Kova su maisto atliekomis: galimybė pagerinti išteklių naudojimo efektyvumą maisto tiekimo grandinėje

Santrauka

I

Maisto atliekos yra visuotinė problema, kuri pastaraisiais metais įgavo svarbos viešojoje ir politinėje darbotvarkėje. Ji taps dar svarbesnė, ypač atsižvelgiant į poreikį išmaitinti didėjančią pasaulio populiaciją. Maistas yra vertinga prekė ir jo gamyba gali būti imli ištekliams. Dabartiniais vertinimais, pasauliniu mastu apie trečdalis maisto, pagaminamo žmonių vartojimui, yra iššvaistoma arba prarandama ir dėl to patiriamos ekonominės ir aplinkosaugos sąnaudos.

II

Turėdami tai omenyje, Audito Rūmai išnagrinėjo, koks gali būti ES vaidmuo kovojant su maisto atliekomis. Mes peržiūrėjome veiksmus, kurių buvo imtasi iki šiol, ir tai, kaip įvairios ES politikos priemonės padeda mažinti maisto atliekas. Mes daugiausia dėmesio skyrėme prevenciniams veiksmams ir donavimui, kuriems teikiama pirmenybė kovoje su maisto atliekomis.

III

Audito metu buvo nagrinėjamas klausimas „Ar kovodama su maisto atliekomis ES veiksmingai prisideda prie efektyviai išteklius naudojančios maisto tiekimo grandinės?“ Atlikus auditą, buvo nustatyta, kad šiuo metu ji to nedaro, bet ataskaitoje atkreipiamas dėmesys į būdus, kurie, sprendžiant šią problemą, padėtų veiksmingiau panaudoti dabartines politikas. Daugelis galimų pagerinimų nereikalauja naujų iniciatyvų ar didesnio viešojo finansavimo, bet yra susiję su geresniu esamų politikų suderinimu, patobulintu koordinavimu ir aiškiu maisto atliekų mažinimo kaip politikos tikslo apibrėžimu. Konkrečiai, Audito Rūmai nustatė, kad:

1. Nepaisant didėjančios maisto atliekų svarbos politinėje darbotvarkėje, Komisijos ambicingumas ilgainiui sumažėjo. Iki šiol vykdyti veiksmai buvo išsisklaidę ir pavieniai, be to, trūksta koordinavimo Komisijos lygmeniu. Kadangi nėra bendros maisto atliekų apibrėžties ir suderintos pradinės padėties, kuria remiantis būtų nustatomi atliekų mažinimo tikslai, tolesnė pažanga yra lėtinama.
2. Maisto atliekos yra problema visoje maisto tiekimo grandinėje, todėl veiksmai turėtų būti tikslingai taikomi visoje grandinėje, kad naudą galėtų gauti visi susiję asmenys. Didžiausias dėmesys turėtų būti skiriamas prevencijai, nes atliekų išvengimo nauda yra didesnė už naudą jas vėliau tvarkant. Nepaisant to, kad yra keletas ES politikos sričių, kuriose gali būti kovojama su maisto atliekomis, šis potencialas nėra išnaudotas ir pasiūlytomis galimybėmis dar turės būti pasinaudota. Aiškiai trūko įvairių ES politikų poveikio kovai su maisto atliekomis įvertinimo. Didžiosios politikos sritys, kaip antai žemės ūkis, žuvininkystė ir maisto sauga, atlieka tam tikrą vaidmenį ir galėtų būti geriau panaudotos kovai su maisto atliekomis. Reikia pripažinti, kad ilgainiui politikos pakeitimai, kaip antai BŽŪP ir žuvininkystės politikos reformos, padarė teigiamą poveikį. Pavyzdžiui, nustojus taikyti intervencija paremtą žemės ūkio politiką, sumažėjo perteklinė gamyba. Ataskaitoje atkreipiamas dėmesys į keletą geros praktikos pavyzdžių, bet jų teigiamas poveikis buvo labiau atsitiktinio pobūdžio nei tikslingų politikos veiksmų rezultatas.
3. Kalbant apie maisto donavimą, galėtų būti pašalinti kai kurie dabar egzistuojantys apribojimai, kaip antai skirtingas teisinių nuostatų, siekiant sudaryti geresnes sąlygas donuoti maistą, kuris kitaip būtų prarastas, traktavimas.

IV

Ataskaitoje pateiktos trys rekomendacijos:

1. ES kovos su maisto atliekomis strategija turėtų būti sustiprinta ir geriau koordinuojama. Komisija turėtų pasiremti savo pirmine patirtimi ir parengti veiksmų planą ateinantiems metams.
2. Koordinuodama įvairias politikas, turinčias galimybių kovoti su maisto atliekomis, Komisija turėtų išnagrinėti maisto atliekų aspektą atlikdama savo būsimus poveikio vertinimus ir suderinti skirtingas ES politikas, kurios gali prisidėti prie kovos su maisto atliekomis.
3. Siekiant sudaryti geresnes sąlygas donuoti maistą, kuris kitaip būtų prarastas, Komisija galėtų patikslinti teisinių nuostatų, kurios gali sulaikyti nuo donavimo, traktavimą. Komisija turėtų skatinti labiau išnaudoti esamas donavimo galimybes ir apsvarstyti, kaip galima sudaryti geresnes sąlygas donavimui kitose politikos srityse.

Įvadas

01

Maisto atliekos yra pripažinta problema, kuri pastaraisiais metais įgavo politinės ir socialinės svarbos. Daugelyje per pastarąjį dešimtmetį suformuluotų aukšto lygio politinių pareiškimų nurodyta būtinybė kovoti su maisto atliekomis. Jos susidaro visoje maisto tiekimo grandinėje gamybos, perdirbimo, mažmeninės prekybos ir vartojimo etapuose. Maisto atliekos gali būti apibrėžtos įvairiais būdais ir nėra vieningos jų matavimo metodikos. Nepaisant to, visuotinai pripažįstama, kad pasauliniu mastu apie trečdalis maisto, kuris yra pagaminamas žmonių vartojimui, yra iššvaistomas arba prarandamas¹. Jungtinių Tautų vertinimu, susijusios metinės atliekų ekonominės ir aplinkosaugos sąnaudos pasauliniu mastu sudaro 1,7 trilijono JAV dolerių.

Audito tema

Kaip apibrėžiamos maisto atliekos?

02

Šiuo metu ES lygmeniu nėra suderinta maisto atliekų apibrėžtis. Valstybės narės taiko skirtingas apibrėžtis, panašiai kaip ir Jungtinių Tautų Maisto ir žemės ūkio organizacija (FAO), kuri taiko savo apibrėžtį².

03

2014 m. liepos mėn. Europos mokslinių tyrimų projektas FUSIONS pasiūlė kitą maisto atliekų apibrėžtį³ ir 2016 m. kovo mėn. pasiūlė metodiką, skirtą matuoti ir stebėti maisto atliekų kiekį⁴. Ne taip seniai, 2016 m. birželio mėn., daugelio suinteresuotųjų šalių partnerystė⁵ paskelbė visuotinį maisto praradimo ir atliekų apskaitos ir ataskaitų teikimo standartą.

04

Šios ataskaitos tikslais maisto atliekomis vadinamas bet kuris produktas arba produkto dalis, kurie buvo užauginti, sugauti arba perdirbti žmonėms vartoti ir kurie galėjo būti suvalgyti, jei būtų buvę kitaip tvarkomi arba sandėliuojami. Nors pripažįstama, kad ši apibrėžtis gali būti tiesiogiai nesuderinama su dabartiniu ES reglamentavimo pagrindu, kitos apibrėžtys, kaip antai tos, kurias naudoja FUSIONS, FAO ir atliekant šį auditą aplankytos valstybės narės, taip pat neatitinka šio pagrindo.

Maisto atliekoms taikoma atliekų hierarchija

05

Pagal atliekų hierarchiją, atliekų tvarkymo veiksmams yra suteikiami prioritetai nuo labiausiai pageidaujamo iki mažiausiai pageidaujamo atsižvelgiant į aplinkosauginį tvarumą. ES atliekų hierarchija apibrėžta ES atliekų pagrindų direktyvoje^{6 7}. Ši hierarchija gali būti taikoma maisto atliekoms, tačiau turi būti truputį pakoreguota siekiant atsižvelgti į maisto ypatumus. Keletas valstybių narių atliekų hierarchiją pritaikė maistui, taikydamos 1 diagramoje nurodytą prioritetinę eilę.

06

Remiantis šioje ataskaitoje taikoma maisto atliekų apibrėžtimi, maisto atliekas sudaro trys apatiniai pirmiau pateiktos hierarchijos sluoksniai (antrinis perdirbimas, kitoks utilizavimas ir šalinimas). Trys viršutiniai sluoksniai (prevencija, donavimas ir sušėrimas gyvūnams) yra veiksmai, kurių gali būti imtasi prieš maistui tampant atliekomis ir kurie yra labiausiai pageidaujami (ekonominiu ir aplinkosaugos atžvilgiu). Daugiausia dėmesio šio audito metu buvo skirta prevencijai ir donavimui – dviem aukščiausiems hierarchijos sluoksniams.

Duomenys apie maisto atliekas

07

Remiantis Europos Komisija, kiekvienais metais Europos Sąjungoje iššvaistoma apie 88 milijonai tonų maisto⁸. Vertinama, kad iki 2020 m. visų ES maisto atliekų kiekis išaugs iki maždaug 126 milijonų tonų, nebent būtų imtasi papildomų prevencinių veiksmų ar priemonių⁹. Pagal skirtingus šaltinius, duomenys apie maisto atliekas yra labai nevienodi. Akivaizdu, kad viena priežasčių yra skirtingas traktavimas, kas yra maisto atliekos (t. y., nėra suderintos apibrėžties), ir taikomos skirtingos jų matavimo metodikos. Įvairiuose tyrimuose pateikiami nevienodi duomenys apie kiekvieną maisto tiekimo grandinės sektorių. 1 lentelėje pateikti kelių atrinktų tyrimų rezultatai, kurie rodo, kad maisto atliekos susidaro visoje maisto grandinėje, tačiau rezultatus reikėtų lyginti atsargiai, nes taikoma metodika ir maisto atliekų apibrėžtis nėra homogeniškos.

1 lentelė

Maisto atliekų dalis (%) įvairiuose maisto tiekimo grandinės etapuose, remiantis įvairiais tyrimais¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Suomija)	FH Münster (Vokietija)	Bio Intelligence Service (ES)	Fusions2 (ES)
Gamybos sektorius	23	19–23	22	34,2	11
Perdirbimo sektorius	17	17–20	36	19,5	19
Mažmeninės prekybos sektorius	9	30–32	3	5,1	17
Vartotojai	52	28–31	40	41,2	53

1 WRI analizė, remiantis FAO „2011 m. pasaulio maisto praradimai ir atliekos – mastas, priežastys ir prevencija“ (2011 Global food losses and waste – extent, causes and prevention). Roma: JT FAO. 2013 m. birželio mėn.; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011 m.; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012 m.; „ITAS apskaičiavimai, remiantis SIK metodika“ (ITAS-calculations based on the SIK-methodology) (Gustavsson et al., 2013); FUSIONS, „Europos maisto atliekų lygių įverčiai“ (Estimates of European food waste levels), 2016.

