La lucha contra el despilfarro de alimentos: una oportunidad para la UE de hacer más eficiente el empleo de recursos en la cadena de suministro alimentario

Resumen

I

El despilfarro de alimentos es un problema universal que en los últimos años ha adquirido mayor prioridad tanto en la agenda pública como en la agenda política, y que va a crecer en importancia, sobre todo por la necesidad de alimentar una población mundial al alza. Los alimentos constituyen un bien preciado y su producción puede requerir el empleo de gran volumen de recursos. Las estimaciones actuales indican que en todo el mundo se despilfarra o se pierde aproximadamente un tercio de los alimentos que se producen para consumo humano, con el coste económico y medioambiental consiguiente.

II

En este contexto, el Tribunal ha examinado la función que puede desempeñar la UE en la lucha contra el despilfarro de alimentos, y para ello ha analizado cuáles han sido las medidas adoptadas hasta la fecha y cómo los distintos instrumentos políticos de la UE actúan para reducir el despilfarro de alimentos. El punto de mira del Tribunal han sido las medidas de prevención y de donación, que son las modalidades preferibles en este ámbito.

III

En la fiscalización se examinó la siguiente pregunta: «¿Contribuye la UE a un empleo eficiente de los recursos en la cadena de suministro alimentario al luchar eficazmente contra el despilfarro de alimentos?» y se llegó a la conclusión de que actualmente la respuesta es negativa, aunque en el informe se señalan otras formas de utilizar las políticas actuales de manera más eficaz para resolver el problema. Muchas de las posibles mejoras no exigen nuevas iniciativas o una mayor financiación pública, sino que implican un mejor ajuste de las políticas existentes, una coordinación más estrecha, y una indicación más precisa de que la reducción del despilfarro de alimentos constituye un objetivo de dichas políticas. En concreto, la fiscalización permitió constatar lo siguiente:

1. A pesar de la creciente importancia del despilfarro de alimentos en su programa político, la ambición de la Comisión ha disminuido con el tiempo: las medidas adoptadas hasta la fecha han sido fragmentadas e intermitentes y no hay coordinación entre sus distintos servicios. La ausencia de una definición común para el despilfarro de alimentos y de un punto de partida consensuado desde el que planear su reducción ha obstaculizado los avances en este terreno.
2. El despilfarro de alimentos constituye un problema a lo largo de toda la cadena de suministro alimentario y por lo tanto las medidas tendrían que apuntar a las distintas etapas de la misma a fin de ofrecer beneficios a todos los intervinientes. Habría que hacer hincapié en la prevención, puesto que las ventajas de evitar el despilfarro superan las que se obtienen al tratar de solucionar el problema una vez declarado. A pesar de contarse con el potencial de diversas políticas de la UE para luchar contra el despilfarro de alimentos, todavía no se han explotado las oportunidades que estas ofrecen. Ha faltado notablemente una evaluación de impacto de las distintas políticas de la UE en la lucha contra el despilfarro de alimentos. Importantes ámbitos políticos como agricultura, pesca y seguridad alimentaria pueden desempeñar un papel en este sentido y utilizarse para luchar mejor contra el desperdicio de alimentos. Hay que reconocer que, con el tiempo, los cambios en las políticas, como las reformas de la política agrícola común, de la política pesquera común y de la seguridad alimentaria, han ido teniendo un efecto positivo, como por ejemplo el abandono de una política agrícola basada en la intervención que ha servido para reducir la sobreproducción. El informe destaca una serie de buenas prácticas, aunque su efecto positivo ha sido más fruto de la casualidad que el resultado de una acción política predeterminada.
3. Por lo que respecta a la donación de alimentos, actualmente hay obstáculos, como la interpretación divergente de disposiciones legales, que se pondrían abordar para facilitar la donación de alimentos que de otra forma se despilfarrarían.

