Lotta allo spreco di alimenti: un’opportunità per l’UE di migliorare, sotto il profilo delle risorse, l’efficienza della filiera alimentare

Sintesi

I

Lo spreco di cibo è un problema mondiale al quale negli scorsi anni è stata prestata maggiore attenzione da parte del pubblico e dei decisori politici. L’importanza di questo problema è destinata ad aumentare, data specialmente la necessità di nutrire una popolazione mondiale in aumento. Gli alimenti sono un bene prezioso e la loro produzione può richiedere molte risorse. Le stime attuali indicano che, globalmente, circa un terzo del cibo prodotto per il consumo umano va sprecato o perso, con un conseguente costo economico e ambientale.

II

In questo contesto, la Corte ha esaminato il ruolo che l’UE può svolgere nella lotta contro lo spreco alimentare. Gli auditor della Corte hanno esaminato le azioni adottate finora e le modalità con le quali i vari strumenti d’intervento dell’UE operano per ridurre detto spreco. È stata prestata particolare attenzione alle azioni di prevenzione e alle donazioni, che sono quelle preferite fra tutte nella lotta contro lo spreco alimentare.

III

Il quesito di audit cui si voleva dare una risposta era il seguente: «L’UE contribuisce ad una filiera alimentare efficiente sotto il profilo delle risorse, per mezzo di un’efficace lotta allo spreco di cibo?». La Corte ha constatato che, allo stato attuale, non è così; nella relazione vengono poste in evidenza le modalità con le quali le attuali politiche potrebbero essere utilizzate in modo più efficace per far fronte al problema. Molti dei potenziali miglioramenti non richiedono nuove iniziative né maggiori fondi pubblici, ma comportano piuttosto un miglior allineamento delle politiche esistenti, un miglior coordinamento e la chiara individuazione della riduzione dello spreco alimentare come obiettivo delle politiche. Nello specifico, dall’audit è emerso che:

1. nonostante la crescente importanza dello spreco alimentare nell’agenda politica, l’ambizione della Commissione europea è scemata nel tempo. Le azioni intraprese sinora sono state frammentate ed intermittenti, e manca il coordinamento a livello della Commissione. L’assenza di una definizione comune di «spreco alimentare» e di un valore di partenza condiviso rispetto al quale calibrare gli interventi di riduzione dello spreco ha ostacolato la realizzazione di ulteriori progressi;
2. lo spreco di cibo è un problema presente lungo l’intera filiera alimentare e quindi gli interventi dovrebbero riguardare l’intera filiera, con potenziali vantaggi per tutti gli attori coinvolti. Si dovrebbe porre l’enfasi sulla prevenzione, dato che i benefici derivanti dall’evitare gli sprechi sono maggiori rispetto a quelli derivanti dall’occuparsene a posteriori. Sebbene una serie di politiche dell’UE abbia il potenziale per lottare contro lo spreco di cibo, detto potenziale non è sfruttato e le opportunità offerte non sono state ancora colte. L’impatto delle varie politiche dell’UE sulla lotta contro lo spreco di alimenti è stato valutato in misura palesemente insufficiente. Importanti settori di intervento, quali l’agricoltura, la pesca e la sicurezza alimentare, svolgono tutti un ruolo e potrebbero essere utilizzati per meglio combattere lo spreco alimentare. Va riconosciuto che, nel tempo, le modifiche alle politiche, comprese le riforme della PAC e della politica della pesca, hanno avuto un impatto positivo. Ad esempio, l’abbandono graduale della politica agricola basata sugli interventi ha ridotto la sovrapproduzione. Nella presente relazione, viene evidenziata una serie di buone pratiche, ma il loro impatto positivo è stato frutto di coincidenze anziché essere il risultato di un’azione politica mirata;
3. per quanto riguarda la donazione di alimenti, alcuni degli ostacoli attualmente esistenti, come interpretazioni differenti di disposizioni giuridiche, potrebbero essere rimossi, al fine di facilitare la donazione di cibo che andrebbe altrimenti sprecato.

IV

La Corte formula tre raccomandazioni.

1. La strategia dell’UE per combattere lo spreco alimentare dovrebbe essere potenziata e coordinata meglio. La Commissione dovrebbe partire dalle misure inizialmente prese e sviluppare un piano d’azione per gli anni a venire.
2. Nel coordinare le varie politiche potenzialmente in grado di lottare contro lo spreco di cibo, la Commissione dovrebbe tener conto dello spreco di alimenti nelle proprie future valutazioni d’impatto e allineare maggiormente le diverse politiche dell’UE che lo possono combattere.
3. Per facilitare la donazione di alimenti che andrebbero altrimenti sprecati, la Commissione potrebbe utilmente chiarire l’interpretazione di disposizioni giuridiche che possono scoraggiare dette donazioni. La Commissione dovrebbe incoraggiare un’ulteriore sfruttamento delle possibilità di donazione esistenti e valutare come facilitare la donazione in altri settori d’intervento.

Introduzione

01

Lo spreco di cibo è un problema riconosciuto la cui importanza politica e sociale è cresciuta negli anni recenti. Numerose dichiarazioni politiche ad alto livello formulate nell’ultimo decennio esprimono il bisogno di lottare contro lo spreco di alimenti. Quest’ultimo avviene lungo l’intera filiera alimentare, nelle fasi di produzione, trasformazione, vendita e consumo. Lo spreco alimentare può essere definito in molti modi diversi e non vi è una metodologia unica per misurarlo. Ciononostante, viene generalmente riconosciuto che, a livello mondiale, va sprecato o perso circa un terzo degli alimenti prodotti per il consumo umano¹. Le Nazioni Unite hanno stimato i costi economici ed ambientali correlati a tale spreco in circa 1 700 miliardi di dollari USA l’anno per tutto il mondo.

La tematica dell’audit

Come definire lo spreco alimentare?

02

Al momento, non vi è alcuna definizione condivisa di «spreco alimentare» a livello dell’UE. Gli Stati membri dell’UE utilizzano definizioni diverse, così come l’Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura (FAO) utilizza la propria².

03

Nel luglio 2014, il progetto europeo di ricerca Fusions ha proposto un altro quadro entro il quale definire i rifiuti alimentari³ e nel marzo 2016 ha proposto una metodologia per misurarne e monitorarne le quantità⁴. Più di recente, nel giugno 2016 un partenariato a più attori⁵ ha pubblicato una norma globale per la contabilizzazione e la comunicazione della perdita e dello spreco di alimenti.

04

Ai fini della presente relazione, per «spreco alimentare» s’intende qualsiasi prodotto – o parte di prodotto – coltivato, catturato o trasformato ai fini del consumo umano che avrebbe potuto essere mangiato se trattato o conservato in modo diverso. Si riconosce che detta definizione può non essere direttamente compatibile con l’attuale quadro normativo dell’UE, ma anche altre definizioni, come quelle impiegate da Fusions, dalla FAO e dagli Stati membri visitati ai fini del presente audit, si discostano da tale quadro normativo.

La gerarchia dei rifiuti applicata allo spreco di alimenti

05

Una gerarchia dei rifiuti assegna priorità alle azioni di trattamento dei rifiuti, classificandole in ordine di preferibilità sulla base di criteri di sostenibilità ambientale. La direttiva-quadro dell’UE sui rifiuti⁶ definisce la gerarchia dei rifiuti dell’UE⁷. Detta gerarchia può essere applicata allo spreco di alimenti, ma dovrebbe essere leggermente modificata per tener conto delle particolarità dei prodotti alimentari. Numerosi Stati membri hanno adattato la gerarchia dei rifiuti agli alimenti, secondo l’ordine di preferenza illustrato in figura 1.

06

Secondo la definizione usata per la presente relazione, lo «spreco alimentare» è rappresentato dai tre livelli inferiori della gerarchia illustrata (riciclaggio, altro tipo di recupero e smaltimento). I tre livelli superiori (prevenzione, donazione e mangimi per animali) rappresentano azioni che possono essere intraprese prima che il cibo costituisca un rifiuto e sono le più auspicabili (in una prospettiva economica e ambientale). Il presente audit è incentrato sulla prevenzione e sulla donazione, i due livelli più alti della gerarchia.

Dati sullo spreco di alimenti

07

Secondo la Commissione europea, ogni anno nell’UE sono sprecati circa 88 milioni di tonnellate di cibo⁸. Si stima che lo spreco alimentare complessivo nell’UE salirà a circa 126 milioni di tonnellate entro il 2020 a meno che vengano prese ulteriori azioni o misure preventive⁹. I dati sullo spreco di alimenti variano significativamente a seconda della fonte. Con ogni evidenza, una delle ragioni è la diversa interpretazione di ciò che costituisce «spreco alimentare» (ossia, la mancanza di una definizione condivisa) e le diverse metodologie utilizzate per misurarlo. Vari studi presentano dati divergenti per ciascuno dei settori della filiera alimentare. Nella tabella 1 vengono presentati i risultati di alcuni di questi studi; si può vedere che lo spreco di alimenti ha luogo lungo l’intera filiera, sebbene sia necessaria cautela nel raffronto dei risultati, dato che la metodologia e la definizione di «spreco alimentare» utilizzate non sono omogenee.

Tabella 1

Percentuale di alimenti sprecati nelle varie fasi della filiera alimentare secondo diversi studi¹

	FAO (Europa)	Foodspill (Finlandia)	FH Münster (Germania)	Bio Intelligence Service (UE)	Fusions2 (UE)
Settore della produzione	23	19 - 23	22	34,2	11
Settore della trasformazione	17	17 - 20	36	19,5	19
Settore della commercializzazione	9	30 - 32	3	5,1	17
Consumatori	52	28 - 31	40	41,2	53

1 Analisi dell’Istituto delle risorse mondiali (WRI) basata su FAO, 2011 Global food losses and waste – extent, causes and prevention, Roma, giugno 2013; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; Gustavsson e altri, ITAS-calculations based on the SIK-methodology, 2013; Fusions, Estimates of European food waste levels, 2016.

