Att bekämpa matsvinn: en möjlighet för EU att öka resurseffektiviteten i livsmedelskedjan

Sammanfattning

I

Matsvinn är ett globalt problem som har satts allt högre på den offentliga och politiska dagordningen de senaste åren. Problemet kommer att öka, särskilt med tanke på att jordens växande befolkning måste födas. Livsmedel är en basvara som kan vara resursintensiv att producera. Totalt cirka en tredjedel av de livsmedel som produceras går till spillo eller slängs, enligt aktuella uppskattningar, vilket orsakar ekonomiska kostnader och miljökostnader.

II

Mot denna bakgrund granskade revisionsrätten den roll som EU kan spela i kampen mot matsvinn. Vi tittade på de åtgärder som har vidtagits hittills och hur EU:s olika politiska instrument används för att minska matsvinnet. Vi riktade in oss på förebyggande och donation, som är de mest föredragna åtgärderna i kampen mot matsvinn.

III

Vi ställde följande fråga: ”Bidrar EU till en resurseffektiv livsmedelskedja genom att bekämpa matsvinn på ett ändamålsenligt sätt?” Vi konstaterade att för närvarande gör inte EU det, men i rapporten framhåller vi hur den nuvarande politiken skulle kunna bli ändamålsenligare och bidra till att man kan komma till rätta med problemet. Många av de potentiella förbättringarna kräver inga nya initiativ eller mer offentlig finansiering utan handlar i stället om bättre anpassning av den befintliga politiken och bättre samordning samt att man klart och tydligt fastställer att minskat matsvinn är ett politiskt mål. Vi konstaterade särskilt följande:

1. Trots att matsvinnet har satts allt högre på den politiska dagordningen, har kommissionens ambitioner sänkts med tiden. De åtgärder som har vidtagits hittills har varit splittrade och ofta avbrutits, och samordning saknas på kommissionsnivå. Avsaknaden av en gemensam definition av matsvinn och av en överenskommen referens, utifrån vilken mål för minskat svinn fastställs, har hindrat ytterligare framsteg.
2. Matsvinn är ett problem i hela livsmedelskedjan. Åtgärder bör därför vidtas längs hela kedjan till potentiell nytta för alla berörda parter. Tonvikten bör ligga på förebyggande åtgärder, eftersom det är bättre att undvika svinn än att behöva ta hand om det i ett senare skede. Det finns en rad EU-politikområden med potential att bekämpa matsvinn, men denna potential utnyttjas inte och de möjligheter som erbjuds har ännu inte prövats. Det har funnits betydande brist på bedömningar av vilka effekter EU:s olika politikområden har haft på kampen mot matsvinn. Viktiga politikområden som jordbruk, fiske och livsmedelssäkerhet har alla en roll att spela och skulle kunna användas bättre i kampen mot matsvinn. Det måste påpekas att politiska förändringar, till exempel reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och fiskeripolitiken, över tid har haft en positiv effekt. Exempelvis har det faktum att man övergett en interventionsbaserad jordbrukspolitik minskat överproduktionen. I rapporten framhåller vi ett antal exempel på god praxis, men deras positiva effekter var mer en tillfällighet än resultatet av riktade politiska åtgärder.
3. Vad beträffar livsmedelsdonation skulle ett antal av de hinder som finns för närvarande, såsom olika tolkningar av rättsliga bestämmelser, kunna åtgärdas för att underlätta donation av livsmedel som annars skulle gå till spillo.

IV

I rapporten lämnar vi följande tre rekommendationer:

1. EU:s strategi för att bekämpa matsvinn bör stärkas och samordnas bättre. Kommissionen bör fullfölja sina ursprungliga planer och upprätta en handlingsplan för de kommande åren.
2. För att samordna de olika politikområden som kan bidra i kampen mot matsvinn bör kommissionen ta med det i sina framtida konsekvensbedömningar och bättre harmonisera de olika EU-politikområden som kan bidra i den kampen.
3. För att underlätta donation av livsmedel som annars skulle gå till spillo, vore det lämpligt om kommissionen förtydligade tolkningen av rättsliga bestämmelser som kan hindra donation. Kommissionen bör uppmuntra ett ökat utnyttjande av de befintliga möjligheterna till donation och överväga hur donation kan underlättas på andra politikområden.

Inledning

01

Matsvinn är ett erkänt problem vars politiska och sociala betydelse har ökat de senaste åren. I många politiska uttalanden på hög nivå det senaste årtiondet har man framhållit behovet av att matsvinnet bekämpas. Det uppstår längs hela livsmedelskedjan, det vill säga i produktions-, förädlings-, detaljhandels- och konsumtionsledet. Matsvinn kan definieras på många olika sätt och det finns inte en enda metod för att mäta det. Trots det är det en allmän uppfattning att cirka en tredjedel av de livsmedel som produceras globalt sett går till spillo eller slängs¹. De årliga ekonomiska kostnaderna och miljökostnaderna för svinnet globalt sett beräknas av Förenta nationerna uppgå till omkring 1,7 biljoner US-dollar.

Granskningstema

Hur ska matsvinn definieras?

02

För närvarande finns det ingen överenskommen definition av matsvinn på EU-nivå. Medlemsstaterna använder olika definitioner, på samma sätt som FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) använder sin egen definition².

03

I juli 2014 föreslog det europeiska forskningsprojektet Fusions en annan ram för att definiera livsmedelsavfall³ och i mars 2016 föreslog det en metod för att mäta och övervaka livsmedelsavfallets omfattning⁴. Nyligen, i juni 2016, publicerades en global standard för redovisning och rapportering av livsmedelsförlust och matsvinn av ett flerpartspartnerskap⁵.

04

I denna rapport avser matsvinn alla produkter eller delar av produkter som odlats, fångats eller förädlats för att användas som livsmedel och som hade varit ätbara om de hade hanterats eller lagrats annorlunda. Vi medger att den definitionen kanske inte är direkt förenlig med EU:s nuvarande regelverk, och andra definitioner, t.ex. de som Fusions, FAO och de medlemsstater som vi besökte vid revisionen använder, skiljer sig också från den ramen.

Tillämpning av avfallshierarkin på matsvinn

05

I en avfallshierarki prioriteras avfallshantering från den mest till den minst föredragna åtgärden utifrån miljöhållbarhet. I EU:s ramdirektiv för avfall⁶ fastställs EU:s avfallshierarki⁷. Denna hierarki kan tillämpas på matsvinn men bör då modifieras något för att ta hänsyn till de utmärkande dragen för livsmedel. Flera medlemsstater har anpassat avfallshierarkin till livsmedel och fastställt den prioriteringsordning som visas i figur 1.

06

Enligt den definition av matsvinn som används i denna rapport utgör matsvinn de tre nedersta skikten i hierarkin ovan (återvinning, annan återvinning och bortskaffande). De tre översta skikten (förebyggande, donation och djurfoder) är åtgärder som kan vidtas innan livsmedel går till spillo och är de mest föredragna (från ekonomisk och miljömässig synpunkt). I fokus för denna revision står förebyggande och donation, de två översta skikten i hierarkin.

Uppgifter om matsvinn

07

Enligt Europeiska kommissionen går omkring 88 miljoner ton livsmedel till spillo varje år i EU⁸. Uppskattningar pekar på att det totala matsvinnet i EU kommer att öka till omkring 126 miljoner ton till 2020 om inte fler förebyggande åtgärder vidtas⁹. Uppgifterna om matsvinnet varierar betydligt beroende på källa. Ett av skälen till det är uppenbarligen de olika tolkningarna av vad som utgör matsvinn (dvs. avsaknaden av en överenskommen definition) och de olika metoder som används för att mäta det. Olika studier presenterar skilda uppgifter för var och en av sektorerna i livsmedelskedjan. Tabell 1 presenterar resultaten av ett urval av de studierna och visar att matsvinn förekommer längs hela livsmedelskedjan, även om man ska vara försiktig när man jämför resultaten eftersom de metoder och definitioner som används för matsvinn inte är enhetliga.

Tabell 1

Andel matsvinn i livsmedelskedjans olika skeden (i %) enligt olika studier¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Finland)	FH Münster (Tyskland)	Bio Intelligence Service (EU)	Fusions2 (EU)
Produktionssektorn	23	19–23	22	34,2	11
Förädlingssektorn	17	17–20	36	19,5	19
Detaljhandelssektorn	9	30–32	3	5,1	17
Konsumenterna	52	28–31	40	41,2	53

1 WRI-analys baserad på FAO 2011 Global food losses and waste – extent, causes and prevention (globala livsmedelsförluster och globalt matsvinn – omfattning, orsaker och förebyggande). Rom: FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation. Juni 2013; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; ITAS-beräkningar baserade på SIK-metoden (Gustavsson et al., 2013); Fusions, Estimates of European food waste levels (uppskattning av matsvinnets omfattning i Europa), 2016.

