w wydatkowaniu środków UE przez czytelne określenie i zwiększenie zakresu odpowiedzialności różnych podmiotów zaangażowanych w zarządzanie zwalczaniem nadużyć.

Komisja nie ma wystarczającej pogłębionej wiedzy na temat skali, charakteru i przyczyn nadużyć finansowych

Komisja nie posiada kompleksowych i porównywalnych informacji na temat poziomu wykrytych nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE. Sprawozdawczość własna Komisji dotycząca nadużyć wykrytych w obszarach zarządzanych bezpośrednio przez samą Komisję nie jest kompletna. W ramach zarządzania dzielonego poszczególne państwa członkowskie stosują różne metody opracowywania danych statystycznych dotyczących wykrytych nadużyć, a informacje zgłaszane do prowadzonego przez Komisję systemu zarządzania nieprawidłowościami są niepełne. Komisja nie przeprowadza kompleksowych kontroli, które miałyby zagwarantować jakość danych zgłaszanych do systemu zarządzania nieprawidłowościami, ani nie zwraca się do władz państw członkowskich o przedstawienie gwarancji wiarygodności tych danych. Dyrekcje generalne odpowiedzialne za wydatkowanie przeprowadzają w ramach kontroli systemowych częściowe kontrole systemów zgłaszania nieprawidłowości stosowanych na szczeblu krajowym pkt 21-32).

Komisja nie opracowała do tej pory sposobu uzyskiwania pogłębionej wiedzy na temat niewykrytych nadużyć, aby uzupełnić oficjalne dane statystyczne, choć istnieje szereg akceptowanych sposobów zyskania takiej wiedzy na temat skali nadużyć finansowych pkt 33-37).

Trybunał uznaje ponadto, że istniejące informacje jakościowe na temat charakteru i przyczyn nadużyć finansowych są niewystarczające. Dostępne są jedynie częściowe informacje na temat mechanizmów lub schematów występowania nadużyć w poszczególnych sektorach, ale nie są one systematycznie aktualizowane. Ponadto Trybunał nie zapoznał się z żadną szczegółową analizą lub badaniem Komisji, które wskazywałyby przyczyny popełniania nadużyć przez niektórych odbiorców środków UE.

Badania z wykorzystaniem pośrednich wskaźników obiektywnego zjawiska korupcji wykazały również, że ryzyko korupcyjne może rosnąć w następstwie swobody uznania w wydatkowaniu i nadmiernych biurokratycznych mechanizmów kontroli, utrudniających nowym podmiotom wejście na rynek i sprawiających tym samym, że łatwiej utrzymać istniejące korupcyjne układy pkt 38-49).

Zalecenie 1 – Zyskanie większej wiedzy na temat skali, charakteru i przyczyn nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE

Z myślą o przyjęciu odpowiednio opracowanego podejścia do zwalczania nadużyć naruszających interesy finansowe UE Komisja powinna ustanowić solidny system zgłaszania nadużyć finansowych zapewniający informacje pozwalające ocenić skalę, charakter i pierwotne przyczyny nadużyć. W szczególności powinna:

1. usprawnić system zarządzania nieprawidłowościami, tak aby informacje na temat postępowań przygotowawczych związanych z nadużyciami finansowymi naruszającymi interesy finansowe UE były zgłaszane w terminie przez wszystkie właściwe organy;
2. zwiększyć własne zdolności do zbierania z różnych źródeł informacji na temat ryzyka nadużyć i korupcji na szkodę budżetu UE; dokonywać regularnie pomiaru tego ryzyka w oparciu o różne metody (badania częstotliwości doświadczania przestępstw oraz indeksy bazujące na danych administracyjnych); a także rozważyć ustanowienie wskaźników ryzyka w podziale na obszar wydatkowania, państwo i sektor.

Termin wdrożenia: koniec 2022 r.