2 Lo studio riconosce che vi è un’incertezza moderatamente alta circa questa stima (pag. 27). In particolare per i dati relativi al settore della produzione, le stime sono basate su dati provenienti da sei paesi soltanto e le incertezze stimate del ±17 % sono probabilmente sottostimate (pag 21).

Lo spreco di alimenti avviene lungo tutta la filiera alimentare

08

Le situazioni che generano spreco di cibo possono essere molto diverse, ma si verificano in ciascuna fase della filiera alimentare. Numerosi studi hanno analizzato i diversi modi in cui il cibo viene sprecato¹⁰. La figura 2 mostra alcune di tali situazioni.

Il costo dello spreco di alimenti

09

I costi associati allo spreco di alimenti sono almeno di due tipi diversi: i costi economici e i costi ambientali. Il costo economico include non solo il costo connesso al valore dei prodotti in questione, ma anche i costi connessi alla produzione, al trasporto e allo stoccaggio dei prodotti sprecati, nonché i costi del loro trattamento. Dal punto di vista ambientale, lo spreco di alimenti rappresenta uno spreco di risorse (quali terreni, acqua, energia ed altre risorse) nel corso di tutto il ciclo di vita dei prodotti, ed il conseguente aumento delle emissioni di gas serra.

10

Dato che è difficoltoso ottenere dati completi, attendibili e armonizzati sulle attuali quantità di spreco alimentare esistente, qualunque stima dei costi dello stesso è destinata a peccare di attendibilità. Ciononostante, in alcuni studi si è cercato di determinare il costo dello spreco di cibo e queste cifre possono essere utilizzate come indicatori della potenziale entità del problema dello spreco di cibo.

11

La FAO ha effettuato una valutazione del costo dello spreco alimentare su scala mondiale, constatando che, oltre ad costo economico stimato di 1 000 miliardi di dollari USA l’anno (il valore dei prodotti sprecati e dei sussidi versati per produrli), i costi ambientali (quali le emissioni di gas serra, la scarsità delle risorse idriche e l’erosione) ammontano a circa 700 miliardi di dollari USA¹¹.

Lo spreco di alimenti e le forze di mercato

12

Le ragioni per le quali gli alimenti vanno sprecati differiscono in base al ruolo di ciascun attore della filiera alimentare. In genere, le decisioni prese dagli operatori commerciali (produttori, trasformatori e rivenditori) mirano a massimizzare il profitto, nonostante alcune decisioni possano comportare la generazione di un certo ammontare di spreco di cibo. Nonostante i vari operatori non intendano provocare uno spreco di cibo, quest’ultimo spesso avviene in conseguenza delle loro scelte.

13

I consumatori prendono decisioni che potrebbero comportare spreco di alimenti per ragioni del tutto diverse. Per i consumatori, si tratta di essere appagati, in termini di soddisfacimento dei propri bisogni nutrizionali o in altri termini (ad esempio, qualità, abbondanza, varietà, prezzo, ecc.).

14

I motivi per cui gli alimenti vanno sprecati sono intrinsecamente legati alla questione di chi sostiene i costi associati allo spreco di cibo. Il costo economico dello spreco alimentare è a carico di almeno tre diversi gruppi di attori: consumatori, specifici operatori della filiera alimentare e organizzazioni caritative.

• Gli operatori della filiera alimentare internalizzano il costo dello spreco alimentare e lo includono nel prezzo finale al consumo del prodotto. Ad esempio, un rivenditore, molto probabilmente, fisserà un prezzo del prodotto abbastanza alto da tener conto sia dei prodotti venduti che di quelli che prevede resteranno invenduti.
• Parte del costo dello spreco di alimenti può essere trasferito da un operatore commerciale del ramo alimentare ad un altro operatore. A titolo di esempio, quando esistono notevoli squilibri nel potere contrattuale tra operatori commerciali, il costo dello spreco di cibo può essere posto a carico dell’operatore più debole.
• Parte del costo dello spreco alimentare può inoltre essere esternalizzato a organizzazioni caritatevoli, sotto forma di donazione di derrate alimentari. Dette organizzazioni spesso si accollano i costi di cernita, manipolazione, immagazzinamento, trattamento che verrebbero altrimenti sostenuti dagli operatori che donano le derrate alimentari in questione.

Il costo ambientale dello spreco alimentare è a carico dell’intera società, principalmente tramite una crescente scarsità delle risorse naturali (che nel lungo periodo può tradursi in un aumento del prezzo di tali risorse). Nell’allegato I viene indicato, utilizzando due esempi concreti, come le forze di mercato influenzano la generazione di spreco di alimenti. Sebbene la presente relazione non sia incentrata su tali forze di mercato, la Corte prende atto della loro importanza nella lotta allo spreco di alimenti. La Commissione europea ed il Parlamento europeo¹² hanno riconosciuto il ruolo che tali forze svolgono nella filiera alimentare.

Lo spreco di cibo e l’UE

15

Lo spreco di alimenti costituisce un problema globale. Sebbene l’azione dell’UE per quanto riguarda lo spreco di alimenti avrà, per definizione, effetti limitati a livello mondiale, l’UE, in quanto importante attore sulla scena internazionale, può avere un impatto sul volume di alimenti sprecati tramite le diverse politiche di cui è responsabile (quali la politica agricola comune, la politica comune della pesca, la politica in tema di sicurezza dei prodotti alimentari, la politica in tema di rifiuti). In questo contesto, la Commissione detiene una responsabilità, in quanto iniziatrice delle disposizioni giuridiche dell’UE che possono influire sulla generazione dello spreco di alimenti.

16

A livello della Commissione europea, la direzione generale Salute e sicurezza alimentare è competente per il dossier «spreco alimentare». In tale contesto, adotta una serie di misure (quale l’istituzione di gruppi di lavoro e di gruppi di esperti) e di iniziative di comunicazione. Parecchie altre direzioni generali della Commissione hanno parimenti un ruolo da svolgere nella prevenzione dello spreco di alimenti, dal momento che numerose politiche e disposizioni dell’UE (quali la politica agricola, la politica della pesca, la politica in materia di sicurezza dei prodotti alimentari, la politica in tema di rifiuti) possono avere un’influenza sulla generazione di spreco alimentare (cfr. allegato II).

17

La responsabilità che gli Stati membri hanno quanto allo spreco alimentare è ugualmente importante. A seconda del modo in cui recepiscono ed attuano le disposizioni dell’UE, gli Stati membri possono facilitare od ostacolare la prevenzione dello spreco di alimenti e la donazione di derrate alimentari. La loro responsabilità è forse ancora più importante, in quanto possono anche avviare proprie iniziative (al di fuori del quadro UE) per contrastare lo spreco di alimenti¹³.

L’audit

Estensione e approccio dell’audit

18

Vi sono molti studi sullo spreco alimentare, ma nessuno è stato incentrato sulla responsabilità dell’UE¹⁴ in proposito. L’audit espletato dalla Corte mirava pertanto a fornire un’analisi completa della tematica dello spreco di alimenti, vista da una prospettiva interamente UE.

19

La Corte è consapevole del fatto che le politiche e le disposizioni giuridiche analizzate nel contesto del presente audit hanno obiettivi diversi da quello di prevenire lo spreco di alimenti. Sebbene non contemplino specificamente il problema dello spreco alimentare, i vari strumenti dell’UE hanno nondimeno un effetto sul comportamento dei vari attori della filiera alimentare. Detto comportamento può dar luogo ad un aumento o ad una diminuzione dell’ammontare di alimenti sprecati. L’UE ha la possibilità di incidere sullo spreco di alimenti tramite i differenti Fondi a propria disposizione e tramite le diverse disposizioni che influenzano il comportamento degli attori nella filiera alimentare. Il presente audit è stato incentrato esclusivamente sulla prevenzione e sulle donazioni, dato che si tratta dei due modi preferibili per combattere lo spreco di cibo secondo la gerarchia dello spreco alimentare (cfr. figura 1).

20

Gli strumenti dell’UE (Fondi e disposizioni giuridiche non connesse ai Fondi) elencati nell’allegato II sono stati identificati dagli auditor della Corte come quelli aventi un effetto in termini di prevenzione dello spreco alimentare o di facilitazione delle donazioni. Ai fini della presente relazione, i settori della filiera alimentare sono stati divisi in quattro gruppi (produttori, trasformatori, rivenditori e consumatori).

21

Il principale obiettivo dell’audit era valutare se le disposizioni giuridiche dell’UE e la loro attuazione da parte degli Stati membri contribuiscano ad un comportamento positivo in relazione allo spreco alimentare da parte dei vari attori della filiera alimentare. Il quesito generale di audit era il seguente:

L’UE contribuisce ad una filiera alimentare efficiente sotto il profilo delle risorse, per mezzo di un’efficace lotta allo spreco di cibo?

22

Ai fini dell’audit, è stato analizzato unicamente l’effetto di politiche e disposizioni giuridiche concernenti lo spreco alimentare nella sola UE, escludendo l’impatto in paesi non-UE.

23

Nella presente relazione, si valuta in primo luogo la misura in cui la Commissione, braccio esecutivo dell’UE, abbia tradotto in azioni concrete le dichiarazioni politiche ad alto livello sulla lotta allo spreco alimentare. In secondo luogo, vengono descritte le opportunità per combattere lo spreco alimentare che le politiche esistenti non hanno colto.

24

Il periodo coperto dall’audit è:

• per quanto riguarda i fondi della politica agricola comune (PAC), sia il 2007-2013 che il 2014-2020;
• per quanto riguarda il Fondo europeo per la pesca (FEP) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), i periodi 2007-2013 e 2014-2020 rispettivamente;
• per quanto riguarda il Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD), il periodo 2014-2020;
• per quanto concerne le disposizioni giuridiche non connesse ai Fondi, sono state considerate le disposizioni giuridiche vigenti al momento dell’audit, nonché le proposte pubblicate di nuove disposizioni.