2 I studien konstateras att osäkerheten kring denna uppskattning är måttligt hög (s. 27). Framför allt när det gäller uppgifterna om produktionssektorn bygger uppskattningarna på uppgifter från endast sex länder, och det sägs också att den uppskattade osäkerheten på ±17 % sannolikt är för låg (s. 21).

Matsvinn uppstår längs hela livsmedelskedjan

08

De situationer som genererar matsvinn kan skilja sig mycket åt från varandra men de förekommer i varje led av livsmedelskedjan. I åtskilliga studier har de olika sätt som livsmedel går till spillo på analyserats¹⁰. Ett antal situationer visas i figur 2.

Kostnaden för matsvinnet

09

Kostnaden för matsvinnet består av minst två olika delar: ekonomiska kostnader och miljökostnader. Den ekonomiska kostnaden inbegriper inte bara den kostnad som hänger samman med själva produkternas värde, utan även kostnaderna för produktion, transport och lagring av de produkter som gått till spillo samt kostnaderna för att ta hand om dem. Från miljösynpunkt är matsvinn ett slöseri med resurser under produkternas hela livscykel, till exempel när det gäller mark, vatten, energi och andra insatsvaror, och det leder dessutom till ökade växthusgasutsläpp.

10

Svårigheterna att inhämta fullständiga, tillförlitliga och harmoniserade uppgifter om vilken omfattning matsvinnet har för närvarande gör att alla uppskattningar av kostnaden för det brister i tillförlitlighet. Ändå har man i vissa studier försökt fastställa matsvinnets kostnader, och de uppgifterna kan användas som indikatorer på problemets potentiella omfattning.

11

FAO har bedömt matsvinnets kostnader globalt sett och konstaterat att utöver en uppskattad ekonomisk kostnad på 1 biljon US-dollar per år (värdet på de produkter som gick till spillo och på de subventioner som betalades för att producera dem), uppgår miljökostnaderna (såsom växthusgasutsläpp, vattenbrist och erosion) till cirka 700 miljarder US-dollar¹¹.

Matsvinn och marknadskrafter

12

Skälen till att matsvinn uppstår varierar beroende på respektive aktörs roll i livsmedelskedjan. I regel fattar företagare (producenter, förädlingsföretag och detaljhandlare) beslut som syftar till vinstmaximering, även om vissa beslut kan innebära att ett visst matsvinn uppstår. Även om de olika aktörerna inte har för avsikt att orsaka matsvinn, blir det ändå ofta en följd av deras verksamhet.

13

Konsumenterna fattar beslut som kan leda till matsvinn av helt andra skäl. För dem handlar det snarare om att uppnå tillfredsställelse, antingen genom att tillgodose sina näringsbehov eller i något annat avseende (kvalitet, kvantitet, omväxling, pris etc.).

14

Skälen till att matsvinn uppstår är nära knutna till frågan vem som betalar kostnaderna för de livsmedel som går till spillo. När det gäller de ekonomiska kostnaderna för matsvinnet finns det åtminstone tre olika grupper aktörer som betalar för det: konsumenterna, specifika aktörer i livsmedelskedjan och välgörenhetsorganisationer.

• Aktörer i livsmedelskedjan internaliserar kostnaden för matsvinnet och inkluderar det i det slutliga konsumentpriset för produkten. Till exempel är det mycket sannolikt att en detaljhandlare sätter produktpriset så högt att både kostnaden för sålda produkter och för produkter som man räknar med att inte sälja beaktas.
• En del av kostnaden för matsvinnet kan flyttas över från en livsmedelsföretagare till en annan. När det t.ex. förekommer betydande obalanser i livsmedelsföretagares förhandlingsstyrka, kan kostnaden för matsvinnet påföras den svagare aktören.
• En del av kostnaden för matsvinn kan också externaliseras till välgörenhetsorganisationer i form av livsmedelsdonation. Välgörenhetsorganisationer står ofta för kostnaderna för sortering, lagring, hantering och behandling som de aktörer som donerar livsmedlen annars skulle ha betalat.

Miljökostnaden för matsvinnet betalas av samhället i stort, främst genom de allt knappare naturresurserna (vilket på lång sikt kan leda till att priset på dessa resurser ökar). Bilaga I visar med hjälp av två konkreta exempel hur marknadskrafterna påverkar uppkomsten av matsvinn. Vår rapport är inte inriktad på dessa marknadskrafter, men vi är medvetna om deras betydelse i kampen mot matsvinn. Kommissionen och Europaparlamentet¹² har noterat den roll som dessa krafter spelar i livsmedelskedjan.

Matsvinn och EU

15

Matsvinn är ett globalt problem. Även om EU:s åtgärder på området per definition kommer att få begränsade effekter på global nivå kan EU som en viktig aktör på den internationella arenan påverka matsvinnets omfattning via de olika politikområden som det ansvarar för (t.ex. den gemensamma jordbrukspolitiken, den gemensamma fiskeripolitiken, politiken för livsmedelssäkerhet och avfallspolitiken). Här är det kommissionen som är ansvarig eftersom den har initiativrätt att föreslå EU-lagstiftning som kan påverka uppkomsten av matsvinn.

16

Vid Europeiska kommissionen är det generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet som ansvarar för de frågor som rör matsvinn. I den funktionen vidtar den en mängd åtgärder (såsom att inrätta arbets- och expertgrupper) och kommunikationsinitiativ. Flera andra generaldirektorat vid kommissionen spelar också en roll när det gäller att förebygga matsvinn eftersom åtskilliga av EU:s politikområden och bestämmelser kan påverka uppkomsten av det (t.ex. jordbrukspolitiken, fiskeripolitiken, politiken för livsmedelssäkerhet och avfallspolitiken) (se bilaga II).

17

Medlemsstaternas ansvar för matsvinnet är lika stort. Medlemsstaterna kan främja eller hindra förebyggande av matsvinn och donation av livsmedel beroende på hur de genomför EU:s bestämmelser. Deras ansvar är förmodligen ännu större eftersom de kan ta egna initiativ (utanför EU-ramen) mot matsvinnet¹³.

Revisionen

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

18

Det finns många studier om matsvinn men ingen av dem har fokuserat på EU:s¹⁴ ansvar på området. Syftet med revisionen var därför att utförligt analysera frågan om matsvinn från ett övergripande EU-perspektiv.

19

Vi är medvetna om att de politikområden och rättsliga bestämmelser som vi granskade vid denna revision har andra syften än att förebygga matsvinn. Men trots att olika EU-instrument inte specifikt gäller matsvinnsproblemet, påverkar de ändå beteendet hos olika aktörer i livsmedelskedjan. Detta beteende kan resultera i ökning eller minskning av den mängd livsmedel som går till spillo. EU har förmågan att påverka matsvinnet genom de olika fonder som man förfogar över och genom de olika bestämmelser som påverkar hur aktörerna i livsmedelskedjan fungerar. Revisionen inriktades uteslutande på förebyggande och donation, eftersom de är de två mest föredragna sätten att bekämpa matsvinnet på enligt avfallshierarkin (se figur 1).

20

Vi konstaterade att de EU-instrument (fonder och rättsliga bestämmelser utan koppling till fonder) som anges i bilaga II har effekt när det gäller att förebygga matsvinn eller/och att underlätta donation. I rapporten har vi klassificerat sektorerna i livsmedelskedjan i fyra grupper (producenter, förädlingsföretag, detaljhandlare och konsumenter).

21

Huvudsyftet med revisionen var att bedöma huruvida EU:s rättliga bestämmelser och medlemsstaternas genomförande av dem bidrar till positivt beteende hos de olika aktörerna i livsmedelskedjan när det gäller matsvinn. Den övergripande revisionsfrågan var följande:

Bidrar EU till en resurseffektiv livsmedelskedja genom att bekämpa matsvinn på ett ändamålsenligt sätt?

22

Revisionen gällde endast effekten av politiska åtgärder och rättsliga bestämmelser avseende matsvinn i EU och behandlade inte följderna i länder utanför EU.

23

I rapporten bedömer vi för det första i vilken utsträckning kommissionen, som EU:s verkställande makt, har omsatt de politiska uttalandena på hög nivå om att matsvinnet ska bekämpas i handling. För det andra beskriver vi de möjligheter att bekämpa matsvinnet som man har missat i den befintliga politiken.

24

Den tidsperiod som revisionen omfattade var

• i fråga om medel inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken: perioderna 2007–2013 och 2014–2020,
• i fråga om Europeiska fiskerifonden (EFF) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF): perioderna 2007–2013 respektive 2014–2020,
• i fråga om fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (Fead): perioden 2014–2020,
• i fråga om de rättsliga bestämmelser som inte är kopplade till fonder: vid revisionen beaktades de rättsliga bestämmelser som var i kraft vid tidpunkten för revisionen och offentliggjorda förslag till nya bestämmelser.

