Ruokahävikin torjunta: EU:n olisi parannettava elintarvikeketjun tehokkuutta

Tiivistelmä

I

Ruokahävikki on maailmanlaajuinen ongelma, joka on noussut viime vuosina keskeisempään asemaan julkisessa keskustelussa ja poliittisella asialistalla. Ongelman merkitys kasvaa, etenkin kun huomioon otetaan maailman kasvavan väestön elintarviketarpeet. Ruoka on arvokas hyödyke, jonka tuotanto voi olla resurssi-intensiivistä. Tämänhetkisten arvioiden mukaan maailmanlaajuisesti noin kolmannes ihmisten elintarvikkeeksi tuotetusta ruoasta päätyy ruokahävikiksi tai elintarvikejätteeksi, mistä seuraa taloudellisia ja ympäristöön liittyviä kustannuksia.

II

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen rooli EU:lla voi olla ruokahävikin torjunnassa. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tähän mennessä toteutettuihin toimiin sekä siihen, kuinka ruokahävikkiä pyritään torjumaan EU:n erilaisten toimintapoliittisten välineiden avulla. Tarkastuksessa keskityttiin ennaltaehkäisy- ja lahjoittamistoimiin, jotka ovat ruokahävikin torjunnan suosituimmat toimet.

III

Tarkastuksessa haettiin vastausta kysymykseen ”Torjuuko EU ruokahävikkiä tehokkaasti edistämällä resurssitehokasta elintarvikeketjua?”. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällä hetkellä näin ei ole. Kertomuksessa kuitenkin tuodaan esille tapoja, joilla nykyisiä toimintapolitiikkoja voitaisiin hyödyntää vaikuttavalla tavalla pyrittäessä puuttumaan tähän ongelmaan. Potentiaalisista parannuksista monet eivät edellytä uusia aloitteita tai julkisen rahoituksen lisäämistä. Parannukset perustuvat pikemminkin nykyisten toimintapolitiikkojen yhdenmukaistamiseen, koordinoinnin kehittämiseen ja siihen, että ruokahävikin vähentäminen määritetään selkeästi toimintapoliittiseksi tavoitteeksi. Tarkastuksessa havaittiin seuraavat seikat:

1. Komission kunnianhimo on ajan mittaan laskenut siitä huolimatta, että ruokahävikin merkitys poliittisella asialistalla kasvaa koko ajan. Tähän mennessä toteutetut toimet ovat olleet hajanaisia ja jaksoittaisia, eikä komissio ole koordinoinut toimiaan. Edistymistä on hidastanut se, että ruokahävikille ei ole sovittu yhteistä määritelmää eikä perustasoa, johon nähden vähentämistavoitteet voitaisiin asettaa.
2. Ruokahävikki muodostaa koko elintarvikeketjun kattavan ongelman, joten toimet olisi kohdennettava siten, että kaikki ketjuun osallistuvat voisivat niistä hyötyä. Ennaltaehkäisyä olisi painotettava, sillä jätteen syntymisen välttäminen on kannattavampaa kuin sen jälkikäsittely. Ruokahävikkiä on mahdollista torjua useiden EU:n toimintapolitiikkojen avulla, mutta tätä potentiaalia ja tarjolla olevia mahdollisuuksia ei ole vielä hyödynnetty. EU:n eri toimintapolitiikkojen vaikutusta ruokahävikin torjuntaan ei ole juurikaan arvioitu. Keskeiset toimintalohkot, kuten maatalous, kalastus ja elintarviketurvallisuus, ovat kaikki merkittäviä ja niitä voitaisiin hyödyntää paremmin ruokahävikin torjunnassa. On myönnettävä, että toimintapolitiikkoihin ajan mittaan tehdyillä muutoksilla, kuten YMP:n ja kalastuspolitiikan uudistuksilla, on ollut myönteinen vaikutus. Esimerkiksi siirtyminen pois interventioihin perustuvasta maatalouspolitiikasta vähensi liikatuotantoa. Kertomuksessa tuodaan esille joukko hyviä käytäntöjä, mutta niiden myönteinen vaikutus oli pikemminkin sattumanvaraista kuin tehokkaasti kohdennetun toimintapolitiikan tulosta.
3. Elintarvikkeiden lahjoittamisen osalta voidaan todeta, että osaan tämänhetkisistä esteistä – esimerkiksi vaihteleviin säännöstulkintoihin – voitaisiin puuttua, jotta muutoin hukkaan menevien elintarvikkeiden lahjoittaminen helpottuisi.

IV

Kertomuksessa esitetään kolme suositusta:

1. EU:n ruokahävikin torjuntastrategiaa olisi vahvistettava ja koordinoitava paremmin. Komission olisi noudatettava alkuperäisiä suunnitelmiaan ja laadittava toimintasuunnitelma tulevia vuosia varten.
2. Komission olisi otettava ruokahävikki huomioon tulevissa vaikutustenarvioinneissa, kun se koordinoi toimintapolitiikkoja, joiden yhteydessä ruokahävikin torjunta olisi mahdollista. Lisäksi komission olisi yhdenmukaistettava paremmin kyseiset toimintapolitiikat.
3. Helpottaakseen muutoin hukkaan menevien elintarvikkeiden lahjoittamista komission olisi hyödyllistä selkiyttää sellaisten säännösten tulkintaa, jotka mahdollisesti jarruttavat lahjoittamista. Komission olisi kannustettava hyödyntämään paremmin nykyisiä mahdollisuuksia lahjoittamiseen ja arvioitava, kuinka lahjoittamista voitaisiin helpottaa muilla toimintalohkoilla.

Johdanto

01

Ruokahävikki on maailmanlaajuinen ongelma, joka on saanut viime vuosina yhä enemmän poliittista ja sosiaalista painoarvoa. Lukuisissa viimeisen vuosikymmenen aikana julkaistuissa korkean tason poliittisissa lausunnoissa on tuotu esiin tarve torjua ruokahävikkiä. Ruokahävikkiä aiheutuu elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa: tuotannossa, jalostuksessa, vähittäiskaupassa ja kuluttajien tasolla. Ruokahävikki voidaan määrittää lukuisin eri tavoin, eikä sen mittaamiseen ole yksittäistä menetelmää. On kuitenkin yleisesti tunnustettua, että globaalilla tasolla noin kolmannes ihmisten kulutukseen tuotetuista elintarvikkeista muodostaa ruokahävikkiä tai päätyy elintarvikejätteeksi¹. Yhdistyneiden kansakuntien arvion mukaan vuotuiseen ruokahävikin määrään liittyvät taloudelliset ja ympäristökustannukset ovat maailmanlaajuisella tasolla noin 1,7 biljoonaa Yhdysvaltain dollaria.

Tarkastusaihe

Miten ruokahävikki määritellään?

02

EU:ssa ei tällä hetkellä ole yhteisesti hyväksyttyä määritelmää ruokahävikille. Jäsenvaltiot käyttävät erilaisia määritelmiä, ja YK:n maatalous- ja elintarvikejärjestö (FAO) omaansa².

03

EU:n Fusions-tutkimushankkeen yhteydessä ehdotettiin henäkuussa 2014 ruokahävikille uutta määritelmäkehystä³ ja maaliskuussa 2016 hankkeen yhteydessä esitettiin menetelmää, jonka avulla ruokahävikin määriä voitaisiin mitata ja seurata⁴. Sittemmin – kesäkuussa 2016 – julkaistiin maailmanlaajuinen ruokahävikin ja -jätteen tilinpitoa ja raportointia koskeva standardi. Julkaisija oli usean sidosryhmän muodostama kumppaniryhmä⁵.

04

Tässä kertomuksessa ruokahävikillä tarkoitetaan kaikkia tuotteita tai tuotteiden osia, jotka on kasvatettu, pyydystetty tai jalostettu ihmisravinnoksi ja jotka olisi voitu käyttää ravintona, jos ne olisi käsitelty tai varastoitu eri tavoin. On yleisesti tunnustettua, että tämä määritelmä ei välttämättä ole sellaisenaan yhteensopiva EU:n nykyisen sääntelykehyksen kanssa. Myös muut määritelmät, kuten Fusions-hankkeen yhteydessä sovellettu määritelmä, FAO:n soveltama määritelmä ja tarkastuskäynnin kohteena olleissa maissa sovelletut määritelmät poikkeavat sääntelykehyksestä.

Ruokahävikkiin sovellettava jätehierarkia

05

Jätehierarkiassa jätteidenkäsittelytoimet asetetaan tärkeysjärjestykseen siten, että suositeltavimmat toimet ilmoitetaan ensimmäisenä ja vähiten suositeltavat viimeisenä. Järjestys määritetään ekologisen kestävyyden perusteella. EU:n jätepuitedirektiivissä⁶ määritetään EU:n jätehierarkia⁷. Hierarkiaa voidaan soveltaa ruokahävikkiin, mutta sitä on siihen tarkoitukseen hieman mukautettava, jotta elintarvikkeiden erityispiirteet voidaan ottaa huomioon. Useat jäsenvaltiot ovat alkaneet soveltaa jätehierarkiaa elintarvikkeisiin. Sovellettu tärkeysjärjestys esitetään kaaviossa 1.

06

Tässä kertomuksessa käytetyn ruokahävikkimääritelmän mukaan ruokahävikki muodostaa edellä esitetyn hierarkian neljä alinta tasoa (kierrätys, muu hyödyntäminen ja sijoittaminen kaatopaikalle). Kolme ylintä tasoa (ennaltaehkäisy, lahjoittaminen ja käyttäminen eläinten rehuna) ovat toimia, jotka voidaan toteuttaa ennen kuin ruokahävikkiä muodostuu, ovat (talouden ja ympäristön kannalta) suositeltavimpia. Tässä kertomuksessa keskitytään hierarkian kahteen ylimpään tasoon – ennaltaehkäisyyn ja lahjoittamiseen.

Tietoa ruokahävikistä

07

Euroopan komission mukaan EU:ssa syntyy vuosittain noin 88 miljoonaa tonnia ruokahävikkiä⁸. Arvion mukaan EU:n ruokahävikin kokonaismäärä nousee ilman uusia ennaltaehkäiseviä toimia tai toimenpiteitä vuoteen 2020 mennessä noin 126 miljoonaan tonniin⁹. Ruokahävikkiä koskevat tiedot vaihtelevat huomattavasti lähteittäin. Mitä ilmeisimmin yhtenä syynä vaihteluun ovat erilaiset tulkinnat siitä, mitä ruokahävikki käsittää (eli sovitun määritelmän puuttuminen) sekä jätteen mittaamiseen käytetyt erilaiset menetelmät. Eri tutkimuksissa esitetään erilaisia tietoja kultakin elintarvikeketjun sektorilta. Taulukossa 1 esitetään asianomaisista tutkimuksista poimitun joukon tulokset. Taulukosta käy ilmi, että ruokahävikkiä esiintyy koko elintarvikeketjun ajan, joskin tulosten vertailun suhteen on syytä olla varovainen, sillä ruokahävikkiin sovelletut menetelmät ja määritelmät eivät ole yhdenmukaisia.

Taulukko 1

Ruokahävikin osuus elintarvikeketjun eri vaiheissa (prosentteina) eri tutkimusten mukaan¹

	FAO (Eurooppa)	Foodspill (Suomi)	FH Münster (Saksa)	Bio Intelligence Service (EU)	Fusions-hanke2 (EU)
Tuotanto	23	19–23	22	34,2	11
Jalostus	17	17–20	36	19,5	19
Vähittäiskauppa	9	30–32	3	5,1	17
Kuluttajat	52	28–31	40	41,2	53

1 Maailman luonnonvarain instituutin (WRI) analyysi FAO:n vuoden 2011 tietojen perusteella (FAO 2011 Global food losses and waste – extent, causes and prevention). Rooma: YK, FAO. Kesäkuu 2013; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; ITAS-calculations based on the SIK-methodology (Gustavsson et al., 2013); Fusions-hanke, Estimates of European food waste levels, 2016.