25

L’audit è stato espletato dal luglio 2015 al maggio 2016¹⁵ e gli elementi probatori di audit sono stati raccolti tramite:

• esami documentali e colloqui con personale dei dipartimenti della Commissione europea. L’audit ha riguardato sei direzioni generali: la DG Salute e sicurezza alimentare (DG SANTE), la DG Mercato interno, industria, imprenditoria e PMI (DG GROW), la DG Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI), la DG Ambiente (DG ENV), la DG Affari marittimi e pesca (DG MARE) e la DG Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL);
• visite di audit presso cinque Stati membri: Italia (Lazio), Paesi Bassi, Portogallo, Romania e Finlandia. In ciascuno di questi Stati membri, sono stati di norma visitati il ministero dell’Agricoltura (per la PAC e il FEAMP), il ministero dell’Ambiente (per la strategia e gli argomenti correlati alla direttiva Rifiuti), il ministero degli Affari sociali (per il FEAD), il ministero della Sanità (per il «pacchetto igiene» degli alimenti) ed il ministero delle Finanze (per gli incentivi finanziari). Sono state inoltre effettuate visite in loco presso pertinenti beneficiari dell’UE;
• riunioni di consultazione con le principali parti interessate, tra cui COPA e Cogeca, Independent Retail Europe, rappresentanti del WRAP (organizzazione caritativa del Regno Unito), della SOMARO (organizzazione senza scopo di lucro rumena) e del progetto di ricerca Fusions dell’UE, nonché con un parlamentare dell’Assemblea nazionale francese, con rappresentanti di un comitato di lavoro della House of Lords britannica e con un rappresentante del Regno Unito alle riunioni del comitato delle norme dell’UNECE.

Osservazioni

Alle dichiarazioni politiche ad alto livello non sono seguite azioni sufficienti

26

Negli ultimi anni, la lotta contro lo spreco alimentare ha acquistato importanza ed ha cominciato a figurare, a tutti i livelli politici, tra gli argomenti da trattare (cfr. allegato III). Il Parlamento europeo ha ripetutamente chiesto alla Commissione europea (nel 2011, 2012, 2015 e 2016) di agire per ridurre lo spreco di alimenti. Gli Stati membri dell’UE hanno iniziato a fissare valori-obiettivo per la riduzione dello spreco di alimenti ed il Consiglio dell’Unione europea, il G20 e le Nazioni Unite hanno evidenziato la necessità di lottare contro lo spreco di cibo lungo tutta la filiera alimentare. Di seguito vengono riportati alcuni esempi.

• Il Parlamento europeo «chiede altresì alla Commissione di avviare azioni concrete volte a dimezzare lo spreco alimentare entro il 2025 e al tempo stesso a prevenire la produzione di rifiuti alimentari» (2011);
• Il G20 ritiene che «la riduzione della perdita e dello spreco di alimenti costituisca un buon obiettivo per un’azione collettiva dei paesi del G20» (2015) [traduzione a cura della Corte];
• Nel documento «Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile», le Nazioni Unite hanno indicato che, entro il 2030, ci si riprometteva di «dimezzare lo spreco alimentare mondiale per abitante ai livelli della rivendita e del consumo, e di ridurre la perdita di alimenti lungo la filiera produttiva e di approvvigionamento, comprese le perdite post-raccolto» (2015) [traduzione a cura della Corte];
• Il Consiglio dell’Unione europea «sostiene gli sforzi di tutti gli attori per ridurre i rifiuti alimentari, che contribuiranno al raggiungimento dell’obiettivo di sviluppo sostenibile 12.3, mirante a dimezzare gli sprechi alimentari globali pro capite a livello di vendita al dettaglio e di consumatori e a ridurre le perdite alimentari lungo le catene di approvvigionamento e di produzione, comprese le perdite dopo il raccolto, entro il 2030» (2016)¹⁶.

Nonostante tali ripetute dichiarazioni politiche, la risposta della Commissione europea nel corso del tempo è divenuta meno ambiziosa e le azioni intraprese fino ad oggi sono state frammentate ed intermittenti.

I documenti strategici della Commissione nel tempo sono diventati meno ambiziosi

27

La Commissione, in quanto braccio esecutivo dell’UE, dovrebbe dar seguito alle dichiarazioni politiche ad alto livello enunciate nel corso del tempo. A partire dal 2011, la Commissione ha pubblicato una serie di documenti in cui prendeva l’impegno a combattere lo spreco alimentare:

• nel settembre 2011, nella «Tabella di marcia verso un’Europa efficiente nell’impiego delle risorse»¹⁷, la Commissione europea ha individuato il settore alimentare come uno dei settori chiave dove l’efficienza delle risorse dovrebbe essere migliorata. La Tabella di marcia del 2011 annunciava inoltre la pubblicazione, nel 2013, di una «comunicazione sull’alimentazione sostenibile» nella quale la Commissione avrebbe tra l’altro, ulteriormente studiato «in che modo limitare il più possibile gli sprechi nella catena di approvvigionamento alimentare». A giugno 2016, la comunicazione citata non è ancora stata pubblicata;
• dopo aver organizzato, nell’estate del 2013, una consultazione pubblica sulla sostenibilità del sistema alimentare, che includeva una sezione sulla prevenzione e la riduzione dello spreco di alimenti, nel luglio 2014 la Commissione ha pubblicato una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio¹⁸ per modificare, tra l’altro, la direttiva Rifiuti. Tuttavia, nel dicembre 2014 la Commissione europea ha ritirato la proposta di una nuova direttiva sui rifiuti, con l’intento di sostituirla con qualcosa di «più ambizioso»¹⁹;
• nel dicembre 2015, la Commissione ha adottato un pacchetto di misure sull’economia circolare, includente proposte legislative riviste sui rifiuti. La tematica della lotta allo spreco alimentare è integrata in queste proposte.

28

Tuttavia, analizzando i documenti citati, gli auditor della Corte osservano che l’ambizione della Commissione relativamente allo spreco di alimenti è scemata nel tempo. Come illustrato in figura 3, i valori-obiettivo di riduzione sono stati abbassati, l’obbligo per gli Stati membri di riferire sullo spreco di alimenti è stato posposto, il termine ultimo per l’adozione da parte della Commissione di un atto di esecuzione per definire una metodologia comune di misurazione dello spreco alimentare è stato ripetutamente prorogato, e non vi è ancora una definizione di «spreco alimentare» valida per tutta l’UE. Inoltre, non è mai stato definito un valore di partenza (livello di riferimento per un dato anno) rispetto al quale fissare valori-obiettivo di riduzione dello spreco di alimenti (cfr. riquadro 1).

29

Sebbene non esista una specifica politica dell’UE in materia di spreco alimentare, varie politiche dell’UE hanno o potrebbero avere un impatto su di esso. Tuttavia, la Commissione non ha analizzato dette politiche al fine di valutare se siano allineate a sufficienza con la necessità di contrastare lo spreco di alimenti (questo aspetto è trattato in maggiore dettaglio ai paragrafi 33-80). Gli Stati membri hanno riconosciuto la necessità di combattere lo spreco di cibo e, data la mancanza di una politica coordinata a livello dell’UE, hanno affrontato la questione in una gamma di modi diversi, compresi approcci legislativi (cfr. riquadro 2). Alcuni Stati membri hanno altresì invitato la Commissione ad agire a livello dell’UE (cfr. riquadro 3).

Azioni frammentate ed intermittenti a livello tecnico

30

Sebbene lo spreco alimentare sia stato oggetto di dibattito in molteplici forum (ad esempio, il Forum ad alto livello per un migliore funzionamento della filiera alimentare), a livello tecnico l’azione della Commissione non è andata oltre l’istituzione di gruppi di lavoro e di gruppi di esperti. Questi gruppi sono stati istituiti per consultare le parti interessate e aiutare la Commissione, nonché gli Stati membri, ad individuare modalità di prevenzione e di riduzione dello spreco di alimenti senza compromettere la sicurezza degli stessi. Nel 2012, la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro sulle perdite e gli sprechi alimentari (di seguito: «il gruppo di lavoro»). I partecipanti a questo gruppo di lavoro erano attori della filiera alimentare²¹ e rappresentanti dei vari dipartimenti della Commissione europea²².

31

Nel 2014, la Commissione ha istituito un gruppo di esperti sulle perdite e gli sprechi alimentari (di seguito: «il gruppo di esperti»). A detto gruppo partecipavano rappresentanti degli Stati membri e rappresentanti delle varie direzioni generali della Commissione²³ competenti. Questo gruppo di esperti si è finora riunito due volte. Nell’autunno 2015, la Commissione ha invitato gli esperti degli Stati membri a partecipare ad una conferenza ad hoc sulla prevenzione dello spreco di alimenti, da tenersi nell’ottobre 2015 nel contesto di Expo 2015. Nell’aprile 2016, la Commissione ha pubblicato un invito a presentare proposte per partecipare alla nuova piattaforma varata per trattare questioni di spreco alimentare. Non è stato chiarito se detta piattaforma opererà assieme al gruppo di esperti o se lo sostituirà.

32

Le riunioni del gruppo di lavoro e del gruppo di esperti non sono state tenute abbastanza spesso da creare un volano per un reale cambiamento (cfr. riquadro 4). Inoltre, le azioni in materia di spreco alimentare hanno patito di una mancanza di continuità, dovuta da un lato a modifiche delle sfere di competenza all’interno della Commissione²⁴ e dall’altro ad un cambio dei partecipanti alle riunioni.

Le politiche esistenti potrebbero essere meglio allineate per lottare con più efficacia contro lo spreco alimentare

33

L’UE influenza la vita quotidiana delle persone in Europa in una serie di modi, ad esempio tramite regolamenti e direttive, a volte anche tramite finanziamenti per progetti, investimenti o per alcune pratiche, incentivando così alcuni tipi di comportamento. Gli auditor della Corte hanno esaminato una serie di settori d’intervento dell’UE che verosimilmente influenzano il comportamento dei vari attori della filiera alimentare in relazione allo spreco di alimenti (agricoltura, pesca, sicurezza dei prodotti alimentari, ambiente, affari sociali e tassazione). Sebbene l’evitare lo spreco di alimenti non rientri tra gli obiettivi primari di dette politiche, gli auditor della Corte hanno incentrato il proprio lavoro su quegli aspetti che potrebbero contribuire a prevenire lo spreco di alimenti o a facilitare la donazione di derrate alimentari. È stata individuata una serie di opportunità per integrare la lotta allo spreco alimentare nelle politiche esistenti. Dette opportunità non sono state ancora sfruttate.

