Bestrijding van fraude in verband met EU-uitgaven: maatregelen zijn nodig

Samenvatting

Over deze controle

Fraude omvat elk opzettelijk handelen of nalaten dat erop is gericht anderen te misleiden, waardoor het slachtoffer schade lijdt en de dader een voordeel verkrijgt. Fraude met overheidsmiddelen houdt vaak verband met corruptie, een begrip dat gewoonlijk wordt omschreven als elk handelen of nalaten waarbij misbruik wordt gemaakt van openbaar gezag, of waarmee wordt getracht misbruik van openbaar gezag te bewerkstelligen, teneinde een onrechtmatig voordeel te verkrijgen.

De Commissie en de lidstaten hebben een gedeelde verantwoordelijkheid om de financiële belangen van de EU te beschermen tegen fraude en corruptie. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) is momenteel het belangrijkste fraudebestrijdingsorgaan van de EU. Het draagt bij tot de vormgeving en de uitvoering van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie en verricht administratief onderzoek naar fraude ten nadele van de EU-begroting. Het Europees Openbaar Ministerie (EOM) gaat in 2020 van start met zijn activiteiten en zal in 22 lidstaten bevoegdheden hebben om strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden te vervolgen.

Aangezien fraudepreventie en -opsporing belangrijk zijn voor het financieel beheer van de EU, hebben wij besloten een doelmatigheidscontrole uit te voeren van de wijze waarop de Commissie het risico op fraude met EU-uitgaven beheert. Daarbij hebben we in het bijzonder het volgende onderzocht:

• de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie, haar fraudepreventie-instrumenten en of zij toegang heeft tot geschikte gegevens over de omvang, de aard en de oorzaken van fraude met EU-uitgaven;
• of de administratieve onderzoeken van OLAF tot vervolging en terugvordering hebben geleid.

We hebben ons ook gebogen over de regelingen voor de oprichting van het EOM en geanalyseerd of het nieuwe orgaan de huidige zwakke punten zal kunnen aanpakken.

Onze bevindingen

De afgelopen tien jaar heeft de Commissie maatregelen genomen om fraude tegen de EU-begroting te bestrijden. Met name heeft zij in 2011 de “fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie” (CAFS) vastgesteld en voert elk directoraat-generaal (DG) of elke groep DG's zijn eigen operationele fraudebestrijdingsstrategie uit. De Commissie heeft ook een “systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting” (EDES) ingesteld en een interinstitutioneel panel opgericht dat adviseert over de vraag of marktdeelnemers moeten worden uitgesloten van EU-financiering wegens onder meer fraude of corruptie. Elk jaar dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in over de “Bescherming van de financiële belangen van de Unie” (“PIF-verslag”).

We hebben echter vastgesteld dat de Commissie niet over volledige informatie beschikt met betrekking tot de omvang, de aard en de oorzaken van fraude. Haar officiële statistieken over opgespoorde fraude zijn niet volledig en zij heeft tot dusver nog geen beoordeling van niet-opgespoorde fraude verricht. Er is informatie beschikbaar over fraudepatronen en -constructies die in verschillende sectoren worden gebruikt, maar er is niet in detail geanalyseerd waarom sommige ontvangers van EU-geld zich frauduleus gedragen. Dit gebrek aan informatie vermindert de praktische waarde van de strategische plannen van de Commissie, zoals de CAFS, die sinds 2011 niet meer is geactualiseerd.

De huidige aanpak, waarbij OLAF administratieve onderzoeken opstart na de ontvangst van informatie van andere bronnen en waarbij het onderzoek van OLAF naar vermoedelijke fraude vaak wordt gevolgd door een strafrechtelijk onderzoek op nationaal niveau, neemt in een aanzienlijk aantal gevallen veel tijd in beslag en hierdoor verminderen de kansen om het tot vervolging te laten komen. Bijgevolg leiden onderzoeken van OLAF tot de vervolging van vermoedelijke fraudeurs in ongeveer 45 % van de gevallen. Wat de terugvordering van ten onrechte betaalde EU-middelen betreft, zijn de DG's in een aantal gevallen van mening dat de eindverslagen van OLAF onvoldoende informatie verschaffen om als basis te dienen voor het instellen van een terugvorderingsprocedure inzake ten onrechte uitbetaalde middelen. In dergelijke gevallen nemen de DG’s verdere maatregelen (of besteden ze deze uit) om te besluiten over de mogelijkheid om het door OLAF aanbevolen bedrag terug te vorderen of vertrouwen ze op het bewijs dat werd vergaard door middel van hun eigen controles.

Wij zijn van mening dat de oprichting van het EOM (waaraan 22 lidstaten zullen deelnemen) een stap in de goede richting is, maar dat de huidige verordening een aantal risico's met zich meebrengt. Het grootste daarvan betreft waarschijnlijk de opsporing van en het onderzoek naar fraude, die in de eerste plaats door de onderzoekers van de lidstaten zullen worden uitgevoerd onder het gezag van het EOM. De verordening voorziet niet in een mechanisme waarmee het EOM (of een ander EU-orgaan) er bij de autoriteiten van de lidstaten op kan aandringen om middelen toe te wijzen aan proactieve werkzaamheden die nodig zijn voor het onderzoek naar fraude met EU-uitgaven, of aan zaken die worden behandeld door de gedelegeerd aanklagers. Een ander risico bestaat erin dat de uitgebreide interne raadpleging en vertaling die nodig zijn voor het werk van de kamers van het EOM uiteindelijk te lang duren voor strafrechtelijke procedures, waarin tijd vaak het meest schaarse middel is.

Onze aanbevelingen

Op basis van deze opmerkingen zijn wij van mening dat er in de EU meer daadkracht en leiderschap nodig is om fraude met EU-uitgaven daadwerkelijk te bestrijden. Daarom zijn we van mening dat er een duidelijke noodzaak bestaat dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten de strijd tegen fraude met EU-uitgaven opvoert.

De Commissie zou het volgende moeten doen:

Aanbeveling 1: een robuust meldingssysteem voor fraude opzetten dat informatie verschaft over de omvang, de aard en de onderliggende oorzaken van fraude.

Aanbeveling 2: ervoor zorgen dat strategisch frauderisicobeheer en fraudepreventie duidelijk zouden worden genoemd in de taakomschrijving van één commissaris om tot een betere coördinatie in de aanpak van fraude te komen binnen de context van collegiale verantwoordelijkheid voor fraudepreventie en -opsporing, en een nieuwe alomvattende fraudebestrijdingsstrategie aannemen op basis van een alomvattende analyse van frauderisico’s.

Aanbeveling 3: haar activiteiten op het gebied van fraudepreventie intensiveren. De Commissie zou in het bijzonder het volgende moeten doen:

• ervoor zorgen dat de DG's gebruikmaken van het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting bij direct en indirect beheer, en dat zij een beroep doen op de lidstaten om frauduleuze marktdeelnemers en de met hen verbonden particulieren op het spoor te komen en te signaleren;
• er bij alle lidstaten op aandringen om actief gebruik te maken van de Arachne-databank teneinde frauduleus en onregelmatig gebruik van EU-middelen te voorkomen.

Aanbeveling 4: de rol en de verantwoordelijkheden van OLAF bij de bestrijding van fraude met EU-uitgaven opnieuw bekijken in het licht van de oprichting van het EOM. De Commissie zou het Europees Parlement en de Raad met name maatregelen moeten voorstellen om OLAF een strategische en toezichthoudende rol te geven bij de fraudebestrijdingsmaatregelen van de EU.

Inleiding

Definitie van fraude

Fraude¹ wordt in het algemeen beschouwd als elk opzettelijk handelen of nalaten dat erop is gericht anderen te misleiden, waardoor het slachtoffer schade lijdt en de dader een voordeel verkrijgt. Als een subsidieontvanger bijvoorbeeld probeert om de subsidieverstrekker opzettelijk te misleiden teneinde buitensporig hoge uitgaven aan te vragen, is er sprake van fraude.

Fraude met overheidsmiddelen houdt soms verband met corruptie^{2 3}, die gewoonlijk wordt omschreven als elk handelen of nalaten waarbij misbruik wordt gemaakt van openbaar gezag, of waarmee wordt getracht misbruik van openbaar gezag te bewerkstelligen, teneinde een onrechtmatig voordeel te verkrijgen. Als een subsidieontvanger bijvoorbeeld een ambtenaar omkoopt om buitensporig hoge uitgaven te aanvaarden, is er sprake van zowel fraude als corruptie.

Onregelmatigheid⁴ is een ruimer begrip dan fraude en wordt gedefinieerd als elke inbreuk op de wet waardoor de EU-begroting wordt of zou kunnen worden benadeeld. Indien een dergelijke inbreuk op de wet opzettelijk wordt gepleegd, is er sprake van fraude. Het onderscheid tussen fraude en andere onregelmatigheden bestaat dus in de kwade opzet van de dader.

Bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude

Artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) biedt een rechtsgrondslag voor de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude, corruptie en andere onwettige activiteiten (bijlage I).

De Europese Commissie moet de nodige maatregelen nemen om redelijke zekerheid te verschaffen dat onregelmatigheden (met inbegrip van fraude) bij de uitvoering van de EU-begroting worden voorkomen, opgespoord en gecorrigeerd⁵. Zij deelt deze verantwoordelijkheid met de lidstaten op het terrein van gedeeld beheer, bijvoorbeeld op de uitgaventerreinen cohesie en landbouw.

De “richtlijn betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt” (“PIF-richtlijn”)⁶ voorziet in een geharmoniseerde definitie van strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden, alsook in sancties en verjaringstermijnen voor dergelijke gevallen. Deze richtlijn werd op 5 juli 2017 vastgesteld. De lidstaten moeten deze richtlijn uiterlijk in juli 2019 in nationaal recht omzetten⁷.

Zowel op het niveau van de EU als op dat van de lidstaten is een groot aantal actoren betrokken bij het beheer van het risico op fraude tegen de EU-begroting (bijlage II). Tot de belangrijkste actoren behoren:

• Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (bekend onder de Franse afkorting OLAF — “Office européen de lutte antifraude”) is momenteel het belangrijkste fraudebestrijdingsorgaan van de EU. OLAF draagt bij tot de vormgeving en uitvoering van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie. OLAF is het enige orgaan met onafhankelijke onderzoeksbevoegdheden op EU-niveau⁸.
• De directoraten-generaal (DG's) en de uitvoerende agentschappen van de Commissie zijn verantwoordelijk voor het opzetten van doeltreffende systemen voor het beheer van frauderisico's op de verschillende terreinen van de EU-begroting.
• Bij gedeeld beheer moeten de programma-autoriteiten van de lidstaten een adequaat kader voor fraudebestrijding opzetten. Strafrechtelijk onderzoek en vervolging vallen eveneens volledig onder de verantwoordelijkheid van de nationale gerechtelijke autoriteiten.
• In oktober 2017 hebben twintig lidstaten⁹ besloten het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”) op te richten. Momenteel nemen 22 lidstaten deel aan het EOM. Dit wordt een EU-orgaan met bevoegdheden om strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden te onderzoeken en te vervolgen. Overeenkomstig artikel 120, lid 2, van de EOM-verordening¹⁰ mag het orgaan niet eerder dan drie jaar na de datum van inwerkingtreding van de verordening (d.w.z. niet voor eind 2020) met zijn werkzaamheden beginnen.

De Europese Rekenkamer (ERK) is de onafhankelijke controleur van de EU. Wij onderzoeken de wettigheid en de regelmatigheid van alle ontvangsten en alle uitgaven en gaan na of een goed financieel beheer is gevoerd. Als we tijdens onze werkzaamheden gevallen van vermoedelijke fraude vaststellen, melden we deze aan OLAF voor een voorlopige analyse en een eventueel onderzoek¹¹.

Tot slot moet de ERK overeenkomstig artikel 325, lid 4, VWEU worden geraadpleegd over alle maatregelen die door de wetgever worden genomen op het gebied van de preventie en bestrijding van fraude waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad. De afgelopen jaren heeft de Commissie verschillende wetgevingsvoorstellen gepubliceerd die verband houden met het voorwerp van deze controle (bijlage III). Wij hebben ons advies over enkele van deze voorstellen gegeven¹².

Reikwijdte en aanpak van de controle

Bij onze controle is nagegaan of de Commissie het risico op fraude met EU-uitgaven naar behoren beheert. We hebben in het bijzonder onderzocht:

• of de Commissie de omvang, de aard en de oorzaken van fraude met EU-uitgaven naar behoren beoordeelt;
• of de Commissie over een doeltreffend strategisch kader voor het beheer van het frauderisico beschikt;
• of de Commissie voldoende aandacht besteedt aan de preventie van fraude;
• of de administratieve onderzoeken van OLAF tot vervolging en terugvordering leiden.

Bron: ERK.

We zijn ook nagegaan of het waarschijnlijk is dat het EOM de zwakke punten zou aanpakken die we hebben vastgesteld in de huidige opzet voor de bestrijding van fraude met EU-uitgaven.

Onze controle was uitsluitend gericht op fraude met EU-uitgaven. We hebben alle belangrijke uitgaventerreinen van de EU (landbouw, cohesie, onderzoek en externe maatregelen) onderzocht. Onze focus lag voornamelijk op de maatregelen van de Commissie om opgespoorde fraude te voorkomen en aan te pakken. De onderzoeken van OLAF naar EU-ontvangsten hebben we niet onder de loep genomen. Wat betreft de externe onderzoeken van OLAF richtten we ons op financiële en justitiële aanbevelingen, want deze zijn de belangrijkste output van het bureau¹³. Evenmin hebben we de interne onderzoeken naar ambtenaren of andere EU-werknemers, leden van instellingen of organen, of hoofden van instanties onderzocht.

We hebben onze opmerkingen gebaseerd op de volgende bronnen van informatie:

1. analyse van relevante documentatie (documenten van de Commissie en OLAF, verslagen van de ERK, relevante studies en onderzoeken) en databanken (bijv. IMS en Arachne);
2. interviews met OLAF-ambtenaren en ambtenaren van zeven uitgevende DG's (DG AGRI, DG EMPL, DG REGIO, DG RTD, DG DEVCO, DG CNECT en DG HOME), alsook DG's en andere interne diensten die een belangrijke rol spelen bij het toezicht van de Commissie op het beheer van frauderisico's (Comité van toezicht van OLAF, SEC GEN, DG BUDG en IAS);
3. interviews met externe organen van de Commissie, zoals Europol en Eurojust;
4. bezoeken aan de fraudebestrijdingscoördinatiedienst (AFCOS), de bureaus van openbaar aanklagers en de betrokken ministeries in vier lidstaten (Bulgarije, Berlijn en Brandenburg in Duitsland, Rome en Perugia in Italië, en Polen);
5. een enquête onder 28 hoge controle-instanties (HCI's) van de lidstaten, waarvan er 23 hebben geantwoord; een enquête die Europol in het kader van deze controle heeft toegezonden aan hun 28 nationale contactpunten, waarvan er 13 hebben geantwoord;
6. bijdragen van 15 deskundigen (criminologen, juridische en sociale wetenschappers, openbaar aanklagers) die tijdens de gehele duur van de controle inbreng en advies hebben gegeven en commentaar hebben geleverd op onze voorlopige bevindingen.

Opmerkingen

De Commissie heeft onvoldoende inzicht in de omvang, de aard en de oorzaken van fraude

Het meten van fraude is de eerste stap in een goed opgezette en uitgevoerde aanpak voor de bestrijding van fraude. Zonder goede kerngegevens over fraude is het moeilijker om fraudebestrijdingsmaatregelen te plannen en te monitoren.