2 Tutkimuksessa myönnetään, että arvio on kohtuullisen epävarma (sivu 27). Esimerkiksi tuotantotietoja koskevat arviot perustuvat vain kuuden maan tietoihin ja arvioitu epävarmuuden taso (±17 prosenttia) on todennäköisesti arvioitu liian pieneksi (sivu 21).

Ruokahävikkiä syntyy koko elintarvikeketjun ajan

08

Ruokahävikkiä voi syntyä hyvin vaihtelevissa tilanteissa, mutta sitä kuitenkin syntyy elintarvikeketjun kaikissa vaiheissa. Elintarvikkeiden hukkaan menemisen eri tapoja on analysoitu lukuisissa tutkimuksissa¹⁰. Joukko tilanteita esitetään kaaviossa 2.

Ruokahävikin kustannukset

09

Ruokahävikkiin liittyvät kustannukset koostuvat vähintään kahdentyyppisistä kustannuksista: taloudellisista ja ympäristöön liittyvistä. Taloudelliset kustannukset kattavat sekä itse tuotteiden arvoon liittyvät kustannukset että hukkaan menevien tuotteiden tuotannosta, kuljetuksesta ja varastoinnista aiheutuvat kustannukset sekä niiden käsittelykulut. Ympäristön näkökulmasta ruokahävikki merkitsee resurssien hukkaamista koko tuotteen elinkaaren ajan. Esimerkkeinä voidaan mainita maan, veden, energian ja muiden panosten hukkaaminen sekä aiheutuva kasvihuonekaasupäästöjen lisääntyminen.

10

Olemassa olevan ruokahävikin nykyisistä määristä on vaikea saada kattavia, luotettavia ja yhdenmukaistettuja tietoja, joten kaikki kustannusarviot ovat osin epäluotettavia. Joissakin tutkimuksissa on kuitenkin pyritty määrittämään ruokahävikistä aiheutuvat kustannukset. Näitä lukuja voidaan käyttää indikaattoreina ruokahävikkiongelman mahdollisesta laajuudesta.

11

FAO arvioi ruokahävikistä aiheutuvia kustannuksia maailmanlaajuisesti ja havaitsi, että vuotuiseksi määräksi arvioidun yhden biljoonan Yhdysvaltain dollarin taloudellisten kustannusten (hukkaan menneiden tuotteiden ja niiden tuotannosta maksettujen tukien arvo) lisäksi ympäristökustannukset (esim. kasvihuonekaasupäästöt, vesipula ja eroosio) ovat noin 700 miljardia Yhdysvaltain dollaria¹¹.

Ruokahävikki ja markkinavoimat

12

Ruokahävikin syntymisen syyt vaihtelevat elintarvikeketjun toimijoiden mukaan. Elintarvikealan toimijoiden (tuottajat, jalostajat ja vähittäiskauppiaat) päätöksenteko perustuu yleensä voiton maksimoinnin tavoitteeseen, vaikka joidenkin päätösten seurauksena saattaa syntyä jonkin verran ruokahävikkiä. Ruokahävikin tuottaminen ei ole toimijoiden tavoitteena, mutta toimien seurauksena sitä kuitenkin usein syntyy.

13

Kuluttajat tekevät päätöksiä, jotka saattavat eri syistä johtaa ruokahävikkiin. Kuluttajien kohdalla kyse on pikemminkin tarpeiden täyttämisestä esimerkiksi ravinnon tai muiden tekijöiden (esim. laatu, riittävyys, lajike, hinta jne.) osalta.

14

Ruokahävikin syntymissyyt liittyvät kiinteästi kysymykseen, kuka maksaa hukkaan menevistä elintarvikkeista aiheutuvat kustannukset. Ruokahävikistä aiheutuvien taloudellisten kustannusten maksusta vastaa vähintään kolme toimijaryhmää: kuluttajat, yksittäiset elintarvikeketjun toimijat sekä hyväntekeväisyysjärjestöt.

• Elintarvikeketjun toimijat sisällyttävät ruokahävikistä aiheutuvat kustannukset tuotteiden lopullisiin kuluttajahintoihin. Esimerkiksi vähittäiskauppias asettaa mitä todennäköisimmin tuotteen hinnan niin korkeaksi, että sekä myytäviin että myymättä jääviin tuotteisiin liittyvät kustannukset otetaan huomioon.
• Osa ruokahävikkiin liittyvistä kustannuksista saatetaan siirtää elintarvikealan toimijalta toiselle. Esimerkiksi tapauksissa, joissa elintarvikealan toimijoiden neuvotteluvoimassa on huomattava epätasapaino, ruokahävikistä aiheutuvat kustannukset saatetaan siirtää takaisin heikommalle toimijalle.
• Osa ruokahävikkiin liittyvistä kustannuksista saatetaan myös ulkoistaa hyväntekeväisyysjärjestöille elintarvikelahjoitusten myötä. Hyväntekeväisyysjärjestöjen maksettavaksi tulevat usein lajittelu-, varastointi- ja käsittelykulut, jotka muuten jäisivät elintarvikelahjoitusten antajien maksettavaksi.

Koko yhteiskunta vastaa ruokahävikin ympäristökustannuksista lähinnä luonnonvarojen niukkuuden muodossa (mikä saattaa pitkällä aikavälillä johtaa kyseisten resurssien hintojen nousuun). Liitteessä I kuvataan kahden käytännön esimerkin avulla, kuinka markkinavoimat vaikuttavat ruokahävikin syntymiseen. Kertomuksessa ei keskitytä markkinavoimiin, mutta tilintarkastustuomioistuin tiedostaa niiden tärkeyden ruokahävikin torjunnassa. Komissio ja Euroopan parlamentti¹² ovat tunnustaneet markkinavoimien roolin elintarvikeketjussa.

Ruokahävikki EU:ssa

15

Ruokahävikki on maailmanlaajuinen ongelma. Ruokahävikkiä koskevien EU:n toimien vaikutus tulee lähtökohtaisesti jäämään maailmanlaajuisesti tarkasteltuna vähäiseksi, mutta EU voi merkittävänä kansainvälisenä toimijana kuitenkin eri toimintapolitiikkojensa avulla vaikuttaa syntyvän ruokahävikin määrään (esim. yhteinen maatalouspolitiikka, yhteinen kalastuspolitiikka, elintarviketurvallisuuspolitiikka ja jätepolitiikka). Tässä yhteydessä vastuu on komissiolla, sillä se vastaa EU:n lainsäädäntöehdotuksista, joilla voi olla vaikutusta ruokahävikin syntymiseen.

16

Euroopan komissiossa elintarvikekysymyksistä vastaa terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto. Pääosasto vastaa useista alaa koskevista toimista (esim. työ- ja asiantuntijaryhmien perustamisesta) ja viestintäaloitteista. Myös monilla muilla komission pääosastoilla on oma roolinsa ruokahävikin torjunnassa, sillä useat EU:n toimintapolitiikat ja säännökset voivat vaikuttaa ruokahävikin syntymiseen (esim. maatalous-, kalastus-, elintarviketurvallisuus- ja jätepolitiikka( (ks. liite II).

17

Jäsenvaltioiden vastuu ruokahävikin torjunnassa on aivan yhtä tärkeä. Jäsenvaltiot voivat edistää tai estää ruokahävikin ennaltaehkäisyä ja elintarvikelahjoituksia riippuen tavasta, jolla ne panevat EU:n säännöksiä täytäntöön. Niiden vastuu on kiistatta vielä merkittävämpi, sillä ne voivat käynnistää myös omia ruokahävikin torjunta-aloitteitaan (EU:n toimintakehyksen ulkopuolella)¹³.

Tarkastus

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

18

Ruokahävikistä on tehty lukuisia tutkimuksia, mutta yhdessäkään niistä ei ole keskitytty EU:n vastuuseen¹⁴. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen tavoitteena oli laatia ruokahävikistä kattava analyysi, jonka painopiste on yleisesti EU:n tasolla.

19

Tarkastajat tiedostavat, että tämän tarkastuksen yhteydessä läpikäytyjen toimintapolitiikkojen ja säännösten päätavoitteet liittyvät muuhun kuin ruokahävikin torjuntaan. EU:n eri välineillä on kuitenkin vaikutusta elintarvikeketjun eri toimijoiden toimintatapoihin, vaikka niiden avulla ei nimenomaisesti puututa ruokahävikkiongelmaan. Toimintatavat voivat johtaa hukkaan menevien elintarvikemäärien kasvuun tai vähenemiseen. EU voi vaikuttaa ruokahävikkiin käytettävissään olevien erilaisten rahastojen kautta sekä erilaisten säännösten avulla, jotka vaikuttavat elintarvikeketjun toimijoiden toimintaan. Tässä tarkastuksessa keskityttiin yksinomaan ennaltaehkäisyyn ja lahjoittamiseen, sillä ne ovat jätehierarkian mukaan suositeltavimmat ruokahävikin torjuntamuodot (ks. kaavio 1).

20

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että liitteessä II mainituilla EU:n välineillä (rahastot sekä säännökset, jotka eivät koske rahastoja) on vaikutusta ruokahävikin ennaltaehkäisyn ja/tai lahjoitusten helpottamisen kannalta. Elintarvikeketjun sektorit luokiteltiin tätä kertomusta varten neljään eri ryhmään (tuottajat, jalostajat, vähittäiskauppiaat ja kuluttajat).

21

Tarkastuksen päätavoitteena oli arvioida, vaikuttavatko EU:n säännökset ja niiden täytäntöönpano jäsenvaltioissa myönteisesti ruokahävikkiä koskeviin toimintatapoihin elintarvikeketjun eri toimijoiden kohdalla. Tarkastuksessa käsiteltiin seuraavaa pääkysymystä:

Edistääkö EU resurssitehokasta elintarvikeketjua torjumalla ruokahävikkiä vaikuttavalla tavalla?

22

Tarkastuksessa arvioitiin toimintapolitiikkojen ja säännösten vaikutusta ruokahävikkiin ainoastaan EU:ssa. Huomioon ei otettu niiden vaikutusta EU:n ulkopuolisissa maissa.

23

Kertomuksessa arvioidaan ensin, missä määrin komissio – EU:n toimeenpanevana elimenä – on muuntanut ruokahävikin torjuntaa koskevat korkean tason poliittiset lausunnot käytännön toimiksi. Toiseksi kertomuksessa kuvataan sellaisia mahdollisuuksia torjua ruokahävikkiä, joita ei ole otettu huomioon nykyisten toimintapolitiikkojen yhteydessä.

24

Tarkastuksen kattama ajanjakso oli

• yhteisen maatalouspolitiikan rahastojen osalta sekä kausi 2007–2013 että kausi 2014–2020
• Euroopan kalatalousrahaston osalta kausi 2007–2013 ja Euroopan meri- ja kalatalousrahaston osalta kausi 2014–2020
• vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston (FEAD) osalta kausi 2014–2020
• rahastoihin liittymättömien säännösten osalta tarkastuksessa otettiin huomioon säännökset, jotka olivat voimassa tarkastuksen toimittamisajankohtana sekä julkaistut uusia säännöksiä koskevat ehdotukset.

