De bestrijding van voedselverspilling: een kans voor de EU om de hulpbronnenefficiëntie van de voedselvoorzieningsketen te verbeteren

Samenvatting

I

Voedselverspilling is een mondiaal probleem dat in de afgelopen jaren steeds hoger op de publieke en politieke agenda is komen te staan. Deze kwestie zal steeds belangrijker worden, met name vanwege de noodzaak om de groeiende wereldbevolking te voeden. Voedsel is een kostbaar goed en de productie daarvan kan veel hulpbronnen vergen. Uit actuele ramingen blijkt dat over het geheel genomen ongeveer een derde van het voor menselijke consumptie geproduceerde voedsel verspild wordt of verloren gaat, wat economische en milieukosten meebrengt.

II

Tegen deze achtergrond heeft de Rekenkamer zich gebogen over de rol die de EU kan spelen in de strijd tegen voedselverspilling. Wij hebben gekeken naar de maatregelen die tot dusver zijn genomen en naar de wijze waarop de verschillende EU-beleidsinstrumenten werken met het oog op het terugdringen van voedselverspilling. We hebben ons gericht op de maatregelen die de voorkeur krijgen in de strijd tegen voedselverspilling, namelijk preventie en schenkingen.

III

Bij de controle hebben wij ons de vraag gesteld of de EU bijdraagt tot een hulpbronnenefficiënte voedselvoorzieningsketen door voedselverspilling op doeltreffende wijze te bestrijden. Dit bleek momenteel niet het geval te zijn, maar in het verslag wordt onderstreept op welke manier de huidige beleidsmaatregelen doeltreffender zouden kunnen worden gebruikt om het probleem aan te pakken. Voor een groot deel van de mogelijke verbeteringen zijn geen nieuwe initiatieven of meer overheidsfinanciering nodig. Zij omvatten veeleer een betere afstemming van het bestaande beleid en betere coördinatie, waarbij de vermindering van voedselverspilling duidelijk als beleidsdoelstelling moet worden aangemerkt. Uit de controle is in het bijzonder het volgende gebleken:

1. Hoewel voedselverspilling steeds hoger op de politieke agenda is komen te staan, is de ambitie van de Commissie in de loop der jaren afgenomen. De tot dusver genomen maatregelen waren versnipperd en te weinig constant, en op het niveau van de Commissie ontbreekt het aan coördinatie. Verdere vooruitgang werd belemmerd door het ontbreken van een gemeenschappelijke definitie van voedselverspilling en overeengekomen uitgangswaarden van waaruit streefdoelen voor het verminderen van verspilling kunnen worden vastgesteld.
2. Voedselverspilling is een probleem dat zich in de gehele voedselvoorzieningsketen voordoet en daarom moeten maatregelen op alle schakels in de keten worden gericht waardoor voor alle betrokkenen potentiële voordelen kunnen worden gerealiseerd. De nadruk moet op preventie liggen, aangezien het voorkomen van verspilling meer voordelen oplevert dan bij de aanpak ervan achteraf kunnen worden gerealiseerd. Hoewel de EU een aantal beleidsmaatregelen kent waarmee voedselverspilling mogelijk kan worden bestreden, wordt dit potentieel niet benut en moeten de geboden kansen nog worden gegrepen. De impact van de verschillende EU-beleidsmaatregelen op de strijd tegen voedselverspilling is duidelijk onvoldoende beoordeeld. Belangrijke beleidsterreinen, zoals landbouw, visserij en voedselveiligheid, moeten allemaal een rol vervullen en zouden voor een betere bestrijding van voedselverspilling kunnen worden gebruikt. Er moet worden erkend dat beleidswijzigingen, waaronder hervormingen van het GLB en het visserijbeleid, in de loop van de tijd een positief effect hebben gehad. Zo is de overproductie verminderd doordat men is afgestapt van een op interventie gebaseerd landbouwbeleid. In het verslag wordt een aantal goede praktijken genoemd, maar de positieve uitwerking daarvan berust eerder op toeval en is niet het gevolg van gerichte beleidsmaatregelen.
3. Enkele van de belemmeringen die momenteel bestaan met betrekking tot voedselschenkingen, zoals verschillende interpretaties van de wettelijke bepalingen, zouden kunnen worden aangepakt om de schenking van voedsel dat anders zou worden verspild mogelijk te maken.

IV

In het verslag worden drie aanbevelingen gedaan:

1. De EU-strategie voor de bestrijding van voedselverspilling moet versterkt en beter gecoördineerd worden. De Commissie moet op haar eerste stappen voortbouwen en een actieplan voor de komende jaren opstellen.
2. Bij de coördinatie van de verschillende beleidsmaatregelen waarmee voedselverspilling mogelijk kan worden bestreden, moet de Commissie aandacht besteden aan voedselverspilling in haar toekomstige effectbeoordelingen en de verschillende EU-beleidsmaatregelen waarmee voedselverspilling kan worden aangepakt beter op elkaar afstemmen.
3. Om de schenking van voedsel dat anders zou worden verspild te vergemakkelijken zou de Commissie de interpretatie van de wettelijke bepalingen kunnen verduidelijken die voedselschenkingen mogelijk ontmoedigen. De Commissie moet zich inzetten voor de verdere benutting van de bestaande mogelijkheden voor voedselschenking en bekijken op welke wijze schenkingen op andere beleidsterreinen kunnen worden vergemakkelijkt.

Inleiding

01

Voedselverspilling is een onderkend probleem dat in de afgelopen jaren politiek en sociaal van steeds groter belang is geworden. In de talrijke politieke verklaringen op hoog niveau die in het laatste decennium zijn geformuleerd, is gewezen op de noodzaak om voedselverspilling tegen te gaan. In alle schakels van de voedselvoorzieningsketen, de productie, verwerking, distributie en consumptie, komt voedselverspilling voor. Voedselverspilling kan op veel verschillende manieren worden gedefinieerd en er bestaat meer dan één methode om de verspilling te meten. Niettemin wordt algemeen erkend dat wereldwijd ongeveer een derde van de voor menselijke consumptie geproduceerde levensmiddelen wordt verspild of verloren gaat¹. De wereldwijde jaarlijkse economische en milieukosten van de verspilling worden door de Verenigde Naties geschat op ongeveer 1,7 biljoen Amerikaanse dollar.

Het onderwerp van de controle

Wat is de definitie van voedselverspilling?

02

Momenteel bestaat er op EU-niveau geen gemeenschappelijk overeengekomen definitie van voedselverspilling. De lidstaten hanteren verschillende definities, zoals ook de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties (FAO) haar eigen definitie gebruikt².

03

In juli 2014 is in het kader van het Europees onderzoeksproject Fusions voorgesteld om een ander kader te ontwikkelen voor de definiëring van voedselafval³ en in maart 2016 werd een voorstel gaan voor een methodologie voor de meting en monitoring ervan⁴. In juni 2016 werd door een partnerschap van meerdere belanghebbenden een mondiale norm gepubliceerd voor het meten van en de verslaglegging over voedselverlies en -verspilling⁵.

04

In het kader van dit verslag wordt met voedselverspilling verwezen naar een product of deel van een product dat voor menselijke consumptie is geteeld, gevangen of verwerkt en dat had kunnen worden opgegeten als het op een andere wijze was behandeld of opgeslagen. Hoewel wordt erkend dat deze definitie misschien niet rechtstreeks verenigbaar is met het huidige regelgevingskader van de EU, zijn andere definities ook strijdig met dit kader, zoals die welke worden gehanteerd in het kader van het Fusions-project, door de FAO en de voor deze controle bezochte lidstaten.

De afvalhiërarchie, toegepast op voedselverspilling

05

In een afvalhiërarchie worden maatregelen voor de behandeling van afval gerangschikt op basis van hun ecologische duurzaamheid. In de EU-afvalrichtlijn⁶ wordt de EU-afvalhiërarchie⁷ gedefinieerd. Deze hiërarchie kan worden toegepast op voedselverspilling maar zou enigszins moeten worden gewijzigd om rekening te houden met de specifieke kenmerken van levensmiddelen. Verschillende lidstaten hebben de afvalhiërarchie aangepast voor levensmiddelen; daarbij wort de voorkeursvolgorde zoals weergegeven in figuur 1 aangehouden.

06

Volgens de definitie van voedselverspilling die voor dit verslag wordt gebruikt, gaat het bij de drie onderste lagen van de bovengenoemde hiërarchie om voedselverspilling (recycling, andere nuttige toepassing en verwijdering). De bovenste drie lagen (preventie, donatie en diervoeder) bevatten maatregelen die kunnen worden genomen vóórdat voedsel als verspild wordt beschouwd en deze verdienen de meeste voorkeur (vanuit economisch en ecologisch oogpunt). Deze controle is gericht op preventie en schenking, de bovenste twee lagen in de hiërarchie.

Gegevens over voedselverspilling

07

Volgens de Europese Commissie wordt in de EU jaarlijks ongeveer 88 miljoen ton voedsel verspild⁸. Zonder aanvullende preventieve maatregelen zal de totale voedselverspilling in de EU tegen 2020 naar schatting zijn oplopen tot ongeveer 126 miljoen ton⁹. Al naar gelang de bron variëren gegevens over voedselverspilling aanzienlijk. Dit is uiteraard terug te voeren op het feit dat het begrip voedselverspilling op uiteenlopende wijze wordt geïnterpreteerd (d.w.z. het gebrek aan een algemeen aanvaarde definitie) en op de verschillende methoden waarmee zij wordt gemeten. In verschillende studies worden uiteenlopende gegevens gepresenteerd voor elk van de sectoren van de voedselvoorzieningsketen. Tabel 1 toont de resultaten van een selectie van deze studies, en daaruit blijkt dat er in de gehele voedselketen sprake is van voedselverspilling, hoewel bij het vergelijken van de resultaten zorgvuldigheid is geboden, aangezien niet steeds dezelfde methodologie en definitie van voedselverspilling worden gebruikt.

Tabel 1

Aandeel van verspild voedsel in de verschillende schakels van de voedselvoorzieningsketen (in %) volgens verschillende studies¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Finland)	FH Münster (Duitsland)	Bio Intelligence Service (EU)	Fusions2 (EU)
Productiesector	23	19-23	22	34,2	11
Verwerkende sector	17	17-20	36	19,5	19
Distributiesector	9	30-32	3	5,1	17
Consumenten	52	28-31	40	41,2	53

1 WRI-analyse op basis van „FAO 2011 Global food losses and waste - extent, causes and prevention”. Rome: VN FAO. Juni 2013, http://www.mtt.fi/foodspill, 2011, https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012, ITAS-berekeningen op basis van de SIK-methodologie (Gustavsson et al., 2013), Fusions, „Estimates of European food waste levels”, 2016.

