EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunta: toimia tarvitaan

Tiivistelmä

Tilintarkastustuomioistuimen suorittama tarkastus

Petoksella tarkoitetaan tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, jonka tarkoituksena on erehdyttää muita ja joka johtaa siihen, että uhri kärsii vahinkoa ja rikoksentekijä saa hyötyä. Petokset, joihin liittyy julkisia varoja, ovat usein yhteydessä korruptioon, jolla tarkoitetaan yleensä tekoa tai laiminlyöntiä, jolla käytetään väärin julkista valtaa tai pyritään saamaan aikaan julkisen vallan väärinkäyttö perusteettoman edun saamiseksi.

EU ja jäsenvaltiot ovat yhdessä vastuussa EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta petoksilta ja korruptiolta. Euroopan petostentorjuntavirasto (OLAF) on tällä hetkellä EU:n keskeinen petostentorjuntaelin. Se osallistuu komission petostentorjuntapolitiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon ja toteuttaa EU:n talousarvioon kohdistuvia petoksia koskevia hallinnollisia tutkimuksia. Vuonna 2020 aloittaa toimintansa Euroopan syyttäjänvirasto (EPPO), jolla on valtuudet asettaa syytteeseen EU:n taloudellisia etuja vahingoittavien rikosten tekijät 22 jäsenvaltiossa.

Koska petosten ehkäiseminen ja havaitseminen ovat tärkeitä EU:n varainhoidon kannalta, tilintarkastustuomioistuin päätti toimittaa tuloksellisuuden tarkastuksen komission toteuttamasta EU:n varainkäyttöön liittyvien petosriskien hallinnasta. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

• komission petostentorjuntastrategia ja petostenehkäisyvälineet sekä onko komissiolla käytössään asianmukaiset tiedot EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten määrästä, luonteesta ja syistä
• ovatko OLAFin tekemät hallinnolliset tutkimukset johtaneet syytetoimiin ja takaisinperintään.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin perehtyi EPPOn perustamisjärjestelyihin ja analysoi, onko uudella elimellä mahdollista korjata nykyiset puutteet.

Tarkastushavainnot

Komissio on kymmenen viime vuoden aikana toteuttanut toimia EU:n talousarvioon kohdistuvien petosten torjumiseksi. Erityisesti mainittakoon, että komissio hyväksyi komission petostentorjuntastrategian vuonna 2011 ja että jokainen pääosasto tai pääosastoryhmä toteuttaa omaa petostentorjunnan toimintastrategiaansa. Komissio on myös perustanut varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän sekä toimielinten välisen tutkintaelimen, joka neuvoo pohdittaessa, olisiko taloudelliset toimijat suljettava pois esimerkiksi petoksen tai korruption vuoksi niin, etteivät ne voi enää saada EU:n rahoitusta. Komissio antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuosittain kertomuksen Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta (’PIF-kertomus’).

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, ettei komissiolla ole kattavia tietoja petosten määrästä, luonteesta ja syistä. Komission viralliset tilastot havaituista petoksista eivät ole täydellisiä. Komissio ei ole tähän mennessä suorittanut yhtään arviointia siitä, kuinka paljon petoksia jää havaitsematta. Saatavilla on jonkin verran tietoja eri aloilla käytettävistä petosmuodoista ja ‑järjestelyistä. Ei kuitenkaan ole yksityiskohtaista analyysia, jolla selvitettäisiin, miksi jotkin EU:n varoja saavat tahot toimivat vilpillisesti. Tietojen puute vähentää komission strategisten suunnitelmien, kuten komission petostentorjuntastrategian, käytännön arvoa. Petostentorjuntastrategiaa ei ole päivitetty vuoden 2011 jälkeen.

Nykyinen käytäntö on, että OLAF käynnistää hallinnolliset tutkimukset saatuaan tietoja muista lähteistä ja petosepäilyjä koskevia OLAFin tutkimuksia seuraa usein kansallinen rikostutkinta. Tämä vie kuitenkin lukuisissa tapauksissa paljon aikaa ja heikentää siten mahdollisuuksia syytteeseenpanoon. Tämän vuoksi OLAFin tutkimukset johtavat epäiltyjen petoksentekijöiden syytteeseenpanoon noin 45 prosentissa tapauksista. Aiheettomasti maksettujen EU:n varojen takaisinperinnän osalta pääosastot katsovat monessa tapauksessa, että OLAFin lopullisissa kertomuksissa ei anneta riittävästi tietoa niin, että näiden määrien takaisinperintä voitaisiin sillä perusteella käynnistää. Tällaisissa tapauksissa pääosastot toteuttavat lisätoimia (tai ulkoistavat niiden toteuttamisen), jotta ne pystyvät päättämään, onko OLAFin suositusten mukainen määrä mahdollista periä takaisin, tai ne turvautuvat omilla tarkastuksillaan saamaansa näyttöön.

Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EPPOn (johon osallistuu 22 jäsenvaltiota) perustaminen on askel oikeaan suuntaan, mutta nykyinen asetus aiheuttaa useita riskejä. Näistä ehkä vakavin koskee havaitsemista ja tutkimista, joista vastaavat pääasiassa jäsenvaltioiden tutkijat EPPOn alaisuudessa. Asetuksella ei oteta käyttöön mitään mekanismia, jonka avulla EPPO (tai jokin muu EU:n elin) voisi kehottaa jäsenvaltioiden viranomaisia kohdentamaan resursseja ennakoivaan työhön, jota tarvitaan EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten tutkimiseksi, tai tapauksiin, joita valtuutetut Euroopan syyttäjät hoitavat. Toinen riski on se, että EPPOn työskentelyyn tarvittavat laajat sisäiset lausuntokierrokset ja kääntäminen saattavat kestää liian kauan rikosprosessin kannalta, sillä siinä aika on hyvin usein rajallisin resurssi.

Suositukset

Edellä esitettyjen huomautusten perusteella tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:ssa tarvitaan nykyistä tarmokkaampaa otetta ja selkeämpää johtamista, jotta voidaan toteuttaa todellisia toimia EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjumiseksi. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission on selvästi tarpeen tehostaa yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjuntaa.

Komission olisi

Suositus 1: otettava käyttöön luotettava petosten raportointijärjestelmä, jonka avulla saataisiin tietoja petosten määrästä, luonteesta ja perussyistä.

Suositus 2: varmistettava petostentorjuntaa ja petosten havaitsemista koskeva kollegiaalinen vastuu huomioon ottaen, että yhden komission jäsenen toimenkuva selkeästi sisältää strategisen petosriskien hallinnan ja petosten ehkäisemisen. Näin voitaisiin parantaa petosten torjunnan koordinointia. Komission olisi myös hyväksyttävä uusi kokonaisvaltainen petostentorjuntastrategia, joka perustuu kattavaan petosriskien analyysiin.

Suositus 3: tehostettava petostenehkäisytoimiaan. Komission olisi erityisesti

• varmistettava, että pääosastot käyttävät varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää suoran ja välillisen hallinnoinnin yhteydessä, ja kehotettava jäsenvaltioita yksilöimään vilpilliset talouden toimijat ja niihin liittyvät yksityishenkilöt ja ilmoittamaan näistä.
• kehotettava kaikkia jäsenvaltioita käyttämään ARACHNE-tietokantaa aktiivisesti, jotta voidaan estää EU:n varojen vilpillistä ja sääntöjenvastaista käyttöä.

Suositus 4: OLAFin tehtäviä ja vastuita EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunnassa olisi pohdittava uudelleen ottaen huomioon EPPOn perustaminen. Komission olisi erityisesti ehdotettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimenpiteitä, joilla OLAFille annettaisiin strateginen rooli ja valvontatehtävä EU:n petostentorjuntaan liittyvässä toiminnassa.

Johdanto

Petoksen määritelmä

Petoksella¹ tarkoitetaan yleensä tahallista tekoa tai laiminlyöntiä, jonka tarkoituksena on erehdyttää muita ja joka johtaa siihen, että uhri kärsii vahinkoa ja rikoksentekijä saa hyötyä. Esimerkiksi jos avustuksen saaja yrittää tahallisesti johtaa rahoituksen myöntäjää harhaan ilmoittaakseen aiheettoman suuria menoja, kyseessä on petos.

Petokset, joihin liittyy julkisia varoja, ovat toisinaan yhteydessä korruptioon^{2 3}, jolla tarkoitetaan perinteisesti tekoa tai laiminlyöntiä, jolla käytetään väärin julkista valtaa tai pyritään saamaan aikaan julkisen vallan väärinkäyttö perusteettoman edun saamiseksi. Esimerkiksi jos avustuksen saaja lahjoo virkamiehen hyväksymään aiheettoman suuret menot, kyseessä on sekä petos että korruptio.

Sääntöjenvastaisuus⁴ on petosta laajempi käsite. Sääntöjenvastaisuudella tarkoitetaan mitä tahansa oikeuden säännöksen tai määräyksen rikkomista, jonka tuloksena on tai voisi olla vahinko EU:n talousarviolle. Jos tällainen rikkominen on tehty tahallisesti, kyseessä on petos. Petoksen erottaa muista sääntöjenvastaisuuksista siis juuri rikoksentekijän tahallinen aikomus.

EU:n taloudellisten etujen suojaaminen petoksilta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 325 artikla muodostaa oikeusperustan EU:n taloudellisten etujen suojaamiselle petoksilta, korruptiolta ja muulta laittomalta toiminnalta (liite I).

Euroopan komission on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta EU:n talousarvion käyttöön liittyvien sääntöjenvastaisuuksien (ja petosten) ehkäisemisestä, havaitsemisesta ja korjaamisesta saadaan riittävä varmuus⁵. Komissio jakaa tämän vastuun yhteisen hallinnoinnin osalta jäsenvaltioiden kanssa muun muassa koheesiopolitiikan ja maatalouden menoaloilla.

Direktiivi unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (’PIF-direktiivi’)⁶ sisältää EU:n taloudellisiin etuihin vaikuttavien rikosten yhdenmukaistetun määritelmän. Direktiivissä säädetään myös rikoksia koskevista seuraamuksista ja vanhentumisajoista. Direktiivi annettiin 5. heinäkuuta 2017. Jäsenvaltioiden on saatettava se osaksi kansallista lainsäädäntöä heinäkuuhun 2019 mennessä⁷.

EU:n talousarvioon kohdistuvan petosriskin hallintaan osallistuu lukuisia toimijoita sekä EU:n että jäsenvaltioiden tasolla (liite II). Tärkeimmät toimijat ovat seuraavat:

• Euroopan petostentorjuntavirasto (jonka lyhenne OLAF tulee viraston ranskankielisestä nimestä "Office européen de lutte antifraude") on tällä hetkellä EU:n keskeinen petostentorjuntaelin. Se osallistuu komission petostentorjuntapolitiikan suunnitteluun ja täytäntöönpanoon. OLAF on ainoa elin, jolla on riippumattomat tutkimusvaltuudet EU:n tasolla⁸.
• Komission pääosastot ja toimeenpanovirastot vastaavat siitä, että EU:n talousarvion eri aloilla perustetaan vaikuttavat petosriskien hallintajärjestelmät.
• Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä jäsenvaltioiden ohjelmaviranomaisten on pantava täytäntöön asianmukainen petostentorjuntakehys. Samoin rikostutkinta ja syytetoimet ovat kokonaan kansallisten oikeusviranomaisten vastuulla.
• Lokakuussa 2017 kaksikymmentä jäsenvaltiota⁹ päätti perustaa Euroopan syyttäjänviraston (EPPO). Nykyisin EPPOssa on mukana 22 jäsenvaltiota. Siitä tulee EU:n elin, jolla on valtuudet tutkia EU:n taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja asettaa niistä syytteeseen. EPPOa koskevan asetuksen¹⁰ 120 artiklan 2 kohdan mukaan EPPO aloittaa toimintansa aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua asetuksen voimaatulopäivästä, eli toiminta ei ala ennen vuoden 2020 loppua.

Euroopan tilintarkastustuomioistuin on EU:n riippumaton tarkastaja. Se tarkastaa, että kaikki tulot on saatu ja kaikki menot ovat aiheutuneet laillisesti ja sääntöjenmukaisesti sekä sen, että varainhoito on ollut moitteetonta. Jos tilintarkastustuomioistuin havaitsee työnsä aikana petosepäilyjä, tilintarkastustuomioistuin raportoi niistä OLAFille tapausten alustavaa analysointia ja mahdollista tutkintaa varten¹¹.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuinta on SEUT-sopimuksen 325 artiklan 4 kohdan mukaisesti kuultava ennen kuin lainsäätäjä hyväksyy toimenpiteitä EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi petolliselta menettelyltä ja tällaisen menettelyn torjumiseksi. Komissio on viime vuosina julkaissut useita tämän tarkastuksen aiheeseen liittyviä lainsäädäntöehdotuksia (liite III). Tilintarkastustuomioistuin on antanut lausunnon joistakin tällaisista ehdotuksista¹².

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, hallitseeko komissio EU:n varainkäyttöön liittyviä petosriskejä asianmukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin tutki erityisesti,

• arvioiko komissio EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten määrää, luonnetta ja syitä asianmukaisesti
• onko komissiolla tehokas strategiakehys petosriskien hallintaa varten
• keskittyykö komissio riittävästi petosten ehkäisemiseen
• johtavatko OLAFin tekemät hallinnolliset tutkimukset syytetoimiin ja takaisinperintään.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, onko todennäköistä, että EPPOn avulla korjataan puutteet, jotka tilintarkastustuomioistuin havaitsi EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten nykyisessä torjuntajärjestelmässä.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus kohdistui pelkästään EU:n varainkäyttöön liittyviin petoksiin. Tarkastus kattoi kaikki tärkeimmät EU:n menoalat (maatalous, koheesio, tutkimus ja ulkoiset toimet). Tarkastuksessa keskityttiin pääasiassa komission toimiin, joilla pyritään ehkäisemään petoksia ja reagoimaan havaittuihin petoksiin. Tarkastuksessa ei tutkittu OLAFin tutkimuksia, jotka koskivat EU:n tuloja. OLAFin ulkoisten tutkimusten kohdalla tilintarkastustuomioistuin keskittyi taloudellisiin ja oikeudellisiin suosituksiin, jotka ovat OLAFin pääasiallisia tuotoksia¹³. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään tutkinut EU:n virkamiehiä tai muita EU:n työntekijöitä, toimielinten tai elinten jäseniä taikka toimistojen tai virastojen päälliköitä koskevia sisäisiä tutkimuksia.

Tilintarkastustuomioistuimen huomautukset perustuvat seuraaviin tarkastusevidenssin lähteisiin:

1. asiaa koskevien asiakirjojen (komission ja OLAFin asiakirjat, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen kertomukset, asiaa koskevat tutkimukset) ja tietokantojen (eli IMS:n ja ARACHNEn) analyysi
2. OLAFin virkamiesten ja seitsemän varoja käyttävän pääosaston (maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto) virkamiesten haastattelut sekä tärkeässä asemassa komission suorittamassa petosriskien hallinnan valvonnassa olevien pääosastojen ja muiden sisäisten yksiköiden (OLAFin valvontakomitea, pääsihteeristö, budjettipääosasto ja sisäisen tarkastuksen toimiala) edustajien haastattelut
3. komission ulkopuolisten elinten, kuten Europolin ja Eurojustin, edustajien haastattelut
4. petostentorjunnan koordinointivirastoihin (AFCOS), yleisen syyttäjän virastoihin ja asiaan liittyviin ministeriöihin neljässä jäsenvaltiossa (Bulgaria, Berliini ja Brandenburg Saksassa, Rooma ja Perugia Italiassa sekä Puola) tehdyt vierailut
5. kysely, joka lähetettiin 28 jäsenvaltion ylimmille tarkastuselimille, joista 23 vastasi; kysely, jonka Europol lähetti tämän tarkastuksen yhteydessä 28 kansalliselle yhteyspisteelle, joista 13 vastasi
6. apu, jota saatiin 15 asiantuntijalta (kriminologit, oikeus- ja yhteiskuntatieteilijät, syyttäjät), jotka antoivat tietoja ja neuvoja koko tarkastuksen ajan ja kommentoivat tarkastuksen alustavia havaintoja.

Huomautukset

Komissiolla ei ole riittävää käsitystä petosten määrästä, luonteesta ja syistä

Petosten mittaaminen on ensimmäinen askel asianmukaisesti suunnitellussa ja toteutetussa lähestymistavassa, jolla pyritään suojautumaan petoksilta. Ilman petoksia koskevia hyviä perustietoja on vaikeampi suunnitella ja seurata petostentorjuntatoimia.