25

Tarkastus toimitettiin heinäkuun 2015 ja toukokuun 2016¹⁵ välisenä aikana. Tarkastusevidenssiä kerättiin seuraavista lähteistä:

• komission osastoja koskevat asiakirjatarkastukset ja haastattelut; tarkastuksen kohteena oli kuusi pääosastoa: terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto, sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto, maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto, ympäristöasioiden pääosasto, meri- ja kalastusasioiden pääosasto sekä työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto
• viiteen jäsenvaltioon tehdyt tarkastuskäynnit: Italia (Lazio), Alankomaat, Portugali, Romania ja Suomi; mainituissa jäsenvaltioissa tarkastuskäynti kohdistui lähinnä maatalousministeriöön (YMP:n ja EMKR:n osalta), ympäristöministeriöön (jätedirektiiviin liittyvän strategian ja aihealueiden osalta), sosiaaliministeriöön (FEAD:n osalta), terveysministeriöön (elintarvike- ja hygieniapaketin osalta) ja valtiovarainministeriöön (rahoituskannustinten osalta); myös relevantteihin EU:n tukien edunsaajiin kohdistettiin tarkastukset paikan päällä
• konsultointikokoukset relevanttien sidosryhmien kanssa: Copa ja Cogeca, Independent Retail Europe, Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimiva WRAP-hyväntekeväisyysjärjestö, romanialainen voittoa tavoittelematon SOMARO-järjestö, EU:n Fusions-tutkimushanke, Ranskan kansalliskokousta edustava parlamentaarikko, Yhdistyneen kuningaskunnan ylähuoneen työvaliokunnan edustajia sekä Yhdistyneen kuningaskunnan edustaja UNECEn standardikomitean kokouksissa.

Huomautukset

Korkean tason poliittiset lausunnot eivät ole johtaneet riittäviin toimiin

26

Ruokahävikin torjunnan merkitys on viime vuosina lisääntynyt, ja se on alkanut näkyä asialistoilla kaikilla poliittisilla tasoilla (ks. liite III). Euroopan parlamentti kehotti komissiota toistuvasti (vuosina 2011, 2012, 2015 ja 2016) ryhtymään ruokahävikin määrän vähentämiseen tähtääviin toimiin. Jäsenvaltiot ovat alkaneet asettaa ruokahävikin vähentämiseen tähtääviä tavoitteita, ja Euroopan unionin neuvosto, G20-maat ja Yhdistyneet kansakunnat ovat korostaneet tarvetta torjua ruokahävikkiä koko elintarvikeketjun osalta. Esimerkiksi:

• Euroopan parlamentti ”kehottaa komissiota lisäksi toteuttamaan konkreettisia toimia ruoan haaskauksen puolittamiseksi vuoteen 2025 mennessä ja samalla biojätteen syntymisen ehkäisemiseksi” (2011)
• G20-ryhmä katsoo, että elintarvikejätteen ja ruokahävikin vähentäminen on hyvä tavoite G20-maiden yhteisille toimille (2015)
• Yhdistyneet kansakunnat toi esille kestävän kehityksen toimintaohjelmassa, että tavoitteena on vuoteen 2030 mennessä puolittaa koko maailman ruokahävikin määrä henkeä kohti vähittäiskaupan ja kuluttajien tasolla sekä vähentää elintarvikejätettä tuotanto- ja toimitusketjuissa, mukaan lukien sadonkorjuun jälkeinen hävikki (2015)
• Euroopan unionin neuvosto ”tukee kaikkien toimijoiden pyrkimyksiä elintarvikejätteen vähentämiseksi. Näillä pyrkimyksillä edistetään kestävän kehityksen tavoitetta 12.3, jolla pyritään puolittamaan vuoteen 2030 mennessä koko maailman elintarvikejäte henkeä kohti vähittäiskaupan ja kuluttajien tasolla sekä vähentämään elintarvikehävikkiä tuotanto- ja toimitusketjuissa, mukaan lukien sadonkorjuun jälkeinen hävikki” (2016)¹⁶.

Näistä toistuvista poliittisista lausunnoista huolimatta komission toimien kunnianhimoisuus on ajan mittaan heikentynyt ja tähän mennessä toteutetut toimet ovat jääneet hajanaisiksi ja jaksoittaisiksi.

Komission strategia-asiakirjojen kunnianhimoisuus on ajan mittaan vähentynyt

27

Komission olisi EU:n toimeenpanevana elimenä tartuttava ruokahävikin torjunnasta ajan mittaan annettuihin korkean tason poliittisiin lausuntoihin. Komissio on vuodesta 2011 alkaen julkaissut joukon asiakirjoja, joissa se sitoutuu torjumaan ruokahävikkiä:

• Euroopan komissio määritti syyskuussa 2011 resurssitehokasta Eurooppaa koskevassa etenemissuunnitelmassaan¹⁷ elintarvikealan yhdeksi keskeisistä aloista, joiden resurssitehokkuutta on parannettava. Vuoden 2011 etenemissuunnitelmassa komissio ilmoitti myös julkaisevansa vuonna 2013 kestäviä elintarvikkeita koskevan tiedonannon, jossa komissio muun muassa arvioisi, millä tavoin ruokahävikkiä voitaisiin vähentää elintarvikeketjun eri vaiheissa. Tiedonantoa ei ollut julkaistu vielä kesäkuussa 2016.
• Komissio järjesti kesällä 2013 elintarvikejärjestelmän kestävyyttä koskevan julkisen kuulemisen, johon sisältyi ruokahävikin ennaltaehkäisyä ja vähentämistä koskeva osa; tämän jälkeen, heinäkuussa 2014, komissio julkaisi ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi¹⁸; ehdotukseen sisältyi esim. jätedirektiivin muuttaminen. Euroopan komissio kuitenkin perui uuden jätedirektiiviehdotuksen joulukuussa 2014 tarkoituksenaan korvata se kunnianhimoisemmalla versiolla¹⁹.
• Joulukuussa 2015 komissio hyväksyi kiertotalouspaketin, johon sisältyi jätealaa koskevia tarkistettuja lainsäädäntöehdotuksia. Ruokahävikin torjuntaa koskeva kysymys sisältyi näihin ehdotuksiin.

28

Edellä mainittuja asiakirjoja analysoidessaan tarkastajat panivat kuitenkin merkille, että komission kunnianhimo ruokahävikkikysymyksissä on ajan mittaan heikentynyt. Kuten kaaviosta 3 käy ilmi, hävikin vähentämistavoitteita on laskettu, ruokahävikkiä koskeva jäsenvaltioiden raportointivelvoite on viivästynyt, ruokahävikin yleisen mittausjärjestelmän perustamista koskevan täytäntöönpanoasetuksen hyväksymiseen komissiolle annettua määräaikaa on toistuvasti lykätty, eikä ruokahävikille ole vieläkään EU:n laajuista määritelmää. Tämän lisäksi määrittämättä on myös perustaso (tiettyä vuotta koskeva viitetaso), jonka perusteella ruokahävikin vähentämistavoite voitaisiin asettaa (ks. laatikko 1).

29

EU:lla ei ole erillistä ruokahävikkiin sovellettavaa toimintapolitiikkaa, mutta useilla EU:n eri toimintapolitiikoilla on tai voisi olla siihen vaikutusta. Komissio ei kuitenkaan ole arvioinut, kuinka hyvin nämä toimintapolitiikat tukevat ruokahävikin vähentämistä (aihetta käsitellään tarkemmin kohdissa 33–80). Jäsenvaltiot ovat tunnustaneet ruokahävikin torjuntatarpeen, ja koordinoidun EU:n tason toimintapolitiikan puuttuessa ne ovat käsitelleet kysymystä lukuisin eri tavoin, muun muassa lainsäädännöllisen lähestymistavan kautta (ks. laatikko 2). Jotkin jäsenvaltiot ovat myös suoraan kehottaneet komissiota ryhtymään toimiin EU:n tasolla (ks. laatikko 3).

Tekniset toimet hajanaisia ja jaksoittaisia

30

Ruokahävikistä on käyty keskustelua lukuisilla eri foorumeilla (esim. elintarvikeketjun toiminnan parantamista käsittelevä korkean tason foorumi), mutta komission toiminta on teknisellä tasolla rajoittunut työ- ja asiantuntijaryhmien perustamiseen. Ryhmät perustettiin konsultoimaan sidosryhmiä ja tukemaan komissiota sekä jäsenvaltioita niiden pyrkiessä määrittämään ruokahävikin ennaltaehkäisy- ja vähentämistapoja siten, että elintarviketurvallisuutta ei aseteta vaakalaudalle. Komissio perusti vuonna 2012 elintarvikejätettä/ruokahävikkiä käsittelevän työryhmän (johon viitataan jäljempänä ilmauksella ’työryhmä’). Työryhmän jäseninä oli elintarvikeketjun sidosryhmiä²¹ sekä Euroopan komission eri osastojen edustajia²².

31

Vuonna 2014 komissio perusti ruokahävikkiä ja elintarvikejätettä käsittelevän asiantuntijaryhmän (johon viitataan jäljempänä ilmauksella ’asiantuntijaryhmä’). Asiantuntijaryhmän jäseninä oli jäsenvaltioiden edustajia sekä toimista vastaavien Euroopan komission²³ eri pääosastojen edustajia. Asiantuntijaryhmällä on ollut tähän mennessä kaksi kokousta. Syksyllä 2015 komissio kutsui jäsenvaltioiden asiantuntijoita osallistumaan lokakuussa 2015 järjestettävään ruokahävikin ennaltaehkäisyä käsittelevään erilliseen konferenssiin Expo 2015:n yhteydessä. Huhtikuussa 2016 komissio julkaisi ehdotuspyynnön, joka koski uuteen ruokahävikkikysymyksiä käsittelevään foorumiin osallistumista. Ei ole tarkennettu, työskenteleekö foorumi asiantuntijaryhmän ohessa vai korvaako se asiantuntijaryhmän.

32

Työ- ja asiantuntijaryhmien kokouksia ei järjestetty riittävän usein, jotta olisi kyetty luomaan mahdollisuus todelliseen muutokseen (ks. laatikko 4). Ruokahävikkiä koskevia toimia haittasi myös jatkuvuuden puute, joka johtui komission sisäiseen vastuualuejakoon²⁴ sekä kokousten osallistujiin liittyvistä muutoksista.

Nykyiset toimintapolitiikat voitaisiin yhdenmukaistaa paremmin, jotta ruokahävikkiä kyettäisiin torjumaan vaikuttavammin

33

EU vaikuttaa eurooppalaisten jokapäiväiseen elämään lukuisin tavoin – esimerkiksi asetusten tai direktiivien kautta ja joskus myös hankkeiden, investointien tai tiettyjen toimien rahoittamisen muodossa, edistäen näin tiettyjä toimintatapoja. Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tiettyihin EU:n toimintapolitiikkoihin, jotka todennäköisesti vaikuttavat elintarvikeketjun eri toimijoiden käyttäytymiseen ruokahävikin suhteen (maatalous, kalastus, elintarviketurvallisuus, ympäristö, sosiaaliasiat ja verotus). Ruokahävikin välttäminen ei ole näillä toimintalohkoilla ensisijaisena tavoitteena, joten tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan niihin näkökohtiin, jotka voivat joko tukea ruokahävikin ennaltaehkäisyä tai helpottaa elintarvikkeiden lahjoittamista. Tilintarkastustuomioistuin yksilöi joukon tapoja, joiden avulla ruokahävikin torjunta voitaisiin sisällyttää olemassa oleviin toimintapolitiikkoihin. Näitä tapoja ei ole vielä hyödynnetty.

Toimintapolitiikkojen yhdenmukaistaminen ruokahävikin ennaltaehkäisyn parantamista silmällä pitäen

Yhteinen maatalouspolitiikka (YMP)

34

Ruokahävikkiä ilmenee koko elintarvikeketjun ajan (ks. taulukko 1). YMP voi vaikuttaa suorien tukien, markkinatoimenpiteiden ja maaseudun kehittämistukien avulla ruokahävikin syntymiseen elintarvikeketjun tuotanto-, jalostus- ja vähittäiskauppavaiheissa. Kun huomioon otetaan lisäksi, että uuden YMP:n yhteydessä korostetaan vahvasti resurssitehokkuuden käsitettä²⁶, on kohtuullista odottaa, että YMP:n yhteydessä käsiteltäisiin myös ruokahävikkikysymystä.