Allineare le politiche per prevenire meglio lo spreco di alimenti

Politica agricola comune

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Lo spreco di alimenti avviene lungo tutta la filiera alimentare (cfr. tabella 1). Tramite i pagamenti diretti, le misure di mercato e i pagamenti nell’ambito dello sviluppo rurale, la PAC può avere un’influenza sulla generazione di spreco alimentare nelle fasi di produzione, trasformazione e vendita della filiera alimentare. Inoltre, dato che la nuova PAC pone una forte enfasi sul concetto di efficienza sotto il profilo delle risorse²⁶, è ragionevole attendersi che la questione dello spreco di alimenti venga affrontata anche dalla PAC.

Evoluzione storica della PAC e attuale natura dei pagamenti diretti

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Nei primi anni della PAC, i prezzi fissi dei prodotti e le restituzioni all’esportazione hanno fornito agli agricoltori incentivi a produrre prodotti agricoli. Tra gli anni ’70 e i primi anni ’90, ciò ha provocato delle eccedenze ed enormi scorte di prodotti come burro, latte scremato in polvere, cereali e carne bovina in tutta l’UE. Con la riforma della PAC del 1992, i tassi di aiuto sono stati significativamente ridotti e per compensare tale riduzione sono stati introdotti i pagamenti diretti accoppiati²⁷. A partire dal 2005, il disaccoppiamento dei pagamenti diretti dalla produzione ha rappresentato un ulteriore passo verso una PAC basata sul mercato. La spesa dell’UE per le restituzioni all’esportazione è diminuita dagli anni ’90 ed oggi tutti i tassi di restituzione all’esportazione sono pari a zero.

36

A seguito di dette successive riforme della PAC, le eccedenze produttive sono calate drasticamente ed il livello di scorte d’intervento è diminuito. Passando dal sostegno ai prodotti al sostegno ai produttori, la sovrapproduzione degli anni precedenti è stata efficacemente ridotta, il che ha probabilmente contribuito a ridurre lo spreco di alimenti.

37

Oggigiorno, la maggioranza dei pagamenti diretti non sostiene più direttamente la produzione di una specifica coltura o prodotto; fornendo sostegno finanziario ai produttori, detti pagamenti contribuiscono solo indirettamente alla produzione di prodotti agricoli. Nel 2013, i pagamenti diretti dell’UE sono ammontati a 41,7 miliardi di euro. Secondo dati Faostat, nello stesso anno l’UE ha prodotto le seguenti quantità di prodotti (cfr. tabella 2). La figura 4 mostra i volumi annui mondiali di spreco di prodotti agricoli. Sebbene questi due insiemi di dati non siano direttamente raffrontabili, mostrano che il sostegno dell’UE è concesso, direttamente o indirettamente, per prodotti per i quali a livello mondiale si verifica un notevole spreco.

Tabella 2

Volumi della produzione agricola dell’UE, 2013 (milioni di tonnellate)

Cereali	Radici amidacee	Colture oleaginose e legumi da granella	Frutta	Carni	Latte e uova	Ortaggi
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Fonte: Faostat.

38

Una piccola percentuale di pagamenti diretti dell’UE (circa il 6 % nel 2014) è ancora connessa alla produzione. In questo contesto, gli Stati membri possono utilizzare il sostegno accoppiato facoltativo. Per mezzo di quest’ultimo regime (disponibile dal 2015), la maggior parte degli Stati membri ha aumentato la propria quota di sostegno accoppiato nell’ambito dei pagamenti diretti. In dieci Stati membri, la quota di pagamenti accoppiati è cresciuta di più di 10 punti percentuali: in Polonia, ad esempio, rappresentavano il 3,5 % dei pagamenti diretti nel 2014, per poi salire al 15 % nel 2015. In altri cinque Stati membri, detta quota è aumentata di più di sette punti percentuali. I settori più importanti che ricevono pagamenti accoppiati sono: carni bovine (41 % del totale), settore lattiero-caseario (20 % del totale); carni ovine e caprine (12 %) e colture proteiche (11 %).

39

Il sostegno accoppiato «può essere concesso esclusivamente a quei settori o a quelle regioni di uno Stato membro in cui determinati tipi di agricoltura o determinati settori agricoli che rivestono particolare importanza per ragioni economiche, sociali o ambientali, si trovano in difficolt໲⁸. Ad esempio, nel settore lattiero-caseario, i dati indicano che numerosi Stati membri (Repubblica ceca, Francia, Polonia, Italia, Spagna, Lituania, Slovacchia e Malta) sostengono tutti i loro allevatori di bestiame da latte tramite il sostegno accoppiato facoltativo. Dato che questo sostegno è legato al numero di vacche da latte notificate dagli Stati membri, in pratica può costituire un incentivo mantenere o persino aumentare la produzione esistente, sebbene il regolamento miri ad impedire ciò²⁹. Dall’audit sono emersi casi in cui questo si è verificato e la Commissione riconosce che tale rischio non è coperto dai controlli che essa effettua. Dal punto di vista dello spreco alimentare, i pagamenti accoppiati stimolano la produzione di specifici prodotti per i quali vi è il rischio che non esista domanda.

40

La Commissione non ha intrapreso alcuno studio dell’impatto delle successive riforme della PAC (compreso il disaccoppiamento) sulle quantità di produzione agricola, né dell’effetto stimato sulla generazione di spreco di alimenti. Non ha mai incluso alcuna valutazione dello spreco alimentare nelle proprie valutazioni d’impatto per i pagamenti diretti dell’UE e non ha valutato l’entità dell’effetto dei pagamenti accoppiati sull’incentivazione dell’offerta di prodotti specifici per i quali vi è il rischio che la domanda non esista (cfr. figura 4).

Misure di mercato

41

Le misure d’intervento sui mercati (intervento pubblico, ammasso privato, ritiro dal mercato, raccolta prima della maturazione, mancata raccolta) costituiscono una piccola percentuale della dotazione finanziaria per la PAC ed il loro impiego è andato costantemente diminuendo a partire dalla metà degli anni ’90, dopo la riforma della PAC del 1992. Queste misure sono usate per sottrarre al mercato (future) offerte che rappresentano eccedenze rispetto alla domanda quando i prezzi si indeboliscono. I prodotti possono essere immagazzinati fino a che il prezzo di mercato aumenti e poi reimmessi nel mercato a fini di vendita, esportazione o donazione, oppure possono essere eliminati in un altro modo (ad esempio, distrutti). Pertanto, le misure di mercato generano direttamente, nel caso della raccolta prima della maturazione e della mancata raccolta, uno spreco di alimenti e possono comportare, specie per i ritiri dal mercato, spreco alimentare.

42

Secondo la Commissione, le misure di mercato intendono conseguire due obiettivi principali: a) costante orientamento al mercato e b) rete di sicurezza per gli agricoltori in caso di forti perturbazioni dei mercati³⁰. Tuttavia, la Commissione non ha definito l’entità di tale rete di sicurezza e, a seconda di come le misure di mercato vengono usate, è possibile che solo uno di questi due obiettivi venga raggiunto. Una citazione da uno studio svedese³¹ illustra la relazione tra l’impiego delle misure di mercato e lo spreco di alimenti: «Quando i prezzi sono talmente bassi che la situazione è ritenuta di crisi, la politica agricola dell’UE offre sostegno finanziario ai produttori. Se questi fondi sono usati per sostenere una situazione di sovrapproduzione strutturale e non soltanto durante crisi improvvise, ciò può avere l’effetto non solo di cementare uno squilibrio strutturale, ma anche di accrescere gli sprechi» [traduzione a cura della Corte].

43

L’uso del meccanismo di intervento pubblico è andato constantemente diminuendo dalla riforma della PAC del 1992. La maggior parte dei prodotti immagazzinati nell’ambito dell’intervento pubblico sono stati reimmessi nel mercato o donati a indigenti e gli attuali livelli di scorte sono molto bassi. Tuttavia, le scorte hanno recentemente ripreso ad aumentare³². In questo contesto, la possibilità di distribuire prodotti gratuitamente può acquisire maggiore importanza. Tuttavia, attualmente non vi sono meccanismi giuridici che rendano ciò possibile (cfr. paragrafi 75 e 76).

44

Nell’UE, tra il 2008 ed il 2015, sono stati ritirati dal mercato 1,8 milioni di tonnellate di frutta e verdura e per oltre 45 500 ettari di terreni vi è stata una raccolta prima della maturazione o non vi è stata raccolta. Per compensare ciò, l’UE ha pagato 380 milioni di euro ai produttori interessati. Stando ai dati della Commissione, il 66 % dei prodotti ritirati sono andati sprecati. Oltre a questo costo diretto (la compensazione pagata agli imprenditori agricoli), il costo totale dello spreco di alimenti dovrebbe tener conto dei costi di produzione e di trasporto dei prodotti, nonché dei costi di trattamento dei rifiuti generati. In aggiunta, si dovrebbe tener conto dei costi ambientali associati, nell’arco del ciclo di vita dei prodotti.

45

Ogni anno, dette misure di mercato interessano migliaia di tonnellate di prodotti, di cui una parte va distrutta. È quindi opportuno valutare il potenziale impatto delle misure di mercato previste sulla generazione o prevenzione dello spreco di alimenti. Una valutazione di questo tipo non è stata effettuata nel contesto della recente riforma della PAC, né in quello delle misure di mercato intraprese dal 2014 (in risposta al divieto d’importazione russo e alla crisi dei prezzi alla produzione); ciò è avvenuto nonostante il fatto che la risoluzione del Parlamento europeo del luglio 2015 invitasse la Commissione, «in sede di valutazione dell’impatto delle nuove proposte legislative pertinenti, a valutare i potenziali effetti sui rifiuti alimentari» (cfr. allegato III).

Restituzioni all’esportazione

46

Le restituzioni all’esportazione possono aver incentivato in passato la produzione di prodotti agricoli per i quali a livello mondiale si genera un notevole livello di spreco. Alla riunione dell’Organizzazione mondiale del commercio del 19 dicembre 2015 a Nairobi, è stato concordato di abolire i sussidi alle esportazioni. Questa decisione potrebbe contribuire a prevenire una potenziale sovrapproduzione di questo tipo.