25

Revisionen utfördes från juli 2015 till maj 2016¹⁵, och revisionsbevis inhämtades på följande sätt:

• Dokumentgranskningar och intervjuer med kommissionsavdelningar. Sex generaldirektorat berördes av revisionen: GD Hälsa och livsmedelssäkerhet (SANTE), GD Inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (GROW), GD Jordbruk och landsbygdsutveckling (AGRI), GD Miljö (ENV), GD Havsfrågor och fiske (MARE) och GD Sysselsättning, socialpolitik och inkludering (EMPL).
• Granskningsbesök i fem medlemsstater: Italien (Lazio), Nederländerna, Portugal, Rumänien och Finland. I var och en av dessa medlemsstater besökte vi vanligtvis jordbruksministeriet (för GJP och EHFF), miljöministeriet (för strategin och frågor om avfallsdirektivet), socialministeriet (för Fead), hälsoministeriet (för livsmedels-och hygienpaketet) och finansministeriet (för finansiella incitament). Besök på plats hos berörda EU-stödmottagare gjordes också.
• Samrådsmöten med berörda intressenter, bland annat Copa och Cogeca, Independent Retail Europe, företrädare för WRAP (en välgörenhetsorganisation i Förenade kungariket), SOMARO (en rumänsk ideell organisation) och EU:s forskningsprojekt Fusions, en parlamentsledamot från den franska nationalförsamlingen, företrädare för ett arbetsutskott i Förenade kungarikets överhus och en företrädare för Förenade kungariket i Uneces kommitté för normer.

Iakttagelser

Politiska uttalanden på hög nivå har inte omsatts i tillräcklig handling

26

De senaste åren har kampen mot matsvinn ökat i betydelse och börjat förekomma på den politiska dagordningen på alla nivåer (se bilaga III). Europaparlamentet har vid upprepade tillfällen bett kommissionen (2011, 2012, 2015 och 2016) agera för att minska matsvinnet. Medlemsstaterna har börjat sätta upp mål för att minska matsvinnet, och Europeiska unionens råd, G20 och FN har framhållit behovet av att matsvinnet bekämpas längs hela livsmedelskedjan. Exempel på detta är följande:

• Parlamentet ”uppmanar dessutom kommissionen att vidta konkreta åtgärder som syftar till att halvera slöseriet med livsmedel till 2025 och på samma gång förhindra produktionen av bioavfall” (2011).
• G20 anser att en minskning av livsmedelsförlusten och matsvinnet är ett bra mål för G20:s gemensamma åtgärder (2015).
• FN angav i sin agenda för hållbar utveckling att man senast 2030 globalt sett ska halvera matsvinnet per capita i detaljist- och konsumentledet och minska livmedelsförlusterna i produktions- och leveranskedjan, däribland förluster efter skörd (2015).
• Europeiska unionens råd ”stöder insatser från alla aktörer för att minska livsmedelsavfallet, vilka kommer att bidra till att man kan uppnå mål 12.3 för hållbar utveckling, som syftar till att senast 2030 halvera livsmedelsavfallet per capita i detaljist- och konsumentledet och minska livmedelsavfallet i produktions- och leveranskedjan, inbegripet förluster efter skörd” (2016)¹⁶.

Trots dessa upprepade politiska uttalanden har kommissionens svar blivit mindre ambitiöst med tiden, och de åtgärder som har vidtagits hittills har varit splittrade och ofta avbrutits.

Ambitionerna i kommissionens strategiska dokument har sänkts med tiden

27

Kommissionen bör i egenskap av EU:s verkställande makt gripa sig an de politiska uttalanden på hög nivå som gjorts med tiden. Sedan 2011 har kommissionen offentliggjort en rad dokument där man förbinder sig att bekämpa matsvinnet:

• I september 2011, i färdplanen för ett resurseffektivt Europa¹⁷, identifierade Europeiska kommissionen livsmedel som en av de huvudsektorer där resurseffektiviteten borde förbättras. I färdplanen från 2011 aviserades även att ett meddelande om hållbara livsmedel skulle offentliggöras 2013, i vilket kommissionen bland annat ytterligare skulle bedöma hur matsvinnet skulle begränsas i hela livsmedelskedjan. I juni 2016 hade meddelandet ännu inte offentliggjorts.
• Efter det att kommissionen hade genomfört ett offentligt samråd sommaren 2013 om livsmedelssystemets hållbarhet, med bland annat ett avsnitt om förebyggande och minskning av matsvinn, offentliggjorde den i juli 2014 ett förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv¹⁸ om ändring av bland annat avfallsdirektivet. Europeiska kommissionen drog dock tillbaka förslaget till nytt direktiv om avfall i december 2014 i syfte att ersätta det med något ”ambitiösare”¹⁹.
• I december 2015 antog kommissionen ett paket om den cirkulära ekonomin med bland annat ändrade lagstiftningsförslag om avfall. Kampen mot matsvinn ingår i dessa förslag.

28

När vi analyserar dokumenten ovan kan vi dock konstatera att kommissionens ambitioner när det gäller matsvinn har sänkts med tiden. Såsom framgår av figur 3 har avfallsminskningsmålen sänkts, skyldigheten för medlemsstaterna att rapportera om matsvinn försenats, tidsfristen för kommissionen att anta en genomförandeakt för införandet av gemensamma metoder för att mäta matsvinn skjutits upp flera gånger och en definition på EU-nivå av matsvinn fortfarande inte fastställts. Dessutom har det aldrig fastställts en referens (en referensnivå för ett visst år), utifrån vilken målet för minskningen av matsvinnet bestäms (se ruta 1).

29

Det finns ingen specifik EU-politik för matsvinn, men olika EU-politikområden påverkar eller skulle kunna påverka matsvinnet. Kommissionen har dock inte gått igenom dessa politikområden och bedömt huruvida de är tillräckligt anpassade till behovet av bekämpa matsvinn (detta behandlas närmare i punkterna 33–80). Medlemsstaterna har insett behovet av att bekämpa matsvinnet och har, eftersom det inte finns någon samordnad politik på EU-nivå, försökt lösa problemet på en rad olika sätt, inklusive lagstiftning (se ruta 2). Vissa medlemsstater har också uttryckligen uppmanat kommissionen att vidta åtgärder på EU-nivå (se ruta 3).

Splittrade och ofta avbrutna åtgärder på teknisk nivå

30

Matsvinn har varit ett diskussionsämne i många olika forum (t.ex. högnivåforumet för en bättre fungerande livsmedelsförsörjningskedja), men kommissionens åtgärder på teknisk nivå har varit begränsade till inrättande av arbets- och expertgrupper. Grupperna tillsattes för att samråda med intressenter och stödja kommissionen och medlemsstaterna när det gällde att identifiera sätt att förhindra och minska matsvinnet utan att livsmedelssäkerheten äventyras. År 2012 tillsatte kommissionen en arbetsgrupp för livsmedelsförluster/matsvinn (nedan kallad arbetsgruppen). Deltagare i arbetsgruppen var intressenter i livsmedelskedjan²¹ och företrädare för olika avdelningar vid Europeiska kommissionen²².

31

År 2014 tillsatte kommissionen en expertgrupp för livsmedelsförluster och matsvinn (nedan kallad expertgruppen). Deltagare i expertgruppen var företrädare för medlemsstaterna och företrädare för Europeiska kommissionens²³ berörda generaldirektorat. Expertgruppen har hittills sammanträtt två gånger. Hösten 2015 bjöd kommissionen in medlemsstaternas experter att delta i en särskild konferens om förebyggande av matsvinn i oktober 2015, i samband med Expo 2015. I april 2016 offentliggjorde kommissionen en ansökningsomgång om deltagande i den nya plattform som inrättades för att ta itu med matsvinnsproblem. Det har inte klargjorts huruvida denna plattform ska arbeta parallellt med expertgruppen eller om den ska ersätta den.

32

Arbetsgruppen och expertgruppen höll inte möten tillräckligt ofta för att kunna driva på en verklig förändring (se ruta 4). De matsvinnsåtgärder som vidtogs genomfördes dessutom inte kontinuerligt på grund av ändrade ansvarsområden inom kommissionen²⁴ å ena sidan och förändringar bland mötesdeltagarna å andra sidan.

Den befintliga politiken skulle kunna harmoniseras bättre så att kampen mot matsvinn blir mer ändamålsenlig

33

EU påverkar människors dagliga liv i Europa på en rad sätt, till exempel genom förordningar och direktiv, ibland också genom finansiering av projekt, investeringar eller vissa metoder, och stimulerar på så sätt vissa typer av beteenden. Vi har tittat på ett antal EU-politikområden som sannolikt påverkar hur de olika aktörerna i livsmedelskedjan beter sig när det gäller matsvinn (jordbruk, fiske, livsmedelssäkerhet, miljö, sociala frågor och beskattning). Dessa politikområden har visserligen inte som huvudmål att undvika matsvinn, men vi riktade in vårt arbete på de aspekter som antingen kunde bidra till att förebygga matsvinn eller underlätta livsmedelsdonation. Vi identifierade ett antal möjligheter att integrera kampen mot matsvinn i befintlig politik. De möjligheterna har ännu inte utnyttjats.