YMP:n historiallinen kehitys ja suorien tukien nykyinen luonne

35

YMP:n varhaisina vuosina tuotteiden kiinteät hinnat ja vientituet loivat viljelijöille kannustimia maataloustuotteiden tuotantoon. Tämä johti 1970-luvulta 1990-luvun alkupuolelle eri puolilla EU:ta ylijäämiin ja valtaviin varastoituihin määriin esimerkiksi voin, rasvattoman maitojauheen, viljojen ja naudanlihan kohdalla. Tukimäärät vähenivät huomattavasti vuonna 1992 tapahtuneen YMP:n uudistuksen myötä. Laskun kompensoimiseksi otettiin käyttöön tuotantosidonnaiset suorat tuet²⁷. Vuodesta 2005 alkaen suoria tukia alettiin irrottaa tuotannosta, mikä merkitsi seuraavaa vaihetta kohti markkinaperusteista YMP:tä. EU:n vientitukimenot ovat vähentyneet 1990-luvulta lähtien, ja nyt kaikkien vientitukien määrät on vahvistettu nollaksi.

36

YMP:n peräkkäisten uudistusten jälkeen tuotantoylijäämät laskivat jyrkästi ja interventiovarastojen määrä pieneni. Kun tuotantotuesta siirryttiin tuottajatukeen, varhaisempien vuosien ylituotanto väheni vaikuttavasti, mikä todennäköisesti edisti ruokahävikin vähentämistä.

37

Nyttemmin suurin osa suorista tuista ei enää kohdennu suoraan tiettyjen viljelykasvien tai tuotteiden tuotantoon; ne vaikuttavat vain välillisesti maataloustuotteiden tuotantoon tuottajille annettavan taloudellisen tuen välityksellä. Vuonna 2013 EU maksoi suoria tukia yhteensä 41,7 miljardia euroa. FAOSTATin tietojen mukaan EU:ssa tuotettiin samana vuonna seuraavan taulukon mukaiset tuotemäärät (ks. taulukko 2). Kaaviosta 4 käy ilmi maataloustuotteisiin liittyvän ruokahävikin vuotuiset maailmanlaajuiset volyymit. Nämä kaksi lukujen ryhmää eivät ole suoraan vertailukelpoisia, mutta ne osoittavat, että EU tukee joko suoraan tai välillisesti tuotteita, joiden kohdalla ilmenee maailmanlaajuisesti huomattavia ruokahävikkimääriä.

Taulukko 2

EU:n maatalouden tuotantovolyymit vuonna 2013 (miljoonaa tonnia)

Viljat	Tärkkelyspitoiset juurikkaat	Öljykasvit ja kuivatut palkokasvit	Hedelmät	Liha	Maito ja kananmunat	Vihannekset
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Lähde: FAOSTAT.

38

Vähäinen osuus EU:n suorista tuista (noin kuusi prosenttia vuonna 2014) liittyy yhä tuotantoon. Tässä yhteydessä jäsenvaltiot voivat käyttää vapaaehtoista tuotantosidonnaista tukea. Tämän järjestelmän (joka on ollut käytössä vuodesta 2015) avulla useimmat jäsenvaltiot ovat lisänneet tuotantosidonnaisten tukien osuutta suorista tukimaksuistaan. Kymmenessä jäsenvaltiossa tuotantosidonnaisten tukien osuus on kasvanut yli kymmenellä prosenttiyksiköllä (esim. Puolassa niiden osuus suorista tuista oli vuonna 2014 yhteensä 3,5 prosenttia ja vuonna 2015 osuus nousi 15 prosenttiin). Viidessä muussa jäsenvaltiossa vastaava osuus on noussut yli seitsemän prosenttiyksikköä. Tärkeimmät tuotantosidonnaista tukea saavat alat ovat: naudanliha-ala (41 prosenttia kokonaismäärästä), maitoala (20 prosenttia), lampaan- ja vuohenliha-ala (12 prosenttia) sekä valkuaiskasvit (11 prosenttia).

39

Tuotantosidonnaista tukea ”voidaan myöntää ainoastaan sellaisille aloille tai jäsenvaltion alueille, joilla esiintyy vaikeuksia tietyissä maatalouden muodoissa tai tietyillä maatalouden aloilla, jotka ovat taloudellisista, yhteiskunnallisista ja/tai ympäristöllisistä syistä erityisen tärkeit䔲⁸. Esimerkiksi maitoalaa koskevat luvut osoittavat, että useat jäsenvaltiot (Tšekin tasavalta, Ranska, Puola, Italia, Espanja, Liettua, Slovakia ja Malta) tukevat kaikkia maidontuottajiaan vapaaehtoisen tuotantosidonnaisen tuen avulla. Tuki on sidottu jäsenvaltioiden ilmoittamien lypsylehmien lukumäärään, joten käytännössä se voi kannustaa ylläpitämään tai jopa lisäämään olemassa olevaa tuotantoa, vaikka asetuksen tavoitteena on estää tämä²⁹. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksessa havaittiin tällaisia tapauksia. Komissio myöntää, että sen suorittamat tarkastukset eivät kata tätä riskiä. Ruokahävikin kannalta tuotantosidonnaiset tuet tehostavat tiettyjen sellaisten tuotteiden tuotantoa, joiden kohdalla ei välttämättä ole kysyntää.

40

Komissio ei ole suorittanut tutkimuksia YMP:n peräkkäisten uudistusten (tuotannosta irrottaminen mukaan luettuna) vaikutuksesta maatalouden tuotantomääriin tai tämän arvioidusta vaikutuksesta ruokahävikin syntymiseen. Komissio ei ole koskaan sisällyttänyt ruokahävikkiä koskevaa arviointia EU:n suoria tukia koskeviin vaikutustenarviointeihinsa eikä myöskään arvioinut sitä, missä määrin tuotantosidonnaiset tuet tehostavat tiettyjen sellaisten tuotteiden tarjontaa, joiden kohdalla vallitsee riski kysynnän puuttumisesta (ks. kaavio 4).

Markkinatoimenpiteet

41

Markkinoiden interventiotoimenpiteiden (julkinen interventio, yksityinen varastointi, markkinoilta poistaminen, raakana korjaaminen ja korjaamatta jättäminen) osuus YMP:n budjetista on pieni, ja osuus on 1990-luvun puolivälistä lähtien laskenut vuonna 1992 toteutetun YMP:n uudistuksen myötä. Toimenpiteiden avulla tuetaan sellaisen (tulevan) tarjonnan poistamista, joka on kysyntään nähden ylituotantoa, kun hintataso heikkenee. Tuotteet voidaan joko varastoida siihen saakka kunnes markkinahinta nousee ja sitten palauttaa markkinoille myyntiä, vientiä tai lahjoittamista varten taikka poistaa muulla tavalla (esim. tuhoamalla). Näin ollen markkinatoimenpiteet luovat raakana korjaamisen ja korjaamatta jättämisen tapauksessa suoraan ruokahävikkiä ja saattavat johtaa etenkin markkinoilta poistamisen yhteydessä siihen, että elintarvikkeita menee hukkaan.

42

Komission mukaan markkinatoimenpiteillä on kaksi pääasiallista tavoitetta: a) jatkuva markkinasuuntautuneisuus, ja b) viljelijöiden turvaverkkona toimiminen voimakkaiden markkinahäiriöiden yhteydessä³⁰. Komissio ei ole kuitenkaan määrittänyt turvaverkon laajuutta. Lisäksi markkinatoimenpiteiden käyttötavasta riippuen tavoitteista voidaan saavuttaa vain toinen. Ruotsalaisessa tutkimuksessa³¹ kuvataan markkinatoimenpiteiden käytön ja ruokahävikin välistä suhdetta seuraavasti: kun markkinahinnat ovat niin alhaalla, että tilannetta pidetään kriisitilanteena, EU:n maatalouspolitiikka tarjoaa tukea viljelijöille; jos varoilla tuetaan rakenteellista ylituotantoa ja tukea annetaan muulloinkin kuin välittömän kriisin aikana, rakenteellisesta epätasapainosta tulee pysyvää ja hävikki kasvaa.

43

Julkisten interventiomekanismien käyttö on laskenut tasaisesti YMP:n vuoden 1992 uudistuksen jälkeen. Suurin osa julkisiin interventiovarastoihin varastoiduista tuotteista palautettiin markkinoille tai lahjoitettiin niitä tarvitseville ihmisille. Nykyiset varastoidut määrät ovat erittäin pieniä. Varastoidut määrät ovat kuitenkin hiljattain alkaneet uudelleen kasvaa³². Tässä yhteydessä tuotteiden ilmainen jakelu saattaa tulla merkittävämmäksi. Tällä hetkellä ei kuitenkaan ole olemassa ilmaisen jakelun mahdollistavia lainsäädännöllisiä järjestelyjä (ks. kohdat 75 ja 76).

44

Vuosina 2008–2015 EU:ssa poistettiin markkinoilta 1,8 miljoonaa tonnia hedelmiä ja vihanneksia ja sato korjattiin raakana tai jätettiin korjaamatta yli 45 500 hehtaarin maa-alalta. EU maksoi tästä asianomaisille viljelijöille korvausta yhteensä 380 miljoonaa euroa. Komission ilmoittamien lukujen mukaan poistetuista tuotteista 66 prosenttia meni hukkaan. Näiden välittömien kustannusten (tuottajille maksettu korvaus) ohella ruokahävikistä aiheutuvissa kokonaiskustannuksissa olisi otettava huomioon tuotteiden tuotanto- ja kuljetuskustannukset sekä aiheutuvien jätteiden käsittelykustannukset. Lisäksi huomioon olisi otettava tuotteiden koko elinkaaren aikana aiheutuvat ympäristökustannukset.

45

Näitä markkinatoimenpiteitä kohdistetaan vuosittain tuhansiin tonneihin tuotteita, joista osa tuhotaan. Näin ollen on tarkoituksenmukaista arvioida suunniteltujen markkinatoimenpiteiden vaikutusta ruokahävikin syntymiseen tai ennaltaehkäisyyn. Tämäntyyppistä arviointia ei suoritettu viimeisimmän YMP:n uudistuksen tai vuodesta 2014 alkaen toteutettujen markkinatoimenpiteiden yhteydessä (toimenpiteillä vastattiin Venäjän tuontikieltoon ja tuottajahintakriisiin); arviointia ei suoritettu markkinatoimenpiteiden yhteydessä huolimatta Euroopan parlamentin heinäkuussa 2015 antamasta päätöslauselmasta, jossa se kehotti komissiota ”asiaa koskevien uusien säädösehdotusten vaikutustenarviointia tehdessään arvioimaan niiden mahdollista vaikutusta elintarvikejätteeseen” (ks. liite III).

Vientituet

46

Vientituet ovat aiemmin saattaneet kannustaa sellaisten maataloustuotteiden tuotantoa, joiden osalta syntyy maailmanlaajuisesti huomattava määrä ruokahävikkiä. Maailman kauppajärjestön kokouksessa Nairobissa 19. joulukuuta 2015 sovittiin vientitukien poistamisesta. Päätös saattaa tukea mahdollisen liikatuotannon ennaltaehkäisyä.

Koulumaito- ja kouluhedelmäjärjestelmä

47

Koulumaitojärjestelmän yhteydessä EU tukee koululaisille jaettaviin erilaisiin maitotuotteisiin liittyviä kustannuksia. Kouluhedelmäjärjestelmän yhteydessä EU tarjoaa koululaisille hedelmiä ja vihanneksia. Tarkoituksena on edistää hyviä ruokailutottumuksia nuorten keskuudessa³³. Molempiin järjestelmiin sisältyy liitännäistoimenpiteitä, jotka ovat pakollisia kouluhedelmäjärjestelmän ja vapaaehtoisia koulumaitojärjestelmän yhteydessä. Nykyisen asetuksen mukaan kumpaakin järjestelmää koskevat liitännäistoimenpiteet voivat käsittää ”tietoja toimista, joilla parannetaan tietämystä […] ruoan haaskaamisen välttämisest䔳⁴. Yksikään jäsenvaltio ei kuitenkaan ollut tarkastuksen toimittamiseen mennessä vielä hyödyntänyt koulumaitojärjestelmän liitännäistoimenpiteitä välittääkseen opetustarkoituksessa tietoa ruokahävikin syntymisestä ja ennaltaehkäisystä. Kouluhedelmäjärjestelmän kohdalla ainoastaan jotkin jäsenvaltiot ovat käyttäneet tarkoitukseen osoitettuja pakollisia liitännäistoimenpiteitä³⁵.