Programma «Latte nelle scuole» e programma «Frutta nelle scuole»

47

Ai sensi del programma «Latte nelle scuole», l’UE sovvenziona il costo di vari prodotti lattiero-caseari distribuiti agli alunni delle scuole. Ai sensi del programma «Frutta nelle scuole», l’UE fornisce agli alunni frutta e verdura, al fine di promuovere buone abitudini alimentari tra i giovani³³. Entrambi i programmi contemplano misure di accompagnamento, che sono obbligatorie per il regime «Frutta nelle scuole» e facoltative per il programma «Latte nelle scuole». Secondo il regolamento vigente, per entrambi i regimi le misure di accompagnamento «possono contemplare informazioni su misure relative […] alla lotta contro gli sprechi alimentari»³⁴. Tuttavia, al momento dell’audit, gli Stati membri non avevano ancora colto l’opportunità di utilizzare le misure di accompagnamento del programma «Latte nelle scuole» per trasmettere messaggi educativi sulla generazione di sprechi alimentari e sulla loro prevenzione. Per il programma «Frutta nelle scuole», solo alcuni Stati membri hanno usato le misure di accompagnamento obbligatorie per tale scopo³⁵.

Sviluppo rurale

48

Il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) può potenzialmente contribuire alla riduzione dello spreco alimentare nella settore della produzione primaria e in quello della trasformazione degli alimenti (ad esempio, contribuendo a ridurre la mortalità dei capi in azienda, a ridurre le perdite al momento del raccolto, migliorando le condizioni di immagazzinamento o contribuendo a ridurre le perdite durante la trasformazione).

49

Nonostante il fatto che lo spreco di alimenti non venga menzionato in modo specifico nei vari regolamenti sullo sviluppo rurale, le azioni volte a ridurre detto spreco possono essere finanziate tramite numerose misure, quali le attività di trasferimento delle conoscenze e di informazione, l’investimento in immobilizzazioni materiali (ad esempio, attrezzature meno dannose, migliore conservazione post-raccolto, alloggio per animali adattato per ridurre malattie e mortalità), i pagamenti per il benessere degli animali o le attività di cooperazione³⁶. L’articolo 53, paragrafo 3, è il solo articolo del regolamento sullo sviluppo rurale che fa esplicito riferimento al potenziale della rete PEI circa la «riduzione delle perdite post-raccolto e dei residui alimentari».

50

La Commissione non ha incoraggiato in maniera specifica gli Stati membri ad utilizzare i fondi FEASR per lottare contro lo spreco di alimenti. Da parte loro, gli Stati membri controllati non hanno menzionato in modo specifico lo spreco alimentare né hanno fatto riferimento alla lotta contro lo spreco di alimenti come a una necessità o un obiettivo dei loro rispettivi programmi per il 2007-2013 o per il 2014-2020, nonostante avessero l’opportunità di farlo. Ciononostante, numerose autorità nazionali visitate nel corso dell’audit hanno riconosciuto il potenziale del FEASR per contribuire a ridurre lo spreco di alimenti e hanno presentato esempi di progetti concreti per dimostrarlo (cfr. riquadro 5). Questi esempi, tuttavia, non sono il risultato di un approccio strategico e pianificato alla lotta contro lo spreco di alimenti, ma più un effetto contingente dell’attuazione del FEASR in questi specifici Stati membri. Al momento dell’audit, la maggior parte degli Stati membri aveva solo iniziato a definire i propri accordi e progetti PEI, il che vuol dire che è al momento difficile fornire una panoramica delle questioni concernenti lo spreco alimentare che sono state incluse nelle attività del PEI.

51

Nonostante alcuni buoni esempi, la potenziale capacità del FEASR di contribuire alla riduzione dello spreco di alimenti a livello dei produttori e dei trasformatori non è stata ancora sfruttata appieno.

Politica comune della pesca (PCP)

52

I pescatori non catturano solo il pesce che desiderano specificamente pescare o che sono autorizzati a pescare. Fino a poco tempo fa, le parti non desiderate delle loro catture erano ributtate in mare, spesso morte. Ciò è stato da molti considerato uno spreco inaccettabile di risorse scarse. Nel 2013, è stata approvata una riforma della politica comune della pesca (PCP), che mirava a mettere fine a questa pratica introducendo l’obbligo di sbarco. Tramite i Fondi dell’UE per la pesca³⁷, gli Stati membri hanno avuto/hanno l’opportunità di finanziare progetti che preparino all’obbligo di sbarco o influenzino positivamente il tasso di sopravvivenza dei pesci in acquacoltura. Un altro elemento della riforma della PCP che ha un potenziale impatto sulla creazione di spreco alimentare è l’abolizione della compensazione per i ritiri del pesce dal mercato (cfr. paragrafo 61).

Rigetti in mare e obbligo di sbarco

53

Il Parlamento europeo ed il Consiglio ritengono che «Le catture accidentali e i rigetti costituiscono di fatto uno spreco considerevole» ed hanno istituito l’obbligo di «sbarcare tutte le catture («l’obbligo di sbarco»)³⁸. L’obbligo di sbarco viene introdotto in maniera graduale, tra il 2015 e il 2019. Per rispettare tale obbligo, tutte le catture devono essere tenute a bordo, sbarcate e conteggiate rispetto alle quote. Per le specie che hanno un’elevata possibilità di sopravvivenza se liberate a certe condizioni può applicarsi un’esenzione da tale obbligo. A norma dei regolamenti, il pesce sotto taglia non può essere commercializzato a fini di consumo umano diretto.

54

Secondo la Commissione, la finalità è di ridurre i tassi di rigetto dal 15-25 % al 5 %³⁹. Tuttavia, tali tassi variano a seconda del tipo di pesca, della specie e dell’anno: ad esempio, i rigetti quando si pesca vicino al fondale marino o su di esso (pesca demersale rappresentano in media il 40 % delle catture nel Mare del Nord⁴⁰, mentre nel Mediterraneo i rigetti complessivi sono stimati al 18,6 % del totale delle catture⁴¹. La Commissione progetta di fissare valori-obiettivo più affinati per specie o per area geografica nei piani pluriennali dell’UE, attualmente in fase di elaborazione.

55

È chiaro che l’obbligo di sbarco può potenzialmente contribuire a ridurre lo spreco di alimenti se correttamente attuato o, in altre parole, se porta ad una maggiore selettività, riducendo la quantità di catture non desiderate (come il pesce sotto taglia). Al contrario, se l’attività di pesca non diventa maggiormente selettiva, tutto il pesce commestibile che non può essere usato a fini di consumo umano (ad esempio, dati i requisiti minimi di dimensione) costituirà uno spreco alimentare secondo la definizione utilizzata ai fini della presente relazione.

56

Al fine di monitorare più efficacemente l’applicazione dell’obbligo di sbarco, è importante disporre di dati attendibili su catture e rigetti. Tuttavia, alcuni di questi dati non sono prontamente disponibili a livello della Commissione, perché:

• il giornale di pesca elettronico⁴² per i pescherecci di una certa dimensione non è stato del tutto attuato negli Stati membri;
• nonostante l’obbligo per i pescatori, in vigore dal 1° gennaio 2010, di registrare stime di tutti i rigetti superiori a 50 Kg nei propri registri di pesca, non vi è alcun obbligo per gli Stati membri di trasmettere tali dati alla Commissione;
• è stato introdotto soltanto nel maggio 2015 l’obbligo di registrare i rigetti autorizzati, nonché le specie al di sotto della dimensione minima di conservazione (precedentemente ributtate in mare), come entrate distinte nel giornale di pesca elettronico.

In assenza di tali dati, è difficile ottenere informazioni sull’entità dello spreco alimentare in relazione al pesce.

I Fondi UE per la pesca

57

Tramite il Fondo europeo per la pesca (FEP) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP), gli Stati membri hanno avuto / hanno l’opportunità di finanziare progetti che facilitano l’attuazione dell’obbligo di sbarco, quali investimenti in attrezzi da pesca selettivi, attrezzature per trattare le catture non volute a bordo, ricerche sui tassi di sopravvivenza delle specie ittiche, investimenti per trattare gli scarti a terra, ecc. Quattro dei cinque Stati membri visitati hanno usato il FEP per finanziare in particolare progetti di ricerca o progetti di sviluppo e test di attrezzi per la pesca più selettivi (cfr. riquadro 6), ma in due di tali Stati membri il numero di progetti di questo tipo era esiguo. I progetti miranti a facilitare l’attuazione dell’obbligo di sbarco possono essere finanziati anche tramite il FEAMP, ma, dato che i programmi operativi sono stati approvati entro il dicembre 2015, al momento dell’audit nessun progetto era stato ancora ammesso a finanziamento.

58

Tramite il FEAMP, gli Stati membri possono altresì finanziare progetti che abbiano un’incidenza positiva sul tasso di sopravvivenza dei pesci in acquacoltura. In uno degli Stati membri visitati, il FEP è stato usato per finanziare progetti di lotta alle malattie dei pesci, facendo così aumentare il tasso di sopravvivenza dei pesci negli impianti di piscicoltura in questione⁴³.

59

Sia il FEP che il FEAMP possono potenzialmente contribuire a ridurre lo spreco di alimenti, anche se ciò non è espressamente indicato nei rispettivi regolamenti. Negli Stati membri visitati, detto potenziale deve ancora essere realizzato appieno.

Ritiri di pesce

60

Nel periodo 2007-2013, l’UE ha versato compensazioni agli Stati membri che avevano ritirato il pesce dal mercato quando il prezzo del pesce era troppo basso. Nel periodo 2007-2014, sono stati versati agli Stati membri 25,4 milioni di euro (in media 3,2 milioni di euro l’anno) per i ritiri di pesce. Ciò corrisponde a 51 386 tonnellate di pesce (in media, 6 423 tonnellate di pesce all’anno). Non è disponibile alcuna informazione circa le quantità di pesce che sono state distrutte né su quelle utilizzate per altri scopi, quali farina di pesce. Secondo la Commissione, l’unica certezza riguardo alla destinazione finale di questo pesce è che non è stato usato per consumo umano diretto.