Fraude met gemeenschappelijk beheerde fondsen, zoals EU-middelen, is een verborgen misdrijf. Dit betekent dat deze niet kan worden ontdekt zonder controles vooraf of achteraf die specifiek voor dit doel worden uitgevoerd. Aangezien dergelijke controles niet alomvattend zijn en niet altijd resultaten opleveren, blijven sommige gevallen onontdekt. Dit wordt nog verergerd door het feit dat er bij fraude met gemeenschappelijk beheerde fondsen geen individuele slachtoffers zijn die dergelijke misdrijven zouden melden aan en onder de aandacht zouden brengen van de desbetreffende autoriteiten.Figuur 2 biedt een overzicht van niet-opgespoorde fraude en de fasen tussen de opsporing van een geval van vermoedelijke fraude en de vaststelling van fraude door een rechter.

Bron: ERK.

Vanwege haar verborgen aard kan fraude als verschijnsel niet uitsluitend worden ingeschat op basis van officiële statistieken over gemelde en onderzochte gevallen. Sociologische onderzoeksmethoden kunnen aanvullende nuttige inzichten verschaffen in de omvang en de aard van het probleem.

Wat de EU-uitgaven betreft, wordt informatie over het niveau van opgespoorde fraude in drie verschillende databanken geregistreerd (figuur 3).

Bron: ERK.

Als belangrijkste fraudebestrijdingsorgaan van de EU is OLAF namens de Commissie verantwoordelijk voor het verzamelen en samenstellen van statistieken en informatie over fraude met EU-uitgaven. De lidstaten en kandidaat-lidstaten zijn wettelijk¹⁴ verplicht om bij OLAF, als onderdeel van de Commissie, melding te doen van alle ernstige onregelmatigheden die zij hebben opgespoord met betrekking tot EU-ontvangsten (traditionele eigen middelen) en EU-uitgaven (cohesie, landbouw en pretoetreding). Zij zijn ook verplicht te melden of deze onregelmatigheden aanleiding geven tot bestuursrechtelijke of gerechtelijke procedures die op nationaal niveau worden ingeleid om vast te stellen of er sprake was van opzettelijke gedragingen (vermoedelijke fraude) dan wel of er fraude is vastgesteld bij een definitieve rechterlijke beslissing (vastgestelde fraude). De lidstaten en de kandidaat-lidstaten moeten dus eerst een onregelmatigheid registreren en vervolgens aangeven of die onregelmatigheid frauduleus (vermoedelijke of vastgestelde fraude) of niet-frauduleus was. Deze melding met betrekking tot uitgaven gebeurt via een IT-systeem dat het “Irregularity Management System” (IMS — beheerssysteem voor onregelmatigheden) wordt genoemd. Dit systeem wordt beheerd door OLAF. Melding met betrekking tot ontvangsten gebeurt via het OWNRES-systeem, dat wordt beheerd door DG BUDG.

OLAF beschikt over een eigen dossierbeheerssysteem dat informatie verstrekt over afgesloten en lopende onderzoeken naar fraude, corruptie en ernstige onregelmatigheden waarbij EU-middelen betrokken zijn. De autoriteiten van de lidstaten beschikken mogelijk ook over eigen databanken voor het registreren van gevallen van vermoedelijke fraude die de financiële belangen van de EU of hun nationale begrotingen schaden.

In dit deel onderzoeken we de kwaliteit van de door de Commissie gebruikte informatie over de omvang van opgespoorde en niet-opgespoorde fraude en het type analyse dat de Commissie uitvoert om de meest typische fraudepatronen en -constructies, fraudeoorzaken en het profiel van fraudeurs in de EU vast te stellen. We beoordelen ook hoe de Commissie deze informatie opneemt in haar frauderisicobeoordelingen.

De gegevens over de omvang van opgespoorde fraude zijn onvolledig

De Commissie publiceert elk jaar de waarde van de opgespoorde fraude, samen met onderliggende analyses, in het zogenaamde “PIF-verslag”¹⁵. Volgens dit verslag bedroeg de opgespoorde fraude met EU-uitgaven in 2017 390,7 miljoen EUR, ofwel 0,29 % van de totale betalingen uit de EU-begroting (Figuur 4).

Voor de berekening van deze cijfers over opgespoorde fraude maakt de Commissie gebruik van haar eigen gegevens in gevallen waarin zij de uitgaven rechtstreeks beheert, en bij uitgaven onder gedeeld beheer maakt zij gebruik van gegevens die via het IMS door de lidstaten en de kandidaat-lidstaten aan OLAF worden verstrekt.

Op basis van de resultaten van onze controle, die in de volgende paragrafen worden uiteengezet, zijn we tot de conclusie gekomen dat deze cijfers geen volledig beeld geven van de omvang van de opgespoorde fraude met EU-uitgaven. Dit geldt zowel voor gedeeld beheer als voor andere vormen van beheer.

Wat gedeeld beheer betreft, is de Commissie van mening dat het belangrijkste probleem van het niet-melden van gegevens betrekking heeft op gevallen die door openbare ministeries worden onderzocht en waarvan de autoriteiten die belast zijn met de uitvoering van het betrokken programma niet op de hoogte zijn . Niettemin hebben we de volgende bijkomende redenen vastgesteld waarom de fraude niet in haar volle omvang wordt gemeld:¹⁶.

• De autoriteiten van de lidstaten melden niet alle door OLAF onderzochte gevallen. Van de twintig OLAF-zaken die we hebben gecontroleerd, hebben we er slechts drie ontdekt die de autoriteiten van de lidstaten in het IMS-systeem hadden geregistreerd.
• Fraudegevallen kunnen ook het gevolg zijn van de activiteiten van bemiddelende overheidsinstanties die betrokken zijn bij de uitvoering van een operationeel programma via projectselectie of openbare aanbesteding:
• Krachtens de EU-wetgeving¹⁷ hoeven de autoriteiten van de lidstaten geen melding te doen van frauduleuze of niet-frauduleuze gevallen waarbij overheidsinstanties de bevoegdheden van een overheidsinstantie uitoefenden en niet als marktdeelnemer optraden. Wij constateerden problemen in verband met het onvolledig melden van gegevens in gevallen waarbij overheidsinstanties optreden als marktdeelnemers.
• Wanneer zich bij de selectie van projecten al dan niet frauduleuze onregelmatigheden voordoen vóór de toekenning van financiering aan een bepaald project, is het niet altijd mogelijk het betrokken onregelmatige of frauduleuze project te identificeren om de nodige gegevens in het IMS in te voeren. In twee lidstaten hebben we dergelijke gevallen aangetroffen.
• Om hun administratieve lasten te verminderen, zijn de autoriteiten van de lidstaten krachtens de EU-wetgeving alleen verplicht om verslag uit te brengen over frauduleuze of niet-frauduleuze onregelmatigheden die betrekking hebben op een bedrag van meer dan 10 000 EUR aan EU-middelen¹⁸. Voor het uitgaventerrein landbouw en het Europees Sociaal Fonds ligt een groot aantal betalingen onder de drempel van 10 000 EUR en als gevolg daarvan wordt geen melding gedaan van potentieel frauduleuze betalingen onder de meldingsdrempel. Tijdens onze controle hebben we bij één lidstaat vastgesteld dat de in het IMS gemelde onregelmatigheden voor het Europees Landbouwgarantiefonds en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling slechts een klein deel (7 %) uitmaakten van alle onregelmatigheden die de lidstaat voor deze twee fondsen had opgespoord. Wel merkte deze lidstaat van deze 7 % aan gemelde onregelmatigheden een groot deel (60 %) aan als vermoedelijke fraude.

De Commissie heeft verscheidene richtsnoeren¹⁹ gepubliceerd voor het melden van onregelmatigheden en het aanmerken ervan als vermoedelijke fraude. De mate waarin gevallen worden gemeld, verschilt echter nog steeds van lidstaat tot lidstaat. Dit is hoofdzakelijk te wijten aan uiteenlopende interpretaties van de begrippen “vermoedelijke fraude” en “eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling”²⁰. Deze definities zijn van belang om precies te kunnen bepalen wanneer een onregelmatigheid als frauduleus (vermoedelijke fraude) moet worden aangemerkt. Uit de tabel in bijlage IV blijkt dat sommige lidstaten onregelmatigheden pas na een definitieve rechterlijke beslissing als vermoedelijke fraude aanmerken, terwijl andere lidstaten dit veel eerder in de procedure doen.

Om meer nadruk te leggen op het opsporen en melden van fraude heeft OLAF in 2015 twee nieuwe indicatoren ingevoerd: het “opsporingspercentage van fraude” (FDR); dit is de waarde van de vermoedelijke of vastgestelde fraude die in een lidstaat is opgespoord, uitgedrukt als percentage van het totaal aan betalingen die in dat land in een bepaalde periode zijn verricht; en het niveau van fraudefrequentie (FFL); dit is het aantal vermoedelijke of vastgestelde gevallen van fraude in een lidstaat, uitgedrukt als percentage van het totaalaantal onregelmatigheden die in dat land zijn opgespoord in een bepaalde periode. Voor niet-frauduleuze onregelmatigheden is een soortgelijke indicator gecreëerd (het “opsporingspercentage van onregelmatigheden” — IDR en het “frequentieniveau van onregelmatigheden” — IFL).figuur 5 bevat informatie over het FDR en IDR van elke lidstaat voor het uitgaventerrein cohesie in de periode 2007‑2013.

Deze indicatoren laten zien dat er grote verschillen bestaan in de omvang (waarde en aantal gevallen) van de door de lidstaten opgespoorde en gemelde onregelmatigheden en fraude. Zo meldden tien lidstaten gedurende de gehele programmeringsperiode 2007‑2013 minder dan tien gevallen van vermoedelijke fraude en bedroeg het opsporingspercentage van fraude in twaalf lidstaten minder dan 0,1 %. Acht lidstaten categoriseerden meer dan 10 % van alle gemelde onregelmatigheden als vermoedelijke fraude, terwijl dit voor veertien andere lidstaten minder dan 5 % was.

De Commissie is van mening dat de significante verschillen tussen de lidstaten op het gebied van het melden van fraude en onregelmatigheden mogelijk verband houdt met de opzet van het nationale systeem voor fraudebestrijding, en niet alleen met niet-geharmoniseerde melding. De Commissie kon geen gedetailleerdere analyse van de onderliggende redenen voor deze verschillen verschaffen.

Een andere aanwijzing voor problemen met melding of opsporing is dat de correlatie tussen de officiële statistieken voor gemelde opsporingspercentages van fraude en de resultaten van indicatoren voor corruptierisico's zwak is (figuur 5): sommige landen die laag scoren op de corruptieperceptie-index (CPI) van Transparency International of de index voor openbare integriteit (IPI) en daarom als minder transparant worden beschouwd, melden zeer weinig of zelfs geen fraudegevallen.

* De corruptieperceptie-index (CPI) van Transparency International rangschikt landen op basis van hun waargenomen corruptieniveaus, zoals vastgesteld aan de hand van beoordelingen van deskundigen en opiniepeilingen. De landen worden gerangschikt op een schaal van 100 (zeer correct) tot 0 (zeer corrupt).

** De index voor openbare integriteit (IPI) is een samengestelde index die uit zes componenten bestaat: rechterlijke onafhankelijkheid, administratieve last, openheid van de handel, begrotingstransparantie, e-burgerschap en persvrijheid. Deze index is bedoeld om een objectief en alomvattend beeld te geven van de mate waarin corruptie onder controle is in 109 landen. De landen worden gerangschikt op een schaal van 1 (geringe mate van corruptiebestrijding) tot 10 (hoge mate van corruptiebestrijding).

*** De Eurobarometer 2015 meet de perceptie van de EU-burgers. Q1_B. Fraude met de EU-begroting: Komt het probleem vrij vaak voor?

De Commissie verricht geen alomvattende controles op de kwaliteit van de in het IMS gemelde gegevens en verlangt ook niet van de autoriteiten van de lidstaten dat ze de betrouwbaarheid van de gemelde gegevens waarborgen. Gedeeltelijke controles op de naleving van verslagleggingsverplichtingen worden uitgevoerd binnen het kader van systeemcontroles.

Noch OLAF, noch enig ander orgaan binnen de Commissie verzamelt informatie over strafzaken die verband houden met de financiële belangen van de EU en die door de nationale autoriteiten worden onderzocht. De lidstaten hebben hun eigen systemen voor het registreren van gevallen die worden onderzocht, en bijna de helft van de lidstaten maakt geen onderscheid tussen financiële misdrijven die de nationale belangen schaden en financiële misdrijven die de EU-belangen schaden. Daardoor beschikken noch de Commissie, noch die lidstaten over gegevens over fraude met EU-uitgaven als een afzonderlijke categorie.

Wat betreft de uitgaven die rechtstreeks door de Commissie worden beheerd, is de waarde van vermoedelijke frauduleuze uitgaven gebaseerd op bedragen die als frauduleus zijn aangemerkt en in het boekhoudsysteem van de Commissie zijn geregistreerd. We hebben vastgesteld dat sommige gegevens niet zijn opgenomen in de waarde van vermoedelijke frauduleuze uitgaven. In sommige gevallen vordert de Commissie frauduleus geld terug door dit bedrag te verrekenen met toekomstige vorderingen, zonder een formele terugvorderingsopdracht op te stellen. Deze gevallen worden niet altijd als frauduleus aangemerkt, alhoewel dit vereist is volgens de richtsnoeren van de Commissie. Bovendien is voor sommige vermoedelijke gevallen van fraude geen onderzoek door OLAF vereist, maar worden zij door de DG's gemonitord door middel van controles. Deze gevallen worden niet altijd opgenomen in de gemelde waarde van frauduleuze uitgaven. De Commissie heeft nog geen duidelijke richtsnoeren opgesteld voor het samenstellen van deze gegevens.

De Commissie heeft geen inzicht in de omvang van de niet-opgespoorde fraude

De Commissie maakt geen inschattingen van niet-opgespoorde fraude. Zij heeft ook nog nooit een onderzoek naar de slachtoffers van of blootstelling aan misdrijven met betrekking tot fraude met EU-uitgaven verricht. De Commissie heeft ons meegedeeld dat zij slachtoffer-, blootstellings- en perceptieonderzoeken niet als geschikte instrumenten beschouwt om beter inzicht te verschaffen in de algehele omvang van fraude met EU-subsidies, omdat een onderzoek naar slachtoffers van fraude met de EU-begroting aanzienlijke kosten met zich mee zou brengen en het niet duidelijk is tot wie dergelijke sociologische vragen zouden moeten worden gericht.

Er is echter gebruikgemaakt van perceptie- en ervaringsonderzoeken voor het meten van corruptie, wat eveneens een verborgen misdrijf is. Tot de algemeen aanvaarde indicatoren voor het meten van corruptie behoren de corruptieperceptie-index van Transparency International en de indicator voor corruptiecontrole van de Wereldbank (WB-CCI). Voor deze indexen wordt gebruikgemaakt van de resultaten van perceptieonderzoeken. Dergelijke onderzoeken worden niet uitgevoerd ter vervanging van officiële statistieken, maar ter aanvulling daarvan.

Naast perceptieonderzoeken zijn er recentelijk ook enkele onderzoeken verricht waarbij de omvang van het corruptierisico of de corruptiecontrole werd geraamd aan de hand van objectieve administratieve gegevens²¹.