2 Tyrime pripažįstama, kad „šio įverčio neapibrėžtumas yra gana didelis“ (27 puslapis). Konkrečiai, su gamybos sektoriumi susijusių duomenų įverčiai yra paremti tik šešių šalių duomenimis ir „±17 % neapibrėžtumo įverčiai tikriausiai yra numažinti“ (21 puslapis).

Maisto atliekos susidaro visoje maisto tiekimo grandinėje

08

Maisto atliekos gali susidaryti labai skirtingose situacijose, bet jos pasitaiko kiekviename maisto tiekimo grandinės etape. Kelete tyrimų nagrinėjami įvairūs būdai, kaip yra švaistomas maistas¹⁰. Keletas situacijų yra parodyta 2 diagramoje.

Su maisto atliekomis susijusios sąnaudos

09

Su maisto atliekomis susijusias sąnaudas sudaro dviejų rūšių sąnaudos: ekonominės ir aplinkosauginės sąnaudos. Ekonominės sąnaudos apima ne tik su pačiais produktais susijusias sąnaudas, bet ir sąnaudas, susijusias su atlikusių produktų gamyba, transportu ir sandėliavimu, bei jų apdorojimo sąnaudas. Aplinkosaugos požiūriu maisto atliekos yra susijusios su išteklių, kaip antai žemės, vandens, energijos ir kt., švaistymu per visą produktų egzistavimo ciklą ir dėl jo padidėjusiu išmetamų šiltnamio efektą sukeliančių dujų kiekiu.

10

Dėl sunkumų gauti išsamius, patikimus ir suderintus duomenis apie dabartinius maisto atliekų kiekius, bet kuriam su atliekomis susijusių sąnaudų įverčiui trūks patikimumo. Nepaisant to, kai kuriuose tyrimuose buvo bandoma nustatyti su maisto atliekomis susijusias sąnaudas, ir šie duomenys gali būti naudojami kaip galimą maisto atliekų problemos mastą atspindintys rodikliai.

11

FAO atliko su maisto atliekomis susijusių sąnaudų įvertinimą pasauliniu mastu ir nustatė, kad be įvertintų 1 trilijono JAV dolerių ekonominių sąnaudų (atlikusių produktų vertė ir jiems pagaminti skirtos subsidijos), apie 700 milijardų JAV dolerių siekia aplinkosauginės sąnaudos (kaip antai šiltnamio efektą sukeliančios dujos, vandens trūkumas ir erozija)¹¹.

Maisto atliekos ir rinkos jėgos

12

Priežastys, dėl kurių susidaro maisto atliekos, skiriasi priklausomai nuo kiekvieno veikėjo vaidmens maisto tiekimo grandinėje. Dažniausiai verslo vykdytojai (gamintojai, perdirbėjai ir mažmenininkai) sprendimus priima siekdami maksimizuoti pelną, nepaisant to, kad dėl kai kurių sprendimų gali susidaryti tam tikras kiekis maisto atliekų. Nežiūrint į tai, kad įvairūs ūkio subjektai neketina palikti maisto atliekų, pasekmės dažnai yra tokios.

13

Vartotojų priimami sprendimai gali lemti maisto atliekų susidarymą dėl visiškai skirtingų priežasčių. Jie greičiau siekia gauti pasitenkinimą, tenkindami savo mitybos ar kitokius poreikius (pavyzdžiui, kokybės, gausos, įvairovės, kainos ir kt.).

14

Priežastys, dėl kurių susidaro maisto atliekos, yra neatsiejamai susijusios su klausimu, kas apmoka su maisto atliekomis susijusias sąnaudas. Kalbant apie su maisto atliekomis susijusias ekonomines sąnaudas, sąnaudas apmoka bent trys veikėjų grupės: vartotojai, konkretūs maisto tiekimo grandinės ūkinės veiklos vykdytojai ir labdaros organizacijos.

• Ūkinės veiklos vykdytojai maisto tiekimo grandinėje prisiima su maisto atliekomis susijusias sąnaudas ir jas įtraukia į galutinę vartotojams taikomą produkto kainą. Pavyzdžiui, labai gali būti, kad mažmenininkas nustato pakankamai didelę kainą, kad būtų atsižvelgta tiek į parduotų produktų, tiek į produktų, kurių numatoma neparduoti, sąnaudas.
• Dalis su maisto atliekomis susijusių sąnaudų gali būti perkelta iš vieno maisto sektoriaus veiklos vykdytojo kitam. Pavyzdžiui, kai tarp ūkinės veiklos vykdytojų yra reikšmingas derybinės galios disbalansas, su maisto atliekomis susijusios sąnaudos gali būti perkeltos silpnesniam veiklos vykdytojui.
• Dalis maisto atliekų sąnaudų taip pat gali būti eksternalizuotos labdaros organizacijoms maisto donavimo forma. Labdaros organizacijos dažnai patiria rūšiavimo, sandėliavimo, tvarkymo ir apdorojimo sąnaudas, kurias kitu atveju turėtų apmokėti šį maistą donuojantys ūkinės veiklos vykdytojai.

Maisto atliekų aplinkosaugines sąnaudas patiria visa visuomenė iš esmės per didėjantį gamtos išteklių trūkumą (kuris ilgainiui gali sąlygoti didesnes šių išteklių kainas). I priede dviem konkrečiais pavyzdžiais parodyta, kaip rinkos jėgos daro poveikį maisto atliekų susidarymui. Nepaisant to, kad ataskaitoje šioms rinkos jėgoms nėra skiriamas ypatingas dėmesys, mes pripažįstame jų didelę svarbą kovojant su maisto atliekomis. Komisija ir Europos Parlamentas¹² pripažino svarbų šių jėgų vaidmenį maisto tiekimo grandinėje.

Maisto atliekos ir ES

15

Maisto atliekos yra visuotinė problema. Nepaisant to, kad maisto atliekoms skirti ES veiksmai savaime turės ribotą poveikį pasauliniu mastu, Europos Sąjunga, kaip svarbus veikėjas tarptautinėje arenoje, gali daryti poveikį susidarančių maisto atliekų apimčiai per įvairias politikas, už kurias ji yra atsakinga (kaip antai bendra žemės ūkio politika, bendra žuvininkystės politika, maisto saugos politika, atliekų politika). Šiame kontekste atsakomybė tenka Komisijai, nes ji yra ES teisinių nuostatų, kurios gali daryti poveikį maisto atliekų susidarymui, iniciatorė.

16

Europos Komisijos lygmeniu už maisto atliekų reikalus yra atsakingas Sveikatos ir maisto saugos generalinis direktoratas (GD). Šiame kontekste jis imasi keleto veiksmų (kaip antai įsteigia darbo ir ekspertų grupes) ir su komunikacija susijusių iniciatyvų. Keli kiti Komisijos generaliniai direktoratai taip pat atlieka tam tikrą vaidmenį maisto atliekų prevencijos srityje, kadangi keletas ES politikų ir nuostatų (kaip antai žemės ūkio politika, žuvininkystės politika, maisto saugos politika, atliekų politika) gali daryti poveikį maisto atliekų susidarymui (žr. II priedą).

17

Ne mažiau svarbi yra valstybėms narėms tenkanti su maisto atliekomis susijusi atsakomybė. Valstybės narės gali daryti teigiamą poveikį ar trukdyti maisto atliekų prevencijai ir maisto donavimui priklausomai nuo to, kaip jos perkelia į nacionalinę teisę ES nuostatas. Jų atsakomybė veikiausiai yra dar svarbesnė, nes jos gali imtis savo pačių iniciatyvų (ne pagal ES teisinę bazę), skirtų sumažinti maisto atliekas¹³.

Auditas

Audito apimtis ir audito metodas

18

Yra daug maisto atliekoms skirtų tyrimų, bet nė viename nėra konkrečiai nagrinėjama ES¹⁴ atsakomybė šioje srityje. Todėl Audito Rūmų atlikto audito metu buvo siekiama pateikti išsamią maisto atliekų temos analizę, žvelgiant iš bendros ES perspektyvos.

19

Mes pripažįstame, kad politikos ir teisinės nuostatos, kurios buvo peržiūrimos šio audito kontekste, be maisto atliekų prevencijos turi ir kitų tikslų. Nepaisant to, kad skirtingos ES priemonės nėra skirtos spręsti konkrečiai maisto atliekų problemai, jos daro poveikį įvairių veikėjų elgesiui maisto grandinėje. Pasikeitus šiam elgesiui, gali padidėti arba sumažėti iššvaistomo maisto kiekis. ES turi galimybę daryti poveikį maisto atliekoms, pasinaudodama įvairiais jos valdomais fondais ir įvairiomis nuostatomis, kurios daro poveikį veikėjų veiksmams maisto tiekimo grandinėje. Šio audito metu daugiausia dėmesio buvo skirta prevencijai ir donavimui, kadangi pagal maisto atliekų hierarchiją šie veiksmai yra du labiausiai pageidaujami kovos su maisto atliekomis būdai (žr. 1 diagramą).

20

Mes nustatėme ES priemones (fondus ir su fondais nesusijusias teisines nuostatas), pateiktas II priede, kurios daro poveikį maisto atliekų prevencijai arba / ir sudaro geresnes sąlygas donavimui. Šios ataskaitos tikslais mes suskirstėme maisto tiekimo grandinės sektorius į keturias grupes (gamintojus, perdirbėjus, mažmenininkus ir vartotojus).

21

Pagrindinis audito tikslas buvo įvertinti, ar ES teisinės nuostatos ir jų įgyvendinimas valstybėse narėse prisideda prie teigiamo įvairių veikėjų elgesio maisto atliekų atžvilgiu maisto tiekimo grandinėje. Audito metu buvo siekiama atsakyti į šį bendrą klausimą:

Ar kovodama su maisto atliekomis ES veiksmingai prisideda prie efektyviai išteklius naudojančios maisto tiekimo grandinės?

22

Audito metu buvo nagrinėtas politikų ir teisinių nuostatų poveikis maisto atliekoms pačioje Europos Sąjungoje neatsižvelgiant į poveikį ES nepriklausančiose šalyse.

23

Šioje ataskaitoje pirmiausia įvertinama, kokiu mastu Komisija, kaip ES vykdomoji institucija, remdamasi kovai su maisto atliekomis skirtais aukšto lygio politiniais pareiškimais, ėmėsi konkrečių veiksmų. Antra, joje yra aprašomos kovos su maisto atliekomis galimybės, kuriomis nebuvo pasinaudota vykdant kitas politikas.