61

Nella propria comunicazione sulla riforma della PCP, la Commissione afferma che «Spendere denaro pubblico per la distruzione del pesce non è più giustificabile». Ciò è stato confermato dalla consultazione pubblica svolta dalla Commissione nel 2009⁴⁴. Inoltre, il sistema non rispecchiava più «il mutevole equilibrio fra l’offerta e la domanda». A norma del nuovo regolamento sull’organizzazione comune dei mercati per i prodotti della pesca e dell’acquacoltura, entrato in vigore nel 2014⁴⁵, non viene più concessa alcuna compensazione finanziaria per i ritiri dal mercato e la distruzione di pesce. Le organizzazioni dei produttori possono ancora decidere di ritirare il pesce dal mercato⁴⁶, ma a proprie spese. Abolendo la compensazione per i ritiri di pesce, l’Unione europea ha trasmesso un segnale chiaro al settore della pesca europeo, invitandolo ad abolire pratiche generatrici di sprechi e a meglio allineare le attività di pesca alla domanda.

Politica in materia di sicurezza degli alimenti

62

La politica della Commissione europea in materia di sicurezza degli alimenti mira a garantire che il prodotti alimentari destinati al pubblico consumo siano sicuri. A tal fine, la Commissione prende misure normative e verifica se gli Stati membri controllino che i rivenditori, i produttori e i trasformatori di prodotti alimentari rispettino le norme. Le norme di igiene e sicurezza degli alimenti mirano in primo luogo a garantire che il consumo dei prodotti alimentari sia sicuro. Ciononostante, nell’applicare in pratica tali norme, dovrebbe prestarsi attenzione a non rischiare di generare spreco di alimenti eccedendo i requisiti essenziali della sicurezza degli alimenti. Dall’audit sono emerse alcune aree in cui sono ancora necessari ulteriori sforzi da parte della Commissione e degli Stati membri in materia di prevenzione dello spreco alimentare: esse sono relative allo scambio di buone pratiche in materia di igiene, agli obblighi di tracciabilità e all’indicazione della data in etichetta.

Manuali di corretta prassi in materia di igiene

63

I «manuali di corretta prassi in materia di igiene» sono guide pratiche sviluppate da specifici settori negli Stati membri (ad esempio, il settore distributivo, l’industria molitoria, l’industria dell’acqua in bottiglia) che illustrano come rispettare la normativa generale in materia di igiene degli alimenti ed i relativi obblighi. Detti manuali forniscono alle imprese consigli e orientamenti su come rispettare le pertinenti regolamentazioni in materia di igiene: ad esempio, come condurre una valutazione dei rischi per la sicurezza alimentare in seno alla propria impresa, come attuare misure precauzionali per far fronte a tali rischi, oppure come effettuare un controllo della temperatura, un controllo delle infestazioni, ecc. Questi manuali consentono di applicare i requisiti di sicurezza dei prodotti alimentari a situazioni specifiche e, potenzialmente, di ridurre lo spreco di alimenti, perché i requisiti fissati sono tanto rigorosi quanto effettivamente necessario per rispettare il livello di sicurezza obbligatorio.

64

La Commissione europea tiene un registro dei manuali nazionali di corretta prassi in materia di igiene, al fine di scambiare buone pratiche tra gli Stati membri e gli operatori commerciali del settore alimentare. Tuttavia, per alcuni Stati membri, detto registro contiene informazioni non aggiornate e manuali che non sono più attivi. Altri Stati membri non obbligano le imprese private che hanno redatto tali manuali a renderli pubblici. Nonostante l’esistenza del registro, numerosi Stati membri visitati hanno espresso la loro preoccupazione circa il fatto che vi è un insufficiente scambio di conoscenze in questo campo a livello UE.

Richiami e ritiri

65

Nel caso di richiami o ritiri di un prodotto per ragioni di sicurezza alimentare, la tracciabilità è cruciale. Più è sofisticato il sistema di tracciabilità, minore è il rischio di sprecare alimenti, perché i prodotti da richiamare/ritirare possono essere identificati con maggiore precisione. Il regolamento dell’UE sui princìpi generali della legislazione alimentare⁴⁷ prescrive che gli operatori dispongano di un sistema di tracciabilità capace di rintracciare un prodotto mediante un approccio «un livello avanti, un livello indietro»⁴⁸. La direttiva 2011/91/UE⁴⁹ stabilisce che un prodotto alimentare deve riportare diciture o marche che consentano di identificare la partita alla quale appartiene, ma non dispone che vi sia un riferimento obbligatorio alla dimensione della partita. In pratica, l’attuazione di tale tracciabilità della partita differisce da impresa a impresa.

66

Quattro dei cinque Stati membri visitati⁵⁰ nel corso dell’audit non avevano stabilito alcun obbligo aggiuntivo od orientamento relativamente alla dimensione delle partite; solo in due⁵¹ degli Stati membri visitati le autorità hanno dichiarato di aver spinto produttori e trasformatori ad adottare partite di piccola dimensione (cfr. riquadro 7). Dalle informazioni raccolte presso gli Stati membri visitati è emerso che le quantità di prodotti alimentari richiamati/ritirati sono a volte difficili da stimare e che, spesso, le informazioni richieste per individuare i prodotti che devono essere richiamati/ritirati sono troppo generiche. Il codice che identifica le quantità da richiamare/ritirare non è uniforme; può essere il numero della partita oppure una data di scadenza, e le corrispondenti quantità per singola partita possono essere molto diverse, anche per prodotti simili.

Date sulle etichette

67

Un fattore importante che contribuisce alla confusione dei consumatori circa la sicurezza degli alimenti è l’ambigua indicazione in etichetta delle date. Le etichettature recanti date dovrebbero essere sufficientemente chiare per i consumatori, al fine di evitare il consumo di prodotti non sicuri e lo scarto di prodotti sicuri. Secondo la normativa dell’UE⁵², i prodotti devono essere etichettati o con una data del tipo «da consumarsi preferibilmente entro» o con una data del tipo «da consumare entro». La dicitura «da consumarsi preferibilmente entro» (ossia l’indicazione del «termine minimo di conservazione di un alimento») indica la data fino alla quale il prodotto alimentare conserva le proprie specifiche proprietà in condizioni di corretta conservazione; con la dicitura «da consumare entro» si indica invece l’ultimo giorno nel quale il prodotto è ritenuto sicuro.

68

Nonostante le iniziative delle autorità che hanno diffuso informazioni in merito negli Stati membri visitati, la dicitura «da consumarsi preferibilmente entro» e la dicitura «da consumare entro» sono utilizzate in modi diversi dai produttori/trasformatori/rivenditori. Su prodotti identici (o molto simili) è possibile trovare la dicitura «da consumare entro» oppure la dicitura «da consumarsi preferibilmente entro»: ciò favorisce la confusione e fa sì che cibo perfettamente commestibile sia gettato via, come evidenziato dagli esempi raccolti nel corso dell’audit (cfr. riquadro 8). Inoltre, come illustrato dai risultati dell’inchiesta flash n. 425 dell’Eurobarometro, i consumatori non sono pienamente consapevoli delle differenze tra la dicitura «da consumarsi preferibilmente entro» e quella «da consumare entro»: solo il 47 % delle persone intervistate aveva individuato la definizione corretta della dicitura «da consumarsi preferibilmente entro» e solo il 40 % quella della dicitura «da consumare entro», con notevoli differenze tra uno Stato membro e l’altro⁵³.

69

Secondo le disposizioni normative dell’UE, i prodotti per i quali deve essere indicato «da consumarsi preferibilmente entro» una certa data possono continuare ad essere venduti dopo tale termine. Ciononostante, finora, vi sono ancora Stati membri (ad esempio, Romania, Slovacchia) in cui è illegale vendere prodotti dopo la data indicata come quella entro la quale detti prodotti dovevano essere preferibilmente consumati (cfr. anche riquadro 9).

Chiarire e allineare le politiche e le disposizioni onde facilitare la donazione di derrate alimentari

70

La donazione di derrate alimentari è la seconda opzione in ordine di preferenza prima che il cibo costituisca un rifiuto (cfr. paragrafi 5 e 6). Nell’UE, vi è una solida cultura delle donazioni di derrate alimentari e la Commissione ha anche riconosciuto l’importanza di facilitare dette donazioni come un modo di ridurre lo spreco di alimenti nell’UE⁵⁵. A livello dei diversi settori d’intervento dell’UE, esistono ancora ostacoli alle donazioni, come ad esempio disposizioni giuridiche vigenti non sufficientemente chiare, assenza di disposizioni giuridiche o disposizioni giuridiche non applicate nella pratica. Il superamento di detti ostacoli contribuirebbe ad allineare le politiche dell’UE al fine di facilitare la donazione di derrate alimentari.

Mancanza di chiarezza nelle disposizioni giuridiche vigenti

Gerarchia dei rifiuti

71

Sia l’articolo 4 della direttiva-quadro dell’UE sui rifiuti⁵⁶ che la proposta di direttiva che modifica varie direttive relative ai rifiuti stabiliscono la gerarchia dei rifiuti da applicare nell’Unione europea (cfr. paragrafo 5), ma non precisano in che modo questo ordine di priorità debba essere applicato nello specifico caso degli alimenti e non includono una definizione del termine «spreco alimentare». Pertanto, i testi delle disposizioni normative dell’UE non chiariscono se gli alimenti donati dovrebbero essere conteggiati come alimenti sprecati oppure se, al contrario, la donazione dovrebbe essere considerata un modo di prevenire lo spreco di cibo⁵⁷. Ciò, a sua volta, ha implicazioni sul monitoraggio dello spreco di alimenti⁵⁸ e sulle azioni volte a ridurre quest’ultimo.