Politiken behöver harmoniseras för att förebyggandet av matsvinn ska bli bättre

Den gemensamma jordbrukspolitiken

34

Matsvinn förekommer längs hela livsmedelskedjan (se tabell 1). Genom direktstöd, marknadsåtgärder och landsbygdsutvecklingsstöd kan den gemensamma jordbrukspolitiken påverka uppkomsten av matsvinn i livsmedelskedjans produktions-, förädlings- och detaljhandelsled. Eftersom den nya gemensamma jordbrukspolitiken starkt betonar resurseffektivitet²⁶ är det dessutom rimligt att anta att frågan om matsvinn också behandlas inom ramen för den.

Den gemensamma jordbrukspolitikens historiska utveckling och direktstödets nuvarande karaktär

35

Under den gemensamma jordbrukspolitikens första år gav fasta produktpriser och exportbidrag jordbrukare incitament att producera jordbruksprodukter. Mellan 1970-talet och början av 1990-talet ledde detta till överskott och enorma lager av produkter som smör, skummjölkspulver, spannmål och nötkött runtom i EU. Genom reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992 minskades stödsatserna betydligt. Som kompensation för det infördes kopplat direktstöd²⁷. Från och med 2005 innebar frikopplingen av direktstödet från produktionen ytterligare ett steg mot en marknadsbaserad gemensam jordbrukspolitik. EU:s utgifter för exportbidrag har minskat sedan 1990-talet och alla exportbidragssatser har nu fastställts till noll.

36

Som en följd av dessa successiva reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken minskade produktionsöverskotten drastiskt och interventionslagrens storlek minskade. Genom övergången från produktionsstöd till producentstöd minskades tidigare års överproduktion effektivt, vilket troligen bidrog till minskat matsvinn.

37

Nuförtiden går inte längre merparten av direktstödet direkt till produktionen av en viss gröda eller produkt. Det bidrar nämligen endast indirekt till produktionen av jordbruksprodukter genom att det är ett ekonomiskt stöd till producenter. År 2013 uppgick EU:s direktstöd till 41,7 miljarder euro. Enligt uppgifter från FAOSTAT producerade EU samma år den produktmängd som anges nedan (se tabell 2). Figur 4 visar matsvinnets årliga volym när det gäller jordbruksprodukter globalt sett. Dessa båda uppsättningar uppgifter är visserligen inte direkt jämförbara men de visar att EU-stöd ges, direkt eller indirekt, för produkter med ett stort svinn globalt sett.

Tabell 2

EU:s jordbruksproduktionsvolymer 2013 (i miljoner ton)

Spannmål	Stärkelsehaltiga rotgrönsaker	Olje- och baljväxter	Frukter	Kött	Mjölk och ägg	Grönsaker
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Källa: FAOSTAT.

38

En begränsad andel av EU:s direktstöd (omkring 6 % år 2014) är fortfarande kopplad till produktionen. Här kan medlemsstaterna använda frivilligt kopplat stöd. Genom detta system (som är tillgängligt sedan 2015) har de flesta medlemsstaterna ökat andelen kopplat stöd i sitt direktstöd. I tio medlemsstater har andelen kopplat stöd ökat med mer än tio procentenheter (t.ex. i Polen utgjorde det 3,5 % av direktstödet 2014 och ökade till 15 % år 2015). I fem andra medlemsstater har andelen ökat med mer än sju procentenheter. De sektorer som främst får kopplat stöd är nötkött (41 % av allt stöd), mjölk (20 %), får och getter (12 %) och proteingrödor (11 %).

39

Kopplat stöd ”får endast utbetalas till sådana sektorer eller till sådana regioner i en medlemsstat där särskilda typer av jordbruk eller särskilda jordbrukssektorer, som är särskilt viktiga av ekonomiska, sociala eller miljömässiga skäl, genomgår vissa svårigheter”²⁸. När det till exempel gäller mejerisektorn visar siffror att flera medlemsstater (Tjeckien, Frankrike, Polen, Italien, Spanien, Litauen, Slovakien och Malta) stöder alla sina mjölkbönder genom frivilligt kopplat stöd. Eftersom det stödet är kopplat till antalet mjölkkor som medlemsstaten har anmält, kan det i praktiken utgöra ett incitament för att bibehålla eller till och med öka den aktuella produktionen, trots att förordningens syfte är att förhindra det²⁹. Vid revisionen fann vi exempel på att det skedde. Kommissionen är medveten om att de kontroller som den gör inte täcker denna risk. Från ett matsvinnsperspektiv stimulerar kopplat stöd produktion av specifika produkter som eventuellt inte efterfrågas.

40

Kommissionen har inte genomfört några studier om effekterna av de successiva reformerna av den gemensamma jordbrukspolitiken (inbegripet frikoppling) på jordbruksproduktionens volym och på dess uppskattade effekt på uppkomsten av matsvinn. Den har aldrig bedömt matsvinnet i sina konsekvensbedömningar av EU:s direktstöd och inte heller hur stor effekt de kopplade stöden har när det gäller att stimulera tillgången på specifika produkter som eventuellt inte efterfrågas (se figur 4).

Marknadsåtgärder

41

Marknadsinterventionsåtgärder (offentlig intervention, privat lagring, tillbakadragande från marknaden, grön skörd och obärgad skörd) utgör en liten del av den gemensamma jordbrukspolitikens budget, och användningen av dem har minskat stadigt sedan mitten av 1990-talet, efter reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992. Dessa åtgärder syftar till att eliminera (framtida) utbud som är större än efterfrågan när priserna är låga. Produkterna kan antingen lagras tills marknadspriset ökar och då återföras till marknaden för försäljning, export eller donation eller undanskaffas på något sätt (t.ex. förstöras). När det gäller grön skörd och obärgad skörd genererar därför marknadsåtgärder direkt matsvinn och kan, särskilt vad beträffar tillbakadraganden från marknaden, leda till att livsmedel går till spillo.

42

Enligt kommissionen har marknadsåtgärderna följande två huvudmål: a) att sörja för fortsatt marknadsorientering och b) att utgöra ett säkerhetsnät för jordbrukare i händelse av kraftiga marknadsstörningar³⁰. Kommissionen har dock inte fastställt säkerhetsnätets omfattning, och beroende på hur marknadsåtgärderna används kan bara ett av de två målen uppnås. Ett citat från en svensk studie³¹ illustrerar sambandet mellan användningen av marknadsåtgärder och matsvinn: ”Vid kriser som leder till mycket låga priser finns det idag, inom ramen för EU:s jordbrukspolitik, pengar för att stödja odlarna. Om de medlen används för att stödja odlingen vid en strukturell överproduktion och inte bara vid akuta kriser så riskerar man inte bara att permanenta denna strukturella obalans utan även att öka svinnet”.

43

Användningen av mekanismen för offentlig intervention har minskat stadigt sedan reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken 1992. Merparten av de produkter som lagrades inom ramen för offentlig intervention återfördes till marknaden eller donerades till behövande, och de nuvarande lagernivåerna är mycket låga. Men lagren har nyligen börjat öka igen³². Möjligheten att dela ut produkter gratis kan mot den bakgrunden komma att öka i betydelse. Problemet är att det för närvarande inte finns några rättsliga bestämmelser som tillåter det (se punkterna 75 och 76).

44

Mellan 2008 och 2015 drogs i EU 1,8 miljoner ton frukt och grönsaker tillbaka från marknaden, och över 45 500 hektar mark skördades innan produkterna uppnått full mognad eller skördades inte alls. EU betalade 380 miljoner euro i kompensation för detta till de berörda producenterna. Enligt kommissionens siffror gick 66 % av de produkter som hade dragits tillbaka till spillo. Utöver denna direkta kostnad (den kompensation som betalas till producenter) bör man i den totala kostnaden för matsvinn beakta produktionskostnaderna och transportkostnaderna för produkterna samt kostnaderna för att ta hand om det avfall som genereras. Dessutom bör hänsyn tas till de miljökostnader som tillkommer under produkternas livscykel.

45

Varje år påverkas tusentals ton produkter av dessa marknadsåtgärder och en del av dem förstörs. Därför är det relevant att bedöma vilken potentiell effekt de planerade marknadsåtgärderna har på uppkomsten eller förebyggandet av matsvinn. Den typen av bedömning gjordes inte i samband med den senaste reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken eller de marknadsåtgärder som vidtagits sedan 2014 (som svar på det ryska importförbudet och krisen i fråga om producentpriserna), det sistnämnda trots att Europaparlamentet i en resolution från juli 2015 uppmanade kommissionen ”att, då den genomför en konsekvensbedömning av nya relevanta lagstiftningsförslag, utvärdera deras potentiella inverkan på livsmedelssvinnet” (se bilaga III).

Exportbidrag

46

Exportbidrag kan i det förgångna ha gett incitament till produktion av jordbruksprodukter som genererar en betydande mängd matsvinn på global nivå. Vid WTO:s möte i Nairobi den 19 december 2015 beslutade man att avskaffa exportbidrag. Det beslutet kan bidra till att förhindra sådan potentiell överproduktion.