Yhteistyössä hallinnoituihin varoihin, kuten EU:n varoihin, kohdistuvat petokset ovat piilorikoksia, eli niitä ei pystytä havaitsemaan suorittamatta niiden havaitsemiseksi varta vasten ennakko- tai jälkitarkastuksia. Koska tällaiset tarkastukset eivät voi olla kattavia eivätkä ole aina kannattavia, jotkin tapaukset jäävät havaitsematta. Tilannetta pahentaa se, ettei yhteistyössä hallinnoituihin varoihin kohdistuvilla petoksilla ole yksittäisiä uhreja, jotka ilmoittaisivat rikoksista ja saattaisivat ne viranomaisten tietoon. Kaaviossa 2 kuvataan havaitsematta jääviä petoksia sekä vaiheita epäillyn petoksen havaitsemisesta siihen, kun tuomioistuin toteaa, että kyseessä on petos.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Piilevän luonteensa vuoksi petosten esiintymistä ei voida arvioida pelkästään ilmoitettuja ja tutkittuja tapauksia koskevien virallisten tilastojen perusteella. Sosiologisilla tutkimusmenetelmillä voitaisiin ehkä saada hyödyllistä lisätietoa ongelman laajuudesta ja luonteesta.

EU:n varainkäytön osalta tietoja havaittujen petosten määrästä kirjataan kolmeen eri tietokantaan (kaavio 3).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EU:n keskeisenä petostentorjuntaelimenä OLAF vastaa EU:n varainkäyttöön liittyviä petoksia koskevien tilastojen ja tietojen keräämisestä ja kokoamisesta komission puolesta. Jäsenvaltioilla ja ehdokasmailla on lakisääteinen¹⁴ velvollisuus ilmoittaa OLAFille, joka toimii komission yhteydessä, kaikista huomattavista sääntöjenvastaisuuksista, jotka ne ovat havainneet EU:n tuloissa (perinteiset omat varat) ja menoissa (koheesio-, maatalous- ja liittymistä valmistelevat varat). Lisäksi on ilmoitettava, onko näiden sääntöjenvastaisuuksien vuoksi aloitettu hallinnolliset tai oikeudelliset menettelyt kansallisella tasolla sen selvittämiseksi, oliko toiminta tahallista (petosepäily), tai onko petos todettu petokseksi lainvoimaisella oikeuden päätöksellä (todettu petos). Jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden on siis ensin rekisteröitävä sääntöjenvastaisuus ja sitten ilmoitettava, oliko sääntöjenvastaisuus petos (petosepäily tai todettu petos) vai muu sääntöjenvastaisuus. Tällainen menoja koskeva ilmoitus tehdään tietojärjestelmällä, jota kutsutaan sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmäksi (IMS). Järjestelmästä vastaa OLAF. Tuloja koskeva raportointi tapahtuu OWNRES-järjestelmällä, jota hallinnoi budjettipääosasto.

OLAFilla on oma asianhallintajärjestelmänsä, joka sisältää tietoja päätökseen saatetuista ja meneillään olevista tutkimuksista, jotka koskevat petoksia, korruptiota ja vakavia sääntöjenvastaisuuksia, joihin liittyy EU:n varoja. Myös jäsenvaltioiden viranomaisilla voi olla omia tietokantoja, joihin tallennetaan petosepäilyt, jotka koskevat joko EU:n taloudellisia etuja tai kansallisia talousarvioita.

Tässä osiossa tutkitaan komission käyttämien, havaittujen ja havaitsematta jäävien petosten määriä koskevien tietojen laatua sekä sitä, millaisia analyyseja komissio tekee selvittääkseen tyypillisimmät petosmuodot ja ‑järjestelyt, petosten syyt ja EU:n petoksentekijöiden profiilin. Lisäksi arvioidaan, miten komissio hyödyntää näitä tietoja petosriskien arvioinneissaan.

Havaittujen petosten määrää koskevat tiedot ovat epätäydellisiä

Komissio julkaisee havaittujen petosten arvon ja sen perustana olevat analyysit joka vuosi kertomuksessa, jota kutsutaan PIF-kertomukseksi¹⁵. EU:n varoihin liittyvien havaittujen petosten arvo oli vuonna 2017 kertomuksen mukaan 390,7 miljoonaa euroa eli 0,29 prosenttia EU:n talousarviosta suoritettujen maksujen kokonaismäärästä (kaavio 4).

Komissio käyttää näiden havaittuja petoksia koskevien lukujen laskemiseen omia tietojaan, kun on kyse komission suoraan hallinnoimista menoista, sekä jäsenvaltioiden ja ehdokasmaiden OLAFille IMS:n välityksellä toimittamia tietoja, kun on kyse yhteistyössä hallinnoitavista menoista.

Seuraavissa kohdissa esitettävien tarkastustulosten perusteella tilintarkastustuomioistuin on todennut, etteivät nämä luvut anna täydellistä kuvaa EU:n varainkäyttöön liittyvien havaittujen petosten määrästä. Tämä koskee sekä yhteistyössä toteutettavaa hallinnointia että muita hallinnointitapoja.

Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin osalta komission näkemys on, että ilmoittamatta jättämisen ongelma koskee pääasiallisesti syyttäjäviranomaisten tutkimia tapauksia, jotka eivät ole ohjelmaa toteuttavien viranomaisten tiedossa¹⁶. Tilintarkastustuomioistuin on kuitenkin yksilöinyt lisäksi seuraava syyt, joiden vuoksi petosten määrä on raportoitu liian vähäisenä:

• Jäsenvaltiot eivät ilmoita kaikkia OLAFin tutkimia tapauksia. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamista 20:stä OLAFin tutkimasta tapauksesta todettiin vain kolme tapausta, jotka jäsenvaltioiden viranomaiset olivat tallentaneet IMS:ään.
• Petokset saattavat liittyä myös toimenpideohjelman toteutukseen hankevalinnan tai julkisten hankintamenettelyjen kautta osallistuvien julkisten välittäjäelinten toimintaan.
• EU:n lainsäädännössä¹⁷ ei edellytetä, että jäsenvaltioiden viranomaiset ilmoittaisivat petoksista tai muista sääntöjenvastaisuuksista tapauksissa, joissa julkiset elimet käyttävät toimivaltaansa julkisena viranomaisena eivätkä talouden toimijana. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi aliraportointiin liittyviä ongelmia tapauksissa, joissa talouden toimijoina ovat julkiset elimet.
• Kun petoksia tai muita sääntöjenvastaisuuksia esiintyy hankevalinnassa ennen rahoituksen myöntämistä tietylle hankkeelle, kyseistä sääntöjenvastaista tai vilpillistä hanketta ei aina ole mahdollista yksilöidä. Yksilöinti olisi kuitenkin välttämätöntä tietojen tallentamiseksi IMS:ään. Tarkastuksessa havaittiin tällaisia tapauksia kahdessa jäsenvaltiossa.
• Jotta jäsenvaltioiden hallinnollinen taakka olisi pienempi, EU:n lainsäädäntö velvoittaa jäsenvaltioiden viranomaiset ilmoittamaan vain sellaiset petokset tai muut sääntöjenvastaisuudet, jotka koskevat yli 10 000 euron suuruisia EU:n varoja¹⁸. Maatalouden ja Euroopan sosiaalirahaston aloilla on huomattava määrä alle 10 000 euron alarajan suuruisia maksuja ja siksi myös alarajan alle jääviä mahdollisesti vilpillisiä maksuja, joita ei ilmoiteta. Tarkastuksensa aikana tilintarkastustuomioistuin havaitsi yhden jäsenvaltion, joka ilmoitti IMS:ssä vain pienen osan (7 prosenttia) kaikista havaitsemistaan sääntöjenvastaisuuksista, jotka liittyivät Euroopan maatalouden tukirahastoon ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastoon. Toisaalta jäsenvaltio katsoi suuren osuuden (60 prosenttia) tästä ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien 7 prosentin osuudesta olevan petosepäilyjä.

Komissio on antanut useita ohjeita¹⁹ sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisesta ja niiden merkitsemisestä petosepäilyiksi. Ilmoittaminen vaihtelee silti kuitenkin jäsenvaltioittain. Tämä johtuu pääasiassa erilaisista ”petosepäilyn” ja ”ensimmäisen hallinnollisen tai oikeudellisen päätelmän”²⁰ tulkinnoista. Näiden käsitteiden määritelmät ovat tärkeitä määritettäessä tarkalleen, milloin sääntöjenvastaisuus on ilmoitettava petoksena (petosepäily). Liitteessä IV olevasta taulukosta käy ilmi, että toiset jäsenvaltiot pitävät sääntöjenvastaisuuksia petosepäilyinä vasta oikeuden lainvoimaisen päätöksen jälkeen, toiset taas paljon varhaisemmassa menettelyvaiheessa.

Painottaakseen petosten havaitsemista ja ilmoittamista entistä enemmän OLAF otti vuonna 2015 käyttöön kaksi uutta indikaattoria. Indikaattorilla ”petosten havaitsemisaste” tarkoitetaan jäsenvaltiossa epäiltyjen tai todettujen petosten arvon prosenttiosuutta kyseisessä maassa tiettynä ajanjaksona suoritettujen maksujen kokonaissummasta. Indikaattorilla ”petoksen yleisyystaso” puolestaan tarkoitetaan epäiltyjen tai todettujen petosten lukumäärää prosenttiosuutena kyseisessä jäsenvaltiossa tiettynä ajanjaksona havaittujen sääntöjenvastaisuuksien kokonaismäärästä. Vastaavat indikaattorit luotiin myös muita kuin petokseksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia varten (”sääntöjenvastaisuuksien havaitsemisaste” ja ”sääntöjenvastaisuuksien yleisyystaso”). Kaaviossa 5 esitetään koheesioalaa koskevia tietoja kunkin jäsenvaltion petosten havaitsemisasteista ja sääntöjenvastaisuuksien havaitsemisasteista kaudelta 2007–2013.

Edellä mainitut indikaattorit tuovat esiin, että jäsenvaltioiden havaitsemissa ja ilmoittamissa petoksia ja muita sääntöjenvastaisuuksia koskevissa luvuissa on merkittäviä eroja (tapausten arvo ja lukumäärä). Kymmenen jäsenvaltiota esimerkiksi ilmoitti alle kymmenen petosepäilyä koko ohjelmakaudella 2007–2013, ja 12 jäsenvaltion petosten havaitsemisaste oli vajaat 0,1 prosenttia. Kahdeksan jäsenvaltiota luokitteli yli kymmenen prosenttia kaikista ilmoitetuista sääntöjenvastaisuuksista petosepäilyiksi, kun taas 14 muulla jäsenvaltiolla vastaava osuus oli alle viisi prosenttia.

Komissio katsoo, että petosten ja muiden sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamiseen liittyvät merkittävät erot jäsenvaltioiden välillä voivat johtua kansallisen petostentorjuntajärjestelmän rakenteesta pikemminkin kuin vain epäyhtenäisestä raportoinnista. Komissiosta ei ollut saatavissa yksityiskohtaisempaa analyysia näiden erojen taustalla olevista syistä.

Toinen merkki ilmoittamiseen tai havaitsemiseen liittyvistä ongelmista on se, että petosten havaitsemisasteita koskevien virallisten tilastojen ja korruptioriski-indikaattoreiden tulosten välinen korrelaatio on heikko (kaavio 5): eräät maat, joilla Transparency Internationalin julkaiseman korruptioindeksin (Corruption Perception Index, CPI) tai julkisen sektorin lahjomattomuuden indeksin (Index of Public Integrity, IPI) arvot ovat alhaisia ja joiden katsotaan siksi olevan vähemmän läpinäkyviä, ilmoittavat hyvin vähän petoksia tai eivät ilmoita niitä ollenkaan.

* Transparency Internationalin korruptioindeksillä (CPI) arvioidaan maiden havaittavaa korruptiotasoa asiantuntijoiden arvioiden ja mielipidekyselyjen avulla. Arviointiin käytetään asteikkoa sadasta (hyvin rehellinen) nollaan (erittäin korruptoitunut).

** Julkisen sektorin lahjomattomuuden indeksi (IPI) on yhdistetty indeksi, joka koostuu kuudesta osatekijästä: oikeuslaitoksen riippumattomuus, hallinnollinen taakka, kaupankäynnin avoimuus, talousarvion avoimuus, e-kansalaisuus ja lehdistön vapaus. Indeksillä pyritään antamaan objektiivinen ja kattava kuva 109 maan korruptiontorjunnan tilasta. Asteikko on yhdestä (alhainen korruptiontorjunnan taso) kymmeneen (korkea korruptiontorjunnan taso).

*** Vuoden 2015 Eurobarometri-tutkimuksella mitattiin EU:n kansalaisten näkemyksiä. Q1_B. Defrauding the EU budget: The scale of the problem is rather frequent?

Komissio ei kohdista kattavia tarkastuksia IMS:ssä ilmoitettujen tietojen laatuun eikä pyydä jäsenvaltioiden viranomaisia antamaan varmuutta ilmoitettujen tietojen luotettavuudesta. Raportointivelvoitteiden noudattamista koskevia osittaisia tarkastuksia tehdään järjestelmätarkastusten yhteydessä.

OLAF ei kerää tietoja kansallisten viranomaisten tutkimista rikosasioista, jotka liittyvät EU:n taloudellisiin etuihin, eikä tietoja kerää mikään muukaan komission elin. Jäsenvaltioilla on omat järjestelmänsä tutkinnan kohteena olevien tapausten tallentamiseen. Lähes puolet jäsenvaltioista ei tee eroa kansallisia etuja vahingoittavien talousrikosten ja EU:n etuja vahingoittavien talousrikosten välillä. Tämän vuoksi komissiolla ja kyseisillä jäsenvaltioilla ei kummallakaan ole tietoja EU:n varainkäyttöön liittyvistä petoksista erillisenä luokkana.

Komission suoraan hallinnoimien menojen alalla epäillyn vilpillisen varainkäytön arvo perustuu määriin, joiden on merkitty liittyvän petoksiin ja jotka on kirjattu komission kirjanpitojärjestelmään. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, etteivät jotkin tiedot sisälly vilpillisen varainkäytön arvoon. Joissakin tapauksissa komissio perii petoksiin liittyviä varoja takaisin vähentämällä kyseisen määrän tulevien maksupyyntöjen yhteydessä laatimatta virallista takaisinperintämääräystä. Tällaisia tapauksia ei aina merkitä petoksiksi, vaikka sitä komission ohjeissa edellytetään. Jotkin petosepäilyt eivät myöskään edellytä OLAFin tutkimusta, vaan pääosastot seuraavat niitä tarkastusten avulla. Näitä tapauksia ei aina oteta lukuun raportoitaessa vilpillisen varainkäytön arvosta. Komissio ei ole vielä laatinut selkeitä ohjeita siitä, miten tällaiset tiedot olisi koottava.

Komissiolla ei ole käsitystä havaitsematta jäävien petosten määrästä

Komissio ei arvioi havaitsematta jäävien petosten määrää. Komissio ei ole myöskään tehnyt rikosuhritutkimusta tai petosten kohtaamista koskevaa kyselyä EU:n varainkäyttöön liittyvistä petoksista. Komissio totesi tilintarkastustuomioistuimelle, ettei se katso rikosuhritutkimusten taikka petosten kohtaamista tai käsityksiä koskevien kyselyjen soveltuvan välineiksi, joilla saataisiin parempi käsitys EU:n tukia koskevien petosten kokonaismäärästä, koska EU:n talousarviota koskevien petosten rikosuhritutkimus aiheuttaisi huomattavia kustannuksia ja koska ei ole selvää, kenelle tarvittavat sosiologiset kysymykset olisi osoitettava.

Käsityksiin ja kokemuksiin perustuvia tutkimuksia on kuitenkin käytetty mittaamaan korruptiota, joka sekin on piilorikos. Laajalti hyväksyttyjä korruption indikaattoreita ovat esimerkiksi Transparency Internationalin korruptioindeksi ja Maailmanpankin tuottama korruption torjuntaa koskeva indikaattori (Control of Corruption Indicator, WB-CCI). Näissä indekseissä käytetään käsityksiin perustuvien tutkimusten tuloksia. Tällaisia tutkimuksia ei tehdä virallisten tilastojen korvaamiseksi, vaan pikemminkin niiden täydentämiseksi.

Käsityksiin perustuvien tutkimusten lisäksi viime aikoina on tehty joitakin tutkimuksia, joissa arvioidaan korruptioriskin tai korruption torjunnan tasoa käyttämällä objektiivisia hallinnollisia tietoja²¹.

Koheesioalalla alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto on käynnistänyt tutkimuksen, jossa arvioidaan julkisia hankintoja koskevien tietojen avulla hallinnon laatua alueiden tasolla. Yksi mittauksessa käytetyistä tulosindikaattoreista kuvasi korruptioriskien torjuntaa (laatikko 1). Alueiden tai alojen välisen vaihtelun selvittäminen on tässä yhteydessä ratkaisevan tärkeää korruptioriskien ymmärtämisen ja tehokkaan hallinnan kannalta.