Op het uitgaventerrein cohesie is DG REGIO een onderzoek gestart waarin gegevens inzake overheidsopdrachten worden gebruikt om de kwaliteit van het bestuur op regionaal niveau te beoordelen. Een van de gemeten prestatie-indicatoren was de beheersing van corruptierisico’s (tekstvak 1). Het is van cruciaal belang een beeld te hebben van de regionale of sectorale variatie in dit verband om inzicht te krijgen in corruptierisico's en deze doeltreffend te beheren.

Deze voorbeelden illustreren dat het inderdaad mogelijk is inzicht te krijgen in de omvang van niet-opgespoorde fraude of corruptie.

De analyse van fraudepatronen en frauderisico's door de Commissie is ontoereikend

Kennis van fraudepatronen draagt bij tot nauwkeurige en actuele frauderisicobeoordelingen en helpt de relevante controles ter voorkoming en opsporing van fraude te identificeren en toe te passen.

De Commissie analyseert de verschillende soorten fraude om te voldoen aan:

Het PIF-verslag 2016 bevat een deel over de soorten onregelmatigheden die als frauduleus worden gemeld voor beide fondsen op het gebied van landbouw alsmede voor het prioritaire terrein “onderzoek en technologische ontwikkeling” (OTO) voor de periode 2007‑2013 in het geval van de structuurfondsen. In de analyse van de werkwijze van het verslag worden verschillende soorten als frauduleus gemelde onregelmatigheden behandeld²³.

Naast het PIF-verslag heeft OLAF ook verscheidene analyses opgesteld, de zogeheten “compendia met gevallen”, met betrekking tot de voornaamste fraudepatronen, zwakke punten en rode vlaggen. Deze compendia bevatten een lijst van geanonimiseerde gevallen die gebaseerd zijn op het onderzoekswerk van OLAF, alsmede gegevens van de lidstaten.

Dit zijn goede voorbeelden van de wijze waarop de door onderzoek verkregen kennis en andere inlichtingen van OLAF kunnen worden gebruikt om tijdig informatie te verstrekken over de belangrijkste fraudedreigingen voor de EU-begroting. Deze compendia zijn echter eenmalige documenten die niet voortdurend worden geactualiseerd. OLAF heeft vier van dergelijke fraudegerelateerde compendia opgesteld²⁴, die respectievelijk in 2010, 2011, 2012 en 2013 zijn gepubliceerd, maar heeft sindsdien geen actualisering meer gepubliceerd. Zo heeft het recentste compendium met gevallen met betrekking tot de structuurfondsen (van 2011) betrekking op de programmeringsperioden 1994‑1999 en 2000‑2006.

Momenteel worden frauderisico's op het niveau van de DG's beoordeeld. Voor de Commissie als geheel wordt geen centrale frauderisicobeoordeling uitgevoerd en er bestaat geen register voor het frauderisico bij ondernemingen. Deze informatie moet dienen als input voor de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS). De in 2011 vastgestelde CAFS bevat geen informatie over het bestaan van een onderliggende frauderisicoanalyse of over de resultaten van een dergelijke analyse.

We evalueerden de frauderisicobeoordelingen van zeven DG's van de Commissie. Deze frauderisicobeoordelingen waren uitsluitend gebaseerd op een analyse van de opgespoorde fraude, waarbij informatie uit verschillende interne bronnen (bijv. het IMS, OLAF, de controleresultaten van de DG's en de bevindingen van de ERK) werd gecombineerd. Er wordt geen gebruikgemaakt van andere informatie uit externe bronnen, zoals nationale misdaadstatistieken of officiële overheidsrapporten, of analyses en rapporten van ngo's, of indicatoren of enquêtes inzake corruptierisico's, om hun frauderisicoanalyses aan te vullen. De conclusie van vijf van de zeven uitgevende DG's dat het risico op fraude laag is, is dan ook niet gebaseerd op een uitputtende analyse van alle noodzakelijke elementen²⁵.

De informatie in het algemene frauderegister dat door het Chartered Institute of Public Finance and Accountancy samen met het accountantskantoor Moore Stephens is opgesteld, wijst erop dat het frauderisico hoog kan zijn bij subsidie-uitgaven (die een groot deel van de EU-uitgaven vertegenwoordigen). Dit register is gebaseerd op een wereldwijde enquête onder meer dan 150 accountancy- en frauderisicodeskundigen in 37 landen om de ernstigste risicogebieden over de hele wereld in kaart te brengen. De respondenten werden gevraagd om 18 verschillende soorten fraude- en omkopingsrisico's te bekijken en een score tussen 1 (laagste risico) en 5 (hoogste risico) te geven. Bijna de helft (48 %) van alle respondenten gaf aan dat subsidiefraude een hoog of zeer hoog risico inhoudt, waardoor deze soort fraude de eerste plaats in het register inneemt²⁶.

Sommige van de door ons geraadpleegde deskundigen zijn van mening dat het belangrijk is om verschillende — op de soort uitgaven toegesneden — methoden te gebruiken om beter inzicht te krijgen in het risico, de omvang en de aard van fraude met EU-uitgaven. Zo zou voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid, waarvoor financiering hoofdzakelijk wordt toegekend op basis van betalingsrechten en er minder speelruimte is in de wijze waarop EU-middelen worden toegewezen, de omvang van frauduleuze uitgaven mogelijk kunnen worden gemeten door het verlies als gevolg van fraude te meten. Voor investeringsprojecten zou het fraude- en corruptierisico kunnen worden vastgesteld door het analyseren van administratieve gegevensverzamelingen (big data) zoals databanken inzake overheidsopdrachten en aanbestedingen, alsmede subsidieaanvragen en -besluiten. Het enquêteren van EU-begunstigden of -organen die EU-middelen beheren zou eveneens aanvullende informatie kunnen opleveren.

De Commissie heeft de oorzaken van fraude niet geanalyseerd

Noch OLAF, noch de DG’s van de Commissie hebben een gedetailleerde analyse verricht van de belangrijkste oorzaken van fraude of van de kenmerken van de personen die fraude plegen. De Commissie is van mening dat het achterhalen van de motivatie van fraudeurs geen significante waarde zou toevoegen aan haar strijd tegen fraude.

Het meest voorkomende soort geval van vermoedelijke fraude dat we bij onze controles vaststellen, is dat begunstigden kunstmatig de voorwaarden scheppen om toegang te krijgen tot EU-middelen. Uit deze werkwijze blijkt dat fraudeurs niet altijd behoren tot criminele organisaties, maar ook personen (begunstigden van EU-middelen) zijn die opzettelijk de regels overtreden om EU-middelen te ontvangen waarvan zij geloven er daadwerkelijk recht op te hebben. Sommige deskundigen benadrukten de mogelijkheid van een causaal verband tussen de complexiteit van de regels en fraude. Tekstvak 2 geeft een voorbeeld uit ons jaarverslag van 2014²⁷.

Uit een onderzoek naar de corruptierisico's in de lidstaten van de EU blijkt dat de mogelijkheid om zonder adequate controles discretionaire uitgaven te doen het risico van corrupte uitgaven verhoogt²⁸. Sommige deskundigen onderstreepten een vergelijkbaar soort risico’s. OLAF of de DG's van de Commissie zouden daarom moeten analyseren hoe discretionaire bevoegdheden in door de EU medegefinancierde programma's het frauderisico binnen een bepaald uitgaventerrein beïnvloeden. Dit geldt met name op het terrein van gedeeld beheer (bijv. de Europese structuur- en investeringsfondsen), waar de organen van de lidstaten die deze fondsen verdelen de discretionaire bevoegdheid hebben om subsidiabiliteitscriteria en -voorwaarden vast te stellen.

De strategische aanpak van de Commissie voor het beheer van het frauderisico vertoont tekortkomingen

Fraude is een horizontale kwestie. Om deze met succes te kunnen terugdringen, zijn dan ook inspanningen en een breed scala aan maatregelen van veel partijen nodig. Normaal gesproken is fraudebestrijding echter voor geen enkele operationele eenheid binnen een organisatie de kernactiviteit. Daarom is het een goede praktijk om een entiteit of één topmanager aan te wijzen die de fraudebestrijdingsactiviteiten van de organisatie leidt en aanstuurt²⁹. Een duidelijke afbakening van de rollen en verantwoordelijkheden van de betrokken operationele eenheden is eveneens van cruciaal belang, aangezien dit de enige manier is om overlapping van rollen te voorkomen en het werkelijke effect van elke speler te evalueren.

We hebben onderzocht of de Commissie duidelijk het leiderschap op zich neemt, duidelijke rollen en verantwoordelijkheden heeft en passend toezicht houdt op het beheer van frauderisico's. Ook hebben we beoordeeld of de Commissie over een goed vormgegeven fraudebestrijdingsstrategie beschikt die als leidraad kan dienen voor haar dagelijkse fraudebestrijdingsmaatregelen, en of zij de resultaten van deze maatregelen op de juiste wijze meet.

In het kader van het governancemodel van de Commissie worden verantwoordelijkheden opgesplitst, maar het gemeenschappelijk toezicht op frauderisicobeheer is ontoereikend

We hebben een analyse uitgevoerd van de typische (meest voorkomende) rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende organen voor de belangrijkste fraudegerelateerde uitkomsten in elke fase van de fraudebestrijding: planning, uitvoering en melding (bijlage V).

In het kader van het governancemodel van de Commissie worden de rollen en verantwoordelijkheden van de bij fraudebestrijdingsmaatregelen betrokken afdelingen van de Commissie opgesplitst. Het gemeenschappelijk toezicht is echter ontoereikend. De meeste organen hebben een adviserende rol. De belangrijkste spelers die verantwoordelijk zijn voor fraudebestrijdingsmaatregelen zijn het college van commissarissen, de DG's en de autoriteiten van de lidstaten.

De voorzitter van de Commissie zet de verantwoordelijkheden van elke commissaris in afzonderlijke opdrachtbrieven uiteen. Hij draagt alle commissarissen op te zorgen voor een goed financieel beheer van de programma's die onder hun verantwoordelijkheid vallen en voor de bescherming van de EU-begroting tegen fraude. Overeenkomstig de opdrachtbrief van de commissaris voor Begroting en Personeelszaken, die verantwoordelijk is voor OLAF, moet hij zich concentreren op de versterking van het onderzoek naar fraude tegen de EU-begroting, corruptie en ernstig wangedrag binnen de Europese instellingen, door steun te verlenen aan de werkzaamheden van OLAF, waarvan de onderzoeksonafhankelijkheid moet worden gewaarborgd. Strategisch frauderisicobeheer en fraudepreventie worden niet specifiek genoemd in de taakomschrijving van deze of een andere commissaris. 55

OLAF is het belangrijkste fraudebestrijdingsorgaan van de EU en moet op grond van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 (“OLAF-verordening”) bijdragen tot de ontwikkeling van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie. Noch OLAF, noch een andere dienst van de Commissie speelt echter een belangrijke rol bij het toezicht op de planning en uitvoering van de fraudebestrijdingsmaatregelen van de Commissie en de rapportage over de output daarvan. Gezien het governancemodel van de Commissie is OLAF zelf niet verantwoordelijk voor besluiten die gevolgen hebben voor de gedelegeerde ordonnateurs (GO's) of de lidstaten. OLAF verstrekt richtsnoeren en doet aanbevelingen aan degenen die verantwoordelijk zijn voor de verschillende fraudebestrijdingsmaatregelen (bijlage V).

Op de uitgaventerreinen cohesie en landbouw deelt de Commissie de verantwoordelijkheid voor de bescherming van de financiële belangen van de EU tegen fraude met de lidstaten. De Commissie beschikt momenteel niet over reguliere procedures om na te gaan hoe goed de lidstaten follow-up geven aan vermoedelijke fraudegevallen. Evenmin beschikt zij over een doeltreffend mechanisme om de lidstaten ertoe aan te zetten maatregelen tegen fraude te nemen, of om dergelijke maatregelen te monitoren of te beïnvloeden.

Verscheidene andere internationale organisaties zijn zich bewust geworden van de noodzaak van dergelijke monitoringmechanismen. De OESO-werkgroep omkoping (WGB), waarvan de leden afkomstig zijn van de rechtshandhavingsinstanties en gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten, houdt toezicht op de tenuitvoerlegging en handhaving van het OESO-corruptieverdrag³⁰ en stuurt deze aan. De WGB heeft verschillende procedures en praktijken ontwikkeld waarmee zij en de OESO-lidstaten wederzijdse invloed kunnen uitoefenen ter versterking van hun respectieve capaciteiten om het verdrag ten uitvoer te leggen (tekstvak 3).

Er bestaan tekortkomingen in de fraudebestrijdingsstrategieën en de rapportage over de doeltreffendheid ervan

Het strategisch kader voor de fraudebestrijdingsmaatregelen van de Commissie omvat zowel de strategie voor de instelling als geheel (CAFS), die in 2011 is goedgekeurd, als de fraudebestrijdingsstrategieën op DG- en/of sectoraal niveau (AFS) die zijn ontwikkeld door individuele DG's of groepen DG's die met soortgelijke frauderisico's worden geconfronteerd, bijvoorbeeld in het kader van het cohesiebeleid of onderzoeksprogramma's. De Commissie motiveert haar keuze voor individuele en sectorale AFS met het argument dat een uniforme oplossing niet de doelmatigste manier zou zijn om het risico op fraude te beheren en dat de verantwoordelijkheden van de verschillende actoren variëren naargelang van de beheerswijze en het beleidsterrein.

Alhoewel de CAFS eind 2014 voltooid moest zijn, lopen bepaalde maatregelen nog steeds. Aangezien de Commissie de CAFS niet meer heeft geactualiseerd sinds zij deze in 2011 heeft vastgesteld, betwijfelen wij of deze strategie wel geschikt is als praktisch richtsnoer van de fraudebestrijdingsactiviteiten van de Commissie. De Commissie heeft ons laten weten dat een actualisering van de CAFS momenteel wordt voorbereid en binnenkort zal worden aangenomen. 60

We hebben een beoordeling gemaakt van de AFS van zeven uitgevende DG's, die alle belangrijke uitgaventerreinen bestrijken: DG AGRI, DG CNECT, DG DEVCO, DG EMPL, DG HOME, DG REGIO en DG RTD. Deze AFS’en bevatten een aantal outputindicatoren of afzonderlijke outputs ter ondersteuning van de vastgestelde doelstellingen. Deze doelstellingen zijn echter slechts algemeen en in de meeste gevallen niet meetbaar. Van de 29 doelstellingen die we hebben geanalyseerd, hebben er 18 betrekking op de “versterking”, “verhoging”, “bevordering”, “opvoering” en “verbetering” van bepaalde fraudebestrijdingsactiviteiten, zonder het beginpunt (uitgangswaarde) en de streefwaarde ervan aan te geven. 61

De drie hoofdverslagen met informatie over de fraudebestrijdingsmaatregelen van de Commissie zijn het PIF-verslag, het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag (AMPR) en de jaarlijkse activiteitenverslagen van de DG's. Het college van commissarissen is verantwoordelijk voor de eerste twee verslagen, en voor het derde verslag zijn de afzonderlijke DG's verantwoordelijk (figuur 6).

Bron: ERK.

In het jaarlijks PIF-verslag worden de resultaten van de fraudebestrijdingsmaatregelen van de Commissie en van de lidstaten (bijv. herziene verordeningen, strategieën, richtlijnen of opleidingen ter bewustmaking van fraude) gepresenteerd, maar daarin wordt enkel de doeltreffendheid ervan in de vorm van daadwerkelijke preventie, opsporing, terugvordering of afschrikking in beperkte mate beoordeeld. Met het PIF-verslag voldoet de Commissie aan de in artikel 325, lid 5, VWEU neergelegde verplichting dat de Commissie in samenwerking met de lidstaten jaarlijks verslag moet uitbrengen aan het Europees Parlement en de Raad over de ter uitvoering van dit artikel genomen maatregelen.