W strategicznym podejściu Komisji do zarządzania ryzykiem nadużyć występują uchybienia

W przyjętych przez Komisję strategiach zwalczania nadużyć oraz sprawozdawczości dotyczącej skuteczności tych strategii występują uchybienia Komisja posiada wprawdzie oficjalną strategię w zakresie zwalczania nadużyć – CAFS – lecz nie aktualizowała jej od 2011 r. W związku z tym Trybunał podaje w wątpliwość, czy strategia ta jest odpowiednia, by ukierunkować – pod względem praktycznym – działania Komisji w zakresie zwalczania nadużyć. Odnotowuje przy tym zamiar Komisji, by przeprowadzić aktualizację CAFS pkt 58-64).

Zgodnie z modelem zarządzania obowiązującym w Komisji różnym służbom powierzono różne role i obowiązki w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Poszczególne dyrekcje generalne i służb Komisji posiadają odrębne strategie w zakresie zwalczania nadużyć finansowych. Brak jest centralnego organu odpowiedzialnego za zapewnienie należytego nadzoru instytucjonalnego nad zwalczaniem nadużyć. Taką rolę mógłby potencjalnie odgrywać OLAF (zalecenie 4). Strategiczne zarządzanie ryzykiem nadużyć i zapobieganie nadużyciom nie zostały wyraźnie wspomniane w mandacie jakiegokolwiek komisarza pkt 52-57).

Zalecenie 2 – Zapewnienie przywództwa w odniesieniu do działań Komisji w zakresie zwalczania nadużyć

2.1. Aby usprawnić koordynację zwalczania nadużyć finansowych w ramach kolegialnej odpowiedzialności za zapobieganie nadużyciom i ich wykrywanie, Komisja powinna zapewnić, by strategiczne zarządzanie ryzykiem nadużyć i zapobieganie nadużyciom zostało jasno wskazane w kompetencjach jednego z komisarzy.

2.2. Komisja powinna zapewnić, by nowa strategia w zakresie zwalczania nadużyć:

• została poprzedzona kompleksową analizą ryzyka nadużyć wykorzystującą szeroki zakres danych z różnych źródeł w celu ustalenia skali, charakteru i przyczyn nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE,
• charakteryzowała się istotnymi celami i wymiernymi wskaźnikami,
• uwzględniała sprawozdawczość pod kątem osiągnięcia celów.

Termin wdrożenia: koniec 2022 r.

Zapobieganiu nadużyciom finansowym nie poświęcono wystarczająco wiele uwagi

Działania Komisji w zakresie zabezpieczenia przed nadużyciami finansowymi sięgają wprawdzie roku 2000, lecz kompleksowe przepisy dotyczące zwalczania nadużyć w zasadniczych obszarach wydatkowania po raz pierwszy uwzględniono dopiero we wszystkich nadrzędnych rozporządzeniach dotyczących okresu programowania 2014–2020 pkt 66-70).

Ocena ryzyka nadużyć przed przyjęciem mechanizmów wydatkowania oraz wprowadzenie mechanizmów kontroli nadużyć mogą stanowić skuteczne sposoby na ograniczenie strat wynikających z nadużyć. Niemniej w odniesieniu do programów wydatkowania w okresie 2014–2020 Komisja nałożyła wymóg przeprowadzenia takiej kontroli proponowanych zasad dość późno. Z tego względu oceny te zostaną wdrożone dopiero w odniesieniu do kolejnej generacji programów finansowych, po roku 2021. W ramach zarządzania dzielonego Komisja nie zwracała się do państw członkowskich, by przed przyjęciem programów krajowych na lata 2014–2020 oceniły ryzyko nadużyć. Tymczasem w tym obszarze wydatkowane jest ok. 70% środków budżetowych UE pkt 71-75).