Edellä esitetyt esimerkit osoittavat, että on itse asiassa mahdollista saada käsitys havaitsematta jäävien petosten tai korruptiotapausten määrästä.

Petosmuotoja ja ‑riskejä koskeva komission analyysi on riittämätön

Petosmuotojen tunteminen edistää tarkkojen ja ajan tasalla olevien petosriskiarviointien tekemistä ja auttaa määrittelemään ja soveltamaan sopivia torjunta- ja valvontatoimia petosten ehkäisemiseksi ja/tai havaitsemiseksi.

Komissio analysoi erityyppisiä petoksia voidakseen noudattaa

• vuosittaista velvollisuuttaan antaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomus komission ja jäsenvaltioiden toteuttamista petostentorjuntatoimenpiteistä ja näiden toimenpiteiden tuloksista (PIF-kertomus) sekä täyttääkseen alakohtaisiin säännöksiin perustuvat velvoitteensa
• sisäisen valvonnan kehystään, jossa edellytetään petosriskien arviointia.

Vuotta 2016 koskeva PIF-kertomus sisältää osion, jossa käsitellään rakennerahastojen osalta sekä maatalouden alan rahastojen että tutkimuksen ja teknologisen kehittämisen painopistealueen petoksiksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuustyyppejä kaudelta 2007–2013. Kertomukseen sisältyvä toimintatapojen analyysi käsittää erityyppisiä petoksiksi ilmoitettuja sääntöjenvastaisuuksia²³.

PIF-kertomuksen lisäksi OLAF on laatinut useita analyyseja eli ”tapauskoosteita” (case compendium), joissa käsitellään tärkeimpiä petosmuotoja, haavoittuvuuksia ja varoituksia. Tapauskoosteet sisältävät OLAFin tutkintatyöhön perustuvan luettelon anonymisoiduista tapauksista sekä jäsenvaltioista saatuja tietoja.

Nämä ovat hyviä esimerkkejä siitä, miten OLAFin tutkintatietoa ja muuta tietoa voidaan käyttää ajantasaisten tietojen saamiseksi EU:n talousarvioon kohdistuvista keskeisistä petosuhkista. Tapauskoosteet ovat kuitenkin kertaluonteisia asiakirjoja, joita ei päivitetä jatkuvasti. OLAF on laatinut neljä tällaista petoksiin liittyvää tapauskoostetta²⁴, jotka on julkaistu vuosina 2010, 2011, 2012 ja 2013, mutta niistä ei ole sittemmin julkaistu päivitystä. Esimerkiksi tuorein rakennerahastoja käsittelevä tapauskooste, joka on julkaistu vuonna 2011, koskee ohjelmakausia 1994–1999 ja 2000–2006.

Tällä hetkellä petosriskejä arvioidaan pääosastotasolla. Koko komission tasolla ei tehdä keskitettyä petosriskien arviointia, eikä komissiossa ole yhteistä petosriskirekisteriä. Tällaisia tietoja tarvittaisiin komission petostentorjuntastrategiaa varten. Vuonna 2011 hyväksytty strategia ei sisällä tietoa siitä, onko sen perustaksi tehty petosriskien analyysi, eikä tietoa mahdollisen analyysin tuloksista.

Tilintarkastustuomioistuin tutki seitsemän pääosaston tekemiä petosriskien arviointeja. Ne perustuivat pelkästään havaittujen petosten analyysiin, jossa yhdistettiin erilaisista sisäisistä lähteistä (esimerkiksi IMS, OLAF, pääosastojen tarkastustulokset ja tilintarkastustuomioistuimen havainnot) saatuja tietoja. Pääosastot eivät käytä petosriskianalyysiensa täydentämiseen muita tietoja, joita olisi saatavissa ulkoisista lähteistä, kuten kansallisista rikostilastoista tai julkisyhteisöjen virallisista kertomuksista, eivätkä kansalaisjärjestöjen analyyseja ja raportteja, korruptioriski-indikaattoreita tai tutkimuksia. Tutkituista seitsemästä varoja käyttävästä pääosastosta viiden²⁵ tekemä päätelmä, jonka mukaan petosriski olisi vähäinen, ei edellä esitetyn vuoksi perustukaan kokonaisvaltaiseen analyysiin, joka kattaisi kaikki tarvittavat osatekijät..

Chartered Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA) ‑tilintarkastuslaitoksen yhdessä Moore Stephens ‑kirjanpitoyrityksen kanssa luomaan maailmanlaajuiseen petosrekisteriin sisältyvät tiedot viittaavat siihen, että petosriski voisi olla suuri avustusmenojen (joiden osuus EU:n menoista on suuri) osalta. Rekisteri perustuu maailmanlaajuiseen kyselytutkimukseen, johon osallistui 150 kirjapidon ja petosriskien asiantuntijaa 37 maasta ja jolla pyritään määrittämään vakavimmat riskialat eri puolilla maailmaa. Vastaajat arvioivat 18:aa erityyppistä petos- ja lahjontariskiä ja pisteyttivät ne asteikolla yhdestä (pienin riski) viiteen (suurin riski). Lähes puolet (48 prosenttia) vastaajista totesi, että avustuksiin liittyvän petoksen riski on suuri tai hyvin suuri, minkä vuoksi avustuksiin liittyvä petos sijoittui rekisterissä²⁶ ensimmäiseksi..

Osa tilintarkastustuomioistuimen käyttämistä asiantuntijoista oli sitä mieltä, että on tärkeää käyttää useita eri menetelmiä, jotka on räätälöity tutkittavan menotyypin mukaan, jotta saadaan parempi käsitys EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten riskistä, määrästä ja luonteesta. Esimerkiksi yhteisen maatalouspolitiikan alalla, jolla rahoitus myönnetään pääasiassa tukioikeuksien perusteella ja jolla on vähemmän harkintavaltaa EU:n varojen kohdentamisen suhteen, yksi mahdollinen tapa mitata vilpillisen varainkäytön laajuutta saattaisi olla petoksista aiheutuvien menetysten mittaaminen. Investointihankkeiden yhteydessä saattaisi olla mahdollista selvittää petos- ja korruptioriski analysoimalla hallinnollisia tietoja (massadataa), kuten julkisten hankintamenettelyjen ja hankintasopimusten tietokantoja, sekä avustushakemuksia ja ‑päätöksiä. Täydentäviä tietoja voitaisiin saada myös tekemällä kyselytutkimuksia EU:n edunsaajille tai EU:n varoja hallinnoiville elimille.

Komissio ei ole analysoinut petosten syitä

OLAF ja komission pääosastot eivät ole kumpikaan analysoineet yksityiskohtaisesti petosten tärkeimpiä syitä tai niitä tekevien henkilöiden ominaispiirteitä. Komissio ei katso, että petoksentekijöiden motiivien tunnistaminen tuottaisi erityisemmin lisäarvoa sen petostentorjuntatoimenpiteiden kannalta.

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksissa on havaittu, että epäillyn petoksen tyyppi on yleisimmin sellainen, jossa tuensaajat luovat keinotekoisesti olosuhteet saadakseen EU:n varoja. Tämä toimintatapa osoittaa, että petoksentekijät eivät aina ole järjestäytyneitä rikollisia, vaan voivat olla henkilöitä (EU-varojen saajia), jotka tarkoituksellisesti rikkovat sääntöjä saadakseen EU:n varoja, joihin he katsovat olevansa perustellusti oikeutettuja. Eräät asiantuntijat korostivat, että sääntöjen monimutkaisuuden ja petosten välillä saattaa olla syy-yhteys. Laatikossa 2 esitetään esimerkki, josta tilintarkastustuomioistuin raportoi vuoden 2014 vuosikertomuksessaan²⁷.

EU:n jäsenvaltioissa esiintyviä korruptioriskejä käsittelevä tutkimus viittaa siihen, että mahdollisuus harkinnanvaraiseen varainkäyttöön ilman asianmukaisia valvontatoimia lisää korruptoituneen varainkäytön riskiä²⁸. Osa asiantuntijoista toi esiin samankaltaisia riskejä. Tämän vuoksi OLAFin tai komission pääosastojen kannattaisi analysoida, miten harkintavalta vaikuttaa EU:n yhteisrahoittamissa ohjelmissa petosriskiin eri menoaloilla. Tämä koskee erityisesti yhteistyössä hallinnoituja varoja (kuten Euroopan rakenne- ja investointirahastoja), koska näitä varoja jakavat jäsenvaltioiden elimet voivat käyttää harkintavaltaa määritellessään tukikelpoisuusperusteita ja ‑ehtoja.

Petosriskien hallintaa koskevassa komission strategisessa lähestymistavassa on puutteita

Petos on monialainen kysymys. Petosten vähentämisen onnistuminen edellyttää siksi monien tahojen ponnisteluja ja erilaisia toimia. Petosten torjunta ei silti tavallisesti kuitenkaan ole organisaatioissa minkään tietyn toimintayksikön ydintoimintaa. Siksi on hyvä nimetä jokin yksikkö tai joku ylemmästä johdosta johtamaan ja valvomaan organisaation petostentorjuntatoimia²⁹. Torjuntaan osallistuvien toimintayksiköiden tehtävien ja vastuiden selkeä määrittely on myös ratkaisevan tärkeää, sillä se on ainoa keino välttää päällekkäisiä tehtäviä ja arvioida kunkin toimijan todellista vaikutusta.

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko komissiolla selkeä johto sekä selkeät tehtävät ja vastuut petostenriskien hallintaa varten ja valvotaanko sitä asianmukaisesti. Lisäksi arvioitiin, onko komissiolla hyvin suunniteltu petostentorjuntastrategia, jonka avulla voidaan ohjata päivittäisiä petostentorjuntatoimia, ja mittaako komissio näiden toimien tuotoksia asianmukaisesti.

Komission hallinnointimallissa vastuut ovat hajautettuja, mutta petosriskien hallintaan kohdistuva kokonaisvalvonta on riittämätöntä

Tilintarkastustuomioistuin analysoi eri elinten tyypillisiä (yleisimpiä) tehtäviä ja vastuita, jotka liittyvät tärkeimpiin torjuntatoimien tuloksiin petostentorjunnan eri vaiheissa eli suunnittelussa, täytäntöönpanossa ja raportoinnissa (liite V).

Petostentorjuntatoimiin osallistuvien osastojen tehtävät ja vastuut on komission hallintomallissa hajautettu. Kokonaisvalvonta on silti riittämätöntä. Useimmilla elimillä on neuvoa-antava rooli. Keskeiset petostentorjuntatoimista vastaavat toimijat ovat komission kollegio ja pääosastot sekä jäsenvaltioiden viranomaiset.

Komission puheenjohtaja vahvistaa komission kunkin jäsenen tehtävät henkilökohtaisessa toimeksiantokirjeessä. Hän edellyttää, että komission jäsenet varmistavat vastuullaan olevien ohjelmien moitteettoman varainhoidon, mikä käsittää myös EU:n talousarvion suojaamisen petoksilta. Budjetista ja henkilöstöstä sekä OLAFista vastaavan komission jäsenen toimeksiantokirjeessä edellytetään, että hän keskittyy vahvistamaan EU:n talousarvioon kohdistuvien petosten, korruption ja vakavien rikkomusten tutkimista Euroopan unionin toimielimissä tukemalla OLAFin työtä, ja todetaan, että OLAFin riippumattomuus tutkimustehtävässään on säilytettävä. Strategiseen petosriskien hallintaan ja petostentorjuntaan ei nimenomaisesti viitata tämän eikä kenenkään muunkaan komission jäsenen vastuualueessa.

OLAF on EU:n keskeinen petostentorjuntaelin. Asetuksessa (EU, Euratom) N:o 883/2013 (’OLAF-asetus’) edellytetään, että OLAF osallistuu komission petostentorjuntapolitiikan kehittämiseen. OLAFilla tai millään muullakaan komission yksiköllä ei kuitenkaan ole merkittävää valvovaa asemaa komission petostentorjuntatoimien suunnittelussa ja täytäntöönpanossa eikä tuotoksista raportoinnissa. Komission hallinnointimallin vuoksi OLAF itse ei vastaa päätöksistä, jotka koskevat valtuutettuja tulojen ja menojen hyväksyjiä tai jäsenvaltioita. OLAF antaa ohjeita ja suosituksia eri petostentorjuntatoimista vastaaville tahoille (liite V).

Komissio jakaa vastuun EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta petoksilta jäsenvaltioiden kanssa koheesiopolitiikan ja maatalouden menoaloilla. Komissiolla ei ole tällä hetkellä säännöllisiä menettelyjä sen selvittämiseksi, kuinka hyvin jäsenvaltiot seuraavat epäiltyjä petostapauksia. Komissiolla ei myöskään ole tehokasta mekanismia, jolla se voisi kannustaa jäsenvaltioita ryhtymään toimenpiteisiin petosten torjumiseksi taikka seurata tällaisia toimenpiteitä tai vaikuttaa niihin.

Useat muut kansainväliset organisaatiot ovat ymmärtäneet seurantamekanismien olevan tarpeen. Esimerkiksi korruption vastainen OECD:n työryhmä (WGB), jonka jäsenet ovat jäsenvaltioiden lainvalvonta- ja oikeusviranomaisten edustajia, edistää ja valvoo lahjonnan torjuntaa koskevan OECD:n yleissopimuksen³⁰ täytäntöönpanoa ja voimaan saattamista. Työryhmä on kehittänyt useita menettelyjä ja käytäntöjä, joilla se ja OECD:n jäsenvaltiot voivat vaikuttaa toisiinsa vahvistaakseen kunkin valmiuksia panna yleissopimus täytäntöön (laatikko 3).

Petostentorjuntastrategioissa ja niiden vaikuttavuutta koskevassa raportoinnissa ilmenee puutteita

Komission petostentorjuntatoimien strategiakehys käsittää sekä koko toimielimen strategian (komission petostentorjuntastrategia), joka on hyväksytty vuonna 2011, että pääosasto- ja/tai alakohtaisia petostentorjuntastrategioita. Niitä ovat laatineet yksittäiset pääosastot tai pääosastoryhmät, joiden aloilla, kuten koheesiopolitiikassa tai tutkimusohjelmissa, on samankaltaisia petosriskejä. Komission perustelu pääosasto- ja alakohtaisten petostentorjuntastrategioiden käytölle on, ettei yleispätevä ratkaisu olisi tehokkain tapa hallita petosriskejä ja että eri toimijoiden tehtävät vaihtelevat hallinnointimuodon ja politiikanalan mukaan.

Petostentorjuntastrategia oli tarkoitus saada valmiiksi vuoden 2014 loppuun mennessä, mutta osa toimista on yhä kesken. Komissio ei ole päivittänyt petostentorjuntastrategiaa sen jälkeen, kun se hyväksyttiin vuonna 2011, joten tilintarkastustuomioistuin epäilee, soveltuuko se käytännössä ohjaamaan komission petostentorjuntatoimia. Komissio tiedotti tilintarkastustuomioistuimelle, että petostentorjuntastrategian päivitys on valmisteilla ja hyväksytään lähiaikoina.

Tilintarkastustuomioistuin tutki seitsemän varoja käyttävän pääosaston petostentorjuntastrategiat. Nämä kaikki tärkeimmät menoalat kattavat pääosastot olivat maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto. Näihin petostentorjuntastrategioihin sisältyi useita tuotosindikaattoreita tai yksittäisiä tuotoksia, joilla tavoitteita tuetaan. Asetetut tavoitteet ovat kuitenkin vain yleisluontoisia, ja useimmissa tapauksissa ne eivät ole mitattavissa. Tilintarkastustuomioistuimen analysoimista 29 tavoitteesta 18 tavoitetta käsitti joidenkin petostentorjuntatoimien ”vahvistamista”, ”lisäämistä”, ”edistämistä”, ”tehostamista” ja ”parantamista”. Niille ei esitetty lähtötilannetta (perustasoa) ja tavoitearvoa.

Kolme keskeistä kertomusta, jotka sisältävät tietoa komission petostentorjuntatoimista, ovat PIF-kertomus, vuotuinen hallinnointi- ja tuloksellisuuskertomus sekä pääosastojen vuotuiset toimintakertomukset. Kahdesta ensiksi mainitusta vastaa komission kollegio ja viimeksi mainituista vastaavat yksittäiset pääosastot (kaavio 6).