Skolmjölksprogrammet och skolfruktsprogrammet

47

Inom skolmjölksprogrammet subventionerar EU kostnaden för olika mjölkprodukter som delas ut till barn i skolor. Inom skolfruktsprogrammet tillhandahåller EU frukt och grönsaker till skolbarn i syfte att uppmuntra goda kostvanor hos barn och ungdomar³³. Båda programmen omfattar kompletterande åtgärder, som är obligatoriska inom fruktprogrammet och frivilliga inom mjölkprogrammet. Enligt den nuvarande förordningen kan de kompletterande åtgärderna för båda programmen ”innefatta information om åtgärder för utbildning om […] bekämpning av slöseri med livsmedel.”³⁴. Men vid tidpunkten för revisionen hade ännu ingen medlemsstat tagit tillfället i akt och använt de kompletterande åtgärderna i skolmjölksprogrammet till att sprida kunskap om hur matsvinn uppstår och kan förebyggas. Inom skolfruktsprogrammet har endast några medlemsstater använt de obligatoriska kompletterande åtgärderna i detta syfte³⁵.

Landsbygdsutveckling

48

Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) har potential att bidra till minskat matsvinn i primärproduktionen och i livsmedelsförädlingssektorn (t.ex. genom att hjälpa till att minska dödligheten bland djur på enskilda jordbruksföretag, minska förlusterna vid skörd, förbättra lagringsvillkoren eller minska förlusterna under förädling).

49

Trots att minskat matsvinn inte specifikt nämns i de olika förordningarna om landsbygdsutveckling kan insatser för att minska det finansieras genom åtskilliga åtgärder, såsom kunskapsöverföring och informationsaktiviteter, investeringar i fysiska tillgångar (t.ex. mindre skadlig utrustning, bättre lagring efter skörd och anpassade stallbyggnader för att minska antalet sjukdomar och dödligheten), stöd för djurens välbefinnande eller samarbetsverksamhet³⁶. Artikel 53.3 är den enda artikeln i landsbygdsutvecklingsförordningen som uttryckligen hänvisar till potentialen hos nätverket för det europeiska innovationspartnerskapet när det gäller ”reducering av förlusterna efter skörd och matsvinn”.

50

Kommissionen har inte specifikt uppmuntrat medlemsstaterna att använda Ejflu-medel för att bekämpa matsvinn. De granskade medlemsstaterna nämnde å sin sida inte specifikt matsvinn eller att kampen mot det skulle vara ett behov eller mål i sina program för 2007–2013 och 2014–2020, trots att de hade möjlighet att göra det. Flera av de myndigheter i medlemsstaterna som vi besökte under revisionen kände dock till Ejflus potential att bidra till minskat matsvinn och presenterade konkreta exempel på projekt för att visa det (se ruta 5). De exemplen är emellertid inte resultatet av ett strategiskt och planerat tillvägagångssätt för att bekämpa matsvinn utan snarare en slumpmässig effekt av genomförandet av Ejflu i just de medlemsstaterna. Vid tidpunkten för revisionen hade de flesta medlemsstaterna just börjat etablera avtal och projekt inom det europeiska innovationspartnerskapet, vilket betyder att det för närvarande är svårt att ge en översikt över matsvinnsfrågor som har inkluderats i det europeiska innovationspartnerskapets aktiviteter.

51

Trots en del goda exempel har Ejflus potential att bidra till minskat matsvinn hos producenter och förädlingsföretag ännu inte utnyttjats fullt ut.

Den gemensamma fiskeripolitiken

52

Fiskare fångar inte bara den fisk som de är specifikt ute efter att fånga eller som de har tillstånd att fiska. Fram till nyligen kastades de oönskade, ofta redan döda delarna av fångsterna överbord. Det betraktades av många som ett oacceptabelt slöseri med knappa resurser. År 2013 godkändes en reform av den gemensamma fiskeripolitiken som syftade till att sätta stopp för denna praxis genom att en landningsskyldighet infördes. Genom Europeiska fiskerifonden³⁷ hade/har medlemsstaterna möjlighet att finansiera projekt för att förbereda för landningsskyldigheten och för att positivt påverka överlevnadsgraden för fisk i vattenbruk. En annan del av reformen av den gemensamma fiskeripolitiken som potentiellt kan påverka uppkomsten av matsvinn är att kompensation för återtag av fisk från marknaden har avskaffats (se punkt 61).

Utkast och landningsskyldighet

53

Europaparlamentet och rådet anser att ”oönskade fångster och utkast är ett stort slöseri med resurser” och har fastställt en skyldighet som innebär att alla fångster ska landas (”landningsskyldigheten”)³⁸. Landningsskyldigheten införs gradvis mellan 2015 och 2019. Enligt landningsskyldigheten måste alla fångster behållas ombord, landas och räknas av från kvoterna. Arter som har en hög överlevnadsgrad när de släpps tillbaka i havet kan under vissa omständigheter undantas. Enligt bestämmelserna får inte fisk som inte uppfyller storlekskraven saluföras för direkt användning som livsmedel.

54

Enligt kommissionen är målet att minska utkastandelen från 15–25 % till 5 %³⁹. Denna andel varierar dock beroende på typ av fiske, arter och år (t.ex. uppgår den till i genomsnitt 40 % vid fiske nära eller på havsbotten (demersalt fiske) i Nordsjön⁴⁰, medan den i Medelhavet uppskattas till 18,6 % av den totala fångsten⁴¹). Kommissionen planerar att fastställa mer detaljerade mål per art eller geografiskt område i EU:s fleråriga planer som för närvarande håller på att tas fram.

55

Det är uppenbart att landningsskyldigheten har potential att bidra till minskat matsvinn om den tillämpas korrekt, det vill säga om den leder till ökad selektivitet och minskar den oönskade fångstens kvantitet (t.ex. fisk som inte uppfyller storlekskraven). Men om fisket å andra sidan inte blir mer selektivt utgör all den fångade ätbara fisk som inte får användas som livsmedel (t.ex. på grund av krav på minsta storlek) matsvinn enligt den definition som vi använder i rapporten.

56

För att genomförandet av landningsskyldigheten ska kunna övervakas ändamålsenligare är det viktigt att man har tillförlitliga uppgifter om fångster och utkast. En del av dessa uppgifter är dock ännu inte tillgängliga vid kommissionen av följande skäl:

• Den elektroniska fiskeloggboken⁴² för fiskefartyg av en viss storlek har inte genomförts fullt ut i medlemsstaterna.
• Trots att fiskare sedan den 1 januari 2010 är skyldiga att registrera alla uppskattade utkast över 50 kg i fiskeloggboken är medlemsstaterna inte skyldiga att skicka dessa utkastuppgifter till kommissionen.
• Skyldigheten att registrera godkända utkast och arter under minsta referensstorlek för bevarande (som tidigare kastades överbord) separat i den elektroniska loggboken infördes först i maj 2015.

Så länge dessa uppgifter saknas är det svårt att få information om matsvinnets omfattning när det gäller fisk.

Fiskerifonden

57

Genom Europeiska fiskerifonden (EFF) och Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) hade eller har medlemsstaterna möjlighet att finansiera projekt som främjar genomförandet av landningsskyldigheten, till exempel investeringar i selektiva fiskeredskap, utrustning för att ta hand om oönskad fångst ombord, forskning om överlevnadsgrad för fisk, investeringar i förädling på land av utkast etc. Fyra av de fem medlemsstater som vi besökte använde EFF framför allt till att finansiera forskningsprojekt eller projekt för att utveckla och testa mer selektiva fiskeredskap (se ruta 6), men i två av dem var antalet projekt av denna typ mycket litet. Projekt för att främja genomförandet av landningsskyldigheten kan även finansieras genom EHFF, men eftersom de operativa programmen skulle godkännas senast i december 2015, hade ännu inga projekt valts ut för finansiering vid tidpunkten för revisionen.

58

Genom EHFF kan medlemsstaterna också finansiera projekt som har en positiv inverkan på överlevnadsgraden för fisk i vattenbruk. I en av de besökta medlemsstaterna har EFF använts till att finansiera projekt för att bekämpa fisksjukdomar och på det viset ökat överlevnadsgraden för fisken i de berörda fiskodlingarna⁴³.

59

Både EFF och EHFF kan potentiellt bidra till att minska matsvinnet, även om det inte uttryckligen anges i de tillämpliga förordningarna. Denna potential har ännu inte utnyttjats fullt ut i de besökta medlemsstaterna.

