Võitlemine pettustega ELi raha kasutamisel: vajadus tegutseda

Kokkuvõte

Auditi kirjeldus

Pettus tähendab mis tahes tahtlikku tegu või tegematajätmist, mille eesmärk on teisi petta, nii et ohver kannab kahju ja süüteo toimepanija saab kasu. Avaliku sektori raha hõlmav pettus on sageli seotud korruptsiooniga, mida üldiselt mõistetakse kui tegu või tegematajätmist, millega kuritarvitatakse ametivõimu või püütakse saavutada ametivõimu kuritarvitamine, et saada põhjendamatuid hüvesid.

Komisjon ja liikmesriigid on kohustatud üheskoos kaitsma ELi finantshuve ning võitlema pettuste ja korruptsiooni vastu. Praegu on ELi peamine pettustevastase võitlusega tegelev asutus Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF). See aitab kujundada ja rakendada komisjoni pettustevastast poliitikat ning viib läbi ELi eelarvega seotud pettuste haldusjuurdlusi. 2020. aastal alustab tegevust Euroopa Prokuratuur, kellel on volitused esitada süüdistusi ELi finantshuvide vastaste kuritegude eest 22 liikmesriigis.

Kuna pettuste ennetamine ja avastamine on ELi finantsjuhtimise seisukohalt oluline, otsustas kontrollikoda teha tulemusauditi selle kohta, kuidas komisjon on juhtinud pettuseriski seoses ELi raha kasutamisega. Eelkõige uuris kontrollikoda

• komisjoni pettustevastase võitluse strateegiat, pettuste ennetamise vahendeid ja seda, kas komisjonil on juurdepääs asjakohastele andmetele ELi raha kasutamisega seotud pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste kohta;
• seda, kas OLAFi haldusjuurdlused on kaasa toonud süüdistuse esitamise ja raha tagasinõudmise.

Kontrollikoda uuris ka Euroopa Prokuratuuri asutamise korraldust ning analüüsis, kas uuel asutusel on potentsiaal praeguseid puudusi kõrvaldada.

Auditi tulemused

Viimase kümne aasta jooksul on komisjon võtnud meetmeid ELi eelarvega seotud pettuste vastu võitlemiseks. Eelkõige võeti 2011. aastal vastu komisjoni pettustevastase võitluse strateegia ning igal peadirektoraadil või peadirektoraatide rühmal on oma pettustevastase tegevuse strateegia. Komisjon on võtnud kasutusele ka varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi (EDES) ning loonud institutsioonidevahelise kolleegiumi, kes annab nõu, millised ettevõtjad peaks (muu hulgas) pettuse või korruptsiooni tõttu ELi raha saajate hulgast kõrvale jätma. Igal aastal esitab komisjon Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruande liidu finantshuvide kaitse kohta.

Kontrollikoda leidis samas, et komisjonil puudub põhjalik teave pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste kohta. Ametlik statistika avastatud pettuste kohta pole täielik ning seni pole komisjon hinnanud latentsete pettuste ulatust. Olemas on mõningane teave eri valdkondades kasutatud pettusemustrite ja -skeemide kohta. Samas ei ole põhjalikult analüüsitud, miks käituvad mõningad ELi raha saajad petturlikult. Usaldusväärse teabe puudumine vähendab komisjoni strateegiliste plaanide praktilist väärtust; see puudutab näiteks komisjoni pettustevastase võitluse strateegiat, mida pole alates 2011. aastast ajakohastatud.

Praegune menetlus, mille kohaselt OLAF alustab haldusjuurdlusi peale teistest allikatest teabe saamist ning kus OLAFi juurdlusele järgneb sageli kriminaaluurimine liikmesriikide tasandil, võtab paljudel juhtudel kaua ja seetõttu väheneb tõenäosus jõuda süüdistuse esitamiseni. Seetõttu päädib vaid 45% OLAFi juurdlustest pettusekahtlusega isikutele süüdistuse esitamisega. Mis puutub põhjendamatult makstud ELi rahasse, on peadirektoraadid mitmel juhul leidnud, et OLAFi lõpparuanded ei anna küllaldaselt teavet selleks, et alustada menetlust põhjendamatult makstud ELi vahendite tagasinõudmiseks. Sellistel juhtudel teevad peadirektoraadid ise (või tellivad) täiendavaid toiminguid, et otsustada, kas OLAFi soovitatud summa tagasinõudmine on võimalik, või tuginevad tagasinõudmise menetluses oma auditite käigus saadud tõenditele.

Kontrollikoda leiab, et Euroopa Prokuratuuri (kus osalevad 22 liikmesriiki) asutamine on samm õiges suunas, kuid praeguse määrusega kaasnevad mitmed riskid. Neist ilmselt kõige olulisem on seotud pettuste avastamise ja uurimisega, millega hakkavad Euroopa Prokuratuuri juhtimisel tegelema peamiselt liikmesriikide uurijad. Määrus ei näe ette ühtki mehhanismi, mille kaudu Euroopa Prokuratuur (või mis tahes muu ELi organ) saaks nõuda, et liikmesriikide ametiasutused eraldaksid vahendeid proaktiivseks tööks, mis on vajalik ELi raha kasutamisega seotud uurimiseks või delegaatprokuröride juhitavate uurimiste jaoks. Teine risk on see, et Euroopa Prokuratuuri kodade tööks vajalikud sisearutelud ja tõlked võivad võtta liiga palju aega; on ju aeg kriminaalmenetlustes sageli kõige piiratum ressurss.

Kontrollikoja soovitused

eeltoodud tähelepanekute põhjal on kontrollikoda seisukohal, et reaalseks võitluseks ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu on vaja ELis rohkem initsiatiivi eestvedamist. Kontrollikoja arvates on olemas selge vajadus, et komisjon koostöös liikmesriikidega intensiivistaks ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastast võitlust.

Komisjon peaks

1. soovitus: võtma kasutusele usaldusväärse pettustest teatamise süsteemi, mis annab teavet pettuste ulatuse, olemuse ja algpõhjuste kohta;

2. soovitus: tagama pettustevastase võitluse paremaks koordineerimiseks pettuste ennetamise ja avastamise kollegiaalse vastutuse kontekstis, et pettuseriski strateegiline juhtimine ja pettuste ennetamine kuuluks selgelt Euroopa Komisjoni ühe voliniku portfelli; ning võtma vastu uue kõikehõlmava pettustevastase võitluse strateegia, mis põhineb pettuseriskide põhjalikul analüüsil;

3. soovitus: hoogustama pettusi ennetavat tegevust. Eelkõige peaks komisjon

• tagama, et peadirektoraadid kasutaksid otsese ja kaudse eelarve täitmise puhul varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi ning kutsuksid liikmesriike üles tuvastama ja n-ö märgistama petturlikke ettevõtjaid ja nendega seotud eraisikuid;
• kutsuma kõiki liikmesriike üles kasutama aktiivselt ARACHNE andmebaasi, et ennetada ELi raha petturlikku ja reeglitevastast kasutamist;

4. soovitus: vaatama Euroopa Prokuratuuri loomise valguses üle OLAFi rolli ja ülesanded ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu võitlemisel. Eelkõige peaks komisjon pakkuma Euroopa Parlamendile ja nõukogule välja meetmed, millega antaks OLAFile ELi pettustevastases tegevuses strateegiline ja järelevalveroll.

Sissejuhatus

Pettuse mõiste

Pettus¹ tähendab üldjuhul mis tahes tahtlikku tegu või tegematajätmist, mille eesmärk on teisi petta, nii et ohver kannab kahju ja süüteo toimepanija saab kasu. Näiteks kui toetusesaaja püüab rahastajat tahtlikult eksitada, et saada põhjendamatult suuri summasid, siis see on pettus.

Avaliku sektori raha hõlmav pettus on kohati seotud korruptsiooniga²³, mida traditsiooniliselt mõistetakse kui tegu või tegematajätmist, millega kuritarvitatakse ametivõimu või püütakse saavutada ametivõimu kuritarvitamine, et saada põhjendamatuid hüvesid. Näiteks kui toetusesaaja annab ametnikule altkäemaksu, et see kiidaks heaks põhjendamatult suured kulud, siis on aset leidnud nii pettus kui ka korruptsioon.

Õigusnormide rikkumine⁴ on laiem mõiste kui pettus. Seda määratletakse kui mis tahes seaduserikkumist, mis kahjustab või kahjustaks ELi eelarvet. Kui selline seaduserikkumine on toime pandud tahtlikult, käsitatakse seda pettusena. Seega eristab pettust muudest õigusnormide rikkumistest süüteo toimepanija pahatahtlik kavatsus.

ELi finantshuvide kaitsmine pettuste vastu

Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 325 on sätestatud õiguslik alus ELi finantshuvide kaitsmiseks pettuste, korruptsiooni ja muude ebaseaduslike tegevuste vastu (I lisa).

Euroopa Komisjon peab rakendama vajalikke meetmeid, et anda piisavat kindlust selle kohta, et ELi eelarve kasutamisega seotud õigusrikkumised (sh pettused) ennetatakse ja avastatakse ning õigus taastatakse⁵. Jagatud eelarve täitmise puhul (nt ühtekuuluvuspoliitika ja põllumajanduse kuluvaldkondades) jagab komisjon seda vastutust liikmesriikidega.

Direktiivis, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (finantshuvide kaitse direktiiv)⁶, sätestatakse ELi finantshuve kahjustavate seaduserikkumiste ühtlustatud määratlus, samuti neil juhtudel määratavad karistused ja aegumissätted. Direktiiv võeti vastu 5. juulil 2017. Liikmesriigid peavad selle oma riigisisesesse õigusesse üle võtma 2019. aasta juuliks⁷.

ELi eelarvega seotud pettuseriski juhtimises osaleb nii ELi kui ka liikmesriikide tasandil palju pooli (II lisa). Neist peamised on

• Euroopa Pettustevastane Amet (tuntud ka kui OLAF – lühend institutsiooni prantsuskeelsest nimetusest Office européen de lutte antifraude), kes on praegu ELi peamine pettustevastase võitlusega tegelev asutus. OLAF aitab komisjoni pettustevastast poliitikat kujundada ja rakendada. See on ainus institutsioon, millel on volitused viia ELi tasandil läbi sõltumatuid juurdlusi⁸.
• komisjoni peadirektoraadid ja rakendusametid, kes vastutavad tõhusate pettuseriski juhtimise süsteemide loomise eest ELi eelarve eri valdkondades;
• programmides osalevad liikmesriikide asutused, kes peavad eelarve jagatud täitmise puhul rakendama asjakohast pettustevastast raamistikku. Kriminaaluurimine ja süüdistuse esitamine on samuti täielikult liikmesriikide justiitsasutuste ülesanne;
• 2017. aasta oktoobris otsustasid kakskümmend liikmesriiki⁹ asutada Euroopa Prokuratuuri. Praeguse seisuga osalevad selle töös 22 liikmesriiki. Euroopa Prokuratuurist saab ELi institutsioon, millel on õigus uurida ELi finantshuve kahjustavaid kuritegusid ja neis süüdistusi esitada. Euroopa Prokuratuuri määruse¹⁰, artikli 120 lõike 2 kohaselt ei alusta institutsioon tööd varem kui kolm aastat pärast määruse jõustumise kuupäeva, s.t mitte enne 2020. aasta lõppu.

Euroopa Kontrollikoda on ELi sõltumatu audiitor. Kontrollikoda uurib, kas kõik tulud on laekunud ning kulutused tehtud seaduslikult ja eeskirjade kohaselt ning kas finantsjuhtimine on olnud usaldusväärne. Kui kontrollikoda tuvastab töö käigus pettusekahtluse juhtumeid, teatab ta nendest OLAFile, kes viib läbi esialgse analüüsi ja võimaliku juurdluse¹¹.

ELi toimimise lepingu artikli 325 lõike 4 kohaselt tuleb kontrollikojaga konsulteerida mis tahes meetmete teemal, mida seadusandja kavatseb vastu võtta liidu finantshuve kahjustavate pettuste ennetamise ja nende vastu võitlemise vallas. Komisjon on viimastel aastatel avaldanud mitu seadusandlikku ettepanekut, mis on seotud käesoleva auditi teemaga (III lisa). Mõne kohta neist on kontrollikoda juba oma arvamuse esitanud¹².

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Auditiga hinnati, kas komisjon juhib ELi raha kasutamisega seotud pettuseriski nõuetekohaselt. Eelkõige uuris kontrollikoda seda, kas

• komisjon hindab ELi raha kasutamisega seotud pettuste ulatust, olemust ja põhjuseid asjakohaselt;
• komisjonil on pettuseriski juhtimiseks tõhus strateegiline raamistik;
• komisjon keskendub piisavalt pettuste ennetamisele;
• OLAFi haldusjuurdlused on kaasa toonud süüdistuse esitamise ja raha tagasinõudmise.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kontrollikoda uuris ka, kas on tõenäoline, et Euroopa Prokuratuur kõrvaldab puudused, mis kontrollikoda tuvastas praeguses korralduses ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu võitlemiseks.

Audit keskendus ainult ELi raha kasutamisega seotud pettustele. Töö hõlmas kõiki peamisi ELi kuluvaldkondi (põllumajandus, ühtekuuluvus, teadusuuringud ja välistegevus). Keskenduti peamiselt komisjoni tegevusele pettuste ennetamiseks ja avastatud pettustele reageerimiseks. Audit ei hõlmanud OLAFi juurdlusi, mis puudutavad ELi tulusid. OLAFi välisjuurdluste käsitlemisel keskendus kontrollikoda finants- ja õiguslikele soovitustele, kuna need on välisjuurdluste peamised väljundid¹³. Lisaks ei uuritud ka sisejuurdlusi, mis puudutavad ELi ametnikke ja teenistujaid, institutsioonide ja asutuste liikmeid ning asutuste ja ametite juhte.

Kontrollikoja tähelepanekud põhinevad järgmisel tõendusmaterjalil:

1. asjakohaste dokumentide (komisjoni ja OLAFi dokumendid, kontrollikoja aruanded, asjaomased uuringud ja uurimistöö) ning andmebaaside (st IMS ja ARACHNE) analüüs;
2. vestlused OLAFi ametnike ning seitsme rahalisi vahendeid haldava peadirektoraadi (põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat – DG AGRI, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat – DG EMPL, regionaalpoliitika peadirektoraat – DG REGIO, teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraat – DG RTD, rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat – DG DEVCO, sidevõrkude, sisu ja tehnoloogia peadirektoraat – DG CNECT ning rände ja siseasjade peadirektoraat – DG HOME) ametnikega, samuti peadirektoraatide ja muude sisetalitustega, kes etendavad olulist osa komisjoni järelevalves pettuseriski juhtimise üle (OLAFi järelevalvekomitee, peasekretariaat, eelarve peadirektoraat – DG BUDG ning siseauditi talitus – IAS);
3. vestlused teiste asutustega (nagu Europol ja Eurojust), mis ei kuulu komisjoni struktuuri;
4. visiidid pettustevastasesse koordineerimistalitustesse, prokuratuuridesse ja asjaomastesse ministeeriumidesse neljas liikmesriigis (Bulgaaria, Berliin ja Brandenburg Saksamaal, Rooma ja Perugia Itaalias, Poola);
5. 28 liikmesriigi kõrgeimatele kontrolliasutustele saadetud küsimustik, millele laekus 23 vastust; küsimustik, mille Europol saatis käesoleva auditi raames 28 riiklikule kontaktpunktile ja millele saadi 13 vastust;
6. 15 eksperdi (kriminoloogid, õigus- ja sotsiaalteadlased, prokurörid) töö – eksperdid andsid kogu auditi vältel teavet ja nõu ning kommenteerisid kontrollikoja esialgseid leide.