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Vuotuisessa PIF-kertomuksessa esitetään komission ja jäsenvaltioiden petostentorjuntatoimien tuotokset (esimerkiksi tarkistetut asetukset, strategiat, direktiivit tai petoksista valistava koulutus), mutta siinä arvioidaan toimien vaikuttavuutta tosiasiallisen petosten ehkäisemisen, havaitsemisen tai torjunnan taikka takaisinperinnän osalta vain rajoitetusti. PIF-kertomuksella täytetään SEUT-sopimuksen 352 artiklan 5 kohdassa asetettu velvoite, jonka mukaan komissio yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa antaa vuosittain Euroopan parlamentille ja neuvostolle selvityksen kyseisen artiklan täytäntöönpanemiseksi toteutetuista toimenpiteistä.

Myöskään vuotuinen hallinnointi- ja tuloksellisuuskertomus – joka on komission tärkeimpiä tilivelvollisuuden välineitä – ei sisällä tietoja toimielimen petostentorjuntatoimien todellisista tuloksista.

Pääosastojen edellytetään raportoivan vuotuisessa toimintakertomuksessaan petostentorjuntatoimiensa tuloksista vuotuisessa hallintosuunnitelmassaan määriteltyjen indikaattoreiden perusteella. Tilintarkastustuomioistuimen analysoimat pääosastot eivät raportoineet vuotuisiin hallintosuunnitelmiinsa sisältyvien petostentorjuntatoimien vaikuttavuudesta. Vain maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto esittivät vuotta 2016 koskevassa vuotuisessa toimintakertomuksessaan tietoja riskien pisteytykseen käytettävällä ARACHNE-työkalulla³¹ saaduista tuotoksista ja toteuttamastaan jäsenvaltioiden riskiperusteisten petostentorjuntatoimenpiteiden seurannasta.

Petosten ehkäisyyn ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota

Petosten ehkäiseminen ennen niiden tapahtumista on keskeinen osa vaikuttavaa petostentorjuntakehystä. Tilintarkastustuomioistuin tutki komission keskeisiä toimia, joilla pyritään ehkäisemään petoksia, ja erityisesti sitä, miten komissio arvioi petosriskejä ennen varainkäyttöä koskevien sääntöjen antamista ja suunnittelee ja toteuttaa asianmukaisia torjunta- ja valvontatoimia. Lisäksi analysoitiin, miten komissio käyttää tietoja petosten ehkäisyyn.

Komissio sisällytti hiljattain petostentorjuntatoimenpiteitä varainkäytöstä annettuihin ylätason säännöksiin

Petosten ehkäisyä koskeva komission toiminta alkoi vuonna 2000, jolloin komissio päätti tehostaa lainsäädännön aukottomuuden arviointia petosten osalta³². OLAFiin perustettiin tätä varten erityinen yksikkö, jonka tehtävänä oli erityisesti varmistaa, että menojärjestelyissä oli erityiset säännökset, joilla säädetään asianmukaisista petostentorjuntatoimenpiteistä.

Vuonna 2007 komissio ilmoitti, että se oli saavuttanut petosten ennaltaehkäisymenettelynsä tavoitteet³³ ja että petostentorjuntaa koskevat vakiosäännökset oli sisällytetty varainkäyttöä koskeviin sääntöihin. Vuonna 2011 komissio teki lainsäädännön aukottomuuden arvioinnista petosten osalta komission petostentorjuntastrategian tärkeimmän ensisijaisen tavoitteen. Tärkeimmät varainkäyttöä koskevat säännöt kautta 2007–2013 varten oli kuitenkin jo annettu vuoteen 2011 mennessä. Koheesio-, maatalous- ja tutkimusalojen varainkäyttöä koskevat säännöt sisältävätkin vasta kauden 2014–2020 alusta alkaen vaatimuksen, jonka mukaan on otettava käyttöön tehokkaita ja oikeasuhteisia petostentorjuntatoimenpiteitä ennen varojen käyttöä (kaavio 7). Aiemmin eräät torjunta- ja valvontatoimet oli tutkimuksen alalla sisällytetty lainsäädännön alapuolelle sijoittuville tasoille, kuten sopimusmalleihin ja sopimuksiin.

Koheesioalalla alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto on päättänyt käyttää ulkoista yksityistä yritystä sen arviointiin, miten jäsenvaltiot täyttävät tehokkaiden ja oikeasuhteisten petostentorjuntatoimenpiteiden käyttöönottoa koskevan vaatimuksen ohjelmakaudella 2014–2020. Komissio teki joulukuussa 2016 konsulttiyrityksen kanssa sopimuksen, jonka tavoitteena oli tutkia, mitä toimenpiteitä jäsenvaltiot olivat toteuttaneet Euroopan rakenne- ja investointirahastojen osalta petosten ja lahjonnan ehkäisemiseksi ja havaitsemiseksi. Tulosten olisi pitänyt valmistua vuoden 2017 loppuun mennessä, mutta ne ovat myöhässä. Maatalouden osalta tällaista arviointia ei ole suunnitteilla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Komissio sisällytti näin ollen vuonna 2014 kattavat petostentorjuntaa koskevat säännökset kaikkiin varainkäyttöä koskeviin ylätason säännöksiin. Ohjelmakaudella 2007–2013 tilanne ei aina ollut tämä.

OLAF antaa tutkimustensa perusteella pääosastoille myös hallinnollisia suosituksia, joissa tuodaan esiin niiden käyttämissä petosten ehkäisy- ja havaitsemisjärjestelmissä todettuja puutteita. Vuosina 2014–2016 OLAF antoi 113 tällaista suositusta komission eri yksiköille. Suositusten vaikutusta on mahdotonta arvioida, koska OLAF ja pääosastot eivät seuraa, onko nämä suositukset pantu täytäntöön.

Petosriskien arviointia ennen varainkäyttöä koskevien sääntöjen antamista edellytetään vuodesta 2021 alkaen

Komissio tekee vaikutustenarviointeja kerätäkseen näyttöä, jonka avulla voidaan arvioida, onko tuleva EU:n lainsäädäntötoimi tai muu kuin lainsäädäntötoimi perusteltu ja miten kyseinen toimi voidaan parhaiten suunnitella saavuttamaan toivotut toimintapoliittiset tavoitteet. COSO-kehyksen³⁴ perusteella voitaisiin odottaa, että komissio arvioisi petosriskit näitä arviointeja tehdessään.

Suuntaviivoja siitä, miten varainkäyttöä koskevien sääntöjen vaikutustenarviointi olisi suoritettava (paremman sääntelyn suuntaviivat), päivitettiin vuonna 2015. Päivitys ei kuitenkaan sisältänyt vaatimusta, jonka mukaan vaikutustenarvioinnin olisi sisällettävä petosriskien arviointi³⁵. Suuntaviivoihin lisättiin erityinen petostenehkäisyyn tarkoitettu väline vasta heinäkuussa 2017 (kaavio 7).

Tämän vuoksi uutta vaatimusta sovelletaan vasta rahoitusohjelmien seuraavaan sukupolveen (vuodesta 2021 alkaen). Tämän vaatimuksen lisäksi ei ole muuta nimenomaista vaatimusta arvioida petosriskit ennen monivuotisia rahoitusohjelmia (kuten koheesioalan kumppanuussopimuksia ja toimenpideohjelmia tai maatalousalan maaseudun kehittämisohjelmia) koskevien yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen vahvistamista.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin analysoi OLAFilta saamansa tiedot, jotka koskivat sen asemaa komission eri yksiköiden sisäisissä lausuntokierroksissa, jotka toteutettiin ennen ehdotettujen sääntöjen antamista. OLAFin tehtävänä on antaa lausunto siitä, otetaanko ehdotetuissa säädöksissä asianmukaisesti huomioon petosriskit. Vuosina 2014–2016 OLAF sai komission eri yksiköiltä 2 160 lausuntopyyntöä. OLAF antoi myönteisen lausunnon 1 716 tapauksessa (79 prosenttia) ja myönteisen lausunnon huomautuksin 304 tapauksessa (14 prosenttia). Näissä tapauksissa OLAF oli tyytyväinen ehdotettuihin sääntöihin ja parannusehdotuksiin. OLAF antoi kielteisen lausunnon kahdessa tapauksessa (0,1 prosenttia), ja lopuissa tapauksissa (6,9 prosenttia) OLAF antoi lausuntonsa myöhässä. Laatikossa 4 esitetään esimerkki tapauksesta, jossa OLAFin panos johti sääntöjen muuttamiseen.

Tilintarkastustuomioistuin ei löytänyt edellä esitettyjen tuotosten lisäksi muuta komission tekemää arviointia, jossa olisi lueteltu EU:n säädökset, joiden aukottomuus on arvioitu petosten osalta, tai joka sisältäisi asianmukaisen petosriskien analyysin tai petostentorjuntaa koskevia säännöksiä. Myöskään petosten ennaltaehkäisyä koskevaa komission uutta lähestymistapaa ei ole analysoitu, vaikka lähestymistapa oli komission vuonna 2007 antaman tiedonannon mukaan tarkoitus arvioida.

Tietoja on hyödynnettävä petosten ehkäisyssä nykyistä paremmin

Tietoja toimijoista, jotka ovat vaarassa tehdä petoksen, voidaan käyttää sen estämiseen, että EU:n varoja kohdennettaisiin mahdollisille tuleville petoksentekijöille.

• Suorassa ja välillisessä hallinnoinnissa komissio pitää poissulkemis- ja mustalle listalle asettamisjärjestelmäänsä eli varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää tärkeimpänä välineenään, jolla estetään EU:n rahoituksen kohdentaminen maksukyvyttömille, sääntöjenvastaisesti toimiville, epäluotettaville tai vilpillisille talouden toimijoille.
• Euroopan komission kehittämä ARACHNE on tiedonlouhintaan ja datan rikastamiseen tarkoitettu integroitu tietotekninen työkalu. Koheesioalalla alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto katsovat riskien pisteytykseen käytettävän ARACHNE-työkalun olevan keskeinen petostenehkäisyväline. Näiden pääosastojen mukaan ARACHNE voisi auttaa jäsenvaltioiden viranomaisia riskialtteimpien hankkeiden ja edunsaajien tunnistamisessa ennakko- ja jälkitarkastusten aikana.

Tilintarkastustuomioistuin analysoi näiden kahden välineen sisältämiä tietoja.

Komissio ei lainsäädännöllisten rajoitteiden vuoksi voinut sulkea pois talouden toimijoita, jotka olivat syyllistyneet petokseen tai korruptioon ennen vuotta 2016

Poissulkemisen merkitys on kasvanut Euroopan unionissa huomattavasti. Tämä johtuu siitä, että julkisia hankintoja koskevien EU:n direktiivien mukaan hankintasopimuksia ei saa tehdä sellaisten talouden toimijoiden kanssa, jotka ovat osallistuneet rikolliseen toimintaan tai jotka ovat syyllistyneet esimerkiksi korruptioon tai petokseen, joka vahingoittaa EU:n taloudellisia etuja.

EU:n soveltama poissulkemisjärjestelmä on peräisin vuodelta 2008. Komissio korvasi edellisen poissulkemis- ja ennakkovaroitusjärjestelmän nykyisellä varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmällä 1. tammikuuta 2016. Pääjohtajat voivat edelleen pyytää ennakkovaroitusta poissulkemisen osalta. Tässä järjestelmässä on kuitenkin uusi piirre, keskitetty tutkintaelin, joka arvioi kulloisenkin pääosaston pääjohtajan esittämiä poissulkemispyyntöjä ja antaa suosituksia poissulkemisesta tai mahdollisista taloudellisista seuraamuksista. Pääjohtaja tekee viime kädessä päätöksen talouden toimijan mahdollisesta poissulkemisesta.

Kaikilla EU:n toimielimillä ja elimillä on mahdollisuus esittää poissulkemispyyntö hyödyntäen tietoja, jotka on saatu hallinnollisten tai rikosoikeudellisten menettelyjen, OLAFin, Euroopan tilintarkastustuomioistuimen tai komission sisäisten tarkastajien kertomusten, Euroopan keskuspankin, Euroopan investointipankin ja Euroopan investointirahaston tai muun kansainvälisen organisaation päätösten avulla taikka sellaisten petos- tai sääntöjenvastaisuustapausten perusteella, joista ovat päättäneet kansalliset viranomaiset yhteistyössä toteutetun hallinnoinnin yhteydessä tai valtuutetut elimet välillisen hallinnoinnin yhteydessä. Myös tulojen ja menojen hyväksyjien tai yksityisen sektorin tarkastajien toimittamat tarkastukset ovat arvokkaita tietolähteitä. Poissulkemista koskevat päätökset ovat jäsenvaltioiden viranomaisten saatavilla, mutta näillä ei ole velvollisuutta ottaa päätöksiä huomioon tehdessään yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä rahoituspäätöksiä, joihin liittyy EU:n varoja.

Talouden toimijan poissulkeminen on pitkällinen menettely. Kaksi ja puoli vuotta varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän käyttöönoton jälkeen eli 30. kesäkuuta 2018 mennessä koko komissiossa oli suljettu pois 19 talouden toimijaa ja julkaistu kahdeksalle toimijalle määrätyt seuraamukset. Vaikka jäsenvaltioiden viranomaiset ilmoittivat yhteistyössä tapahtuvan hallinnoinnin alalla 820 petosepäilystä IMS:ssä ja OLAF päätti noin 60 tutkimusta suosituksin pelkästään vuonna 2016³⁶, varainhoitoasetuksessa ei anneta komissiolle valtuuksia ryhtyä toimiin, jos jäsenvaltion viranomaiset eivät ole itse käynnistäneet epäluotettavan talouden toimijan poissulkemista. Siksi kolme tärkeintä näiden varojen käyttöä hallinnoivaa pääosastoa (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto) eivät esittäneet lainkaan ERI-rahastoista yhteisrahoitusta saaneita kansallisia talouden toimijoita koskevia poissulkemispyyntöjä.

Ennen vuotta 2016 koskeviin tosiseikkoihin perustuvien poissulkemisten tärkeimpiä syitä olivat sopimusmääräysten vakavat rikkomiset ja ammatin harjoittamiseen liittyvät vakavat virheet. Tämä johtuu siitä, että lainsäädäntö ei tuolloin mahdollistanut poissulkemista petoksen vuoksi, jos lopullista tuomioita ei ollut annettu. Tähän mennessä vasta kaksi talouden toimijaa on suljettu pois petoksen tai korruption vuoksi, mikä rajoittaa järjestelmän ennalta ehkäisevää vaikutusta.

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmässä on mahdollista tallentaa tietoja henkilöistä, joilla on määräysvaltaa, edustusvaltuuksia tai päätösvaltaa petollisissa yrityksissä. Lainsäädäntö mahdollistaa kuitenkin talouden toimijoiden poissulkemisen vasta vuoden 2016 jälkeiseltä ajalta olevien tosiseikkojen perusteella, jos niiden hallinto-, johto- tai valvontaelimiin kuuluu henkilö tai joissa on edustusvaltuuksia tai päätös- tai määräysvaltaa henkilöllä, johon sovelletaan poissulkemista kyseisenä ajankohtana. Aiemmin tosiasiallisesti pois voitiin sulkea vain talouden toimijoita, joilla oli sopimussuhde hankintaviranomaisen/tulojen ja menojen hyväksyjän kanssa. Ennen ilmeni tapauksia, joissa siihen mennessä, kun talouden toimijat oli mahdollista sulkea pois, petollisten yritysten taustalla olevat yksityishenkilöt olivat jo purkaneet komission kanssa sopimussuhteessa olevan yrityksen ja perustaneet uuden yrityksen.

Maailmanpankki ja muut kansainväliset rahoituslaitokset ovat hiljattain tehostaneet toimiaan sen varmistamiseksi, että vilpillisten talouden toimijoiden toiminta estetään eivätkä nämä enää vain ilmesty takaisin eri nimellä (laatikko 5).

Jäsenvaltiot eivät hyödynnä ARACHNEn tarjoamia mahdollisuuksia täysimääräisesti petosten ehkäisyssä

ARACHNE voisi auttaa jäsenvaltioiden viranomaisia tunnistamaan riskialttiita talouden toimijoita ennen maksujen maksamista tai sen jälkeen tehtävien tarkastusten aikana. Tämän välineen hyödyllisyys riippuu siitä, kuinka paljon jäsenvaltioiden hallintoviranomaiset tallentavat järjestelmään tietoja ja käytetäänkö sitä järjestelmällisesti. Välineen käyttö on jäsenvaltioiden viranomaisille ilmaista, mutta ei tällä hetkellä pakollista.

Vuonna 2015 julkaistussa erityiskertomuksessaan, jossa käsitellään komission ja jäsenvaltioiden toimia EU:n koheesiovarojen käytössä todettujen julkisia hankintoja koskevien ongelmien ratkaisemiseksi³⁹, tilintarkastustuomioistuin totesi, että 28 jäsenvaltiosta vain 17 käytti välinettä tai oli ilmoittanut aikovansa käyttää sitä. Tämän vuoksi tilintarkastustuomioistuin suositti vuoden 2015 erityiskertomuksessaan, että komissio ja jäsenvaltiot tehostaisivat tällaisten tiedonlouhintatyökalujen käyttöä. Kolme vuotta suosituksen jälkeen ARACHNEa käytetään yhä noin 170 toimenpideohjelmassa kaikkiaan 429 toimenpideohjelmasta 21 jäsenvaltiossa (kaavio 8).