IV

En el informe, el Tribunal formula tres recomendaciones:

1. La estrategia de la UE para luchar contra el despilfarro de alimentos habría de reforzarse y estar mejor coordinada. La Comisión debería servirse de sus medidas iniciales para elaborar un plan de acción con destino a los próximos años.
2. A la hora de coordinar las distintas políticas que pueden ayudar en la lucha contra el despilfarro de alimentos, la Comisión debería tener este en cuenta en sus futuras evaluaciones de impacto y ajustar mejor las diferentes políticas de la UE al respecto.
3. Para facilitar la donación de alimentos que de otra forma se despilfarrarían, la Comisión debería clarificar convenientemente la interpretación de disposiciones legales que pueden desincentivar la donación, impulsar un uso más exhaustivo de las posibilidades de donación existentes y estudiar la manera de facilitar la donación en otros ámbitos políticos.

Introducción

01

El despilfarro de alimentos es un problema hadmitido que en los últimos años ha adquirido importancia tanto en el ámbito político como en el social. Numerosas declaraciones políticas de alto nivel formuladas durante la última década indican la necesidad de luchar contra el despilfarro de alimentos, que se genera a lo largo de la cadena de suministro alimentario, durante las etapas de producción, transformación, venta minorista y consumo. El despilfarro de alimentos se puede definir de varias formas y no existe un único método para medirlo. No obstante, en general se reconoce que en el mundo se despilfarra o se pierde¹ aproximadamente un tercio de la producción de alimentos destinados al consumo humano. Las Naciones Unidas han estimado que los costes anuales económicos y medioambientales derivados del despilfarro mundial de alimentos giran en torno a los 1,7 billones de dólares estadounidenses.

Tema de la fiscalización

Cómo definir el despilfarro de alimentos

02

Actualmente no existe una definición consensuada del despilfarro de alimentos aplicable a toda la UE. Los Estados miembros han empleado diversas definiciones; además, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) ha elaborado su propia definición².

03

En julio de 2014, dentro del proyecto europeo de investigación FUSIONS se propuso otro marco para definir los residuos alimentarios³, y en marzo de 2016 se presentó un método para medir y supervisar la cantidad de alimentos desperdiciados⁴. Recientemente, una asociación con múltiples partes interesadas publicó en junio de 2016 una Norma para contabilizar e informar sobre la pérdida y el despilfarro de alimentos⁵.

04

A los efectos del presente informe, la expresión «despilfarro de alimentos» se refiere a cualquier producto o parte de él cultivado, recogido o procesado para el consumo humano que se hubiera podido ingerir si se hubiera tratado o almacenado de forma diferente. Si bien se admite que esta definición puede no ser compatible con el marco normativo vigente de la UE, tampoco lo son otras definiciones utilizadas por FUSIONS, la FAO y los Estados miembros visitados durante la fiscalización.

La jerarquía de residuos aplicada al desperdicio de alimentos

05

La jerarquía de residuos establece un orden de prioridad en el tratamiento de residuos basado en la sostenibilidad medioambiental. La Directiva marco de la UE sobre residuos⁶ define la jerarquía de residuos de la UE⁷. Esta jerarquía puede aplicarse al despilfarro de alimentos, pero debería modificarse ligeramente para tener en consideración las particularidades de los alimentos. Varios Estados miembros han adaptado la jerarquía de residuos a los alimentos con el orden de prioridad que se muestra en la ilustración 1.

06

De acuerdo con la definición utilizada en el presente informe, el despilfarro de alimentos conforma los tres últimos niveles de la jerarquía (reciclado, otros tipos de recuperación y eliminación). La fiscalización se centra en los tres niveles superiores (prevención, donación y alimentación animal), que se componen de medidas que se pueden tomar antes de que se despilfarren los alimentos y se generen por tanto residuos. Además, son las preferibles (desde una perspectiva económica y medioambiental). El punto de mira de la presente fiscalización es la prevención y la donación, los dos niveles superiores de la jerarquía.