Evenmin bevat het AMPR — een van de belangrijkste verantwoordingsinstrumenten van de Commissie — informatie over de werkelijke resultaten van de fraudebestrijdingsmaatregelen van de instelling.

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen moeten de DG's verslag uitbrengen over de resultaten van hun fraudebestrijdingsmaatregelen, op basis van indicatoren die in de jaarlijkse beheersplannen (AMP's) zijn vastgesteld. De DG's die we hebben geanalyseerd, hebben geen verslag uitgebracht over de doeltreffendheid van de fraudebestrijdingsmaatregelen die voortvloeien uit hun AFS'en. Alleen DG EMPL en DG REGIO hebben in hun JAV's van 2016 informatie verstrekt over de resultaten van hun gebruikmaking van risicoscore-instrument Arachne³¹ en over hun monitoring van de uitvoering door de lidstaten van op risico gebaseerde fraudebestrijdingsmaatregelen.

Fraudepreventie heeft onvoldoende aandacht gekregen

Fraude voorkomen voordat deze plaatsvindt, is een essentieel onderdeel van een doeltreffend fraudebestrijdingskader. We hebben de belangrijkste maatregelen van de Commissie op het gebied van fraudepreventie onderzocht, in het bijzonder de manier waarop de Commissie het frauderisico inschat alvorens regels inzake uitgaven vast te stellen en passende fraudecontroles op te zetten en uit te voeren. Ook hebben we geanalyseerd hoe de Commissie gegevens gebruikt voor fraudepreventiedoeleinden.

De Commissie heeft onlangs fraudecontroles opgenomen in regels inzake uitgaven op het hoogste niveau

De fraudebestendigheidsactiviteiten van de Commissie dateren van 2000, toen de Commissie besloot de fraudebestendigheid van de wetgeving doeltreffender te maken³². Binnen OLAF werd een specifiek team “Fraud proofing” opgericht dat er met name voor moest zorgen dat de uitgavenregelingen specifieke wettelijke bepalingen inzake fraudebestrijding bevatten en voorzagen in deugdelijke fraudecontroles.

In 2007 deelde de Commissie mee dat zij de doelstellingen van haar fraudebestendigheidsprocedures³³ had bereikt en dat in de regels inzake uitgaven standaardbepalingen met betrekking tot fraudebestrijding waren opgenomen. In 2011 maakte de Commissie fraudebestendigheid tot de eerste prioritaire actie van de CAFS. In 2011 waren de belangrijkste regels inzake uitgaven voor de periode 2007‑2013 echter vastgesteld. Pas sinds het begin van de periode 2014‑2020 bevatten de regels inzake uitgaven op de uitgaventerreinen cohesie, landbouw en onderzoek het vereiste om doeltreffende en evenredige fraudecontroles uit te voeren voordat de uitgaven worden gedaan (figuur 7). Voorheen waren bepaalde fraudecontroles opgenomen op de niveaus van afgeleid recht binnen het gebied van onderzoek, zoals in modelcontracten en -overeenkomsten.

Wat het uitgaventerrein cohesie betreft, heeft DG REGIO besloten om een externe particuliere onderneming in te schakelen om te beoordelen hoe de lidstaten voldoen aan het vereiste om doeltreffende en evenredige fraudebestrijdingsmaatregelen ten uitvoer te leggen voor de programmeringsperiode 2014‑2020. In december 2016 heeft de Commissie een contract gesloten met een adviesbureau om de maatregelen te onderzoeken die de lidstaten hebben genomen om fraude en corruptie bij de Europese structuur- en investeringsfondsen te voorkomen en op te sporen. De resultaten hadden eind 2017 klaar moeten zijn, maar er zijn vertragingen opgetreden. Voor het uitgaventerrein landbouw is een dergelijke beoordeling niet gepland.

Bron: ERK.

Derhalve heeft de Commissie in 2014 alomvattende bepalingen met betrekking tot fraudebestrijding opgenomen in de regels inzake uitgaven op het hoogste niveau. In de programmeringsperiode 2007‑2013 was dit niet altijd het geval.

Op basis van zijn onderzoeken doet OLAF ook administratieve aanbevelingen aan de DG's, waarin wordt gewezen op zwakke punten in hun controles voor de preventie en opsporing van fraude. Tussen 2014 en 2016 heeft OLAF 113 dergelijke aanbevelingen gedaan aan verschillende diensten van de Commissie. Het is niet mogelijk om het effect van deze aanbevelingen te evalueren, aangezien noch OLAF, noch de DG's nagaan of deze aanbevelingen zijn uitgevoerd.

Vanaf 2021 is een frauderisicobeoordeling vereist alvorens regels inzake uitgaven worden vastgesteld

De Commissie voert effectbeoordelingen uit om bewijsmateriaal te verzamelen teneinde te beoordelen of toekomstige wetgevende of niet-wetgevende EU-maatregelen gerechtvaardigd zijn en hoe dergelijke maatregelen het best kunnen worden opgezet om de gewenste beleidsdoelstellingen te bereiken. Gelet op het COSO-kader³⁴ zouden we verwachten dat de Commissie het frauderisico evalueert wanneer zij deze beoordelingen uitvoert.

In 2015 werden de richtsnoeren voor de uitvoering van effectbeoordelingen voor regels inzake uitgaven (“richtsnoeren voor betere regelgeving”) geactualiseerd. Deze actualisering bevatte echter geen vereiste om frauderisico's te beoordelen in het kader van effectbeoordelingen³⁵. Een specifiek instrument voor fraudepreventie werd pas in juli 2017 aan deze richtsnoeren toegevoegd (figuur 7).

Dit nieuwe vereiste geldt dus alleen voor de volgende generatie financiële programma's (vanaf 2021). Afgezien van dit vereiste zijn er geen expliciete vereisten om het risico op fraude te beoordelen alvorens gedetailleerde uitvoeringsregels vast te stellen voor meerjarige financiële programma's (zoals partnerschapsovereenkomsten en operationele programma's op het gebied van cohesie of plattelandsontwikkelingsprogramma's op het gebied van landbouw).

We hebben ook de informatie geanalyseerd die we van OLAF hebben ontvangen over zijn rol in de interdepartementale raadplegingen tussen de verschillende diensten van de Commissie voordat voorgestelde regels worden vastgesteld. OLAF moet advies uitbrengen over de vraag of in de wetsvoorstellen voldoende rekening wordt gehouden met het frauderisico. In de periode 2014‑2016 heeft OLAF 2 160 verzoeken om interdienstenoverleg ontvangen van verschillende diensten van de Commissie. OLAF heeft in 1 716 gevallen een positief advies uitgebracht (79 %) en in 304 gevallen een positief advies met opmerkingen (14 %). In deze gevallen was OLAF tevreden over de voorgestelde regels of verbeteringen. OLAF heeft in twee gevallen een negatief advies uitgebracht (0,1 %) en heeft in de overige gevallen te laat advies uitgebracht (6,9 %). Tekstvak 4 toont een voorbeeld van een situatie waarin de inbreng van OLAF tot een wijziging van de regels heeft geleid.

Afgezien van de bovengenoemde resultaten hebben we geen specifieke evaluatie van de Commissie aangetroffen waarin werd vermeld welke EU-wetgeving fraudebestendig was gemaakt of waarin passende bepalingen inzake frauderisicoanalyse of fraudebestrijding waren opgenomen. Evenmin heeft er een analyse plaatsgevonden van het nieuwe fraudebestendigheidsbeleid van de Commissie, zoals aangegeven in de mededeling van de Commissie van 2007.

Betere gebruikmaking van gegevens nodig met het oog op fraudepreventie

Gegevens over marktdeelnemers die dreigen te frauderen kunnen worden gebruikt om te voorkomen dat EU-middelen aan potentiële toekomstige fraudeurs worden toegewezen:

Wij analyseerden de gegevens die deze twee instrumenten bevatten.

Uitsluiting heeft in de Europese Unie aanzienlijk aan belang gewonnen. Volgens de EU-richtlijnen inzake overheidsopdrachten mogen overheidsopdrachten namelijk niet worden gegund aan marktdeelnemers die zich schuldig hebben gemaakt aan crimineel wangedrag of schuldig zijn bevonden aan onder meer corruptie en fraude waardoor de financiële belangen van de EU zijn geschaad. 79

Het uitsluitingssysteem van de EU dateert van 2008. Met ingang van 1 januari 2016 heeft de Commissie het vroegere systeem voor uitsluiting en vroegtijdige waarschuwing vervangen door het EDES. Hoewel directeuren-generaal nog steeds een vroegtijdige waarschuwing mogen aanvragen, is het belangrijkste nieuwe element dat met dit systeem werd ingevoerd een centraal panel dat uitsluitingsverzoeken van de directeur-generaal van het betrokken DG beoordeelt en aanbevelingen doet over uitsluiting en mogelijke financiële sancties. Uiteindelijk beslist de directeur-generaal of een marktdeelnemer al dan niet moet worden uitgesloten.

Alle EU-instellingen en -organen kunnen een verzoek tot uitsluiting indienen op grond van informatie die wordt doorgegeven via bestuursrechtelijke of strafrechtelijke procedures, verslagen van OLAF, de Europese Rekenkamer of de interne controleurs van de Commissie, besluiten van de Europese Centrale Bank, de Europese Investeringsbank en het Europees Investeringsfonds of andere internationale organisaties, of op grond van gevallen van fraude of onregelmatigheden waarover wordt beslist door nationale autoriteiten onder gedeeld beheer of door gedelegeerde entiteiten onder indirect beheer. Controles door ordonnateurs of controleurs uit de particuliere sector zijn ook een waardevolle bron van informatie. De autoriteiten van de lidstaten hebben toegang gekregen tot uitsluitingsbesluiten, maar zijn niet verplicht daarmee rekening te houden bij elk financieringsbesluit in het kader van gedeeld beheer waarbij EU-middelen zijn betrokken.

Het uitsluiten van een marktdeelnemer is een langdurige procedure. Op 30 juni 2018, dat wil zeggen tweeënhalf jaar na de invoering van het EDES, had de Commissie als geheel 19 marktdeelnemers uitgesloten en sancties tegen 8 marktdeelnemers bekendgemaakt. Hoewel de autoriteiten van de lidstaten op het gebied van gedeeld beheer 820 vermoedelijke fraudegevallen in het IMS hebben gemeld en OLAF alleen al in 2016 ongeveer 60 onderzoeken met aanbevelingen heeft afgerond³⁶, mag de Commissie krachtens het Financieel Reglement niet ingrijpen als de autoriteiten van de lidstaat niet zelf de uitsluitingsprocedure ten aanzien van een onbetrouwbare marktdeelnemer hebben opgestart. Daarom dienden de drie grootste DG's die deze uitgaven beheren (REGIO, EMPL en AGRI) geen verzoek in tot uitsluiting van nationale marktdeelnemers die door ESI-fondsen worden gecofinancierd.

Wat betreft uitsluitingen wegens feiten vóór 2016 waren de voornaamste redenen voor deze uitsluitingen ernstige inbreuken op de contractuele bepalingen en ernstige beroepsfouten. De toenmalige wetgeving liet namelijk geen uitsluiting wegens fraude toe zonder een definitieve rechterlijke beslissing. Tot op heden zijn slechts twee marktdeelnemers uitgesloten wegens fraude of corruptie, waardoor het afschrikkende effect van dit systeem wordt beperkt.

Het EDES biedt de mogelijkheid om gegevens te registreren van personen die zeggenschap, of vertegenwoordigings- of beslissingsbevoegdheid hebben over frauduleuze ondernemingen. Slechts met betrekking tot feiten vanaf 2016 laat de wetgeving echter toe een marktdeelnemer uit te sluiten waar een persoon met een zetel in de raad van bestuur, de raad van beheer of de raad van toezicht, of met vertegenwoordigings-, beslissings- of controlebevoegdheid ten aanzien van de marktdeelnemer, zelf op dat moment ook wordt uitgesloten. Voorheen konden alleen marktdeelnemers die een contractuele relatie met de aanbestedende dienst/ordonnateur hadden, daadwerkelijk worden uitgesloten. In het verleden waren er gevallen waarbij de particulieren achter frauduleuze ondernemingen de onderneming die betrokken was bij de contractuele relatie met de Commissie reeds hadden ontbonden en een nieuwe hadden opgericht tegen de tijd dat de mogelijkheid zich aandiende om de betrokken marktdeelnemer uit te sluiten.

De Wereldbank en andere internationale financiële instellingen hebben onlangs hun inspanningen opgevoerd om ervoor te zorgen dat frauduleuze marktdeelnemers daadwerkelijk een halt wordt toegeroepen en zij niet gewoon onder een andere naam opnieuw opduiken (tekstvak 5).

De lidstaten maken niet ten volle gebruik van de mogelijkheden van Arachne om fraude te voorkomen

Arachne zou de autoriteiten van de lidstaten tijdens controles vóór of na de betaling kunnen helpen bij het identificeren van risicovolle marktdeelnemers. Het nut van deze applicatie is afhankelijk van de hoeveelheid gegevens die de beheersautoriteiten van de lidstaten erin registreren en van de vraag of de applicatie systematisch wordt gebruikt. Het gebruik van deze applicatie door de autoriteiten van de lidstaten is kosteloos, maar momenteel niet verplicht.

In ons speciaal verslag van 2015 over de wijze waarop de Commissie en de lidstaten de problemen met overheidsopdrachten bij EU-cohesie-uitgaven aanpakken³⁹, hebben we vastgesteld dat slechts 17 van de 28 lidstaten de applicatie gebruikten of hadden aangegeven dit van plan te zijn. Daarom hebben we in ons verslag van 2015 de Commissie en de lidstaten aanbevolen om het gebruik van dergelijke datamininginstrumenten verder te bevorderen. Drie jaar na onze aanbeveling wordt Arachne nog steeds gebruikt voor ongeveer 170 van de in totaal 429 operationele programma's in 21 lidstaten (Figuur 8).

Dit systeem biedt momenteel geen enkele mogelijkheid om te achterhalen of een marktdeelnemer in het systeem van de Commissie is uitgesloten. Afgezien van het terrein van cohesie beschikken fondsbeheerders op andere uitgaventerreinen van de EU niet over vergelijkbare instrumenten voor de berekening van frauderisico's.

*Aantal operationele programma’s in de periode 2014‑2020 waarvoor Arachne in elke lidstaat wordt gebruikt, uitgedrukt als percentage van het totale aantal operationele programma’s van die lidstaat in de periode 2014‑2020.

Bron: ERK, op basis van cijfers van de Commissie.

Uit onze analyse is gebleken dat het effect van het uitsluitings- en sanctiesysteem van de Commissie beperkt is. Bovendien geldt uitsluiting alleen voor uitgaven onder direct en indirect beheer van de Commissie, wat betekent dat uitgesloten bedrijven bijvoorbeeld cohesiemiddelen kunnen blijven ontvangen. Hoewel Arachne een doeltreffend instrument voor fraudepreventie kan zijn, bevat het systeem vijf jaar na de lancering nog steeds slechts een beperkte hoeveelheid gegevens.