Järjestelmän avulla ei tällä hetkellä pysty selvittämään, onko talouden toimija suljettu pois komission järjestelmässä. Muilla EU:n menoaloilla kuin koheesioalalla varoja hallinnoivilla elimillä ei ole käytettävissään vastaavanlaisia petosriskien pisteytykseen käytettäviä välineitä.

*Niiden kauden 2014–2020 toimenpideohjelmien lukumäärän prosenttiosuus, joissa käytetään ARACHNEa, kussakin jäsenvaltiossa maan kauden 2014–2020 toimenpideohjelmien kokonaismäärästä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission lukujen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuimen analyysissa todettiin komission poissulkemis- ja seuraamusjärjestelmän vaikutuksen olevan vähäinen. Lisäksi poissulkemista sovelletaan vain komission suoraan ja välillisesti hallinnoimaan varainkäyttöön, mikä tarkoittaa sitä, että poissuljetut yritykset saattavat edelleen saada esimerkiksi koheesiovaroja. Vaikka ARACHNE voisi olla tehokas petostenehkäisyväline, järjestelmässä on yhä – viisi vuotta sen käynnistämisen jälkeen – vain vähän tietoja.

OLAFin hallinnolliset tutkimukset ovat johtaneet syytetoimiin alle puolessa tapauksista ja varoista alle kolmasosa on peritty takaisin

EU:n nykyisen säädöskehyksen mukaisesti päävastuu petostentorjuntalainsäädännön toimeenpanosta on jäsenvaltioilla, sillä vain kansalliset viranomaiset voivat suorittaa rikostutkinnan ja asettaa henkilön syytteeseen rikoksesta. Vastuu vilpillisesti hankittujen EU:n varojen takaisinperinnästä vaihtelee EU:n menoalan mukaan.

OLAF on tällä hetkellä ainoa elin, jolla on riippumattomat tutkimusvaltuudet EU:n tasolla. Toimeksiantonsa mukaisesti OLAF tutkii petoksia, lahjontaa ja muita laittomia toimia, jotka voivat vahingoittaa EU:n taloudellisia etuja⁴⁰. OLAF voi hallinnollisten tutkimustensa perusteella antaa oikeudellisia, taloudellisia, hallinnollisia tai kurinpidollisia suosituksia⁴¹. OLAF voi lisäksi suositella turvaamistoimenpiteitä, joilla osaltaan ehkäistään sääntöjenvastaisuuksien lisääntymistä.

Oikeudelliset suositukset osoitetaan toimivaltaisille kansallisille oikeusviranomaisille. Ne sisältävät pääasiassa ehdotuksen aloittaa rikostutkinta sitä henkilöä vastaan, joka (OLAFin mukaan) on mahdollisesti syyllistynyt petokseen, tai jatkaa rikostutkintaa OLAFin havaintojen ja suositusten valossa. OLAFin tutkimusten tarkoituksena on helpottaa jäsenvaltion viranomaisten asiassa toteuttamaa syytteeseenpanoa.

Taloudelliset suositukset osoitetaan asiasta vastaaville pääosastoille. Suosituksissa ehdotetaan, että tietty rahamäärä perintään takaisin tai että estetään varojen aiheeton maksaminen. Suositukset eivät ole pääosastoja sitovia. Siksi OLAFin tehtävänä on tässä yhteydessä helpottaa pääosastojen työtä, joka liittyy takaisinperintämääräysten valmisteluun ja epäluotettavien talouden toimijoiden sulkemista EU:n lisärahoituksen ulkopuolelle koskevien pyyntöjen esittämiseen varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmän kautta⁴².

Suoraan tai välillisesti hallinnoitavilla EU:n menoaloilla maksupäätöksen tehnyt pääosasto päättää itse, peritäänkö varat takaisin vilpilliseltä tuensaajalta. Yhteistyössä hallinnoitavilla EU:n menoaloilla asiasta vastaava pääosasto perii varat takaisin asianomaiselta jäsenvaltiolta rahoitusoikaisujen avulla. Tämän jälkeen kansalliset viranomaiset vastaavat siitä, että EU:n varat peritään takaisin varsinaiselta tuensaajalta. Seuraavassa osiossa tutkitaan, mikä vaikutus OLAFin hallinnollisilla tutkimuksilla on ollut petoksentekijöiden syytteeseenpanoon ja hallinnolliseen menettelyyn, jolla peritään takaisin vilpillisesti hankittuja EU:n varoja.

Petosten tutkimiseen nykyisin käytetyssä järjestelmässä on ominaispuutteensa

Vuosina 2009–2016 OLAF antoi yhteensä 541 oikeudellista suositusta. Tähän mennessä jäsenvaltioiden viranomaiset ovat tehneet päätöksen näistä suosituksista 308 tapauksessa, joista 137 tapauksessa (44,5 prosenttia) on nostettu syyte ja 171 tapauksessa (55,5 prosenttia) asian käsittely on lopetettu. Tuomioiden määrästä ei ole saatavilla tietoja. Tähän mennessä jäsenvaltioiden oikeusviranomaiset ovat nostaneet vuosittain noin 17 syytettä OLAFin aloittamien tapausten perusteella (kaavio 9).

Lähde: OLAFin raportti 2016, s. 33.

Koska luotettavia tietoja ei ole saatavissa niiden EU-varojen käyttöön liittyvien petostapausten kokonaismäärästä, joissa jäsenvaltioissa on toteutettu syytetoimia, tilintarkastustuomioistuin ei voi esittää tarkkoja tietoja siitä, kuinka suuri on kansallisten syyttäjien OLAFin antamien oikeudellisten suositusten perusteella nostamien syytteiden kokonaisosuus. Julkisesti saatavilla olevista tiedoista ja tilintarkastustuomioistuimen käynnin kohteena olleiden kansallisten viranomaisten toimittamista tiedoista käy ilmi, että syytteeseenpanoon johtaneiden OLAFin oikeudellisten suositusten osuus kansallisten syyttäjien nostamien syytteiden kokonaismäärästä on pieni EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten osalta (laatikko 6).

Kaaviosta 9 käy ilmi, että yli puolessa niistä tapauksista, joissa jäsenvaltio teki päätöksen, asian käsittely lopetettiin. OLAFin oman jäsenvaltioilta oikeudellisista suosituksista kerättyjen tietojen analyysin mukaan asian käsittelyn lopettamisen tärkeimmät syyt olivat (kaavio 10):

• OLAFin alun perin keräämä tai kansallisen tutkintaviranomaisen myöhemmin keräämä näyttö katsottiin riittämättömäksi syytetoimien kannalta (56 prosenttia)
• OLAFin tutkimaa tekoa ei katsota kansallisessa lainsäädännössä rikokseksi (22 prosenttia)
• kansallisen lainsäädännön mukainen vanhentumisaika (eli aikaraja rikosoikeudenkäynnin aloittamiselle) on kulunut umpeen (14 prosenttia)⁴⁵.

Lähde: Analysis of Member States’ follow-up of OLAF’s judicial recommendations issued between January 2008 and December 2015 (analyysi OLAFin tammikuun 2008 ja joulukuun 2015 välisenä aikana antamien oikeudellisten suositusten täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa), s. 1.

Kuten edellä todettiin, 36 prosentissa tapauksista jäsenvaltioiden viranomaiset eivät pitäneet OLAFin havaitsemaa rikosta kansallisessa lainsäädännössä rikokseksi katsottuna tekona tai kansallisessa lainsäädännössä rikosoikeudenkäynnille asetettu määräaika oli kulunut umpeen. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että aina ei ole mahdollista estää asian vanhentumista. Lisäksi kansalliset syyttäjät saattavat päätyä eri johtopäätökseen siitä, onko tapahtunut rikos. Tiivis yhteistyö OLAFin ja kansallisten viranomaisten kesken on tämän vuoksi ensiarvoisen tärkeää⁴⁶.

Tilintarkastustuomioistuimen neljässä jäsenvaltiossa tekemien haastattelujen aikana kansalliset syyttäjät totesivat, ettei heillä useimmissa tapauksissa ole minkäänlaista yhteyttä OLAFiin ennen kuin he saavat loppukertomuksen. He totesivat myös, että olisi parempi, jos he saisivat tiedon rikosepäilyistä paljon varhaisemmassa vaiheessa kuin OLAFin tutkimusten lopussa, ja jos he saisivat tiedon, he avustaisivat OLAFia ja aloittaisivat tarvittaessa oman rikostutkinnan, jotta asia ei vanhentuisi.

Siksi se, että kansalliset syyttäjät lopettavat monen asian käsittelyn, koska kyseessä ei ole rikos tai koska asia on vanhentunut, viittaa siihen, että tähän mennessä OLAFin ja kansallisten viranomaisten yhteistyö kansallisten viranomaisten kanssa on ollut puutteellista.

Kaaviosta 10 käy ilmi, että 56 prosentissa tapauksista, joissa asian käsittely on lopetettu, näin on tehty näytön puutteen vuoksi. Tämä tarkoittaa, että joka toisessa tapauksessa, jonka käsittely lopetettiin, OLAFin keräämä näyttö yhdessä kansallisten viranomaisten myöhemmin rikostutkinnan aikana keräämän näytön kanssa ei ole saanut syyttäjää nostamaan syytettä.

Tilintarkastustuomioistuimen tekemät kansallisten viranomaisten ja EU:n toimielinten (myös OLAFin) edustajien sekä riippumattomien tutkijoiden haastattelut viittaavat siihen, että pääsyy asian käsittelyn lopettamiseen ei ole näytön puute vaan se, että asiat ovat liian vanhoja. Kyse ei välttämättä ole siitä, että asian vanhentumisaika olisi kulunut umpeen tai kulumassa umpeen, vaan siitä, että väitetyn rikoksen tekemisestä on kulunut jo vuosia.

Tämä ei tarkoita, että OLAFin tutkimukset kestäisivät liian kauan. Useimmissa tapauksissa OLAF tekee hallinnollisen tutkimuksen sen jälkeen, kun asianomainen tapaus on havaittu ja ilmoitettu. Niin ollen OLAF on riippuvainen siitä, toimittavatko etenkin EU:n toimielimet, elimet, laitokset ja virastot sekä jäsenvaltiot tiedot sille ajoissa. Lisäksi OLAFin hallinnollisen tutkimuksen jälkeen jäsenvaltiossa on suoritettava rikostutkinta. Henkilöä vastaan ei saa nostaa syytettä tutkimatta asiaa kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Tutkimuksen laajuus vaihtelee maittain, mutta kaikissa jäsenvaltioissa vaaditaan jonkinlaisia toimia. Tämän vuoksi on usein olemassa suuri riski, että OLAFin tutkimusten, olivatpa ne kuinka hyvin toteutettuja tahansa, ”viimeinen myyntipäivä” ylittyy.

Kaaviossa 11 kuvataan OLAFin tutkimien tapausten aikataulua. OLAFin toimittamien tietojen mukaan siltä vei vuonna 2017 keskimäärin kaksi kuukautta valita tapaukset ja noin 22 kuukautta tutkia ne⁴⁷. Jos oletetaan, että OLAF saa tiedot petokseksi epäillystä tapauksesta noin vuoden kuluttua teon tapahtumisesta ja toimittaa loppukertomuksensa oikeusviranomaisille viipymättä, kansalliset viranomaiset saavat tietoa väitetystä rikoksesta vasta keskimäärin kolme vuotta sen tapahtumisen jälkeen. Monimutkaisissa tapauksissa aikaa voi kulua enemmänkin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Tilintarkastustuomioistuimen mielestä nykyinen käytäntö, jonka mukaan OLAFin suorittamien petosepäilyjä koskevien hallinnollisten tutkimusten jälkeen on suoritettava rikostutkinta kansallisella tasolla, vie lukuisissa tapauksissa liian paljon aikaa, mikä heikentää mahdollisuuksia saavuttaa lopullinen päämäärä eli syytteeseenpano.

Riittämätön näyttö haittaa varojen hallinnollista takaisinperintää

Jos OLAF havaitsee sääntöjenvastaisuuden (on sitten kyse petosepäilystä tai muusta sääntöjenvastaisuudesta) ja pystyy arvioimaan takaisin perittävän määrän, OLAF antaa taloudellisen suosituksen.

Kaaviossa 12 esitetään OLAFin vuosina 2002–2016 takaisinperittäväksi suosittamat rahamäärät. Saatavilla olevien tietojen perusteella tilintarkastustuomioistuin arvioi OLAFin taloudellisten suositusten kokonaisarvon tänä ajanjaksona olleen noin 8,8 miljardia euroa (käytettäessä vuosien 2008 ja 2009 osalta kaikkien muiden vuosien keskiarvoa). Vuoden 2016 loppuun mennessä oli peritty takaisin yhteensä 2,6 miljardia euroa (30 prosenttia). Luvut osoittavat, että vaikka OLAFin suositusten vuotuinen kokonaisarvo vaihtelee huomattavasti, takaisinperitty määrä oli useimpina vuosina (vuoden 2011 merkittävää poikkeusta lukuun ottamatta) suunnilleen 200 miljoonaa euroa (viimeksi kuluneiden 15 vuoden keskiarvo on 173 miljoonaa euroa).

Tilintarkastustuomioistuimen seitsemältä varoja käyttävältä pääosastolta (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto, viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto, muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto sekä kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto) saamien tilastojen mukaan OLAF suositteli vuosina 2012–2016 yhteensä 1,9 miljardin euron takaisinperintää kaikkiaan 358 tapauksessa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä pääosastojen takaisinperintätoimien ja rahoitusoikaisujen arvo oli yhteensä 243 miljoonaa euroa (13 prosenttia suositusten mukaisesta kokonaismäärästä) 153 tapauksessa (43 prosentissa kaikista tapauksista). Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että takaisinperintä voi yhä olla käynnissä merkittävässä osassa jäljellä olevista OLAFin taloudellisista suosituksista.

Aiheettomasti maksettujen EU:n varojen takaisinperintä on pitkällinen menettely: tilintarkastustuomioistuimen tutkiman onnistuneiden takaisinperintätapausten otoksen perusteella voidaan arvioida, että takaisinperinnän saattaminen päätökseen kestää noin 36 kuukautta. Niin ollen tilintarkastustuomioistuin odottaisi, että vuosina 2012–2014 annettuihin suosituksiin perustuva takaisinperintäaste olisi paljon korkeampi kuin se 15 prosenttia (OLAFin suositusten mukaisesta kokonaismäärästä), joka vastaa pääosastojen toistaiseksi takaisin perimää määrää.

* Vuotta 2008 koskevassa vuosikertomuksessaan OLAF arvioi perustamisensa (1999) jälkeen päätökseen saattamiensa tapausten taloudelliseksi vaikutukseksi yli 6,2 miljardia euroa. Kymmenvuotiskauden keskiarvo on noin 620 miljoonaa euroa vuodessa. Vuosilta 2008 ja 2009 ei ole saatavissa tietoja, joten niiden osalta käytettiin vuosien 2002–2011 keskiarvoa.

** Vuodesta 2012 lähtien OLAF on esittänyt vuosikertomuksessaan takaisinperittäväksi suositellun kokonaismäärän ja vuoden aikana kertyneen määrän, joka on peritty takaisin OLAFin aiempina vuosina päätökseen saattamien tutkimusten perusteella.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin vuosia 2002–2016 koskevien OLAFin vuosikertomusten perusteella.

Luvut osoittavat, että merkittävässä osassa tapauksista, joissa OLAF antaa päätteeksi suosituksen periä takaisin aiheettomasti maksettuja EU:n varoja, joko takaisinperintää ei suoriteta ollenkaan tai takaisinperitty määrä on merkittävästi suositeltua määrää pienempi.

Tälle saatiin vahvistus tilintarkastustuomioistuimen toimittamassa tarkastuksessa. Kirjallisesta evidenssistä ilmenee, että pääosastot katsoivat monessa tapauksessa, että OLAFin lopullisissa kertomuksissa ei annettu riittävästi tietoa, jonka perusteella aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintä voitaisiin käynnistää⁴⁸. Pääosastot toteuttivat lisätoimia (tai ulkoistivat niiden toteuttamisen), jotta ne pystyivät päättämään, olisiko takaisinperintä mahdollinen, tai turvautuivat omilla tarkastuksillaan saamaansa näyttöön.