2 In de studie wordt erkend dat er rond deze raming sprake is van een relatief hoge onzekerheid (blz. 27). Met name voor de gegevens met betrekking tot de productiesector zijn de ramingen gebaseerd op gegevens van slechts zes landen en de geschatte onzekerheid van ± 17 % betreft waarschijnlijk een te lage schatting (blz. 21).

Voedselverspilling ontstaat overal in de voedselvoorzieningsketen

08

Situaties die leiden tot voedselverspilling kunnen zeer verschillend zijn maar doen zich voor in elk stadium van de voedselvoorzieningsketen. In diverse studies is een analyse gemaakt van de verschillende wijzen waarop voedsel wordt verspild¹⁰. Een aantal van deze situaties worden uiteengezet in figuur 2.

De kosten van voedselverspilling

09

De kosten die in verband worden gebracht met voedselverspilling bestaan uit ten minste twee verschillende soorten kosten: de economische en de ecologische kosten. De economische kosten omvatten niet alleen de kosten in verband met de waarde van de producten zelf, maar ook de kosten van de productie, het vervoer en de opslag van de verspilde producten en de kosten van de verwerking daarvan. Vanuit ecologisch oogpunt betekent voedselverspilling dat de in de levenscyclus van een product benodigde hulpbronnen worden verkwist, zoals grond, water, energie en andere inputs, waardoor ook de uitstoot van broeikasgassen toeneemt.

10

Doordat het moeilijk is om volledige, betrouwbare en geharmoniseerde gegevens te verkrijgen over de huidige omvang van de bestaande voedselverspilling, heeft elke raming van de kosten daarvan te lijden onder een gebrek aan betrouwbaarheid. Niettemin is in een aantal onderzoeken een poging gedaan om de kosten van voedselverspilling te berekenen en deze cijfers kunnen worden gebruikt als indicatoren van de potentiële omvang van voedselverspilling.

11

De FAO heeft een beoordeling gemaakt van de kosten van voedselverspilling op mondiaal niveau, waarbij zij heeft vastgesteld dat, naast de geraamde economische kosten van 1 biljoen Amerikaanse dollar per jaar (de waarde van de verspilde producten en de subsidies die zijn betaald voor de vervaardiging daarvan), de ecologische kosten (zoals broeikasgasemissies, waterschaarste en erosie) oplopen tot ongeveer 700 miljard Amerikaanse dollar¹¹.

Voedselverspilling en marktkrachten

12

De redenen voor het ontstaan van voedselverspilling verschillen naar gelang de rol van elke actor in de voedselvoorzieningsketen. Over het algemeen worden beslissingen van exploitanten van levensmiddelenbedrijven (producenten, verwerkers en distributeurs) genomen met het oog op winstmaximalisatie, hoewel sommige beslissingen tot een bepaalde mate van voedselverspilling kunnen leiden. Hoewel de diverse exploitanten niet uit zijn op voedselverspilling, is dit vaak wel een gevolg van hun handelen.

13

Consumenten kunnen om geheel andere redenen beslissingen nemen die tot voedselverspilling leiden. Zij willen eerder voldoening verkrijgen met betrekking tot hun voedings- of andere behoeften (bijv. kwaliteit, kwantiteit, variatie, prijs, enz.).

14

De redenen voor het ontstaan van voedselverspilling zijn onlosmakelijk verbonden met de vraag wie de daaraan verbonden kosten moet betalen. Wat betreft de economische kosten van voedselverspilling zijn er ten minste drie verschillende groepen actoren die daarvoor betalen: consumenten, specifieke exploitanten in de voedselvoorzieningsketen en liefdadigheidsinstellingen.

• Exploitanten in de voedselvoorzieningsketen internaliseren de kosten van voedselverspilling en nemen deze op in de consumentenprijs van het product. Zo zal een handelaar zeer waarschijnlijk een productprijs berekenen die hoog genoeg is om rekening te houden met de verwachte kosten van de verkochte en onverkochte producten.
• Een deel van de kosten van voedselverspilling kan door een exploitant worden doorgeschoven naar een andere. Wanneer de onderhandelingsmacht van exploitanten van levensmiddelenbedrijven onderling aanzienlijke verschilt, kunnen de kosten van voedselverspilling bijvoorbeeld worden verschoven naar de zwakkere exploitant.
• Een deel van de kosten van voedselverspilling kan in de vorm van voedselschenkingen ook worden geëxternaliseerd naar liefdadigheidsorganisaties. Liefdadigheidsinstellingen dragen vaak de kosten voor de sortering, opslag, hantering en bewerking die anders zouden zijn betaald door de exploitanten die dergelijke levensmiddelen schenken.

De ecologische kosten van voedselverspilling worden betaald door de samenleving als geheel, voornamelijk door de toenemende schaarste van natuurlijke hulpbronnen (die op de lange termijn wellicht wordt vertaald in een stijging van de prijs van deze hulpbronnen). Bijlage I toont aan de hand van twee concrete voorbeelden hoe marktkrachten het ontstaan van voedselverspilling beïnvloeden. Hoewel dit verslag niet op deze marktkrachten is gericht, erkennen wij het belang daarvan voor de strijd tegen voedselverspilling. De Commissie en het Europees Parlement¹² onderkennen de rol die deze krachten spelen in de voedselvoorzieningsketen.

Voedselverspilling en de EU

15

Voedselverspilling is een wereldwijd probleem. Hoewel het optreden van de EU met betrekking tot voedselverspilling op mondiaal niveau per definitie een beperkte invloed zal hebben, kan de EU, als belangrijke speler op het internationale toneel, de omvang van voedselverspilling beïnvloeden door middel van de verschillende beleidsterreinen waarvoor zij verantwoordelijk is (zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, het gemeenschappelijk visserijbeleid, het voedselveiligheidsbeleid en het afvalstoffenbeleid). In dit verband draagt de Commissie verantwoordelijkheid in haar rol als initiatiefnemer van de wettelijke bepalingen van de EU die van invloed kunnen zijn op het ontstaan van voedselverspilling.

16

Op het niveau van de Europese Commissie is haar directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid verantwoordelijk voor het dossier voedselverspilling. Het neemt in dit verband het initiatief voor een aantal maatregelen (zoals de oprichting van werkgroepen en groepen van deskundigen) en communicatie. Verscheidene andere DG’s van de Commissie spelen ook een rol in de preventie van voedselverspilling, aangezien verschillende EU-beleidsmaatregelen en -bepalingen het ontstaan van voedselverspilling kunnen beïnvloeden (zoals het landbouwbeleid, het visserijbeleid, het voedselveiligheidsbeleid en het afvalstoffenbeleid) (zie bijlage II).

17

De lidstaten dragen een even belangrijke verantwoordelijkheid op het gebied van voedselverspilling. Afhankelijk van de wijze waarop zij EU-bepalingen omzetten, kunnen de lidstaten de preventie van voedselverspilling en voedselschenkingen bevorderen of belemmeren. Er kan worden gesteld dat zij een nog grotere verantwoordelijkheid dragen, omdat zij ook hun eigen initiatieven kunnen ontplooien om voedselverspilling tegen te gaan (buiten het EU-kader)¹³.

De controle

Reikwijdte en aanpak van de controle

18

Er bestaan veel studies over voedselverspilling, maar geen daarvan is gericht op de verantwoordelijkheid van de EU¹⁴ in dit verband. De door de Rekenkamer verrichte controle was derhalve bedoeld om een brede analyse te maken van de kwestie van voedselverspilling, en wel gezien vanuit een algemeen EU-perspectief.

19

Wij onderkennen dat de beleidsmaatregelen en de wettelijke bepalingen die in het kader van deze controle zijn onderzocht andere doelstellingen hebben dan het voorkomen van voedselverspilling. Hoewel de verschillende EU-instrumenten niet specifiek zijn gericht op het probleem van voedselverspilling, hebben zij wel invloed op het gedrag van de verschillende actoren in de voedselketen. Dit gedrag kan leiden tot een stijging of daling van de hoeveelheid verspild voedsel. De EU kan invloed uitoefenen op de voedselverspilling door middel van de verschillende fondsen waarover zij beschikt, alsook met behulp van de verschillende bepalingen die van invloed zijn op het gedrag van de actoren in de voedselvoorzieningsketen. Deze controle heeft uitsluitend betrekking op preventie en schenking, volgens de afvalhiërarchie voor levensmiddelen de twee maatregelen die de grootste voorkeur hebben in de strijd tegen voedselverspilling (zie figuur 1).

20

Wij hebben vastgesteld dat de EU-instrumenten (fondsen en wettelijke bepalingen die niet aan fondsen zijn gekoppeld) die zijn opgenomen in bijlage II van invloed zijn als het gaat om het voorkomen van voedselverspilling en/of wat betreft de bevordering van schenkingen. In het kader van dit verslag hebben wij de sectoren van de voedselvoorzieningsketen ingedeeld in vier groepen (producenten, verwerkers, handelaren en consumenten).

21

De belangrijkste doelstelling van de controle was te beoordelen of de wettelijke bepalingen van de EU en de uitvoering daarvan door de lidstaten hebben bijgedragen tot positief gedrag van de verschillende actoren in de voedselvoorzieningsketen met betrekking tot voedselverspilling. De algemene controlevraag luidde als volgt:

Draagt de EU bij tot een hulpbronnenefficiënte voedselvoorzieningsketen door voedselverspilling op doeltreffende wijze te bestrijden?

22

Bij de controle is alleen gekeken naar de uitwerking van de beleidsmaatregelen en de wettelijke bepalingen ten aanzien van voedselverspilling in de EU zelf en niet naar de impact in landen buiten de EU.

23

In dit verslag wordt ten eerste nagegaan in hoeverre de Commissie, als uitvoerende tak van de EU, de politieke verklaringen op hoog niveau met betrekking tot de bestrijding van voedselverspilling heeft vertaald in daden. Ten tweede worden de mogelijkheden om voedselverspilling terug te dringen beschreven die zijn gemist door bestaande beleidsmaatregelen.

24

De controle had betrekking op de volgende periodes:

• wat betreft de fondsen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB): de periodes 2007-2013 en 2014-2020;
• wat betreft het Europees Visserijfonds (EVF) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV): respectievelijk de periode 2007-2013 en 2014-2020;
• wat betreft het Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen (FEAD): de periode 2014-2020;
• wat betreft de wettelijke bepalingen die geen betrekking hebben op fondsen is bij de controle rekening gehouden met de wettelijke bepalingen die van kracht waren op het moment van de controle, en ook met gepubliceerde voorstellen voor nieuwe bepalingen.