Datos sobre el despilfarro de alimentos

07

Según la Comisión Europea, en la Unión Europea se despilfarran cada año unos 88 millones de toneladas de alimentos⁸. Se estima que el total de alimentos despilfarrados se elevará aproximadamente a 126 millones de toneladas en 2020 a no ser que se tomen medidas preventivas adicionales⁹. Los datos al respecto varían significativamente según la fuente. Evidentemente, la razón se debe en parte a las diferentes interpretaciones sobre qué se entiende por despilfarro de alimentos (es decir, la falta de una definición consensuada), así como a la diversidad de los métodos empleados para su medición. Los distintos estudios presentan datos divergentes para cada uno de los sectores de la cadena de suministro alimentario. El cuadro 1 presenta los resultados obtenidos a partir de una selección de estudios y muestra cómo el despilfarro de alimentos se produce a lo largo de toda la cadena alimentaria, aunque los resultados han de compararse con prudencia puesto que los métodos de medición y las definiciones utilizadas no son homogéneos.

Cuadro 1

Proporción del despilfarro de alimentos durante las distintas etapas de la cadena de suministro alimentario según varios estudios¹ (en %)

	FAO (Europa)	Foodspill (Finlandia)	FH Münster (Alemania)	Bio Intelligence Service (UE)	Fusions2 (UE)
Sector de la producción	23	19 - 23	22	34,2	11
Sector de la transformación	17	17 - 20	36	19,5	19
Sector minorista	9	30 - 32	3	5,1	17
Consumidores	52	28 - 31	40	41,2	53

1 Análisis del Instituto de Recursos Mundiales basado en «Pérdidas y desperdicio de alimentos en el mundo: alcance, causas y prevención» (2011), FAO, Roma, junio de 2013. http://www.mtt.fi/foodspill, 2011; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012; ITAS-calculations based on the SIK-methodology (Gustavsson et al., 2013); FUSIONS, Estimates of European food waste levels, 2016.

2 En el estudio se reconoce que «existe un alto nivel de incertidumbre sobre esta estimación» (página 27). En especial sobre los datos del sector de la producción, puesto que las estimaciones se basan únicamente en datos de seis países y «probablemente las incertidumbres previstas del ±17 % se han subestimado» (página 21).

El despilfarro de alimentos se produce a lo largo de toda la cadena de suministro alimentario

08

Las situaciones en las que se despilfarran los alimentos pueden ser muy diversas pero tienen lugar en todas las etapas de la cadena de suministro alimentario. Se ha analizado en varios estudios las distintas formas en las que se despilfarran los alimentos¹⁰. En la ilustración 2 se muestran varias de estas situaciones.

Los costes del despilfarro de alimentos

09

Los costes relacionados con el despilfarro de alimentos son al menos de dos tipos: económicos y medioambientales. Los primeros no solo incluyen el gasto asociado al valor de los productos en sí mismos, sino también los gastos derivados de la producción, el transporte y el almacenamiento de los desperdicios, sin olvidar los costes de tratamiento. Desde el punto de vista medioambiental, el despilfarro de alimentos supone la pérdida de recursos durante todo el ciclo de vida de los productos como la tierra, el agua, la energía y otros insumos, con el incremento consiguiente de las emisiones de gases de efecto invernadero.

10

Debido a la dificultad de obtener datos completos, fiables y armonizados sobre las cantidades actuales del despilfarro de alimentos, cualquier estimación sobre el coste de este puede adolecer de falta de fiabilidad. No obstante, se ha intentado determinar en algunos estudios el coste del desperdicio de alimentos y estas cifras pueden servir como indicadores del posible alcance del problema que representa dicho desperdicio.

11

La FAO llevó a cabo una evaluación del coste del despilfarro de alimentos en todo el mundo y observó que además del coste económico estimado de 1 billón de dólares estadounidenses al año (el valor de los alimentos despilfarrados y las subvenciones abonadas para su producción), los costes medioambientales (como las emisiones de gases de efecto invernadero, la escasez de agua y la erosión) podrían alcanzar aproximadamente 700 000 millones de dólares estadounidenses¹¹.