Maaseudun kehittäminen

48

Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastolla (maaseuturahasto) on mahdollisuus edistää ruokahävikin vähentämistä alkutuotannossa ja elintarvikejalostusalalla (esim. tukemalla eläinten tilakuolemien vähentämistä, auttamalla vähentämään satomenetyksiä, parantamalla varastointiolosuhteita tai tukemalla jalostuksena aikana ilmenevän hävikin vähentämistä).

49

Ruokahävikin vähentämistä ei ole nimenomaisesti mainittu maaseudun kehittämistä koskevissa eri asetuksissa. Ruokahävikin vähentämiseen tähtääviä toimia voidaan kuitenkin rahoittaa useiden toimenpiteiden avulla. Esimerkkeinä voidaan mainita tiedonsiirto- ja tiedotustoimet, investoinnit fyysiseen omaisuuteen (esim. vähemmän vahinkoa aiheuttavat laitteet, sadonkorjuun jälkeisen varastoinnin parantaminen, tautien ja kuolleisuuden vähentämiseen mukautetut eläinsuojat), eläinten hyvinvointia koskevat tuet sekä yhteistyötoimet³⁶. Ainoastaan maaseudun kehittämistä koskevan asetuksen 53 artiklan 3 kohdassa viitataan selkeästi EIP:n verkoston mahdollisuuksiin vähentää sadonkorjuun jälkeisiä tappioita ja elintarvikkeiden haaskausta.

50

Komissio ei ole nimenomaisesti kannustanut jäsenvaltioita käyttämään maaseuturahaston varoja ruokahävikin torjuntaan. Tarkastuskohteena olleet jäsenvaltiot eivät puolestaan erikseen maininneet ruokahävikkiä tai viitanneet sen torjuntatarpeeseen tai -tavoitteeseen kausien 2007–2013 ja 2014–2020 ohjelmiensa yhteydessä. Jäsenvaltioilla olisi kuitenkin ollut tähän mahdollisuus. Tästä huolimatta useat tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltioiden viranomaiset tiedostivat maaseuturahaston potentiaalin edesauttaa ruokahävikin vähentämistä. Viranomaiset esittivät asiasta konkreettisia hanke-esimerkkejä (ks. laatikko 5). Esimerkit eivät kuitenkaan perustu strategiseen ja suunniteltuun ruokahävikin torjuntaa koskevaan lähestymistapaan. Kyse on pikemminkin maaseuturahaston täytäntöönpanoon liittyvästä sattumanvaraisesta vaikutuksesta asianomaisissa jäsenvaltioissa. Tarkastuksen aikaan useimmat jäsenvaltiot olivat vasta alkaneet laatia EIP-sopimuksiaan ja -hankkeitaan. Tämä tarkoittaa, että tällä hetkellä on vaikea esittää yleiskatsaus ruokahävikkikysymyksistä, jotka liittyvät EIP:n toimiin.

51

Joistakin hyvistä esimerkeistä huolimatta maaseuturahaston mahdollisuuksia edesauttaa ruokahävikin vähentämistä tuottajien ja jalostajien tasolla ei ole hyödynnetty täysimääräisesti.

Yhteinen kalastuspolitiikka (YKP)

52

Kalastajat eivät saa pyydyksiinsä pelkästään nimenomaisesti pyytämäänsä tai pyyntilupansa kohteena olevia kaloja. Viime aikoihin saakka tahattomat saaliit heitettiin mereen – usein kuolleena. Monet eivät pitäneet tätä hyväksyttävänä, sillä niukkoja resursseja meni hukkaan. Vuonna 2013 hyväksyttiin yhteisen kalastuspolitiikan (YKP) uudistus, jonka tavoitteena on lopettaa tämä käytäntö purkamisvelvoitteen avulla. Jäsenvaltiot voivat rahoittaa Euroopan kalatalousrahaston36F³⁷ tuella hankkeita, joiden avulla valmistellaan purkamisvelvoitteen täytäntöönpanoa ja vaikutetaan myönteisesti vesiviljeltyjen kalojen eloonjäämisasteeseen. YKP:n uudistuksen toinen osatekijä, jolla voi olla vaikutusta ruokahävikin syntymiseen, on kalan markkinoilta poistamisesta maksettavien korvausten poistaminen (ks. kohta 61).

Merellä poisheitettyjen kalojen määrä ja purkamisvelvoite

53

Euroopan parlamentti ja neuvosto katsovat, että ”tahattomat saaliit ja poisheitetyt määrät muodostavat […] merkittävän jäte-erän”. Ne ovat asettaneet velvoitteen, jonka mukaan kaikki saaliit on purettava (”purkamisvelvoite”)³⁸. Purkamisvelvoite otetaan käyttöön vaiheittain vuosina 2015–2019. Purkamisvelvoitteen mukaan kaikki saaliit on pidettävä kalastusaluksella, purettava ja laskettava mukaan pyyntikiintiöihin. Lajit, joilla on hyvät eloonjäämismahdollisuudet vapauttamisen jälkeen, voidaan tietyissä olosuhteissa jättää ottamatta huomioon. Asetusten mukaan alamittaisia kaloja ei voida markkinoida suoraan ihmisten ravintoa koskeviin käyttötarkoituksiin.

54

Komission mukaan tavoitteena on vähentää poisheitettävien saaliiden määriä 15–25 prosentista viiteen prosenttiin³⁹. Poisheitettävien saaliiden määrät vaihtelevat kuitenkin kalastusmuodosta, lajista ja vuodesta riippuen (esim. lähellä merenpohjaa tai merenpohjassa tapahtuvan kalastuksen (pohjakalastus) yhteydessä poisheitettävät määrät ovat Pohjanmerellä keskimäärin 40 prosenttia saaliista⁴⁰; Välimeren alueella poisheitettävien saaliiden kokonaismäärän arvioidaan olevan 18,6 prosenttia kokonaissaaliista⁴¹). Komissio aikoo asettaa tarkemmin yksilöityjä lajikohtaisia tai maantieteellisen alueen mukaan määritettyjä tavoitearvoja tällä hetkellä laadittavana olevissa EU:n monivuotisissa suunnitelmissa.

55

On selvää, että purkamisvelvoite voi edesauttaa ruokahävikin vähentämistä, jos sitä toteutetaan kunnolla. Tämä tarkoittaa, että velvoitteen noudattaminen johtaa valikoivan kalastuksen lisääntymiseen, mikä vähentää tahattoman pyynnin määrää (esim. alamittaiset kalat). Sitä vastoin jos kalastustoiminnasta ei tule valikoivampaa, kaikki pyydetyt syömäkelpoiset kalat, joita ei voida käyttää ihmisravintona (esim. kokoa koskevien vähimmäisvaatimusten takia) muodostavat tämän kertomuksen määritelmän mukaan ruokahävikkiä.

56

Jotta purkamisvelvoitteen noudattamista voitaisiin valvoa vaikuttavammin, on tärkeää, että saaliista ja poisheitetyistä määristä on olemassa luotettavat tiedot. Osa näistä tiedoista ei kuitenkaan ole valmiiksi saatavilla komissiossa seuraavista syistä:

• tietynkokoisilta kalastusaluksilta vaadittavaa sähköistä kalastuspäiväkirjaa⁴² ei ole otettu täysimääräisesti käyttöön jäsenvaltioissa
• kalastajia on vaadittu 1. tammikuuta 2010 alkaen kirjaamaan kalastuspäiväkirjaan arviot kaikista yli 50 kilogramman suuruisista poisheitetyistä kalaeristä, mutta jäsenvaltioilla ei ole velvoitetta toimittaa näitä tietoja komissiolle
• vaatimus kirjata sallitut poisheitetyt määrät sekä säilyttämiselle asetettua vähimmäiskokoa pienemmäksi jäävät lajit (jotka aiemmin heitettiin pois) erillisinä kirjauksina sähköiseen kalastuspäiväkirjaan otettiin käyttöön vasta toukokuussa 2015.

Näiden tietojen puuttuminen vaikeuttaa kalastustoiminnassa syntyvän ruokahävikin laajuuden arviointia.

Kalatalousrahasto

57

Jäsenvaltiot pystyivät/pystyvät rahoittamaan Euroopan kalatalousrahaston ja Euroopan meri- ja kalatalousrahaston tuella hankkeita, joiden avulla helpotetaan purkamisvelvoitteen täytäntöönpanoa. Esimerkkeinä voidaan mainita investoinnit, jotka koskevat valikoivia pyydyksiä, tahattomien saaliiden käsittelyyn kalastusaluksilla tarkoitettuja laitteita, kalojen eloonjäämisasteeseen liittyviä tutkimuksia tai merellä poisheitettävien saaliiden käsittelyä jne. Tarkastuskäynnin kohteena olleista viidestä jäsenvaltiosta neljä käytti Euroopan kalatalousrahastoa esimerkiksi tutkimushankkeiden tai valikoivampien pyydysten kehittämistä ja testausta koskevien hankkeiden rahoittamiseen (ks. laatikko 6); kyseisistä maista kahdessa tämäntyyppisten hankkeiden määrä oli kuitenkin erittäin pieni. Purkamisvelvoitteen täytäntöönpanon helpottamiseen tähtääviä hankkeita voidaan rahoittaa myös Euroopan meri- ja kalatalousrahaston avulla. Tarkastuksen ajankohtaan mennessä ei kuitenkaan ollut valittu hankkeita rahoitettavaksi sen jälkeen kun toimenpideohjelmat oli hyväksytty joulukuuhun 2015 mennessä.

58

Euroopan meri- ja kalatalousrahaston avulla jäsenvaltiot voivat rahoittaa myös hankkeita, jotka vaikuttavat myönteisesti vesiviljelyssä olevien kalojen eloonjäämisasteeseen. Yhdessä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa Euroopan kalatalousrahastoa oli käytetty kalatautien torjuntahankkeiden rahoittamiseen. Näin parannettiin kalojen eloonjäämisastetta asianomaisissa kalanviljelylaitoksissa⁴³.

59

Sekä Euroopan kalatalousrahasto että Euroopan meri- ja kalatalousrahasto voivat tukea ruokahävikin vähentämistä, vaikka asiasta ei ole suoranaisesti säädetty relevanteissa asetuksissa. Tätä mahdollisuutta ei ole vielä täysin otettu huomioon tarkastuskäynnin kohteena olleissa jäsenvaltioissa.

Kalojen poistaminen markkinoilta

60

Vuosina 2007–2013 EU maksoi jäsenvaltioille korvausta kalojen poistamisesta markkinoilta, kun kalanhinta oli liian alhainen. Vuosina 2007–2014 jäsenvaltioille maksettiin 25,4 miljoonaa euroa kalojen markkinoilta poistamisesta (keskimäärin 3,2 miljoonaa euroa vuodessa). Määrä vastaa 51 386:ta tonnia kalaa (keskimäärin 6 423 tonnia kalaa vuodessa). Saatavilla ei ole tietoa kalamääristä, jotka tuhottiin tai käytettiin muihin tarkoituksiin, kuten kalajauhoksi. Komission mukaan asianomaisten kalojen lopullisesta käytöstä saatiin ainoastaan se varmuus, ettei kyseisiä kaloja käytetty suoraan ihmisten ravinnoksi.