Tähelepanekud

Komisjonil puudub küllaldane teave pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste kohta

Hästi kavandatud ja rakendatud pettustevastase võitluse raamistiku esimene samm on pettuste ulatuse mõõtmine. Ilma usaldusväärsete alusandmeteta pettuste üldise ulatuse kohta on pettustevastaseid meetmeid raskem kavandada ja seirata.

Ühiselt hallatava rahaga, nt ELi vahenditega, seotud pettus on varjatud kuritegu, mis tähendab, et seda pole võimalik avastada ilma spetsiaalselt sel eesmärgil tehtavate eel- või järelkontrollideta. Kuna sellised kontrollid ei saa olla kõikehõlmavad ega anna alati tulemusi, jäävad mõned juhtumid avastamata. Lisaks pole ühiselt hallatava rahaga seotud pettuste puhul konkreetseid ohvreid, kes neist kuritegudest asjaomastele ametiasutustele teataksid. Joonis 2 kajastab avastamata pettusi ning etappe alates pettusekahtlusega juhtumi avastamisest kuni pettuse tuvastamiseni kohtus.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kuna pettus on oma olemuselt varjatud nähtus, ei saa seda hinnata üksnes registreeritud ja uuritud juhtumeid käsitleva ametliku statistika alusel. Sotsioloogilised uurimismeetodid võivad anda täiendavat kasulikku teavet probleemi ulatuse ja olemuse kohta.

ELi raha kasutamisel registreeritakse teave avastatud pettuste kohta kolmes eri andmebaasis (Joonis 3).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

ELi peamise pettustevastase asutusena vastutab OLAF komisjoni nimel ELi raha kasutamisega seotud pettuste kohta statistika ja teabe kogumise ning koostamise eest. Liikmesriikidel ja kandidaatriikidel on õiguslik kohustus¹⁴ teavitada OLAFit kui Euroopa Komisjoni osa kõigist olulistest õigusrikkumisest, mida nad on avastanud seoses ELi tuludega (traditsioonilised omavahendid) ja kuludega (ühtekuuluvuse, põllumajanduse ja ühinemiseelsed vahendid). Nad on kohustatud ka teatama, kas nende õigusrikkumistega seoses algatatakse riigi tasandil haldus- või kohtumenetlused, et välja selgitada, kas tegu oli tahtlik (pettusekahtlus) või kas pettus on lõpliku kohtuotsusega kindlaks tehtud (tuvastatud pettus). Seega peavad liikmesriigid ja kandidaatriigid esmalt õigusrikkumise registreerima ja seejärel märkima, kas rikkumise puhul oli tegemist pettusega (pettusekahtus või tuvastatud pettus) või mitte. Kulude poolel toimub aruandlus IT-süsteemi kaudu, mida nimetatakse rikkumisjuhtumite haldamise süsteemiks (IMS) ja mille eest vastutab OLAF. Tulude alane aruandlus toimub süsteemis OWNRES, mida haldab eelarve peadirektoraat.

OLAFil on enda juhtumihalduse süsteem, mis sisaldab teavet ELi raha kasutamisega seotud pettusi, korruptsiooni ja tõsiseid õigusrikkumisi käsitlevate lõpetatud ja pooleliolevate juurdluste kohta. Ka liikmesriikide ametiasutustel võivad olla oma andmebaasid selliste pettusekahtluse juhtumite registreerimiseks, mis mõjutavad ELi finantshuve või nende enda riigieelarvet.

Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, millise kvaliteediga on komisjoni kasutatav teave avastatud ja avastamata pettuste mahu kohta ning millist tüüpi analüüsi teeb komisjon selleks, et selgitada välja kõige tüüpilisemad pettusemustrid ja -skeemid, pettuste põhjused ning ELi petturite profiil. Samuti hindab kontrollikoda, kuidas komisjon kasutab seda teavet pettuseriski hindamisel.

Andmed avastatud pettuste mahu kohta pole täielikud

Komisjon avaldab avastatud pettuste mahu ja selle aluseks oleva analüüsi igal aastal finantshuvide kaitse aruandes¹⁵. Nimetatud aruande kohaselt moodustas ELi raha kasutamisega seotud avastatud pettuste maht 2017. aastal kokku 390,7 miljonit eurot ehk 0,29% ELi eelarvest välja makstud rahast (Joonis 4).

Juhul kui komisjon täidab eelarvet otseselt, tugineb ta avastatud pettuste mahu arvutamisel enda andmetele, ning jagatud eelarve täitmise korral kasutab andmeid, mille liikmesriigid ja kandidaatriigid on IMSi kaudu OLAFile edastanud.

Järgnevates punktides esitatud audititulemuste alusel leidis kontrollikoda, et need arvandmed ei anna täielikku ülevaadet ELi raha kasutamisega seotud avastatud pettuste ulatusest. See on nõnda nii jagatud eelarve täitmise kui ka muude eelarve täitmise vormide puhul.

Jagatud eelarve täitmise puhul on komisjon seisukohal, et mitteteatamise probleem puudutab prokuratuuride uuritavaid juhtumeid, millest nende programmide rakendamise eest vastutavad liikmesriikide ametiasutused midagi ei tea¹⁶. Kontrollikoda on aga välja selgitanud järgnevad täiendavad põhjused, mille tõttu pettuste ulatuse kohta vähe teavet antakse:

• liikmesriigid ei teata kõigist OLAFi uuritavatest juhtumitest. 20-st OLAFi juhtumist, mida kontrollikoda uuris, tuvastati üksnes kolm juhtumit, mille olid IMSi sisestanud liikmesriikide ametiasutused;
• pettusejuhtumid võivad tuleneda ka avaliku sektori vahendusasutuste tegevusest, kes osalevad rakenduskavade elluviimises projektide valiku või riigihangete kaudu:
• ELi õigusega¹⁷ pole ette nähtud, et liikmesriikide ametiasutused peavad teatama pettusejuhtumitest jm rikkumistest juhul, kui avaliku sektori asutused täitsid ametiasutuse rolli ega tegutsenud ettevõtjana. Kontrollikoda leidis ebapiisava teatamise probleeme juhtudel, kui avaliku sektori asutused tegutsesid ettevõtjana;
• kui projektide valimisel esinevad pettused või muud rikkumised enne konkreetse projekti rahastamise heakskiitmist, pole alati võimalik andmeid IMSi sisestada, kuna pettuse või õigusnormide rikkumise toimumist projektis ei ole võimalik kindlaks teha. Kontrollikoda puutus selliste juhtumitega kokku kahes liikmesriigis;
• halduskoormuse vähendamiseks kohustab ELi õigus liikmesriikide ametiasutusi teatama üksnes pettustest ja muudest rikkumistest, mis hõlmavad enam kui 10 000 eurot ELi raha¹⁸. Põllumajandusvaldkonnas ja Euroopa Sotsiaalfondi puhul jääb suur hulk makseid alla 10 000 euro piiri ja seetõttu võivad potentsiaalselt pettust sisaldavad maksed jääda alla piirist lävest allapoole ning neist ei teatata. Auditi käigus leidis kontrollikoda, et ühes liikmesriigis moodustasid Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondi ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondiga seotud rikkumised, millest teatati, üksnes väikese osa (7%) kõigist rikkumistest, mille liikmesriik nende kahe fondi puhul avastas. Teisest küljest liigitas liikmesriik suure osa (60%) neist 7%-st teatatud rikkumistest pettusekahtlusteks.

Komisjon on avaldanud mitmed suunised¹⁹ õigusrikkumistest teatamise ja nende pettusekahtluse juhtumiteks liigitamise kohta. Teatamine on aga liikmesriigiti erinev. Põhjuseks on peamiselt mõistete „pettusekahtlus“ ja „esmakordne halduslik või kohtulik tuvastamine“ erinevad tõlgendused²⁰. Need määratlused on olulised, et täpselt kindlaks määrata, millal tuleb rikkumist käsitleda pettusena (pettusekahtlusena). IV lisas esitatud tabelis on näidatud, et mõned liikmesriigid liigitavad rikkumise pettusekahtluseks üksnes pärast lõplikku kohtuotsust, mõned aga menetluse palju varajasemas etapis.

Et panna suuremat rõhku pettuste avastamisele ja neist teatamisele, võttis OLAF 2015. aastal kasutusele kaks uut näitajat: „pettuste avastamise määra“, mis on liikmesriigis tekkinud pettusekahtluste või tuvastatud pettuste maksumuse osakaal (protsentides) kõnealuses riigis teatud ajavahemikus välja makstud kogusummast, ning „pettuste sageduse määra“, mis mõõdab liikmesriigi pettusekahtluste ja tuvastatud pettusejuhtumite osakaalu kõigist selles riigis teatud ajavahemikus avastatud õigusnormide rikkumistest. Sarnane näitaja loodi muude rikkumiste jaoks (rikkumiste avastamise määr ehk IDR ja rikkumiste sagedus ehk IFL).Joonisel 5 esitatakse teave iga liikmesriigi pettuste avastamise määra ja rikkumiste avastamise määra kohta ühtekuuluvuse valdkonnas perioodil 2007–2013.

Nendest näitajatest selgub, et avastatud ja teatatud rikkumiste ja pettuste ulatus (summa ja juhtumite arv) on liikmesriigiti väga erinev. Näiteks teatasid kümme liikmesriiki kogu programmitöö perioodil 2007–2013 vähem kui kümnest pettusekahtlusest ning kümne riigi pettuste avastamise määr oli alla 0,1%. Kaheksa liikmesriiki liigitasid pettusekahtlusteks enam kui 10% kõigist teatatud rikkumistest, 14 liikmesriiki aga alla 5%.

Komisjoni arvates võivad liikmesriikidevahelised märkimisväärsed erinevused pettustest ja muudest rikkumistest teatamisel tuleneda pigem riikide pettustevastase võitluse süsteemide ülesehitusest kui ühtlustamata teatamisest. Komisjon ei ole esitanud üksikasjalikumat analüüsi kirjeldatud erinevuste puudumise põhjuste kohta.

Teatamise või avastamisega seotud probleemidele viitab ka see, et seos teatatud pettuste avastamise määrade ametliku statistika ning korruptsiooniriski näitajate tulemuste vahel on nõrk (Joonis 5): mõned riigid, mis on Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeksis (Corruption Perception Index, CPI) või üldsuse usalduse indeksis (Index of Public Integrity, IPI) madalal positsioonil ja mida peetakse seega vähem läbipaistvateks, teatavad väga vähestest pettusejuhtumitest või ei teata neist üldse.

* Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeksis (CPI) järjestatakse riigid tajutava korruptsioonitaseme järgi, mis määratletakse eksperdihinnangute ja arvamusküsitluste alusel. Järjestus on skaalal 100 (korruptsioonivaba) kuni 0 (väga korrumpeerunud).

** Üldsuse usalduse indeks (IPI) on koondindeks, mis koosneb kuuest komponendist: kohtute sõltumatus, halduskoormus, kaubanduse avatus, eelarve läbipaistvus, e-teenused ja ajakirjandusvabadus. Selle eesmärk on anda objektiivne ja põhjalik ülevaade korruptsiooni ohjamise olukorrast 109 riigis. Järjestus on skaalal 1 (korruptsiooni nõrk ohjamine) kuni 10 (korruptsiooni tugev ohjamine).

*** Eurobaromeeter 2015 mõõdab seda, kuidas ELi kodanikud olukorda tajuvad. Q1_B. ELi eelarvega seotud pettuste kaotamine: kas probleem esineb üsna sageli?

Komisjon ei kontrolli põhjalikult IMSis registreeritud andmete kvaliteeti, samuti ei palu ta liikmesriikide ametiasutustel tagada esitatud andmete usaldusväärsust. Süsteemiauditite käigus kontrollitakse osaliselt vastavust aruandlusnõuetele.

OLAF ega ükski muu komisjoni asutus ei kogu teavet ELi finantshuvidega seotud kriminaalasjade kohta, mida uurivad liikmesriikide ametiasutused. Liikmesriikidel on uuritavate juhtumite registreerimiseks oma süsteemid ning ligi pooled neist ei erista riigi huve ja ELi huve kahjustavaid finantskuritegusid. Seetõttu ei ole ei komisjonil ega sellistel liikmesriikidel andmeid ELi raha kasutamisega seotud pettuste kohta eraldi kategooriana.

Komisjoni poolt otse täidetava eelarve puhul põhineb pettusekahtlusega kulude suurus summadel, mis on liigitatud pettustena ja registreeritud komisjoni raamatupidamissüsteemis. Kontrollikoda leidis, et osa andmetest pettusekahtlusega summas ei sisaldu. Mõnel juhul nõuab komisjon petturlikult saadud raha tagasi, tasaarveldades selle tulevaste maksetaotlustega ilma ametlikku tagasinõudekorraldust esitamata. Kuigi komisjoni suunistes seda nõutakse, ei registreerita selliseid juhtumeid alati pettustena. Lisaks ei ole mõne pettusekahtluse juhtumi puhul vajalik OLAFi juurdlus, vaid nendega tegelevad peadirektoraadid oma auditite käigus. Kirjeldatud juhtumid ei sisaldu alati teatatud petturlike kulutuste summas. Komisjon ei ole veel esitanud selgeid suuniseid, kuidas selliseid andmeid koostada.

Komisjonil puudub teave avastamata pettuste ulatuse kohta

Komisjon ei hinda avastamata (latentsete) pettuste ulatust. Samuti ei ole komisjon kunagi viinud läbi ohvriuuringuid või kuritegudega kokkupuute uuringuid, mis keskenduksid ELi raha kasutamisega seotud pettustele. Komisjon ütles kontrollikojale, et ei pea ohvri-, kokkupuute- ja tajumisuuringuid sobivateks vahenditeks parema teabe saamiseks ELi toetustega seotud pettuste üldise ulatuse kohta, kuna ELi eelarvega seotud pettuste ohvrite uuringuga kaasneksid märkimisväärsed kulud ning pole selge, kellele sellised sotsioloogilised küsimused tuleks esitada.

Tajumisel ja kogemustel põhinevate uuringutega on aga mõõdetud ka korruptsiooni, mis on samuti varjatud kuritegu. Laialt aktsepteeritud korruptsiooninäitajad on näiteks Transparency Internationali korruptsiooni tajumise indeks ja Maailmapanga korruptsiooni ohjamise näitaja (WB-CCI). Neis kasutatakse tajumisel põhinevate uuringute tulemusi. Selliseid uuringuid ei tehta ametliku statistika asendamiseks, vaid pigem selle täiendamiseks.

Lisaks tajumisel põhinevatele uuringutele on hiljuti läbi viidud mõningaid uuringuid, milles hinnati korruptsiooniriski suurust või korruptsiooni ohjamist objektiivseid haldusandmeid kasutades²¹.

Ühtekuuluvuse valdkonnas algatas regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat (DG REGIO) riigihangete andmetel põhineva uuringu, milles hinnatakse valitsemise kvaliteeti piirkondlikul tasandil. Üks mõõdetud tulemuslikkuse näitajatest oli korruptsiooniriskide kontroll (1. selgitus). Piirkondlik ja sektoripõhine diferentseerimine on selles kontekstis oluline, et mõista korruptsiooniriske ja neid tõhusalt juhtida.

Need näited kinnitavad, et avastamata pettuste või korruptsiooni ulatuse kohta on tegelikult võimalik rohkem teada saada.