El despilfarro de alimentos y las fuerzas del mercado

12

Las razones por las cuales se despilfarran los alimentos difieren según el papel desempeñado por cada participante de la cadena de suministro alimentario. En general, las decisiones tomadas por los operadores empresariales (productores, transformadores y minoristas) están dirigidas a obtener el máximo beneficio, aunque a veces terminen ocasionando cierto despilfarro. Si bien es cierto que los operadores no pretenden generarlo, con frecuencia ese es el efecto obtenido.

13

Los consumidores toman decisiones que pueden dar lugar al despilfarro de alimentos por motivos completamente distintos, puesto que para ellos es más una cuestión de satisfacer sus necesidades tanto nutricionales como de otro tipo (por ejemplo, de calidad, abundancia, variedad, precio, etc.).

14

Los motivos por las que se despilfarran los alimentos están muy ligados a la cuestión de quién paga los costes relacionados con el despilfarro. Por lo que respecta a los costes económicos del desperdicio alimentario, existen al menos tres grupos diferentes de intervinientes que lo soportan: los consumidores, los operadores de la cadena de suministro alimentario y las organizaciones benéficas.

• Los operadores de la cadena de suministro alimentario internalizan el coste del despilfarro de alimentos y lo incluyen en el precio final del producto para el consumidor. Por ejemplo, un minorista seguramente fijará un precio lo suficientemente elevado como para incluir el coste de los productos que van a venderse y los que se piensa que no.
• Una parte del coste del despilfarro de alimentos puede repercutirse de una empresa alimentaria a otra. Por ejemplo, cuando el poder de negociación de los distintos operadores empresariales está muy desequilibrado, es posible que el coste del despilfarro de alimentos recaiga sobre el operador más débil.
• Asimismo, se puede externalizar una parte del coste del desperdicio de alimentos a las organizaciones benéficas en forma de donación de alimentos. Muchas veces las organizaciones benéficas asumen los costes derivados de la clasificación, el almacenamiento, la manipulación y el tratamiento, que en otros casos asumirían los operadores que donan dichos alimentos.

El coste medioambiental del despilfarro de alimentos repercute en el conjunto de la sociedad, principalmente a través de la creciente escasez de recursos (lo que a largo plazo se podría traducir en una subida de precios de dichos recursos). El anexo I muestra mediante dos ejemplos concretos cómo influyen las fuerzas del mercado en el despilfarro. Aunque el informe no se centra en estas fuerzas del mercado, el Tribunal reconoce su importancia a la hora de luchar contra este despilfarro. Tanto la Comisión como el Parlamento Europeo¹² han reconocido la función de estas fuerzas en la cadena de suministro alimentario.

El despilfarro de alimentos y la UE

15

El despilfarro de alimentos es un problema universal, y aunque las medidas de la UE para luchar contra este tendrán, por definición, efectos limitados a escala mundial, la UE, debido a su presencia en la escena internacional, podría influir en el volumen de alimentos despilfarrados gracias a las diferentes políticas de su competencia (como la política agrícola común, la política pesquera común, la política de seguridad alimentaria y la política de residuos). En este contexto, una cierta responsabilidad recae en la Comisión al ser la impulsora de las disposiciones legales de la UE que pueden influir en el despilfarro de alimentos.

16

Dentro de la Comisión Europea, la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria es la encargada del expediente de despilfarro de alimentos, y en este contexto adopta una serie de medidas (como la creación de los grupos de trabajo y de expertos), y también de iniciativas de comunicación. Otras direcciones generales de la Comisión pueden desempeñar igualmente un papel en la prevención del despilfarro de alimentos dado que varias políticas y disposiciones de la UE pueden influir en el volumen de alimentos despilfarrados, como la política agrícola, la política pesquera y la política de residuos (véase el anexo II).

17

Los Estados miembros asumen en lo referente al despilfarro de alimentos una responsabilidad igualmente importante puesto que pueden favorecer u obstaculizar la prevención de dicho despilfarro y la donación de alimentos en función de cómo hagan cumplir las disposiciones de la UE. Cabe afirmar que su responsabilidad es incluso muy superior ya que pueden poner en marcha iniciativas propias para luchar contra el despilfarro de alimentos (fuera del marco de la UE)¹³.