Wykorzystywanie danych do zapobiegania nadużyciom i odstraszania sprawców może być skutecznym sposobem identyfikowania ryzykownych podmiotów gospodarczych przed przydzieleniem środków lub, w przyszłości, poprawy zgodności z przepisami przez prekluzję podmiotów gospodarczych i osób fizycznych, których nadużycia wykryto. W obrębie Komisji pojawiały się – na szczeblu poszczególnych dyrekcji generalnych – inicjatywy dotyczące tworzenia baz takich danych, ale wykorzystanie tych narzędzi było raczej ograniczone i w niewielkim stopniu koordynowane. W szczególności stosowany przez Komisję system wykluczania i nakładania kar ma niewielki wpływ, jeśli chodzi o zapobieganie nadużyciom i odstraszanie, ponieważ dyrekcje generalne odpowiedzialne za politykę spójności i rolnictwo nie mają uprawnień do wystosowywania wniosków o wykluczenie podmiotów gospodarczych otrzymujących wsparcie w tych obszarach i dopuszczających się nadużyć. Ponadto władze państw członkowskich nie są zobowiązane do uwzględniania decyzji o wykluczeniu przy podejmowaniu decyzji o finansowaniu obejmujących środki unijne.

Od 2013 r. DG EMPL i DG REGIO posiadają własne, opracowane wewnętrznie narzędzie służące do zapobiegania nadużyciom – ARACHNE. Narzędzie takie mogłoby być skuteczne, ale obecnie wciąż nie zawiera wystarczających danych. To na państwach członkowskich spoczywa obowiązek dostarczenia takich informacji na temat podmiotów gospodarczych dopuszczających się nadużyć oraz powiązanych osób fizycznych pkt 76-88).

Zalecenie 3 – Zwiększenie wykorzystania narzędzi zapobiegania nadużyciom

3.1. Jeśli chodzi o zasady wdrażania programów wydatkowania środków w okresie po 2020 r., Komisja powinna przeprowadzić ocenę ryzyka nadużyć finansowych i zwrócić się do państw członkowskich o przeprowadzenie szczegółowej oceny ryzyka nadużyć przed przyjęciem programów.

Docelowy termin wdrożenia: 2020 r.

3.2. W odniesieniu do systemu wykluczania Komisja powinna:

1. zapewnić, by dyrekcje generalne korzystały z systemu wczesnego wykrywania i wykluczania w ramach zarządzania bezpośredniego i pośredniego;
2. zwrócić się do państw członkowskich o identyfikowanie i sygnalizowanie podmiotów gospodarczych dopuszczających się nadużyć i powiązanych z tymi nadużyciami osób fizycznych.

3.3. Komisja powinna wezwać wszystkie państwa członkowskie, by zapewniały czynny wkład w bazę danych ARACHNE przez terminowe dostarczanie danych i by wykorzystywały możliwości, które oferują duże zbiory danych, do celów zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom w wykorzystywaniu środków UE³⁹.

Termin wdrożenia: koniec 2019 r.

Dochodzenia administracyjne OLAF doprowadziły do ścigania przestępstw w mniej niż połowie spraw i odzyskania mniej niż jednej trzeciej środków finansowych

Zalecenia sądowe OLAF skutkują ściganiem osób podejrzanych o popełnienie nadużycia finansowego w ok. 45% przypadków. Obecnie stosowane podejście – zgodnie z którym OLAF wszczyna dochodzenie po otrzymaniu informacji z innych źródeł i w ramach którego po zakończeniu dochodzenia administracyjnego OLAF dotyczącego podejrzewanego nadużycia często wszczyna się jeszcze postępowanie przygotowawcze na szczeblu krajowym – okazuje się w wielu sprawach zbyt czasochłonne i zmniejsza szanse na osiągnięcie ostatecznego celu ścigania przestępstw pkt 94-104).

W wielu sprawach (dotyczących zarówno nadużyć finansowych, jak i nieprawidłowości) dyrekcje generalne uznają, że sprawozdania OLAF nie zapewniają wystarczających informacji, które mogłyby stanowić podstawę dla wszczęcia procedury odzyskania nienależnie wypłaconych środków. W takich przypadkach dyrekcje podejmują dalsze działania (samodzielnie lub za pośrednictwem podmiotów zewnętrznych), aby określić, czy odzyskanie środków jest możliwe, lub polegają w tym względzie na materiale dowodowym z własnych kontroli pkt 105-124).