Återtag av fisk

60

Under perioden 2007–2013 betalade EU kompensation till medlemsstater för att de återtog fisk från marknaden när priset på fisk var för lågt. Mellan 2007 och 2014 betalades 25,4 miljoner euro till medlemsstater för återtagen fisk (i genomsnitt 3,2 miljoner euro per år). Det motsvarar 51 386 ton fisk (i genomsnitt 6 423 ton fisk per år). Det finns ingen information tillgänglig om hur stora kvantiteter fisk som förstördes eller användes för andra ändamål, till exempel fiskmjöl. Enligt kommissionen är det enda man med visshet kan säga om slutanvändningen av denna fisk att den inte användes direkt som livsmedel.

61

I sitt meddelande om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken säger kommissionen följande: ”Att använda offentliga medel i syfte att förstöra fisk är inte längre försvarbart”. Det bekräftades också i det offentliga samråd som kommissionen genomförde 2009⁴⁴. Vidare hävdade kommissionen att denna ordning ”inte längre [speglar] det förändrade jämviktsförhållandet mellan tillgång och efterfrågan”. Den nya förordning om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter som trädde i kraft 2014⁴⁵ beviljar inte längre någon finansiell kompensation för återtag från marknaden och destruering av fisk. Producentorganisationer kan fortfarande besluta att återta fisk från marknaden⁴⁶ men på egen bekostnad. Genom att EU avskaffade kompensationen för återtag av fisk från marknaden gav den en tydlig signal till de europeiska fiskeriföretagen att slopa metoder som leder till slöseri och anpassa fisket bättre till efterfrågan.

Politiken för livsmedelssäkerhet

62

Syftet med Europeiska kommissionens livsmedelssäkerhetspolitik är att se till att livsmedelsprodukter är säkra för allmänheten att konsumera. För det ändamålet vidtar kommissionen lagstiftningsåtgärder och övervakar huruvida medlemsstaterna säkerställer att detaljhandlare, tillverkare och livsmedelsproducenter följer reglerna. Regler för livsmedelssäkerhet och hygien ska i första hand garantera att livsmedel är säkra för konsumtion. Men när sådana regler genomförs i praktiken bör man se till att inte riskera att matsvinn uppstår genom att grundkraven för livsmedelssäkerhet överskrids. Vid revisionen identifierade vi ett antal områden där kommissionen och medlemsstaterna måste vidta ytterligare åtgärder för att förhindra matsvinn som hängde samman med utbyte av god hygienpraxis, spårbarhetskrav och datummärkning.

Riktlinjer för god hygien

63

Riktlinjer för god hygien är praktiska riktlinjer som tagits fram av specifika sektorer i medlemsstaterna (t.ex. detaljhandeln, mjölindustrin och flaskvattenindustrin) för hur man ska följa den allmänna lagstiftningen om livsmedelshygien och därmed sammanhängande krav. Riktlinjerna ger råd och vägledning till företag om hur de ska följa de gällande hygienbestämmelserna, till exempel hur de ska bedöma livsmedelssäkerhetsriskerna inom sina företag, hur de ska vidta försiktighetsmått när de hanterar dessa risker eller hur de ska hantera temperaturkontroll, skadedjursbekämpning etc. Med hjälp av sådana riktlinjer kan säkerhetskrav skräddarsys för specifika situationer och matsvinnet potentiellt minskas eftersom de krav som fastställts inte är strängare än vad som behövs för att nå upp till den nödvändiga säkerhetsnivån.

64

Europeiska kommissionen för ett register över nationella riktlinjer för god hygien i syfte att utbyta god praxis mellan medlemsstater och livsmedelsföretagare. För vissa medlemsstater innehåller emellertid detta register inaktuell information och riktlinjer som inte längre tillämpas. Andra medlemsstater ålägger inte privata företag som har tagit fram riktlinjerna att offentliggöra dem. Trots att registret finns sade sig flera av de besökta medlemsstaterna vara bekymrade över att kunskapsutbytet på detta område är otillräckligt på EU-nivå.

Återkallelser och tillbakadraganden

65

När det gäller återkallelser eller tillbakadraganden av produkter av skäl som rör livsmedelssäkerheten är spårbarhet av avgörande betydelse. Ju mer sofistikerat ett spårbarhetssystem är, desto mindre är risken för matsvinn eftersom den produkt som ska återkallas eller dras tillbaka kan identifieras med större precision. Enligt den allmänna livsmedelslagstiftningen⁴⁷ ska företagare ha ett system för spårbarhet som kan spåra en produkt genom ett tillvägagångssätt som innebär ”ett steg framåt och ett steg bakåt”⁴⁸. I direktiv 2011/91/EU⁴⁹ fastställs identifikationsmärkning av livsmedelspartier, men det kräver inte att partiernas storlek anges. I praktiken skiljer sig genomförandet av sådan spårbarhet för partier åt mellan olika företag.

66

Fyra av de fem medlemsstater⁵⁰ som vi besökte under revisionen hade inte fastställt några ytterligare krav eller riktlinjer när det gällde partiernas storlek, och myndigheterna i endast två av de besökta medlemsstaterna⁵¹ förklarade att de uppmuntrade producenter och förädlingsföretag att införa små partistorlekar (se ruta 7). Den information som vi samlade in i de besökta medlemsstaterna visade att de återkallade kvantiteterna ibland är svåra att uppskatta och att den information som behövs för att identifiera de produkter som måste återkallas ofta är för vag. Den kod som identifierar de kvantiteter som ska återkallas är inte enhetlig; det kan vara ett partinummer eller ett utgångsdatum, och kvantiteterna per parti kan variera betydligt, också när det handlar om liknande produkter.

Datummärkning

67

Oklar datummärkning av livsmedel är en viktig faktor som bidrar till förvirring om livsmedelssäkerhet bland konsumenter. Datummärkningen bör vara så tydlig för konsumenterna att man undviker att osäkra livsmedel konsumeras och säkra livsmedel kasseras. Enligt EU:s lagstiftning⁵² måste produkter vara märkta med bästföredatum eller sista förbrukningsdag. ”Bästföredatum” (eller ”datum för minsta hållbarhet för ett livsmedel”) är den dag fram till vilken livsmedlet vid rätt förvaring har kvar sina särskilda egenskaper, och ”sista förbrukningsdag” anger den sista dag då produkten anses vara säker.

68

Trots myndigheternas initiativ för att sprida information om detta i de besökta medlemsstaterna, används ”bästföredatum” och ”sista förbrukningsdag” på olika sätt av producenter, förädlingsföretag och detaljhandlare. Identiska (eller mycket lika) produkter kan vara märkta med antingen ”sista förbrukningsdag” eller ”bästföredatum” vilket skapar förvirring och resulterar i att fullt ätbara livsmedel slängs, såsom de exempel vi samlade in under revisionen visar (se ruta 8). Som framgår av resultaten av undersökningen Flash Eurobarometer 425 är konsumenterna inte fullt medvetna om skillnaderna mellan ”bästföredatum” och ”sista förbrukningsdag”, eftersom endast 47 % av de intervjuade kunde identifiera rätt definition av ”bästföredatum” och endast 40 % rätt definition av ”sista förbrukningsdag”, med stora skillnader mellan medlemsstaterna⁵³.

69

Enligt EU:s bestämmelser kan produkter som kräver ett ”bästföredatum” ändå säljas efter det datumet. Trots det är det i vissa medlemsstater fortfarande olagligt att sälja produkter efter bästföredatumet (t.ex. Rumänien och Slovakien) (se även ruta 9).

Politiken och bestämmelserna behöver förtydligas och harmoniseras för att det ska bli enklare att donera livsmedel

70

Att donera livsmedel är det näst mest föredragna alternativet innan livsmedel går till spillo (se punkterna 5 och 6). I EU finns det en stark tradition av livsmedelsdonation, och kommissionen har också noterat betydelsen av att man underlättar livsmedelsdonation som ett sätt att minska matsvinnet i EU⁵⁵. På EU:s olika politikområden finns det fortfarande ett antal hinder för donation, till exempel att gällande rättsliga bestämmelser är otydliga eller att rättsliga bestämmelser saknas eller inte används i praktiken. Om man övervann dessa hinder skulle det bidra till en harmonisering av EU:s politik och underlätta livsmedelsdonation.

Brist på tydlighet i gällande rättsliga bestämmelser

Avfallshierarki

71

I såväl artikel 4 i ramdirektivet om avfall⁵⁶ och förslaget från 2015 till direktiv om ändring av flera avfallsdirektiv anges den avfallshierarki som gäller i EU (se punkt 5) men inte hur denna prioriteringsordning ska tillämpas när det specifikt gäller livsmedel, och de innehåller inte heller någon definition av termen ”matsvinn”. EU-texterna förklarar följaktligen inte om donerade livsmedel ska räknas som matsvinn eller om donation tvärtom ska ses som ett sätt att förhindra matsvinn⁵⁷. Detta har i sin tur konsekvenser för övervakningen av matsvinn⁵⁸ och för de åtgärder som vidtas för att minska det.