De administratieve onderzoeken van OLAF hebben in minder dan de helft van de gevallen tot vervolging geleid en tot terugvordering van minder dan een derde van de middelen

Krachtens het huidige EU-rechtskader ligt de hoofdverantwoordelijkheid voor de handhaving van de wetgeving inzake fraudebestrijding bij de lidstaten, aangezien alleen nationale autoriteiten een strafrechtelijk onderzoek kunnen instellen en een persoon in staat van beschuldiging kunnen stellen voor een misdrijf. De verantwoordelijkheid voor het terugvorderen van op frauduleuze wijze verkregen EU-middelen hangt af van het uitgaventerrein van de EU.

OLAF is momenteel het enige orgaan met onafhankelijke onderzoeksbevoegdheden op EU-niveau. Overeenkomstig zijn mandaat onderzoekt OLAF fraude, corruptie of andere illegale activiteiten die de financiële belangen van de EU schaden⁴⁰. Op basis van zijn administratieve onderzoeken kan OLAF justitiële, financiële, administratieve of disciplinaire aanbevelingen doen⁴¹. OLAF kan ook voorzorgsmaatregelen aanbevelen om een stijging van onregelmatigheden te helpen voorkomen.

De justitiële aanbevelingen zijn gericht tot de bevoegde nationale gerechtelijke autoriteiten en bevatten hoofdzakelijk een voorstel om een strafrechtelijk onderzoek in te stellen tegen de persoon die er (door OLAF) van wordt verdacht fraude te hebben gepleegd of om het strafrechtelijk onderzoek voort te zetten in het licht van de bevindingen en aanbevelingen van OLAF. De onderzoeken van OLAF zijn bedoeld om het de autoriteiten van de lidstaten gemakkelijker te maken om in een bepaalde zaak een tenlastelegging op te stellen.

Financiële aanbevelingen zijn gericht tot de verantwoordelijke DG's en bestaan uit een voorstel om een bepaald geldbedrag terug te vorderen of te voorkomen dat geld ten onrechte wordt uitgegeven. Aangezien dergelijke aanbevelingen niet bindend zijn voor de DG's, vergemakkelijkt OLAF hier het werk van de DG's bij de voorbereiding van terugvorderingsopdrachten en bij de aanvraag om de onbetrouwbare marktdeelnemers door middel van het EDES uit te sluiten van verdere EU-financiering⁴².

Op uitgaventerreinen van de EU die onder direct of indirect beheer staan, beslist het DG dat voordien had besloten de betrokken betaling te verrichten zelf of het geld van een frauduleuze begunstigde moet worden teruggevorderd. Voor uitgaventerreinen van de EU die onder gedeeld beheer staan, vordert het verantwoordelijke DG het geld terug van de betrokken lidstaat door middel van financiële correcties. De nationale autoriteiten zijn dan verantwoordelijk voor het terugvorderen van de EU-gelden van de feitelijke begunstigde. In dit deel onderzoeken we welke gevolgen de administratieve onderzoeken van OLAF hebben voor de vervolging van fraudeurs en voor de administratieve procedure om op frauduleuze wijze uitgegeven EU-middelen terug te vorderen.

Het huidige systeem van fraudeonderzoek vertoont inherente tekortkomingen

Tussen 2009 en 2016 heeft OLAF in totaal 541 justitiële aanbevelingen gedaan. Tot op heden hebben de autoriteiten van de lidstaten ten aanzien van 308 van deze aanbevelingen een beslissing genomen; deze aanbevelingen hebben in 137 gevallen (44,5 %) tot een tenlastelegging geleid, en in 171 gevallen (55,5 %) werd de zaak geseponeerd. Er is geen informatie beschikbaar over het aantal veroordelingen. Tot op heden zijn de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten jaarlijks overgegaan tot circa 17 tenlasteleggingen naar aanleiding van door OLAF ingeleide zaken (figuur 9).

Bron: OLAF-verslag 2016, blz. 33.

Aangezien er geen betrouwbare gegevens beschikbaar zijn over het totale aantal EU-fraudegevallen dat in de lidstaten wordt vervolgd, kunnen we geen precieze indicatie geven van het totale aandeel tenlasteleggingen dat door nationale openbare aanklagers is uitgeschreven naar aanleiding van de justitiële aanbevelingen van OLAF. Uit voor het publiek beschikbare informatie en informatie die ons is verstrekt door de nationale autoriteiten die we hebben bezocht, blijkt dat de justitiële aanbevelingen van OLAF die hebben geleid tot een tenlastelegging een klein deel uitmaken van het totale aantal tenlasteleggingen dat door nationale openbare aanklagers is opgesteld in verband met gevallen van fraude met EU-uitgaven (tekstvak 6).

Uit figuur 9 blijkt dat meer dan de helft van de zaken waarin de lidstaat de beslissing heeft genomen, is geseponeerd. Volgens de eigen analyse door OLAF van de door de lidstaten verzamelde informatie over justitiële aanbevelingen waren de voornaamste redenen voor seponering (figuur 10):

• bewijsmateriaal dat aanvankelijk door OLAF of later door de nationale onderzoeksautoriteit was verzameld, werd ontoereikend geacht voor vervolging (56 %);
• door OLAF onderzochte feiten waren volgens het nationale recht niet strafbaar (22 %);
• de verjaringstermijn (d.w.z. de termijn voor het instellen van een strafprocedure) was volgens het nationale recht verstreken (14 %)⁴⁵.

Bron: Analyse van de follow-up door de lidstaten van de door OLAF tussen januari 2008 en december 2015 uitgebrachte justitiële aanbevelingen; blz. 1.

Zoals hierboven is opgemerkt, werd het door OLAF vastgestelde misdrijf in 36 % van de gevallen niet vervolgd, hetzij omdat de autoriteiten van de lidstaat dat misdrijf niet beschouwden als strafbaar feit volgens het nationale recht, hetzij omdat de termijn voor het instellen van een strafprocedure volgens het nationale recht was verstreken. Wij merken op dat het niet altijd mogelijk is te voorkomen dat een zaak verjaart; nationale openbare aanklagers kunnen tevens tot een andere conclusie komen over de vraag of er al dan niet een strafbaar feit is gepleegd. Daarom is nauwe samenwerking tussen OLAF en de nationale autoriteiten van het grootste belang⁴⁶.

Tijdens onze interviews in vier lidstaten hebben de nationale openbare aanklagers verklaard dat ze in de meeste gevallen geen contact hebben met OLAF voordat ze het eindverslag ontvangen. Ook maakten ze duidelijk dat ze er de voorkeur aan zouden geven om veel vroeger dan aan het eind van het OLAF-onderzoek op de hoogte te worden gesteld van vermoedelijke strafbare feiten en dat ze, waar passend, OLAF zouden bijstaan en in voorkomend geval een eigen strafrechtelijk onderzoek zouden instellen om te voorkomen dat zaken verjaren.

Het feit dat veel zaken door de nationale openbare aanklagers worden geseponeerd omdat er geen misdrijf is gepleegd of omdat zaken zijn verjaard, wijst erop dat de samenwerking tussen OLAF en de nationale autoriteiten tot op heden tekortkomingen vertoont.

Uit Figuur 10 blijkt dat 56 % van de geseponeerde zaken werd geseponeerd wegens gebrek aan bewijs. Dit betekent dat in de helft van de geseponeerde gevallen de openbare aanklagers naar aanleiding van het door OLAF verzamelde bewijsmateriaal, samen met het later door de nationale autoriteiten in het kader van het strafrechtelijk onderzoek verzamelde bewijsmateriaal, geen tenlastelegging hebben uitgeschreven.

Onze interviews met vertegenwoordigers van nationale autoriteiten, onafhankelijke academici en EU-instellingen (waaronder OLAF) wijzen erop dat de belangrijkste reden voor seponering niet een gebrek aan bewijs is, maar dat zaken te ver in het verleden liggen. Het is niet noodzakelijkerwijs het geval dat de verjaringstermijn voor een bepaalde zaak al is verstreken of bijna is verstreken, maar eerder dat het al jaren geleden is dat het vermeende strafbare feit werd gepleegd.

Dat betekent niet dat de onderzoeken van OLAF te lang duren. In de meeste gevallen verricht OLAF administratieve onderzoeken nadat het betreffende feit werd opgespoord en gemeld. Dit is dan ook afhankelijk van de tijdige ontvangst van de informatie, in het bijzonder van IBOA’s en de lidstaten. Daarnaast moet er na het administratieve onderzoek van OLAF verder strafrechtelijk onderzoek worden ingesteld in de betrokken lidstaat. Iemand kan niet worden vervolgd zonder dat de zaak is onderzocht overeenkomstig nationaal recht. De reikwijdte van het onderzoek verschilt van land tot land, maar elke lidstaat moet actie ondernemen. Hoe goed de onderzoeken van OLAF ook worden uitgevoerd, het risico is vaak groot dat hun “uiterste houdbaarheidsdatum” wordt overschreden.

Figuur 11 geeft het tijdschema weer voor gevallen die door OLAF worden onderzocht. Uit de door OLAF verstrekte gegevens blijkt dat OLAF in 2017 gemiddeld 2 maanden nodig had om zaken te selecteren en ongeveer 22 maanden om ze te onderzoeken⁴⁷. Aangenomen dat OLAF ongeveer een jaar nadat fraude is gepleegd informatie ontvangt over vermoedelijke fraudegevallen en OLAF zijn eindverslag onverwijld bij de gerechtelijke autoriteiten indient, ontvangen de nationale autoriteiten pas gemiddeld drie jaar na het plegen van een vermeend strafbaar feit informatie over dat strafbare feit. In complexe gevallen kan het zelfs nog langer duren.

Bron: ERK.

Wij zijn van mening dat het huidige systeem, waarbij het administratieve onderzoek van OLAF naar vermoedelijke fraude wordt gevolgd door een strafrechtelijk onderzoek op nationaal niveau, in een aanzienlijk aantal gevallen veel tijd in beslag neemt en hierdoor verminderen de kansen om het einddoel ervan — vervolging — te bereiken.

De administratieve terugvordering van middelen wordt gehinderd door onvoldoende bewijs

Wanneer OLAF een onregelmatigheid constateert (vermoedelijke fraude of een ander feit) en het terug te vorderen bedrag kan inschatten, doet het een financiële aanbeveling.

Figuur 12 geeft de bedragen weer die OLAF heeft aanbevolen voor terugvordering tussen 2002 en 2016. Op basis van de beschikbare gegevens schatten we de totale waarde van de financiële aanbevelingen van OLAF in deze periode op ongeveer 8,8 miljard EUR (voor 2008 en 2009 hanteren we het gemiddelde voor alle andere jaren). Eind 2016 werd een totaalbedrag van 2,6 miljard EUR (30 %) teruggevorderd. Uit de cijfers blijkt dat de totale jaarlijkse waarde van de aanbevelingen van het OLAF weliswaar sterk uiteenloopt, maar dat het teruggevorderde bedrag in de meeste jaren (met als opvallende uitzondering 2011) rond de 200 miljoen EUR lag (het gemiddelde over de laatste 15 jaar bedraagt 173 miljoen EUR).

Volgens de statistieken die we hebben ontvangen van zeven uitgevende DG’s (REGIO, EMPL, AGRI, RTD, CNECT, HOME en DEVCO) heeft OLAF tussen 2012 en 2016 in totaal 1,9 miljard EUR aan terugvorderingen aanbevolen in het kader van 358 gevallen. Ten tijde van onze controle bedroegen de terugvorderingen en financiële correcties van de DG’s 243 miljoen EUR (13 % van het aanbevolen totaal) in het kader van 153 gevallen (d.w.z. 43 % van de gevallen). Wij erkennen dat het terugvorderingsproces mogelijk nog loopt bij een aanzienlijk aantal van de resterende financiële aanbevelingen van OLAF.

Het terugvorderen van ten onrechte uitbetaalde EU-middelen is een langdurige procedure: op basis van onze steekproef van gevallen waarin geld met succes werd teruggevorderd, schatten we dat voor de afronding van terugvorderingen ongeveer 36 maanden nodig zijn. Daarom zouden we een veel hoger terugvorderingspercentage verwachten voor aanbevelingen die tussen 2012 en 2014 zijn gedaan dan de 15 % (van het door OLAF aanbevolen totaalbedrag) die de DG’s tot op heden hebben teruggevorderd.

* In zijn jaarverslag 2008 schatte OLAF de financiële impact van de zaken die het had afgesloten sinds zijn oprichting in 1999 op meer dan 6,2 miljard EUR. Het gemiddelde over een periode van tien jaar komt uit op ongeveer 620 miljoen EUR per jaar. Aangezien er geen gegevens zijn voor 2008 en 2009, hanteerden we het gemiddelde voor de jaren 2002‑2011.

** Sinds 2012 presenteert OLAF in zijn jaarverslag het totale voor terugvordering aanbevolen bedrag en het cumulatieve bedrag dat in de loop van het jaar is teruggevorderd naar aanleiding van OLAF-onderzoeken die in voorgaande jaren zijn afgerond.

Bron: ERK, op basis van de jaarverslagen van OLAF, 2002‑2016.

Uit de cijfers blijkt dat OLAF in een aanzienlijk deel van de gevallen de zaak afsluit met een aanbeveling tot terugvordering van ten onrechte betaalde EU-middelen, maar dat een dergelijke terugvordering niet plaatsvindt of dat het teruggevorderde bedrag aanzienlijk lager is dan aanbevolen.

Dit werd bevestigd door onze controle: uit schriftelijk bewijs blijkt dat de DG's in een aantal gevallen van mening waren dat de verslagen van OLAF onvoldoende informatie bevatten om als basis te dienen voor het instellen van een terugvorderingsprocedure van ten onrechte uitbetaalde middelen⁴⁸. De DG’s hebben verdere actie ondernomen (of uitbesteed) om te beslissen of terugvordering mogelijk was of zijn afgegaan op bewijsmateriaal dat in hun eigen controles naar voren kwam.

Wanneer OLAF een justitiële aanbeveling formuleert en/of een verslag aan de gerechtelijke autoriteiten van de lidstaten overlegt, wordt de financiële terugvorderingsprocedure in sommige gevallen opgeschort. We hebben een aantal gevallen aangetroffen waarin de terugvorderingsprocedure was opgeschort en OLAF de DG's had gevraagd geen informatie te verstrekken aan de nationale autoriteiten of de begunstigde. Weliswaar erkennen we dat er een uitruil kan zijn tussen strafrechtelijke onderzoeken en snelle financiële terugvorderingen.

Niettemin is het gebruik van bestuursrechtelijke procedures voor de terugvordering van ten onrechte betaalde EU-middelen nog steeds efficiënter en goedkoper dan de terugvordering van deze middelen via strafrechtelijke procedures door middel van de bevriezing en confiscatie van vermogensbestanddelen. Uit een recent onderzoek van Europol naar de ontneming van vermogensbestanddelen in de Europese Unie is gebleken dat het geldbedrag dat momenteel in de EU wordt ontnomen slechts een klein deel van de geraamde opbrengsten van misdrijven uitmaakt⁴⁹.

Gedeeld beheer

Bij gedeeld beheer vorderen de DG's geld niet rechtstreeks van de begunstigden terug, maar passen zij in plaats daarvan verschillende financiële procedures toe om de EU-begroting te beschermen. In de meeste gevallen passen DG REGIO en DG EMPL altijd financiële correcties toe wanneer OLAF een financiële aanbeveling doet. Het wordt aan de betrokken lidstaat overgelaten om te beslissen welke corrigerende maatregelen hij tegen de begunstigden zal nemen nadat het DG een financiële correctie heeft toegepast. Volgens het beginsel van gedeeld beheer zijn DG REGIO en DG EMPL niet verplicht de van begunstigden teruggevorderde bedragen te controleren.