25

De controle werd uitgevoerd tussen juli 2015 en mei 2016¹⁵ en daarbij is controle-informatie verzameld door middel van:

• controles aan de hand van stukken en gesprekken met medewerkers van de diensten van de Commissie. De controle betrof zes DG’s: DG Gezondheid en Voedselveiligheid (SANTE), DG Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (GROW), DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling (AGRI), DG Milieu (ENV), DG Maritieme Zaken en Visserij (MARE), en DG Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie (EMPL);
• controlebezoeken in vijf lidstaten: Italië (Lazio), Nederland, Portugal, Roemenië en Finland. In elk van deze lidstaten werden doorgaans bezoeken afgelegd bij het Ministerie van Landbouw (voor het GLB en het EFMZV), het Ministerie van Milieu (voor de strategie en onderwerpen in verband met de afvalstoffenrichtlijn), het Ministerie van Sociale Zaken (voor het FEAD), het Ministerie van Volksgezondheid (voor het voedsel- en hygiënepakket), en het Ministerie van Financiën (voor de financiële stimuli). Ook werden bezoeken ter plaatse afgelegd bij betrokken EU-begunstigden;
• overleg met de relevante belanghebbenden, waaronder COPA en Cogeca, Independent Retail Europe, vertegenwoordigers van WRAP (een goededoelenorganisatie uit het VK), Somaro (een non-profitorganisatie uit Roemenië) en het EU-onderzoeksproject Fusions, een parlementslid van het Franse Parlement, vertegenwoordigers van een werkgroep van het Hogerhuis van het Verenigd Koninkrijk, en met een vertegenwoordiger van het Verenigd Koninkrijk in vergaderingen van de VN/ECE-normencommissie.

Opmerkingen

Politieke verklaringen op hoog niveau zijn niet voldoende omgezet in daden

26

In de afgelopen jaren is de strijd tegen voedselverspilling steeds belangrijker geworden en het onderwerp verschijnt ook steeds vaker op de overheidsagenda’s op alle politieke niveaus (zie bijlage III). Het Europees Parlement heeft de Commissie herhaaldelijk verzocht (in 2011, 2012, 2015 en 2016) om actie te ondernemen voor het terugdringen van voedselverspilling. De lidstaten zijn begonnen met het vaststellen van streefdoelen voor het terugdringen van voedselverspilling, en de Raad van de Europese Unie, de G20 en de Verenigde Naties hebben erop gewezen dat het noodzakelijk is om voedselverspilling in de gehele voedselvoorzieningsketen te bestrijden. Enkele voorbeelden hiervan:

• Het Europees Parlement „verzoekt de Commissie daarnaast om concrete maatregelen uit te werken die zijn gericht op het halveren van de voedselverspilling vóór 2025 en tegelijkertijd op het tegengaan van het voortbrengen van voedselafval” (2011);
• De G20 is van mening dat de vermindering van voedselverlies en -verspilling een goede doelstelling is voor collectief optreden door de G20 (2015);
• De Verenigde Naties hebben in hun agenda voor duurzame ontwikkeling aangegeven dat zij beoogden de wereldwijde voedselverspilling per hoofd van de bevolking uiterlijk in 2030 te hebben gehalveerd in de handel en op consumentenniveau en het voedselverlies in de productie- en toeleveringsketens, met inbegrip van verliezen na de oogst, te verminderen (2015);
• De Raad van de Europese Unie „steunt de inspanningen van alle actoren om voedselverspilling tegen te gaan, hetgeen zal bijdragen tot het bereiken van duurzame-ontwikkelingsdoelstelling 12.3, te weten de wereldwijde voedselverspilling per hoofd van de bevolking uiterlijk in 2030 te hebben gehalveerd in de detailhandel en op consumentenniveau en het voedselverlies in de productie- en toeleveringsketens, met inbegrip van verliezen na de oogst, te verminderen” (2016)¹⁶.

Ondanks deze herhaaldelijke politieke verklaringen is de reactie van de Commissie daarop, wat betreft haar ambitie, in de loop der tijd afgenomen en de tot dusver genomen maatregelen waren te versnipperd en te weinig constant.

In de loop van de tijd is de ambitie in de strategische documenten van de Commissie afgenomen

27

Als de uitvoerende tak van de EU moet de Commissie ingaan op de politieke verklaringen op hoog niveau die in de loop der tijd zijn geformuleerd. Sinds 2011 heeft de Commissie een aantal documenten gepubliceerd waarin zij zich verbindt tot de bestrijding van voedselverspilling:

• in september 2011 heeft de Europese Commissie in haar Stappenplan voor efficiënt hulpbronnengebruik in Europa¹⁷ de voedingssector aangewezen als één van de belangrijkste sectoren waarin de hulpbronnenefficiëntie moet worden verbeterd. In het Stappenplan van 2011 werd ook aangekondigd dat in 2013 een mededeling over duurzaam voedsel zou worden gepubliceerd, waarin de Commissie onder meer nader zou beoordelen op welke wijze voedselverspilling in de gehele voedselvoorzieningsketen zou kunnen worden teruggedrongen. In juni 2016 was de bovengenoemde mededeling nog steeds niet gepubliceerd;
• na een openbare raadpleging door de Commissie in de zomer van 2013 over de „duurzaamheid van het voedselsysteem”, waarin een hoofdstuk was opgenomen over het vermijden en terugdringen van voedselverspilling, publiceerde de Commissie in 2014 een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad¹⁸ tot wijziging van, onder andere, de afvalstoffenrichtlijn. In december 2014 trok de Europese Commissie het voorstel voor een nieuwe richtlijn betreffende afvalstoffen echter in, waarbij zij de bedoeling had deze te vervangen door iets met „meer ambitie”¹⁹;
• In december 2015 nam de Commissie een pakket aan met betrekking tot de circulaire economie waarin herziene wetgevingsvoorstellen betreffende afvalstoffen waren opgenomen. De bestrijding van voedselverspilling maakt deel uit van deze voorstellen.

28

Bij de analyse van de bovengenoemde documenten merken wij echter op dat de ambitie van de Commissie op het gebied van voedselverspilling in de loop der jaren is afgenomen. Zoals blijkt uit figuur 3 zijn de streefdoelen voor de vermindering van voedselverspilling verlaagd, is de verplichting voor de lidstaten om verslag uit te brengen over voedselverspilling uitgesteld, evenals, herhaaldelijk, de termijn waarbinnen de Commissie een uitvoeringshandeling moet vaststellen voor de opzet van een gemeenschappelijke methodologie waarmee voedselverspilling kan worden gemeten, en daarnaast is er nog geen EU-brede definitie van voedselverspilling. Daarnaast is er nog nooit een uitgangswaarde (een referentieniveau voor een bepaald jaar) vastgesteld voor de beoogde vermindering van voedselverspilling (zie tekstvak 1).

29

Hoewel een specifiek EU-beleid voor voedselverspilling ontbreekt, bestaan er diverse beleidsmaatregelen van de EU die daarop invloed hebben, of zouden kunnen hebben. De Commissie heeft deze beleidsmaatregelen echter niet geëvalueerd om na te gaan of zij voldoende zijn afgestemd op de noodzaak om voedselverspilling tegen te gaan (dit wordt verder uitgewerkt in de paragrafen 33-80). De lidstaten hebben erkend dat het noodzakelijk is om voedselverspilling tegen te gaan en zij hebben de kwestie, vanwege het ontbreken van gecoördineerd beleid op EU-niveau, op verschillende manieren aangepakt, waaronder via wetgeving (zie tekstvak 2). Sommige lidstaten hebben de Commissie ook expliciet verzocht om op EU-niveau maatregelen te nemen (zie tekstvak 3).

Versnipperde en te weinig constante maatregelen op technisch niveau

30

Hoewel moet worden erkend dat voedselverspilling in verschillende fora onderwerp van gesprek is geweest (bijv. in het Forum op hoog niveau voor een beter werkende voedselvoorzieningsketen), zijn de inspanningen van de Commissie op technisch niveau beperkt gebleven tot het opzetten van werkgroepen en groepen van deskundigen. Deze groepen werden opgezet om de belanghebbenden te raadplegen en om de Commissie en de lidstaten te ondersteunen bij het vaststellen van wijzen waarop voedselverspilling kan worden voorkomen en verminderd zonder de voedselveiligheid in gevaar te brengen. In 2012 heeft de Commissie een werkgroep over voedselverlies en voedselverspilling ingesteld (hierna „de werkgroep”). De deelnemers aan deze werkgroep waren belanghebbenden in de voedselvoorzieningsketen²¹ en vertegenwoordigers van verschillende diensten van de Europese Commissie²².

31

In 2014 heeft de Commissie een deskundigengroep inzake voedselverlies- en verspilling opgericht (hierna „de deskundigengroep”). Deelnemers aan deze deskundigengroep waren vertegenwoordigers van de lidstaten en vertegenwoordigers van de verschillende betrokken directoraten-generaal van de Europese Commissie²³. Deze deskundigengroep is tot op heden twee keer bijeengekomen. In het najaar van 2015 heeft de Commissie de deskundigen van de lidstaten uitgenodigd om deel te nemen aan een speciale conferentie over de preventie van voedselverspilling in oktober 2015, in de context van Expo 2015. In april 2016 heeft de Commissie een oproep tot het indienen van voorstellen gepubliceerd voor deelname aan het nieuwe platform waarin kwesties op het gebied van voedselverspilling worden behandeld. Het is niet duidelijk of dit platform naast de deskundigengroep zal opereren of dat het deze zal vervangen.

32

Zowel de werkgroep als de deskundigengroep kwam niet vaak genoeg bijeen om een momentum te creëren voor reële verandering (zie tekstvak 4). Bovendien had het optreden op het gebied van voedselverspilling te lijden onder een gebrek aan continuïteit door wijzigingen in de bevoegdheden binnen de Commissie²⁴ enerzijds, en door een verandering in de deelnemers aan de vergaderingen anderzijds.

Bestaand beleid kan beter worden afgestemd om voedselverspilling doeltreffender te bestrijden

33

De EU beïnvloedt het dagelijks leven van de mensen in Europa in een aantal opzichten, bijvoorbeeld door middel van verordeningen of richtlijnen, en soms ook door de financiering van projecten, investeringen of bepaalde praktijken, waardoor zij bepaalde vormen van gedrag stimuleert. Wij hebben naar een aantal EU-beleidsterreinen gekeken die waarschijnlijk van invloed kunnen zijn op het gedrag van de verschillende actoren in de voedselvoorzieningsketen met betrekking tot voedselverspilling (landbouw, visserij, voedselveiligheid, milieu, sociale zaken en belastingen). Hoewel het voorkomen van voedselverspilling geen primaire doelstelling van deze beleidslijnen is, hebben wij onze werkzaamheden toegespitst op die aspecten die kunnen bijdragen tot het voorkomen van voedselverspilling of de schenking van voedsel vergemakkelijken. Wij hebben vastgesteld dat de strijd tegen voedselverspilling op een aantal manieren in bestaand beleid kan worden geïntegreerd. Deze mogelijkheden moeten nog worden benut.