Komisjoni analüüs pettusemustrite ja -riskide kohta pole piisav

Teadmised pettusemustrite kohta aitavad pettuseriski täpselt ja ajakohaselt hinnata ning teha kindlaks ja rakendada sobivad ohjemeetmed pettuste ennetamiseks ja avastamiseks.

Komisjon analüüsib eri tüüpi pettusi, et

• täita iga-aastast kohustust esitada Euroopa Parlamendile ja nõukogule aruanne meetmete kohta, mida komisjon ja liikmesriigid on pettuste vastu võitlemiseks rakendanud, ja nende meetmete tulemuste kohta (finantshuvide kaitse aruandes), ning sektoripõhistest õigusaktidest tulenevaid kohustusi;
• järgida komisjoni sisekontrolliraamistikku, milles nõutakse pettuseriski hindamist.

2016. aasta finantshuvide kaitse aruandes on jaotis pettustena registreeritud rikkumiste tüüpide kohta mõlema põllumajandusfondi puhul ning struktuurifondide puhul teadusuuringute ja tehnoloogiaarenduse prioriteetses valdkonnas perioodil 2007–2013. Aruandes esitatud teguviiside analüüs hõlmab eri tüüpi rikkumisi, mis registreeriti pettustena²³.

Lisaks finantshuvide kaitse aruandele on OLAF koostanud mitu analüüsi (juhtumikogumikku), mis hõlmavad peamisi pettusemustreid, süsteemi nõrku kohti ja hoiatavaid asjaolusid. Juhtumikogumikud sisaldavad anonüümsena esitatud juhtumite loetelusid, mis põhinevad OLAFi juurdlustel ja liikmesriikidelt saadud andmetel.

Need on head näited sellest, kuidas OLAFi uurimisalaseid teadmisi ja muud teavet saab kasutada ajakohase info saamiseks ELi eelarvet puudutavate peamiste pettuseohtude kohta. Kogumikud on aga ühekordsed dokumendid, mida järjepidevalt ei ajakohastata. OLAF on koostanud pettuste kohta neli niisugust juhtumikogumikku²⁴, mis avaldati vastavalt aastatel 2010, 2011, 2012 ja 2013, kuid pole seni avaldanud ühtki ajakohastatud versiooni. Näiteks viimases struktuurifonde käsitlevas juhtumikogumikus, mis avaldati 2011. aastal, käsitleti programmitöö perioode 1994–1999 ja 2000–2006.

Praegu hinnatakse pettuseriski peadirektoraatide tasandil. Komisjoni kui terviku kohta pettuseriski keskselt ei hinnata ning puudub organisatsiooni ühine pettuseriski register. Sellist teavet tuleks arvesse võtta komisjoni pettustevastase võitluse strateegias. 2011. aastal vastu võetud pettustevastase võitluse strateegias pole öeldud, kas selle aluseks on pettuseriski analüüs, ja puudub teave ka sellise analüüsi tulemuste kohta.

Kontrollikoda uuris seitsmes peadirektoraadis tehtud pettuseriski hindamisi. Need põhinesid üksnes avastatud pettuste analüüsil ning neis kasutati teavet eri institutsioonisisestest allikatest (nt IMS, OLAF, peadirektoraatide audititulemused ja kontrollikoja järeldused). Neis ei kasutata pettuseriski analüüside täiendamiseks teavet välistest allikatest, nagu riikide kuritegevuse statistika, valitsuste ametlikud aruanded, vabaühenduste analüüsid ja aruanded, korruptsiooniriski näitajad või uuringud. Raha jagavast seitsmest peadirektoraadist viie tehtud järeldus, et pettuserisk on väike, ei põhine seega põhjalikul analüüsil, mis hõlmaks kõiki vajalikke komponente²⁵.

Asutuse Chartered Institute of Public Finance and Accountancy ja raamatupidamisfirma Moore Stephensi loodud ülemaailmses pettuste registris sisalduva teabe põhjal võib öelda, et toetuste maksmise valdkonnas (mis hõlmab suurt osa ELi kulutustest) võib pettuserisk olla suur. Register põhineb ülemaailmsel uuringul, kus küsitleti enam kui 150 raamatupidamise ja pettuseriski valdkonna spetsialisti 37 riigis, et välja selgitada suurimad riskivaldkonnad kogu maailmas. Vastajad hindasid 18 eri tüüpi pettuse- ja altkäemaksuriski ning andsid neile hinnangu 1 (väikseim risk) kuni 5 (suurim risk) Peaaegu pooled (48%) vastanutest ütlesid, et toetustega seotud pettused on suur või väga suur risk, mis tõi selle registris esikohale²⁶.

Mõned eksperdid, kellega kontrollikoda konsulteeris, on seisukohal, et parema ülevaate saamiseks ELi raha kasutamisega seotud pettuste riskist, ulatusest ja olemusest on oluline kasutada erinevaid, konkreetse kululiigi jaoks kohandatud meetodeid. Näiteks ühise põllumajanduspoliitika puhul (rahastamine toimub peamiselt toetusõiguste kaudu ja ELi raha eraldamisel on vähem valikuvabadust) on üks võimalik viis pettuste ulatuse mõõtmiseks mõõta pettustest tingitud kahju. Investeerimisprojektide puhul võib olla võimalik pettuse- ja korruptsiooniriski kindlaks teha, analüüsides haldusandmete kogumeid (suurandmeid), nt riigihangete ja lepingute andmebaase, ning toetusetaotlusi ja -otsuseid. Täiendavat teavet võib saada ka ELi toetusesaajate või ELi rahalisi vahendeid haldavate organisatsioonide küsitlemise teel.

Komisjon ei ole analüüsinud pettuste põhjuseid

OLAF ega komisjoni peadirektoraadid pole viinud läbi üksikasjalikku analüüsi, kus käsitletaks pettuste peamisi põhjuseid või petturite tunnusjooni. Komisjon ei leia, et petturite motivatsiooni tundmine annaks komisjoni pettustevastasele võitlusele olulist lisaväärtust.

Kontrollikoja auditite põhjal on pettusekahtluste kõige sagedasem liik see, et toetusesaajad loovad kunstlikult tingimused ELi rahaliste vahendite saamiseks. Selline teguviis näitab, et petturid ei ole alati organiseeritud kurjategijad, vaid üksikisikud (ELi toetuste saajad), kes rikuvad ELi toetuste saamiseks tahtlikult eeskirju, kuna arvavad, et neil on toetuste saamiseks seaduslik õigus. Mõned eksperdid tõid välja võimaliku põhjusliku seose eeskirjade keerukuse ja pettuse vahel.2. selgituses on toodud näide, mis esitati kontrollikoja 2014. aasta aastaaruandes²⁷.

Uuring korruptsiooniriski kohta ELi liikmesriikides näitab, et võimalus kasutada raha oma äranägemise järgi ning ilma piisavate kontrollimehhanismideta suurendab korruptiivse rahakasutuse riski²⁸. Mõned eksperdid rõhutasid sarnaseid riske. Seepärast oleks OLAFil või komisjoni peadirektoraatidel asjakohane analüüsida, kuidas mõjutab kaalutlusõigus ELi kaasrahastatavates programmides pettuseriski konkreetses kuluvaldkonnas. See puudutab eriti jagatud eelarve täitmist (nt Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondid), mille puhul saavad neid rahalisi vahendeid jaotavad liikmesriikide asutused ise otsustada toetuskõlblikkuse kriteeriumid ja tingimused.

Komisjoni strateegilises lähenemisviisis pettuseriski juhtimisele on puudusi

Pettus on paljusid valdkondi läbiv probleem. Seepärast on selle edukaks vähendamiseks vaja paljude poolte jõupingutusi ja mitmesuguseid meetmeid. Samas pole pettustevastane võitlus tavaliselt organisatsioonides ühegi konkreetse osakonna põhitegevus. Seepärast on hea tava määrata üks üksus või üks juht, kes juhib ja jälgib organisatsiooni pettustevastast tegevust²⁹. Kaasatud osakondade ülesannete ja kohustuste selge määratlemine on samuti väga oluline, kuna vaid nii välditakse ülesannete dubleerimist ja saab hinnata iga osaleja tegelikku mõju.

Kontrollikoda uuris, kas komisjonil on paika pandud selge juhtimine ning ülesanded ja kohustused, ning kas järelevalve pettuseriski juhtimise üle on asjakohane. Samuti hindas kontrollikoda, kas komisjonil on hästi läbi mõeldud pettustevastase võitluse strateegia, mis oleks aluseks institutsiooni igapäevastele pettustevastastele meetmetele, ning kas komisjon mõõdab nende meetmete tulemusi asjakohaselt.

Komisjoni juhtimismudelis on ülesanded jagatud; järelevalve pettuseriski juhtimise üle on aga ebapiisav

Kontrollikoda uuris mitme asutuse tüüpilisi (kõige sagedasemaid) ülesandeid ja kohustusi peamiste pettusealaste eesmärkide kontekstis igas pettustevastase võitluse etapis: planeerimine, rakendamine ja aruandlus (V lisa).

Komisjoni juhtimismudeli kohaselt on pettustevastase tegevusega seotud ülesanded ja kohustused komisjoni talituste vahel jagatud. Järelevalve pettuseriski juhtimise üle on aga ebapiisav. Enamikul neist allasutustest on nõuandev roll. Pettustevastaste meetmete eest vastutavad peamiselt volinike kolleegium, peadirektoraadid ja liikmesriikide ametiasutused.

Komisjoni president määrab iga voliniku vastutusvaldkonnad individuaalsetes missioonikirjades. Ta nõuab, et kõik volinikud tagaksid nende vastutusalasse kuuluvate programmide usaldusväärse finantsjuhtimise, sh ELi eelarve kaitse pettuste vastu. OLAFi eest vastutava eelarve ja personali voliniku missioonikirjas nõutakse, et ta peab keskenduma sellele, et juurdlusi, millega uuritakse ELi eelarvega seotud pettusi, korruptsiooni ja tõsiseid üleastumisi Euroopa institutsioonides, tõhustatakse OLAFi töö toetamise abil, ning et OLAFi juurdluste sõltumatus tuleb tagada. Ühegi voliniku portfellis pole konkreetselt osutatud pettuseriski strateegilisele juhtimisele ega pettuste ennetamisele. 55

OLAF on ELi peamine pettuste vastu võitlev asutus ning on määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (OLAFi määrus) kohaselt kohustatud aitama kujundada komisjoni pettustevastast poliitikat. OLAFi ega ühegi muu komisjoni talituse ülesandeks pole aga järelevalve komisjoni pettustevastaste meetmete kavandamise ja rakendamise ning tulemuste kohta aru andmise üle. Komisjoni juhtimismudeli kohaselt ei vastuta OLAF ise ühegi volitatud eelarvevahendite käsutajaid või liikmesriike mõjutava otsuse eest. OLAF annab suuniseid ja soovitusi mitmesugustele pettustevastaste meetmete eest vastutavatele pooltele (V lisa).

Ühtekuuluvuse ja põllumajanduse kuluvaldkonnas vastutab komisjon koos liikmesriikidega ELi finantshuvide pettuste vastu kaitsmise eest. Praegu pole komisjonil korrapäraseid menetlusi, et selgitada, kui hästi liikmesriigid pettusekahtlusega juhtumite üle järelkontrolli teevad. Lisaks puudub komisjonil tõhus mehhanism liikmesriikide ärgitamiseks pettuste vastu meetmeid võtma, samuti selliste meetmete järelevalveks või mõjutamiseks.

Mitmed teised rahvusvahelised organisatsioonid on mõistnud vajadust selliste järelevalvemehhanismide järele. Näiteks OECD altkäemaksu töörühm, mille liikmed on liikmesriikide õiguskaitseasutuste töötajad, juhib ja jälgib OECD altkäemaksuvastase konventsiooni rakendamist ja jõustamist³⁰. Altkäemaksu töörühm on välja töötanud mitu menetlust ja praktikat, mille abil töörühm ja OECD liikmesriigid saavad vastastikku mõju avaldada, et suurendada üksteise suutlikkust konventsiooni rakendada (3. selgitus).

Puudused pettustevastastes strateegiates ja nende tulemuslikkuse alases aruandluses

Komisjoni pettustevastaste meetmete strateegiline raamistik hõlmab nii 2011. aastal vastu võetud strateegiat institutsiooni jaoks tervikuna (komisjoni pettustevastane strateegia) kui ka peadirektoraatide tasandi ja/või valdkonnapõhiseid pettustevastaseid strateegiaid, mille on välja töötanud peadirektoraadid või peadirektoraatide rühmad, kes puutuvad kokku sarnaste pettuseriskidega (nt ühtekuuluvuspoliitika või teadusuuringute programmide puhul). Komisjon õigustab eraldi ja sektoripõhiseid strateegiaid sellega, et lahendus, mis peab kõigile sobima, poleks kõige tõhusam viis pettuseriski juhtida, ning sellega, et eri osalejate vastutusvaldkonnad erinevad sõltuvalt eelarve täitmise viisist ja poliitikavaldkonnast.

Kuigi komisjoni pettustevastase strateegia elluviimine pidi lõpetatama 2014. aasta lõpuks, on mõned meetmed veel pooleli. Kuna komisjon ei ole oma pettustevastast strateegiat alates selle vastuvõtmisest 2011. aastal ajakohastanud, kahtleb kontrollikoda, kas see on tegelikkuses komisjoni pettustevastase tegevuse suunamiseks sobiv. Komisjon teatas kontrollikojale, et strateegia ajakohastatud versioon on ettevalmistamisel ja varsti võetakse see vastu. 60

Kontrollikoda uuris pettustevastaseid strateegiaid seitsmes rahalisi vahendeid kasutavas peadirektoraadis, mis hõlmavad kõiki peamisi kuluvaldkondi: DG AGRI, DG CNECT, DG DEVCO, DG EMPL, DG HOME, DG REGIO ja DG RTD. Need strateegiad sisaldasid mitmeid väljundnäitajaid ja konkreetseid väljundeid, mis toetasid seatud eesmärke. Eesmärgid on aga üksnes üldised ja pole enamikul juhtudel mõõdetavad. 29-st analüüsitud eesmärgist hõlmavad 18 teatud pettusevastase tegevuse tugevdamist, suurendamist, edendamist, tõhustamist ja parandamist, kuid seejuures puudusid nii alg- kui ka sihtväärtused. 61

Kolm peamist aruannet, mis sisaldavad teavet komisjoni pettustevastaste meetmete kohta, on finantshuvide kaitse aruanne, iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne ning peadirektoraatide iga-aastased tegevusaruanded. Esimese kahe eest vastutab volinike kolleegium ja viimaste eest konkreetsed peadirektoraadid (Joonis 6).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Iga-aastases finantshuvide kaitse aruandes esitatakse komisjoni ja liikmesriikide pettustevastaste meetmete tulemid (nt muudetud määrused, strateegiad, direktiivid ja pettuste alase teadlikkuse suurendamise koolitus), kuid nende tõhusust pettuste tegeliku ennetamisel, avastamisel ja tõkestamisel ning raha tagasisaamisel hinnatakse vaid vähesel määral. Finantshuvide kaitse aruanne täidab Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 325 lõikes 5 sätestatud nõude, mille kohaselt esitab komisjon koostöös liikmesriikidega Euroopa Parlamendile ja nõukogule igal aastal aruande selle artikli rakendamiseks võetud meetmete kohta.

Iga-aastane haldus- ja tulemusaruanne, mis on komisjoni üks peamisi aruandlusvahendeid, ei sisalda samuti teavet institutsiooni pettustevastaste meetmete tegelike tulemuste kohta.