Zalecenie 4 – Ponowne rozważenie roli i obowiązków OLAF w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w kontekście ustanowienia EPPO

Komisja powinna ponownie rozważyć rolę i obowiązki OLAF w zakresie zwalczania nadużyć finansowych w wydatkowaniu środków UE w kontekście ustanowienia EPPO.

W szczególności Komisja powinna zaproponować Parlamentowi Europejskiemu i Radzie takie rozwiązania, które pozwolą powierzyć OLAF strategiczną i nadzorczą rolę w unijnych działaniach w zakresie zwalczania nadużyć.

Środki te mogą obejmować powierzenie OLAF funkcji organu nadzorczego odpowiedzialnego za:

1. kierowanie opracowywaniem, monitorowanie i nadzorowanie realizacji polityki Komisji w zakresie zwalczania nadużyć, z uwzględnieniem przeprowadzania na bieżąco szczegółowej analizy schematów występowania nadużyć (modus operandi) i powiązanych przyczyn;
2. koordynowanie i monitorowanie działań państw członkowskich w tej dziedzinie.

Termin wdrożenia: koniec 2022 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę V, której przewodniczy Lazaros S. Lazarou, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 14 listopada 2018 r.

W imieniu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Klaus-Heiner LEHNE
Prezes

Glosariusz i wykaz skrótów

AAR: Roczne sprawozdanie z działalności

AMPR: Sprawozdanie roczne z zarządzania budżetem UE i jego wyników

CAFS: Strategia Komisji w zakresie zwalczania nadużyć finansowych

EDES: System wczesnego wykrywania i wykluczania

EPPO: Prokuratura Europejska

OLAF: Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych

PIF: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej

TSUE: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej

WRF: Wieloletnie ramy finansowe

Glosariusz

Akt oskarżenia: oficjalne powiadomienie wystosowane przez prokuratora do osoby fizycznej lub prawnej, zawierające zarzut, że osoba ta popełniła przestępstwo, przy czym pismem tym prokurator wszczyna postępowanie sądowe.

Błąd: nieprawidłowość wynikająca z nieprzestrzegania wymogów prawnych i umownych.

Korekty finansowe: mogą być dokonywane przez państwo członkowskie przez odliczenie nieprawidłowych wydatków od wniosku o płatność państwa członkowskiego, przez płatność na podstawie nakazu odzyskania środków wydanego przez Komisję lub przez umorzenie. Odliczenie może przyjąć dwie formy: wycofania lub odzyskania środków od beneficjentów.

Korupcja: nadużycie uprawnień w celu uzyskania osobistej korzyści. Pojęcie to obejmuje wszelkie działania i zaniechania polegające na niewłaściwym sprawowaniu władzy publicznej lub mające skłonić do takiego niewłaściwego sprawowania, z myślą o uzyskaniu nienależnych korzyści.

Lepsze stanowienie prawa: opracowywanie polityki i prawa w sposób gwarantujący osiągnięcie celów przy minimalnych kosztach. W lepszym stanowieniu prawa chodzi o zapewnienie, by UE faktycznie osiągnęła ambitne cele polityczne, które sobie wyznaczyła. Lepsze stanowienie prawa ma zagwarantować, że wybrane rozwiązanie polityczne jest najlepszym i najmniej uciążliwym sposobem osiągnięcia tych celów. Zakłada ono, że decyzje polityczne będą przygotowywane w sposób jawny i przejrzysty, na bazie najlepszych dostępnych informacji oraz przy istotnym udziale zainteresowanych stron. (Źródło: Zestaw instrumentów służących lepszemu stanowieniu prawa).

Nadużycie finansowe: nadużycie finansowe jest aktem umyślnego oszustwa w celu odniesienia osobistej korzyści lub wywołania strat u strony trzeciej (załącznik I)

Nieprawidłowość: nieprawidłowość to akt niezgodny z przepisami unijnymi, mogący mieć szkodliwy wpływ na interesy finansowe UE. Może być skutkiem rzeczywistych błędów popełnionych zarówno przez beneficjentów ubiegających się o środki finansowe, jak i przez organy odpowiedzialne za dokonywanie płatności. Jeśli nieprawidłowość jest skutkiem działania umyślnego, stanowi nadużycie finansowe.