Onderlinge afstemming van beleidsmaatregelen voor een betere preventie van voedselverspilling

Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)

34

Voedselverspilling ontstaat overal in de voedselvoorzieningsketen (zie tabel 1). Door middel van rechtstreekse betalingen, marktmaatregelen en betalingen voor plattelandsontwikkeling kan het GLB van invloed zijn op het ontstaan van voedselverspilling in de stadia van productie, verwerking en distributie van de voedselvoorzieningsketen. Daar komt nog bij dat, aangezien in het nieuwe GLB sterk de nadruk wordt gelegd op het concept van hulpbronnenefficiëntie²⁶, redelijkerwijze kan worden verwacht dat in het GLB ook aandacht wordt besteed aan voedselverspilling.

Historische ontwikkeling van het GLB en de huidige aard van de rechtstreekse betalingen

35

In de eerste jaren van het GLB werden landbouwers er door middel van vaste prijzen en uitvoerrestituties toe aangezet zich op de productie van landbouwproducten toe te leggen. Tussen de jaren 1970 en begin jaren 1990 heeft dit geleid tot overschotten en enorme voorraden van producten zoals boter, mageremelkpoeder, granen en rundvlees in de EU. De steunpercentages werden in het kader van de GLB-hervorming van 1992 aanzienlijk verlaagd en er werden gekoppelde rechtstreekse betalingen²⁷ ingevoerd ter compensatie van de daling. Vanaf 2005 was de ontkoppeling van rechtstreekse betalingen en productie een verdere stap op weg naar een marktgericht GLB. Sinds de jaren 1990 zijn de EU-uitgaven voor uitvoerrestituties gedaald en nu zijn alle uitvoerrestitutievoeten vastgesteld op nul.

36

Naar aanleiding van de opeenvolgende hervormingen van het GLB daalde de overproductie drastisch en namen de interventievoorraden af. Door van steun voor producten om te schakelen naar steun aan de producent is de overproductie van de eerdere jaren doeltreffend teruggebracht, hetgeen waarschijnlijk heeft bijgedragen tot het terugdringen van voedselverspilling.

37

Met het grootste deel van de rechtstreekse betalingen wordt tegenwoordig niet langer rechtstreeks de productie van een bepaald gewas of product ondersteund, maar in plaats daarvan wordt daarmee slechts indirect bijgedragen tot productie van landbouwproducten door producenten van financiële steun te voorzien. In 2013 bedroegen de rechtstreekse EU-betalingen 41,7 miljard euro. Volgens FAOSTAT-gegevens produceerde de EU in datzelfde jaar de volgende hoeveelheden producten (zie tabel 2). In figuur 4 worden voor landbouwproducten de wereldwijde jaarlijkse volumes aan verspild voedsel weergegeven. Hoewel deze twee cijferreeksen niet direct vergelijkbaar zijn, blijkt daaruit dat er, direct of indirect, EU-steun wordt verleend voor producten die op mondiaal niveau in grote hoeveelheden worden verspild.

Tabel 2

Omvang van de landbouwproductie van de EU in 2013 (in miljoen ton)

Granen	Zetmeelhoudende knollen	Oliehoudende gewassen en peulvruchten	Fruit	Vlees	Melk en eieren	Groente
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Bron: FAOSTAT.

38

Een beperkt deel van de rechtstreekse EU-betalingen (ongeveer 6 % in 2014) is nog steeds gekoppeld aan productie. In dit verband kunnen de lidstaten gebruikmaken van vrijwillige gekoppelde steun. Via deze regeling (beschikbaar sinds 2015) hebben de meeste lidstaten het aandeel van gekoppelde steun binnen hun rechtstreekse betalingen vergroot. In tien lidstaten is het aandeel van gekoppelde betalingen met meer dan 10 procentpunten gestegen (in Polen vertegenwoordigden zij in 2014 bijvoorbeeld 3,5 % van de rechtstreekse betalingen, wat opliep tot 15 % in 2015). In vijf andere lidstaten is dit aandeel toegenomen met meer dan zeven procentpunten. De belangrijkste sectoren die gekoppelde betalingen ontvingen waren: rundvlees (41 % van het totaal), melk (20 %), schapen en geiten (12 %), en eiwithoudende gewassen (11 %).

39

„Gekoppelde steun mag alleen worden verleend in die sectoren of in die regio’s van een lidstaat waar specifieke soorten landbouw of specifieke landbouwsectoren die om economische, sociale of ecologische redenen van groot belang zijn, bepaalde problemen ondervinden”²⁸. Uit de cijfers uit het voorbeeld van de zuivelsector blijkt dat verschillende lidstaten (de Tsjechische Republiek, Frankrijk, Polen, Italië, Spanje, Litouwen, Slowakije en Malta) al hun melkveehouders ondersteunen door middel van vrijwillige gekoppelde steun. Aangezien de steun is gekoppeld aan het aantal melkkoeien dat is aangemeld door de lidstaten, kan het in de praktijk een prikkel zijn om de bestaande productie te handhaven of zelfs te vergroten, hoewel de verordening dit beoogt te voorkomen²⁹. Bij de controle zijn gevallen aangetroffen waarin dit is gebeurd, en de Commissie erkent dat dit risico niet wordt gedekt door hun controles. Uit het oogpunt van voedselverspilling stimuleren gekoppelde betalingen de productie van specifieke producten waarnaar mogelijk geen vraag is.

40

De Commissie heeft geen onderzoek gedaan naar de impact van de opeenvolgende hervormingen van het GLB (met inbegrip van ontkoppeling) op de volumes van de landbouwproductie, noch naar de geraamde gevolgen hiervan voor het ontstaan van voedselverspilling. In haar effectbeoordelingen voor rechtstreekse EU-betalingen heeft zij nooit een beoordeling gemaakt van voedselverspilling, en evenmin heeft zij beoordeeld in hoeverre gekoppelde betalingen het aanbod van specifieke producten waarnaar mogelijk geen vraag is, stimuleren (zie figuur 4).

Marktmaatregelen

41

Marktinterventiemaatregelen (openbare interventie, particuliere opslag, het uit de markt nemen van producten, groen oogsten en niet oogsten) vertegenwoordigen een klein deel van de GLB-begroting en het gebruik daarvan is sinds het midden van de jaren 1990, na de hervorming van het GLB in 1992, gestaag gedaald. Deze maatregelen dienen ter ondersteuning van de verwijdering van (toekomstige) voorraden die groter zijn dan de vraag als de prijzen dalen. De producten kunnen worden opgeslagen totdat de marktprijs ervan stijgt en vervolgens opnieuw op de markt worden gebracht voor verkoop, uitvoer of schenking, of op een andere wijze worden verwijderd (bijv. vernietigd). Daarom leiden marktmaatregelen, in het geval van groen oogsten en niet-oogsten, rechtstreeks tot voedselverspilling en kan dit het geval zijn bij, met name, het uit de markt nemen van producten.

42

Volgens de Commissie zijn marktmaatregelen bedoeld om tegemoet te komen aan twee hoofddoelstellingen: a) voortgezette marktoriëntatie en b) een vangnet voor landbouwers in het geval van ernstige marktverstoringen³⁰. De Commissie heeft de omvang van het vangnet echter niet vastgelegd en, afhankelijk van hoe de marktmaatregelen worden gebruikt, kan slechts één van deze twee doelstellingen worden bereikt. Een citaat uit een Zweedse studie³¹ illustreert het verband tussen het gebruik van marktmaatregelen en voedselverspilling: wanneer de prijzen zo laag zijn dat de situatie kan worden beschouwd als een crisis, biedt het landbouwbeleid van de EU steun aan de telers. Indien deze middelen worden gebruikt voor het ondersteunen van een situatie van structurele overproductie en niet alleen tijdens acute crises, kan dit niet alleen een bestendiging van het structurele gebrek aan evenwicht tot gevolg hebben, maar ook steeds meer verspilling.

43

Het gebruik van de openbare interventieregeling is gestaag afgenomen sinds de hervorming van het GLB in 1992. De meeste van de in het kader van openbare interventie opgeslagen producten werden opnieuw op de markt gebracht of zijn geschonken aan mensen in nood en de huidige voorraden zijn zeer laag. Sinds kort groeien de voorraden echter weer³². In dit verband kan de mogelijkheid om producten kosteloos te verspreiden aan belang winnen. Momenteel bestaan er echter geen wettelijke regelingen om dit mogelijk te maken (zie de paragrafen 75 en 76).

44

Tussen 2008 en 2015 is in de EU 1,8 miljoen ton groenten en fruit uit de handel genomen en een oppervlakte van meer dan 45 500 hectare land is groen of niet geoogst. Ter compensatie daarvan heeft de EU de betrokken producenten 380 miljoen euro betaald. Volgens de gegevens van de Commissie werd 66 % van de uit de markt genomen producten verspild. Afgezien van deze directe kosten (de compensatie die is betaald aan producenten) moet bij de berekening van de totale kosten van voedselverspilling rekening worden gehouden met de productiekosten en de kosten voor het vervoer van de producten en de kosten van verwerking van de afvalstoffen. Bovendien moet rekening worden gehouden met de milieukosten die gedurende de gehele levenscyclus van een product worden veroorzaakt.

45

Elk jaar betreffen marktmaatregelen duizenden tonnen producten en een deel daarvan wordt vernietigd. Het is derhalve dienstig om te beoordelen wat het mogelijke effect van geplande marktmaatregelen is voor het ontstaan of de preventie van voedselverspilling. Een dergelijke beoordeling werd niet uitgevoerd in het kader van de laatste hervorming van het GLB of voor de marktmaatregelen die sinds 2014 zijn genomen (als antwoord op het Russische invoerverbod en de producentenprijzencrisis); in het laatstgenoemde geval werd dit niet gedaan hoewel het Europees Parlement de Commissie in zijn resolutie van juli 2015had verzocht „om bij de uitvoering van een effectbeoordeling inzake nieuwe relevante wetgevingsvoorstellen hun mogelijke impact op voedselafval te evalueren” (zie bijlage III)

Uitvoerrestituties

46

In het verleden hebben uitvoerrestituties mogelijk de productie van landbouwproducten gestimuleerd waarvan op mondiaal niveau een aanzienlijke hoeveelheid wordt verspild. Bij de bijeenkomst van de Wereldhandelsorganisatie in Nairobi op 19 december 2015 is overeengekomen om exportsubsidies af te schaffen. Deze beslissing kan een dergelijke potentiële overproductie mogelijk helpen voorkomen.