Politica in materia di sicurezza degli alimenti

72

La normativa del 2002 in materia di igiene degli alimenti non chiarisce gli obblighi delle banche alimentari o di altre organizzazioni caritatevoli in relazione al trattamento delle derrate alimentari donate. In particolare, la normativa dell’UE⁵⁹ non specifica se le banche alimentari e le organizzazioni caritatevoli siano da considerarsi «operatori del settore alimentare»⁶⁰ e debbano quindi rispettare le norme in materia di alimenti. Gli Stati membri hanno quindi adottato diverse interpretazioni circa il trattamento, da parte di banche alimentari e organizzazioni caritatevoli, delle derrate alimentari donate (cfr. riquadro 10). Dal 2013, numerosi Stati membri hanno elaborato di propria iniziativa proprie linee-guida per le banche alimentari e le organizzazioni caritatevoli, chiarendo questioni di responsabilità in riferimento alle donazioni e spiegando come interpretare fattori di sicurezza degli alimenti come date di scadenza, tracciabilità, etichettatura e congelamento dei prodotti alimentari. La Commissione ha adesso riunito sul proprio sito Internet le linee-guida nazionali e settoriali sulla redistribuzione degli alimenti trasmesse da vari attori, al fine di promuovere lo scambio di buone pratiche tra Stati membri. Sebbene la stessa Commissione abbia, fin dal 2012, ripetutamente invitato ad elaborare linee-guida dell’UE sulla donazione delle derrate alimentari per chiarire tale questione, al momento dell’audit, nel giugno 2016, ha affermato di stare ancora lavorando su una prima bozza di tali linee-guida⁶¹. Pertanto, la Commissione può ancora contribuire a chiarire, sotto questo aspetto, le disposizioni giuridiche vigenti.

Imposta sul valore aggiunto

73

Gli incentivi fiscali alla donazione di derrate alimentari sono da molti considerati come lo strumento più potente per incentivare le donazioni. Le discussioni sugli incentivi fiscali a livello UE sono state incentrate su come debba applicarsi l’IVA agli alimenti donati. Ciò è stato oggetto di numerose riunioni organizzate dalla Commissione. La normativa dell’UE in materia di IVA non rappresenta, di per sé, un ostacolo alla donazione per questi tipi di prodotti alimentari, ma l’interpretazione di detta normativa da parte di alcuni Stati membri potrebbe ancora costituire un ostacolo alla donazione di derrate alimentari (cfr. riquadro 11).

Opportunità per facilitare le donazioni non colte a causa della mancanza di inquadramento giuridico

Politica comune della pesca

74

Secondo la Commissione, nel corso dei negoziati sulla riforma della PCP l’opportunità di includere le donazioni nella PCP rivista è stata discussa con il legislatore ed alla fine scartata. Pertanto, non vi è ancora un meccanismo che promuova la donazione di pesce ritirato dal mercato né un meccanismo che promuova la donazione di pesce che non può essere commercializzato (ad esempio, sotto taglia).

Politica agricola comune

75

Come spiegato al paragrafo 35, per molti anni l’UE ha avuto notevoli scorte di burro, latte scremato in polvere, cereali, ecc. Nell’ambito della PAC, esisteva un programma ad hoc (programma di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell’Unione) per la donazione di alcune di queste scorte d’intervento a persone bisognose per mezzo di organizzazioni caritatevoli.

76

A partire dagli anni ’90, l’utilizzo del meccanismo del pubblico intervento è andato costantemente diminuendo, così come le scorte. Nel 2014, questo programma ad hoc è stato sostituito da un altro programma, detto FEAD, al di fuori della PAC. Sebbene entrambi i regolamenti applicabili⁶³ prevedano la possibilità di utilizzare prodotti delle scorte d’intervento tramite il FEAD, mancano i necessari atti di esecuzione della Commissione che stabiliscano le procedure in questione.

Opportunità di facilitare le donazioni non sfruttate a sufficienza

Fondo di aiuti europei agli indigenti

77

Il FEAD esiste dal 2014. Il FEAD, diversamente dal programma di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell’Unione, è incentrato in primo luogo⁶⁴ non sul rendere disponibili per gli indigenti i prodotti delle scorte d’intervento, ma sul fornire assistenza materiale e non materiale agli indigenti.

78

Il regolamento FEAD⁶⁵ prevede modalità di facilitazione delle donazioni di alimenti, ma la Commissione non ha promosso attivamente questo aspetto del FEAD presso gli Stati membri e solo alcuni Stati membri lo hanno effettivamente utilizzato.

• L’articolo 23, paragrafo 4, prevede la possibilità, nell’ambito del FEAD, di distribuire gratuitamente alle persone indigenti i prodotti alimentari provenienti dalle scorte d’intervento. In pratica, solo uno Stato membro su 28 (la Finlandia) ha previsto questa facoltà nel proprio programma operativo (PO) relativo al FEAD.
• L’articolo 26, paragrafo 2, lettera d), prevede la possibilità di finanziare «le spese di raccolta, trasporto, magazzinaggio e distribuzione delle donazioni di prodotti alimentari». Secondo la Commissione, solo quattro Stati membri (Estonia, Italia, Lussemburgo e Slovacchia) hanno previsto tale tipo di intervento tra le azioni dei rispettivi PO, ma senza una specifica dotazione finanziaria.

Politica agricola comune

79

Quando i produttori ritirano dal mercato prodotti ortofrutticoli, possono ricevere fondi dell’UE per la loro distruzione (cfr. paragrafo 44). Se donano i prodotti ad alcuni organismi, ricevono una compensazione maggiore rispetto a quella percepita quando li distruggono. Nonostante tale compensazione sia maggiore, i dati raccolti nel corso dell’audit indicano che meno del 40 % dei prodotti ortofrutticoli ritirati dal mercato sono stati in realtà donati nel periodo 2007-2015. Le cifre variamo ampiamente tra uno Stato membro e l’altro, così come tra un anno e l’altro. Dall’audit è emerso che in uno Stato membro visitato nel corso dell’audit vi sono gravi problemi di attendibilità dei dati (cfr. riquadro 12).

80

Una delle difficoltà riferite dalle autorità degli Stati membri circa la distribuzione gratuita di prodotti ortofrutticoli ritirati dal mercato ad alcuni enti pubblici⁶⁶ consiste nel fatto che, secondo la normativa dell’UE, non è permesso che la distribuzione gratuita rimpiazzi le quantità normalmente acquistate da tali enti. Tale disposizione esiste per evitare interferenze sul mercato, ma in pratica, data la difficoltà di controllare se essa venga rispettata, alcune autorità non sono per niente invogliate a donare prodotti a tali tipi di enti.

Conclusioni e raccomandazioni

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Lo spreco di cibo è un problema mondiale al quale negli scorsi anni è stata prestata maggiore attenzione da parte del pubblico e dei decisori politici, ed è verosimile che diventi ancora più importante, specie se si considera l’esigenza di nutrire una popolazione mondiale in aumento. Gli alimenti sono un bene prezioso e la loro produzione può richiedere moltissime risorse. Le stime attuali indicano che, globalmente, circa un terzo del cibo prodotto per il consumo umano va sprecato o perso, con un conseguente costo economico e ambientale.

82

In questo contesto, la Corte ha esaminato il ruolo che l’UE può svolgere nella lotta contro lo spreco alimentare. Pur riconoscendo l’importanza delle forze di mercato per la lotta allo spreco di cibo, gli auditor della Corte hanno esaminato le azioni adottate finora e le modalità con le quali i vari strumenti d’intervento dell’UE operano per ridurre detto spreco. È stata prestata particolare attenzione alle azioni di prevenzione e alle donazioni, che sono quelle maggiormente auspicabili nella lotta contro lo spreco alimentare.

83

Il quesito di audit cui si voleva dare una risposta era il seguente: «L’UE contribuisce ad una filiera alimentare efficiente sotto il profilo delle risorse, per mezzo di un’efficace lotta allo spreco di cibo?». La Corte ha constatato che, allo stato attuale, non è così; nella relazione vengono poste in evidenza le modalità con le quali le attuali iniziative e politiche potrebbero essere utilizzate in modo più efficace per far fronte al problema dello spreco di alimenti. Molti dei potenziali miglioramenti non richiedono nuove iniziative o più fondi pubblici, ma comportano piuttosto un migliore allineamento delle politiche esistenti, un maggiore coordinamento in seno alla Commissione e tra la Commissione e gli Stati membri, nonché la chiara individuazione della riduzione dello spreco alimentare come uno degli obiettivi delle politiche esistenti.

84

Il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, assieme agli Stati membri, hanno tutti espresso l’intenzione di affrontare il problema dello spreco di alimenti. Le azioni intraprese sinora per realizzare detta intenzione sono state frammentate ed intermittenti, non vi è una strategia condivisa a livello dell’UE e manca il coordinamento a livello della Commissione. Nonostante la crescente importanza dello spreco alimentare nell’agenda politica, l’ambizione della Commissione europea è scemata nel tempo (paragrafi 26-32). Ciò anche se la lotta contro lo spreco di cibo è un campo in cui sembra esservi accordo circa il potenziale ruolo guida della Commissione. L’assenza di una definizione comune di «spreco alimentare» e di un valore di partenza condiviso rispetto al quale calibrare gli interventi di riduzione dello spreco ha ostacolato ulteriori progressi in questo ambito. Pertanto, la Corte raccomanda quanto segue.

Raccomandazione 1

Gli sforzi dell’UE volti a combattere lo spreco di alimenti dovrebbero essere potenziati e coordinati meglio; nel far ciò, l’UE potrebbe assumere un ruolo più incisivo negli opportuni forum a livello mondiale. Ciò implica un’azione concertata da parte degli organismi dell’UE e degli Stati membri per concordare una strategia comune al più presto possibile.

A livello tecnico, la Commissione dovrebbe adesso elaborare un piano d’azione per gli anni a venire che contempli vari settori d’intervento. Detto piano dovrebbe includere descrizioni condivise di cosa costituisca uno «spreco alimentare» in tutte le fasi della filiera alimentare e una metodologia di misurazione degli impatti di questa strategia.