De regels van DG AGRI bepalen niet duidelijk de belangrijkste stappen om follow-up te geven aan de financiële aanbevelingen van OLAF. Zo bestaan er geen termijnen waarbinnen de lidstaten het terug te vorderen bedrag dat wordt aanbevolen in het OLAF-verslag kunnen betwisten. DG AGRI ziet het als zijn taak om toe te zien op de terugvordering, die volledig onder de verantwoordelijkheid van de betrokken lidstaat valt.

Figuur 13 toont de totale waarde van de financiële aanbevelingen die OLAF tussen 2012 en 2016 naar de DG's REGIO, EMPL en AGRI heeft gezonden, samen met de bedragen die ten tijde van onze controle waren teruggevorderd. De drie DG's hebben in de periode 2012‑2016 268 financiële aanbevelingen van OLAF ontvangen. In 125 van deze gevallen werden er bedragen teruggevorderd (47 %). Het terugvorderingspercentage stijgt niet aanzienlijk als we enkel rekening houden met de financiële aanbevelingen van OLAF die de drie DG’s tussen 2012 en 2014 hebben ontvangen. In deze gevallen slaagden de drie DG’s erin 15 % van het gecumuleerde totaalbedrag dat wordt aanbevolen door OLAF terug te vorderen (DG REGIO — 10 %; DG EMPL — 19 %; DG AGRI — 33 %). We merken op dat OLAF in oktober 2016 nieuwe instructies heeft gepubliceerd om financiële aanbevelingen op te stellen en te berekenen. Omdat de nieuwe instructies relatief recent zijn, valt de invloed ervan op het systeem nog af te wachten.

Bron: ERK, op basis van cijfers van de Commissie.

Volgens DG REGIO en DG EMPL is een van de belangrijkste redenen waarom aanbevolen bedragen niet worden teruggevorderd dat het aanbevolen bedrag niet rechtstreeks wordt onderbouwd in het eindverslag van OLAF. Zo heeft het DG in één geval een extern bedrijf verzocht een nadere juridische analyse van de bevindingen van OLAF uit te voeren. In een ander daarmee verband houdend geval besloot het DG, na raadpleging van DG MARKT en de juridische dienst van de Commissie, het door OLAF aanbevolen bedrag niet terug te vorderen wegens het grote risico op geschillen. Een andere reden waarom het volledige aanbevolen bedrag in bepaalde gevallen niet was teruggevorderd, was dat OLAF in het verleden hogere correcties had aanbevolen voor niet-naleving van openbare aanbestedingsregels dan die welke daadwerkelijk werden toegepast door de desbetreffende DG’s op basis van de richtsnoeren van de Commissie ⁵⁰.

Direct beheer (DG CNECT en DG RTD)

Figuur 14 toont de totale waarde van de financiële aanbeveling die OLAF tussen 2012 en 2016 aan DG CNECT en DG RTD heeft gezonden, samen met het bedrag dat tot het tijdstip van onze controle was teruggevorderd. De twee DG's hebben tussen 2012 en 2016 36 financiële aanbevelingen van OLAF ontvangen. In negen gevallen (25 % van de gevallen) werden de bedragen volledig teruggevorderd. In één uitzonderlijk geval heeft DG RTD achtmaal het door OLAF aanbevolen bedrag teruggevorderd, omdat het totaalbedrag dat van de begunstigde was teruggevorderd ook geëxtrapoleerde bedragen omvatte die waren gebaseerd op de eigen controles van de DG's. In dit geval beschouwen we het bedrag dat OLAF aanbeveelt als volledig teruggevorderd. Het terugvorderingspercentage neemt licht toe als we enkel rekening houden met de financiële aanbevelingen van OLAF die de twee DG’s tussen 2012 en 2014 hebben ontvangen. In deze gevallen slaagden beide DG’s er over het algemeen in 34 % van het totaalbedrag dat wordt aanbevolen door OLAF terug te vorderen.

Bron: ERK, op basis van cijfers van de Commissie.

Wij controleerden 20 financiële aanbevelingen van OLAF (10 voor DG CNECT en 10 voor DG RTD) van de 37 gevallen die betrekking hebben op 86 % van het gecumuleerde totaalbedrag dat door OLAF wordt aanbevolen aan beide DG’s. Op basis hiervan constateerden wij dat de vertragingen bij de terugvordering van middelen en het niet-terugvorderen van middelen na een OLAF-onderzoek voornamelijk te wijten zijn aan:

• lopende strafrechtelijke onderzoeken of procedures;
• onvoldoende bewijsmateriaal in de verslagen van OLAF; en
• de omstandigheid dat ondernemingen reeds zijn geliquideerd wanneer OLAF de zaak afsluit.

De tijd die een uitgevend DG nodig heeft om een geval aan OLAF te melden en de snelheid van het onderzoek van OLAF kunnen belangrijke factoren zijn voor de kans van slagen van een terugvorderingsprocedure, aangezien tijd zeer belangrijk is in gevallen waarin DG's middelen rechtstreeks van begunstigden terugvorderen. Voor zaken waarbij de terugvordering nog steeds loopt, verstrijkt tussen het begin van het OLAF-onderzoek en de terugvordering gemiddeld vijf jaar. Wanneer fraudeurs ondernemingen liquideren of ontbinden — vaak onmiddellijk na de aankondiging van een controle of een OLAF-onderzoek — zijn de kansen op terugvordering vrij beperkt.

De DG's kunnen sneller reageren en de kosten voor het terugvorderen van middelen van een begunstigde vermijden als zij door middel van hun eigen controles kunnen aantonen dat de contractuele verplichtingen niet zijn nagekomen. In deze gevallen baseert het verantwoordelijke DG zijn voorbereidende werkzaamheden voor de terugvorderingsopdracht op zijn eigen controleresultaten en niet op het OLAF-verslag. We hebben vastgesteld dat in gevallen waarin het DG geen controle had uitgevoerd en het onderzoeksdossier van OLAF de enige bron van bewijs was, het DG moeilijker een terugvorderingsopdracht kon afgeven voor het door OLAF aanbevolen bedrag, aangezien het DG de beschikbare documentatie ontoereikend achtte.

Bovendien leggen debiteuren soms zaken voor aan het Europees Hof van Justitie om een deel van de afgewezen kosten terug te vorderen en/of schadevergoeding te eisen van de Commissie. In dat geval kan het teruggevorderde bedrag pas als definitief worden beschouwd wanneer de zaak bij het HvJ is afgesloten.

Indirect beheer (DG DEVCO)

Bij indirect beheer vertrouwt DG DEVCO taken ter uitvoering van de begroting toe aan begunstigde landen, internationale organisaties en ontwikkelingsagentschappen in niet-EU-landen.

Figuur 15 toont de totale waarde van de financiële aanbevelingen die OLAF tussen 2012 en 2016 aan DG DEVCO heeft gezonden, samen met het bedrag dat tot het tijdstip van onze controle was teruggevorderd. DG DEVCO heeft in de periode 2012‑2016 53 financiële aanbevelingen van OLAF ontvangen. In 20 gevallen (38 % van de gevallen) werden er bedragen teruggevorderd ⁵¹. Het terugvorderingspercentage stijgt niet aanzienlijk als we enkel rekening houden met de financiële aanbevelingen van OLAF die het DG tussen 2012 en 2014 heeft ontvangen. In deze gevallen slaagde DG DEVCO er over het algemeen in 6 % van het totaalbedrag dat wordt aanbevolen door OLAF terug te vorderen.

Bron: ERK, op basis van cijfers van de Commissie.

In zaken die 58 % van de totale waarde van de financiële aanbevelingen van OLAF vertegenwoordigen, heeft DG DEVCO de betrokken EU-middelen niet teruggevorderd, ofwel omdat het van mening was dat daarvoor geen rechtsgrondslag bestond, ofwel omdat het besloot geen terugvorderingsopdracht af te geven⁵². Uit de tien door ons onderzochte financiële aanbevelingen van OLAF blijkt dat DG DEVCO de door OLAF aanbevolen bedragen met name niet heeft teruggevorderd omdat DG DEVCO van mening was dat er onvoldoende bewijs was.

In drie van de tien gevallen die een aanzienlijke waarde aan financiële aanbevelingen van OLAF vertegenwoordigen, besloot DG DEVCO af te zien van een terugvordering. Aangezien DG DEVCO in een risicovolle omgeving opereert, en gezien de potentiële risico's voor de uitvoering van zijn beleid, kan het in bepaalde omstandigheden besluiten om EU-middelen niet van de begunstigden terug te vorderen. In landen met een instabiel politiek en rechtsstelsel zijn de kansen op terugvordering via een strafrechtelijke of civiele (bestuursrechtelijke) procedure duidelijk gering en kan een onderzoek van OLAF vaak de enige manier zijn om een beschuldiging van fraude te onderzoeken. OLAF analyseert niet voldoende gedetailleerd welke gevallen tot succesvolle terugvorderingen hebben geleid en waarom de DG's beslissen om geen of slechts een veel lager bedrag terug te vorderen dan door OLAF was aanbevolen. Dit zou OLAF helpen zijn onderzoeken doelgerichter te maken.

Er zijn gecoördineerde inspanningen nodig om het EOM operationeel te maken

In oktober 2017 hebben twintig lidstaten een verordening vastgesteld voor een nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”) ⁵³. Dit wordt het EU-orgaan dat bevoegd is om strafbare feiten die de financiële belangen van de EU schaden te onderzoeken en te vervolgen.

Het EOM is opgezet om op twee niveaus te opereren: gecentraliseerd en gedecentraliseerd. Het gecentraliseerde niveau bestaat uit een Europees hoofdaanklager (EHA) en een Europees openbaar aanklager (EOA) per lidstaat (waaronder twee plaatsvervangend hoofdaanklagers) op het centraal bureau van het EOM in Luxemburg, terwijl het gedecentraliseerde niveau bestaat uit gedelegeerd Europees aanklagers (GEA's) die in de lidstaten werkzaam zijn. De Europees aanklagers, die over kamers zijn verdeeld, zullen verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de GEA's en zullen in uitzonderlijke gevallen zelf onderzoeken uitvoeren. De GEA's zullen worden belast met onderzoeken die worden verricht in de betrokken lidstaten (figuur 16).

Bron: Commissie.

We hebben de verordening tot instelling van het EOM geanalyseerd in het licht van onze opmerkingen over de huidige opzet voor het onderzoeken en vervolgen van fraude met EU-uitgaven. We hebben beoordeeld of het EOM de volgende belangrijke problemen zal aanpakken:

• het huidige systeem, waarbij het administratieve onderzoek van OLAF naar vermoedelijke fraude wordt gevolgd door een strafrechtelijk onderzoek op nationaal niveau, neemt in een aanzienlijk aantal gevallen veel tijd in beslag; en
• tekortkomingen in de samenwerking tussen OLAF en de nationale autoriteiten.

In het algemeen beschouwen we de oprichting van het EOM als een stap in de goede richting. We willen echter de aandacht vestigen op enkele risico's die erop wijzen dat het EOM de bovengenoemde problemen mogelijk niet zal aanpakken:

• De verordening bepaalt dat de EOM-kamers toezicht zullen houden op de operationele werkzaamheden van de gedelegeerd aanklagers. Om de conclusie van een gedelegeerd aanklager te betwisten of zelfs maar met hem of haar te bespreken, zal de kamer in specifieke gevallen adequate deskundigheid inzake nationaal strafrecht en nationale strafprocedures nodig hebben, alsmede de nodige vertaling. Dit betekent dat het centraal bureau van het EOM met het oog op zijn toezichthoudende taak voldoende personeelsleden en middelen, waaronder nationale juridische deskundigen, nodig heeft⁵⁴. Een uitgebreide interne raadpleging en vertaling kan uiteindelijk te veel tijd in beslag nemen voor strafprocedures, waarbij tijd vaak het meest schaarse middel is.
• Overeenkomstig de EOM-verordening zullen onderzoeken in de eerste plaats door de onderzoekers van de lidstaten worden uitgevoerd onder het gezag van het EOM. De verordening voorziet niet in een mechanisme waarmee het EOM (of een ander EU-orgaan) er bij de autoriteiten van de lidstaten op kan aandringen om middelen toe te wijzen aan proactieve werkzaamheden die nodig zijn voor het onderzoek naar fraude met EU-uitgaven, of aan zaken die worden behandeld door de gedelegeerd aanklagers. Aangezien een gedelegeerd aanklager de steun van de desbetreffende nationale autoriteit nodig zal hebben om het onderzoek uit te voeren dat nodig is om de zaak bij de rechter aanhangig te maken, zal zijn doeltreffendheid sterk afhankelijk blijven van de nationale autoriteiten.
• Op grond van de EOM-verordening⁵⁵ kunnen de instellingen, organen en instanties van de EU (IBOA's) een beroep doen op OLAF voor een eerste beoordeling van gevallen die aan het EOM moeten worden doorverwezen. Omdat tijd van cruciaal belang is voor het welslagen van een strafrechtelijk onderzoek, kan overmatig gebruik van deze optie een negatief effect hebben op de tijdigheid van eventuele vervolgmaatregelen. De toekomstige regelingen voor samenwerking tussen OLAF en het EOM moeten het mogelijk maken om snel te beslissen of er een strafprocedure wordt ingeleid dan wel of de zaak voor onderzoek wordt doorverwezen door de betrokken lidstaat of door een verantwoordelijke EU-instelling door middel van een administratieve procedure.

Conclusies en aanbevelingen

In onze controle zijn we nagegaan of de Commissie het risico op fraude met EU-uitgaven naar behoren beheert. We hebben met name de maatregelen onderzocht die de Commissie heeft genomen ter preventie en afschrikking van potentiële fraudeurs en om middelen terug te vorderen wanneer er fraude is gepleegd.

Gelet op onze waarnemingen zijn wij van mening dat er in de EU meer daadkracht nodig is bij de invoering van een doeltreffend strategisch kader voor het beheer van het frauderisico op basis van deugdelijke beoordelingen. Wij zijn van mening dat er een duidelijke noodzaak bestaat dat de Commissie haar strijd tegen fraude met EU-uitgaven opvoert door een verduidelijking en versterking van de verantwoordelijkheden van de verschillende partijen die betrokken zijn bij het beheer van de fraudebestrijding.

De Commissie heeft onvoldoende inzicht in de omvang, de aard en de oorzaken van fraude

De Commissie beschikt niet over volledige en vergelijkbare informatie over de omvang van opgespoorde fraude met EU-uitgaven. De eigen rapportage van de Commissie over opgespoorde fraude op gebieden die rechtstreeks door haar worden beheerd is niet volledig. Wat gedeeld beheer betreft, verschillen de methoden die de lidstaten hanteren om hun officiële statistieken over opgespoorde fraude op te stellen en is de in het IMS (beheerssysteem voor onregelmatigheden) van de Commissie gemelde informatie onvolledig. De Commissie verricht geen alomvattende controles om de kwaliteit van de in het IMS gemelde gegevens te waarborgen en verlangt ook niet van de autoriteiten van de lidstaten dat ze de betrouwbaarheid van de gemelde gegevens waarborgen. De uitgevende DG’s verrichten gedeeltelijke controles op de systemen voor het melden van onregelmatigheden op nationaal niveau binnen het kader van systeemcontroles (zie de paragrafen 21-32).