Regelingen voor schoolmelk en schoolfruit

47

In het kader van de schoolmelkregeling subsidieert de EU de kosten van verschillende melkproducten die worden verstrekt aan kinderen in onderwijsinstellingen. In het kader van de schoolfruitregeling voorziet de EU schoolkinderen van groenten en fruit, met als doel bij jongeren goede eetgewoonten te stimuleren³³. Beide regelingen voorzien in begeleidende maatregelen, waarbij de maatregelen voor de schoolfruitregeling verplicht en voor de schoolmelkregeling facultatief zijn. Volgens de huidige verordening kunnen de begeleidende maatregelen voor de beide regelingen „bijvoorbeeld informatie omvatten over maatregelen met betrekking tot onderwijs over (…) de bestrijding van voedselverspilling”³⁴. Ten tijde van de controle hadden de lidstaten echter nog geen gebruik gemaakt van de mogelijkheid om de begeleidende maatregelen van de schoolmelkregeling te gebruiken om educatieve boodschappen te verspreiden over het ontstaan en de preventie van voedselverspilling. Wat betreft de schoolfruitregeling hebben slechts enkele lidstaten de verplichte begeleidende maatregelen hiervoor gebruikt³⁵.

Plattelandsontwikkeling

48

Het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) kan bijdragen tot het terugdringen van voedselverspilling in de primaire productie en de voedselverwerkende sector (bijv. door te helpen om de diersterfte op landbouwbedrijven terug te dringen, door te helpen om oogstverliezen te verminderen, door betere opslagomstandigheden te creëren, of door te helpen om verliezen bij de verwerking te verminderen).

49

Ondanks het feit dat de vermindering van voedselverspilling niet specifiek wordt genoemd in de verschillende verordeningen betreffende plattelandsontwikkeling, kunnen acties om voedselverspilling terug te dringen worden gefinancierd door middel van diverse maatregelen, zoals kennisoverdracht en voorlichtingsactiviteiten, investeringen in materiële activa (bijv. minder schadelijke apparatuur, verbeterde opslag na de oogst, aangepaste huisvesting van dieren ter vermindering van de ziekte- en sterftecijfers), betalingen voor dierenwelzijn, of samenwerkingsactiviteiten³⁶. Artikel 53, lid 3, is het enige artikel van de verordening inzake plattelandsontwikkeling dat uitdrukkelijk verwijst naar het potentieel van het EIP-netwerk om verliezen na de oogst en voedselverspilling terug te dringen.

50

De Commissie heeft de lidstaten niet specifiek aangemoedigd om de Elfpo-middelen aan te wenden voor de bestrijding van voedselverspilling. Van hun kant hebben de gecontroleerde lidstaten voedselverspilling niet specifiek genoemd en de bestrijding van voedselverspilling ook geen behoefte of doelstelling gemaakt in hun programma’s voor de periodes 2007-2013 en 2014-2020, hoewel de mogelijkheid daartoe bestond. Desondanks heeft een aantal van de autoriteiten van de tijdens de controle bezochte lidstaten erkend dat het Elfpo in potentie kan bijdragen tot het terugdringen van voedselverspilling en ter onderbouwing zijn door hen concrete voorbeelden van projecten gegeven (zie tekstvak 5). Deze voorbeelden zijn evenwel niet het resultaat van een strategische en geplande aanpak om voedselverspilling tegen te gaan, maar meer een toevallig effect van de uitvoering van het Elfpo in die specifieke lidstaten. Ten tijde van de controle waren de meeste lidstaten pas net begonnen met de opzet van hun EIP-overeenkomsten en -projecten, wat betekent dat het momenteel moeilijk is om een overzicht te geven van de vraagstukken op het gebied van voedselverspilling die zijn opgenomen in de EIP-activiteiten.

51

Ondanks een aantal goede voorbeelden is het potentieel van het Elfpo om voedselverspilling tegen te gaan op het niveau van zowel producenten als verwerkers nog niet ten volle benut.

Gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB)

52

Vissers vangen niet alleen de vis die zij willen of mogen vissen. Tot voor kort werden de ongewenste bijvangsten, meestal dood, teruggeworpen in zee. Dit werd door velen beschouwd als een onaanvaardbare verspilling van schaarse hulpbronnen. In 2013 werd een hervorming van het gemeenschappelijk visserijbeleid (GVB) goedgekeurd die erop was gericht om aan deze praktijk een eind te maken door de aanlandplicht in te voeren. Via het Europees Visserijfonds³⁷ hadden/hebben de lidstaten de mogelijkheid om projecten te financieren waarmee de aanlandplicht wordt voorbereid en waarmee het overlevingspercentage van vis in de aquacultuur wordt verhoogd. Een ander element van de hervorming van het GVB die mogelijk gevolgen heeft voor het ontstaan van voedselverspilling is de afschaffing van de compensatie voor het uit de markt nemen van vis (zie paragraaf 61).

Teruggooi op zee en de aanlandplicht

53

Het Europees Parlement en de Raad zijn van mening dat „ongewenste vangsten en teruggooi tot aanzienlijke verspilling leiden” en zij hebben de verplichting ingevoerd om alle vangsten aan te landen („de aanlandplicht”)³⁸. De aanlandplicht wordt geleidelijk ingevoerd tussen 2015 en 2019. Op grond van de aanlandplicht moeten alle vangsten aan boord worden gehouden, worden aangeland en tegen de quota worden afgeboekt. Soorten die een hoge overlevingskans hebben als ze onder bepaalde voorwaarden worden vrijgelaten, kunnen worden vrijgesteld van deze verplichting. Volgens de verordeningen mag ondermaatse vis niet in de handel worden gebracht voor rechtstreekse menselijke consumptie.

54

Volgens de Commissie wordt een vermindering van teruggooi van 15-25 % tot 5 % nagestreefd³⁹. De teruggooipercentages variëren echter naargelang het type visserij en de vissoort en per jaar (zo wordt bij de visserij dicht bij of op de zeebodem (demersale visserij) in de Noordzee gemiddeld 40 % van de totale vangsten teruggegooid⁴⁰, terwijl de teruggooi in het Middellandse Zeegebied wordt geraamd op 18,6 % van de totale vangst⁴¹). De Commissie is van plan om in de meerjarenplannen van de EU die momenteel in ontwikkeling zijn de streefdoelen per vissoort of per geografisch gebied te verfijnen.

55

Het is duidelijk dat de aanlandplicht kan bijdragen tot het terugdringen van voedselverspilling als zij correct wordt uitgevoerd, dus mits deze leidt tot een betere selectiviteit, waardoor de hoeveelheid ongewenste bijvangst (zoals ondermaatse vis) vermindert. Als de visserijsector daarentegen niet selectiever wordt, zal alle eetbare vis die wordt gevangen, maar niet kan worden gebruikt voor menselijke consumptie (bijv. vanwege voorschriften inzake de minimummaat) volgens de voor dit verslag gehanteerde definitie van voedselverspilling als zodanig moeten worden beschouwd.

56

Het is belangrijk om over betrouwbare gegevens over vangsten en teruggooi te beschikken, zodat de uitvoering van de aanlandplicht doeltreffender kan worden gemonitord. Sommige van deze gegevens zijn echter nog niet beschikbaar op het niveau van de Commissie omdat:

• het elektronische visserijlogboek⁴² voor vissersvaartuigen van een bepaalde omvang nog niet volledig is geïmplementeerd in de lidstaten;
• ondanks het feit dat vissers sinds 1 januari 2010 verplicht zijn om ramingen van alle teruggegooide hoeveelheden van meer dan 50 kg in hun visserijlogboek te registreren, de lidstaten niet verplicht zijn deze teruggooigegevens aan de Commissie toe te zenden;
• de verplichting om toegestane teruggooi en soorten die kleiner zijn dan de minimale instandhoudingsreferentiegrootte (die voordien werden teruggegooid) afzonderlijk in het elektronische logboek te registreren, pas in mei 2015 werd ingevoerd.

Als deze gegevens ontbreken, is het moeilijk om informatie te verkrijgen over de omvang van de voedselverspilling met betrekking tot vis.

De Visserijfondsen

57

Via het Europees Visserijfonds (EVF) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV) hadden/hebben de lidstaten de mogelijkheid om projecten te financieren die de uitvoering van de aanlandplicht vergemakkelijken, zoals investeringen in selectief vistuig, uitrusting voor de behandeling van ongewenste vangsten aan boord, onderzoek naar de overlevingspercentages van vis, investeringen in de verwerking van teruggooi aan wal enz. Vier van de vijf bezochte lidstaten gebruikten het EVF met name voor de financiering van onderzoeksprojecten of projecten voor het ontwikkelen en testen van selectiever vistuig (zie tekstvak 6), maar in twee van deze lidstaten was het aantal van dit soort projecten zeer gering. Projecten die de tenuitvoerlegging van de aanlandplicht vergemakkelijken kunnen ook worden gefinancierd via het EFMZV, maar aangezien de operationele programma’s werden goedgekeurd tegen december 2015, waren er op het moment van de controle nog geen projecten geselecteerd voor financiering.

58

Via het EFMZV kunnen de lidstaten ook projecten financieren die een positieve invloed hebben op het overlevingspercentage van vis in de aquacultuur. In een van de bezochte lidstaten werd het EVF gebruikt voor de financiering van projecten ter bestrijding van visziekten, waardoor het overlevingspercentage van de vis in de betrokken viskwekerijen werd verbeterd⁴³.

59

Het EVF en het EFMZV kunnen beide bijdragen tot het terugdringen van voedselverspilling, zelfs als dit niet uitdrukkelijk wordt vermeld in de desbetreffende verordeningen. In de bezochte lidstaten is dit potentieel nog niet ten volle benut.

Het uit de markt nemen van vis

60

In de periode 2007-2013 heeft de EU aan de lidstaten compensatie betaald voor het uit de markt nemen van vis wanneer de prijs van de vis te laag was. In de periode 2007-2014 werd voor het uit de markt nemen van vis 25,4 miljoen euro betaald aan lidstaten (gemiddeld 3,2 miljoen euro per jaar). Dit komt overeen met 51 386 ton vis (gemiddeld 6 423 ton vis per jaar). Er is geen informatie voorhanden over de hoeveelheden vis die zijn vernietigd of gebruikt voor andere doeleinden, zoals vismeel. Volgens de Commissie is de enige zekerheid met betrekking tot de eindbestemming van deze vis dat hij niet werd gebruikt voor rechtstreekse menselijke consumptie.