85

Gli auditor della Corte hanno esaminato una serie di settori d’intervento dell’UE che verosimilmente influenzano il comportamento dei vari attori della filiera alimentare in relazione allo spreco di alimenti (agricoltura, pesca, sicurezza dei prodotti alimentari, ambiente, affari sociali e tassazione). Gli interventi dovrebbero essere indirizzati a tutta la filiera alimentare, con potenziali vantaggi per tutte le parti in causa. Ciò detto, l’enfasi dovrebbe essere posta sulla prevenzione, dato che i benefici derivanti dall’evitare gli sprechi sono molto maggiori rispetto a quelli derivanti dall’occuparsene a posteriori.

86

Sebbene vi sia una serie di politiche dell’UE che hanno il potenziale per lottare contro lo spreco di cibo, detto potenziale non è sfruttato appieno e le opportunità offerte non sono state ancora colte. L’impatto delle varie politiche dell’UE sulla lotta contro lo spreco di alimenti è stato valutato in misura palesemente insufficiente. I principali settori d’intervento, quali la politica agricola comune (compreso lo sviluppo rurale), la politica comune della pesca e la politica in materia di sicurezza dei prodotti alimentari hanno tutti un ruolo da svolgere e potrebbero essere usati per contrastare meglio lo spreco di alimenti (paragrafi 34-69). Tuttavia, nel corso del tempo, le modifiche alle politiche, compresi la riforma della PAC e i cambiamenti apportati alla politica della pesca, hanno avuto un impatto positivo; ad esempio, l’abbandono della politica agricola basata sull’intervento, la quale creava sovrapproduzione. Nella presente relazione, vengono evidenziate una serie di buone pratiche, ma il loro impatto positivo sullo spreco di alimenti è stato frutto di coincidenze piuttosto che essere il risultato di un’azione politica mirata. Pertanto, la Corte raccomanda quanto segue.

Raccomandazione 2

Al fine di coordinare le varie politiche aventi il potenziale di contrastare lo spreco di alimenti, la Commissione dovrebbe tener conto dello spreco di alimenti nelle future valutazioni d’impatto. La Commissione dovrebbe allineare meglio le diverse politiche e analizzare i modi in cui potrebbero essere sviluppate per affrontare specificamente il problema. In particolare:

1. per quanto concerne la PAC, la tematica dello spreco alimentare dovrebbe essere inclusa nel prossimo riesame della politica. La Commissione dovrebbe altresì incoraggiare gli Stati membri a dare priorità all’obiettivo di combattere lo spreco di alimenti all’atto della programmazione delle spese future: ad esempio, rendendolo uno degli obiettivi del prossimo periodo di programmazione dello sviluppo rurale;
2. per quanto riguarda la politica comune della pesca, è necessario un più rigoroso monitoraggio dell’obbligo di sbarco per il pesce; da ora in poi, la Commissione dovrebbe facilitare l’impiego dei fondi dell’UE disponibili per investimenti che contrastino lo spreco di alimenti;
3. nello sviluppare la propria politica in materia di sicurezza dei prodotti alimentari, la Commissione dovrebbe ulteriormente facilitare lo scambio delle buone pratiche in materia di igiene, nonché monitorare in che modo vengono attuati gli obblighi di tracciabilità. Per quel che riguarda l’etichettatura degli alimenti, la Commissione dovrebbe valutare l’esigenza di intervenire al fine di impedire pratiche di etichettatura generanti spreco di cibo.

87

La donazione di alimenti che andrebbero altrimenti distrutti si verifica già nell’UE, ad esempio tramite le banche alimentari. Ciononostante, esistono ancora alcuni ostacoli alle donazioni, nonché una mancanza di chiarezza e di coerenza in alcune disposizioni giuridiche concernenti le donazioni. Varie opportunità per facilitare la donazione di alimenti che andrebbero altrimenti sprecati non sono state colte (paragrafi 70-80). Pertanto, pur sottolineando che gli sforzi dovrebbero in primo luogo essere diretti verso la prevenzione dello spreco alimentare, la Corte raccomanda quanto segue.

Raccomandazione 3

La Commissione dovrebbe promuovere l’opzione di donare alimenti consumabili senza rischi e che andrebbero altrimenti sprecati. In particolare, ed appena fattibile, dovrebbe perseguire questo obiettivo nei modi seguenti:

1. chiarendo l’interpretazione delle disposizioni giuridiche che scoraggiano la donazione di alimenti, con particolare riferimento alla direttiva-quadro sui rifiuti e al regolamento sui princìpi generali della legislazione alimentare;
2. valutando l’impatto dell’estensione delle donazioni a quei settori d’intervento dove essa non ha luogo, specie in relazione alla politica comune della pesca;
3. completando l’obbligo normativo di consentire l’uso di alimenti provenienti dalle scorte agricole del pubblico intervento;
4. promuovendo tra gli Stati membri l’utilizzo delle disposizioni vigenti che disciplinano la donazione, con particolare riferimento ai prodotti ortofrutticoli ritirati dal mercato e al FEAD.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Phil WYNN OWEN, Membro della Corte, a Lussemburgo nella riunione del 10 novembre 2016.

Termini e abbreviazioni

Aiuto all’ammasso privato: aiuto per il conferimento dei prodotti in strutture d’immagazzinamento. Ciò aiuta a stabilizzare il mercato di un prodotto se vi è un’eccedenza ed i prezzi calano.

Cogeca: Confederazione generale delle cooperative agricole.

COPA: Comitato delle organizzazioni professionali agricole (l'organismo europeo che rappresenta gli agricoltori)

DAS: dichiarazione di affidabilità presentata ogni anno dalla Corte dei conti europea.

DG AGRI: direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale della Commissione europea.

DG CNECT: direzione generale delle Reti di comunicazione, dei contenuti e delle tecnologie della Commissione europea.

DG EMPL: direzione generale per l’Occupazione, gli affari sociali e l’inclusione della Commissione europea.

DG ENER: direzione generale dell’Energia della Commissione europea.

DG ENV: direzione generale dell’Ambiente della Commissione europea.

DG GROW: direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI della Commissione europea.

DG MARE: direzione generale degli Affari marittimi e della pesca della Commissione europea.

DG MARKT: direzione generale del Mercato interno e dei servizi. Nuova denominazione: direzione generale della Stabilità finanziaria, dei servizi finanziari e dell’Unione dei mercati dei capitali (DG FISMA).

DG RTD: direzione generale della Ricerca e dell’innovazione della Commissione europea.

DG SANCO: direzione generale per la Salute e i consumatori della Commissione europea. Nuova denominazione: direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare (DG SANTE).

DG SANTE: direzione generale della Salute e della sicurezza alimentare della Commissione europea.

DG TAXUD: direzione generale della Fiscalità e dell’unione doganale della Commissione europea.

DG ENTR: direzione generale per le Imprese e l’industria della Commissione europea. Nuova denominazione: direzione generale del Mercato interno, dell’industria, dell’imprenditoria e delle PMI (DG GROW)

DG: dipartimenti e servizi della Commissione europea noti come direzioni generali.

Eurostat: Ufficio statistico dell’Unione europea.

FAO: Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura.

Faostat: Organizzazione delle Nazioni Unite per l’alimentazione e l’agricoltura, Divisione Statistiche.

FEAD: Fondo di aiuti europei agli indigenti.

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia.

FEAMP: Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca.

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale.

FEP: Fondo europeo per la pesca.

G20: detto anche Gruppo dei venti, è un forum internazionale per i governi e i governatori delle banche centrali di 20 paesi importanti dal punto di vista economico.

GMS: norma di commercializzazione generale.

Intervento pubblico: quando per certi prodotti agricoli i prezzi di mercato scendono sotto un livello predeterminato, la Commissione europea può decidere di stabilizzare il mercato acquistando l’offerta in eccesso, che può essere poi immagazzinata presso gli Stati membri fino a quando il prezzo di mercato aumenta.

IVA: imposta sul valore aggiunto.

Mancata raccolta: il non raccogliere alcun prodotto commerciale dall’area coltivata nel corso del normale ciclo produttivo. Non include la distruzione di prodotti a causa di eventi climatici o malattie.

OCM: organizzazione comune di mercato.

PAC: politica agricola comune.

PCP: politica comune della pesca.

PEAD: programma di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell’Unione.

PEI: partenariato europeo per l’innovazione.

Raccolta prima della maturazione: raccolta di tutti i prodotti non commercializzabili (ma non danneggiati) in una data area coltivata prima della normale data di raccolta.

Restituzioni all’esportazione: Le restituzioni all’esportazione possono essere corrisposte dall’UE a società commerciali che vendono alcuni prodotti agricoli in paesi terzi. Il rimborso normalmente copre la differenza tra il prezzo interno all’UE e il prezzo del mercato mondiale.

Ritiri dal mercato: ritiro di prodotti dal mercato (non mettendoli in vendita).

SAF: sostegno accoppiato facoltativo.

Sviluppo rurale: La politica di sviluppo rurale dell’UE integra il sistema dei pagamenti diretti e delle misure connesse al mercato e opera al fine di migliorare alcuni aspetti della situazione economica, ambientale e sociale delle zone rurali dell’UE.

UNECE: Commissione economica per l’Europa delle Nazioni Unite.

WRAP: programma d’azione Rifiuti e risorse. Si tratta di un’organizzazione caritativa registrata nel Regno Unito e di una società a responsabilità limitata da garanzia (registrata in Inghilterra e Galles) che lavora con amministrazioni pubbliche, imprese e comunità per fornire soluzioni pratiche volte al miglioramento dell’efficienza delle risorse e all’accelerazione del passaggio ad un’economia sostenibile, efficiente sotto il profilo delle risorse.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze dei controlli di gestione e degli audit di conformità su specifici settori di bilancio o temi di gestione. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello di entrate o spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I – presieduta da Phil Wynn Owen, Membro della Corte – la quale è specializzata nell’uso sostenibile delle risorse naturali. L’audit è stato diretto da Bettina Jakobsen, Membro della Corte, coadiuvata da: Katja Mattfolk, capo di Gabinetto; Kim Storup, attaché di Gabinetto; Michael Bain, primo manager e Maria Eulàlia Reverté i Casas, capo incarico. L’équipe di audit era composta da Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea e Paulo Oliveira.

Informazioni

CORTE DEI CONTI EUROPEA
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Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2017

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