Ocena skutków: oceny skutków wspomagają procesy decyzyjne dzięki systematycznemu gromadzeniu oraz analizowaniu informacji dotyczących planowanych interwencji oraz oszacowaniu ich potencjalnego oddziaływania. Oceny skutków przeprowadza się w odniesieniu do wszystkich głównych inicjatyw strategicznych (tj. inicjatyw przedstawionych w Rocznej Strategii Politycznej lub, na późniejszym etapie, uwzględnionych w Programie działalności legislacyjnej i prac Komisji), z pewnymi wyraźnie określonymi wyjątkami. Ponadto w szczególnych przypadkach oceną skutków mogą zostać objęte inne istotne inicjatywy.

Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej: ochrona interesów finansowych UE jest podstawowym elementem unijnej agendy politycznej mającej na celu wzmocnienie i zwiększenie zaufania obywateli, a także zapewnienie prawidłowego wykorzystania ich pieniędzy. Dotyczy ona nie tylko zarządzania środkami budżetowymi, ale rozciąga się na wszystkie działania, które negatywnie wpływają na aktywa UE lub aktywa państw członkowskich, w zakresie, w jakim działania te mają znaczenie dla polityk UE.

Pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe: pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe oznacza pierwszą ocenę pisemną dokonaną przez właściwy organ administracyjny lub sądowy, stwierdzającą, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości. Ustalenie to może następnie zostać zmienione lub wycofane w następstwie ustaleń dokonanych w trakcie postępowania administracyjnego lub sądowego.

Podejrzewane nadużycie finansowe: państwa członkowskie i Komisja klasyfikują jako „podejrzewane nadużycie finansowe” każdą nieprawidłowość, która skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego lub sądowego na szczeblu krajowym w celu ustalenia, czy dany czyn był umyślny.

Ryzyko nadużyć finansowych: zgodnie z przewodnikiem Komitetu Organizacji Sponsorujących Komisję Treadwaya (COSO) z 2016 r. dotyczącym zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych organizacje powinny przeprowadzać kompleksowe oceny ryzyka nadużyć, aby rozpoznać konkretne schematy i ryzyka nadużyć, ocenić powiązane prawdopodobieństwo wystąpienia i znaczenie, przeprowadzić ocenę działań w zakresie kontrolowania nadużyć oraz podjąć dalsze działania, które ograniczą ryzyko nadużyć finansowych.

Stwierdzone nadużycie finansowe: stwierdzone nadużycie finansowe oznacza przypadek, który zakwalifikowano jako „nadużycie finansowe” na mocy prawomocnego wyroku wydanego przez sąd karny.

System wczesnego wykrywania i wykluczania (EDES): EDES jest nowym systemem prekluzji wprowadzonym przez Komisję w dniu 1 stycznia 2016 r. z myślą o ochronie interesów finansowych UE przed niewiarygodnymi podmiotami gospodarczymi. System ma ułatwić wczesne wykrywanie takich podmiotów, wykluczanie ich z możliwości otrzymywania środków UE, nakładanie kar finansowych oraz, w najpoważniejszych przypadkach, publikowanie informacji o takich wykluczeniach lub karach.

System zarządzania nieprawidłowościami: system zarządzania nieprawidłowościami jest zabezpieczonym elektronicznym narzędziem zgłaszania i analizowania nieprawidłowości oraz zarządzania nimi. System ten stanowi część opracowanego i utrzymywanego przez OLAF Systemu Informacyjnego ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych, który ułatwia wymianę informacji między OLAF i właściwymi organami administracji.

Ściganie przestępstwa: decyzja prokuratora, by oskarżyć osobę o popełnienie przestępstwa.