24

Auditas apėmė šį laikotarpį:

• Bendros žemės ūkio politikos (BŽŪP) fondų atžvilgiu: 2007–2013 m. laikotarpį ir 2014–2020 m. laikotarpį;
• Europos žuvininkystės fondo (EŽF) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondo (EJRŽF) atžvilgiu: atitinkamai 2007–2013 m. laikotarpį ir 2014–2020 m. laikotarpį;
• Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondo (EPLSAF) atžvilgiu: 2014–2020 m. laikotarpį;
• su fondais nesusijusių teisinių nuostatų atžvilgiu audito metu buvo atsižvelgta į teisines nuostatas, kurios galiojo tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, ir į paskelbtus pasiūlymus dėl naujų nuostatų.

25

Auditas buvo atliekamas 2015 m. liepos mėn.–2016 m. gegužės mėn.¹⁵, audito įrodymams surinkti buvo naudojami šie būdai:

• dokumentų peržiūros ir interviu su Komisijos tarnybomis. Auditas buvo susijęs su šešiais generaliniais direktoratais: Sveikatos ir maisto saugos GD (SANTE), Vidaus rinkos, pramonės, verslumo ir MVĮ GD (GROW), Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD (AGRI), Aplinkos GD (ENV), Jūrų reikalų ir žuvininkystės GD (MARE), Užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties GD (EMPL);
• audito vizitai į penkias valstybes nares: Italiją (Lacijų), Nyderlandus, Portugaliją, Rumuniją ir Suomiją. Kiekvienoje šių valstybių narių paprastai buvo lankomasi žemės ūkio ministerijoje (dėl BŽŪP ir EJRŽF), aplinkos ministerijoje (dėl strategijos ir su Maisto direktyva susijusių klausimų), socialinių reikalų ministerijoje (dėl EPLSAF), sveikatos ministerijoje (dėl maisto ir higienos dokumentų rinkinio) ir finansų ministerijoje (dėl finansinių paskatų). Taip pat buvo atliekami vizitai į vietą pas susijusius ES naudos gavėjus;
• konsultaciniai susitikimai su susijusiomis suinteresuotosiomis šalimis, įskaitant Copa ir Cogeca, „Independent Retail Europe“, WRAP (JK labdaros organizacija), SOMARO (Rumunijos ne pelno organizacija), ir ES mokslinių tyrimų projekto FUSIONS atstovais, Prancūzijos Nacionalinės Asamblėjos parlamento nariu, JK Lordų rūmų darbo komiteto atstovais ir JK atstovu UNECE standartų komiteto posėdžiuose.

Pastabos

Po aukšto lygio politinių pareiškimų nesiimta pakankamų veiksmų

26

Pastaraisiais metais išaugo kovos su maisto atliekomis svarba ir ją pradėta įtraukti į viešąsias darbotvarkes visais politiniais lygmenimis (žr. III priedą). Europos Parlamentas pakartotinai prašė Komisijos (2011, 2012, 2015 ir 2016 m.) imtis veiksmų siekiant mažinti maisto atliekas. Valstybės narės pradėjo nustatinėti maisto atliekų mažinimo tikslus, o Europos Sąjungos Taryba, G20 ir Jungtinės Tautos pabrėžė būtinybę kovoti su maisto atliekomis visoje maisto tiekimo grandinėje. Keletas pavyzdžių:

• Europos Parlamentas „ragina Komisiją imtis praktinių priemonių siekiant, kad maisto atliekos iki 2025 m. sumažėtų perpus, o kartu kad nesusidarytų biologinių atliekų“ (2011 m.);
• G20 mano, kad „maisto praradimo ir atliekų mažinimas yra tinkamas tikslas G20 kolektyviniam veiksmui“ (2015 m.);
• Jungtinės Tautos savo tvaraus vystymosi darbotvarkėje nurodė, kad iki 2030 m. jos siekia „pasaulyje perpus sumažinti maisto atliekas vienam gyventojui mažmeninės prekybos ir vartotojų lygmenimis ir sumažinti maisto praradimą gamybos ir tiekimo grandinėse, įskaitant praradimus po derliaus nuėmimo“ (2015 m.);
• Europos Sąjungos Taryba „remia visų veikėjų pastangas sumažinti maisto atliekas ir taip prisidėti prie tvaraus vystymosi 12.3 tikslo iki 2030 m. pasaulyje perpus sumažinti maisto atliekas vienam gyventojui mažmeninės prekybos ir vartotojų lygmenimis ir sumažinti maisto praradimą gamybos ir tiekimo grandinėse, įskaitant praradimus po derliaus nuėmimo“ (2016 m.)¹⁶;

Nepaisant šių pakartotinių politinių pareiškimų, Komisijos ambicingumas ilgainiui sumažėjo ir iki šiol vykdyti veiksmai buvo išsisklaidę ir pavieniai.

Komisijos strateginiuose dokumentuose ilgainiui sumažėjo ambicingumas

27

Komisija, kaip ES vykdomoji institucija, turėtų atsižvelgti į ilgainiui suformuluotus aukšto lygio politinius pareiškimus. Nuo 2011 m. Komisija paskelbė keletą dokumentų įsipareigodama kovoti su maisto atliekomis:

• 2011 m. rugsėjo mėn. savo Efektyvaus išteklių naudojimo Europos strateginiame plane¹⁷ Europos Komisija nustatė, kad maisto sektorius yra vienas pagrindinių sektorių, kuriuose gali būti pagerintas išteklių naudojimo efektyvumas. 2011 m. strateginiame plane taip pat buvo nurodyta, kad 2013 m. bus paskelbtas „Komunikatas dėl tausaus maisto naudojimo“, kuriame Komisija be kitų dalykų papildomai įvertins, kaip galima apriboti maisto atliekas maisto tiekimo grandinėje. Iki 2016 m. birželio mėn. šis komunikatas dar nebuvo paskelbtas;
• po Komisijos 2013 m. vasarą atliktos viešos apklausos dėl „maisto sistemos tvarumo“, kurios viena dalių buvo susijusi su maisto atliekų prevencija ir mažinimu, 2014 m. liepos mėn. Komisija paskelbė pasiūlymą¹⁸ dėl Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos, be kitų teisės aktų iš dalies keičiančios Atliekų direktyvą. Tačiau atliekoms skirtos naujos direktyvos dėl atliekų pasiūlymą 2014 m. gruodžio mėn. Europos Komisija atšaukė, siekdama ją pakeisti „kuo nors ambicingesniu“¹⁹;
• 2015 m. gruodžio mėn. Komisija patvirtino žiedinės ekonomikos teisės aktų rinkinį, kuris apėmė persvarstytus teisėkūros pasiūlymus dėl atliekų. Į šiuos pasiūlymus yra įtrauktas kovos su maisto atliekomis klausimas.

28

Tačiau išnagrinėję pirmiau minėtus dokumentus, mes pažymime, kad Komisijos ambicingumas maisto atliekų atžvilgiu ilgainiui sumažėjo. Kaip parodyta 3 diagramoje, atliekų mažinimo tikslai buvo supaprastinti, įpareigojimas valstybėms narėms teikti ataskaitas dėl maisto atliekų buvo pradėtas taikyti vėliau, terminas Komisijai, per kurį Komisija turėjo priimti įgyvendinimo aktą, kuriuo nustatoma bendra metodika, skirta išmatuoti maisto atliekas, buvo keletą kartų nukeltas ir vis dar nėra visoje ES taikomos maisto atliekų apibrėžties. Be šių dalykų, niekada nebuvo nustatyta pradinė padėtis, kuria remiantis būtų galima įvertinti maisto atliekų sumažinimą (žr. 1 langelį).

29

Nepaisant to, kad nėra konkrečios maisto atliekoms skirtos ES politikos, įvairios ES politikos joms daro ar galėtų daryti poveikį. Tačiau Komisija neperžiūrėjo šių politikų, siekdama įvertinti, ar jas vykdant pakankamai atsižvelgiama į poreikį kovoti su maisto atliekomis (tai plačiau aptarta 33–80 dalyse). Valstybės narės pripažino poreikį kovoti su maisto atliekomis ir, kadangi ES lygmeniu politika nėra koordinuojama, šį klausimą sprendė skirtingais būdais, įskaitant skirtingas teisines priemones (žr. 2 langelį). Kai kurios valstybės narės taip pat specialiai paragino Komisiją imtis veiksmų ES lygmeniu (žr. 3 langelį).

Išsisklaidę ir pavieniai techninio lygmens veiksmai

30

Nors yra žinoma, kad apie maisto atliekas diskutuojama daugelyje forumų (pavyzdžiui, aukšto lygio forume, skirtame geresniam maisto tiekimo grandinės veikimui), Komisijos veiksmai apsiribojo darbo ir ekspertų grupių sudarymu techniniu lygmeniu. Šios grupės buvo įsteigtos siekiant konsultuoti suinteresuotąsias šalis ir remti Komisiją bei valstybes nares nustatant būdus, kaip neleisti susidaryti maisto atliekoms ir jas sumažinti nepakenkiant maisto saugai. 2012 m. Komisija įsteigė darbo grupę dėl maisto praradimų / maisto atliekų (toliau vadinama darbo grupe). Šios darbo grupės dalyviai buvo maisto tiekimo grandinės suinteresuotosios šalys²¹ ir įvairių Europos Komisijos departamentų atstovai²².

31

2014 m. Komisija įsteigė ekspertų grupę, skirtą maisto praradimams ir maisto atliekoms (toliau vadinama ekspertų grupe). Šios ekspertų grupės dalyviai buvo valstybių narių atstovai ir įvairių susijusių Europos Komisijos²³ direktoratų atstovai. Iki šiol ekspertų grupė buvo susirinkusi du kartus. 2015 m. rudenį Komisija pakvietė valstybių narių ekspertus 2015 m. spalio mėn. „Expo 2015“ kontekste dalyvauti specialioje maisto atliekų prevencijai skirtoje konferencijoje. 2016 m. balandžio mėn. Komisija paskelbė kvietimą teikti pasiūlymus dalyvauti naujoje aptarimo grupėje, skirtoje nagrinėti su maisto atliekomis susijusius klausimus. Nebuvo paaiškinta, ar ši aptarimo grupė veiks kartu su ekspertų grupe ar ją pakeis.

32

Darbo ir ekspertų grupių susitikimai nevyko pakankamai dažnai, kad būtų suteiktas postūmis realiems pokyčiams (žr. 4 langelį). Be to, maisto atliekoms skirtiems veiksmams stigo tęstinumo dėl atsakomybės sričių pasikeitimų Komisijoje²⁴ ir dėl skirtingų posėdžiuose dalyvaujančių dalyvių.

Esamos politikos galėtų būti geriau suderintos, siekiant veiksmingiau kovoti su maisto atliekomis

33

ES įvairiais būdais daro įtaką žmonių gyvenimui Europoje, pavyzdžiui, priimdama reglamentus arba direktyvas, o kartais taip pat teikdama finansavimą projektams, investicijoms arba tam tikrai praktikai, taip paskatindama tam tikrą elgseną. Mes išnagrinėjome keletą ES politikos sričių, kurios gali daryti įtaką įvairių veikėjų elgsenai maisto tiekimo grandinėje maisto atliekų atžvilgiu (žemės ūkį, žuvininkystę, maisto saugą, aplinką, socialinius reikalus ir mokesčius). Nors maisto atliekų išvengimas nėra šių politikų pagrindinis tikslas, atlikdami savo darbą mes daugiausia dėmesio skyrėme tiems aspektams, kurie gali padėti išvengti maisto atliekų arba supaprastinti maisto donavimą. Mes nustatėme keletą galimybių, kaip maisto atliekų klausimą būtų galima integruoti į esamas politikas. Šios galimybės dar turi būti išnaudotos.