De Commissie heeft nog niet vastgesteld hoe inzicht moet worden verkregen in niet-opgespoorde fraude om de officiële statistieken aan te vullen, hoewel er verschillende aanvaarde manieren zijn om inzicht te krijgen in de omvang van de fraude (zie de paragrafen 33-37).

Ook de beschikbare kwalitatieve informatie over de aard en de oorzaken van fraude achten wij ontoereikend. Er is informatie beschikbaar over fraudepatronen en -constructies die in verschillende sectoren worden gebruikt, maar de beschikbare informatie wordt niet systematisch bijgewerkt. Bovendien hebben we geen gedetailleerde analyses en geen enkel onderzoek van de Commissie aangetroffen aan de hand waarvan kan worden vastgesteld waarom sommige begunstigden van EU-middelen fraude plegen.

Uit onderzoeken waarbij gebruik wordt gemaakt van objectieve corruptie-indicatoren is ook gebleken dat het risico van corruptie mogelijk groter wordt door discretionaire bevoegdheden in verband met het doen van uitgaven en buitensporige bureaucratische controles die andere leveranciers de toegang tot de markt belemmeren, waardoor corrupte transacties gemakkelijker in stand kunnen worden gehouden (zie de paragrafen 38-49).

Aanbeveling 1 — Beter inzicht verkrijgen in de omvang, de aard en de oorzaken van fraude met EU-uitgaven

Met het oog op een goed vormgegeven aanpak van de bestrijding van fraude die de financiële belangen van de EU schaadt, dient de Commissie een robuust systeem voor het melden van fraude op te zetten dat informatie verschaft om de omvang, de aard en de onderliggende oorzaken van fraude te beoordelen. De Commissie zou met name:

1. het IMS (beheerssysteem voor onregelmatigheden) moeten verbeteren zodat alle bevoegde autoriteiten tijdig verslag uitbrengen over informatie over strafrechtelijke onderzoeken in verband met fraude waardoor de financiële belangen van de EU worden geschaad.
2. haar capaciteit moeten opbouwen om uit verschillende bronnen informatie te verzamelen over het risico van fraude en corruptie ten nadele van de EU-begroting, dit risico herhaaldelijk moeten meten aan de hand van verschillende methoden (ervaringsonderzoeken en indexen op basis van administratieve gegevens) en moeten nadenken over de vaststelling van risico-indicatoren per uitgaventerrein, land en sector.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2022

De strategische aanpak van de Commissie voor het beheer van het frauderisico vertoont tekortkomingen

Er bestaan tekortkomingen in de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie en de rapportage over de doeltreffendheid ervan. De Commissie beschikt weliswaar over een formele fraudebestrijdingsstrategie — de fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (CAFS) — maar zij heeft deze sinds 2011 niet meer geactualiseerd. Wij betwijfelen dan ook of deze strategie wel geschikt is om de fraudebestrijdingsactiviteiten van de Commissie in praktisch opzicht te sturen. We nemen nota van het voornemen van de Commissie om de CAFS te actualiseren (zie de paragrafen 58-64).

In het kader van het governancemodel van de Commissie worden de rollen en verantwoordelijkheden bij fraudebestrijdingsmaatregelen opgesplitst. De verschillende DG’s en diensten van de Commissie hebben elk hun eigen fraudebestrijdingsstrategie. Er is geen centraal orgaan dat belast is met het waarborgen van passend gemeenschappelijk toezicht op fraudebestrijdingsactiviteiten. Dit zou een rol kunnen zijn voor OLAF (zie aanbeveling 4). Strategisch frauderisicobeheer en fraudepreventie worden in geen van de portefeuilles van de individuele commissarissen specifiek genoemd (zie de paragrafen 52-57).

Aanbeveling 2 — Zorgen voor leiderschap bij de fraudebestrijdingsmaatregelen van de Commissie

2.1. De Commissie moet ervoor zorgen dat strategisch frauderisicobeheer en fraudepreventie duidelijk zouden worden genoemd in de taakomschrijving van één commissaris om tot een betere coördinatie in de aanpak van fraude te komen binnen de context van collegiale verantwoordelijkheid voor fraudepreventie en -opsporing.

2.2. De Commissie zou ervoor moeten zorgen dat haar nieuwe fraudebestrijdingsstrategie:

• wordt voorafgegaan door een alomvattende analyse van frauderisico's, waarbij gebruik wordt gemaakt van een breed scala aan gegevens uit verschillende bronnen om de omvang, de aard en de oorzaken van fraude met EU-uitgaven vast te stellen;
• zinvolle doelstellingen en meetbare indicatoren bevat; en
• rapportage op basis van behaalde doelstellingen omvat.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2022

Fraudepreventie heeft onvoldoende aandacht gekregen

Alhoewel de fraudebestendigheidsactiviteiten van de Commissie van het jaar 2000 dateren, werden alomvattende bepalingen inzake fraudebestrijding pas voor het eerst in alle verordeningen op het hoogste niveau opgenomen voor de periode 2014‑2020 (zie de paragrafen 66-70).

De beoordeling van het frauderisico alvorens uitgavenregelingen vast te stellen en fraudecontroles in te voeren, is mogelijk een doeltreffende manier om verliezen als gevolg van fraude te beperken. Voor de uitgavenprogramma's voor 2014‑2020 eiste de Commissie echter pas laat in het proces dat een dergelijke beoordeling van de ontwerpregels wordt verricht. Deze zullen dus pas na 2021 voor de volgende generatie financiële programma's worden uitgevoerd. Wat gedeeld beheer betreft, heeft de Commissie de lidstaten niet gevraagd het frauderisico in hun programma's voor 2014‑2020 te beoordelen alvorens deze goed te keuren. Juist op dit gebied wordt echter ongeveer 70 % van de EU-begroting uitgegeven (zie de paragrafen 71-75).

Het gebruik van gegevens voor fraudepreventie en -bestrijding kan een doeltreffende manier zijn om risicovolle marktdeelnemers vóór de toewijzing van middelen te identificeren of om de naleving in de toekomst te verbeteren door marktdeelnemers en personen van wie is vastgesteld dat zij fraude hebben gepleegd uit te sluiten. Binnen de Commissie zijn initiatieven op het niveau van de DG's ontplooid om dergelijke databanken op te zetten, maar het gebruik van deze instrumenten was vrij beperkt en onvoldoende gecoördineerd. Met name het preventieve en afschrikkende effect van het uitsluitings- en sanctiesysteem van de Commissie is beperkt, aangezien de voor het cohesiebeleid en landbouw bevoegde DG’s niet de bevoegdheid hebben een verzoek tot uitsluiting in te dienen voor frauduleuze marktdeelnemers die worden ondersteund door deze fondsen. Bovendien zijn de autoriteiten van de lidstaten niet verplicht rekening te houden met uitsluitingsbesluiten bij financieringsbesluiten waarbij EU-middelen zijn betrokken.

Sinds 2013 beschikken DG EMPL en DG REGIO over hun eigen, intern ontwikkelde instrument voor fraudepreventie — Arachne. Een dergelijk instrument kan doeltreffend zijn, maar bevat momenteel nog steeds onvoldoende gegevens. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om dergelijke informatie over frauduleuze marktdeelnemers en de met hen verbonden particulieren te verstrekken (zie de paragrafen 76-88).

Aanbeveling 3 — Intensiever gebruik van instrumenten voor fraudepreventie

3.1. Met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen voor de uitgavenprogramma's in de periode na 2020 dient de Commissie een frauderisicobeoordeling uit te voeren en dient zij de lidstaten te verzoeken een gedetailleerde frauderisicobeoordeling uit te voeren alvorens programma's goed te keuren.

Streefdatum voor de uitvoering: 2020

3.2. Wat het uitsluitingssysteem van de Commissie betreft, moet zij:

1. ervoor zorgen dat de DG's gebruikmaken van het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting onder direct en indirect beheer;
2. een beroep doen op de lidstaten om frauduleuze marktdeelnemers en de met hen verbonden particulieren op het spoor te komen en te signaleren.

De Commissie zou er bij alle lidstaten op moeten aandringen om actief deel te nemen aan de Arachne-databank door tijdig gegevens in te dienen en om gebruik te maken van de mogelijkheden die big data biedt om frauduleus en onregelmatig gebruik van EU-middelen te voorkomen³⁹.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2019

De administratieve onderzoeken van OLAF hebben in minder dan de helft van de gevallen tot vervolging geleid en tot terugvordering van minder dan een derde van de middelen

De justitiële aanbevelingen van OLAF leiden tot de vervolging van fraudeurs in ongeveer 45 % van de gevallen. Het huidige systeem, waarbij OLAF onderzoeken opstart na de ontvangst van informatie van andere bronnen en waarbij het administratieve onderzoek van OLAF naar vermoedelijke fraude vaak wordt gevolgd door een strafrechtelijk onderzoek op nationaal niveau, neemt in een aanzienlijk aantal gevallen veel tijd in beslag en hierdoor verminderen de kansen om het uiteindelijke doel — vervolging — te bereiken (zie de paragrafen 94-104).

In een aantal gevallen (met betrekking tot fraude of onregelmatigheden) zijn de DG's van mening dat de verslagen van OLAF onvoldoende informatie verschaften om als basis te dienen voor het instellen van een terugvorderingsprocedure van ten onrechte uitbetaalde middelen. In dergelijke gevallen nemen de DG’s extra maatregelen (of besteden ze deze uit) om te besluiten of terugvordering mogelijk is of vertrouwen ze op het bewijs dat hun eigen controles opleveren (zie de paragrafen 105-124).

Aanbeveling 4 — Herbezien van de rol en de verantwoordelijkheden van OLAF bij de bestrijding van fraude met EU-uitgaven in het licht van de oprichting van het EOM

De Commissie zou de rol en de verantwoordelijkheden van OLAF bij de bestrijding van fraude met EU-uitgaven opnieuw moeten bekijken in het licht van de oprichting van het EOM.

De Commissie zou het Europees Parlement en de Raad met name maatregelen moeten voorstellen om OLAF een strategische en toezichthoudende rol te geven bij de fraudebestrijdingsmaatregelen van de EU.

Dit zou kunnen betekenen dat OLAF optreedt als een toezichtsinstantie die verantwoordelijk is voor:

1. het leiden van de opzet, de monitoring en het toezicht op de uitvoering van het fraudebestrijdingsbeleid van de Commissie, met bijzondere aandacht voor het in realtime verstrekken van gedetailleerde analyses van fraudepatronen (modus operandi) en de oorzaken van fraude;
2. de coördinatie en monitoring van de fraudebestrijdingsactiviteiten in de lidstaten.

Streefdatum voor uitvoering: eind 2022

Dit verslag werd door kamer V onder leiding van de heer Lazaros S. Lazarou, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 14 november 2018.

Voor de Rekenkamer

Klaus-Heiner LEHNE
President

Acroniemen en afkortingen

AFCOS: Fraudebestrijdingscoördinatiediensten (Anti-fraud coordination services)

AFS: Fraudebestrijdingsstrategie (Anti-fraud strategy)

AMPR: Jaarlijks beheers- en prestatieverslag (Annual management and performance report)

CAFS: Fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (Commission anti-fraud strategy)

DG: Directoraat-generaal

EDES: Systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (Early detection and exclusion system)

EOM: Europees Openbaar Ministerie

GO: Gedelegeerd ordonnateur

HvJEU: Hof van Justitie van de Europese Unie

IBOA’s: Instellingen, organen en instanties van de EU

IMS: Beheerssysteem voor onregelmatigheden (Irregularity management system)

JAV: Jaarlijks activiteitenverslag

MFK: Meerjarig financieel kader

OLAF: Europees Bureau voor fraudebestrijding

PACA: Eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling (Primary administrative or judicial finding)

PIF: Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (Protection of financial interests)

Woordenlijst

Beheerssysteem voor onregelmatigheden (IMS — Irregularity management system): Het beheerssysteem voor onregelmatigheden is een beveiligd elektronisch instrument voor het melden, beheren en analyseren van onregelmatigheden. Het IMS maakt deel uit van het antifraude-informatiesysteem (AFIS), dat door OLAF is ontwikkeld en wordt onderhouden en dat de uitwisseling van informatie tussen OLAF en de betrokken diensten bevordert.

Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie (PIF — protection of financial interests): De bescherming van de financiële belangen van de EU is een essentieel onderdeel van de beleidsagenda van de EU om het vertrouwen van de burgers te versterken en te vergroten en ervoor te zorgen dat hun geld correct wordt aangewend. Het gaat niet alleen om het beheer van begrotingskredieten, maar ook om alle maatregelen die een negatieve invloed hebben op de middelen van de EU en de lidstaten, voor zover deze maatregelen relevant zijn voor het beleid van de Unie.

Betere regelgeving: De zodanige vormgeving van beleid en wetgeving dat de doelstellingen ervan tegen zo laag mogelijke kosten worden bereikt. Betere regelgeving moet ervoor zorgen dat de EU de ambitieuze beleidsdoelstellingen die zij zichzelf heeft gesteld ook daadwerkelijk verwezenlijkt. Het gaat erom dat de gekozen beleidsoplossing de beste en minst belastende manier is om deze doelstellingen te bereiken. Door middel van deze manier van werken wordt ervoor gezorgd dat politieke besluiten op een open en transparante wijze worden genomen, op basis van het beste beschikbare bewijs en ondersteund door de uitgebreide betrokkenheid van belanghebbenden. (Bron: Toolbox voor betere regelgeving).

Corruptie: Corruptie is machtsmisbruik voor persoonlijk gewin. Dit omvat elk handelen of nalaten waarbij misbruik wordt gemaakt van openbaar gezag of wordt getracht invloed uit te oefenen op het misbruik van openbaar gezag om een onrechtmatig voordeel te verkrijgen.

Eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling (PACA — Primary administrative or judicial finding): Een “eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling” is een eerste schriftelijke beoordeling door een bevoegde administratieve of gerechtelijke autoriteit waarin op basis van concrete feiten wordt geconcludeerd dat er een onregelmatigheid is begaan. De PACA kan vervolgens worden herzien of ingetrokken in het licht van de ontwikkelingen in de loop van de administratieve of gerechtelijke procedure.

Effectbeoordeling: Effectbeoordelingen dragen bij tot de besluitvormingsprocessen van de EU door systematisch informatie over geplande interventies te verzamelen en te analyseren en het waarschijnlijke effect van deze interventies in te schatten. Er moeten effectbeoordelingen worden uitgevoerd voor alle grote beleidsinitiatieven (d.w.z. die welke in de jaarlijkse beleidsstrategie of later in het kader van het wetgevingsprogramma van de Commissie worden gepresenteerd, met enkele duidelijk omschreven uitzonderingen). Daarnaast kunnen per geval ook andere belangrijke initiatieven worden beoordeeld.

Financiële correcties: kunnen door een lidstaat worden doorgevoerd door onregelmatige uitgaven af te trekken van het bedrag van de betalingsaanvraag van de lidstaat, door een door de Commissie afgegeven terugvorderingsopdracht te betalen of door vrijmakingen. De aftrek kan twee vormen aannemen: schrapping of terugvordering bij de begunstigden.

Fout: Een onregelmatigheid als gevolg van de niet-naleving van wettelijke en contractuele vereisten.

Fraude: Fraude is opzettelijke misleiding met het oog op het verkrijgen van persoonlijk gewin of om een andere partij schade te berokkenen (bijlage I).