Peadirektoraadid peavad iga-aastastes tegevusaruannetes andma aru oma pettustevastaste meetmete tulemuste kohta, tuginedes iga-aastastes juhtimiskavades määratletud näitajatele. Kontrollikoja analüüsitud peadirektoraadid ei andnud aru oma pettustevastastes strateegiates sisalduvate pettustevastaste meetmete tõhususe kohta. Ainult tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat (DG EMPL) ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat (DG REGIO) andsid oma 2016. aasta tegevusaruandes teavet tulemuste kohta, mida nad olid saavutanud riskihindamisvahendi ARACHNE³¹ kasutamisel, ning liikmesriikides riskipõhiste pettustevastaste meetmete rakendamise järelevalve kohta.

Pettuste ennetamisele pole pööratud piisavalt tähelepanu

Tõhusa pettustevastase raamistiku põhielement on pettuste ennetamine. Kontrollikoda uuris komisjoni peamisi pettuste ennetamise meetmeid, eelkõige seda, kuidas komisjon hindab pettuseriski enne rahaliste vahendite kasutamise eeskirjade ja korra vastuvõtmist ning töötab välja ja rakendab asjakohaseid pettuste ohje meetmeid. Samuti analüüsiti, kuidas komisjon kasutab andmeid pettuste ennetamiseks.

Komisjon lisas hiljuti rahaliste vahendite kasutamise kõrgema tasandi eeskirjadesse pettustevastased kontrollimehhanismid

Komisjoni pettusekindluse tagamise tegevus algas aastal 2000, kui otsustati tõhustada õigusaktide pettusekindlust³². Selleks loodi OLAFis spetsiaalne pettusekindluse tagamise osakond, mille ülesandeks oli eelkõige tagada, et rahastamisskeemides sisalduksid konkreetsed pettustevastased õigusnormid, mis näeksid ette nõuetele vastavad kontrollimehhanismid.

2007. aastal teatas komisjon, et oli saavutanud oma pettusekindluse tagamise menetlustele seatud eesmärgid³³ ning et rahaliste vahendite kasutamise eeskirjadesse olid lisatud standardsed pettustevastased sätted. 2011. aastal seadis komisjon pettusekindluse tagamise oma pettustevastase võitluse strateegia peamiseks prioriteediks. 2011. aastaks olid perioodi 2007–2013 peamised rahaliste vahendite kasutamise eeskirjad aga juba vastu võetud. Alles alates perioodi 2014–2020 algusest sisaldavad ühtekuuluvuse, põllumajanduse ja teadusuuringute valdkonna rahaliste vahendite kasutamise eeskirjad nõuet luua enne kulutuste tegemist tõhusad ja proportsionaalsed pettuste ohje kontrollimehhanismid (Joonis 7). Varem sisaldusid mõned pettustevastased kontrollimehhanismid teadusuuringute valdkonna alamates õiguslikes dokumentides, nt lepingute ja kokkulepete vormides.

Ühtekuuluvusvaldkonnas on regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat otsustanud lasta institutsioonivälisel eraettevõtjal hinnata, kuidas liikmesriigid täidavad programmitöö perioodil 2014–2020 nõuet rakendada tõhusaid ja proportsionaalseid pettustevastaseid meetmeid. 2016. aasta detsembris sõlmis komisjon lepingu ühe konsultatsioonifirmaga, et uurida meetmeid, mida liikmesriigid võtavad pettuste ja korruptsiooni ennetamiseks ning avastamiseks Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul. Tulemused oleksid pidanud valmima 2017. aasta lõpuks, kuid need viibivad. Põllumajanduse valdkonnas pole sellist hindamist kavas.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Seega lisas komisjon 2014. aastal kõigisse kõrgema tasandi rahaliste vahendite kasutamise eeskirjadesse põhjalikud pettustevastased sätted. Programmitöö perioodil 2007–2013 see alati nii ei olnud.

OLAF annab oma juurdluste alusel peadirektoraatidele ka haldussoovitusi, rõhutades puudusi nende pettuste ennetamise ja avastamise kontrollimehhanismides. Aastatel 2014–2016 esitas OLAF komisjoni eri talitustele 113 sellist soovitust. Nende mõju pole võimalik hinnata, kuna OLAF ega peadirektoraadid nende rakendamist ei kontrolli.

Alates 2021. aastast nõutakse enne rahaliste vahendite kasutamise eeskirjade vastuvõtmist pettuseriski hindamist

Komisjon teeb mõjuhindamisi, et koguda tõendeid, mille alusel hinnata tulevaste ELi seadusandlike või muude meetmete õigustatust ning seda, kuidas neid kõige paremini kavandada, et saavutada soovitud poliitikaeesmärgid. Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) raamistiku³⁴ põhjal eeldaks kontrollikoda, et komisjon hindab nende hindamiste läbiviimisel pettuseriski.

Suuniseid rahaliste vahendite kasutamise eeskirjade mõjuhindamisteks (parema õigusloome suunised) uuendati 2015. aastal. Uuendus ei hõlmanud aga ühtki nõuet hinnata selle mõjuhindamise raames pettuseriski³⁵. Neile suunistele lisati konkreetne pettuste ennetamise töövahend alles 2017. aasta juulis (Joonis 7).

Seetõttu hakkab uus nõue kehtima alles tulevastele rahastamisprogrammidele (alates 2021. aastast). Peale selle nõude pole selgesõnalisi nõudeid hinnata pettuseriski enne üksikasjalike rakenduseeskirjade kehtestamist mitmeaastastele rahastamisprogrammidele (nagu partnerluslepingud ja tegevusprogrammid ühtekuuluvuse valdkonnas ning maaelu arengu programmid põllumajanduses).

Kontrollikoda analüüsis ka OLAFilt saadud teavet OLAFi rolli kohta komisjoni eri talituste vahelistel konsultatsioonidel enne kavandatavate eeskirjade vastuvõtmist. OLAF peab esitama arvamuse selle kohta, kas kavandatavates seadustes on pettuseriski nõuetekohaselt arvesse võetud. Ajavahemikul 2014–2016 sai OLAF komisjoni talitustelt 160 talitustevahelise konsulteerimise taotlust. OLAF esitas positiivse arvamuse 1716 juhul (79%) ja positiivse arvamuse koos märkustega 304 juhul (14%). Neil juhtudel oli OLAF kavandatavate eeskirjadega rahul või tegi muudatusettepanekuid. Kahel juhul (0,1%) esitas OLAF negatiivse arvamuse ning ülejäänud juhtudel (6,9%) jäi amet arvamuse esitamisega hiljaks. 4. selgituses on toodud näide selle kohta, kuidas OLAFi panus tõi kaasa eeskirjade muutmise.

Peale eelnimetatud väljundite ei leidnud kontrollikoda ühtki konkreetset komisjoni koostatud hindamist, kus oleks märgitud, millised ELi seadused on muudetud pettusekindlaks, või mis sisaldaksid asjakohast pettuseriski analüüsi või pettustevastast tegevust käsitlevaid sätteid. Ka pole analüüsitud komisjoni 2007. aasta teatises kavandatud uut lähenemisviisi pettusekindluse tagamisele.

Pettuste ennetamiseks peab andmeid paremini kasutama

Andmeid pettuseriskiga ettevõtjate kohta saab kasutada selleks, et vältida ELi raha eraldamist potentsiaalsetele tulevastele petturitele

• otsese ja kaudse eelarve täitmise puhul peab komisjon oma peamiseks abinõuks, mille abil vältida ELi rahaliste vahendite eraldamist maksejõuetutele, õigusnorme rikkuvatele, ebausaldusväärsetele või petturlikele ettevõtjatele, varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi (EDES), mis hõlmab kõrvalejätmist ja nn musti nimekirju;
• ARACHNE on Euroopa Komisjoni välja töötatud IT-lahendus, mis tegeleb andmekaeve ja andmete rikastamisega. Ühtekuuluvusvaldkonnas peavad regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning tööhõive, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ARACHNE riskihindamisvahendit peamiseks pettuste ennetamise abinõuks. Nende peadirektoraatide sõnul võib ARACHNE aidata liikmesriikide ametiasutustel tuvastada eel- ja järelkontrollide käigus kõige suurema riskiga projektid ja toetusesaajad.

Kontrollikoda analüüsis mõlemas rakenduses sisalduvaid andmeid.

Õiguslike piirangute tõttu ei saanud komisjon jätta ettevõtjaid kõrvale enne 2016. aastat toimunud pettuse või korruptsiooni eest

Menetlusest kõrvalejätmine on muutunud Euroopa Liidus üsna oluliseks meetmeks. Põhjuseks on see, et ELi riigihankedirektiivide kohaselt ei tohi riigihankelepinguid sõlmida ettevõtjatega, kes on olnud seotud kuritegevusega või mõistetud süüdi muu hulgas korruptsioonis või ELi finantshuve kahjustavas pettuses.

ELi menetlusest kõrvalejätmise süsteem loodi 2008. aastal. Alates 1. jaanuarist 2016 hakati varasema kõrvalejätmise ja varajase hoiatuse süsteemi asemel kasutama EDESt. Kuigi peadirektorid võivad ettevõtjate kõrvalejätmiseks endiselt nõuda varajast hoiatust, on süsteemi peamine uus joon keskne komisjon, kes hindab asjaomase peadirektoraadi peadirektori esitatavaid kõrvalejätmistaotlusi ning annab soovitusi kõrvalejätmise ja võimalike rahaliste karistuste kohta. Lõpliku otsuse konkreetse ettevõtja kõrvalejätmise kohta teeb peadirektor.

Kõik ELi institutsioonid ja organid võivad esitada menetlusest kõrvalejätmise taotluse haldus- või kohtumenetlusi puudutava teabe, OLAFi, Euroopa Kontrollikoja või komisjoni siseaudiitorite aruannete, Euroopa Keskpanga, Euroopa Investeerimispanga ja Euroopa Investeerimisfondi või muude rahvusvaheliste organisatsioonide otsuste põhjal või tuginedes jagatud eelarve täitmise puhul riigiasutuste otsusele pettuse ja/või õigusnormide rikkumise toimumise kohta ning kaudse eelarve täitmise puhul volitatud asutuste otsusele. Väärtuslikuks infoallikaks on ka eelarvevahendite käsutajate või erasektori audiitorite tehtud auditid. Liikmesriikide ametiasutustele on antud juurdepääs menetlusest kõrvalejätmise otsustele, ent nad ei ole kohustatud neid ELi vahendeid puudutavate jagatud eelarve täitmise raames tehtavate rahastamisotsuste puhul arvesse võtma.

Ettevõtja menetlusest kõrvalejätmine on pikk protsess. 30. juuniks 2018, s.t kaks ja pool aastat pärast EDESi süsteemi kasutuselevõtmist, oli komisjon tervikuna jätnud menetlustest kõrvale 19 ettevõtjat ja avaldanud sanktsioone neist kaheksa vastu. Kuigi liikmesriikide ametiasutused teatasid IMSis 820-st pettusekahtluse juhtumist ning kuigi OLAF viis ainuüksi 2016. aastal lõpule ligikaudu 60 juurdlust, mille alusel esitati ka soovitusi³⁶, ei anta komisjonile finantsmäärusega volitusi tegutseda, kui liikmesriikide ametiasutused ei ole ise algatanud ebausaldusväärse ettevõtja kõrvalejätmist. Seetõttu ei esitanud ükski kolmest Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde haldavast peadirektoraadist (regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat, tööhõive, sotsiaalküsimuste ja võrdsete võimaluste peadirektoraat ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat) ühtegi taotlust liikmesriikide ettevõtjate kaasrahastamisest kõrvalejätmiseks.

Enne 2016. aastat toimunu eest kõrvalejätmise peamised põhjused olid lepingutingimuste rasked rikkumised ja tõsine ametialane väärkäitumine. See tuleneb asjaolust, et tollal kehtinud õigusaktide alusel oli võimalik ettevõtjaid pettuse tõttu kõrvale jätta vaid lõpliku kohtuotsuse korral. Praeguseni on pettuse või korruptsiooni tõttu hankemenetlustest kõrvale jäetud vaid kaks ettevõtjat, mistõttu on süsteemi hoiatav mõju väike.

EDESi süsteem võimaldab registreerida nende üksikisikute andmed, kellel on petturlike ettevõtjate üle kontroll või nendes ettevõtjates esindus- või otsustusõigus. Kehtivate õigusaktide kohaselt on lubatud ettevõtjat alates 2016. aastast aset leidnud faktide alusel Euroopa Liidu eelarvest rahastatavatest hankemenetlustest ja toetuste andmise menetlustest kõrvale jätta aga üksnes juhul, kui tema haldusnõukogu, juhatuse või järelevalvenõukogu liikme või ettevõtjas esindus- või otsustusõigust või ettevõtja üle kontrolli omava isiku kohta kehtib kõrvalejätmise otsus. Varem sai tegelikult kõrvale jätta vaid ettevõtjaid, kellel on avaliku sektori hankija või eelarvevahendite käsutajaga lepinguline suhe. Varem on olnud juhtumeid, kus selleks ajaks, kui ettevõtja oleks võimalik kõrvale jätta, on petturlike ettevõtjatega seotud eraisikud komisjoniga lepingulises suhtes olnud ettevõtja tegevuse juba lõpetanud ja uue asutanud.

Maailmapank ja teised rahvusvahelised finantsasutused on hiljuti suurendanud jõupingutusi, tagamaks, et petturlike ettevõtjate tegevus peatatakse ja nad ei saa lihtsalt uue nime all uuesti tegutsema hakata (5. selgitus).

Liikmesriigid ei kasuta ARACHNE potentsiaali pettuste ennetamiseks täielikult ära

ARACHNE võib aidata liikmesriikide ametiasutustel enne või pärast maksete tegemist kontrolle läbi viies riskantseid ettevõtjaid kindlaks teha. Rakenduse kasulikkus sõltub sellest, kui palju andmeid liikmesriikide korraldusasutused sellesse lisavad ja kas seda kasutatakse süstemaatiliselt. ARACHNE kasutamine on liikmesriikide ametiasutustele tasuta, aga praegu pole see kohustuslik.

Kontrollikoda leidis oma 2015. aasta eriaruandes selle kohta, kuidas komisjon ja liikmesriigid lahendavad ELi ühtekuuluvusvaldkonna vahenditega tehtavate riigihangete probleeme³⁹, et 28-st liikmesriigist ainult 17 kasutas rakendust või oli väljendanud kavatsust seda teha. Seepärast soovitas kontrollikoda oma 2015. aasta aruandes, et komisjon ja liikmesriigid edendaksid veelgi selliste andmeotsinguvahendite kasutamist. Kolm aastat pärast kontrollikoja soovitust kasutatakse ARACHNEt ikka üksnes ligikaudu 170 rakenduskava puhul kokku 429 rakenduskavast 21 liikmesriigis (Joonis 8).

Süsteem ei võimalda praegu kindlaks teha, kas ettevõtja on komisjoni süsteemis menetlustest kõrvale jäetud. Peale ühtekuuluvusvaldkonna ei ole teiste ELi kuluvaldkondade fondihaldurite käsutuses sarnaseid pettuseriski hindamise vahendeid.

*Liikmesriikide perioodi 2014–2020 rakenduskavade osakaal, mille puhul kasutatakse ARACHNEt (% vastava riigi rakenduskavade koguarvust perioodil 2014–2020).

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Kontrollikoda leidis, et komisjoni kõrvalejätmise ja sanktsioonide rakendamise süsteemil on piiratud mõju. Lisaks kohaldub kõrvalejätmine üksnes komisjoni poolt otseselt ja kaudselt täidetava eelarve puhul, mis tähendab, et kõrvale jäetud ettevõtjad võivad jätkuvalt saada rahalisi vahendeid ühtekuuluvusfondidest. Ehkki ARACHNE on potentsiaalselt tõhus pettuste ennetamise vahend, sisaldab süsteem viis aastat pärast selle kasutuselevõttu ikka veel piiratud hulgal andmeid.