61

YKP:n uudistusta koskevassa tiedotteessaan komissio toteaa, että julkisten varojen käyttö kalojen tuhoamiseen ei ole enää perusteltavissa. Tämä vahvistettiin myös komission vuonna 2009 järjestämässä julkisessa kuulemisessa⁴⁴. Järjestelmä ei myöskään enää kuvastanut kysynnän ja tarjonnan muuttuvaa tasapainoa. Kalastus- ja vesiviljelyalan yhteistä markkinajärjestelyä koskeva uusi asetus tuli voimaan vuonna 2014⁴⁵. Siinä ei enää myönnetä rahallisia korvauksia kalojen markkinoilta poistamisesta ja tuhoamisesta. Tuottajajärjestöt voivat yhä päättää poistaa kalat markkinoilta⁴⁶, mutta ne vastaavat itse kuluista. Kalojen markkinoilta poistamisesta maksettavien korvausten poiston myötä Euroopan unioni antoi Euroopan kalastusalalle selkeän viestin tuhlaavien käytäntöjen poistamisesta ja kalastustoimien mukauttamisesta paremmin kysyntään.

Elintarviketurvallisuuspolitiikka

62

Euroopan komission elintarviketurvallisuuspolitiikan tavoitteena on varmistaa, että elintarvikkeet ovat turvallisia suurelle yleisölle. Tätä silmällä pitäen komissio toteuttaa lainsäädäntötoimia ja valvoo, varmistavatko jäsenvaltiot, että vähittäiskauppiaat, valmistajat ja elintarvikkeiden tuottajat noudattavat sääntöjä. Elintarviketurvallisuudesta ja hygieniasta annettujen sääntöjen ensisijaisena tarkoituksena on taata, että elintarvikkeita voi käyttää turvallisesti. Sääntöjen käytännön täytäntöönpanon yhteydessä olisi kuitenkin huolehdittava siitä, ettei ruokahävikkiä synny siksi, että elintarviketurvallisuuden vaatimustaso ylitetään. Tarkastuksessa havaittiin joukko aloja, joilla ruokahävikin ennaltaehkäisyyn liittyvät lisätoimet ovat yhä tarpeen komissiossa ja jäsenvaltioissa. Ne liittyivät hyvien hygieniakäytäntöjen vaihtoon, jäljitettävyysvaatimuksiin ja päiväysmerkintöihin.

Hyviä hygieniakäytäntöjä koskevat ohjeet

63

Hyviä hygieniakäytäntöjä koskevat ohjeet ovat asianomaisten alojen jäsenvaltioissa laatimia käytännön ohjeita (esim. vähittäiskauppa, myllyteollisuus, pullovesiteollisuus) yleisen elintarvikehygienialainsäädännön ja siihen liittyvien vaatimusten noudattamisesta. Ohjeissa annetaan yrityksille neuvontaa ja opastusta sovellettavien hygieniasäännösten noudattamisesta. Ohjeita annetaan esimerkiksi siitä, kuinka arvioida yrityksen elintarviketurvallisuusriskejä, millaisia varotoimenpiteitä soveltaa riskien torjuntaan tai kuinka käsitellä lämpötilan säätöä tai huolehtia tuholaisten torjunnasta jne. Ohjeiden avulla turvallisuusvaatimukset voidaan mukauttaa erityisiin tilanteisiin ja ruokahävikkiä on mahdollista vähentää, koska vaatimukset ovat vain niin tiukkoja, että vaadittu turvallisuustaso saavutetaan.

64

Euroopan komissio pitää rekisteriä hyviä hygieniakäytäntöjä koskevista kansallisista ohjeista. Tavoitteena on hyvien käytäntöjen vaihto jäsenvaltioiden ja elintarvikealan toimijoiden välillä. Joidenkin jäsenvaltioiden rekisterissä on kuitenkin vanhentuneita tietoja ja ohjeita, jotka eivät ole enää voimassa. Muut jäsenvaltiot eivät velvoita ohjeita laatineita yksityisiä yrityksiä julkaisemaan niitä. Rekisterin olemassaolosta huolimatta useat tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot ovat ilmaisseet huolensa siitä, että tällä alalla ei ole riittävästi tiedonvaihtoa EU:n tasolla.

Palautukset ja markkinoilta poistamiset

65

Elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyen tapahtuvien tuotteiden palautusten tai markkinoilta poiston yhteydessä jäljitettävyys on ensiarvoisen tärkeää. Mitä tarkempi jäljitettävyysjärjestelmä on, sitä vähäisempi on ruokahävikin riski, sillä palautettavat/poistettavat tuotteet voidaan yksilöidä täsmällisemmin. Yleisen elintarvikelain⁴⁷ mukaan toimijoilla on oltava jäljitettävyysjärjestelmä, jonka avulla tuote voidaan jäljittää ’yhden vaiheen eteenpäin ja yhden taaksepäin’⁴⁸. Direktiivin 2011/91/EU⁴⁹ mukaan elintarvikkeissa olisi oltava merkintä, josta voidaan tunnistaa, mihin erään ne kuuluvat. Direktiivissä ei kuitenkaan vaadita viittausta erän kokoon. Erien jäljitettävyyden toteuttaminen käytännössä vaihtelee yrityksestä toiseen.

66

Neljä viidestä tarkastuskäynnin kohteena olleesta jäsenvaltiosta⁵⁰ ei määrittänyt muita erien kokoon liittyviä vaatimuksia tai ohjeita; tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista ainoastaan kahden jäsenvaltion viranomaiset⁵¹ ilmoittivat kannustaneensa tuottajia ja jalostajia soveltamaan pieniä tuote-eriä (ks. laatikko 7). Tarkastuskäynnin kohteena olleista jäsenvaltioista kerätyt tiedot osoittivat, että palautettujen/poistettujen määrien arviointi on joissakin tapauksissa vaikeaa ja palauttamista/poistamista edellyttävien tuotteiden yksilöintiin tarvittavat tiedot ovat usein liian epämääräisiä. Palautettavia/poistettavia määriä kuvaava koodi ei ole yhtenäinen; kyseessä voi olla erän numero tai erääntymispäivämäärä, ja eräkohtaiset määrät voivat olla jopa samanlaisten tuotteiden kohdalla hyvin erilaisia.

Päiväysmerkinnät

67

Elintarvikkeiden epäselvät päiväysmerkinnät muodostavat keskeisen tekijän, joka aiheuttaa elintarviketurvallisuuteen liittyvää hämmennystä kuluttajien keskuudessa. Päiväysmerkintöjen pitäisi olla kuluttajille riittävän selkeitä, jotta vältyttäisiin tilanteilta, että kuluttajat syövät vaarallisia elintarvikkeita ja turvallisia elintarvikkeita menee hukkaan. EU:n lainsäädännön mukaan⁵² tuotteissa on oltava joko parasta ennen -päiväys tai käytettävä viimeistään -merkintä. Parasta ennen -päivällä (eli vähimmäissäilyvyysajalla) tarkoitetaan ajankohtaa, johon saakka elintarvike asianmukaisesti varastoituna säilyttää sille tyypilliset ominaisuudet. Viimeisellä käyttöajankohdalla tarkoitetaan viimeistä päivää, jolloin tuotteen katsotaan vielä olevan turvallinen.

68

Tarkastuskäynnin kohteena olleiden jäsenvaltioiden viranomaiset pyrkivät tiedottamaan asiasta, mutta siitä huolimatta tuottajat/jalostajat/vähittäiskauppiaat käyttävät ’parasta ennen’- ja ’käytettävä viimeistään’ -merkintöjä eri tavoin. Identtisissä (tai hyvin samankaltaisissa) tuotteissa saattaa olla joko ’käytettävä viimeistään’- tai ’parasta ennen’ -päiväys, mikä lisää hämmennystä ja johtaa siihen, että täysin syömäkelpoista ruokaa heitetään pois. Tämä käy ilmi tarkastuksen aikana kerätyistä esimerkeistä (ks. laatikko 8). Lisäksi, kuten Flash Eurobarometer 425 -kyselytutkimuksen tulokset osoittavat, kuluttajat eivät ole täysin tietoisia ’parasta ennen’- ja ’käytettävä viimeistään’ -merkintöjen välisistä eroista: ainoastaan 47 prosenttia haastatelluista henkilöistä oli tunnistanut ’parasta ennen’ -merkinnän oikean määritelmän, ja ainoastaan 40 prosenttia oli tunnistanut ’käytettävä viimeistään’ -merkinnän oikean määritelmän. Jäsenvaltioiden välillä oli huomattavia eroja⁵³.

69

EU:n säännösten mukaan ’parasta ennen’ -päiväyksen sisältävät tuotteet ovat myyntikelpoisia vielä kyseisen päivämäärän jälkeen. Tällä hetkellä on kuitenkin yhä jäsenvaltioita, joissa tuotteiden myynti on laitonta parasta ennen -päiväyksen jälkeen (esim. Romania ja Slovakia) (ks. myös laatikko 9).

Elintarvikkeiden lahjoittamista koskevien toimintapolitiikkojen ja säännösten selkiyttäminen ja yhdenmukaistaminen

70

Elintarvikkeiden lahjoittaminen on toiseksi suositelluin vaihtoehto elintarvikkeiden käyttämiseen ennen kuin ne muodostavat ruokahävikkiä (ks. kohdat 5 ja 6). EU:ssa on vahva elintarvikkeiden lahjoittamisen kulttuuri. Myös komissio on tunnustanut elintarvikkeiden lahjoittamisen tärkeyden ruokahävikin syntymisen vähentämiseksi EU:ssa⁵⁵. EU:n eri toimintalohkoihin liittyy yhä tiettyjä esteitä lahjoittamiselle. Esimerkkeinä voidaan mainita voimassa olevien säännösten epäselvyys, säännösten puuttuminen tai säännökset, joita ei sovelleta käytännössä. Näiden esteiden poistaminen tekisi EU:n toimintapolitiikoista yhdenmukaisempia ja helpottaisi elintarvikkeiden lahjoittamista.

Voimassa olevien säännösten epäselvyys

Jätehierarkia

71

Sekä jätepuitedirektiivin 4 artiklassa⁵⁶ että vuonna 2015 annetussa useiden jätealan direktiivien muuttamista koskevassa direktiiviehdotuksessa määritetään Euroopan unionissa sovellettava jätehierarkia (ks. kohta 5). Niissä ei kuitenkaan yksilöidä, miten jätehierarkian tärkeysjärjestystä olisi sovellettava elintarvikkeiden tapauksessa. Direktiiviin ja direktiiviehdotukseen ei sisälly myöskään ”ruokahävikin” määritelmää. Näin ollen EU:n teksteissä ei tarkenneta, pitäisikö lahjoitetut elintarvikkeet lukea osaksi ruokahävikkiä vai olisiko lahjoitukset katsottava tavaksi estää elintarvikkeiden päätyminen elintarvikejätteeksi⁵⁷. Tämä puolestaan vaikuttaa ruokahävikin seurantaan⁵⁸ ja ruokahävikin vähentämistoimiin.