Politikų suderinimas, siekiant įgyvendinti geresnę maisto atliekų prevenciją

Bendra žemės ūkio politika (BŽŪP)

34

Maisto atliekos susidaro visoje maisto tiekimo grandinėje (žr. 1 lentelę). Taikant tiesiogines išmokas, rinkos priemones ir kaimo plėtros išmokas, BŽŪP gali daryti įtaką maisto atliekų susidarymui maisto tiekimo grandinės gamybos, perdirbimo ir mažmeninės prekybos etapuose. Be to, atsižvelgiant į tai, kad pagal naują BŽŪP ypatingas dėmesys atkreipiamas į išteklių naudojimo efektyvumo sąvoką²⁶, būtų galima pagrįstai tikėtis, kad taikant BŽŪP taip pat bus sprendžiamas maisto atliekų klausimas.

Istorinė BŽŪP raida ir dabartinis tiesioginių išmokų pobūdis

35

Pirmaisiais BŽŪP metais BŽŪP nustatyto dydžio produktų kainos ir eksporto grąžinamosios išmokos suteikė ūkininkams paskatas gaminti žemės ūkio produktus. Dėl to nuo 8-ojo dešimtmečio iki 10-ojo dešimtmečio pradžios visoje Europos Sąjungoje susidarė produktų, kaip antai sviesto, nugriebto pieno miltelių, javų ir jautienos, perviršis ir didelės atsargos. Vykdant 1992 m. BŽŪP reformą buvo reikšmingai sumažintos pagalbos normos ir, siekiant kompensuoti šį sumažėjimą, buvo pradėtos taikyti susietosios tiesioginės išmokos²⁷. Nuo 2005 m. tolesnis žingsnis į rinka paremtą BŽŪP buvo tiesioginių išmokų atsiejimas nuo gamybos. Nuo 10-ojo dešimtmečio ES eksporto grąžinamųjų išmokų išlaidos mažėjo ir dabar visos eksporto grąžinamųjų išmokų normos yra lygios nuliui.

36

Paeiliui vykdant šias BŽŪP reformas, gamybos perviršiai drastiškai sumažėjo ir sumažėjo intervencijos atsargų lygis. Perėjus nuo paramos gaminiui prie paramos gamintojui, perteklinė gamyba pirmaisiais metais buvo veiksmingai sumažinta, o tai veikiausiai prisidėjo prie maisto atliekų sumažinimo.

37

Pastaruoju metu teikiant didžiąją dalį tiesioginių išmokų, nėra tiesiogiai remiamas konkretus pasėlis arba produktas; jos tik netiesiogiai daro poveikį žemės ūkio produktų gamybai per finansinę paramą gamintojams. 2013 m. ES tiesioginės išmokos sudarė 41,7 milijardo eurų. FAOSTAT duomenimis, tais pačiais metais ES pagamino šiuos produktų kiekius (žr. 2 lentelę). 4 diagramoje parodyti metiniai žemės ūkio produktų maisto atliekų kiekiai pasaulyje. Nors šie du duomenų rinkiniai nėra tiesiogiai palyginami, jie parodo, kad ES parama tiesiogiai arba netiesiogiai teikiama tiems gaminiams, kurių atliekų susidarymas pasauliniu lygmeniu yra didelis.

2 lentelė

ES žemės ūkio gamybos mastas 2013 m. (milijonais tonų)

Javai	Krakmolingi šakniavaisiai	Aliejiniai ir ankštiniai augalai	Vaisiai	Mėsa	Pienas ir kiaušiniai	Daržovės
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Šaltinis: FAOSTAT.

38

Nedidelė ES tiesioginių išmokų dalis (apie 6 % 2014 m.) vis dar yra susijusi su gamyba. Šiame kontekste valstybės narės gali naudoti SSP (savanorišką susietąją paramą). Taikydamos šią schemą (veikiančią nuo 2015 m.) dauguma valstybių narių padidino savo tiesioginių išmokų susietosios paramos dalį. Dešimtyje valstybių narių susietųjų išmokų dalis padidėjo daugiau kaip 10 procentinių punktų (pavyzdžiui, Lenkijoje jos sudarė 3,5 % tiesioginių išmokų 2014 m. ir pakilo iki 15 % 2015 m.). Penkiose kitose valstybėse narėse ši dalis padidėjo daugiau nei septyniais procentiniais punktais. Svarbiausi sektoriai, kurie gauna susietąsias išmokas yra šie: jautienos (41 % visų išmokų); pieno (20 %); avių ir ožkų (12 %) ir baltyminių augalų (11 %).

39

Susietoji parama „gali būti teikiama tik tiems sektoriams arba tiems valstybės narės regionams, kuriuose konkretūs ūkininkavimo būdai arba žemės ūkio sektoriai, kurie yra ypatingos svarbos dėl ekonominių, socialinių arba aplinkosauginių priežasčių, susiduria su tam tikrais sunkumais²⁸“. Imant pieno sektoriaus pavyzdį, duomenys rodo, kad keletas valstybių narių (Čekija, Prancūzija, Lenkija, Italija, Ispanija, Lietuva, Slovakija ir Malta) remia visus savo pieno sektoriaus ūkininkus pagal savanoriškos susietosios paramos schemą. Kadangi parama yra susijusi su pieninių karvių skaičiumi, kurį nurodo valstybės narės, praktiškai tai gali suteikti paskatą išlaikyti arba netgi padidinti esamą gamybos lygį, nepaisant to, kad reglamentu siekiama to išvengti²⁹. Audito metu nustatyta pavyzdžių, kai taip įvyko, ir Komisija pripažįsta, kad jos patikros šios rizikos neapima. Maisto atliekų požiūriu, susietosios išmokos skatina gaminti konkrečius produktus, kurie gali neturėti paklausos.

40

Komisija neatliko jokių tyrimų dėl paeiliui vykdytų BŽŪP reformų (įskaitant atsiejimo) poveikio žemės ūkio gamybos mastui ir dėl su tuo susijusio įvertinto poveikio maisto atliekų susidarymui. Į savo ES tiesioginių išmokų poveikio vertinimus ji niekada neįtraukė jokio maisto atliekų vertinimo ir taip pat neįvertino, kokiu mastu susietosios išmokos skatina gaminti konkrečius produktus, galinčius neturėti paklausos (žr. 4 diagramą).

Rinkos priemonės

41

Nuo 10-ojo dešimtmečio vidurio, po 1992 m. BŽŪP reformos, rinkos intervencijos priemonės (viešoji intervencija, privatusis sandėliavimas, išėmimai iš rinkos, derliaus nuėmimas prieš laiką ir jo nenuėmimas) sudaro mažą BŽŪP biudžeto dalį ir jų naudojimas palaipsniui mažėjo. Šios priemonės yra naudojamos siekiant paremti (būsimos) tiekiamos produkcijos, kuri viršija paklausą, pašalinimą, kai kainos tampa žemos. Produktai gali būti sandėliuojami iki tol, kol rinkos kaina padidės, ir tuomet sugrąžinami į rinką pardavimui, eksportui arba donavimui arba pašalinami kitokiu būdu (pavyzdžiui, sunaikinami). Todėl rinkos priemonės, pavyzdžiui, derliaus nuėmimo prieš laiką ir jo nenuėmimo atveju, tiesiogiai sąlygoja maisto atliekų susidarymą ir dėl jų, ypač išėmimų iš rinkos atveju, gali būti švaistomas maistas.

42

Komisijos teigimu, rinkos priemonės yra skirtos dviem pagrindiniams tikslams: a) užtikrinti nuolatinį orientavimąsi į rinką ir b) kurti ūkininkų saugos tinklą didelių rinkos sutrikimų atvejams³⁰. Tačiau Komisija neapibrėžė saugos tinklo dydžio ir, priklausomai nuo to, kaip yra naudojamos rinkos priemonės, gali būti pasiektas tik vienas šių dviejų tikslų. Ši vieno Švedijos tyrimo citata³¹ parodo rinkos priemonių naudojimo ir maisto atliekų ryšį: „Kai kainos yra tokios žemos, kad padėtis yra laikoma krizine, pagal ES žemės ūkio politiką augintojams yra teikiama parama. Jei šie fondai yra naudojami siekiant palaikyti struktūrinio gamybos perviršio padėtį, o ne tik esant neišvengiamos krizės grėsmei, dėl to gali būti ne tik sutvirtinamas struktūrinis disbalansas, bet ir didinamos atliekos.“

43

Po 1992 m. BŽŪP reformos viešosios intervencijos mechanizmo taikymas palaipsniui mažėjo. Dauguma pagal viešąją intervenciją sandėliuojamų produktų sugrįžo į rinką arba buvo donuoti su sunkumais susiduriantiems žmonėms ir jų atsargos šiuo metu yra labai mažos. Tačiau pastaruoju metu atsargos vėl ėmė didėti³². Šiame kontekste daugiau svarbos gali įgauti produktų dalijimas nemokamai. Tačiau šiuo metu dar nėra patvirtintos tam būtinos teisinės nuostatos (žr. 75 ir 76 dalis).

44

Nuo 2008 m. iki 2015 m. Europos Sąjungoje 1,8 milijono tonų vaisių ir daržovių buvo išimta iš rinkos ir 45 500 ha pasėlių buvo nuimti neprinokę arba nebuvo nuimti. Susijusiems gamintojams ES už tai sumokėjo 380 milijonų eurų kompensaciją. Remiantis Komisijos skaičiais, 66 % išimtų gaminių virto atliekomis. Be šių tiesioginių sąnaudų (gamintojams sumokėta kompensacija) apskaičiuojant bendras su maisto atliekomis susijusias sąnaudas turėtų būti atsižvelgta į gamybos sąnaudas ir produktų transporto sąnaudas, taip pat į susidariusių atliekų tvarkymo sąnaudas. Be to, turėtų būti atsižvelgta į per produktų egzistavimo ciklą patiriamas susijusias aplinkosaugines sąnaudas.

45

Kiekvienais metais šios rinkos priemonės daro poveikį tūkstančiams tonų produktų ir dalis jų yra sunaikinama. Todėl būtų tikslinga įvertinti galimą planuojamų rinkos priemonių poveikį maisto atliekų susidarymui ar prevencijai. Toks įvertinimas nebuvo atliktas naujausios BŽŪP reformos ar rinkos priemonių, kurios taikomos nuo 2014 m. (kaip atsakas į Rusijos importo draudimą ir gamintojų kainų krizę), kontekste; pastaruoju atveju įvertinimas neatliktas nepaisant 2015 m. liepos mėn. Europos Parlamento rezoliucijos, raginančios Komisiją „atliekant tam tikrų naujų teisėkūros pasiūlymų poveikio vertinimą, įvertinti jų galimą poveikį maisto atliekoms“ (žr. III priedą).