OLAFi haldusjuurdlused on viinud süüdistuse esitamiseni vähem kui pooltel juhtudel ja nende tulemusena on tagasi nõutud vähem kui kolmandik summadest

ELi praeguses õigusraamistikus on põhivastutus pettustevastaste õigusaktide jõustamise eest liikmesriikidel, kuna vaid liikmesriikide ametiasutused saavad läbi viia kriminaaluurimisi ja esitada süüdistust. Vastutus pettuse teel saadud ELi raha tagasinõudmise eest sõltub ELi kuluvaldkonnast.

Praegu on OLAF ainus institutsioon, millel on õigus ELi tasandil sõltumatuid juurdlusi läbi viia. Vastavalt oma mandaadile uurib OLAF ELi finantshuve kahjustavat pettust, korruptsiooni või muud ebaseaduslikku tegevust⁴⁰. Oma haldusjuurdluste alusel võib OLAF esitada õigus-, finants-, haldus- ja distsiplinaarsoovitusi⁴¹. OLAF võib õigusrikkumise suurenemise vältimiseks soovitada ka ettevaatusabinõusid.

Õiguslikud soovitused esitatakse liikmesriikide pädevatele justiitsasutustele ja peamiselt sisaldavad need ettepanekut algatada kriminaaluurimine isiku suhtes, keda on (OLAFi arvates) alust kahtlustada pettuse toimepanemises, või jätkata kriminaaluurimist OLAFI leide ja soovitusi arvesse võttes. OLAFi juurdlused on mõeldud selleks, et liikmesriikide ametiasutustel oleks lihtsam konkreetse juhtumi puhul süüdistust esitada.

Finantssoovitused on suunatud vastutavatele peadirektoraatidele ja sisaldavad ettepanekut teatava summa tagasinõudmiseks või selleks, et vältida raha ebaõiget kasutamist. Kuna sellised soovitused ei ole peadirektoraatidele siduvad, siis siin OLAF lihtsustab peadirektoraatide tööd tagasinõudekorralduste ettevalmistamisel ja EDESi kaudu ebausaldusväärsete ettevõtjate ELi rahastamisest kõrvalejätmise taotlemisel⁴².

ELi kuluvaldkondades, kus eelarvet täidetakse otseselt või kaudselt, otsustab eelnevalt asjaomase summa välja maksta otsustanud peadirektoraat ise, kas ta soovib raha petturlikult toetusesaajalt tagasi nõuda. ELi kuluvaldkondade puhul, kus kasutatakse eelarve jagatud täitmist, nõuab vastutav peadirektoraat raha asjaomaselt liikmesriigilt tagasi finantskorrektsioonide kaudu. Seejärel vastutavad liikmesriikide ametiasutused ELi raha tegeliku toetusesaaja käest tagasi nõudmise eest. Aruande käesolevas osas uurib kontrollikoda, milline mõju on OLAFi haldusjuurdlustel petturitele süüdistuse esitamisele ning haldusmenetlusele petturlikult kasutatud ELi raha tagasinõudmiseks.

Praeguses pettuste uurimise süsteemis on olemuslikud puudused

Aastatel 2009–2016 esitas OLAF kokku 541 õiguslikku soovitust. Seni on liikmesriikide ametiasutused teinud otsuse neist soovitustest 308 kohta, esitades 137 juhul süüdistuse (44,5%) ja lõpetades 171 juhul menetluse (55,5%). Teave süüdimõistvate kohtuotsuste arvu kohta pole kättesaadav. Seni on liikmesriikide justiitsasutused esitanud seoses OLAFi algatatud juhtumitega umbes 17 süüdistust aastas (Joonis 9).

Allikas: OLAFi 2016. aasta aruanne „The OLAF Report 2016“, lk 33.

Kuna puuduvad usaldusväärsed andmed ELi raha kasutamisega seotud pettuste koguarvu kohta, mille suhtes liikmesriikides on süüdistus esitatud, pole kontrollikojal võimalik täpselt öelda, kui suure osa süüdistustest on liikmesriikide prokurörid esitanud OLAFi õiguslike soovituste tulemusena. Avalikult kättesaadava ning külastatud liikmesriikide ametiasutuste antud teabe põhjal moodustavad OLAFi õiguslike soovituste tulemusena esitatud süüdistused väikese osa kõigist liikmesriikide prokuröride esitatud süüdistustest, mis on seotud pettustega ELi raha kasutamisel (6. selgitus).

Joonis 9 nähtub, et enam kui pooltel juhtudest, kus liikmesriik oli otsuse langetanud, menetlus lõpetati. OLAFi analüüsi põhjal, mis põhineb liikmesriikide poolt õiguslike soovituste kohta kogutud andmetel, olid menetluse lõpetamise peamised põhjused järgmised (Joonis 10):

• algselt OLAFi ja hiljem riigi uurimisasutuse kogutud tõendeid peetakse süüdistuse esitamiseks ebapiisavaks (56%);
• OLAFi uuritud tegevust ei käsitata riigi seaduste alusel kuriteona (22%);
• riigi seadustega kehtestatud aegumistähtaeg (s.t ajapiirang kriminaalmenetluse alustamiseks) on möödunud (14%)⁴⁵.

Allikas: analüüs, mis käsitleb liikmesriikides ajavahemikul jaanuarist 2008 kuni detsembrini 2015 OLAFi esitatud õiguslike soovituste alusel võetud meetmeid, lk 1.

Nagu eespool öeldud, ei pidanud liikmesriikide ametiasutused 36%-l juhtudest OLAFi tuvastatud süütegu oma riigisisese õiguse alusel kuriteoks või oli möödunud riigi seadustes ette nähtud tähtaeg kriminaalmenetluse alustamiseks. Kontrollikoda juhib tähelepanu asjaolule, et juhtumi aegumist ei ole võimalik alati takistada; liikmesriikide prokurörid võivad ka kuriteo toimepaneku suhtes teistsugusele järeldusele jõuda. Seepärast on OLAFi ja liikmesriikide ametiasutuste tihe koostöö äärmiselt oluline⁴⁶.

Neljas liikmesriigis peetud vestluste käigus ütlesid sealsed prokurörid, et enamikul juhtudel puudus neil enne lõpparuande saamist OLAFiga kontakt. Samuti väljendasid nad soovi, et neid teavitataks kuriteokahtlusest palju varem kui OLAFi juurdluse lõpus, sest sel juhul saaksid nad OLAFit aidata ja vajaduse korral alustada oma kriminaaluurimist, et vältida juhtumite aegumist.

Asjaolu, et liikmesriikide prokurörid lõpetavad paljudel juhtudel juhtumi menetlemise põhjusel, et kuritegu pole toime pandud või juhtumid on aegunud, viitab sellele, et praegu esineb OLAFi koostöös liikmesriikide ametiasutustega puudusi.

Joonis 10 näitab, et 56%-l juhtumitest, kui menetlus lõpetati, tehti seda tõendite puudumise tõttu. See tähendab, et iga teise lõpetatud menetluse puhul ei veennud OLAFi kogutud tõendid (koos hiljem liikmesriikide ametiasutuste poolt kriminaaluurimise käigus kogutud tõenditega) prokuröre süüdistust esitama.

Kontrollikoja vestlused liikmesriikide ametiasutuste ja ELi institutsioonide (sh OLAFi) esindajate ning sõltumatute akadeemikutega näitavad, et peamine põhjus menetluse lõpetamiseks pole mitte tõendite puudumine, vaid pigem see, et juhtumid on liiga vanad. Alati pole asi selles, et konkreetse juhtumi aegumistähtaeg on möödas või kohe möödumas, vaid pigem selles, et väidetava süüteo toimepanemisest on möödunud aastaid.

See ei tähenda, et OLAFi juurdlused võtavad liiga kaua aega. Enamikul juhtudel viib OLAF haldusjuurdluse läbi pärast juhtumi avastamist ja sellest teatamist. Seetõttu sõltub OLAF eelkõige ELi institutsioonidelt, organitelt ja asutustelt ning liikmesriikidelt saadava teabe õigeaegsusest. Lisaks peab OLAFi haldusjuurdlusele järgnema täiendav kriminaaluurimine asjaomases liikmesriigis. Isikule ei saa süüdistust esitada, ilma et juhtumit oleks uuritud riigisisese õiguse kohaselt. Juurdluse ulatus on riigiti erinev, kuid teatud meetmed on vajalikud igas liikmesriigis. Seepärast on suur risk, et OLAFi juurdlused, olgu need läbi viidud kui hästi tahes, ületavad tihti n-ö „parim enne“ kuupäeva.

Joonis 11 on näidatud OLAFi uuritud juhtumite ajakava. OLAFi andmetel kulus tal 2017. aastal juhtumite valimiseks keskmiselt kaks kuud ja nende uurimiseks umbes 22 kuud⁴⁷. Eeldusel, et OLAF saab teabe pettusekahtluste kohta umbes üks aasta pärast nende toimumist ja ei viivita lõpparuande justiitsasutustele esitamisega, saavad liikmesriikide ametiasutused teabe väidetava rikkumise kohta keskmiselt kolm aastat pärast rikkumise toimepanemist. Keeruliste juhtumite puhul võib veelgi rohkem aega minna.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Kontrollikoda on seisukohal, et praegune süsteem, mille kohaselt OLAFi pettusekahtluse haldusjuurdlusele järgneb kriminaaluurimine liikmesriikide tasandil, võtab paljudel juhtudel kaua aega ja seetõttu väheneb tõenäosus jõuda süüdistuse esitamiseni.

Raha halduslikku tagasinõudmist takistab tõendite ebapiisavus

Kui OLAF leiab õigusrikkumise (pettusekahtluse vm juhtumi) ja on suuteline hindama tagasinõudmisele kuuluva summa suurust, esitab ta finantssoovituse.

Joonisel 12 on esitatud summad, mida OLAF soovitas ajavahemikul 2002–2016 tagasi nõuda. Olemasolevate andmete alusel hindab kontrollikoda OLAFi finantssoovituste kogusummaks kõnealusel perioodil umbes 8,8 miljardit eurot (2008. ja 2009. aasta puhul kasutatakse kõigi teiste aastate keskmist). 2016. aasta lõpuks oli tagasi nõutud 2,6 miljardit eurot (30%). Need arvud näitavad, et ehkki OLAFi soovituste kogusumma on aastati väga erinev, oli tagasi saadud summa enamikul aastatel (v.a oluline erinevus 2011. aastal) umbes 200 miljonit eurot (viimase 15 aasta keskmine on 173 miljonit eurot).

Seitsme rahalisi vahendeid haldava peadirektoraadi (REGIO, EMPL, AGRI, RTD, CNECT, HOME ja DEVCO) statistika kohaselt soovitas OLAF ajavahemikul 2012–2016 tagasi nõuda kokku 1,9 miljardit eurot (seoses 358 juhtumiga). Kontrollikoja auditi ajaks oli peadirektoraatide tagasinõudmiste ja finantskorrektsioonide kogumaht 243 miljonit eurot (13% soovitatud kogusummast) seoses 153 juhtumiga (43% juhtumitest). Kontrollikoda möönab, et märkimisväärne arv OLAFi finantssoovituste põhjal algatatud tagasinõudmistest on veel lõpule viimata.

Põhjendamatult välja makstud ELi raha tagasinõudmine on pikk protsess: tuginedes juhtumite valimile, mille puhul tagasinõudmine oli edukas, võtab tagasinõudmine kontrollikoja hinnangul keskmiselt 36 kuud. Seega võib eeldada, et aastatel 2012–2014 esitatud soovituste alusel tehtavate tagasinõudmiste määr saab olema palju kõrgem kui 15% (OLAFi soovitatud kogusummast), mille peadirektoraadid on praeguseks tagasi nõudnud.

* 2008. aasta aastaaruandes leidis OLAF, et alates ameti asutamisest (1999) lõpetatud juhtumite finantsmõju on hinnanguliselt üle 6,2 miljardi euro. Kümne aasta keskmine on umbes 620 miljonit eurot aastas; kuna 2008. ja 2009. aasta kohta andmed puuduvad, kasutas kontrollikoda aastate 2002–2011 keskmist.

** Alates 2012. aastast esitab OLAF oma aastaaruandes kogusumma, mida ta on soovitanud tagasi nõuda, ja aasta jooksul OLAFi varasematel aastatel läbiviidud juurdluste tulemusena tagasi saadud koondsumma.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda OLAFi aastaaruannete (2002–2016) põhjal.

Need arvud näitavad, et olulise osa puhul juhtumitest, mille lõpetamisel esitab OLAF soovituse põhjendamatult makstud ELi raha tagasi nõuda, raha tagasi ei nõuta või saadakse tagasi soovitatust oluliselt väiksem summa.

Seda kinnitas kontrollikoja audit: kirjalik tõendusmaterjal näitab, et mitmel juhul leidsid peadirektoraadid, et OLAFi aruanded ei anna küllaldaselt teavet selleks, et alustada menetlust põhjendamatult makstud ELi vahendite tagasinõudmiseks⁴⁸. Otsustamaks, kas raha oleks võimalik tagasi nõuda või mitte, tegid (või tellisid) peadirektoraadid kas ise täiendavaid toiminguid või kasutasid oma auditite käigus kogutud tõendeid.

Kui OLAF esitab õigusliku soovituse ja/või saadab aruande liikmesriikide justiitsasutustele, siis mõne juhtumi puhul tagasinõudemenetlus peatatakse. Kontrollikoda leidis mitu juhtumit, mille puhul tagasinõudemenetlus oli peatatud ja OLAF oli palunud peadirektoraatidel mitte avaldada mistahes teavet liikmesriikide ametiasutustele ega toetusesaajale. Kontrollikoda möönab, et tegu võib olla kriminaaluurimiste ja vahendite kiire tagasinõudmise vahelise kompromissiga.

Haldusmenetluste kasutamine põhjendamatult makstud ELi raha tagasinõudmiseks on sellegipoolest tõhusam ja vähem kulukam kui nende summade tagasinõudmine kohtumenetluste raames varade külmutamise ja konfiskeerimise kaudu. Europoli hiljutine uuring kuritegeliku vara tagasivõitmise kohta Euroopa Liidus näitas, et praegu saadakse ELis tagasi vaid väike osa eeldatavast kriminaaltulust⁴⁹.

Jagatud eelarve täitmine

Jagatud eelarve täitmise puhul ei nõua peadirektoraadid raha tagasi otse toetusesaajatelt, vaid kohaldavad ELi eelarve kaitseks mitmesuguseid finantsmenetlusi. Enamikul juhtudel rakendavad regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat OLAFi finantssoovituse korral finantskorrektsioone. Asjaomased liikmesriigid otsustavad ise, milliseid parandusmeetmeid toetusesaajate vastu võtta, kui peadirektoraat on rakendanud finantskorrektsiooni. Jagatud eelarve täitmise põhimõtte kohaselt ei ole regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadil ega tööhõive- ja sotsiaalkomisjonil kohustust toetusesaajatelt tagasi nõutud summasid kontrollida.

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi eeskirjades ei sätestata selgelt peamisi samme selleks, kuidas OLAFi finantssoovituse üle järelkontrolli teha. Näiteks ei ole liikmesriikidele kehtestatud tähtaegu OLAFi aruandes soovitatud tagasinõudmisele kuuluva summa vaidlustamiseks. Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat peab oma ülesandeks järelevalvet raha tagasinõudmise protsessi üle, mis on täielikult asjaomase liikmesriigi ülesanne.