Overeenkomstig de gids van 2016 inzake het beheer van frauderisico's van het Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission (COSO) moeten organisaties uitgebreide frauderisicobeoordelingen uitvoeren om specifieke fraudeconstructies en -risico's vast te stellen, de waarschijnlijkheid en de omvang ervan te beoordelen, bestaande fraudecontroles te evalueren en maatregelen te nemen om resterende frauderisico's te beperken.:

Onregelmatigheid: Een onregelmatigheid is een handeling die niet in overeenstemming is met de EU-voorschriften en die mogelijk negatieve gevolgen heeft voor de financiële belangen van de EU, maar die het gevolg kan zijn van fouten zonder frauduleus karakter die zijn begaan door begunstigden die middelen aanvragen of autoriteiten die verantwoordelijk zijn voor het verrichten van betalingen. Wanneer een onregelmatigheid opzettelijk wordt begaan, is er sprake van fraude.

Opgespoorde fraude: Opgespoorde fraude omvat vermoedelijke en vastgestelde fraude.

Systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting (EDES — Early detection and exclusion system): Het EDES is het nieuwe opsporings- en uitsluitingssysteem dat de Commissie met ingang van 1 januari 2016 heeft ingevoerd om de financiële belangen van de EU te beschermen tegen onbetrouwbare marktdeelnemers. Dit systeem moet het gemakkelijker maken om dergelijke marktdeelnemers vroegtijdig op te sporen, uit te sluiten van ontvangst van EU-middelen en financiële sancties op te leggen en om, in de ernstigste gevallen, informatie over dergelijke uitsluitingen of sancties bekend te maken.

Tenlastelegging: Een officiële mededeling van de openbaar aanklager gericht aan een natuurlijke of rechtspersoon met een omschrijving van het strafbaar feit waarvan hij of zij wordt beschuldigd en waarbij de openbaar aanklager de zaak bij de rechtbank aanhangig maakt.

Vastgestelde fraude: Met vastgestelde fraude wordt een geval aangeduid dat bij een definitieve beslissing van een strafrechtbank als “fraude” is aangemerkt.

Vermoedelijke fraude: Een onregelmatigheid die aanleiding geeft tot het inleiden van een administratieve of gerechtelijke procedure op nationaal niveau teneinde vast te stellen of er sprake is van opzettelijke gedragingen, wordt door de Commissie en de lidstaten aangemerkt als “vermoedelijke fraude”.

Veroordeling: Een uitspraak van een rechtbank waarbij de verdachte schuldig wordt bevonden aan een misdrijf. Een persoon kan pas als veroordeeld worden beschouwd wanneer de uitspraak definitief is.

Vervolging: Beslissing van de openbaar aanklager om de verdachte in staat van beschuldiging te stellen voor een misdrijf.

Voetnoten

¹ Zie de wettelijke definitie in artikel 3 van Richtlijn (EU) 2017/1371 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juli 2017 betreffende de strafrechtelijke bestrijding van fraude die de financiële belangen van de Unie schaadt (PIF-richtlijn).

² Zie overweging 8 van de PIF-richtlijn.

³ Zie de wettelijke definitie in artikel 4 van Richtlijn (EU) 2017/1371 (PIF-richtlijn).

⁴ Artikel 1, lid 2, van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad.

⁵ Zie artikel 32 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (“Financieel Reglement”).

⁶ Zie artikel 3 van de PIF-richtlijn.

⁷ Zie artikel 17 van de PIF-richtlijn.

⁸ Artikel 1, lid 2, van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad.

⁹ België, Bulgarije, Cyprus, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Italië, Kroatië, Letland, Litouwen, Luxemburg, Oostenrijk, Portugal, Roemenië, Slovenië, Slowakije, Spanje en de Tsjechische Republiek. Nederland en Malta hebben zich in de loop van 2018 aangesloten bij het EOM.

¹⁰ Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”).

¹¹ Zie de paragrafen 1.35 en 1.36 van ons Jaarverslag 2016.

¹² Zie Advies nr. 1/2018 van de ERK over het voorstel van 2 mei 2018 voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de bescherming van de begroting van de Unie in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten; Advies nr. 9/2018 van de ERK over het voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van het fraudebestrijdingsprogramma van de EU; Advies nr. 8/2018 van de ERK over het voorstel van 23 mei 2018 tot wijziging van OLAF-verordening 883/2013 wat betreft samenwerking met het Europees Openbaar Ministerie en de doeltreffendheid van de onderzoeken van OLAF.

¹³ In het kader van de fraudepreventiemaatregelen van de Commissie richtten we ons ook op de administratieve aanbevelingen van OLAF.

¹⁴ De desbetreffende bepalingen zijn artikel 122, lid 2, van Verordening (EU) nr. 1303/2013, artikel 50, lid 1, van Verordening (EU) nr. 1306/2013, artikel 30, lid 2, van Verordening (EU) nr. 223/2014, artikel 5, lid 5, van Verordening (EU) nr. 514/2014 en artikel 21, lid 1, onder d), van Verordening (EU) nr. 1309/2013.

¹⁵ Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie — Fraudebestrijding Jaarverslag 2017, COM(2018) 553 final.

¹⁶ In paragraaf 2.4 van het werkdocument van de diensten van de Commissie (2016) 237 final worden de methodologische veronderstellingen achter de analyse van de gemelde onregelmatigheden toegelicht.

¹⁷ Zie artikel 1, lid 2, en artikel 7 van Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen; artikel 2, lid 37, van Verordening (EU) nr. 1303/2013; artikel 2, lid 17, van Verordening (EU) nr. 223/2014; overweging 3 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/1971 van de Commissie; overweging 3 van Gedelegeerde Verordening (EU) 2015/1973 van de Commissie.

¹⁸ Artikel 3, lid 1, onder a), van de Gedelegeerde Verordeningen (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972, 2015/1973.

¹⁹ Handboek over de verplichting om onregelmatigheden te melden, COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; artikel 2, onder b), van de Gedelegeerde Verordeningen (EU) 2015/1970, 2015/1971 en 2015/1973 van de Commissie.

²⁰ Artikel 2, onder b), van de Gedelegeerde Verordeningen (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 en 2015/1973 van de Commissie bevat een omschrijving van “eerste administratieve of gerechtelijke vaststelling”. Deze gedelegeerde verordeningen zijn aangenomen op basis van de bevoegdheden die zijn toegekend door de betrokken basisbesluiten, waaronder de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen (artikel 122).

²¹ Fazekas, M., en Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J., en King, P. L., (2016); Golden, M. en Picci, L. (2005). Het Centre for Counter Fraud Studies van de Universiteit van Portsmouth heeft ook een methode ontwikkeld voor het meten van verliezen als gevolg van fraude (FLM — fraud loss measurement). Zie Button, M. en Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. en Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J., en King, P. L.(2016); blz. 369-397.

²³ Zie bijvoorbeeld werkdocument van de Commissie SWD(2017) 266 final, deel 2/2, tabel CP16, blz. 64, bij het PIF-verslag 2016.

²⁴ In 2017 heeft OLAF een vijfde compendium met gevallen met betrekking tot interne onderzoeken gepubliceerd.

²⁵ DG EMPL, DG REGIO, DG AGRI, DG RTD en DG HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Europese Rekenkamer, Jaarverslag 2014, blz. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., (2013), blz. 10-11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes, GAO, juli 2015, GAO-15-593SP, blz. 10.

³⁰ Verdrag van de OESO inzake bestrijding van omkoping van buitenlandse ambtenaren bij internationale zakelijke transacties.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=nl.

³² COM(2000) 200 final/2 — Reforming the Commission — A White Paper — Part II — Action plan, action 94.

³³ Fraude voorkomen door voort te bouwen op operationele resultaten: een dynamisch fraudebestendigheidsbeleid, SEC(2007) 1676.

³⁴ Overeenkomstig COSO-beginsel 8 (2013 Internal Control — Integrated Framework van het Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) moeten organisaties bij de beoordeling van de risico's voor de verwezenlijking van de doelstellingen rekening houden met de mogelijkheid van fraude.

³⁵ Betere regelgeving voor betere resultaten — Een EU-agenda, COM(2015) 215 final.

³⁶ PIF-verslag 2016, COM(2017) 383 final.

³⁷ Jaarlijkse update van de Wereldbank, Integrity Vice-Presidency, blz. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Zie Speciaal verslag nr. 10/2015 van de Europese Rekenkamer — Er moet meer worden gedaan om de problemen met openbare aanbesteding bij EU-cohesie-uitgaven aan te pakken.

⁴⁰ Artikel 1, lid 1, van Verordening (EU, Euratom) nr. 883/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 11 september 2013 betreffende onderzoeken door het Europees Bureau voor fraudebestrijding (OLAF) en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1073/1999 van het Europees Parlement en de Raad en Verordening (Euratom) nr. 1074/1999 van de Raad.

⁴¹ Tussen 2012 en 2016 heeft OLAF in ongeveer 21 % van de onderzoeken die het afsloot met een financiële aanbeveling tegelijkertijd een justitiële aanbeveling gedaan.

⁴² Naast de externe onderzoeken heeft OLAF ook het recht interne onderzoeken te verrichten binnen de instellingen van de EU. Wij hebben deze specifieke taak van OLAF tijdens deze controle niet geëvalueerd. Zie voor administratieve aanbevelingen paragraaf 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, geraadpleegd op 15 februari 2018.

⁴⁴ Het departement voor fraudebestrijding (DLAF) is een Roemeense nationale autoriteit met onderzoeksbevoegdheden die verantwoordelijk is voor de bescherming van de financiële belangen van de EU in dat land. Zie statistieken in het jaarverslag 2016 van DLAF, blz. 11.

⁴⁵ Analyse van de follow-up door de lidstaten van de door OLAF tussen januari 2008 en december 2015 uitgebrachte justitiële aanbevelingen; blz. 1.

⁴⁶ Artikel 12 van Verordening (EU) nr. 883/2013 bepaalt dat OLAF “de informatie die het in het kader van externe onderzoeken heeft verkregen te gelegener tijd aan de bevoegde autoriteiten van de betrokken lidstaten [kan] doorgeven teneinde hen in staat te stellen overeenkomstig hun nationale recht passende actie te ondernemen”.

⁴⁷ Zie OLAF-verslag 2017, blz. 53.

⁴⁸ Voor 59 van de 150 gevallen waarin naar aanleiding van financiële aanbevelingen van OLAF een terugvordering heeft plaatsgevonden, bedraagt het teruggevorderde bedrag 70 % of minder van het door OLAF aanbevolen bedrag.

⁴⁹ Does crime still pay? Criminal asset recovery in the EU; Survey of statistical information 2010 2014; Europol, 2016.

⁵⁰ Besluit van de Commissie van 19 december 2013 betreffende de vaststelling en goedkeuring van richtsnoeren voor de bepaling van door de Commissie te verrichten financiële correcties voor uitgaven die in gedeeld beheer door de Unie zijn gefinancierd, in geval van niet-naleving van de regels inzake overheidsopdrachten, C(2013) 9527 final.

⁵¹ Bij DG DEVCO staan ook subsidie- en aanbestedingsovereenkomsten alsmede begrotingssteunactiviteiten onder direct beheer. Onze controle was echter gericht op uitgaven onder indirect beheer.

⁵² Als we enkel rekening houden met financiële aanbevelingen van OLAF tussen 2012 en 2014, stijgt dit percentage tot 82 %.

⁵³ Nederland en Malta hebben zich in de loop van 2018 aangesloten bij het EOM.

⁵⁴ De Commissie raamt de kosten van het EOM met 115 personeelsleden op 21 miljoen EUR per jaar.

⁵⁵ Zie overweging 51 van Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (“EOM”).

⁵⁶ Zie Verordening (EU) 2017/1939 van de Raad van 12 oktober 2017 betreffende nauwere samenwerking bij de instelling van het Europees Openbaar Ministerie (EOM).

⁵⁷ In 2005 is de meldingsdrempel verhoogd van 4 000 EUR naar 10 000 EUR. Er is destijds een schatting gemaakt van de informatie die daarbij verloren zou gaan: de hogere drempel zou tot 45 % minder meldingen van onregelmatigheden leiden, maar tot een daling van slechts 5 % van de daarmee gemoeide bedragen. Vertaald naar het fraudeopsporingspercentage van 2017 zou het gaan om 0,22 % in plaats van 0,21 %.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Zie het jaarverslag van OLAF 2016, blz. 15-18, voor het belang van fraude bij aanbestedingen.

⁶⁰ SEC(2007) 1676 (alleen in het Engels beschikbaar).

⁶¹ Verordening (EG) nr. 2035/2005 van de Commissie van maandag 12 december 2005 (PB L 328 van 15.12.2005, blz. 8).

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Zie artikel 325 VWEU.

⁶⁴ De meest recente versie is te vinden in het verslag van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad Protection of the European Union's financial interests – Fight against fraud 2017 Annual Report, Brussel, 3.9.2018, COM(2018) 553 final. Een vergelijkbare tendens is waar te nemen bij andere systemen die steunen op complementair onderzoek op EU- en nationaal niveau (bv. de handhaving van de mededingingsregels van de EU, zie http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Zie het OLAF-jaarverslag 2017.

⁶⁶ COM(2011) 376 definitief, blz. 8, paragraaf over fraudepreventie.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar controles van EU-beleid en -programma’s of beheersthema’s met betrekking tot specifieke begrotingsterreinen uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer V “Financiering en administratie van de Unie”, die onder leiding staat van ERK-lid Lazaros S. Lazarou. De controle werd geleid door ERK-lid Juhan Parts, ondersteund door Ken-Marti Vaher, kabinetschef, en Margus Kurm, kabinetsattaché; Judit Oroszki, hoofdmanager en taakleider; Tomasz Plebanowicz, adjunct-taakleider; Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova en Anzela Poliulianaite, controleurs. Michael Pyper verleende taalkundige ondersteuning en Valérie Tempez-Erasmi verleende secretariële ondersteuning.

Van links naar rechts: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

Contact

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2018

© Europese Unie, 2018.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van (beeld)materiaal dat niet onder het auteursrecht van de Europese Unie valt, dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

HOE NEEMT U CONTACT OP MET DE EU?

Kom langs
Er zijn honderden Europe Direct-informatiecentra overal in de Europese Unie. U vindt het adres van het dichtstbijzijnde informatiecentrum op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Bel of mail
Europe Direct is een dienst die uw vragen over de Europese Unie beantwoordt. U kunt met deze dienst contact opnemen door:

• te bellen naar het gratis nummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (bepaalde telecomaanbieders kunnen wel kosten in rekening brengen)
• te bellen naar het gewone nummer: +32 22999696, of
• een e mail te sturen via: https://europa.eu/european-union/contact_nl

Waar vindt u informatie over de EU?

Online
Informatie over de Europese Unie in alle officiële talen van de EU is beschikbaar op de Europa-website op: https://europa.eu/european-union/contact_nl

EU-publicaties
U kunt publicaties van de EU downloaden of bestellen bij EU Bookshop op: https://op.europa.eu/nl/publications (sommige zijn gratis, andere niet). Als u meerdere exemplaren van gratis publicaties wenst, neem dan contact op met Europe Direct of uw plaatselijke informatiecentrum (zie https://europa.eu/european-union/contact_nl).

EU-wetgeving en aanverwante documenten
Toegang tot juridische informatie van de EU, waaronder alle EU-wetgeving sinds 1951 in alle officiële talen, krijgt u op EUR-Lex op: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=nl

Open data van de EU
Het opendataportaal van de EU (http://data.europa.eu/euodp) biedt toegang tot datasets uit de EU. Deze gegevens kunnen gratis worden gedownload en hergebruikt, zowel voor commerciële als voor niet-commerciële doeleinden.