Wykryte nadużycie finansowe: wykryte nadużycia finansowe obejmują przypadki podejrzewanych lub stwierdzonych nadużyć finansowych.

Wyrok skazujący: wyrok sądu, na mocy którego oskarżonego uznaje się winnym popełnienia przestępstwa. Osobę można uznać za skazaną jedynie w przypadku, gdy wyrok jest prawomocny.

Endnotes

¹ Zob. definicja prawna zawarta w art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/1371 z dnia 5 lipca 2017 r. w sprawie zwalczania za pośrednictwem prawa karnego nadużyć na szkodę interesów finansowych Unii (dyrektywy PIF).

² Zob. motyw 8 dyrektywy PIF.

³ Zob. definicję prawną zawartą w art. 4 dyrektywy (UE) 2017/1371 (dyrektywy PIF).

⁴ Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95.

⁵ Zob. art. 32 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (rozporządzenia finansowego).

⁶ Zob. art. 3 dyrektywy PIF.

⁷ Zob. art. 17 dyrektywy PIF.

⁸ Art. 1 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999.

⁹ Austria, Belgia, Bułgaria, Chorwacja, Cypr, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Niemcy, Portugalia, Republika Czeska, Rumunia, Słowacja, Słowenia i Włochy. Niderlandy i Malta przystąpiły do EPPO w ciągu 2018 r.

¹⁰ Rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażające wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej.

¹¹ Zob. pkt 1.35 i 1.36 sprawozdania rocznego Trybunału za 2016 r.

¹² Zob. opinia Trybunału nr 1/2018 na temat wniosku z dnia 2 maja 2018 r. dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony budżetu Unii w przypadku uogólnionych braków w zakresie praworządności w państwach członkowskich; opinia Trybunału nr 9/2018 w sprawie wniosku dotyczącego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającego Program UE w zakresie zwalczania nadużyć finansowych; opinia Trybunału nr 8/2018 w sprawie wniosku Komisji z dnia 23 maja 2018 r. zmieniającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 883/2013 dotyczące OLAF w odniesieniu do współpracy z Prokuraturą Europejską i skuteczności dochodzeń prowadzonych przez OLAF.

¹³ Analizując działania Komisji w zakresie zapobiegania nadużyciom finansowym, Trybunał odniósł się również do zaleceń administracyjnych OLAF.

¹⁴ Odpowiednie przepisy zawarte są w art. 122 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; art. 50 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013; art. 30 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 223/2014; art. 5 ust. 5 rozporządzenia (UE) nr 514/2014; art. 21 ust. 1 lit. d) rozporządzenia (UE) nr 1309/2013.

¹⁵ Sprawozdanie roczne dotyczące ochrony interesów finansowych Unii Europejskiej i zwalczania nadużyć finansowych (2017 r.) (COM(2018) 553 final).

¹⁶ W pkt 2.4 dokumentu roboczego służb Komisji SWD(2016) 237 final wyjaśniono założenia metodyczne leżące u podstaw analizy zgłoszonych nieprawidłowości.

¹⁷ Zob. art. 1 ust. 2 oraz art. 7 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich; art. 2 pkt 37 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013; art. 2 pkt 17 rozporządzenia (UE) nr 223/2014; motyw 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1971; motyw 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1973.

¹⁸ Art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzeń delegowanych (UE) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973.

¹⁹ Dokument pt. „Handbook on requirement to report irregularities” [Podręcznik dotyczący wymogu zgłaszania nieprawidłowości], COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; art. 2 lit. b) rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1970, (UE) 2015/1971 oraz (UE) 2015/1973.

²⁰ W art. 2 lit. b) rozporządzeń delegowanych Komisji (UE) 2015/1970, (UE 2015/1971, (UE) 2015/1972 i (UE) 2015/1973 zawarto definicję „pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego”. Te rozporządzenia delegowane przyjęto na podstawie uprawnień przekazanych w stosownych aktach podstawowych. Jednym z nich jest rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (art. 122).