Joonisel 13 on esitatud OLAFi poolt aastatel 2012–2016 regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadile, sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadile ning põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadile antud finantssoovituste kogusumma ning kontrollikoja auditi ajaks tagasi nõutud summad. Need kolm peadirektoraati said ajavahemikul 2012–2016 OLAFilt 268 finantssoovitust. Raha on tagasi saadud neist juhtumitest 125 (47%) puhul. Kui võtta arvesse ainult kõnealusele kolmele peadirektoraadile ajavahemikus 2012–2014 antud soovitusi, siis tagasinõudmise määr märkimisväärselt ei suurene. Neist juhtumitest suutsid kolm peadirektoraati tagasi nõuda 15% OLAFi soovitatud kogusummast (DG REGIO – 10%; DG EMPL – 19%; DG AGRI – 33%). Kontrollikoda märgib, et oktoobris 2016 andis OLAF välja uued juhised finantssoovituste koostamise ja arvutamise kohta. Kuna juhised on suhteliselt värsked, siis nende täielik mõju süsteemis veel ei avaldu.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraadi ning sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraadi sõnul on üks peamisi põhjuseid, miks soovitatud summasid tagasi ei saada, see, et OLAFi lõpparuandes soovitatud summat otseselt ei põhjendata. Näiteks ühe juhtumi puhul palus peadirektoraat ühel institutsioonivälisel ettevõtjal teha OLAFi leiu kohta täiendav õiguslik analüüs. Teise juhtumi puhul otsustas peadirektoraat pärast siseturu ja teenuste peadirektoraadiga konsulteerimist OLAFi soovitatud summat mitte tagasi nõuda, kuna kohtuvaidluse risk oli suur. Mõnel juhul ei ole kogu soovitatud summat täies mahus tagasi nõutud, sest varem oli OLAF soovitanud hanke-eeskirjade mittejärgimise korral suuremaid finantskorrektsioone kui need, mida asjaomased peadirektoraadid komisjoni suuniste alusel tegelikult kohaldasid ⁵⁰.

Otsene eelarve täitmine (peadirektoraadid CNECT ja RTD)

Joonisel 14 on esitatud OLAFi poolt aastatel 2012–2016 sidevõrkude, sisu ja tehnoloogia peadirektoraadile (DG CNECT) ning teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadile (DG RTD) esitatud finantssoovituste kogusumma ning kontrollikoja auditi ajaks tagasi saadud summad. Need kaks peadirektoraati said ajavahemikul 2012–2016 OLAFilt 36 finantssoovitust. Üheksa juhtumi (25%) puhul on raha täielikult tagasi saadud. Ühel erandjuhul sai DG RTD tagasi OLAFi soovitatust kaheksa korda suurema summa, kuna toetusesaajalt tagasi nõutud kogusumma sisaldas ka peadirektoraadi enda auditite põhjal ekstrapoleeritud summasid. Kõnealusel juhul on kontrollikoda seisukohal, et OLAFi soovitatud summa võib täies mahus tagasinõutuks pidada. Kui võtta arvesse ainult kõnealusele kahele peadirektoraadile ajavahemikus 2012–2014 antud soovitusi, siis tagasinõudmise määr veidi suureneb. Neist juhtumitest suutsid kaks peadirektoraati tagasi nõuda 34% OLAFi soovitatud kogusummast.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Kontrollikoda kontrollis 37 juhtumi kohta esitatud OLAFi 20 finantssoovitust (10 sidevõrkude, sisu ja tehnoloogia peadirektoraadi ning 10 teadusuuringute ja innovatsiooni peadirektoraadi puhul), mis hõlmasid 86% OLAFi soovitatud kogusummast nimetatud kahele peadirektoraadile. Selle alusel tegi kontrollikoda kindlaks järgmised peamised põhjused, mille tõttu tekivad pärast OLAFi juurdlust viivitused raha tagasinõudmisel või miks raha tagasi ei saada:

• pooleliolevad kriminaaluurimised või -menetlused;
• OLAFi aruannetes esitatud tõendid pole piisavad; ja
• selleks ajaks, kui OLAF juhtumi uurimise lõpetab, on ettevõtted juba likvideeritud.

Tagasinõudmismenetluse edukus võib oluliselt sõltuda sellest, kui kiiresti rahalisi vahendeid haldavad peadirektoraadid juhtumist OLAFile teatavad ja kui kiire on OLAFi juurdlus, kuna aeg on väga oluline juhtudel, kui peadirektoraadid nõuavad vahendid tagasi otse toetusesaajatelt. Pooleliolevate tagasinõudmisjuhtumite puhul on alates OLAFi juurdluse algusest möödunud keskmiselt viis aastat. Kui petturid likvideerivad ettevõtted või lõpetavad nende tegevuse, mida tehakse sageli kohe pärast auditi või OLAFi juurdluse väljakuulutamist, on raha tagasisaamise tõenäosus üsna väike.

Peadirektoraadid saavad kiiremini reageerida ja vältida toetusesaajalt raha tagasinõudmise kulusid, kui nad suudavad oma audititega tõendada, et lepingulisi kohustusi on rikutud. Neil juhtudel tugineb vastutav peadirektoraat tagasinõudekorraldust koostades pigem oma auditi tulemustele kui OLAFi aruandele. Kontrollikoda leidis, et juhtudel, kui peadirektoraat ei olnud auditit läbi viinud ja ainus tõendite allikas oli OLAFi juurdluse toimik, oli peadirektoraadil raskem esitada tagasinõudekorraldust OLAFi soovitatud summale, kuna peadirektoraat pidas saadaolevaid dokumente ebapiisavaks.

Lisaks annavad võlgnikud mõnikord asja Euroopa Kohtusse, et saada komisjonilt tagasi osa tagasilükatud kuludest ja/või kahjuhüvitist. Sel juhul ei saa tagasi nõutud summat pidada lõplikuks enne, kui Euroopa Kohus on otsuse teinud.

Kaudne eelarve täitmine (peadirektoraat DEVCO)

Kaudse eelarve täitmise raames usaldab rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraat eelarve täitmise ülesanded abisaajatest riikidele, rahvusvahelistele organisatsioonidele ja kolmandate riikide arenguagentuuridele.

Joonisel 15 on esitatud OLAFi poolt aastatel 2012–2016 rahvusvahelise koostöö ja arengu peadirektoraadile (DG DEVCO) antud finantssoovituste kogusumma ning kontrollikoja auditi ajaks tagasi saadud summad. DG DEVCO sai ajavahemikul 2012–2016 OLAFilt 53 finantssoovitust. Raha on saadud tagasi 20 juhtumi puhul (38% juhtumitest)⁵¹. Kui võtta arvesse ainult kõnealusele peadirektoraadile ajavahemikus 2012–2014 saadetud soovitusi, siis tagasinõudmise määr märkimisväärselt ei suurene. Neist juhtumitest suutis DG DEVCO tagasi nõuda 6% OLAFi soovitatud kogusummast.

Allikas: Euroopa Kontrollikoda komisjoni andmete põhjal.

Juhtumite puhul, mis moodustavad 58% OLAFi finantssoovituste kogusummast, DG DEVCO kõnealust ELi raha tagasi ei nõudnud – kas seetõttu, et peadirektoraadi arvates puudus selleks õiguslik alus või otsustas ta tagasinõudekorraldust mitte esitada⁵². Kontrollikoja uuritud 10 OLAFi finantssoovituse põhjal oli peamine põhjus, miks DG DEVCO OLAFi soovitatud summasid tagasi ei nõudnud, see, et DG DEVCO arvates puudusid piisavad tõendid.

Kümnest juhust kolmel, mis moodustavad olulise osa OLAFi finantssoovituste summadest, otsustas DG DEVCO raha mitte tagasi nõuda. Pidades silmas asjaolu, et DG DEVCO tegutseb riskirohkes keskkonnas, ja võttes arvesse võimalikke riske peadirektoraadi poliitika elluviimisele, võib peadirektoraat teatud oludes otsustada ELi raha toetusesaajatelt mitte tagasi nõuda. Ebastabiilsete poliitiliste ja justiitssüsteemidega riikides on tõenäosus raha kriminaal- või tsiviilmenetluse (halduskohtumenetluse) kaudu tagasi nõuda ilmselgelt väike ning OLAFi juurdlus võib sageli olla ainuke viis pettusekahtluse uurimiseks. OLAF ei analüüsi piisavalt üksikasjalikult, millistel juhtudel on raha edukalt tagasi saadud ja millistel põhjustel ei nõua peadirektoraadid raha tagasi või saavad tagasi OLAFi soovitatust palju väiksema summa. Selline analüüs aitaks OLAFil juurdlused sihipärasemaks muuta.

Euroopa Prokuratuuri toimima saamiseks on vaja kooskõlastatud jõupingutusi

2017. aasta oktoobris võtsid kakskümmend liikmesriiki vastu määruse, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel⁵³. See saab olema ELi institutsioon, millel on õigus uurida ELi finantshuve kahjustavaid kuritegusid ja nendes süüdistus esitada.

Euroopa Prokuratuuri tegevus on kavandatud toimuma nii tsentraliseeritud kui ka detsentraliseeritud tasandil. Tsentraliseeritud tasand hõlmab Euroopa peaprokuröri ja ühte Euroopa prokuröri liikmesriigi kohta (kaks neist on peaprokuröri asetäitjad), kes töötavad Euroopa Prokuratuuri keskasutuses Luksemburgis; detsentraliseeritud tasand hõlmab liikmesriikides tegutsevaid delegaatprokuröre. Euroopa prokurörid, kes on jagatud kodadesse, teevad järelevalvet delegaatprokuröride üle ja viivad erandjuhtudel ka ise uurimisi läbi. Delegaatprokurörid juhivad asjaomastes liikmesriikides läbiviidavaid uurimisi (Joonis 16).

Allikas: Euroopa Komisjon.

Kontrollikoda analüüsis Euroopa Prokuratuuri asutamismäärust, tuginedes oma tähelepanekutele ELi raha kasutamisega seotud pettuste uurimise ja nende eest süüdistuse esitamise praeguse korralduse kohta. Kontrollikoda hindas, kas Euroopa Prokuratuur tegeleb järgmiste peamiste probleemidega:

• praeguse süsteem, mille kohaselt OLAFi pettusekahtluse juhtumi haldusjuurdlusele järgneb kriminaaluurimine liikmesriikide tasandil, võtab paljudel juhtudel märkimisväärselt kaua aega; ning
• puudused OLAFi ja liikmesriikide ametiasutuste vahelises koostöös.

Üldiselt on kontrollikoda seisukohal, et Euroopa Prokuratuuri asutamine on samm õiges suunas. Samas juhib kontrollikoda tähelepanu mitmele riskile, mis viitavad sellele, et Euroopa Prokuratuur ei pruugi eespool nimetatud probleeme lahendada:

• määruses on sätestatud, et Euroopa Prokuratuuri kojad teevad järelevalvet delegaatprokuröride töö üle. Delegaatprokuröri arvamuse vaidlustamiseks või selleks, et temaga konkreetset asja üldse arutada, vajab koda piisavaid ekspertteadmisi liikmesriigi kriminaalõiguse ja -menetluse alal, rääkimata vajadusest tõlkimise järele. See tähendab, et oma järelevalvefunktsiooni täitmiseks vajab Euroopa Prokuratuuri keskasutus piisavalt personali- ja muid ressursse, sealhulgas liikmesriikide õiguseksperte⁵⁴. Ulatuslikud sisekonsultatsioonid ja tõlkimine võivad kujuneda kriminaalmenetluse jaoks, kus aeg on sageli kõige piiratum ressurss, liiga pikaks;
• Euroopa Prokuratuuri asutamismääruse kohaselt tegelevad uurimisega peamiselt liikmesriikide uurijad Euroopa Prokuratuuri juhtimisel. Määrus ei näe ette ühtki mehhanismi, mille kaudu Euroopa Prokuratuur (või mis tahes muu ELi organ) saaks nõuda, et liikmesriikide ametiasutused eraldaksid vahendeid proaktiivseks tööks, mis on vajalik ELi raha kasutamisega seotud uurimiseks või delegaatprokuröride juhitavate uurimiste läbiviimiseks. Kuna delegaatprokurör vajab asja kohtusse viimiseks vajaliku uurimise läbiviimiseks liikmesriikide asjakohaste asutuste tuge, jääb delegaatprokuröride tõhusus suuresti sõltuma liikmesriikide ametiasutustest;
• Euroopa Prokuratuuri määruses⁵⁵ on sätestatud, et ELi institutsioonid, organid ja asutused võivad Euroopa Prokuratuurile edastatavate juhtumite puhul lasta OLAFil viia läbi esialgse hindamise. Kuna kriminaaluurimise seisukohalt on aeg määrava tähtsusega, võib selle võimaluse ulatuslik kasutamine takistada järgnevate meetmete õigeaegset rakendamist. OLAFi ja Euroopa Prokuratuuri koostöö tulevane korraldus peaks võimaldama kiirelt otsustada, kas algatada kriminaalmenetlus või edastada asi haldusmenetluse kaudu uurimiseks asjaomasesse liikmesriiki või vastutavale ELi institutsioonile.

Järeldused ja soovitused

Auditiga hinnati, kas komisjon juhib ELi raha kasutamisega seotud pettuseriski nõuetekohaselt. Kontrollikoda uuris eelkõige seda, mida komisjon teeb potentsiaalsete petturite tegevuse ennetamiseks, nende heidutamiseks ning juba toime pandud pettuste puhul raha tagasi saamiseks.

Oma tähelepanekute põhjal leiab kontrollikoda, et usaldusväärsel hinnangul põhineva pettusriski juhtimiseks loodud strateegilise raamistiku efektiivseks elluviimiseks on vaja rohkem eestvedamist. Kontrollikoda on seisukohal, et on olemas selge vajadus, et komisjon hoogustaks võitlust ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu, määratledes selgemalt ja kindlamalt pettustevastase võitluse juhtimises osalejate ülesanded.

Komisjonil puudub küllaldane teave pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste kohta

Komisjonil puudub põhjalik ja võrreldav teave avastatud pettuste kohta ELi raha kasutamisel. Komisjoni aruandlus, mis puudutab avastatud pettusi valdkondades, kus eelarvet täidab komisjon ise otseselt, pole täielik. Jagatud eelarve täitmise puhul on meetodid, mida liikmesriigid kasutavad avastatud pettusi käsitleva ametliku statistika koostamiseks, erinevad ning komisjoni rikkumisjuhtumite haldamise süsteemis (IMS) registreeritud teave pole täielik. Komisjon ei vii läbi põhjalikke kontrolle, et tagada IMSi registreeritud andmete kvaliteeti, samuti ei palu institutsioon liikmesriikide ametiasutustel tagada esitatud andmete usaldusväärsust. ELi toetuste haldamisega tegelevad peadirektoraadid kontrollivad süsteemiauditite raames osaliselt liikmesriikide tasandil õigusrikkumistest teatamise süsteeme punktid 21-32).

Komisjon pole veel välja pakkunud viisi, kuidas hankida ametliku statistika täiendamiseks teavet avastamata latentsete pettuste kohta, ehkki pettuste ulatuse kohta teabe kogumiseks on mitmeid aktsepteeritud viise punktid 33-37).

Samuti on kontrollikoda seisukohal, et pettuste olemuse ja põhjuste kohta on ebapiisavalt kvaliteetset teavet. Olemas on mõningane teave eri sektorites kasutatud pettusemustrite ja -skeemide kohta, kuid seda ei ajakohastata süstemaatiliselt. Samuti ei leidnud kontrollikoda ühtegi komisjoni koostatud üksikasjalikku analüüsi ega uuringut, tuvastamaks põhjusi, mis panevaid mõningaid ELi raha saajaid pettusi toime panema.