61

In haar mededeling betreffende de hervorming van het GVB heeft de Commissie het volgende gesteld: „Overheidsgeld spenderen om vis te vernietigen, is niet meer verdedigbaar.” Dit werd ook bevestigd door de openbare raadpleging die de Commissie heeft uitgevoerd in 2009⁴⁴. Bovendien was de regeling „niet langer een weerspiegeling van de veranderingen in vraag en aanbod”. De nieuwe GMO-verordening inzake visserij en aquacultuur, die van kracht werd in 2014⁴⁵, voorzag niet langer in een financiële compensatie voor het uit de markt nemen en vernietigen van vis. Producentenorganisaties kunnen nog steeds beslissen om vis uit de markt te nemen⁴⁶, maar dan wel op eigen kosten. Door de compensatie voor het uit de markt nemen van vis af te schaffen, heeft de Europese Unie een duidelijk signaal afgegeven aan de Europese visserijsector om verspillende praktijken af te schaffen en visserijactiviteiten beter af te stemmen op de vraag.

Voedselveiligheidsbeleid

62

Het voedselveiligheidsbeleid van de Europese Commissie is erop gericht ervoor te zorgen dat levensmiddelen veilig zijn voor consumptie door het publiek. De Commissie neemt daartoe wetgevingsmaatregelen en monitort of de lidstaten ervoor zorgen dat handelaren, fabrikanten en producenten van levensmiddelen aan de voorschriften voldoen. Regels met betrekking tot voedselveiligheid en hygiëne zijn voornamelijk bedoeld om te waarborgen dat levensmiddelen veilig zijn voor consumptie. Desalniettemin moet bij het toepassen van dergelijke regels in de praktijk worden vermeden dat de kans op voedselverspilling ontstaat door verder te gaan dan de essentiële vereisten van voedselveiligheid. Bij de controle is voor een aantal terreinen vastgesteld dat verdere inspanningen van de Commissie en de lidstaten noodzakelijk zijn met betrekking tot het voorkomen van voedselverspilling, in verband met de uitwisseling van goede praktijken inzake hygiëne, voorschriften inzake de traceerbaarheid en datumetikettering.

Richtsnoeren voor goede hygiënische praktijken

63

„Richtsnoeren voor goede hygiënische praktijken” zijn praktische richtsnoeren die zijn ontwikkeld door specifieke sectoren in de lidstaten (bijv. de sectoren voor detailhandel, graanverwerking, of gebotteld water) waarin wordt uitgelegd hoe moet worden voldaan aan de algemene wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne en de daarmee samenhangende eisen. De richtsnoeren voorzien het bedrijfsleven van advies en sturing over de wijze waarop aan de toepasselijke hygiënevoorschriften kan worden voldaan, zoals over de vraag hoe zij de risico’s voor de voedselveiligheid in hun bedrijven kunnen evalueren, welke voorzorgsmaatregelen kunnen worden genomen om deze risico’s aan te pakken, of hoe moet worden omgegaan met temperatuurregeling, ongediertebestrijding, etc. Met behulp van deze richtsnoeren kunnen veiligheidseisen op specifieke situaties worden toegesneden en kan voedselverspilling mogelijk worden verminderd, doordat de daadwerkelijk vastgelegde eisen slechts zo streng zijn als nodig om aan het vereiste veiligheidsniveau te voldoen.

64

Met het oog op de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten en exploitanten van levensmiddelenbedrijven houdt de Europese Commissie een register bij van nationale richtsnoeren voor goede hygiënische praktijken. Voor sommige lidstaten bevat dit register echter verouderde informatie en richtsnoeren die niet meer worden gebruikt. Andere lidstaten verplichten de particuliere ondernemingen die deze richtsnoeren hebben ontwikkeld er niet toe om deze openbaar te maken. Ondanks het bestaan van het register hebben meerdere bezochte lidstaten hun bezorgdheid uitgesproken over het feit dat er op dit gebied op EU-niveau onvoldoende kennis wordt uitgewisseld.

Terugroepen en uit de handel nemen

65

Als producten vanwege de voedselveiligheid worden teruggeroepen of uit de handel worden genomen, is de traceerbaarheid daarvan van cruciaal belang. Hoe verfijnder een traceerbaarheidssysteem is, hoe kleiner het risico op voedselverspilling, omdat de producten die worden teruggeroepen of uit de handel worden genomen nauwkeuriger kunnen worden geïdentificeerd. Overeenkomstig de Algemene Levensmiddelenwetgeving⁴⁷ moeten exploitanten over een traceerbaarheidssysteem beschikken waarmee een product kan worden gevolgd volgens het principe „één stap terug, één stap vooruit”⁴⁸. Richtlijn 2011/91/EU⁴⁹ bepaalt dat een levensmiddel van vermeldingen of merktekens moet zijn voorzien die het mogelijk maken om de partij waartoe het behoort te identificeren, maar vereist geen verwijzing naar de grootte van een partij. In de praktijk verschilt de uitvoering van een dergelijk traceerbaarheidssysteem voor partijen van bedrijf tot bedrijf.

66

Vier van de vijf tijdens de controle bezochte lidstaten⁵⁰ hebben geen verdere vereisten of richtsnoeren opgesteld in verband met de grootte van de partijen, en van slechts twee van deze lidstaten⁵¹ hebben de autoriteiten verklaard dat zij producenten en verwerkers hebben aangemoedigd om kleine partijen te gaan gebruiken (zie tekstvak 7). Uit de in de bezochte lidstaten verzamelde informatie bleek dat het soms moeilijk is om de teruggeroepen hoeveelheden in te schatten en dat de informatie die nodig is om producten die moeten worden teruggeroepen te identificeren, vaak te vaag is. Er bestaat geen uniforme code waarmee de terug te roepen hoeveelheden kunnen worden geïdentificeerd; daarvoor worden bijvoorbeeld het partijnummer of de vervaldatum gebruikt, en de overeenkomstige hoeveelheden per partij kunnen sterk verschillen, zelfs voor soortgelijke producten.

Data op etiketten

67

Dubbelzinnige etikettering van levensmiddelen is een belangrijke factor waardoor bij de consument verwarring ontstaat over de voedselveiligheid. De datumaanduiding op etiketten moet voldoende duidelijk zijn voor consumenten om te voorkomen dat onveilige levensmiddelen worden geconsumeerd en veilig voedsel wordt weggegooid. Volgens de EU-wetgeving⁵² moeten producten worden voorzien van een etiket met de datum van minimale houdbaarheid of de uiterste consumptiedatum. De „ten minste houdbaar tot”-datum (ofwel de datum van minimale houdbaarheid van een levensmiddel) is de datum tot waarop het levensmiddel zijn specifieke eigenschappen behoudt, mits het op passende wijze wordt bewaard, en de „te gebruiken tot”-datum vermeldt de uiterste consumptiedatum, ofwel de laatste dag waarop het product als veilig wordt beschouwd.

68

Ondanks de initiatieven van de autoriteiten om in de bezochte lidstaten informatie te verstrekken over deze kwestie, worden de „ten minste houdbaar tot”- en „te gebruiken tot”-data door producenten, verwerkers en handelaren op verschillende manieren gebruikt. Identieke (of soortgelijke) producten kunnen zijn voorzien van de „ten minste houdbaar tot”- of de „te gebruiken tot”-datum, wat verwarring in de hand werkt en ertoe leidt dat prima eetbare levensmiddelen worden weggegooid, zoals duidelijk blijkt uit de voorbeelden die tijdens de controle zijn verzameld (zie tekstvak 8). Zoals blijkt uit de resultaten van de Flash Eurobarometer 425-enquête, zijn consumenten bovendien niet volledig op de hoogte van de verschillen tussen de „ten minste houdbaar tot”- en „te gebruiken tot”-data; zo wist slechts 47 % van de ondervraagden de juiste definitie van de „ten minste houdbaar tot”-datum en kon slechts 40 % van hen de „te gebruiken tot”-datum definiëren, waarbij tussen de lidstaten aanzienlijke verschillen bestonden⁵³.

69

Volgens de EU-bepalingen mogen producten die van een „ten minste houdbaar tot”-datum moeten zijn voorzien ook na die datum nog worden verkocht. Tot op heden zijn er echter nog steeds lidstaten waar het niet is toegestaan om producten te verkopen, nadat de „ten minste houdbaar tot”-datum is verstreken (bijv. Roemenië en Slowakije) (zie ook tekstvak 9).

Verduidelijking en onderlinge afstemming van de beleidsmaatregelen en de bepalingen om voedselschenkingen te vergemakkelijken

70

Voedselschenking is de tweede voorkeursoptie vóórdat voedsel als verspild wordt beschouwd (zie de paragrafen 5 en 6). De EU kent een sterke cultuur van voedselschenkingen en de Commissie heeft ook ingezien dat het belangrijk is om voedselschenkingen te bevorderen, omdat daarmee voedselverspilling in de EU kan worden teruggedrongen⁵⁵. Op het niveau van de verschillende beleidsterreinen van de EU zijn er nog steeds een aantal belemmeringen voor schenking, zoals een gebrek aan duidelijkheid in bestaande wetgeving, het ontbreken van wettelijke bepalingen, of de situatie dat wettelijke bepalingen in de praktijk niet worden toegepast. Het wegnemen van deze belemmeringen zou bijdragen tot de onderlinge afstemming van de EU-beleidsmaatregelen voor het bevorderen van voedselschenkingen.

Een gebrek aan duidelijkheid in de bestaande wettelijke bepalingen

Afvalhiërarchie

71

Zowel in artikel 4 van de kaderrichtlijn afvalstoffen⁵⁶ als in het voorstel van 2015 voor een richtlijn tot wijziging van verschillende richtlijnen inzake afvalstoffen wordt aangegeven welke afvalhiërarchie moet worden toegepast in de Europese Unie (zie paragraaf 5), maar daarin wordt niet gespecificeerd hoe deze volgorde van prioriteiten moet worden toegepast in het specifieke geval van voedsel, en zij bevatten ook geen definitie van de term „voedselverspilling”. De EU-teksten verduidelijken dus niet of geschonken voedsel als verspild moet worden beschouwd of schenking juist moet worden gezien als een manier om te voorkomen dat voedsel wordt verspild⁵⁷. Dit heeft dan weer gevolgen voor de monitoring van voedselverspilling⁵⁸ en voor het nemen van maatregelen ter vermindering van de voedselverspilling.