²¹ Fazekas, M. i Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. i King, P. L. (2016); Golden, M. i Picci, L. (2005). W Centre for Counter Fraud Studies na uniwersytecie w Portsmouth opracowano metodę pomiaru strat wynikających z nadużyć finansowych (ang. fraud loss measurement – FLM). Zob. Button, M. i Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. i Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. i King, P. L.(2016), s. 369–397.

²³ Zob. przykładowo dokument roboczy Komisji towarzyszący sprawozdaniu PIF za 2016 r. (SWD(2017) 266 final), część 2/2, tabela CP16, s. 64.

²⁴ W 2017 r. OLAF opublikował piąty zbiór spraw dotyczących dochodzeń wewnętrznych.

²⁵ DG EMPL, DG REGIO, DG AGRI, DG RTD oraz DG HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za rok 2014, s. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., 2013, s. 10–11.

²⁹ „A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes” [Ramy zarządzania ryzykiem nadużyć finansowych w programach federalnych], Government Accountability Office (GAO), lipiec 2015 r., GAO-15-593SP, s. 10.

³⁰ Konwencja OECD o zwalczaniu przekupstwa zagranicznych funkcjonariuszy publicznych w międzynarodowych transakcjach handlowych.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=pl.

³² COM(2000) 200 final/2 – Reformowanie Komisji – biała księga – część II – plan działania, działanie 94.

³³ Zapobieganie nadużyciom finansowym przy wykorzystaniu wyników operacyjnych: dynamiczne podejście do kwestii odporności przepisów na nadużycia finansowe (SEC(2007) 1676).

³⁴ Zasada nr 8 zintegrowanych ram COSO z 2013 r. w zakresie kontroli wewnętrznej nakłada na organizacje obowiązek, by w ramach oceny zagrożeń dla osiągnięcia celów uwzględniały prawdopodobieństwo wystąpienia nadużyć.

³⁵ Program UE – Lepsze wyniki dzięki lepszemu stanowieniu prawa (COM(2015) 215 final).

³⁶ Zob. sprawozdanie PIF za 2016 r. (COM(2017) 383 final).

³⁷ „World Bank Annual Update” [Coroczna aktualizacja informacji na temat Banku Światowego], Wiceprezydencja ds. Uczciwości, s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Zob. sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 10/2015 pt. „Należy zintensyfikować wysiłki zmierzające do rozwiązania problemów dotyczących zamówień publicznych w obszarze unijnej polityki spójności”.

⁴⁰ Art. 1 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999.

⁴¹ W latach 2012–2016 w ok. 21% przypadków dochodzeń, które zostały zamknięte zaleceniem finansowym, OLAF wydał jednocześnie zalecenie sądowe.

⁴² OLAF jest uprawniony do prowadzenia nie tylko dochodzeń zewnętrznych, ale również dochodzeń wewnętrznych w obrębie instytucji UE. Tego szczególnego zadania OLAF Trybunał nie poddał ocenie w ramach niniejszej kontroli. Informacje na temat zaleceń administracyjnych można znaleźć w pkt 72.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, dostęp 15 lutego 2018 r.

⁴⁴ Wydział ds. Walki z Nadużyciami Finansowymi (Departamentul pentru lupta antifraudă – DLAF) jest rumuńskim organem krajowym posiadającym uprawnienia dochodzeniowe, który odpowiada za ochronę interesów finansowych UE w tym państwie. Zob. dane statystyczne ze sprawozdania DLAF za 2016 r., s. 11.

⁴⁵ Dokument zawierający analizę działań następczych państw członkowskich po zaleceniach sądowych OLAF w okresie od stycznia 2008 r. do grudnia 2015 r., s. 1.

⁴⁶ Art. 12 rozporządzenia (UE) nr 883/2013 stanowi, że OLAF „może przekazać właściwym organom zainteresowanych państw członkowskich informacje uzyskane w toku dochodzeń zewnętrznych w odpowiednim czasie, aby umożliwić im podjęcie odpowiednich działań zgodnie z ich prawem krajowym”.

⁴⁷ Zob. sprawozdanie OLAF za 2017 r., s. 53.