Kun OLAF antaa oikeudellisen suosituksen ja/tai lähettää kertomuksen jäsenvaltion oikeusviranomaisille, takaisinperintämenettely keskeytetään joissakin tapauksissa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi joukon tapauksia, joissa takaisinperintämenettely oli keskeytetty ja pääosastot olivat pyytäneet, ettei OLAF paljasta mitään tietoja kansallisille viranomaisille tai edunsaajalle. Tilintarkastustuomioistuin myöntää kuitenkin, että rikostutkinnan ja ripeän varojen takaisinperinnän välillä saatetaan joutua tekemään kompromissejä.

Hallinnollisen menettelyn käyttö aiheettomasti maksettujen EU:n varojen takaisinperintään on kuitenkin silti tehokkaampaa ja edullisempaa kuin varojen periminen takaisin rikosoikeudenkäynnin kautta varojen jäädyttämisen ja menetetyksi tuomitsemisen avulla. Rikollisten varojen takaisin perimistä Euroopan unionissa käsittelevässä äskettäisessä Europolin tutkimuksessa todetaan, että EU:ssa saadaan nykyisin perittyä takaisin vain pieni osuus rikoshyödyn arvioidusta määrästä⁴⁹.

Hallinnointi yhteistyössä

Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä pääosastot eivät peri varoja takaisin suoraan tuensaajilta vaan soveltavat erilaisia rahoitusta koskevia menettelyjä EU:n talousarvion suojaamiseksi. Useimmissa tapauksissa alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto soveltavat rahoitusoikaisuja aina, kun OLAF antaa taloudellisen suosituksen. Asianomaisen jäsenvaltion päätettäväksi jää, mitä korjaavia toimenpiteitä edunsaajia vastaan toteutetaan sen jälkeen, kun pääosasto on tehnyt rahoitusoikaisun. Yhteisen hallinnoinnin periaate ei edellytä, että alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto tarkastaisivat edunsaajilta takaisin perityt määrät.

Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosaston säännöissä ei selvästi todeta, mihin toimiin OLAFin taloudellisten suositusten perusteella pitäisi ryhtyä. Jäsenvaltioille ei esimerkiksi ole asetettu määräaikaa, johon mennessä niillä olisi mahdollisuus riitauttaa OLAFin kertomuksessa suositeltu takaisin perittävä määrä. Maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto katsoo, että sen tehtävänä on valvoa takaisinperintää, jonka toteutus on kokonaan kulloisenkin jäsenvaltion vastuulla.

Kaaviossa 13 esitetään OLAFin alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolle, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastolle sekä maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosastolle vuosina 2012–2016 lähettämien taloudellisten suositusten kokonaisarvo sekä tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä takaisin perityt määrät. Nämä kolme pääosastoa saivat OLAFilta yhteensä 268 taloudellista suositusta vuosina 2012–2016. Näistä tapauksista 125:ssä (47 prosenttia) on peritty varoja takaisin. Takaisinperintäastetta ei merkittävästi nosta se, jos huomioon otetaan vain ne taloudelliset suositukset, jotka OLAF antoi kyseisille kolmelle pääosastolle vuosina 2012–2014. Näiden tapausten yhteydessä kyseiset kolme pääosastoa onnistuivat perimään takaisin 15 prosenttia OLAFin suositusten mukaisesta yhteismäärästä (alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto 10 prosenttia, työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto 19 prosenttia ja maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto 33 prosenttia). Tilintarkastustuomioistuin panee merkille, että OLAF antoi lokakuussa 2016 uudet ohjeet taloudellisten suositusten laatimisesta ja laskemisesta. Uudet ohjeet annettiin vasta melko hiljattain, joten niiden kokonaisvaikutus järjestelmässä ilmenee vasta myöhemmin.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission lukujen perusteella.

Alue- ja kaupunkipolitiikan pääosaston sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosaston mukaan yksi tärkeimmistä syistä siihen, ettei suositeltuja määriä peritä takaisin, on se, ettei suositeltua määrää perustella suoraan OLAFin loppukertomuksessa. Esimerkiksi yhdessä tapauksessa pääosasto pyysi ulkoista yritystä suorittamaan OLAFin havainnon tarkemman oikeudellisen analyysin. Toisessa tapauksessa pääosasto päätti sisämarkkinoiden ja palvelujen pääosastoa sekä komission oikeudellista yksikköä kuultuaan, ettei OLAFin suosittelemaa määrää peritä takaisin, koska oikeudenkäyntiriski oli suuri. Toinen syy siihen, miksi joissakin tapauksissa ei peritty takaisin suositeltua määrää kokonaan oli se, että OLAF suositteli aiemmin julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi suurempia oikaisuja kuin asianomaiset pääosastot tosiasiassa komission suuntaviivojen⁵⁰ perusteella sovelsivat.

Suora hallinnointi (viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto)

Kaaviossa 14 esitetään OLAFin viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosastolle sekä tutkimuksen ja innovoinnin pääosastolle vuosina 2012–2016 lähettämien taloudellisten suositusten kokonaisarvo sekä tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä takaisin perityt määrät. Nämä kaksi pääosastoa saivat OLAFilta yhteensä 36 taloudellista suositusta vuosina 2012–2016. Yhdeksässä tapauksessa (25 prosenttia) varat on peritty täysimääräisesti takaisin. Yhdessä poikkeuksellisessa tapauksessa tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto peri takaisin kahdeksankertaisen määrän OLAFin suosittelemaan määrään verrattuna, koska edunsaajalta takaisin peritty kokonaismäärä sisälsi myös pääosaston omien tarkastusten perusteella ekstrapoloituja määriä. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että OLAFin suosittelema määrä tuli tässä tapauksessa perittyä kokonaan takaisin. Takaisinperintäastetta nostaa hiukan se, jos huomioon otetaan vain ne taloudelliset suositukset, jotka OLAF antoi kyseisille kahdelle pääosastolle vuosina 2012–2014. Näiden tapausten yhteydessä kyseiset kaksi pääosastoa onnistuivat perimään takaisin 34 prosenttia OLAFin suositusten mukaisesta yhteismäärästä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission lukujen perusteella.

Tilintarkastustuomioistuin kävi läpi 20 OLAFin taloudellista suositusta (kymmenen suositusta koski viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosastoa ja kymmenen tutkimuksen ja innovoinnin pääosastoa) 37 tapauksen osalta. Suositukset kattoivat 86 prosenttia OLAFin mainituille kahdelle pääosastolle suosittelemasta yhteismäärästä. Tilintarkastustuomioistuin totesi tämän perusteella, että pääsyyt OLAFin tutkimusten jälkeisen varojen takaisinperinnän viivästymiseen ja takaisinperinnän suorittamatta jättämiseen ovat seuraavat:

• rikostutkinta tai rikosoikeudellinen menettely on käynnissä
• OLAFin kertomuksissa esitetty näyttö on riittämätön
• yritykset on jo purettu siihen mennessä, kun OLAF saattaa tutkimuksensa päätökseen.

Aika, jonka varoja käyttävä pääosasto tarvitsee ilmoittaakseen tapauksen OLAFille, ja OLAFin tutkimusten nopeus saattavat olla takaisinperinnän onnistumisen kannalta tärkeitä osatekijöitä, sillä ajoituksella on suuri merkitys tapauksissa, joissa pääosastot perivät varoja takaisin suoraan edunsaajilta. Tapauksissa, joissa takaisinperintätoimet ovat vielä käynnissä, keskimääräinen tarvittava aika OLAFin tutkimusten alkamisesta laskettuna on viisi vuotta. Kun petoksentekijät purkavat yrityksensä likvidaation kautta tai muuten – usein heti tarkastuksesta tai OLAFin tutkimuksesta ilmoittamisen jälkeen – mahdollisuudet takaisinperintään ovat rajalliset.

Pääosastot voivat reagoida nopeammin ja välttää kustannukset, jotka aiheutuvat rahoituksen perimisestä takaisin edunsaajilta, jos ne voivat osoittaa omien tarkastustensa avulla, että sopimusvelvoitteita on rikottu. Asiasta vastaava pääosasto valmistelee näissä tapauksissa takaisinperintämääräyksen omien tarkastustulostensa pikemminkin kuin OLAFin kertomuksen perusteella. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tapauksissa, joissa pääosasto ei ollut suorittanut tarkastusta ja joissa ainoana näytön lähteenä oli OLAFin tutkimuksen asiakirja-aineisto, pääosaston oli vaikeampi antaa takaisinperintämääräys OLAFin suosittelemasta määrästä, koska pääosasto piti saatavilla olevaa asiakirja-aineistoa riittämättömänä.

Lisäksi velalliset saattavat joskus asian unionin tuomioistuimen käsiteltäväksi saadakseen osan hylätyistä kustannuksista takaisin ja/tai vahingonkorvausta komissiolta. Kun näin tapahtuu, takaisinperittävää määrää ei voida katsoa lopulliseksi ennen kuin asian käsittely unionin tuomioistuimessa päättyy.

Välillinen hallinnointi (kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto)

Välillisessä hallinnoinnissa kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto siirtää talousarvion toteuttamistehtäviä edunsaajamaille, kansainvälisille organisaatioille ja EU:n ulkopuolisissa maissa toimiville kehitysvirastoille.

Kaaviossa 15 esitetään OLAFin kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosastolle vuosina 2012–2016 lähettämien taloudellisten suositusten kokonaisarvo sekä tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen mennessä takaisin perityt määrät. Kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto sai OLAFilta yhteensä 53 taloudellista suositusta vuosina 2012–2016. Varoja on peritty takaisin 20 tapauksessa (38 prosentissa kaikista tapauksista)⁵¹. Takaisinperintäastetta ei merkittävästi nosta se, jos huomioon otetaan vain ne taloudelliset suositukset, jotka OLAF antoi kyseiselle pääosastolle vuosina 2012–2014. Näiden tapausten yhteydessä yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto onnistui perimään takaisin kuusi prosenttia OLAFin suositusten mukaisesta yhteismäärästä.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin komission lukujen perusteella.

Tapauksissa, joiden osuus OLAFin antamien taloudellisten suositusten kokonaisarvosta on 58 prosenttia, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto ei perinyt EU:n varoja takaisin joko siksi, ettei takaisinperinnälle sen näkemyksen mukaan ollut oikeusperustaa, tai siksi, että se päätti olla antamatta takaisinperintämääräystä⁵². Tilintarkastustuomioistuimen tutkimien kymmenen OLAFin antaman taloudellisen suosituksen perusteella syy siihen, ettei kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto perinyt OLAFin suosittelemia määriä takaisin, oli pääasiassa se, ettei evidenssi ollut pääosaston mielestä riittävä.

Kymmenestä tapauksesta kolmessa, joiden osuus OLAFin antamien taloudellisten suositusten arvosta oli merkittävä, kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto päätti olla perimättä varoja takaisin. Koska kansainvälisen yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto toimii riskialttiissa ympäristössä ja sen toimien toteuttamiseen kohdistuu potentiaalisia riskejä, pääosasto saattaa tietyissä olosuhteissa päättää olla perimättä EU:n varoja takaisin tuensaajilta. Maissa, joissa poliittinen järjestelmä ja oikeuslaitos ovat epävakaita, mahdollisuudet periä varoja takaisin rikos- tai siviiliprosessin (hallinto-oikeudellisten menettelyjen) kautta ovat aivan selvästi vähäiset. Tällöin OLAFin tutkimus voi monesti tarjota ainoan tavan tutkia petosepäily. OLAF ei analysoi riittävän yksityiskohtaisesti, mitkä tapaukset ovat johtaneet onnistuneisiin takaisinperintöihin ja mitä syitä on siihen, että pääosastot eivät aloita takaisinperintää tai perivät takaisin vain paljon OLAFin suosittelemaa määrää pienemmän määrän. Analyysi auttaisi OLAFia kohdistamaan tutkimuksensa nykyistä paremmin.

EPPOn toiminnan käynnistäminen edellyttää koordinointitoimia

Lokakuussa 2017 kaksikymmentä jäsenvaltiota⁵³ hyväksyi asetuksen, jolla pyritään tiiviimpään yhteistyöhön Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa. Virastosta tulee EU:n elin, jolla on valtuudet tutkia EU:n taloudellisia etuja vahingoittavia rikoksia ja asettaa niistä syytteeseen.

EPPOn on tarkoitus toimia kahdella tasolla: keskustasolla ja hajautetulla tasolla. Keskustaso koostuu Euroopan pääsyyttäjästä, yhdestä Euroopan syyttäjästä kutakin jäsenvaltiota kohti (syyttäjistä kaksi on Euroopan varapääsyyttäjiä), jotka toimivat EPPOn Luxemburgissa sijaitsevassa keskusvirastossa. Hajautettu taso koostuu jäsenvaltioissa toimivista valtuutetuista Euroopan syyttäjistä. Jaostoissa työskentelevät Euroopan syyttäjät huolehtivat valtuutettujen Euroopan syyttäjien valvonnasta ja suorittavat erityistapauksissa tutkimuksia itse. Valtuutetut Euroopan syyttäjät vastaavat asianomaisessa jäsenvaltiossa suoritetuista tutkinnoista (kaavio 16).

Lähde: Komissio.

Tilintarkastustuomioistuin on analysoinut EPPOn perustamista koskevan asetuksen ottaen huomioon huomautuksensa, jotka koskevat EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten nykyistä tutkinta- ja syytetoimien järjestelmää. Analyysissa arvioitiin, vastataanko EPPOn avulla seuraaviin keskeisiin haasteisiin:

• Nykyinen käytäntö, jonka mukaan OLAFin suorittamien petosepäilyjä koskevien hallinnollisten tutkimusten jälkeen on suoritettava rikostutkinta kansallisella tasolla, vie lukuisissa tapauksissa paljon aikaa.
• OLAFin ja kansallisten viranomaisten välisessä yhteistyössä ilmenee puutteita.

Yleisesti ottaen tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EPPOn perustaminen on askel oikeaan suuntaan. Tilintarkastustuomioistuin haluaa kuitenkin tuoda esiin useita riskejä, jotka osoittavat, ettei EPPOn avulla kenties pystytä ratkaisemaan edellä mainittuja ongelmia:

• Asetuksessa säädetään, että EPPOn jaostot valvovat valtuutettujen Euroopan syyttäjien operatiivista toimintaa. Jotta jaosto pystyisi asettamaan valtuutetun Euroopan syyttäjän näkemyksen kyseenalaiseksi tai edes keskustelemaan hänen kanssaan, jaosto tarvitsee erityistapauksissa riittävää kansallisen rikosoikeuden ja ‑prosessin asiantuntemusta puhumattakaan käännöksistä. Tämä tarkoittaa, että valvontatehtävänsä täyttämiseksi EPPOn keskusvirasto tarvitsee riittävästi henkilöstöä ja resursseja sekä kansallisen lainsäädännön asiantuntijoita⁵⁴. Laajat sisäiset lausuntokierrokset ja kääntäminen saattavat kestää liian kauan rikosprosessin kannalta, sillä aika on siinä hyvin usein rajallisin resurssi.
• EPPO-asetuksen mukaan petosten tutkimisesta vastaavat pääasiassa jäsenvaltioiden tutkijat EPPOn alaisuudessa. Asetuksella ei oteta käyttöön mitään mekanismia, jonka avulla EPPO (tai jokin muu EU:n elin) voisi kehottaa jäsenvaltioiden viranomaisia kohdentamaan resursseja ennakoivaan työhön, jota tarvitaan EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten tutkimiseksi, tai tapauksiin, joita valtuutetut Euroopan syyttäjät hoitavat. Koska valtuutettu Euroopan syyttäjä tarvitsee asianomaisen kansallisen viranomaisen tukea suorittaakseen tutkinnan, jolla asia voidaan saattaa tuomioistuimen ratkaistavaksi, valtuutettujen Euroopan syyttäjien vaikuttavuus on hyvin riippuvainen kansallisista viranomaisista.
• EPPO-asetuksen mukaan⁵⁵ EU:n toimielimet, elimet, laitokset ja virastot voivat käyttää OLAFin apua EPPOlle siirrettävien tapausten alustavaa arviointia varten. Koska aika on ratkaisevan tärkeää rikostutkinnan onnistumisen kannalta, tämän mahdollisuuden liiallinen käyttö saattaa vaikuttaa kielteisesti mahdollisten myöhempien toimien oikea-aikaisuuteen. OLAFin ja EPPOn tulevien yhteistyöjärjestelyjen avulla olisi voitava päättää nopeasti, aloitetaanko rikostutkinta vai siirretäänkö asia hallinnollisella menettelyllä tutkittavaksi kyseessä olevalle jäsenvaltiolle ja asiasta vastaavalle EU:n toimielimelle.