Voedselveiligheidsbeleid

72

De wetgeving inzake levensmiddelenhygiëne van 2002 biedt geen uitsluitsel over de verplichtingen van voedselbanken of andere instellingen bij de omgang met geschonken voedsel. Met name wordt in de EU-wetgeving⁵⁹ niet aangegeven of voedselbanken en liefdadigheidsinstellingen moeten worden beschouwd als „exploitanten van levensmiddelenbedrijven”⁶⁰ en dus moeten voldoen aan de levensmiddelenwetgeving. In de lidstaten bestaan daarom verschillende interpretaties met betrekking tot voedselbanken en andere liefdadigheidsorganisaties die met geschonken voedsel werken (zie tekstvak 10). Sinds 2013 hebben verschillende lidstaten hun eigen richtsnoeren geformuleerd voor voedselbanken en liefdadigheidsinstellingen, waarbij zij aansprakelijkheidskwesties met betrekking tot voedselschenking hebben verduidelijkt en hebben uitgelegd hoe voedselveiligheidsfactoren, zoals vervaldata, traceerbaarheid, etikettering en het invriezen van levensmiddelen, moeten worden geïnterpreteerd. Om de uitwisseling van goede praktijken tussen de lidstaten te bevorderen, heeft de Commissie inmiddels op haar website nationale en sectorale richtsnoeren voor de herverdeling van voedsel verzameld die door verschillende actoren zijn gedeeld. Hoewel de Commissie sinds 2012 zelf herhaaldelijk heeft opgeroepen om EU-richtsnoeren voor voedselschenking op te stellen om deze kwestie te verduidelijken, heeft de Commissie ten tijde van de controle in juni 2016 aangegeven dat er nog steeds aan een eerste ontwerp van deze richtsnoeren werd gewerkt⁶¹. De Commissie heeft daarom nog steeds de mogelijkheid om bij te dragen tot de verduidelijking van de bestaande wetgeving op dit gebied.

Belasting over de toegevoegde waarde

73

Fiscale prikkels voor voedselschenkingen worden door tal van belanghebbenden gezien als het krachtigste instrument om schenking te stimuleren. Discussies over fiscale prikkels op EU-niveau hebben zich met name toegespitst op de wijze waarop btw moet worden toegepast op voedselschenking. Dit was het onderwerp van tal van vergaderingen van de Commissie. De Europese btw-wetgeving vormt niet per se een belemmering voor de schenking van deze soorten levensmiddelen, maar de wijze waarop sommige lidstaten deze bepalingen interpreteren vormt in sommige gevallen nog wel een hindernis (zie tekstvak 11).

Gemiste kansen voor het vergemakkelijken van schenking door het ontbreken van wettelijke bepalingen

Gemeenschappelijk visserijbeleid

74

Volgens de Commissie is met de wetgever tijdens de onderhandelingen over de hervorming van het GVB de mogelijkheid besproken om schenking op te nemen in het hervormde GVB, maar is dit uiteindelijk afgewezen. Er bestaat dus nog steeds geen mechanisme ter bevordering van de schenking van uit de markt genomen vis, of van vis die niet in de handel mag worden gebracht (bijv. ondermaatse vis).

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

75

Zoals in paragraaf 35 is uitgelegd, beschikte de EU gedurende vele jaren over aanzienlijke voorraden boter, mageremelkpoeder, granen, enz. Binnen het GLB bestond een specifiek programma (regeling voor de voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden in de Gemeenschap) door middel waarvan een deel van deze interventievoorraden via liefdadigheidsinstellingen kon worden geschonken aan de behoeftigen.

76

Vanaf de jaren 1990 is het gebruik van de openbare interventieregeling gestaag gedaald en zijn de voorraden geslonken. Sinds 2014 is de regeling vervangen door een programma dat niet onder het GLB valt: het FEAD. Hoewel de beide toepasselijke verordeningen⁶³ in de mogelijkheid voorzien om producten uit de interventievoorraden, via het FEAD, te gebruiken, ontbreken de benodigde uitvoeringshandelingen van de Commissie om de desbetreffende procedures vast te stellen.

Mogelijkheden om schenking te vergemakkelijken zijn onvoldoende benut

Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen

77

Het FEAD bestaat sinds 2014. Anders dan de regeling voor voedselverstrekking aan de meest hulpbehoevenden is het FEAD3⁶⁴ er niet met name op gericht om producten uit de interventievoorraden aan de meest hulpbehoevenden te verstrekken, maar beoogt het aan hen materiële en immateriële bijstand te verlenen.

78

De FEAD-verordening⁶⁵ biedt mogelijkheden om voedselschenkingen te faciliteren, maar de Commissie heeft dit aspect van het FEAD niet actief onder de aandacht van de lidstaten gebracht en slechts enkele lidstaten hebben het daadwerkelijk gebruikt:

• Artikel 23, lid 4, voorziet in de mogelijkheid om in het kader van het Fonds levensmiddelen uit interventievoorraden gratis te verstrekken aan de meest behoeftigen. In de praktijk heeft slechts een van de 28 lidstaten (Finland) deze maatregel opgenomen in zijn FEAD-operationeel programma (OP).
• Artikel 26, lid 2, onder d, voorziet in de mogelijkheid om de kosten in verband met inzameling, vervoer, opslag en distributie van voedselschenkingen te financieren. Volgens de Commissie hebben slechts vier lidstaten deze als maatregel opgenomen in hun operationele programma’s (Estland, Italië, Luxemburg en Slowakije), maar zonder daarvoor een specifiek budget vast te stellen.

Gemeenschappelijk landbouwbeleid

79

Als producenten groenten en fruit uit de handel nemen, kunnen zij voor de verwijdering daarvan EU-financiering krijgen (zie paragraaf 44). Wanneer zij de producten aan bepaalde organen schenken, krijgen zij een hogere vergoeding dan wanneer zij deze vernietigen. Uit de gegevens die tijdens de controle zijn ontvangen blijkt dat in de periode 2007-2015, ondanks deze hogere vergoeding, minder dan 40 % van de uit de handel genomen groenten en fruit ook daadwerkelijk werd geschonken. De cijfers verschillen sterk van lidstaat tot lidstaat en van jaar tot jaar. Uit de controle bleek dat er in één tijdens de controle bezochte lidstaat ernstige problemen zijn met de betrouwbaarheid van de gegevens (zie tekstvak 12).

80

Een van de door de autoriteiten van de lidstaten gemelde moeilijkheden in verband met de gratis verstrekking van uit de markt genomen groente en fruit aan bepaalde openbare instellingen⁶⁶ is dat het volgens het EU-recht niet is toegestaan om de hoeveelheden die zij normaal inkopen te vervangen door gratis verstrekte producten. Hoewel deze bepaling is bedoeld om verstoring van de markt te voorkomen, worden sommige autoriteiten in de praktijk ontmoedigd om producten aan dergelijke instellingen te schenken, vanwege de moeilijkheid om te controleren of deze bepaling wordt nageleefd.

Conclusies en aanbevelingen

81

Voedselverspilling is een mondiaal probleem dat in de afgelopen jaren steeds hoger op de publieke en politieke agenda is komen te staan en dat waarschijnlijk nog belangrijker zal worden, met name vanwege de noodzaak om de groeiende wereldbevolking te voeden. Voedsel is een kostbaar goed en de productie daarvan kan zeer veel hulpbronnen vergen. Uit actuele ramingen blijkt dat over het geheel genomen ongeveer een derde van het voor menselijke consumptie geproduceerde voedsel verspild wordt of verloren gaat, wat economische en milieukosten met zich meebrengt.

82

Tegen deze achtergrond hebben wij ons gebogen over de rol die de EU kan spelen in de strijd tegen voedselverspilling. Bij de controle is onderzocht welke maatregelen tot dusver zijn genomen en op welke wijze de verschillende EU-beleidsinstrumenten werken met het oog op het terugdringen van voedselverspilling, waarbij het belang van de marktkrachten in de strijd tegen voedselverspilling is erkend. De controle was gericht op de maatregelen die de voorkeur krijgen in de strijd tegen voedselverspilling, namelijk preventie en schenkingen.

83

Bij de controle hebben wij ons de vraag gesteld of de EU bijdraagt tot een hulpbronnenefficiënte voedselvoorzieningsketen door voedselverspilling op doeltreffende wijze te bestrijden. Dit bleek momenteel niet het geval te zijn, maar in het verslag wordt onderstreept op welke manier de huidige initiatieven en beleidsmaatregelen doeltreffender zouden kunnen worden gebruikt om het probleem van voedselverspilling aan te pakken. Voor een groot deel van de mogelijke verbeteringen zijn geen nieuwe initiatieven of meer overheidsfinanciering nodig en in plaats daarvan omvatten zij een betere afstemming van het bestaande beleid en betere coördinatie binnen de Commissie en tussen de Commissie en de lidstaten, waarbij de vermindering van voedselverspilling duidelijk moet worden aangemerkt als een van de doelstellingen van de bestaande beleidslijnen.

84

Het Europees Parlement, de Raad en de Commissie, én de lidstaten hebben allemaal uiting gegeven aan hun wens om het probleem van voedselverspilling aan te pakken. Tot dusver waren de maatregelen die zijn genomen om aan die wens te voldoen versnipperd en te weinig constant, bestaat er geen EU-brede strategie en ontbreekt het aan coördinatie op het niveau van de Commissie. Hoewel voedselverspilling steeds hoger op de politieke agenda is komen te staan, is de ambitie van de Commissie in de loop der jaren afgenomen (zie de paragrafen 26-32). Dit hoewel er overeenstemming lijkt te bestaan over het feit dat de strijd tegen voedselverspilling een terrein is waarop de Commissie een leidende rol kan spelen. Verdere vooruitgang op dit gebied werd belemmerd doordat er geen gemeenschappelijke definitie van voedselverspilling of overeengekomen uitgangswaarden bestaan van waaruit streefdoelen voor het verminderen van verspilling kunnen worden vastgesteld. Daarom doen wij de volgende aanbevelingen:

Aanbeveling 1

De EU-inspanningen voor de bestrijding van voedselverspilling moeten versterkt en beter gecoördineerd worden, waardoor de EU in de passende fora op mondiaal niveau een grotere rol kan spelen. Dit betekent dat de EU-organen en de lidstaten samen moeten optrekken om het zo spoedig mogelijk eens te worden over een gemeenschappelijke strategie.

Op technisch niveau moet de Commissie nu voor de komende jaren een actieplan ontwikkelen dat verschillende beleidsterreinen omvat. Dit moet overeengekomen beschrijvingen bevatten van voedselverspilling in alle schakels van de voedselketen en een methode voor het meten van de impact van de strategie.

85

Wij hebben naar een aantal EU-beleidsterreinen gekeken die waarschijnlijk van invloed zijn op het gedrag van de verschillende actoren in de voedselvoorzieningsketen met betrekking tot voedselverspilling (landbouw, visserij, voedselveiligheid, milieu, sociale zaken en belastingen). Maatregelen moeten worden gericht op alle schakels in de gehele voedselvoorzieningsketen waardoor voor alle betrokkenen potentiële voordelen kunnen worden gerealiseerd. De nadruk moet echter op preventie liggen, aangezien het voorkomen van verspilling veel meer voordelen oplevert dan bij de aanpak ervan achteraf kunnen worden gerealiseerd.