Eksporto grąžinamosios išmokos

46

Eksporto grąžinamosios išmokos galėjo suteikti paskatų gaminti žemės ūkio produktus, iš kurių pasauliniu mastu susidaro reikšmingas maisto atliekų lygis. 2015 m. gruodžio 19 d. Pasaulio prekybos organizacijos posėdyje Nairobyje buvo susitarta panaikinti eksporto subsidijas. Šis sprendimas gali padėti išvengti tokios galimos perteklinės gamybos.

Mokyklų aprūpinimo pienu programa ir mokyklų aprūpinimo vaisiais programa

47

Pagal mokyklų aprūpinimo pienu programą ES subsidijuoja įvairių pieno produktų, kurie išdalijami vaikams mokyklose, sąnaudas. Pagal mokyklų aprūpinimo vaisiais programą ES tiekia mokiniams vaisius ir daržoves, siekdama paskatinti gerus jaunų žmonių mitybos įgūdžius³³. Abiejose schemose yra nustatytos papildomos priemonės, kurios yra privalomos vaisių schemos atveju ir pasirinktinės pieno schemos atveju. Pagal dabartinį reglamentą, abiejų schemų papildomos priemonės „gali apimti informaciją apie priemones, skirtas mokymui apie […] kovą su maisto švaistymu“³⁴. Tačiau tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, dar nė viena valstybė narė nebuvo pasinaudojusi galimybe taikyti mokyklų aprūpinimo pienu programos papildomas priemones, skirtas skleisti lavinamąsias žinias apie maisto atliekų susidarymą ir prevenciją. Mokyklų aprūpinimo vaisiais programoje privalomas papildomas priemones šiuo tikslu panaudojo tik kai kurios valstybės narės³⁵.

Kaimo plėtra

48

Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) turi potencialą prisidėti prie maisto atliekų sumažinimo pirminės gamybos ir maisto perdirbimo sektoriuose (pavyzdžiui, padėdama mažinti gyvulių mirštamumą ūkiuose, sumažinti derliaus praradimus pagerinant sandėliavimo sąlygas arba sumažinti nuostolius perdirbimo metu).

49

Nepaisant to, kad maisto atliekų mažinimas nėra atskirai paminėtas skirtinguose reglamentuose dėl kaimo plėtros, veiksmai, skirti sumažinti maisto atliekas, gali būti finansuojami taikant kelias priemones, kaip antai žinių perteikimas ir informavimo veiksmai, investicijos į fizinį turtą (pavyzdžiui, mažiau žalos darančią įrangą, geresnį sandėliavimą po derliaus nuėmimo, pritaikytas gyvulių laikymo patalpas siekiant sumažinti gyvulių sergamumą ir mirštamumą), su gyvūnų gerove susijusios išmokos arba bendradarbiavimo veikla³⁶. 53 straipsnio 3 dalis yra vienintelis Kaimo plėtros reglamento straipsnis, kuriame pateikiama konkreti nuoroda į EIP tinklo gebėjimą „sumažinti nuostolius ir maisto švaistymą po derliaus nuėmimo“.

50

Komisija specialiai neskatino valstybių narių naudoti EŽŪFKP lėšas kovai su maisto atliekomis. Savo ruožtu, audituotos valstybės narės savo 2007–2013 m. ir 2014–2020 m. programose kaip poreikio ar tikslo atskirai nepaminėjo maisto atliekų arba nepateikė nuorodos į kovą su maisto atliekomis, nepaisant to, kad jos turėjo tokią galimybę. Vis dėlto keletas audito metu aplankytų valstybių narių institucijų pripažino, kad EŽŪFKP gali prisidėti prie maisto atliekų mažinimo, ir pristatė konkrečių tai parodančių pavyzdžių (žr. 5 langelį). Tačiau šie pavyzdžiai nėra strateginio ir planingo kovos su maisto atliekomis metodo rezultatas, o veikiau EŽŪFKP įgyvendinimo tose konkrečiose valstybėse narėse atsitiktinis poveikis. Audito metu dauguma valstybių narių buvo ką tik pradėjusios pasirašyti EIP susitarimus ir įgyvendinti jos projektus, todėl šiuo metu sudėtinga pateikti maisto atliekų klausimų, kurie buvo įtraukti į EIP veiklą, apibendrinimą.

51

Nepaisant kai kurių gerų pavyzdžių, EŽŪFKP galimybės prisidėti prie maisto atliekų mažinimo gamintojų ir perdirbėjų lygmeniu dar nebuvo iki galo išnaudotos.

Bendra žuvininkystės politika (BŽP)

52

Žvejai pagauna ne tik tas žuvis, kurias jie siekia pagauti arba kurias jiems leidžiama gaudyti. Iki šiol nepageidaujamos jų laimikio dalys buvo išmetamos į jūrą, dažnai negyvos. Daugeliui vertintojų tai atrodė nepriimtinas ribotų išteklių švaistymas. 2013 m. buvo patvirtinta bendros žuvininkystės politikos (BŽP) reforma, kuria buvo siekiama užbaigti šią praktiką įvedant įpareigojimą laimikį pristatyti į krantą. Europos žuvininkystės fondas³⁷ suteikia galimybę valstybėms narėms finansuoti projektus, skirtus pasirengti įpareigojimui laimikį pristatyti į krantą, ir projektus, darančius teigiamą poveikį akvakultūros žuvų išgyvenimo lygiui. Kitas BŽP reformos elementas, kuris gali daryti poveikį maisto atliekų susidarymui, yra kompensacijos už žuvų išėmimą iš rinkos panaikinimas (žr. 61 dalį).

Išmetimas į jūrą ir įpareigojimas laimikį pristatyti į krantą

53

Europos Parlamento ir Tarybos nuomone, „nepageidaujamas laimikis ir išmetamas į jūrą laimikis yra reikšmingo dydžio atliekos“, ir jie nustatė įpareigojimą pristatyti visą laimikį į krantą („iškrovimo įpareigojimą“)³⁸. Iškrovimo įpareigojimas įvedamas palaipsniui nuo 2015 m. iki 2019 m. Pagal iškrovimo įpareigojimą visas laimikis turi būti laikomas laive, iškrautas krante ir įskaičiuotas į kvotas. Išimtis gali būti taikoma rūšims, kurių išgyvenimo tikimybė paleidus į laisvę laikantis tam tikrų sąlygų yra didesnė. Pagal reglamentus, per mažomis žuvimis negali būti prekiaujama rinkoje tiesioginiam žmonių vartojimui.

54

Remiantis Komisija, yra nustatytas išmetimo lygio sumažinimo nuo 15–25 % iki 5 % tikslas³⁹. Tačiau išmetimo lygiai skiriasi priklausomai nuo žvejybos tipo, rūšių ir metų (pavyzdžiui, žvejojant arti dugno ar ant jo (priedugnio žvejyba) Šiaurės jūroje vidutinis išmetimo lygis sudaro 40 % laimikio⁴⁰, Viduržemio jūroje iš viso į jūrą išmetama 18,6 % viso sužvejojamo kiekio⁴¹). Komisija planuoja nustatyti labiau pagal rūšį ar geografinę sritį išplėtotus tikslus šiuo metu rengiamuose ES daugiamečiuose planuose.

55

Aišku, kad iškrovimo įpareigojimas gali padėti sumažinti maisto atliekas, jei jis teisingai įgyvendinamas, t. y. jei jis skatina atlikti kruopštesnę atranką ir taip leidžia sumažinti nepageidaujamo laimikio (pavyzdžiui, per mažų žuvų) kiekį. Kitu atveju, jei žuvininkystės veikla netaps selektyvesnė, visa sužvejota valgoma žuvis, kurios negalima naudoti žmonių maistui (pavyzdžiui, dėl minimalaus dydžio reikalavimų), remiantis mūsų ataskaitoje taikoma apibrėžtimi, bus laikytina maisto atliekomis.

56

Siekiant veiksmingiau stebėti iškrovimo įpareigojimo įgyvendinimą, svarbu turėti patikimų duomenų apie laimikį ir išmetimą į jūrą. Tačiau kai kurie šių duomenų Komisijos lygmeniu dar nėra lengvai prieinami, kadangi:

• Valstybėse narėse dar nebuvo iki galo įgyvendintas tam tikro dydžio žvejybos laivų elektroninis žvejybos žurnalas⁴²;
• Nepaisant reikalavimo nuo 2010 m. sausio 1 d. žvejams registruoti savo žvejybos žurnale visą išmetamo į jūrą laimikio kiekį, kai jis viršija 50 kg svorį, valstybės narės neprivalo pateikti šių išmetimo duomenų Komisijai;
• Reikalavimas vesti leidžiamo išmesti į jūrą laimikio bei rūšių, kurios neatitinka minimalaus išsaugojimą užtikrinančio dydžio (anksčiau išmetamų), apskaitą kaip atskirus įrašus elektroniniame žurnale buvo įvestas tik 2015 m. gegužės mėn.

Be šių duomenų sudėtinga gauti informaciją apie maisto, susijusio su žuvininkyste, atliekų mastą.

Žuvininkystės fondai

57

Iš Europos žuvininkystės fondo (EŽF) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondo (EJRŽF) valstybės narės turėjo / turi galimybę finansuoti projektus, kurie sudaro geresnes sąlygas įgyvendinti iškrovimo įpareigojimą, kaip antai investicijos į atrankinę žvejybos įrangą, nepageidaujamo laimikio tvarkymo denyje įranga, moksliniai tyrimai, skirti žuvų išgyvenimo lygiui, investicijos, skirtos perdirbti žvejybos atliekas krante, ir kt. Keturios iš penkių aplankytų valstybių narių iš EŽF finansavo mokslinių tyrimų projektus arba projektus, skirtus plėtoti ir testuoti selektyvesnę žvejybos įrangą (žr. 6 langelį), bet dviejose šių valstybių narių tokio tipo projektų skaičius buvo labai mažas. Projektai, skirti palengvinti iškrovimo įpareigojimo įgyvendinimą, gali taip pat būti finansuojami iš EJRŽF, tačiau kadangi veiksmų programos buvo patvirtintos 2015 m. gruodžio mėn., audito metu dar nebuvo atrinktas finansuoti nė vienas projektas.

58

Iš EJRŽF valstybės narės taip pat gali finansuoti projektus, darančius teigiamą poveikį akvakultūros žuvų išgyvenimo lygiui. Vienoje aplankytoje valstybėje narėje finansuojant projektus, skirtus kovoti su žuvų ligomis, ir taip padidinant žuvų išgyvenimo lygį susijusiuose žuvininkystės ūkiuose, buvo pasitelktas EŽF⁴³.

59

Tiek EŽF, tiek EJRŽF gali padėti mažinti maisto atliekas, nepaisant to, kad tai nėra aiškiai nurodyta susijusiuose reglamentuose. Šią galimybę aplankytose valstybėse narėse dar tik planuojama iki galo išnaudoti.