Johtopäätökset ja suositukset

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa arvioitiin, hallitseeko komissio EU:n varainkäyttöön liittyviä petosriskejä asianmukaisesti. Erityisesti tutkittiin toimenpiteitä, joita komissio on toteuttanut potentiaalisten petoksentekijöiden toimien ehkäisemiseksi ja estämiseksi sekä petoksen tapahduttua varojen perimiseksi takaisin.

Tekemiensä havaintojen perusteella tilintarkastustuomioistuin katsoo, että EU:ssa tarvitaan nykyistä tarmokkaampaa otetta, jotta voidaan toteuttaa petosriskien hallintaa koskeva tehokas strategiakehys, joka perustuu luotettaviin arviointeihin. Tilintarkastustuomioistuin katsoo, että komission on selvästi tehostettava EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjuntaa selkeyttämällä ja vahvistamalla petostentorjuntaan osallistuvien eri osapuolten vastuita.

Komissiolla ei ole riittävää käsitystä petosten määrästä, luonteesta ja syistä

Komissiolla ei ole kattavia ja vertailukelpoisia tietoja EU:n varainkäyttöön liittyvien havaittujen petosten määrästä. Komission oma raportointi sen suoraan hallinnoimilla aloilla havaituista petoksista ei ole täydellistä. Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä jäsenvaltiot käyttävät havaittuja petoksia koskevien virallisten tilastojensa laatimiseen toisistaan poikkeavia menetelmiä ja komission sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmässä (IMS) ilmoitetut tiedot ovat epätäydellisiä. Komissio ei tee kattavia tarkastuksia IMS-järjestelmässä ilmoitettujen tietojen laadun varmistamiseksi eikä pyydä jäsenvaltioiden viranomaisia antamaan varmuutta ilmoitettujen tietojen luotettavuudesta. Varoja käyttävät pääosastot kohdistavat järjestelmätarkastusten yhteydessä osittaisia tarkastuksia kansallisiin sääntöjenvastaisuuksien raportointijärjestelmiin (kohdat 21–32).

Komissio ei ole vielä määrittänyt, miten se voisi muodostaa käsityksen havaitsematta jäävistä petoksista virallisten tilastojen täydentämiseksi, vaikka useita hyväksyttyjä tapoja saada käsitys petosten määrästä on olemassa (kohdat 33-37).

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin katsoo, että petosten laadusta ja syistä saatavilla olevat kvalitatiiviset tiedot ovat riittämättömiä. Saatavilla on jonkin verran tietoja eri aloilla käytettävistä petosmuodoista ja ‑järjestelyistä, mutta saatavilla olevia tietoja ei päivitetä järjestelmällisesti. Tilintarkastustuomioistuin ei myöskään löytänyt komission tekemää yksityiskohtaista analyysia taikka tutkimusta, jolla pyrittäisiin selvittämään, miksi jotkut EU:n varoja saavat tahot toimivat petollisesti.

Tutkimukset, joissa on käytetty objektiivisia korvaavia korruption indikaattoreita, ovat myös paljastaneet, että korruptioriskiä voivat kasvattaa mahdollisuus käyttää harkintavaltaa varainkäytössä ja liiallinen byrokraattinen valvonta, joka estää muiden toimittajien pääsyn markkinoille ja helpottaa siten korruptoituneiden sopimusten jatkumista (kohdat 38-49).

Suositus 1 – EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten määrästä, luonteesta ja syistä on saatava parempi käsitys

Jotta voitaisiin kehittää asianmukaisesti suunniteltu lähestymistapa EU:n taloudellisten etujen suojaamiseksi petoksilta, komission olisi otettava käyttöön luotettava petosten raportointijärjestelmä, jonka avulla saataisiin tietoja, joiden perusteella voidaan arvioida petosten määrää, luonnetta ja perussyitä. Komission olisi erityisesti

1. lujitettava sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmää (IMS) niin, että kaikki toimivaltaiset viranomaiset raportoivat nopeasti tiedot, jotka koskevat EU:n taloudellisia etuja vahingoittaviin petoksiin liittyviä rikostutkimuksia.
2. kehitettävä valmiuksiaan kerätä EU:n talousarvioon kohdistuvia petos- ja korruptioriskejä koskevia tietoja eri lähteistä, mitattava näitä riskejä toistuvasti käyttämällä eri menetelmiä (petosten kohtaamista koskevat kyselyt ja hallinnollisiin tietoihin perustuvat indeksit) ja harkittava menoala-, maa- ja alakohtaisten riski-indikaattoreiden luomista.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppu

Petosriskien hallintaa koskevassa komission strategisessa lähestymistavassa on puutteita

Komission petostentorjuntastrategioissa ja niiden vaikuttavuutta koskevassa raportoinnissa ilmenee puutteita Vaikka komissiolla on virallinen petostentorjuntastrategia eli komission petostentorjuntastrategia, komissio ei ole päivittänyt sitä vuoden 2011 jälkeen. Tilintarkastustuomioistuin asettaa siksi kyseenalaiseksi, soveltuuko strategia käytännössä ohjaamaan komission petostentorjuntatoimia. Se panee merkille, että komissio aikoo päivittää petostentorjuntastrategian (kohdat 58–64).

Petostentorjuntatoimiin liittyvät tehtävät ja vastuut on komission hallintomallissa jaettu. Komission eri pääosastoilla ja yksiköillä on kullakin oma petostentorjuntastrategiansa. Komissiossa ei ole keskuselintä, joka varmistaisi petostentorjuntatoimien asianmukaisen kokonaisvalvonnan. Tämä voisi mahdollisesti olla OLAFin tehtävä (suositus 4). Strategiseen petosriskien hallintaan ja petostentorjuntaan ei nimenomaisesti viitata yhdenkään yksittäisen komission jäsenen vastuualueessa (kohdat 52–57).

Suositus 2 – Komission petostentorjuntatoimien johtaminen olisi varmistettava

2.1. Komission olisi varmistettava petostentorjuntaa ja petosten havaitsemista koskeva kollegiaalinen vastuu huomioon ottaen, että yhden komission jäsenen toimenkuva selkeästi sisältää strategisen petosriskien hallinnan ja petosten ehkäisemisen. Näin voitaisiin parantaa petosten torjunnan koordinointia.

2.2. Komission olisi varmistettava, että sen uusi petostentorjuntastrategia

• perustuu kokonaisvaltaiseen petosriskien analyysiin, jossa käytetään eri lähteistä saatuja monenlaisia tietoja EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten määrän, luonteen ja syiden selvittämiseksi
• pitää sisällään mielekkäitä tavoitteita ja mitattavissa olevia indikaattoreita
• sisältää tavoitteiden saavuttamiseen perustuvan raportoinnin.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppu

Petosten ehkäisyyn ei ole kiinnitetty riittävästi huomiota

Vaikka petosten ehkäisyä koskeva komission toiminta alkoi vuonna 2000, kattavia petostentorjuntaa koskevia säännöksiä sisällytettiin kaikkiin ylätason asetuksiin ensimmäisen kerran vasta kautta 2014–2020 varten (kohdat 66–70).

Petosriskien arviointi ennen menojärjestelyjen hyväksymistä sekä torjunta- ja valvontatoimien käyttöönottoa voi olla tehokas tapa vähentää petoksista aiheutuvia menetyksiä. Kauden 2014–2020 meno-ohjelmien osalta komissio edellytti tällaista sääntöluonnosten arviointia vasta prosessin myöhäisessä vaiheessa. Siksi arviointeja sovelletaan vasta rahoitusohjelmien seuraavaan sukupolveen vuodesta 2021 alkaen. Yhteistyössä toteutettavan hallinnoinnin yhteydessä komissio ei pyytänyt jäsenvaltioita arvioimaan ohjelmakauden 2014–2020 ohjelmien petosriskejä ennen ohjelmien hyväksymistä. Kuitenkin juuri tällä alalla käytetään noin 70 prosenttia EU:n talousarviosta (kohdat 71–75).

Tietojen käyttäminen petosten ehkäisyyn ja estämiseen voi olla vaikuttava tapa joko tunnistaa riskialttiit talouden toimijat ennen varojen kohdentamista tai edistää tulevaa säädösten noudattamista sulkemalla pois talouden toimijoita ja henkilöitä, joiden on havaittu tekevän petoksia. Komissiossa on ollut pääosastokohtaisia aloitteita tällaisten tietokantojen perustamiseksi, mutta näiden välineiden käyttö on ollut melko vähäistä eikä sitä ole koordinoitu riittävästi. Erityisesti komission poissulkemis- ja seuraamusjärjestelmän ehkäisevä vaikutus on vähäinen, koska koheesiopolitiikasta ja maataloudesta vastaavilla pääosastoilla ei ole valtuuksia panna alulle kyseisten alojen rahastoista tukea saaneiden vilpillisten talouden toimijoiden poissulkemista. Jäsenvaltioiden viranomaisia ei myöskään velvoiteta ottamaan poissulkemista koskevia päätöksiä huomioon EU:n varoihin liittyvien rahoituspäätösten yhteydessä.

Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosastolla sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosastolla on vuodesta 2013 lähtien ollut oma sisäisesti kehitetty petostenehkäisyväline, ARACHNE. Tällainen väline voisi olla vaikuttava, mutta se ei tällä hetkellä edelleenkään sisällä riittävästi tietoja. Tällaisten tietojen toimittaminen vilpillisistä talouden toimijoista ja niihin liittyvistä yksityishenkilöistä on jäsenvaltioiden vastuulla (kohdat 76–88).

Suositus 3 – Petostenehkäisyvälineiden käyttöä olisi lisättävä

3.1. Vuoden 2020 jälkeisen kauden meno-ohjelmien täytäntöönpanoa koskevia sääntöjä ajatellen komission olisi arvioitava petosriskit ja pyydettävä jäsenvaltioita tekemään yksityiskohtainen petosriskien arviointi ennen ohjelmien hyväksymistä.

Toteuttamisen tavoiteajankohta: vuosi 2020.

3.2. Komission poissulkemisjärjestelmän osalta komission olisi

1. varmistettava, että pääosastot käyttävät varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmää niin suoran kuin välillisenkin hallinnoinnin yhteydessä.
2. pyydettävä jäsenvaltioita yksilöimään vilpilliset talouden toimijat ja niihin liittyvät yksityishenkilöt ja merkitä ne järjestelmässä.

Komission olisi kehotettava kaikkia jäsenvaltioita osallistumaan oikea-aikaisia tietoja toimittamalla aktiivisesti ARACHNE-tietokannan käyttöön ja hyödyntämään mahdollisuudet, jotka massadata tarjoaa EU:n varojen vilpillisen ja sääntöjenvastaisen käytön estämiseen³⁹.

Aikatavoite: vuoden 2019 loppu

OLAFin hallinnolliset tutkimukset ovat johtaneet syytetoimiin alle puolessa tapauksista ja varoista alle kolmasosa on peritty takaisin

OLAFin antamat oikeudelliset suositukset johtavat petoksentekijöiden syytteeseenpanoon noin 45 prosentissa tapauksista. Nykyisessä järjestelmässä OLAF käynnistää hallinnolliset tutkimukset saatuaan tietoja muista lähteistä, ja petosepäilyjä koskevia OLAFin hallinnollisia tutkimuksia seuraa usein kansallinen rikostutkinta. Tämä vie kuitenkin lukuisissa tapauksissa paljon aikaa, mikä heikentää mahdollisuuksia saavuttaa lopullinen päämäärä eli syytteeseenpano (kohdat 94-104).

Pääosastot katsovat monessa (petosta tai sääntöjenvastaisuutta koskevassa) tapauksessa, että OLAFin kertomuksissa ei anneta riittävästi tietoa niin, että aiheettomasti maksettujen määrien takaisinperintä voitaisiin sillä perusteella käynnistää. Tällaisissa tapauksissa pääosastot toteuttavat lisätoimia (tai ulkoistavat niiden toteuttamisen), jotta ne pystyvät päättämään, onko määrä mahdollista periä takaisin, tai ne turvautuvat omilla tarkastuksillaan saamaansa näyttöön (kohdat 105–124).

Suositus 4: – OLAFin tehtäviä ja vastuita EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunnassa olisi harkittava uudelleen ottaen huomioon EPPOn perustaminen

Komission olisi pohdittava uudelleen OLAFin tehtäviä ja vastuita EU:n varainkäyttöön liittyvien petosten torjunnassa ottaen huomioon EPPOn perustaminen

Komission olisi erityisesti ehdotettava Euroopan parlamentille ja neuvostolle toimenpiteitä, joilla OLAFille annettaisiin strateginen rooli ja valvontatehtävä EU:n petostentorjuntaan liittyvässä toiminnassa.

Tämä voisi käsittää sen, että OLAF toimisi valvontaelimenä, joka vastaisi seuraavista seikoista:

1. komission petostentorjuntapolitiikan suunnittelun johtaminen sekä täytäntöönpanon seuranta ja valvonta keskittyen erityisesti petosmuotojen (toimintatavat) ja petosten syiden reaaliaikaisen yksityiskohtaisen analyysin tuottamiseen
2. jäsenvaltioiden petostentorjuntatoimien koordinointi ja seuranta.

Aikatavoite: vuoden 2022 loppu.

Tilintarkastustuomioistuimen V jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Lazaros S. Lazaroun johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 14. marraskuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Klaus-Heiner Lehne
presidentti

Lyhenteet

AFCOS: Petostentorjunnan koordinointivirasto

EPPO: Euroopan syyttäjänvirasto

IMS: Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä (Irregularity Management System)

MRK: Monivuotinen rahoituskehys

OLAF: Euroopan petostentorjuntavirasto

PIF: Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen (Protection of the European Union’s financial interests)

PO: pääosasto

Sanasto

Ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä: Ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä on toimivaltaisen hallinto- tai oikeusviranomaisen ensimmäinen kirjallinen arviointi, jossa päätellään täsmällisten tosiseikkojen perusteella, että sääntöjenvastaisuus on tapahtunut. Päätelmää voidaan myöhemmin tarkistaa tai se voidaan kumota hallinnollisen tai oikeudellisen menettelyn aikana esiin tulevien seikkojen perusteella.

Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen: EU:n taloudellisten etujen suojaaminen on yksi tärkeimmistä osa-alueista unionin toimintapoliittisessa suunnitelmassa, jolla vahvistetaan ja lisätään kansalaisten luottamusta ja taataan varojen moitteeton käyttö. EU:n taloudellisten etujen suojaamisessa ei ole kyse ainoastaan talousarviomäärärahojen hallinnoinnista, vaan se ulottuu kaikkiin toimenpiteisiin, jotka vaikuttavat kielteisesti EU:n varoihin tai jäsenvaltioiden varoihin, siinä määrin kuin näillä toimenpiteillä on merkitystä EU:n politiikkojen kannalta.

Havaittu petos: Havaitut petokset käsittävät petosepäilyt ja todetut petokset.

Korruptio: Korruptio on toimivallan väärinkäyttämistä yksityisen hyödyn saavuttamiseksi. Korruptio käsittää kaikki teot tai laiminlyönnit, joilla käytetään väärin julkista valtaa tai pyritään saamaan aikaan julkisen vallan väärinkäyttö perusteettoman edun saamiseksi.

Parempi sääntely: Politiikan ja lainsäädännön suunnittelu siten, että ne saavuttavat tavoitteensa mahdollisimman pienin kustannuksin. Paremman sääntelyn tarkoituksena on varmistaa, että EU:n itse asettamista kunnianhimoisista tavoitteista tulee totta. Paremmalla sääntelyllä varmistetaan, että valittu politiikkaratkaisu on paras ja vähiten rasitusta aiheuttava tapa saavuttaa asetetut tavoitteet. Pyrkimyksenä on varmistaa, että poliittiset päätökset valmistellaan avoimesti, minkä lisäksi tavoitteena on, että ne perustuvat parhaaseen saatavilla olevaan näyttöön ja niiden tukena on sidosryhmien laaja-alainen osallistuminen. (Lähde: Paremman sääntelyn välineistö.)

Petos: Petoksella tarkoitetaan tahallista erehdyttämistä henkilökohtaisen hyödyn saamiseksi tai toisen osapuolen vahingoittamiseksi (liite I).

Petosepäily: Sääntöjenvastaisuus, jonka vuoksi kansallisella tasolla aloitetaan hallinnollinen menettely tai oikeudenkäynti sen selvittämiseksi, onko sääntöjenvastaisuus tahallinen, on komission ja jäsenvaltioiden luokittelun mukaan ”petosepäily”.

Petosriski: COSOn (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) vuonna 2016 julkaiseman petosriskien hallintaoppaan mukaan organisaatioiden olisi suoritettava kokonaisvaltaisia petosriskien arviointeja eri petosjärjestelyjen ja ‑riskien tunnistamiseksi, niiden todennäköisyyden ja merkityksen arvioimiseksi, nykyisten petostentorjuntatoimien arvioimiseksi ja jäljelle jääviä petosriskejä vähentävien toimien toteuttamiseksi.