Uuringud, kus on kasutatud objektiivseid korruptsiooninäitajaid, on samuti näidanud, et korruptsiooniriski võivad suurendada nii vaba voli rahaliste vahendite kasutamisel kui ka liigne bürokraatlik kontroll, mis takistab konkurentide turuletulekut ning lihtsustab korruptiivsete tehingute tegemist punktid 38-49).

1. soovitus: koguda rohkem teavet ELi raha kasutamisega seotud pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste kohta

Selleks et kujundada sobiv raamistik ELi finantshuve kahjustavate pettuste vastu võitlemiseks, peaks komisjon looma töökindla pettustest teatamise süsteemi, millest saadav teave võimaldaks hinnata pettuste ulatust, olemust ja algpõhjuseid. Eelkõige peaks komisjon

1. arendama rikkumisjuhtumite haldamise süsteemi (IMS) nii, et kõik liikmesriikide pädevad asutused edastaksid õigeaegselt teavet ELi finantshuve kahjustavate pettustega seotud kriminaalmenetluste kohta;
2. suurendama oma suutlikkust hankida eri allikatest teavet ELi eelarvet kahjustavate pettuste ja korruptsiooni riski kohta, mõõtma seda riski regulaarselt ja eri meetoditega (kokkupuuteuuringud ja haldusandmetel põhinevad indeksid) ning kaaluma riskinäitajate loomist kuluvaldkondade, riikide ja sektori kaupa.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

Puudused komisjoni strateegilises lähenemisviisis pettuseriski juhtimisele

Komisjoni pettustevastastes strateegiates ja nende tulemuslikkuse alases aruandluses on puudusi. Ehkki komisjonil on olemas formaalne pettustevastase võitluse strateegia, pole komisjon seda 2011. aastast saadik uuendatud. Seepärast peab kontrollikoda küsitavaks, kas seda saab praktikas kasutada komisjoni pettustevastase tegevuse alusena. Kontrollikoda märgib, et komisjonil on kavas oma pettustevastase võitluse strateegiat ajakohastada punktid 58-64).

Komisjoni juhtimismudelis on pettustevastaste meetmetega seotud ülesanded ja kohustused killustatud. Kõigil komisjoni peadirektoraatidel ja talitustel on oma pettustevastased strateegiad. Puudub keskne asutus, kes vastutaks nõuetekohase üldise järelevalve eest pettustevastase tegevuse üle. See võiks olla OLAFi ülesanne (4. soovitus). Ühegi voliniku portfellis pole konkreetselt osutatud pettuseriski strateegilisele juhtimisele ega pettuste ennetamisele punktid 52-57).

2. soovitus: tagada, et komisjoni pettustevastasel tegevusel oleks eestvedaja

Pettustevastase võitluse paremaks koordineerimiseks pettuste ennetamise ja avastamise kollegiaalse vastutuse kontekstis peaks komisjon tagama, et pettuseriski strateegiline juhtimine ja pettuste ennetamine kuuluks selgelt Euroopa Komisjoni ühe voliniku ülesannete hulka.

Komisjon peaks tagama, et uus pettustevastase võitluse strateegia

• põhineks pettuseriski põhjalikul analüüsil, kus ELi raha kasutamisega seotud pettuste ulatuse, olemuse ja põhjuste väljaselgitamiseks on kasutatud mitmesuguseid eri allikatest saadud andmeid;
• omaks sisulisi eesmärke ja mõõdetavaid näitajaid; ning
• sisaldaks aruandlust, mis kajastab eesmärkide saavutamist.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

Pettuste ennetamisele pole pööratud piisavalt tähelepanu

Kuigi komisjon alustas õigusaktide pettusekindlaks muutmist juba aastal 2000, lisati põhjalikud pettustevastased sätted olulisematesse määrustesse esmakordselt alles perioodiks 2014–2020 punktid 66-70).

Pettuseriski hindamine enne rahastamiskavade vastuvõtmist ning pettustevastaste kontrollimehhanismide loomine võib olla tõhus viis vähendada pettustest tingitud kahju. Perioodi 2014–2020 rahastamiskavade puhul nõudis komisjon kavandatavate eeskirjade sellist hindamist alles protsessi hilises etapis. Seepärast rakendatakse neid mehhanisme alles järgmise perioodi rahastamiskavades (pärast 2021. aastat). Jagatud eelarve täitmise puhul ei palunud komisjon liikmesriikidel hinnata enne perioodi 2014–2020 kavade vastuvõtmist pettuseriski. Samas kulutatakse just selles valdkonnas umbes 70% ELi eelarvest punktid 71-75).

Andmete kasutamine pettuste ennetamiseks ja petturite heidutamiseks võib olla tõhus viis teha riskantsed ettevõtjad kindlaks enne raha eraldamist, samuti saab sel viisil parandada õigusnormide järgimist tulevikus, välistades ettevõtjad ja eraisikud, kes on pettusega vahele jäänud. Komisjoni peadirektoraatide tasandil on tehtud algatusi selliste andmebaaside loomiseks, kuid nende rakenduste kasutamine on olnud üsna piiratud ja piisavalt koordineerimata. Eelkõige on komisjoni kõrvalejätmise ja sanktsioonide rakendamise süsteemi ennetav ja tõkestav mõju piiratud, kuna ühtekuuluvus- ja põllumajanduspoliitika eest vastutavad peadirektoraadid ei saa neist fondidest toetatud petturlike ettevõtjate kõrvalejätmist ise algatada. Lisaks ei ole liikmesriikide ametiasutused kohustatud kõrvalejätmise otsuseid ELi raha eraldamisel arvesse võtma.

Alates 2013. aastast on sotsiaalküsimuste ja sotsiaalse kaasatuse peadirektoraat ning regionaal- ja linnapoliitika peadirektoraat lasknud välja töötada oma rakenduse pettuste ennetamiseks – ARACHNE. Niisugune vahend on potentsiaalselt tõhus, kuid praegu ei sisalda see ikka veel piisavalt andmeid. Sellise teabe andmine petturlike ettevõtjate ja nendega seotud eraisikute kohta on liikmesriikide ülesanne punktid 76-88).

3. soovitus: suurendada pettuste ennetamiseks mõeldud töövahendite kasutamist

3.1. 2020. aasta järgse perioodi rahastamiskavade eeskirjade puhul peaks komisjon pettuseriski hindama ja paluma liikmesriikidel teha üksikasjalik pettuseriski hindamine enne kavade vastuvõtmist.

Soovituse täitmise tähtaeg: 2020

3.2. Seoses kõrvalejätmise süsteemiga peaks komisjon

1. tagama, et peadirektoraadid kasutaksid varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteemi otsese ja kaudse eelarve täitmise puhul;
2. paluma liikmesriikidel välja selgitada ja n-ö märgistada petturlikud ettevõtjad ja nendega seotud eraisikud.

Komisjon peaks innustama kõiki liikmesriike ARACHNE andmebaasi aktiivselt kasutama – selleks peaksid nad õigeaegselt andmeid esitama ja kasutama ära suurandmete pakutavaid võimalusi, et ennetada ELi rahaliste vahendite petturlikku ja õigusevastast kasutamist³⁹.

Tähtaeg: 2019. aasta lõpp

OLAFi haldusjuurdlused on viinud süüdistuse esitamiseni vähem kui pooltel juhtudel ja nende tulemusena on tagasi nõutud vähem kui kolmandik summadest

Ligikaudu 45%-l juhtudest päädivad OLAFi õiguslikud soovitused petturitele süüdistuse esitamisega. Praegune süsteem, mille kohaselt OLAF alustab juurdlusi peale teistest allikatest teabe saamist, ning kui OLAFi haldusjuurdlusele järgneb sageli kriminaaluurimine liikmesriikide tasandil, võtab paljudel juhtudel kaua aega ja seetõttu väheneb võimalus saavutada lõppeesmärk – kahtlusalusele süüdistuse esitamine punktid 94-104).

Paljudel pettuse ja õigusrikkumise juhtudel on peadirektoraadid seisukohal, et OLAFi aruanded ei anna küllaldaselt teavet selleks, et alustada põhjendamatult makstud ELi vahendite tagasinõudmist. Sellistel juhtudel teevad peadirektoraadid ise (või tellivad) täiendavaid toiminguid, et otsustada, kas tagasinõudmine on võimalik, või tuginevad tagasinõudmise menetluses oma auditite käigus saadud tõenditele punktid 105-124).

4. soovitus: mõelda Euroopa Prokuratuuri loomise valguses läbi OLAFi roll ja ülesanded ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu võitlemisel

Komisjon peaks Euroopa Prokuratuuri loomise valguses läbi mõtlema OLAFi rolli ja ülesanded ELi raha kasutamisega seotud pettuste vastu võitlemisel.

Eelkõige peaks komisjon pakkuma Euroopa Parlamendile ja nõukogule välja meetmed, millega antaks OLAFile ELi pettustevastases tegevuses strateegiline ja järelevalveroll.

Näiteks võiks OLAF olla järelevalveasutus, kelle ülesanne on

1. juhtida komisjoni pettustevastase poliitika kujundamist ning teha seiret ja järelevalvet selle rakendamise üle, pöörates erilist tähelepanu pettusemustrite (tegutsemisviiside) ja pettuste põhjuste üksikasjalikule analüüsile reaalajas;
2. koordineerida ja seirata liikmesriikide pettustevastast tegevust.

Tähtaeg: 2022. aasta lõpp

V auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Lazaros S. Lazarou, võttis käesoleva aruande vastu 14. novembri 2018. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Klaus-Heiner Lehne

Akronüümid ja lühendid

EDES: Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem

IMS: Rikkumisjuhtumite haldamise süsteem

OLAF: Euroopa Pettustevastane Amet

Mõisted

Avastatud pettus: avastatud pettuse alla kuuluvad pettusekahtlus ja tuvastatud pettus.

Esmakordne halduslik või kohtulik tuvastamine: on pädeva haldus- või õigusasutuse esmane kirjalik hinnang, milles on konkreetsetele faktidele tuginedes leitud, et toimunud on õigusnormide rikkumine. Seda võidakse hiljem haldus- või kohtumenetluse käigus ilmnevate tõendite alusel muuta või see võidakse tühistada.

Euroopa Liidu finantshuvide kaitse: ELi finantshuvide kaitse on oluline osa liidu poliitilisest tegevuskavast, mille eesmärk on tugevdada ja suurendada kodanike usaldust ja tagada nende raha nõuetekohane kasutamine. See ei puuduta mitte üksnes eelarveassigneeringute haldamist, vaid laieneb kõigile meetmetele, mis kahjustavad liidu vara ja liikmesriikide vara, niivõrd kui need meetmed on liidu poliitika seisukohast olulised.

Finantskorrektsioonid: neid võib liikmesriik rakendada õigusvastaselt tehtud kulude mahaarvamisega liikmesriigi maksetaotlusest, komisjoni esitatud tagasinõudekorralduse maksmisega või vahendite kulukohustusest vabastamisega. Mahaarvamist saab teha kahel viisil: toetusesaajatele mõeldud vahendite tühistamise tagasivõtmise või juba makstud raha tagasinõudmise teel.

Korruptsioon: korruptsioon on võimu kuritarvitamine isikliku kasu saamise eesmärgil. See hõlmab mis tahes tegu või tegematajätmist, millega kuritarvitatakse ametivõimu või püütakse panna teisi ametivõimu kuritarvitama, et saada põhjendamatuid hüvesid.

Mõju hindamine: mõjuhindamised toetavad otsustamisprotsessi, sest nende käigus kogutakse ja analüüsitakse süstemaatiliselt teavet kavandatud sekkumiste kohta ja hinnatakse nende eeldatavat mõju. Mõjuhindamised tuleb teha kõigi olulisemate poliitiliste algatuste puhul (s.t need, mis on esitatud iga-aastases poliitikastrateegias või hiljem osana komisjoni õigusloomeprogrammist), v.a mõned selgelt määratletud erandid. Lisaks võidakse juhtumipõhiselt hinnata muid olulisi algatusi.

Parem õigusloome: poliitika ja seaduste kavandamine selliselt, et need saavutavad oma eesmärgid minimaalsete kuludega. Parema õigusloome all mõeldakse selle tagamist, et EL suudab ka tegelikult saavutada ambitsioonikad poliitikaeesmärgid, mille liit on endale püstitanud. See seisneb veendumises, et valitud poliitiline lahendus on parim ja kõige vähem koormav viis nende eesmärkide saavutamiseks. Sellise töömeetodi abil tagatakse poliitiliste otsuste väljatöötamine avatult, läbipaistvalt, teadlikuna parimatest olemasolevatest tõenditest ning kaasates igakülgselt sidusrühmad. (Allikas: parema õigusloome töövahend).

Pettus: pettus on teadlik reeglitevastane tegevus, mille eesmärk on omakasu või teisele poolele kahju tekitamine (vt Annex I).

Pettusekahtlus: komisjon ja liikmesriigid käsitlevad pettusekahtlusena õigusnormide rikkumist, millega seoses algatatakse riigi tasandil haldus- või kohtumenetlus, et välja selgitada, kas tegevus oli tahtlik.

Pettuserisk: Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) 2016. aasta pettuseriski juhtimise suuniste kohaselt peaksid organisatsioonid viima läbi põhjalikud pettuseriski hindamised, et välja selgitada konkreetsed pettuseskeemid ja -riskid, hinnata nende tõenäosust ja olulisust, anda hinnang olemasolevale pettusevastasele tegevusele ja rakendada meetmeid allesjäänud pettuste leevendamiseks.

Rikkumisjuhtumite haldamise süsteem (IMS): rikkumisjuhtumite haldamise süsteem on turvaline elektrooniline töövahend õigusnormide rikkumistest teatamiseks, nende haldamiseks ja analüüsimiseks. IMS on osa OLAFi väljatöötatud ja hallatavast pettusevastasest infosüsteemist (AFIS), mis hõlbustab teabe vahetamist OLAFi ja asjakohaste haldusasutuste vahel.

Süüdimõistev kohtuotsus: kohtuotsus, millega kostja kuriteos süüdi mõistetakse. Isik loetakse süüdimõistetuks üksnes lõpliku kohtuotsuse korral.

Süüdistus: ametlik teade, mille prokurör annab füüsilisele või juriidilisele isikule väite kohta, et kõnealune isik on pannud toime kuriteo, ning millega prokurör viib asja kohtusse.

Süüdistuse esitamine: prokuröri otsus kahtlusalusele süüdistus esitada.

Tuvastatud pettus: tuvastatud pettusega on tegemist siis, kui kriminaalkohtu lõpliku otsusega on leitud, et juhtumi puhul esines pettus.

Varajase avastamise ja kõrvalejätmise süsteem (EDES): EDES on uus välistamissüsteem, mille komisjon võttis kasutusele 1. jaanuaril 2016, et kaitsta ELi finantshuve ebausaldusväärsete ettevõtjate eest. Eesmärk on hõlbustada selliste ettevõtjate varajast avastamist, nende välistamist ELi rahaliste vahendite saajate hulgast, rahaliste trahvide määramist ja tõsiseimatel juhtudel teabe avalikustamist selliste välistamiste või trahvide kohta.

Viga: õigusnormide rikkumine, mis tuleneb õiguslike või lepinguliste nõuete mittetäitmisest.