Politiken för livsmedelssäkerhet

72

Lagstiftningen om livsmedelshygien från 2002 förklarar inte vilka skyldigheter livsmedelsbanker eller andra välgörenhetsorganisationer har när de hanterar donerade livsmedel. Framför allt preciserar inte EU:s lagstiftning⁵⁹ huruvida livsmedelsbanker och välgörenhetsorganisationer ska betraktas som ”livsmedelsföretagare”⁶⁰ och därmed vara tvungna att följa livsmedelslagstiftningen. Medlemsstaterna har därför gjort olika tolkningar för livsmedelsbanker och andra välgörenhetsorganisationer som hanterar donerade livsmedel (se ruta 10). Sedan 2013 har flera medlemsstater tagit fram egna riktlinjer för livsmedelsbanker och välgörenhetsorganisationer och förtydligat ansvarsfrågor när det gäller donation och förklarat hur livsmedelssäkerhetsfaktorer som hållbarhetsdatum, spårbarhet, märkning och nedfrysning av livsmedel ska tolkas. Kommissionen har nu samlat nationella och sektorsspecifika riktlinjer för omfördelning av livsmedel och delar dem med olika aktörer på sin webbsida för att främja utbyte av god praxis mellan medlemsstater. Trots att kommissionen sedan 2012 själv vid upprepade tillfällen har efterlyst EU-riktlinjer för livsmedelsdonation för att skapa klarhet i frågan, uppgav den vid tidpunkten för revisionen, i juni 2016, att den fortfarande arbetade på ett första utkast till riktlinjer⁶¹. Därför har kommissionen fortfarande möjlighet att bidra till att förtydliga befintliga rättsliga bestämmelser i detta sammanhang.

Mervärdesskatt

73

Många intressenter ser skatteincitament som det kraftfullaste verktyget för att stimulera livsmedelsdonation. Diskussionerna om skatteincitament på EU-nivå har varit inriktade på hur moms ska tillämpas på donerade livsmedel. Detta har varit temat för åtskilliga möten som kommissionen hållit. EU:s momslagstiftning utgör inte i sig ett hinder för donation av dessa typer av livsmedel, men vissa medlemsstaters tolkning av den kan fortfarande göra det (se ruta 11).

Missade möjligheter att underlätta donation på grund av att rättsliga bestämmelser saknas

Gemensamma fiskeripolitiken

74

Under förhandlingarna om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken diskuterades enligt kommissionen möjligheten att inkludera donation i den reformerade gemensamma fiskeripolitiken med lagstiftaren, men den förkastades till sist. Trots reformen av den gemensamma fiskeripolitiken finns det därför fortfarande ingen mekanism som uppmuntrar donation av återtagen fisk eller av fisk som inte kan saluföras (t.ex. för att den inte uppfyller storlekskraven).

Den gemensamma jordbrukspolitiken

75

Såsom förklarades i punkt 35 hade EU under många år stora lager av smör, skummjölkspulver, spannmål etc. Ett särskilt program (ordning för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen) fanns inom den gemensamma jordbrukspolitiken för donation av en del av dessa interventionslager till behövande genom välgörenhetsorganisationer.

76

Från 1990-talet och framåt minskade användningen av mekanismen för offentlig intervention stadigt, och det gjorde även lagren. Från och med 2014 ersattes ordningen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen med ett annat program, utanför den gemensamma jordbrukspolitiken, som heter fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (Fead). De båda tillämpliga förordningarna⁶³ anger att det är möjligt att använda produkter från interventionslagren via Fead, men kommissionens nödvändiga genomförandeakter med tillämpliga förfaranden saknas.

Möjligheterna att underlätta donation har inte utnyttjats tillräckligt

Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt

77

Fead har funnits sedan 2014. Till skillnad från ordningen för utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen är Fead⁶⁴ inte främst inriktad på att göra produkter i interventionslager tillgängliga för dem som har det sämst ställt utan på att ge dem materiellt och icke-materiellt bistånd.

78

I Fead-förordningen⁶⁵ anges sätt att underlätta livsmedelsdonation, men kommissionen har inte aktivt främjat denna aspekt av Fead visavi medlemsstaterna, och bara några få av dem har faktiskt utnyttjat den:

• I artikel 23.4 anges möjligheten att dela ut gratis livsmedel från interventionslager till dem som har det sämst ställt enligt Fead. I praktiken har bara en medlemsstat av 28 (Finland) inkluderat detta i sitt operativa program enligt Fead.
• I artikel 26.2 d anges möjligheten att finansiera kostnaden för insamling, transport, lagring och distribution av livsmedelsgåvor. Enligt kommissionen har endast fyra medlemsstater inkluderat detta i sina operativa program (Estland, Italien, Luxemburg och Slovakien) som en åtgärd i programmet, men de har ingen särskild budget för det.

Den gemensamma jordbrukspolitiken

79

När producenter drar tillbaka frukt och grönsaker från marknaden kan de få EU-finansiering för att ta hand om dem (se punkt 44). När de donerar produkterna till vissa organ får de högre kompensation än när de förstör dem. Trots denna högre kompensation visar de uppgifter som vi fick under revisionen att mindre än 40 % av den frukt och de grönsaker som drogs tillbaka från marknaden faktiskt donerades under perioden 2007–2015. Uppgifterna varierar kraftigt mellan medlemsstater och år. Revisionen visade att i en av de medlemsstater som vi besökte under revisionen förekommer allvarliga problem med uppgifternas tillförlitlighet (se ruta 12).

80

En av de svårigheter som medlemsstaternas myndigheter rapporterade om när det gäller gratis utdelning av tillbakadragen frukt och tillbakadragna grönsaker till vissa offentliga inrättningar⁶⁶ är det faktum att enligt EU:s lagstiftning får gratis utdelning inte ersätta kvantiteter som sådana inrättningar vanligtvis köper in. Denna bestämmelse har införts för att undvika inblandning i marknaden, men på grund av svårigheterna att kontrollera huruvida bestämmelsen efterlevs avskräcks i praktiken vissa myndigheter från att alls donera produkter till dessa typer av inrättningar.

Slutsatser och rekommendationer

81

Matsvinn är ett globalt problem som har satts allt högre på den offentliga och politiska dagordningen de senaste åren. Problemet kommer sannolikt att öka, särskilt med tanke på att jordens växande befolkning måste födas. Livsmedel är en basvara som kan vara mycket resursintensiv att producera. Totalt cirka en tredjedel av de livsmedel som produceras går till spillo eller slängs, enligt aktuella uppskattningar, vilket orsakar ekonomiska kostnader och miljökostnader.

82

Mot denna bakgrund granskade vi den roll som EU kan spela i kampen mot matsvinn. Revisionsrätten är medveten om marknadskrafternas betydelse i kampen mot matsvinn, men vi granskade de åtgärder som har vidtagits hittills och hur EU:s olika politiska instrument används för att minska matsvinnet. Vi riktade in oss på förebyggande och donation, som är de mest föredragna åtgärderna i kampen mot matsvinn.

83

Vi ställde följande fråga: ”Bidrar EU till en resurseffektiv livsmedelskedja genom att bekämpa matsvinn på ett ändamålsenligt sätt?” Vi konstaterade att för närvarande gör inte EU det, och i rapporten framhåller vi hur de nuvarande initiativen och den nuvarande politiken skulle kunna bli ändamålsenligare och bidra till att man kan komma till rätta med problemet. Många av de potentiella förbättringarna kräver inga nya initiativ eller mer offentlig finansiering utan handlar i stället om en bättre anpassning av den befintliga politiken, bättre samordning inom kommissionen och mellan kommissionen och medlemsstaterna samt att man klart och tydligt fastställer att minskat matsvinn är ett av målen för den förda politiken.

84

Europaparlamentet, rådet och kommissionen har tillsammans med medlemsstaterna uttryckt en önskan att bekämpa problemet med matsvinn. De åtgärder som hittills har vidtagits för att uppfylla den önskan har varit splittrade och ofta avbrutits, det finns inte en överenskommen EU-omfattande strategi och samordning saknas på kommissionsnivå. Fast matsvinnet har satts allt högre på den politiska dagordningen, har kommissionens ambitioner sänkts med tiden (punkterna 26–32), trots att kampen mot matsvinn är ett område där det förefaller råda enighet om att kommissionen kan spela en ledande roll. Avsaknaden av en gemensam definition av matsvinn och av en överenskommen referens, utifrån vilken mål för minskat svinn fastställs, har hindrat ytterligare framsteg på området. Därför rekommenderar vi följande:

Rekommendation 1

EU:s ansträngningar för att bekämpa matsvinn bör stärkas och samordnas bättre. När det sker kan EU ta på sig en större roll i lämpliga forum på global nivå. I detta ingår samordnade åtgärder av EU-organen och medlemsstaterna för att komma överens om en gemensam strategi så snart som möjligt.

På teknisk nivå bör kommissionen nu ta fram en handlingsplan för de kommande åren som täcker olika politikområden. Den bör innehålla överenskomna beskrivningar av vad som utgör matsvinn i alla skeden av livsmedelskedjan och en metod för att mäta effekterna av strategin.