86

Hoewel de EU een aantal beleidsmaatregelen kent waarmee voedselverspilling mogelijk kan worden bestreden, is dit potentieel niet ten volle benut en moeten de geboden kansen nog worden gegrepen. De impact van de verschillende EU-beleidsmaatregelen op de strijd tegen voedselverspilling is duidelijk onvoldoende beoordeeld. Belangrijke beleidsterreinen, zoals het gemeenschappelijk landbouwbeleid, met inbegrip van de plattelandsontwikkeling, het gemeenschappelijk visserijbeleid en het beleid inzake voedselveiligheid, moeten allemaal een rol vervullen en zouden voor een betere bestrijding van voedselverspilling kunnen worden gebruikt (zie de paragrafen 34-69). In de loop der tijd hebben beleidsveranderingen, waaronder de hervorming van het GLB en wijzigingen in het visserijbeleid, echter een positief effect gehad, zoals het afstappen van een op interventie gebaseerd landbouwbeleid, dat tot overproductie leidde. In het verslag wordt een aantal goede praktijken genoemd, maar de positieve uitwerking daarvan op het gebied van voedselverspilling berust eerder op toeval en is niet het gevolg van gerichte beleidsmaatregelen. Daarom doen wij de volgende aanbeveling:

Aanbeveling 2

In toekomstige effectbeoordelingen moet de Commissie aandacht besteden aan voedselverspilling om de verschillende beleidsmaatregelen te coördineren waarmee voedselverspilling potentieel kan worden tegengegaan. De Commissie moet de verschillende beleidsmaatregelen beter op elkaar afstemmen en nagaan op welke manier deze kunnen worden ontwikkeld om het probleem aan te pakken. Met name geldt het volgende:

1. Wat betreft het GLB moet voedselverspilling worden opgenomen bij de komende herziening van het beleid. Bij de programmering van toekomstige uitgaven moet de Commissie de lidstaten ook aanmoedigen om prioriteit te geven aan de doelstelling van de bestrijding van voedselverspilling, bijvoorbeeld door deze kwestie op te nemen als een van de doelstellingen voor de volgende programmeringsperiode voor plattelandsontwikkeling.
2. Wat betreft het gemeenschappelijk visserijbeleid moet de aanlandplicht voor vis nauwlettender worden gemonitord en de Commissie moet vanaf nu vergemakkelijken dat de beschikbare EU-middelen worden gebruikt voor investeringen ter bestrijding van voedselverspilling.
3. Bij de ontwikkeling van haar beleid inzake voedselveiligheid moet de Commissie de uitwisseling van goede praktijken inzake hygiëne verder vergemakkelijken en monitoren hoe de traceerbaarheidsvoorschriften worden toegepast. Wat betreft de etikettering van levensmiddelen moet zij beoordelen of er moet worden ingegrepen om te voorkomen dat etiketteringspraktijken worden toegepast waardoor voedselverspilling ontstaat.

87

In de EU wordt voedsel dat anders zou worden weggegooid reeds geschonken, bijvoorbeeld door middel van voedselbanken. Desondanks bestaat er nog steeds een aantal belemmeringen voor voedselschenking en ontbreekt het in bepaalde wettelijke bepalingen inzake schenking aan helderheid en consistentie. Een aantal kansen om de schenking van voedsel dat anders zou worden weggegooid te vergemakkelijken, is niet benut (zie de paragrafen 70-80). Daarom doen wij de volgende aanbeveling, waarbij wij benadrukken dat de inspanningen primair moeten worden gericht op de preventie van voedselverspilling:

Aanbeveling 3

De Commissie moet aandacht besteden aan de mogelijkheid om voedsel dat veilig is voor consumptie en anders zou worden weggegooid te schenken. Met name, en zo spoedig mogelijk, door:

1. de interpretatie van de wettelijke bepalingen te verduidelijken die voedselschenking ontmoedigen, met name met betrekking tot de kaderrichtlijn afvalstoffen en de Algemene Levensmiddelenwetgeving;
2. te beoordelen wat het effect zou zijn als schenking ook mogelijk zou worden gemaakt voor beleidsterreinen waar dit niet gebeurt, met name in verband met het gemeenschappelijk visserijbeleid;
3. de voltooiing van de wettelijke vereiste om het gebruik toe te staan van levensmiddelen uit de landbouwvoorraden in het kader van de openbare interventie; en
4. te bevorderen dat de lidstaten de bestaande bepalingen inzake voedselschenking toepassen, met name in verband met uit de markt genomen groenten en fruit en het FEAD.

Dit verslag werd door kamer I onder leiding van de heer Phil WYNN OWEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 10 november 2016.

Termen en afkortingen

Btw: belasting over de toegevoegde waarde

COPA Cogeca: COPA - Committee of Professional Agricultural Organisations (Comité van de landbouworganisaties van de Europese Unie), Cogeca - General Confederation of Agricultural Cooperatives (Algemeen Comité van de landbouwcoöperaties van de Europese Unie)

DAS: jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring van de Europese Rekenkamer

DG: directoraat-generaal, de naam voor afdelingen en diensten van de Europese Commissie

DG AGRI: directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling van de Europese Commissie

DG CNECT: directoraat-generaal Communicatienetwerken, Inhoud en Technologie van de Europese Commissie

DG EMPL: directoraat-generaal Werkgelegenheid, Sociale Zaken en Inclusie van de Europese Commissie

DG ENER: directoraat-generaal Energie van de Europese Commissie

DG ENTR: directoraat-generaal Ondernemingen en Industrie van de Europese Commissie. Nieuwe naam: directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (DG GROW)

DG ENV: directoraat-generaal Milieu van de Europese Commissie

DG GROW: directoraat-generaal Interne Markt, Industrie, Ondernemerschap en Midden- en Kleinbedrijf (mkb) van de Europese Commissie

DG MARE: directoraat-generaal Maritieme Zaken en Visserij van de Europese Commissie

DG MARKT: directoraat-generaal Interne Markt en Diensten. Nieuwe naam: directoraat-generaal Financiële Stabiliteit, Financiële Diensten en Kapitaalmarktenunie (DG FISMA)

DG RTD: directoraat-generaal Onderzoek en Innovatie van de Europese Commissie

DG SANCO: directoraat-generaal Gezondheid en Consumenten van de Europese Commissie. Nieuwe naam: directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid (DG SANTE)

DG SANTE: directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid van de Europese Commissie

DG TAXUD: directoraat-generaal Belastingen en Douane-unie van de Europese Commissie

EFMZV: Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij

EIP: Europees Innovatiepartnerschap

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds

Eurostat: Bureau voor de statistiek van de Europese Unie

EVF: Europees Visserijfonds

FAO: Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties

FAOSTAT: Statistische dienst van de Voedsel- en Landbouworganisatie van de Verenigde Naties

FEAD: Fonds voor Europese hulp aan de meest behoeftigen

G20: (of Groep van Twintig) internationaal forum voor de regeringen en presidenten van de centrale banken van 20 grote economieën

GLB: gemeenschappelijk landbouwbeleid

GMO: gemeenschappelijke marktordening

GMS: algemene handelsnorm (general marketing standard)

Groen oogsten: het volledig oogsten van onverkoopbare (maar onbeschadigde) producten van een bepaald landbouwareaal, vóór de normale oogst

GVB: gemeenschappelijk visserijbeleid

Het uit de markt nemen van producten: bij het uit de markt nemen van producten worden deze niet aangeboden voor de verkoop

MDP: programma voor voedselverstrekking aan de meest behoeftigen.

Niet oogsten: bij het niet oogsten worden gedurende de normale productiecyclus geen producten van het landbouwareaal geoogst voor verkoop op de markt. Dit betreft niet de vernietiging van producten ten gevolge van weersomstandigheden of ziekten

Openbare interventie: als de marktprijzen voor bepaalde landbouwproducten onder een bepaald, vooraf vastgesteld niveau dalen, kan de Europese Commissie besluiten om de markt te stabiliseren door overtollige voorraden op te kopen, die dan in de lidstaten kunnen worden opgeslagen totdat de marktprijzen weer stijgen

Plattelandsontwikkeling: het plattelandsontwikkelingsbeleid van de EU vormt een aanvulling op het stelsel van rechtstreekse betalingen en marktmaatregelen en het beoogt om bepaalde aspecten van de economische, ecologische en sociale situatie in de plattelandsgebieden van de EU te verbeteren.

Steun voor particuliere opslag: steun voor de opslag van producten. Deze steun draagt bij tot het stabiliseren van de markt voor een product in het geval van een overschot en dalende prijzen

Uitvoerrestituties: de EU kan uitvoerrestituties betalen aan handelsondernemingen die bepaalde landbouwproducten verkopen in derde landen. Normaliter dekt de restitutie het verschil tussen de interne EU-prijs en de prijs op de wereldmarkt.

VCS: vrijwillige gekoppelde steun (voluntary coupled support)

VN/ECE: Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties

WRAP: (Waste & Resources Action Programme) een goededoelenorganisatie annex onderneming in het Verenigd Koninkrijk die samenwerkt met overheden, bedrijven en gemeenschappen aan praktische oplossingen om de hulpbronnenefficiëntie te verbeteren en om de overgang naar een duurzame en hulpbronnenefficiënte economie te bespoedigen.

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheidscontroles en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK ervoor dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten of uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Dit verslag werd vastgesteld door controlekamer I, die onder leiding staat van ERK-lid Phil Wynn Owen en gespecialiseerd is in het duurzame gebruik van natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Bettina Jakobsen, ondersteund door kabinetschef Katja Mattfolk, kabinetsattaché Kim Storup, hoofdmanager Michael Bain en taakleider Maria Eulàlia Reverté i Casas. Het controleteam bestond uit: Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea en Paulo Oliveira.

Meer informatie

EUROPESE REKENKAMER
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Inlichtingen: eca.europa.eu/nl/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-6413-8	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/61074	QJ-AB-16-032-NL-N
HTML	ISBN 978-92-872-6873-0	ISSN 1977-575X	doi:10.2865/13442	QJ-AB-16-032-NL-Q

© Europese Unie, 2017

Overneming met bronvermelding toegestaan.

Voor iedere vorm van gebruik of reproductie van de figuur 4 op blz. * en de foto’s in tekstvak 6 op blz. * dient rechtstreeks toestemming aan de auteursrechthebbende te worden gevraagd.

Waar zijn EU-publicaties verkrijgbaar?

Gratis publicaties:

• één exemplaar:
  • via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• meerdere exemplaren of posters/kaarten:
  • bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
  • bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
  • door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
  • door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*) De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

• via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).