Õigusnormide rikkumine: õigusnormide rikkumine on ELi õigusnormide vastane tegu, mis võib kahjustada ELi finantshuve ning mis võib tuleneda nii toetust taotlevate toetusesaajate kui ka maksete tegemise eest vastutavate ametiasutuste tehtud vigadest. Õigusnormide tahtlikku rikkumist käsitletakse pettusena.

Järelmärkused

¹ Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 5. juuli 2017. aasta direktiivi (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil (ELT L 198, 28.7.2017, lk 29), artiklis 3 esitatud õiguslik määratlus.

² Vt finantshuvide kaitse direktiivi põhjendus 8.

³ Vt õiguslik määratlus ELi direktiivi 2017/1371 (finantshuvide kaitse direktiiv) artiklis 4.

⁴ Nõukogu määruse (EÜ, Euratom) nr 2988/95 artikli 1 lõige 2.

⁵ Vt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 25. oktoobri 2012. aasta määruse (EL, Euratom) nr 966/2012, mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju (finantsmäärus), artikkel 32.

⁶ Vt finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 3.

⁷ Vt finantshuvide kaitse direktiivi artikkel 17.

⁸ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 1074/1999) artikli 1 lõige 2.

⁹ Austria, Belgia, Bulgaaria, Eesti, Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Kreeka, Küpros, Leedu, Luksemburg, Läti, Portugal, Prantsusmaa, Rumeenia, Saksamaa, Slovakkia, Sloveenia, Soome ja Tšehhi Vabariik. Madalmaad ja Malta ühinesid Euroopa Prokuratuuriga 2018. aastal.

¹⁰ Nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1939, millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel.

¹¹ Vt kontrollikoja 2016. aasta aastaaruande punktid 1.35 ja 1.36.

¹² Vt kontrollikoja arvamus nr 1/2018, mis käsitleb 2. mai 2018. aasta ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus liidu eelarve kaitsmise kohta, juhul kui liikmesriikides esineb üldistunud puudusi õigusriigi toimimises; kontrollikoja arvamus nr 9/2018, mis käsitleb ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, millega luuakse Euroopa pettustevastase võitluse programm; kontrollikoja arvamus nr 8/2018 komisjoni 23. mai 2018. aasta ettepaneku kohta, millega muudetakse OLAFi määrust nr 883/2013 seoses koostööga Euroopa Prokuratuuriga ja OLAFi juurdluste tulemuslikkusega.

¹³ Komisjoni pettuste ennetamise meetmete all käsitles kontrollikoda ka OLAFi haldussoovitusi.

¹⁴ Asjakohased sätted on määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 122 lõige 2; määruse (EL) nr 1306/2013 artikli 50 lõige 1; määruse (EL) nr 223/2014 artikli 30 lõige 2; määruse (EL) nr 514/2014 artikli 5 lõige 5; määruse (EL) nr 1309/13 artikli 21 lõike 1 punkt d.

¹⁵ Euroopa Liidu finantshuvide kaitse – pettustevastane võitlus – 2017. aasta aruanne, COM(2018) 553 final.

¹⁶ Komisjoni talituste töödokumendis (2016)237 final selgitatakse teatatud eeskirjade rikkumiste analüüsi metoodika aluseks olevaid eeldusi.

¹⁷ Vt nõukogu 18. detsembri 1995. aasta määruse (EÜ, EURATOM) nr 2988/95 (Euroopa ühenduste finantshuvide kaitse kohta) artikli 1 lõige 2 ja artikkel 7; määruse (EL) nr 1303/2013 artikli 2 lõige 37 koos määruse (EL) nr 223/2014 artikli 2 lõikega 17; komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2015/1971 põhjendus 3; komisjoni delegeeritud määruse (EL) 2015/1973 põhjendus 3.

¹⁸ Delegeeritud määruste 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 ja 2015/1973 artikli 3 lõike 1 punkt a.

¹⁹ Õigusrikkumistest teatamise juhend „Reporting of irregularities in shared management“, COCOLAF/23–05-17/8.2/EN; komisjoni delegeeritud määruste (EL) nr 2015/1970, 2015/1971 ja 2015/1973 artikli 2 punkt b.

²⁰ Komisjoni delegeeritud määruse (EL) nr 2015/1970, 2015/1971, 2015/1972 ja 2015/1973 artikli 2 punkt b sisaldab „esmakordse haldusliku või kohtuliku tuvastamise“ määratlust. Need delegeeritud määrused võetakse vastu asjaomaste alusaktidega – üks neist on ühissätete määrus (artikkel 122) – antud pädevuse alusel.

²¹ Fazekas, M. ja Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. ja King, P. L. (2016); Golden, M. ja Picci, L. (2005). Portsmouthi ülikooli pettustevastase tegevuse uuringute keskus on välja töötanud ka pettustest tingitud kahju mõõtmise meetodi (FLM). Vt Button, M. ja Gee, J. (2015).

²² Fazekas, M. ja Kocsis, G. (2017); Fazekas, M., Tóth, I. J. ja King, P. L. (2016), lk 369–397.

²³ Vt nt 2016. aasta finantshuvide kaitse aruandele lisatud komisjoni töödokument SWD(2017) 266 final, osa 2/2, tabel CP16 (lk 64).

²⁴ 2017. aastal avaldas OLAF sisejuurdlustega seotud viienda juhtumikogumiku.

²⁵ DG EMPL, DG REGIO, DG AGRI, DG RTD ja DG HOME.

²⁶ https://www.moorestephens.co.uk/services/governance-risk-and-assurance/rhiza-risk-management-tool/global-fraud-risk-register#.

²⁷ Euroopa Kontrollikoja 2014. aasta aastaaruanne, lk 229.

²⁸ Mungiu-Pippidi, A. (2013), lk 10–11.

²⁹ „A Framework for Managing Fraud Risks in Federal Programmes“, GAO, juuli 2015, GAO-15–593SP, lk 10.

³⁰ OECD konventsioon, mis käsitleb võitlust välisriigi ametnikele rahvusvahelistes äritehingutes antava altkäemaksu vastu.

³¹ http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=325&intPageId=3587&langId=et.

³² Valge raamat „Reforming the Commission“, II osa, tegevuskava meede 94, COM (2000)200 final/2.

³³ Komisjoni töödokument „Prevention of fraud by building on operational results: a dynamic approach to fraud-proofing“, SEC(2007) 1676.

³⁴ Treadway komisjoni toetavate organisatsioonide komitee (COSO) 2013. aasta sisekontrolli integreeritud raamistiku põhjenduse 8 kohaselt peavad organisatsioonid kaaluma eesmärkide saavutamist ohustavate riskide hindamisel pettuste võimalust.

³⁵ „Parem õigusloome paremate tulemuste saavutamiseks – ELi tegevuskava“, COM(2015) 215 final.

³⁶ 2016. aasta finantshuvide kaitse aruanne, COM(2017) 383 final.

³⁷ Maailmapanga 2017. aasta ajakohastatud teave „Annual Update“, Integrity Vice-Presidency, lk 28, http://pubdocs.worldbank.org/en/703921507910218164/2017-INT-Annual-Update-FINAL-spreads.pdf.

³⁸ http://web.worldbank.org.

³⁹ Vt kontrollikoja eriaruanne nr 10/2015: „ELi ühtekuuluvusvaldkonna vahenditega tehtavate riigihangete probleemide kõrvaldamiseks vajatakse suuremaid jõupingutusi“.

⁴⁰ Euroopa Parlamendi ja nõukogu 11. septembri 2013. aasta määruse (EL, Euratom) nr 883/2013 (mis käsitleb Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) juurdlusi ning millega tunnistatakse kehtetuks Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 1073/1999 ja nõukogu määrus (Euratom) nr 074/1999) artikli 1 lõige 1.

⁴¹ Aastatel 2012–2016 lõpetas OLAF ligikaudu 21% juurdlustest finantssoovitusega ja esitas paralleelselt ka õigusliku soovituse.

⁴² Lisaks välisjuurdlustele on OLAFil õigus viia ELi institutsioonides läbi ka sisejuurdlusi. Käesoleva auditi käigus kontrollikoda OLAFi seda konkreetset ülesannet ei hinnanud. Haldussoovituste kohta vt punkt 72.

⁴³ https://bsr.bm.hu/SitePages/Nyitolap.aspx seisuga 15. veebruar 2018.

⁴⁴ Pettustevastase võitluse amet (DLAF) on uurimisvolitustega Rumeenia riigiasutus, mis vastutab ELi finantshuvide kaitse eest selles riigis. Vt statistika DLAFi 2016. aasta aastaaruande lk-l 11.

⁴⁵ Analüüs, mis käsitleb ajavahemikul jaanuarist 2008 kuni detsembrini 2015 OLAFi esitatud õiguslike soovituste põhjal liikmesriikides võetud meetmeid, lk 1.

⁴⁶ Määruse (EL) nr 883/2013 artikli 12 kohaselt võib OLAF „aegsasti edastada asjaomaste liikmesriikide pädevatele asutustele välisjuurdluse käigus saadud teavet, et võimaldada neil kooskõlas siseriikliku õigusega asjakohaste meetmete võtmist“.

⁴⁷ Vt OLAFi 2017. aasta aruanne, lk 53.

⁴⁸ 59 juhtumi puhul 150-st, kus raha tänu OLAFi finantssoovitustele tagasi nõuti, moodustab tagasi nõutud summa OLAFi soovitatust 70% või vähem.

⁴⁹ Uuring „Does crime still pay? Criminal asset recovery within the EU - Survey of statistical information 2010–2014“, Europol, 2016.

⁵⁰ Komisjoni 19. detsembri 2013. aasta otsus C(2013) 9527 final, millega sätestatakse ja kiidetakse heaks suunised selliste finantskorrektsioonide kindlaksmääramiseks, mida tuleb teha ühisjuhtimise raames rahastatavate liidu kulutuste suhtes, kui ei ole järgitud riigihanke-eeskirju.

⁵¹ DG DEVCO on sõlminud hanke- ja eelarvetoetuse lepinguid ka otsese eelarve täitmise raames. Kontrollikoja audit keskendus aga kaudse eelarve täitmise raames tehtud kulutustele.

⁵² Kui võtta arvesse ainult ajavahemikus 2012–2014 esitatud OLAFi soovitusi, siis suureneb 82%-ni.

⁵³ Madalmaad ja Malta ühinesid Euroopa Prokuratuuriga 2018. aastal.

⁵⁴ Komisjoni hinnangul on 115 töötajaga Euroopa Prokuratuuri kulud aastas 21 miljonit eurot.

⁵⁵ Vt nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määruse (EL) 2017/1939 (millega rakendatakse tõhustatud koostööd Euroopa Prokuratuuri asutamisel) põhjendus 51.

⁵⁶ Vt nõukogu 12. oktoobri 2017. aasta määrus (EL) 2017/1939 Euroopa Prokuratuuri asutamise kohta.

⁵⁷ 2005. aastal suurendati teatamisläve 4 000 eurolt 10 000 euroni. Sel ajal põhines kalkulatsioon protsessi käigus kadunud teabe hulgal: kõrgem teatamislävi oleks vähendanud õigusnormide rikkumistest teatamise arvu umbes 45%, kuid sellega seotud rahaline kaotus oleks olnud ainult 5%. 2017. aasta pettuste avastamise määras ümber arvutatuna oleks näitaja 0,22% ja mitte 0,21%.

⁵⁸ https://www.moorestephens.co.uk/news-views/november-2017/misspending-public-money-is-top-risk-area-for-frau

⁵⁹ Vt OLAFi 2016. aasta aruanne hangetega seotud pettuste tähtsuse kohta, lk 15–18.

⁶⁰ SEK(2007) 1676.

⁶¹ Komisjoni 12. detsembri 2005. aasta määrus (EÜ) nr 2035/2005, ELT L 328, 15.12.2005, lk 8.

⁶² https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-25_en.

⁶³ Vt ELi toimimise lepingu artikkel 325.

⁶⁴ Uusima versiooni leiab komisjoni aruandest Euroopa Parlamendile ja nõukogule: Euroopa Liidu finantshuvide kaitse – pettustevastane võitlus – 2017. aasta aruanne; Brüssel, 3.9.2018, COM(2018) 553 (final). Sarnane tendents peegeldub ka teistes süsteemides, mis tuginevad ELi ja riiklike juurdluste vastastikusele täiendavusele (nt ELi konkurentsieeskirjade jõustamine, vt http://ec.europa.eu/competition/ecn/statistics.html).

⁶⁵ Vt OLAFi 2017. aasta aruanne.

⁶⁶ KOM(2011) 376 (lõplik), lk 8, punkt „Pettuste ennetamine“.

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse auditite tulemused, mis hõlmavad ELi poliitikat ja programme ning konkreetsete eelarvevaldkondade juhtimisega seotud teemasid. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju, võttes arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust ning tulevasi arengusuundi.

Kõnealuse tulemusauditi viis läbi ELi rahastamise ja haldamise teemadega tegelev V auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Lazaros S. Lazarou. Auditit juhtis kontrollikoja liige Juhan Parts, keda toetasid kabinetiülem Ken-Marti Vaher, kabineti atašee Margus Kurm, valdkonnajuht ja auditijuht Judit Oroszki, auditijuhi asetäitja Tomasz Plebanowicz ning audiitorid Rogelio Abarquero Grossi, Daria Bochnar, Jana Janeckova ja Anzela Poliulianaite. Keelealast abi osutas Michael Pyper.

Vasakult paremale: Ken-Marti Vaher, Judit Oroszki, Tomasz Plebanowicz, Juhan Parts, Michael Pyper, Daria Bochnar, Anzela Poliulianaite, Jana Janeckova, Rogelio Abarquero Grossi, Valérie Tempez-Erasmi, Margus Kurm.

Kontakt

EUROOPA KONTROLLIKODA
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel +352 4398-1
Päringud: eca.europa.eu/et/Pages/ContactForm.aspx
Veebisait: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2018

©Euroopa Liit, 2018

Euroopa Liidu autoriõiguste alla mittekuuluvate fotode või muu materjali kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

VÕTA ÜHENDUST ELiga

Isiklikult
Kõikjal Euroopa Liidus on sadu Europe Directi teabekeskusi. Teile lähima keskuse aadressi leiate: https://europa.eu/european-union/contact_et

Telefoni või e-postiga
Europe Direct on teenus, mis vastab Teie küsimustele Euroopa Liidu kohta. Teenusega saate ühendust võtta:

• helistades tasuta numbril: 00 800 6 7 8 9 10 11 (mõni operaator võib nende kõnede eest tasu võtta),
• helistades järgmisel tavanumbril: +32 22999696 või
• e-posti teel: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi KÄSITLEVA TEABE LEIDMINE

Veebis
Euroopa Liitu käsitlev teave on kõigis ELi ametlikes keeltes kättesaadav Euroopa veebisaidil: https://europa.eu/european-union/contact_et

ELi väljaanded
Tasuta ja tasulisi ELi väljaandeid saab alla laadida või tellida EU Bookshopi kaudu: https://op.europa.eu/et/publications Suuremas koguses tasuta väljaannete saamiseks võtke ühendust talitusega Europe Direct või oma kohaliku teabekeskusega (vt https://europa.eu/european-union/contact_et).

ELi õigus ja seonduvad dokumendid
ELi käsitleva õigusteabe, sealhulgas alates 1951. aastast kõigi ELi õigusaktide konsulteerimiseks kõigis ametlikes keeleversioonides vt EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=et

ELi avatud andmed
ELi avatud andmete portaal (http://data.europa.eu/euodp/et/data) võimaldab juurdepääsu ELi andmekogudele. Andmeid saab tasuta alla laadida ja taaskasutada nii ärilisel kui ka mitteärilisel eesmärgil.