Elintarviketurvallisuuspolitiikka

72

Vuodelta 2002 peräisin olevassa elintarvikehygienialainsäädännössä ei tarkenneta ruokapankkien tai muiden hyväntekeväisyystahojen velvoitteita lahjoitettujen elintarvikkeiden käsittelyn osalta. EU-lainsäädännössä⁵⁹ ei esimerkiksi yksilöidä, pidetäänkö ruokapankkeja ja hyväntekeväisyysjärjestöjä ’elintarvikealan toimijoina’⁶⁰ ja onko niiden täten noudatettava elintarvikelakeja. Jäsenvaltiot ovat näin ollen tulkinneet eri tavoin ruokapankkeja ja muita hyväntekeväisyystahoja, jotka käsittelevät elintarvikelahjoituksia (ks. laatikko 10). Useat jäsenvaltiot ovat vuodesta 2013 alkaen laatineet ruokapankeille ja hyväntekeväisyysjärjestöille itse omat ohjeensa, joissa selvitetään tarkemmin elintarvikelahjoituksiin liittyviä vastuukysymyksiä ja täsmennetään, miten elintarviketurvallisuuteen liittyviä tekijöitä on tulkittava esimerkiksi elintarvikkeiden erääntymispäivien, jäljitettävyyden, pakkausmerkintöjen ja jäädyttämisen osalta. Komissio on nyt koonnut kansallisia ja alakohtaisia elintarvikkeiden uudelleenjakelua koskevia ohjeita, joita eri toimijat ovat jakaneet sen internet-sivustolla. Näin pyritään edistämään hyviä käytäntöjä koskevaa tiedonvaihtoa jäsenvaltioiden välillä. Komissio on vuodesta 2012 alkaen toistuvasti peräänkuuluttanut tarvetta laatia elintarvikkeiden lahjoittamista koskevat EU:n suuntaviivat, jotta asia kyettäisiin selkiyttämään. Tarkastuksen toimittamisajankohtana – kesäkuussa 2016 – komissio kuitenkin totesi, että suuntaviivojen ensimmäinen luonnos on yhä työn alla⁶¹. Komissiolla on näin ollen yhä mahdollisuus vaikuttaa asiaa koskevien nykyisten säännösten selkiyttämiseen.

Arvonlisävero

73

Monet sidosryhmät pitävät verokannustimia vahvimpana kannustimena elintarvikkeiden lahjoittamiseen. EU:n tasolla verokannustimista käydyt keskustelut ovat keskittyneet siihen, kuinka alv:tä olisi sovellettava lahjoitettuihin elintarvikkeisiin. Asiaa on käsitelty komission johdolla lukuisissa kokouksissa. EU:n alv-lainsäädäntö ei muodosta sinällään estettä tämäntyyppisten elintarvikkeiden lahjoittamiselle, mutta alaa koskevan lainsäädännön tulkinta saattaa tietyissä jäsenvaltioissa olla yhä esteenä elintarvikkeiden lahjoittamiselle (ks. laatikko 11).

Tilaisuuksia lahjoittamisen helpottamiseen menetettiin säädöksen puuttumisen takia

Yhteinen kalastuspolitiikka

74

Komission mukaan YKP:n uudistuksesta käytyjen neuvotteluiden aikana lainsäätäjän kanssa keskusteltiin mahdollisuudesta sisällyttää lahjoittaminen YKP:hen. Ajatus kuitenkin lopulta hylättiin. Näin ollen käytössä ei ole vieläkään mekanismia, jolla kannustettaisiin markkinoilta poistetun kalan lahjoittamista. Käytössä ei ole myöskään mekanismia, jolla kannustettaisiin markkinoille kelpaamattoman kalan lahjoittamista (esim. alamittaiset kalat).

Yhteinen maatalouspolitiikka

75

Kuten kohdassa 35 selitettiin, EU:lla oli vuosien ajan huomattavat voin, rasvattoman maitojauheen, viljojen jne. varastot. YMP:n yhteydessä oli olemassa erillinen ohjelma (yhteisön vähävaraisimmille suunnattu EU:n elintarvikejakeluohjelma), jonka avulla osa interventiovarastoissa olevista elintarvikkeista voitiin toimittaa niitä tarvitseville ihmisille hyväntekeväisyysjärjestöjen välityksellä.

76

Julkisen interventiomekanismin käyttö laski 1990-luvun puolivälistä alkaen tasaisesti interventiovarastoissa olevien määrien tavoin. Yhteisön vähävaraisimmille suunnattu EU:n elintarvikejakeluohjelma on vuodesta 2014 alkaen korvattu toisella, YMP:n ulkopuolisella ohjelmalla eli vähävaraisimmille suunnatulla eurooppalaisen avun rahastolla (FEAD). Molemmissa sovellettavissa asetuksissa⁶³ säädetään mahdollisuudesta interventiovarastoissa olevien tuotteiden käyttöön vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston avulla, mutta toimiin sovellettavia menettelyjä koskevat komission täytäntöönpanoasetukset puuttuvat.

Lahjoittamisen helpottamismahdollisuuksia ei ole hyödynnetty riittävästi

Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto

77

Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto on ollut olemassa vuodesta 2014 alkaen. Toisin kuin vähävaraisimmille suunnatun elintarvikejakeluohjelman tapauksessa, rahaston⁶⁴ tavoitteisiin ei kuulu interventiovarastoissa olevien tuotteiden antaminen vähävaraisimpien käyttöön. Rahasto tarjoaa aineellista ja aineetonta apua vähävaraisimmille.

78

Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahastosta annetussa asetuksessa64F⁶⁵ säädetään muista elintarvikelahjoituksia helpottavista menettelyistä, mutta komissio ei ole aktiivisesti edistänyt tätä vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston osa-aluetta jäsenvaltioiden keskuudessa, ja vain muutamat jäsenvaltiot ovat tosiasiallisesti käyttäneet sitä:

• Asetuksen 23 artiklan 4 kohdassa säädetään mahdollisuudesta jakaa vähävaraisimmille elintarvikkeita interventiovarastoista ilmaiseksi vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston avulla. Käytännössä ainoastaan yksi jäsenvaltio 28:sta (Suomi) on sisällyttänyt tämän mahdollisuuden vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston yhteydessä toteuttamaansa toimenpideohjelmaan.
• Asetuksen 26 artiklan 2 kohdan d alakohdassa säädetään mahdollisuudesta rahoittaa elintarvikelahjoitusten keräämisestä, kuljetuksesta, varastoinnista ja jakelusta aiheutuvia kuluja. Komission mukaan ainoastaan neljä jäsenvaltiota (Viro, Italia, Luxemburg ja Slovakia) on sisällyttänyt tämän toimenpideohjelmaansa, mutta siihen ei ole osoitettu erillistä budjettia.

Yhteinen maatalouspolitiikka

79

Kun tuottajat poistavat hedelmiä ja vihanneksia markkinoilta, ne voivat saada EU:lta tukea niiden hävittämiseen (ks. kohta 44). Kun tuottajat lahjoittavat tuotteet tietyille elimille, he saavat suuremman korvauksen kuin tuhotessaan tuotteet. Suuremmasta korvauksesta huolimatta tarkastuksessa saadut tiedot osoittavat, että alle 40 prosenttia markkinoilta poistetuista hedelmistä ja vihanneksista tosiasiallisesti lahjoitettiin kaudella 2007–2015. Luvut vaihtelevat huomattavasti jäsenvaltioittain ja vuosittain. Tarkastuksessa kävi ilmi, että yhdessä tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa on vakavia ongelmia tietojen luotettavuudessa (ks. laatikko 12).

80

Yksi jäsenvaltion viranomaisten raportoimista, markkinoilta poistettujen hedelmien ja vihannesten ilmaisjakeluun tietyille julkisille laitoksille⁶⁶ liittyvistä vaikeuksista oli se, että EU-lainsäädännön mukaan ilmaisjakelua ei saa käyttää tällaisten laitosten tavanomaisesti ostamien määrien korvaamiseen. Tämän säännöksen tarkoituksena on estää markkinahäiriöitä, mutta säännöksen noudattamista on käytännössä vaikea tarkistaa, minkä vuoksi jotkin viranomaiset eivät kannusta lainkaan tuotteiden lahjoittamista tällaisille laitoksille.

Johtopäätökset ja suositukset

81

Ruokahävikki on maailmanlaajuinen ongelma, joka on noussut viime vuosina keskeisempään asemaan julkisessa keskustelussa ja poliittisella asialistalla. Sen merkitys tulee todennäköisesti kasvamaan, varsinkin kun huomioon otetaan maapallon kasvavan väestön ravinnontarve. Ruoka on arvokas hyödyke, jonka tuotanto voi olla erittäin resurssi-intensiivistä. Tämänhetkisten arvioiden mukaan maailmanlaajuisesti noin kolmannes ihmisten elintarvikkeeksi tuotetusta ruoasta päätyy ruokahävikiksi tai elintarvikejätteeksi, mistä seuraa taloudellisia ja ympäristöön liittyviä kustannuksia.

82

Tätä taustaa vasten tilintarkastustuomioistuin arvioi, millainen rooli EU:lla voi olla ruokahävikin torjunnassa. Tarkastuksessa arvioitiin tähän mennessä toteutettuja toimia sekä sitä, kuinka ruokahävikkiä pyritään vähentämään EU:n eri toimintapoliittisten välineiden avulla. Huomioon otettiin markkinavoimien keskeinen merkitys ruokahävikin torjunnassa. Tarkastuksessa keskityttiin ennaltaehkäisyyn ja lahjoittamiseen, jotka ovat ruokahävikin torjunnan suositeltavimmat toimintamuodot.

83

Tarkastuksessa haettiin vastausta kysymykseen ”Torjuuko EU ruokahävikkiä tehokkaasti edistämällä resurssitehokasta elintarvikeketjua?”. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tällä hetkellä näin ei ole. Kertomuksessa tuodaan esille tapoja, joilla nykyisiä aloitteita ja toimintapolitiikkoja voitaisiin hyödyntää vaikuttavalla tavalla pyrittäessä puuttumaan ruokahävikkiongelmaan. Potentiaalisista parannuksista monet eivät edellytä uusia aloitteita tai julkisen rahoituksen lisäämistä. Parannukset perustuvat pikemminkin nykyisten toimintapolitiikkojen yhteensovittamiseen ja koordinoinnin kehittämiseen komissiossa sekä komission ja jäsenvaltioiden välillä. Parannusta olisi myös se, että ruokahävikin vähentäminen määritettäisiin selkeästi yhdeksi nykyisten toimintapolitiikkojen tavoitteeksi.

84

Euroopan parlamentti, neuvosto ja komissio ovat kaikki ilmaisseet yhdessä jäsenvaltioiden kanssa halunsa puuttua ruokahävikin muodostamaan ongelmaan. Tähän mennessä toteutetut toimet ovat olleet hajanaisia ja jaksoittaisia. Alalla ei ole sovittu koko EU:n kattavasta strategiasta eikä komissio koordinoi toimia. Komission kunnianhimo on ajan mittaan laskenut, vaikka ruokahävikin merkitys poliittisella asialistalla kasvaa koko ajan (kohdat 26–32). Näin on siitä huolimatta, että ruokahävikin torjunta on ala, jolla näyttäisi vallitsevan yksimielisyys siitä, että komissio voisi johtaa toimia. Edistymistä on hidastanut se, että ruokahävikistä ei ole olemassa yleistä määritelmää eikä sovittua perustasoa, johon nähden hävikin vähentämistavoitteet on asetettava. Tilintarkastustuomioistuin esittää näin ollen seuraavat suositukset:

Suositus 1

EU:n toteuttamia ruokahävikin torjuntatoimia olisi vahvistettava ja koordinoitava paremmin. Tässä yhteydessä EU voisi ottaa merkittävämmän roolin tarkoituksenmukaisilla maailmanlaajuisilla foorumeilla. Tämä edellyttää, että EU:n elimet ja jäsenvaltiot sopivat mahdollisimman pian yhteisestä strategiasta.

Teknisellä tasolla komission olisi nyt laadittava tuleville vuosille toimintasuunnitelma, joka kattaa eri toimintalohkoja. Tässä yhteydessä olisi myös sovittava, mitä tarkoitetaan ruokahävikillä elintarvikeketjun eri vaiheissa. Lisäksi olisi laadittava menetelmä, jonka avulla mitataan komission strategian vaikutuksia.