Žuvies išėmimas iš rinkos

60

2007–2013 m. laikotarpiu ES mokėjo kompensacijas valstybėms narėms už žuvies išėmimą iš rinkos esant pernelyg žemai žuvies kainai. 2007–2014 m. valstybėms narėms už žuvies išėmimą iš rinkos buvo sumokėta 25,4 milijono eurų (vidutiniškai 3,2 milijono eurų per metus). Tai atitinka 51 386 tonas žuvies (vidutiniškai 6 423 tonas žuvies per metus). Nėra informacijos apie žuvies, kuri buvo sunaikinta arba panaudota kitiems tikslams, kaip antai žuvų miltai, kiekį. Remiantis Komisija, vienintelis dalykas, kuriuo galima pasitikėti kalbant apie šios žuvies paskirtį, yra tai, kad ji nebuvo naudojama žmonių vartojimui.

61

Savo komunikate dėl BŽP reformos Komisija teigia, kad „viešųjų lėšų naudojimas žuvies naikinimui nebėra pateisinamas“. Tą taip pat patvirtino 2009 m. Komisijos atlikta vieša apklausa⁴⁴. Be to, sistema nebeatspindėjo „kintančio pasiūlos ir paklausos santykio“. Pagal naują BRO reglamentą dėl žuvininkystės ir akvakultūros, kuris įsigaliojo 2014 m.,⁴⁵ nebėra teikiamos jokios finansinės kompensacijos už žuvies išėmimą iš rinkos ir sunaikinimą. Gamintojų organizacijos vis tiek gali nuspręsti išimti žuvį iš rinkos⁴⁶, bet savo pačių sąnaudomis. Panaikindama žuvų išėmimo iš rinkos kompensacijas Europos Sąjunga davė aiškų signalą Europos žuvininkystės regionams atsisakyti švaistymo praktikos ir geriau suderinti žuvininkystės veiklą su paklausa.

Maisto saugos politika

62

Europos Komisijos maisto saugos politika yra siekiama užtikrinti, kad maisto produktai būtų saugūs žmonių mitybai. Šiuo tikslu Komisija imasi teisėkūros veiksmų ir stebi, ar valstybės narės užtikrina, kad mažmenininkai, maisto ir kitų produktų gamintojai laikytųsi šių taisyklių. Maisto sauga ir higienos taisyklės visų pirma yra skirtos užtikrinti, kad maisto produktai būtų saugūs vartoti. Nepaisant to, įgyvendinant šias taisykles praktiškai, tūrėtų būti pasirūpinta, kad neiškiltų rizika, kad viršijus esminius maisto saugos reikalavimus susidarys maisto atliekų. Audito metu buvo nustatyta keletas sričių, kuriose vis dar reikalingos Komisijos ir valstybių narių pastangos maisto atliekų prevencijos atžvilgiu, susijusių su keitimusi gera higienos praktika, atsekamumo reikalavimais ir terminų žymėjimu.

Geros higienos praktikos vadovai

63

„Geros higienos praktikos vadovai“ yra praktiniai vadovai, kuriuos parengė konkrečių valstybių narių sektoriai (pavyzdžiui, mažmeninės prekybos sektorius, miltų malimo pramonės šaka, į butelius pilstomo vandens pramonės šaka), apie tai, kaip laikytis bendrųjų maisto higienos teisinių ir kitų susijusių reikalavimų. Vadovuose yra pateikiami patarimai ir gairės verslo vykdytojams, kaip laikytis galiojančių higienos teisės aktų, kaip antai, kaip savo veikloje vykdyti maisto saugos rizikos vertinimą, kaip taikyti atsargumo priemones, siekiant valdyti šias rizikas, arba kaip vykdyti temperatūros kontrolę, kenkėjų kontrolę ir kt. Tokie vadovai leidžia pritaikyti saugos reikalavimus prie konkrečių situacijų ir reikšmingai sumažinti maisto atliekas, kadangi nustatyti reikalavimai yra ne griežtesni nei yra būtina tam, kad būtų pasiektas reikiamas saugumo lygis.

64

Europos Komisija turi geros higienos praktikai skirtų nacionalinių vadovų registrą, kurio tikslas sudaryti galimybę valstybėms narėms ir maisto sektoriaus veiklos vykdytojams keistis gera praktika. Tačiau šiame registre kai kurių valstybių narių informacija yra pasenusi ir vadovai nebėra palaikomi. Kitos valstybės narės neįpareigoja šiuos vadovus parengusių privačių įmonių juos paviešinti. Nepaisant to, kad yra šis registras, keletas aplankytų valstybių narių išreiškė susirūpinimą dėl to, kad ES lygmeniu šioje srityje nepakankamai dalijamasi žiniomis.

Atšaukimas ir išėmimas iš rinkos

65

Kai dėl maisto saugos sumetimų yra atšaukiami arba išimami iš rinkos produktai, ypač didelę svarbą turi atsekamumas. Kuo labiau išplėtota atsekamumo sistema, tuo mažesnė maisto atliekų rizika, kadangi atšaukiamus / išimamus iš rinkos produktus galima tiksliau atskirti. Bendrame maisto įstatyme⁴⁷ reikalaujama, kad įmonės turėtų atsekamumo sistemą, gebančią atsekti produktą taikant metodą „vienas žingsnis į priekį ir vienas žingsnis atgal“⁴⁸. Direktyvoje 2011/91/ES⁴⁹ nustatyta, kad maisto produktas turi turėti nuorodas ar žymas, pagal kurias galima nustatyti partiją, kuriai jis priklauso, bet nėra reikalaujama nurodyti partijos dydį. Šio partijų atsekamumo įgyvendinimo praktika įvairiose įmonėse yra skirtinga.

66

Keturios iš penkių audito metu aplankytų valstybių narių⁵⁰ nenustatė jokių papildomų reikalavimų arba gairių, susijusių su partijų dydžiu, ir tik dviejų aplankytų valstybių narių⁵¹ valdžios institucijos nurodė, kad jos skatino gamintojus ir perdirbėjus naudoti mažas partijas (žr. 7 langelį). Aplankytose valstybėse narėse surinkta informacija parodė, kad atšauktus kiekius kartais yra sudėtinga įvertinti ir dažnai informacija, kuri yra būtina norint nustatyti produktus, kurie turi būti atšaukti, yra pernelyg netiksli. Kodas, pagal kurį nustatomi kiekiai, kuriuos reikia atšaukti, nėra suderintas; tai gali būti partijos numeris arba galiojimo data, o vieną atitinkamą partiją sudarantys kiekiai gali būti labai skirtingi, netgi tų pačių produktų atveju.

Datos ant etikečių

67

Neaiškus datos ant maisto produktų žymėjimas yra pagrindinis veiksnys, kuris vartotojams gali sukelti painiavą dėl maisto saugos. Datos žymėjimas turi būti pakankamai aiškus vartotojams, kad būtų išvengta nesaugaus maisto valgymo ir kad nebūtų išmetamas saugus maistas. Remiantis ES įstatymu⁵², produktai turi būti pažymėti geriausio tinkamumo vartoti terminu arba galutiniu vartojimo terminu. „Geriausio tinkamumo vartoti terminas“ (arba „minimalus maisto išsilaikymo terminas“) yra data, iki kurios tinkamai saugomas maistas išlaiko savo ypatybes, o „galutiniu vartojimo terminu“ yra nurodoma paskutinė diena, kurią produktas yra laikomas saugiu.

68

Nepaisant valdžios institucijų iniciatyvų informaciją apie tai išplatinti aplankytose valstybėse narėse, gamintojai, perdirbėjai, mažmenininkai „geriausio tinkamumo vartoti terminą“ ir „galutinį vartojimo terminą“ naudoja skirtingais būdais. Vienodi (ar labai panašūs) produktai gali būti žymimi „galutinio vartojimo terminu“ arba „geriausio tinkamumo vartoti terminu“ ir todėl gali atsirasti painiava bei gali būti išmetamas valgyti visiškai tinkamas maistas, kaip rodo audito metu surinkti pavyzdžiai (žr. 8 langelį). Be to, kaip rodo „Eurobarometro“ greitosios apklausos Nr. 425 rezultatai, vartotojai nevisiškai supranta skirtumą tarp „geriausio tinkamumo vartoti termino“ ir „galutinio vartojimo termino“, nes tik 47 % apklausoje dalyvavusių žmonių nurodė teisingą „geriausio tinkamumo vartoti termino“ apibrėžtį ir tik 40 % – teisingą „galutinio vartojimo termino“ apibrėžtį, o rezultatai įvairiose valstybėse narėse buvo labai skirtingi⁵³.

69

Pagal ES nuostatas, produktai, ant kurių nurodytas „geriausio tinkamumo vartoti terminas“, gali būti parduodami praėjus šiam terminui. Nepaisant to, iki šiol vis dar yra valstybių narių, kuriose pardavinėti produktus praėjus geriausio tinkamumo vartoti terminui yra neteisėta (pavyzdžiui, Rumunijoje, Slovakijoje) (taip pat žr. 9 langelį).

Politikų ir nuostatų paaiškinimai ir suderinimas, atsižvelgiant į geresnių sąlygų maisto donavimui sudarymą

70

Maisto donavimas yra antras pagal prioritetą pasirinkimo galimybė prieš maistui tampant atliekomis (žr. 5 ir 6 dalis). Europos Sąjungoje yra gili maisto donavimo tradicija, ir Komisija taip pat pripažino sąlygų donavimui sudarymo svarbą kaip būdą sumažinti maisto atliekas Europos Sąjungoje⁵⁵. Skirtingų ES politikos sričių lygmeniu vis dar yra keletas kliūčių donavimui, kaip antai aiškumo trūkumas esamose teisinėse nuostatose, teisinių nuostatų nebuvimas arba teisinės nuostatos, kurios nėra taikomos praktikoje. Šių kliūčių pašalinimas prisidėtų prie ES politikų suderinimo atsižvelgiant į sąlygų maisto donavimui sudarymą.

Aiškumo nebuvimas esamose teisinėse nuostatose

Atliekų hierarchija

71

Atliekų pagrindų direktyvos 4 straipsnyje⁵⁶ ir 2015 m. pasiūlyme dėl direktyvos, iš dalies keičiančios kelias kitas direktyvas, nustatyta Europos Sąjungoje taikoma atliekų hierarchija (žr. 5 dalis), bet nenustatyta, kaip ši prioritetų eilė turi būti taikoma konkrečiu maisto atveju, ir nėra pateikta „maisto atliekų“ sąvokos apibrėžtis. Taigi, ES tekstai nepaaiškina, ar donuojamas maistas turėtų būti priskirtas prie iššvaistyto maisto ar, atvirkščiai, donavimas turėtų būti laikomas būdu neleisti maistui virsti atliekomis⁵⁷. Tai savo ruožtu daro poveikį maisto atliekų stebėjimui⁵⁸ ir imantis veiksmų, skirtų maisto atliekų mažinimui.