85

Vi har tittat på ett antal EU-politikområden som sannolikt påverkar hur de olika aktörerna i livsmedelskedjan beter sig när det gäller matsvinn (jordbruk, fiske, livsmedelssäkerhet, miljö, sociala frågor och beskattning). Åtgärder bör vidtas längs hela livsmedelskedjan och ge alla inblandade potentiella fördelar. Tonvikten bör dock ligga på förebyggande åtgärder, eftersom det är betydligt bättre att undvika svinn än att behöva ta hand om det i ett senare skede.

86

Det finns en rad EU-politikområden med potential att bekämpa matsvinn, men denna potential har inte utnyttjats fullt ut och de möjligheter som erbjuds har ännu inte prövats. Det har funnits betydande brist på bedömningar av vilka effekter EU:s olika politikområden har haft på kampen mot matsvinn. Alla viktiga politikområden som den gemensamma jordbrukspolitiken, inbegripet landsbygdsutveckling, den gemensamma fiskeripolitiken och politiken för livsmedelssäkerhet har en roll att spela och skulle kunna användas för att bekämpa matsvinn bättre (punkterna 34–69). Med tiden har dock politiska förändringar, bland annat reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken och ändringar av fiskeripolitiken, haft positiv effekt, t.ex. att man har övergett den interventionsbaserade jordbrukspolitiken som ledde till överproduktion. I rapporten framhåller vi ett antal exempel på god praxis, men deras positiva effekter på matsvinnet var mer av en slump än resultatet av riktade politiska åtgärder. Därför rekommenderar vi följande:

Rekommendation 2

För att samordna de olika politikområden som kan bidra i kampen mot matsvinn bör kommissionen ta med det i sina framtida konsekvensbedömningar. Kommissionen bör harmonisera de olika politikområdena bättre och överväga hur de skulle kunna utvecklas för att riktas in på problemet. Framför allt

1. bör inom den gemensamma jordbrukspolitiken matsvinn tas med i den kommande översynen av politiken; kommissionen bör också uppmuntra medlemsstaterna att prioritera målet att bekämpa matsvinn när de planerar framtida utgifter genom att, t.ex. göra det till ett mål för nästa programperiod för landsbygdsutveckling,
2. behövs inom den gemensamma fiskeripolitiken närmare övervakning av skyldigheten att landa fisk, och kommissionen bör från och med nu främja användning av tillgängliga EU-medel för investeringar i kampen mot matsvinn,
3. bör kommissionen när den fastställer sin politik för livsmedelssäkerhet ytterligare främja utbyte av god hygienpraxis och övervaka hur spårbarhetskrav tillämpas; vad beträffar livsmedelsmärkning bör den bedöma behovet av att ingripa för att förhindra märkningsmetoder som genererar matsvinn.

87

Donation av livsmedel som annars skulle gå till spillo förekommer redan i EU genom t.ex. livsmedelsbanker. Men det finns fortfarande ett antal hinder för donation, och en brist på tydlighet och konsekvens i vissa rättsliga bestämmelser som gäller donation. Ett antal möjligheter till att underlätta donation av livsmedel som annars skulle gå till spillo har inte utnyttjats (punkterna 70–80). Samtidigt som vi betonar att ansträngningarna främst bör inriktas på att förebygga matsvinn rekommenderar vi följande:

Rekommendation 3

Kommissionen bör främja alternativet att donera livsmedel som är säkra att konsumera och som annars skulle gå till spillo, framför allt, och så snart det är praktiskt genomförbart, genom att

1. förtydliga tolkningen av rättsliga bestämmelser som hindrar donation av livsmedel, särskilt i fråga om ramdirektivet om avfall och den allmänna livsmedelslagstiftningen,
2. göra en bedömning av effekten av att utvidga donation till de politikområden där det inte förekommer, särskilt när det gäller den gemensamma fiskeripolitiken,
3. färdigställa den rättsliga ramen för att tillåta användning av livsmedel från lager av jordbruksprodukter som uppkommit på grund av offentlig intervention,
4. bland medlemsstaterna främja användningen av befintliga bestämmelser om donation, särskilt när det gäller frukt och grönsaker som återtagits från marknaden och Fead.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Phil Wynn Owen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 10 november 2016.

Termer och förkortningar

Copa-Cogega: Copa – organisationen för jordbrukets näringslivsorganisationer i Europeiska unionen (böndernas europeiska representantorganisation), Cogeca – organisationen för lantbrukskooperativ i EU

EFF: Europeiska fiskerifonden

EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket

EHFF: Europeiska havs- och fiskerifonden

EIP: europeiskt innovationspartnerskap

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

Eurostat: Europeiska unionens statistikkontor

Exportbidrag: kan betalas av EU till handelsföretag som säljer vissa jordbruksvaror i tredjeländer. Bidraget täcker vanligtvis skillnaden mellan priset på EU:s inre marknad och världsmarknadspriset.

FAO: FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

FAOSTAT: statistikavdelningen vid FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation

Fead: fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt

G20: ett internationellt forum för regeringarna och centralbankscheferna i 20 av världens ekonomiskt ledande nationer

GD AGRI: Europeiska kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling

GD CNECT: Europeiska kommissionens generaldirektorat för kommunikationsnät, innehåll och teknik

GD EMPL: Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering

GD ENER: Europeiska kommissionens generaldirektorat för energi

GD ENV: Europeiska kommissionens generaldirektorat för miljö

GD GROW: Europeiska kommissionens generaldirektorat för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag

GD MARE: Europeiska kommissionens generaldirektorat för havsfrågor och fiske

GD MARKT: Europeiska kommissionens generaldirektorat för den inre marknaden och tjänster; nytt namn: generaldirektoratet för finansiell stabilitet, finansiella tjänster och kapitalmarknadsunionen (FISMA)

GD RTD: Europeiska kommissionens generaldirektorat för forskning och innovation

GD SANCO: Europeiska kommissionens generaldirektorat för hälso- och konsumentfrågor; nytt namn: generaldirektoratet för hälsa och livsmedelssäkerhet (SANTE)

GD SANTE: Europeiska kommissionens generaldirektorat för hälsa och livsmedelssäkerhet

GD TAXUD: Europeiska kommissionens generaldirektorat för skatter och tullar

GD ENTR: Europeiska kommissionens generaldirektorat för näringsliv; nytt namn: generaldirektoratet för inre marknaden, industri, entreprenörskap samt små och medelstora företag (GROW)

GD: de av Europeiska kommissionens avdelningar och enheter som kallas generaldirektorat (GD)

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken

Grön skörd: total skörd av produkter på en viss odlingsyta som inte kan saluföras (men som är oskadda), före den normala skörden

Landsbygdsutveckling: EU:s landsbygdsutvecklingspolitik kompletterar systemet med direktstöd och marknadsåtgärder och syftar till att förbättra vissa aspekter av den ekonomiska, miljömässiga och sociala situationen i EU:s landsbygdsområden.

Moms: mervärdesskatt

Obärgad skörd: innebär att man inte använder någon kommersiell produktion från det odlade området under den normala produktonscykeln. Inbegriper inte destruktion av produkter på grund av väderförhållanden eller sjukdom.

Offentlig intervention: när marknadspriserna för vissa jordbruksprodukter faller under en förutbestämd nivå kan Europeiska kommissionen besluta att stabilisera marknaden genom att köpa utbudsöverskott som därefter kan lagras i medlemsstaterna tills marknadspriset ökar.

Stöd för privat lagring: stöd för lagring av produkter. Detta bidrar till att stabilisera marknaden för en produkt om det finns ett överskott och priserna blir låga.

Tillbakadragande: tillbakadragande av produkter från marknaden (de saluförs inte)

Unece: FN:s ekonomiska kommission för Europa

WRAP: (Waste & Resources Action Programme (handlingsprogram om svinn och resurser)) välgörenhetsorganisation och företag i Förenade kungariket som arbetar med myndigheter, företag och kommuner och levererar praktiska lösningar som syftar till att öka resurseffektiviteten och påskynda övergången till en hållbar, resurseffektiv ekonomi.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna rapport antogs av avdelning I – där ledamoten Phil Wynn Owen är ordförande – som är specialiserad på hållbar användning av naturresurser. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Bettina Jakobsen med stöd av Katja Mattfolk (kanslichef), Kim Storup (attaché), Michael Bain (förstechef) och Maria Eulàlia Reverté i Casas (uppgiftsansvarig). Granskningsteamet bestod av Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea och Paulo Oliveira.

Om

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-6429-9	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/654298	QJ-AB-16-032-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-6868-6	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/453873	QJ-AB-16-032-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017

Kopiering tillåten med angivande av källan.

För all användning eller återgivning av figur 4 på s. * och fotona i ruta 6 på s. * måste tillstånd begäras direkt från upphovsrättsinnehavaren.

HUR HITTAR MAN EU:S PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

• Ett enskilt exemplar
  • genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).
• Flera exemplar/affischer/kartor
  • hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
  • hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
  • genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
  • eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*) Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

• Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).