Rahoitusoikaisut: voidaan panna täytäntöön jäsenvaltion toimesta vähentämällä sääntöjenvastaiset menot jäsenvaltion maksupyynnöstä, maksamalla komission antama perintämääräys tai vapauttamalla maksusitoumus. Vähentäminen voidaan suorittaa kahdella tavalla: peruuttamalla tai perimällä takaisin tuensaajilta.

Syytekirjelmä: Virallinen ilmoitus, jonka syyttäjä antaa luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle siitä, että tämä on syyllistynyt rikokseen, ja jolla syyttäjä nostaa syytteen tuomioistuimessa.

Syyttämispäätös: Syyttäjän päätös asettaa vastaaja syytteeseen rikoksesta.

Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä (IMS): Sääntöjenvastaisuuksien hallinnointijärjestelmä on suojattu sähköinen väline, jonka avulla voidaan ilmoittaa sääntöjenvastaisuuksista ja hallinnoida ja analysoida niitä. IMS on osa OLAFin kehittämää ja ylläpitämää petostentorjunnan tietojärjestelmää (AFIS), jolla helpotetaan OLAFin ja asiaan liittyvien viranomaisten välistä tietojenvaihtoa.

Sääntöjenvastaisuus: Sääntöjenvastaisuus on teko, joka ei noudata EU:n sääntöjä ja jolla on mahdollisesti negatiivinen vaikutus EU:n taloudellisiin etuihin. Sääntöjenvastaisuus voi kuitenkin johtua sekä varoja hakevien tuensaajien että maksujen suorittamisesta vastaavien viranomaisten tekemästä tahattomasta virheestä. Jos sääntöjenvastaisuus on tehty tahallisesti, kyseessä on petos.

Todettu petos: Todetulla petoksella tarkoitetaan tapausta, joka on todettu petokseksi lainvoimaisella rikosoikeuden päätöksellä.

Tuomio: Tuomioistuimen antama päätös, jonka mukaan vastaaja on syyllistynyt rikokseen. Henkilö voidaan katsoa tuomituksi vasta, kun päätös on lainvoimainen.

Vaikutustenarviointi: Vaikutustenarvioinneilla myötävaikutetaan EU:n päätöksentekoprosesseihin, koska niiden avulla kerätään ja analysoidaan järjestelmällisesti tietoa suunnitelluista toimista ja arvioidaan toimien todennäköistä vaikutusta. Vaikutustenarviointi on tehtävä kaikista keskeisistä toimintapoliittisista aloitteista (eli aloitteista, jotka esitetään vuotuisessa toimintastrategiassa tai myöhemmin komission lainsäädäntö- ja työohjelmassa) tietyin selkeästi määritellyin poikkeuksin. Lisäksi arviointi voidaan tehdä tietyistä muista merkittävistä aloitteista tapauskohtaisesti.

Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä: Varhaishavainta- ja poissulkemisjärjestelmä on komission 1. tammikuuta 2016 luoma poissulkemisjärjestelmä, jolla pyritään suojaamaan EU:n taloudellisia etuja epäluotettavilta talouden toimijoilta. Järjestelmän tarkoituksena on helpottaa tällaisten talouden toimijoiden varhaista havaitsemista, niiden poissulkemista niin, etteivät ne voi enää saada EU:n varoja, ja taloudellisten seuraamusten määräämistä sekä vakavimmissa tapauksissa tällaisia poissulkemisia tai taloudellisia seuraamuksia koskevien tietojen julkistamista.

Virhe: Sääntöjenvastaisuus, joka aiheutuu lakiin tai sopimukseen perustuvien velvoitteiden noudattamatta jättämisestä.

Loppuviitteet

¹ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2017/1371, annettu 5 päivänä heinäkuuta 2017, unionin taloudellisiin etuihin kohdistuvien petosten torjunnasta rikosoikeudellisin keinoin (’PIF-direktiivi’), 3 artikla, jossa on petoksen oikeudellinen määritelmä.

² Ks. PIF-direktiivi, johdanto-osan 8 kappale.

³ Ks. EU:n direktiivi 2017/1371 (PIF-direktiivi), 4 artikla, jossa on lahjuksen ottamisen ja lahjuksen antamisen oikeudelliset määritelmät.

⁴ Neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, 1 artiklan 2 kohta.

⁵ Ks. Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 966/2012, annettu 25 päivänä lokakuuta 2012, unionin yleiseen talousarvioon sovellettavista varainhoitosäännöistä (varainhoitoasetus), 32 artikla.

⁶ Ks. PIF-direktiivi, 3 artikla.

⁷ Ks. PIF-direktiivi, 17 artikla.

⁸ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 1074/1999 kumoamisesta, 1 artiklan 2 kohta.

⁹ Belgia, Bulgaria, Espanja, Italia, Itävalta, Kreikka, Kroatia, Kypros, Latvia, Liettua, Luxemburg, Portugali, Ranska, Romania, Saksa, Slovakia, Slovenia, Suomi, Tšekki ja Viro. Alankomaat ja Malta liittyivät EPPOon vuoden 2018 aikana.

¹⁰ Neuvoston asetus (EU) 2017/1939, annettu 12 päivänä lokakuuta 2017, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa.

¹¹ Ks. tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2016, kohdat 1.35 ja 1.36.

¹² Ks. tilintarkastustuomioistuimen lausunto nro 1/2018, joka koskee 2 päivänä toukokuuta 2018 esitettyä ehdotusta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi unionin talousarvion suojaamisesta tilanteissa, joissa oikeusvaltioperiaatteen noudattamiseen jäsenvaltioissa kohdistuu yleisiä puutteita; lausunto nro 9/2018 ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi EU:n petostentorjuntaohjelman perustamisesta; lausunto nro 8/2018 OLAF-asetuksen 883/2013 muuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston kanssa tehtävän yhteistyön ja OLAFin tutkimusten vaikuttavuuden osalta 23 päivänä toukokuuta 2018 tehdystä komission ehdotuksesta.

¹³ Komission petostenehkäisytoimien osalta tilintarkastustuomioistuin perehtyi myös OLAFin hallinnollisiin suosituksiin.

¹⁴ Asiaan liittyvät säännökset: asetus (EU) N:o 1303/2013, 122 artiklan 2 kohta; asetus (EU) N:o 1306/2013, 50 artiklan 1 kohta; asetus (EU) N:o 223/2014, 30 artiklan 2 kohta; asetus (EU) N:o 514/2014, 5 artiklan 5 kohta; asetus (EU) N:o 1309/2013, 21 artiklan 1 kohdan d alakohta.

¹⁵ Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaaminen – Petostentorjunta – Vuosikertomus 2017, COM(2018) 553 final.

¹⁶ Komission yksiköiden valmisteluasiakirjan (2016)237 final kohdassa 2.4 kuvataan metodologisia oletuksia, jotka vaikuttavat ilmoitettujen sääntöjenvastaisuuksien analysoinnin taustalla.

¹⁷ Ks. neuvoston asetus (EY, Euratom) N:o 2988/95, annettu 18 päivänä joulukuuta 1995, Euroopan yhteisöjen taloudellisten etujen suojaamisesta, 1 artiklan 2 kohta ja 7 artikla; asetus (EU) N:o 1303/2013, 2 artiklan 37 kohta; asetus (EU) N:o 223/2014, 2 artiklan 17 kohta; komission delegoitu asetus (EU) 2015/1971, johdanto-osan 3 kappale; komission delegoitu asetus (EU) 2015/1973, johdanto-osan 3 kappale.

¹⁸ Delegoitujen asetusten (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 ja 2015/1973 3 artiklan 1 kohdan a alakohta.

¹⁹ Handbook on requirement to report irregularities (käsikirja sääntöjenvastaisuuksien ilmoittamisvaatimuksesta), COCOLAF/23-05-17/8.2/EN; komission delegoitujen asetusten (EU) 2015/1970, 2015/1971 ja 2015/1973 2 artiklan b alakohta.

²⁰ Komission delegoitujen asetusten (EU) 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 ja 2015/1973 2 artiklan b kohdassa on määritelty "ensimmäinen hallinnollinen tai oikeudellinen päätelmä”. Nämä delegoidut asetukset hyväksyttiin tiettyihin relevantteihin perussäädöksiin pohjautuvan toimivallan nojalla. Yksi perussäädöksistä on yhteisiä säännöksiä koskeva asetus (122 artikla).

²¹ Fazekas, M. & Kocsis, G., (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. & King, P. L., (2016); Golden, M. & Picci, L. (2005). Lisäksi Portsmouthin yliopiston petostentorjunnan tutkimuskeskuksessa (Centre for Counter Fraud Studies) on kehitetty petoksista aiheutuvien menetysten mittaamiseen menetelmä (Fraud Loss Measurement, FLM). Ks. Button, M. & Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. ja Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. ja King, P. L. (2016); s. 369-397.

²³ Ks. esimerkiksi vuotta 2016 koskevan PIF-kertomuksen liitteenä oleva komission yksiköiden valmisteluasiakirja SWD(2017) 266 final, osa 2/2, taulukko CP16, s. 64.

²⁴ OLAF julkaisi vuonna 2017 viidennen tapauskoosteensa, jossa käsiteltiin sisäisiä tutkimuksia.

²⁵ Työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto, alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto sekä muuttoliike- ja sisäasioiden pääosasto.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#

²⁷ Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuosikertomus varainhoitovuodelta 2014, s. 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A., (2013), s. 10–11.

²⁹ A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programs, GAO, heinäkuu 2015, GAO-15-593SP, s. 10.

³⁰ Kansainvälisissä liikesuhteissa tapahtuvan ulkomaisiin virkamiehiin kohdistuvan lahjonnan torjuntaa koskeva OECD:n yleissopimus.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=fi.

³² KOM(2000) 200, versio 2, lopullinen – Valkoinen kirja komission uudistamisesta – Osa II – Toimintasuunnitelma, toimi 94.

³³ Operatiivisiin tuloksiin perustuva petostentorjunta: dynaaminen lähestymistapa petosten ennaltaehkäisyyn, SEK(2007) 1676.

³⁴ COSOn (Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission) 2013 Internal Control – Integrated Framework, jonka periaatteessa 8 edellytetään, että organisaatiot ottavat huomioon petosten mahdollisuuden arvioidessaan tavoitteiden saavuttamiseen kohdistuvia riskejä.

³⁵ EU-agenda: paremmalla sääntelyllä parempiin tuloksiin, COM(2015) 215 final.

³⁶ Vuotta 2016 koskeva PIF-kertomus, COM(2017) 383 final.

³⁷ World Bank Annual Update, Integrity Vice-Presidency, s. 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Ks. tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 10/2015 ”Toimia EU:n koheesiovarojen käytössä todettujen julkisia hankintoja koskevien ongelmien ratkaisemiseksi olisi tehostettava”.

⁴⁰ Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU, Euratom) N:o 883/2013, annettu 11 päivänä syyskuuta 2013, Euroopan petostentorjuntaviraston (OLAF) tutkimuksista sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1073/1999 ja neuvoston asetuksen (Euratom) N:o 074/1999 kumoamisesta, 1 artiklan 1 kohta.

⁴¹ Noin 21 prosentissa niistä tutkimuksista, joiden päätteeksi OLAF antoi vuosina 2012–2016 taloudellisen suosituksen, annettiin samalla oikeudellinen suositus.

⁴² Ulkoisten tutkimusten lisäksi OLAFilla on oikeus suorittaa sisäisiä tutkimuksia EU:n toimielimissä. Tässä tarkastuksessa ei arvioitu kyseistä OLAFin tehtävää. Hallinnollisten suositusten osalta ks. kohta 70.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx, tiedot haettu 15. helmikuuta 2018.

⁴⁴ DLAF (Departamentul pentru lupta antifraudă) on Romanian kansallinen viranomainen, jolla on tutkintavaltuudet ja joka vastaa EU:n taloudellisten etujen suojaamisesta maassa. Ks. vuotta 2016 koskevan DLAF:n vuosikertomuksen tilastot, s. 11.

⁴⁵ Analysis of Member States’ follow-up of OLAF’s judicial recommendations issued between January 2008 and December 2015 (analyysi OLAFin tammikuun 2008 ja joulukuun 2015 välisenä aikana antamien oikeudellisten suositusten täytäntöönpanosta jäsenvaltioissa), s. 1.

⁴⁶ Asetuksen (EU) N:o 883/2013 12 artiklassa todetaan, että OLAF ”...voi toimittaa ulkoisten tutkimusten kuluessa saamiaan tietoja asianomaisten jäsenvaltioiden toimivaltaisille viranomaisille riittävän ajoissa, jotta nämä voivat toteuttaa aiheellisia toimia kansallisen lainsäädäntönsä mukaisesti”.

⁴⁷ Ks. OLAFin raportti 2017, s. 53.

⁴⁸ Yhteensä 59 tapauksessa kaikkiaan 150 tapauksesta, joissa takaisinperintä perustui OLAFin antamiin taloudellisiin suosituksiin, takaisinperitty määrä oli 70 prosenttia tai vähemmän OLAFin suosittelemasta määrästä.

⁴⁹ Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU; Survey of statistical information 2010-2014; Europol, 2016.

⁵⁰ Komission päätös C(2013) 9527 , annettu 19.12.2013, suuntaviivojen vahvistamisesta ja hyväksymisestä niiden rahoitusoikaisujen määrittämisen osalta, jotka komissio tekee julkisia hankintoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen vuoksi, yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa hallinnoituihin, unionin rahoittamiin menoihin.

⁵¹ Yhteistyön ja kehitysasioiden pääosasto hallinnoi suoraan myös avustus- ja hankintasopimuksia sekä budjettitukitoimia. Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan kuitenkin välillisesti hallinnoituun varainkäyttöön.

⁵² Jos huomioon otetaan ainoastaan taloudelliset suositukset, jotka OLAF antoi vuosina 2012–2014 takaisinperintäaste on 82 prosenttia.

⁵³ Alankomaat ja Malta liittyivät EPPOon vuoden 2018 aikana.

⁵⁴ Komissio arvioi EPPOn kustannuksiksi 21 miljoonaa euroa vuodessa, jos työntekijöitä on 115.

⁵⁵ Ks. neuvoston asetus (EU) 2017/1939, annettu 12 päivänä lokakuuta 2017, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa, johdanto-osan 51 kappale.

⁵⁶ Ks. neuvoston asetus (EU) 2017/1939, annettu 12 päivänä lokakuuta 2017, tiiviimmän yhteistyön toteuttamisesta Euroopan syyttäjänviraston (EPPO) perustamisessa.

⁵⁷ Vuonna 2005 ilmoituskynnystä nostettiin 4 000 eurosta 10 000 euroon. Tuolloin arvioitiin prosessissa katoavien tietojen määrää: kynnyksen nostaminen olisi tarkoittanut, että sääntöjenvastaisuuksista ilmoittamisen määrä olisi vähentynyt noin 45 prosentilla mutta ilmoitetut rahamäärät vain 5 prosentilla. Vuoden 2017 petosten havaitsemisasteeksi muunnettuna tämä tarkoittaisi, että se olisi 0,21 prosentin sijasta 0,22 prosenttia.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Ks. OLAFin vuoden 2016 kertomus, s. 15–18, hankintoja koskevien petosten merkityksestä.

⁶⁰ SEC (2007) 1676.

⁶¹ Komission asetus (EY) N:o 2035/2005, annettu 12 päivänä joulukuuta 2005, EYVL L 328, 15.12.2005, s. 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Ks. SEUT-sopimuksen 325 artikla.

⁶⁴ Ks. uusin versio, Komission kertomus Euroopan parlamentille ja neuvostolle, 29. vuosikertomus Euroopan unionin taloudellisten etujen suojaamisesta ja petostentorjunnasta (2017), Bryssel 3.9.2018, COM(2018) 553 final Samanlainen suuntaus heijastuu muistakin järjestelmistä, jotka tukeutuvat tutkimusten täydentävyyteen EU:n ja kansallisella tasolla (esim. EU:n kilpailusääntöjen täytäntöönpano, ks. http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Ks. vuotta 2017 koskeva OLAFin kertomus.

⁶⁶ COM(2011) 376 final, s. 8, kohta ’Petosten ehkäiseminen.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi V tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on Euroopan unionin rahoitus ja hallinto. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Lazaros S. Lazarou. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Juhan Partsin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Ken-Marti Vaher ja kabinettiavustaja Margus Kurm, toimialapäällikkö ja tehtävävastaava Judit Oroszki, apulaistehtävävastaava Tomasz Plebanowicz sekä tarkastajat Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova ja Anzela Poliulianaite. Kielellisissä kysymyksissä avusti Michael Pyper ja sihteeriavusta vastasi Valérie Tempez-Erasmi.

Vasemmalta oikealle: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi ja Margus Kurm.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fi

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.