Maisto saugos politika

72

Maisto higienos teisės aktuose nuo 2002 m. nėra patikslinti maisto bankų arba kitų labdaros organizacijų įsipareigojimai tvarkant donuojamą maistą. Visų pirma, ES įstatyme⁵⁹ nėra nustatyta, ar maisto bankai ir labdaros organizacijos turi būti laikomos „maisto sektoriaus veiklos vykdytojais“⁶⁰ ir dėl to turi laikytis maisto įstatymų. Taigi, valstybės narės remiasi skirtingomis maisto bankų ir kitų labdaros organizacijų, tvarkančių donuotą maistą, traktuotėmis (žr. 10 langelį). Nuo 2013 m. keletas valstybių narių parengė savo pačių gaires, skirtas maisto bankams ir labdaros organizacijoms, kuriose patikslinamas donavimo aspektas įsipareigojimų atžvilgiu ir paaiškinama, kaip traktuoti maisto saugos veiksnius, kaip antai galiojimo terminus, atsekamumą, ženklinimą ir maisto produktų užšaldymą. Komisija šiuo metu yra sukaupusi nacionalinių ir sektorių gairių dėl maisto perskirstymo, kuriomis pasidalijo įvairūs veikėjai jos interneto svetainėje, siekiant paskatinti valstybių narių keitimąsi gera praktika. Nepaisant to, kad siekdama suteikti aiškumo šiuo klausimu pati Komisija nuo 2012 m. pakartotinai ragino parengti ES gaires dėl maisto donavimo, tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, 2016 m. birželio mėn., Komisija nurodė, kad jie vis dar rengė pirmą šių gairių versiją⁶¹. Todėl Komisija dar turi galimybių šiuo atžvilgiu prisidėti prie esamų teisinių nuostatų patikslinimo.

Pridėtinės vertės mokestis

73

Daugelis suinteresuotųjų subjektų fiskalines paskatas donuoti maistą laiko veiksmingiausia priemone, skatinančia donavimą. Diskusijose apie fiskalines paskatas ES lygmeniu daugiausia dėmesio buvo skiriama klausimui, kaip donuojamam maistui turėtų būti taikomas PVM. Dėl šio klausimo Komisija surengė daug posėdžių. ES PVM teisės aktai patys savaime nėra kliūtis šių produktų rūšių donavimui, tačiau šių teisės aktų aiškinimas kai kuriose valstybėse narėse dar gali trukdyti maisto donavimui (žr. 11 langelį).

Nepasinaudota galimybėmis sudaryti geresnes sąlygas donavimui dėl teisinių nuostatų nebuvimo

Bendra žuvininkystės politika

74

Remiantis Komisija, per BŽP reformų derybas su teisėkūros institucija buvo diskutuojama dėl galimybės įtraukti donavimą į reformuotą BŽP, bet galiausiai ji buvo atmesta. Todėl vis dar nėra mechanizmo, skatinančio išimtos iš rinkos žuvies donavimą, arba mechanizmo, kuris paskatintų donuoti žuvis, kuriomis negali būti prekiaujama rinkoje (pavyzdžiui, per mažas).

Bendra žemės ūkio politika.

75

Kaip paaiškinta 35 dalyje, daugelį metų ES kaupė dideles sviesto, nugriebto pieno miltelių, grūdų atsargas ir kt. BŽŪP apėmė specialią programą (Maisto paskirstymo labiausiai nepasiturintiems asmenims Bendrijoje programa (LNA)), skirtą kai kurias šių intervencijos atsargų donuoti nepasiturintiems žmonėms per labdaros organizacijas.

76

Nuo dešimtojo dešimtmečio viešosios intervencijos mechanizmo taikymas, o kartu ir atsargos, palaipsniui mažėjo. 2014 m. LNA buvo pakeista kita ne pagal BŽŪP vykdoma programa, pavadinta Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondas (EPLSAF). Nors abiejuose galiojančiuose reglamentuose⁶³ buvo numatyta galimybė naudoti produktus iš intervencinių atsargų taikant EPLSAF, nebuvo nustatyti būtini Komisijos įgyvendinimo aktai, kuriuose būtų nustatytos svarbios procedūros.

Nepakankamai išnaudotos galimybės sudaryti geresnes sąlygas donavimui

Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondas

77

EPLSAF veikia nuo 2014 m. Kitaip nei LNA atveju, įgyvendinant EPLSAF⁶⁴, daugiausia dėmesio skiriama ne produktų iš intervencijos atsargų pateikimui labiausiai skurstantiems žmonėms, bet materialinės ir ne materialinės pagalbos teikimui šiems žmonėms.

78

EPLSAF reglamente⁶⁵ nustatyta donavimo sąlygų gerinimo būdų, tačiau Komisija valstybėms narėms šio EPLSAF aspekto aktyviai nepopuliarino ir tik keletas valstybių narių iš tikrųjų jį panaudojo:

• 23 straipsnio 4 dalyje numatyta galimybė per EPLSAF neatlygintinai paskirstyti intervencines atsargas labiausiai nepasiturintiems žmonėms. Iš tikrųjų tik viena valstybė narė iš 28 (Suomija) įtraukė ją į EPLSAF veiksmų programą (VP).
• 26 straipsnio 2 dalies d punkte numatyta galimybė finansuoti donuojamo maisto sukaupimo, transporto, sandėliavimo ir paskirstymo sąnaudas. Komisija nurodo, kad tik keturios valstybės narės (Estija, Italija, Liuksemburgas ir Slovakija) šią sąlygą įtraukė į savo VP kaip vieną programos veiksmų, bet be konkretaus paskirto biudžeto.

Bendra žemės ūkio politika

79

Kai gamintojai išima vaisius ir daržoves iš rinkos, jie gali gauti ES finansavimą už jų pašalinimą (žr. 44 dalį). Kai jie donuoja produktus tam tikroms įstaigoms, jie gauna didesnę kompensaciją nei juos sunaikindami. Nepaisant didesnės kompensacijos, audito metu gauti duomenys rodo, kad 2007–2015 m. laikotarpiu mažiau nei 40 % iš rinkos išimtų vaisių ir daržovių buvo iš tikrųjų donuoti. Skaičiai yra nevienodi skirtingose valstybėse narėse ir skirtingais metais. Auditas parodė, kad vienoje audito metu aplankytoje valstybėje narėje yra rimtų su duomenų patikimumu susijusių problemų (žr. 12 langelį).

80

Vienas sunkumų, susijusių su išimtų vaisių ir daržovių paskirstymu tam tikroms viešosioms institucijoms⁶⁶, kurį ataskaitoje nurodė valstybių narių institucijos, yra tai, kad pagal ES teisę nemokamas paskirstymas negali pakeisti produktų kiekių, kuriuos šios įstaigos paprastai nusiperka. Nors ši nuostata yra taikoma tam, kad būtų išvengta kišimosi į rinką, praktiškai, dėl sunkumų patikrinti, ar šios nuostatos laikomasi, kai kurios valdžios institucijos šioms įstaigoms apskritai vengia donuoti šių rūšių produktus.

Išvados ir rekomendacijos

81

Maisto atliekos yra visuotinė problema, kuri pastaraisiais metais įgavo svarbos viešojoje ir politinėje darbotvarkėje. Ji gali tapti dar svarbesnė, ypač atsižvelgiant į poreikį pamaitinti didėjančią pasaulio populiaciją. Maistas yra vertinga prekė ir jo gamyba gali būti labai imli ištekliams. Dabartiniais vertinimais, pasauliniu mastu apie trečdalis maisto, pagaminamo žmonių vartojimui, yra iššvaistoma arba prarandama ir dėl to patiriamos ekonominės ir aplinkosaugos sąnaudos.

82

Turėdami tai omenyje, mes išnagrinėjome, koks gali būti ES vaidmuo kovojant su maisto atliekomis. Pripažindami rinkos jėgų svarbą kovojant su maisto atliekomis, audito metu išnagrinėjome veiksmus, kurių iki šiol buvo imtasi, ir tai, kaip veikia įvairios ES politikos priemonės mažinant maisto atliekas. Daugiausia dėmesio mes skyrėme prevenciniams veiksmams ir donavimui, kuriems teikiama pirmenybė kovoje su maisto atliekomis.

83

Audito metu buvo nagrinėjamas klausimas „Ar kovodama su maisto atliekomis ES veiksmingai prisideda prie efektyviai išteklius naudojančios maisto tiekimo grandinės?“ Atlikus auditą, buvo nustatyta, kad šiuo metu ji to nedaro, ir ataskaitoje yra atkreipiamas dėmesys į būdus, kurie padėtų sprendžiant šią maisto atliekų problemą veiksmingiau panaudoti dabartines iniciatyvas ir politikas. Daugelis galimų pagerinimų nereikalauja naujų iniciatyvų ar didesnio viešojo finansavimo, bet yra susiję su geresniu esamų politikų suderinimu, geresniu koordinavimu tarp Komisijos padalinių bei tarp Komisijos ir valstybių narių ir aiškiu maisto atliekų mažinimo kaip vieno esamų politikų tikslų apibrėžimu.

84

Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija, o kartu ir valstybės narės – visi jie išreiškė norą kovoti su maisto atliekų problema. Iki šiol vykdyti veiksmai, skirti įgyvendinti šį norą, buvo išsisklaidę ir pavieniai, nėra nustatyta strategija ES mastu ir trūksta koordinavimo Komisijos lygmeniu. Nepaisant didėjančios maisto atliekų svarbos politinėje darbotvarkėje, Komisijos ambicingumas ilgainiui sumažėjo (26–32 dalys). Tai įvyko nepaisant to, kad kovos su maisto atliekomis srityje yra sutariama, kad Komisija gali imtis vadovaujamo vaidmens. Kadangi nėra bendros maisto atliekų apibrėžties ir suderintos pradinės padėties, kuria remiantis būtų nustatomi atliekų mažinimo tikslai, tolesnė pažanga yra lėtinama. Todėl mes rekomenduojame:

1 rekomendacija

Turėtų būti sustiprintos ir geriau koordinuojamos ES pastangos, skirtos kovai su maisto atliekomis; tai darydama, ES galėtų imtis svarbesnio vaidmens atitinkamuose pasaulinio masto forumuose. Tam reikia, kad ES įstaigos ir valstybės narės imtųsi suderintų veiksmų, siekiant kiek įmanoma greičiau susitarti dėl bendros strategijos.

Techniniu lygmeniu Komisija turėtų keliems ateinantiems metams parengti įvairias politikos sritis apimantį veiksmų planą. Šiame plane turėtų būti pateikti suderinti aprašymai to, kas yra maisto atliekos visuose maisto grandinės etapuose, ir Komisijos strategijos poveikio vertinimo metodika.

85

Mes išnagrinėjome keletą ES politikos sričių, kurios gali daryti įtaką įvairių veikėjų elgsenai maisto tiekimo grandinėje maisto atliekų atžvilgiu (žemės ūkį, žuvininkystę, maisto saugą, aplinką, socialinius reikalus ir mokesčius). Veiksmai turėtų būti tikslingai išdėstyti visoje maisto tiekimo grandinėje, kad jų teikiamą naudą galėtų pajusti visi susiję asmenys. Visgi didžiausias dėmesys turėtų būti skiriamas prevencijai, nes atliekų išvengimo nauda yra didesnė už naudą, kuri būtų gauta jas vėliau apdorojant.