85

Tilintarkastustuomioistuin perehtyi tiettyihin EU:n toimintalohkoihin, jotka todennäköisesti vaikuttavat elintarvikeketjun eri toimijoiden toimintatapaan ruokahävikin suhteen (maatalous, kalastus, elintarviketurvallisuus, ympäristö, sosiaaliasiat ja verotus). Toimia olisi kohdennettava elintarvikeketjun eri vaiheisiin siten, että mahdollisista hyödyistä pääsisivät osallisiksi kaikki ketjuun osallistuvat toimijat. Ennaltaehkäisyä olisi kuitenkin painotettava, sillä jätteen syntymisen välttäminen on huomattavasti kannattavampaa kuin sen jälkikäsittely.

86

Ruokahävikkiä on mahdollista torjua useiden EU:n toimintapolitiikkojen avulla, mutta tätä potentiaalia ja tarjolla olevia mahdollisuuksia ei ole hyödynnetty täysimääräisesti. EU:n eri toimintapolitiikkojen vaikutusta ruokahävikin torjuntaan ei ole juurikaan arvioitu. Kaikilla keskeisillä toimintalohkoilla, kuten yhteinen maatalouspolitiikka (maaseudun kehittäminen mukaan luettuna), yhteinen kalastuspolitiikka ja elintarviketurvallisuuspolitiikka, on oma roolinsa ja niitä voitaisiin hyödyntää ruokahävikin tehokkaampaan torjuntaan (kohdat 34–69). Toimintapolitiikkojen muutoksilla, kuten YMP:n uudistuksella ja kalastuspolitiikan muutoksilla, on ollut ajan mittaan myönteinen vaikutus, joka näkyy esimerkiksi siirtymisenä pois interventioperusteisesta maatalouspolitiikasta, joka loi ylituotantoa. Kertomuksessa tuodaan esille joukko hyviä käytäntöjä, mutta niiden myönteinen vaikutus ruokahävikin torjuntaan on ollut pikemminkin sattumanvaraista kuin tehokkaasti kohdennetun toimintapolitiikan tulosta. Tilintarkastustuomioistuin esittää näin ollen seuraavat suositukset:

Suositus 2

Komission olisi otettava ruokahävikki huomioon tulevissa vaikutustenarvioinneissaan voidakseen koordinoida eri toimintapolitiikkoja, joiden avulla on mahdollista torjua ruokahävikkiä. Komission olisi sovitettava eri toimintapolitiikat paremmin yhteen ja mietittävä, miten niitä voitaisiin kehittää ongelmiin puuttumista silmällä pitäen. Erityisesti on huomattava seuraavat seikat:

1. Ruokahävikkikysymys olisi sisällytettävä YMP:n tulevaan tarkistukseen. Komission olisi myös kannustettava jäsenvaltioita asettamaan ruokahävikin torjuntatavoite etusijalle tulevia menoja koskevan ohjelmasuunnittelun yhteydessä, esimerkiksi asettamalla se yhdeksi tavoitteeksi seuraavalla maaseudun kehittämistä koskevalla ohjelmakaudella.
2. Yhteisen kalastuspolitiikan kohdalla olisi valvottava tiiviimmin kalasaaliiden purkamisvelvoitetta ja komission olisi vastedes helpotettava käytettävissä olevien EU-varojen suuntaamista ruokahävikin torjuntaa koskeviin investointeihin.
3. Komission olisi elintarviketurvallisuuspolitiikkaansa kehittäessään helpotettava hygieniaa koskevien hyvien käytäntöjen vaihtoa vielä lisää ja valvottava, kuinka jäljitettävyysvaatimuksia pannaan täytäntöön. Elintarvikkeiden pakkausmerkintöjen osalta komission olisi arvioitava, onko niihin tarpeen puuttua, jotta voidaan estää ruokahävikkiä aiheuttavat merkintäkäytännöt.

87

EU:ssa tapahtuu jo sellaisten elintarvikkeiden lahjoittamista, jotka muutoin päätyisivät jätteeksi. Lahjoittamista tapahtuu esimerkiksi ruokapankkien välityksellä. Lahjoittamiselle on kuitenkin yhä tiettyjä esteitä, minkä lisäksi tietyt lahjoittamista koskevat säännökset ovat epäselviä ja epäyhdenmukaisia. Tiettyjä mahdollisuuksia sellaisten elintarvikkeiden lahjoittamiseen, jotka muutoin päätyisivät elintarvikejätteeksi, ei ole hyödynnetty (kohdat 70–80). Näin ollen tilintarkastustuomioistuin painottaa, että toimet olisi suunnattava ensisijaisesti ruokahävikin torjuntaan. Tätä silmällä pitäen annetaan seuraavat suositukset:

Suositus 3

Komission olisi edistettävä mahdollisuutta lahjoittaa sellaisia elintarvikkeita, jotka ovat kuluttajille turvallisia ja jotka muutoin päätyisivät elintarvikejätteeksi. Etenkin seuraavat toimet olisi toteutettava mahdollisimman pian:

1. sellaisten säännösten tulkintaa, jotka mahdollisesti jarruttavat lahjoittamista, olisi selkiytettävä etenkin jätepuitedirektiivin ja yleisen elintarvikelain osalta
2. olisi arvioitava, mikä vaikutus olisi sillä, että lahjoituksia voitaisiin antaa myös niille toimintalohkoille, joilla ne eivät vielä ole käytössä; tämä koskee erityisesti yhteistä kalastuspolitiikkaa
3. olisi laadittava valmiiksi lakisääteinen vaatimus, joka sallisi julkisiin interventioihin liittyvien maataloustuotevarastojen käytön
4. nykyisten lahjoittamista koskevien säännösten käyttöä olisi edistettävä jäsenvaltioissa enemmän, etenkin markkinoilta poistettujen hedelmien ja vihannesten sekä vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahaston osalta.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 10. marraskuuta 2016 pitämässään kokouksessa.

Termit ja lyhenteet

ALV: Arvonlisävero.

COPA COGEGA: COPA — Comité des organisations professionnelles agricoles, tuottajajärjestöjen keskusjärjestö (edustaa Euroopan tuottajien järjestöjä), COGECA — Confédération générale de la coopération agricole, maatalouden osuustoimintajärjestöjen keskusjärjestö.

DAS: Euroopan tilintarkastustuomioistuimen vuotuinen tarkastuslausuma.

EIP: Eurooppalainen innovaatiokumppanuus.

EKTR: Euroopan kalatalousrahasto.

EMKR: Euroopan meri- ja kalatalousrahasto.

EUROSTAT: Euroopan unionin tilastotoimisto.

FAO: Yhdistyneiden kansakuntien maatalous- ja elintarvikejärjestö.

FAOSTAT: Yhdistyneiden kansakuntien elintarvike- ja maatalousjärjestön tilastopalvelu.

FEAD: Vähävaraisimmille suunnatun eurooppalaisen avun rahasto.

G20: G20-ryhmä on kansainvälinen foorumi, johon osallistuvat maailman 20 suurinta taloutta edustavat hallitukset ja keskuspankkien pääjohtajat.

Julkinen interventio: Kun tiettyjen maataloustuotteiden hinnat laskevat määrätyn tason alapuolelle, Euroopan komissio voi päättää vakauttaa markkinat ostamalla ylitarjonnan, joka voidaan pitää varastoituna jäsenvaltioissa siihen saakka kunnes markkinahinta nousee.

Korjaaminen raakana: Koko sadon korjaaminen raakana tietyltä viljelyalueelta ennen tavanomaista sadonkorjuuaikaa. Korjattavat tuotteet eivät ole markkinoitavissa mutta eivät myöskään vahingoittuneita.

Maaseudun kehittäminen: EU:n maaseudun kehittämispolitiikka täydentää suorien tukien ja markkinatoimenpiteiden järjestelmää. Tarkoituksena on parantaa tiettyjä talouteen, ympäristöön ja sosiaaliseen tilanteeseen liittyviä näkökohtia EU:n maaseutualueilla.

Maaseuturahasto: Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto.

Maataloustukirahasto: Euroopan maatalouden tukirahasto.

Markkinoilta poistaminen: Tuotteiden poistaminen markkinoilta (tuotteita ei aseteta myyntiin).

MDP: Vähävaraisimmille suunnattu elintarvikejakeluohjelma.

PO AGRI: Euroopan komission maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto.

PO CNECT: Euroopan komission viestintäverkkojen, sisältöjen ja teknologian pääosasto.

PO EMPL: Euroopan komission työllisyys-, sosiaali- ja osallisuusasioiden pääosasto.

PO ENER: Euroopan komission energian pääosasto.

PO ENV: Euroopan komission ympäristöasioiden pääosasto.

PO GROW: Euroopan komission sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto.

PO MARE: Euroopan komission meri- ja kalastusasioiden pääosasto.

PO MARKT: Sisämarkkinoista ja palveluista vastaava pääosasto. Uusi nimi: rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto (FISMA).

PO RTD: Euroopan komission tutkimuksen ja innovoinnin pääosasto.

PO SANCO: Euroopan komission terveys- ja kuluttaja-asioiden pääosasto. Uusi nimi: terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto (SANTE).

PO SANTE: Euroopan komission terveyden ja elintarviketurvallisuuden pääosasto.

PO TAXUD: Euroopan komission verotuksen ja tulliliiton pääosasto.

PO ENTR: Euroopan komission yritys- ja teollisuustoiminnan pääosasto. Uusi nimi: sisämarkkinoiden, teollisuuden, yrittäjyyden ja pk-yritystoiminnan pääosasto (GROW).

PO: Euroopan komission osastot ja yksiköt, joista käytetään nimitystä pääosastot (PO).

Sadon korjaamatta jättäminen: Viljelyalueelta ei korjata tuotteita kaupalliseen tuotantoon tavanomaisen tuotantosyklin aikana. Ei kata tuotteiden tuohoutumista ilmastosta tai taudista johtuvista syistä.

UNECE: Yhdistyneiden kansakuntien Euroopan talouskomissio.

Vientituet: EU voi maksaa vientitukia yrityksille, jotka vievät tiettyjä maataloustuotteita kolmansiin maihin. Tuki kattaa yleensä EU:n sisämarkkinahinnan ja maailmanmarkkinahinnan välisen erotuksen.

WRAP: Yhdistyneessä kuningaskunnassa toimiva hyväntekeväisyysjärjestö ja yritys, joka toimii yhteistyössä julkisyhteisöjen, yritysten ja muiden yhteisöjen kanssa. Tavoitteena on tuottaa käytännöllisiä ratkaisuja, joiden avulla parannetaan resurssitehokkuutta ja vauhditetaan siirtymistä kestävään ja resurssitehokkaaseen talouteen.

YKP: Yhteinen kalastuspolitiikka.

Yksityisen varastoinnin tuki: Tuki tuotteiden varastointiin. Auttaa tuotteen markkinoiden vakauttamisessa ylijäämän tai heikon hintakehityksen yhteydessä.

YMJ: Yhteinen markkinajärjestely.

YMP: Yhteinen maatalouspolitiikka.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksissa käsitellään eri talousarvioaloilla tai hallinnon aloilla toimitettujen tuloksellisuuden ja säännönmukaisuuden tarkastusten tuloksia. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät niin, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tämän kertomuksen hyväksyi I tarkastusjaosto, jonka puheenjohtaja on tilintarkastustuomioistuimen jäsen Phil Wynn Owen. Jaoston erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Bettina Jakobsenin johdolla, ja siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Katja Mattfolk, kabinettiavustaja Kim Storup, toimialapäällikkö Michael Bain ja tehtävävastaava Maria Eulàlia Reverté i Casas. Tarkastustiimin muodostivat Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea ja Paulo Oliveira.

Tietoja tästä julkaisusta

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-6424-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/228093	QJ-AB-16-032-FI-N
HTML	ISBN 978-92-872-6874-7	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/676900	QJ-AB-16-032-FI-Q

© Euroopan unioni, 2017

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Kaavion 4 (s. *) ja laatikon 6 valokuvien (s. *) käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

• yksi kappale:
  • EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)
• enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
  • Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
  • muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
  • ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
  • tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*) Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

• EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)