⁴⁸ W 59 ze 150 przypadków odzyskania środków w wyniku z zaleceń finansowych OLAF odzyskana kwota wynosi 70% lub mniejszą część kwoty ujętej w tych zaleceniach.

⁴⁹ „Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010 2014” [Czy przestępstwo wciąż popłaca? Odzyskiwanie mienia pochodzącego z działalności przestępczej w UE; badanie oparte na danych statystycznych], Europol, 2016.

⁵⁰ Decyzja Komisji C(2013) 9527 final z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie określenia i zatwierdzenia wytycznych dotyczących określania korekt finansowych dokonywanych przez Komisję w odniesieniu do wydatków finansowanych przez Unię w ramach zarządzania dzielonego, w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień publicznych.

⁵¹ DG DEVCO obsługuje również, w ramach zarządzania bezpośredniego, umowy o dotacje i umowy zamówień publicznych oraz operacje wsparcia budżetowego. Kontrola Trybunału koncentrowała się jednak na wydatkowaniu środków w ramach zarządzania pośredniego.

⁵² Jeśli uwzględni się jedynie zalecenia finansowe OLAF wydane w latach 2012–2014, odsetek ten wzrośnie do 82%.

⁵³ Niderlandy i Malta przystąpiły do EPPO w ciągu 2018 r.

⁵⁴ Komisja szacuje koszty działalności EPPO (przy zatrudnieniu wynoszącym 115 pracowników) na 21 mln euro rocznie.

⁵⁵ Zob. motyw 51 rozporządzenia Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. wdrażającego wzmocnioną współpracę w zakresie ustanowienia Prokuratury Europejskiej.

⁵⁶ Zob. rozporządzenie Rady (UE) 2017/1939 z dnia 12 października 2017 r. w sprawie ustanowienia Prokuratury Europejskiej (EPPO).

⁵⁷ W 2005 r. próg sprawozdawczości wzrósł z 4 000 EUR do 10 000 EUR. W tym czasie oszacowano ilość informacji utraconych w trakcie procesu: podwyższony próg spowodowałby zmniejszenie zgłaszanej liczby nieprawidłowości o około 45 %, ale utratę jedynie 5 % powiązanych kwot finansowych. W przeliczeniu na wskaźnik wykrywania nadużyć finansowych w 2017 r. oznaczałoby to wartość 0,22 % zamiast 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Informacje na temat znaczenia nadużyć finansowych w zamówieniach publicznych można znaleźć w sprawozdaniu OLAF z 2016, s. 15–18.

⁶⁰ SEC(2007) 1676.

⁶¹ Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2035/2005 z dnia 12 grudnia 2005 r., Dz.U. L 328 z 15.12.2005, s. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_pl.

⁶³ Por. art. 325 TFUE.

⁶⁴ Aby zapoznać się z najnowszą wersją, zob. sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady „Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej – zwalczanie nadużyć finansowych – sprawozdanie roczne za 2017 r.”, Bruksela, 3.9.2018, COM(2018) 553 final Podobną tendencję odzwierciedlają inne systemy opierające się na komplementarności dochodzeń na szczeblu unijnym i krajowym (np. egzekwowanie unijnych reguł konkurencji, zob. http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Zob. sprawozdanie OLAF za 2017 r.

⁶⁶ COM(2011) 376 final, s. 8, pkt „Zapobieganie nadużyciom finansowym”.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę V – której przewodniczy członek Trybunału Lazaros S. Lazarou – zajmującą się obszarami finansowania Unii i administracji. Kontrolą kierował członek Trybunału Juhan Parts, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Ken-Marti Vaher, szef gabinetu; Margus Kurm, attaché; Judit Oroszki, kierownik i koordynator zadania; Tomasz Plebanowicz, zastępca koordynatora zadania, a także kontrolerzy: Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova oraz Anzela Poliulianaite. Wsparcie językowe zapewnił Michael Pyper. Usługi sekretariatu zapewniła Valérie Tempez-Erasmi.

Od lewej: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.