86

Nepaisant to, kad yra keletas ES politikos sričių, kuriose gali būti kovojama su maisto atliekomis, šis potencialas nebuvo visiškai išnaudotas ir pasiūlytomis galimybėmis dar turės būti pasinaudota. Aiškiai trūko įvairių ES politikų poveikio kovai su maisto atliekomis įvertinimo. Didžiosioms politikos sritims, kaip antai bendra žemės ūkio politika, bendra žuvininkystės politika ir saugaus maisto politika – visoms yra suteiktas vaidmuo ir visos jos galėtų pasitarnauti siekiant geriau kovoti su atliekomis (34–69 dalis). Tačiau ilgainiui politikos pokyčiai, įskaitant BŽŪP reformas ir žuvininkystės politikos pakeitimus, padarė teigiamą poveikį, pavyzdžiui, atsisakymas taikyti intervencija paremtą žemės ūkio politiką, kuri sukėlė perteklinę gamybą. Ataskaitoje atkreipiamas dėmesys į keletą geros praktikos pavyzdžių, bet jų teigiamas poveikis maisto atliekoms buvo labiau atsitiktinio pobūdžio nei tikslingų politikos veiksmų rezultatas. Todėl mes rekomenduojame:

2 rekomendacija

Siekiant koordinuoti įvairias politikas, turinčias galimybių kovoti su maisto atliekomis, Komisija turėtų išnagrinėti maisto atliekų aspektą atlikdama savo būsimus poveikio vertinimus. Komisija turėtų geriau suderinti savo skirtingas politikas ir išnagrinėti būdus, kaip jos galėtų būti plėtojamos, kad padėtų išspręsti šią problemą. Konkrečiai:

1. kalbant apie BŽŪP, maisto atliekų tema turėtų būti įtraukta į būsimą šios politikos peržiūrą. Komisija taip pat turėtų paskatinti valstybes nares programuojant būsimas išlaidas suteikti prioritetą kovos su maisto atliekomis tikslui, pavyzdžiui, nustatant ją vienu tikslų būsimuoju kaimo plėtros programavimo laikotarpiu.
2. Bendros žuvininkystės politikos srityje turėtų būti geriau stebimas įpareigojimas pristatyti žuvį į krantą ir Komisija turėtų jau dabar sudaryti palankesnes sąlygas panaudoti esamų ES fondų investicijas, skirtas kovai su maisto atliekomis.
3. rengdama savo maisto saugos politiką, Komisija turėtų toliau gerinti sąlygas keitimuisi gera patirtimi higienos srityje ir stebėti, kaip įgyvendinami atsekamumo reikalavimai. Maisto ženklinimo srityje turėtų būti įvertintas poreikis imtis priemonių, kai reikia užkirsti kelią ženklinimo praktikai, dėl kurios susidaro maisto atliekos.

87

Europos Sąjungoje jau yra donuojamas maistas, kuris kitu atveju būtų prarastas, pavyzdžiui, pasitelkiant maisto bankus. Nepaisant to, donavimui vis dar yra nemažai kliūčių ir tam tikroms su donavimu susijusioms teisinėms nuostatoms trūksta aiškumo ir nuoseklumo. Nebuvo pasinaudota keletu galimybių sudaryti geresnes sąlygas donuojant maistą, kuris kitu atveju būtų prarastas (70–80 dalys). Todėl, pabrėždami, kad didžiausios pastangos turėtų būti skiriamos maisto atliekų prevencijai, mes rekomenduojame:

3 rekomendacija

Komisija turėtų propaguoti maisto, kurį galima saugiai vartoti ir kuris kitu atveju būtų prarastas, donavimo galimybę. Visų pirma, kai tik praktiškai tai įmanoma padaryti, ji turėtų:

1. patikslinti teisinių nuostatų, kurios sulaiko nuo maisto donavimo, traktavimą, visų pirma Maisto donavimo direktyvoje ir Bendrame maisto įstatyme;
2. atlikti donavimo išplėtimo į politikos sritis, kuriose jis nėra vykdomas, poveikio vertinimą, ypač kalbant apie bendrą žuvininkystės politiką;
3. užbaigti teisės aktų reikalavimą, sudarantį galimybę naudoti maistą iš viešosios intervencijos žemės ūkio atsargų; ir
4. skatinti valstybes nares naudoti esamas donavimo nuostatas, visų pirma susijusias su iš rinkos išimtais vaisiais ir daržovėmis ir su EPLSAF.

Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Phil WINN OWEN, 2016 m. lapkričio 10 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Terminai ir santrumpos

BPS: Bendrasis prekybos standartas.

BRO: Bendras rinkos organizavimas.

BŽP: Bendra žuvininkystės politika.

BŽŪP: Bendra žemės ūkio politika.

COPA COGECA: COPA – Žemės ūkio profesinių organizacijų komitetas (Europos ūkininkams atstovaujanti organizacija), COGECA – Žemės ūkio kooperatyvų generalinė konfederacija.

DAS: Europos Audito Rūmų metiniai patikinimo pareiškimai.

Derliaus nenuėmimas: Jokių komercinių produktų iš dirbamos žemės negavimas normaliame gamybos cikle. Neapima produktų sunaikinimo dėl su klimatu susijusio įvykio arba ligos.

Derliaus nuėmimas prieš laiką: Visiškas žemės ūkio produktų, kurie netinka prekybai (bet nėra sugadinti), nuėmimas konkrečioje dirbamoje žemėje neatėjus normaliam derliaus nuėmimo metui.

DG GROW: Europos Komisijos vidaus rinkos, pramonės, verslumo ir mažų ir vidutinių įmonių (MVĮ) generalinis direktoratas.

DG AGRI: Europos Komisijos žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas.

DG CNECT: Europos Komisijos ryšių tinklų, turinio ir technologijų generalinis direktoratas.

DG EMPL: Europos Komisijos užimtumo, socialinių reikalų ir įtraukties generalinis direktoratas.

DG ENER: Europos Komisijos energetikos generalinis direktoratas.

DG ENTR: Europos Komisijos įmonių ir pramonės generalinis direktoratas. Naujas pavadinimas: Vidaus rinkos, pramonės, verslumo ir MVĮ generalinis direktoratas (GROW).

DG ENV: Europos Komisijos aplinkos generalinis direktoratas.

DG MARE: Europos Komisijos jūrų reikalų ir žuvininkystės generalinis direktoratas.

DG MARKT: Vidaus rinkos ir paslaugų generalinis direktoratas. Naujas pavadinimas: Finansinio stabilumo, finansinių paslaugų ir kapitalo rinkų sąjungos generalinis direktoratas (FISMA).

DG RTD: Europos Komisijos mokslinių tyrimų ir inovacijų generalinis direktoratas.

DG SANCO: Europos Komisijos sveikatos ir vartotojų reikalų generalinis direktoratas. Naujas pavadinimas: Sveikatos ir maisto saugos generalinis direktoratas (SANTE).

DG SANTE: Europos Komisijos sveikatos ir maisto saugos generalinis direktoratas.

DG TAXUD: Europos Komisijos mokesčių ir muitų sąjungos generalinis direktoratas.

DG: Europos Komisijos departamentai ir tarnybos, žinomos kaip generaliniai direktoratai (GD).

EAFRD: Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai.

EIP: Europos inovacijų partnerystė.

EJRŽF: Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas.

Eksporto grąžinamosios išmokos: Eksporto grąžinamąsias išmokas ES gali mokėti prekybos bendrovėms, kurios parduoda tam tikrus žemės ūkio produktus trečiosiose šalyse. Grąžinamoji išmoka paprastai padengia ES vidaus kainos ir pasaulio rinkos kainos skirtumą.

EPLSAF: Europos pagalbos labiausiai skurstantiems asmenims fondas.

Eurostatas: Europos Sąjungos statistikos tarnyba.

EŽF: Europos žuvininkystės fondas.

EŽŪGF: Europos žemės ūkio garantijų fondas.

FAO: Jungtinių Tautų maisto ir žemės ūkio organizacija.

FAOSTAT: Jungtinių Tautų maisto ir žemės ūkio organizacijos statistikos skyrius.

G20: (arba dvidešimties grupė) yra tarptautinis 20 didžiųjų ekonomikų vyriausybių ir centrinių bankų valdytojų forumas.

Išėmimas iš rinkos: Produktų išėmimas iš rinkos (jų neperdavimas į pardavimą).

Kaimo plėtra: ES kaimo plėtros politika papildo tiesioginių išmokų ir rinkos priemonių sistemą ir padeda pagerinti tam tikrus ekonominės, aplinkosaugos ir socialinės padėties aspektus ES kaimo vietovėse.

LNA: Maisto paskirstymo labiausiai nepasiturintiems asmenims programa.

Parama privačiam sandėliavimui: Parama, skirta produktų laikymui sandėlyje. Ji padeda stabilizuoti produkto rinką, jei yra jo perviršis ir sumenksta kainos.

PVM: Pridėtinės vertės mokestis.

SSP: Savanoriška susietoji parama.

UNECE: Jungtinių Tautų Europos ekonominė komisija.

Viešoji intervencija: Kai tam tikrų žemės ūkio produktų rinkos kainos nukrenta žemiau šio iš anksto nustatyto lygio, Europos Komisija gali nuspręsti stabilizuoti rinką perkant perviršinę tiekiamą produkciją, kuri vėliau gali būti sandėliuojama valstybėse narėse iki tol, kol rinkos kaina padidės.

WRAP: (atliekų ir išteklių veiksmų programa, Waste and Resources Action Programme) labdaros organizacija ir bendrovė Jungtinėje Karalystėje, kuri bendradarbiauja su vyriausybėmis, verslo vykdytojais ir bendruomenėmis, siekdama pateikti praktinių sprendimų, skirtų padidinti efektyvumą ir paspartinti perėjimą prie tvarios, efektyviai išteklius naudojančios ekonomikos.

Audito grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į veiklos ar atitikties riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šią ataskaitą priėmė Audito Rūmų nario Phil Wynn Owen vadovaujama I audito kolegija, kuri specializuojasi tausaus gamtos išteklių naudojimo srityje. Auditui vadovavo Audito Rūmų narė Bettina Jakobsen, jai padėjo kabineto vadovė Katja Mattfolk; kabineto atašė Kim Storup; pagrindinis vadybininkas Michael Bain; užduoties vadovė Maria Eulàlia Reverté i Casas. Audito grupę sudarė Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea ir Paulo Oliveira.

Apie

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Tviteris: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-6443-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/24175	QJ-AB-16-032-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-6865-5	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/999684	QJ-AB-16-032-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti 4 paveikslą *-ame puslapyje ir nuotraukas 6-ame langelyje *-ame puslapyje būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių turėtoją.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

• vieną egzempliorių:
  • svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
  • Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
  • ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
  • susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
  • arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*) Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

• svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).