La fiscalización

Alcance y enfoque de la fiscalización

18

Existen múltiples estudios sobre el despilfarro de alimentos aunque ninguno se ha centrado en la responsabilidad de la UE¹⁴ al respecto. Por consiguiente, la fiscalización realizada por el Tribunal tenía por objeto proporcionar un análisis exhaustivo del despilfarro de alimentos desde una perspectiva general de la UE.

19

El Tribunal reconoce que las políticas y disposiciones legales examinadas en el contexto de la presente fiscalización tienen objetivos distintos a la prevención del despilfarro de alimentos. Los instrumentos de la UE, a pesar de no abordar de forma específica el problema del desperdicio de alimentos, repercuten en el comportamiento de los intervinientes en la cadena alimentaria, lo cual puede traducirse en un aumento del volumen de alimentos despilfarrados, o bien en su reducción. La UE tiene la capacidad de influir en el despilfarro de alimentos a través de sus fondos, así como de las diferentes disposiciones que repercuten en el funcionamiento de los intervinientes en la cadena de suministro alimentario. La presente fiscalización se ha centrado exclusivamente en la prevención y la donación puesto que, según la jerarquía de residuos alimentarios, son las modalidades preferibles para combatirlo (véase la ilustración 1).

20

El Tribunal ha determinado que los instrumentos de la UE (fondos y disposiciones legales no ligadas a fondos) incluidos en el anexo II influyen a la hora de prevenir el despilfarro de alimentos y de facilitar las donaciones. A los efectos del presente informe, se han clasificado los sectores de la cadena de suministro alimentario en cuatro grupos: productores, transformadores, minoristas y consumidores.

21

El principal objetivo de la fiscalización era evaluar si las disposiciones legales de la UE y su aplicación por los Estados miembros contribuyen a un comportamiento positivo de los intervinientes en la cadena de suministro alimentario en relación con el despilfarro de alimentos. La pregunta de auditoría general a la que se pretendía responder era:

«¿Contribuye la UE a un empleo eficiente de los recursos en la cadena de suministro alimentario al luchar eficazmente contra el despilfarro de alimentos?»

22

En la fiscalización únicamente se analizó el efecto de las políticas y disposiciones legales sobre despilfarro de alimentos en la propia UE y quedó excluido el impacto en países terceros.

23

El presente informe evalúa, en primer lugar, en qué medida la Comisión, en calidad de brazo ejecutivo de la UE, ha traducido en medidas las declaraciones políticas de alto nivel para luchar contra el despilfarro de alimentos. En segundo lugar, el informe expone las oportunidades para luchar contra el desperdicio de alimentos que las políticas existentes no han aprovechado.

24

Los períodos de tiempo cubiertos por la fiscalización fueron los siguientes:

• Fondos de la política agrícola común: tanto el período 2007-2013 como el 2014-2020.
• Fondo Europeo de Pesca y Fondo Europeo Marítimo y de Pesca: respectivamente los períodos 2007-2013 y 2014-2020.
• Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados: el período 2014-2020.
• Disposiciones legales no ligadas a fondos: se tuvieron en cuenta las disposiciones vigentes en el momento de la fiscalización, así como las propuestas publicadas de nuevas disposiciones.

25

En la fiscalización, que se llevó a cabo entre julio de 2015 y mayo de 2016¹⁵, la evidencia de auditoría se obtuvo de las fuentes siguientes:

• Exámenes documentales y entrevistas a los departamentos de la Comisión. En el informe se incluía a seis direcciones generales: DG Salud y Seguridad Alimentaria, DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes, DG Agricultura y Desarrollo Rural, DG Medio Ambiente, DG Asuntos Marítimos y Pesca, y DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión.
• Visitas de control a cinco Estados miembros: Italia (Lacio), Países Bajos, Portugal, Rumanía y Finlandia. Por lo general, en cada uno de ellos se visitaron el Ministerio de Agricultura (para la política pesquera común y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca), el Ministerio de Medio Ambiente (para la estrategia y los asuntos relacionados con la directiva sobre residuos), el Ministerio de Asuntos Sociales (para el Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados), el Ministerio de Sanidad (para el paquete de alimentos e higiene), y el Ministerio de Finanzas (para los estímulos financieros). Asimismo se realizaron visitas sobre el terreno a los beneficiarios de la UE correspondientes.
• Reuniones de consulta con partes interesadas, incluidos Copa y Cogeca, Independent Retail Europe, representantes de WRAP (organización benéfica del Reino Unido), SOMARO (organización no gubernamental rumana) y el proyecto europeo de investigación FUSIONS, un parlamentario de la Asamblea Nacional de Francia, representantes de una comisión de trabajo de la Cámara de los Lores del Reino Unido, y un representante británico en la reunión del comité de normas de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE).

Observaciones

Las declaraciones políticas de alto nivel no se han traducido en medidas suficientes

26

En los últimos años la lucha contra el despilfarro de alimentos ha adquirido creciente importancia y ha comenzado a aparecer en los programas de actuación públicos de todos los niveles políticos (véase el anexo III). El Parlamento Europeo ha solicitado en reiteradas ocasiones a la Comisión (en 2011, 2012, 2015 y 2016) que tome medidas para reducir el despilfarro de alimentos, los Estados miembros han comenzado a fijar objetivos para su reducción y el Consejo de la Unión Europea, el G20 y las Naciones Unidas han señalado la necesidad de evitarlo a lo largo de la cadena de suministro alimentario, como se muestra en los ejemplos siguientes:

• El Parlamento Europeo «solicita a la Comisión que tome medidas prácticas para reducir a la mitad el desperdicio de alimentos para 2025 y, al mismo tiempo, prevenir la generación de biorresiduos» (2011).
• El G20 considera que «la reducción de la pérdida y el despilfarro de alimentos es un buen objetivo para la acción colectiva del G20» (2015).
• Las Naciones Unidas señalaron en su Agenda 2030 para el desarrollo sostenible su propósito de «reducir a la mitad el desperdicio mundial de alimentos per cápita en la venta al por menor y a nivel de los consumidores y reducir las pérdidas de alimentos en las cadenas de producción y distribución, incluidas las pérdidas posteriores a las cosechas» (2015).
• El Consejo de la Unión Europea «respalda los esfuerzos de todos los intervinientes por reducir el desperdicio de alimentos, lo que contribuirá a la consecución del objetivo de desarrollo sostenible 12.3, cuya finalidad es reducir a la mitad los desperdicios alimentarios por habitante a nivel de los consumidores y de los minoristas, así como reducir las pérdidas de alimentos a lo largo de las cadenas de producción y de suministro, incluidas las pérdidas posteriores a la cosecha, para 2030» (2016)¹⁶.

A pesar de las reiteradas declaraciones políticas, la respuesta de la Comisión ha perdido ambición con el tiempo y las medidas que se han tomado hasta ahora han sido fragmentadas e intermitentes.

Los documentos estratégicos de la Comisión han ido perdiendo ambición con el tiempo

27

En calidad de brazo ejecutivo de la UE, la Comisión debería dar respuesta a las declaraciones políticas de alto nivel que han ido sucediéndose a lo largo del tiempo. Desde 2011 la Comisión ha publicado una serie de documentos en los que se compromete a luchar contra el despilfarro de alimentos:

• En septiembre de 2011, la Comisión Europea señaló en su Hoja de ruta hacia una Europa eficiente en el uso de los recursos¹⁷ que la alimentación constituía un sector clave en el que se debería mejorar el empleo eficiente de los recursos. En la Hoja de ruta 2011 se hacía referencia además a la publicación de la «Comunicación sobre alimentación sostenible» en 2013, en la cual la Comisión seguiría evaluando, entre otros extremos, la manera de reducir el despilfarro de alimentos a lo largo de la cadena de suministro alimentario. En junio de 2016 todavía no se había publicado la citada comunicación.
• Tras su consulta realizada en verano de 2013 sobre «la sostenibilidad del sistema alimentario» (que incluía una sección sobre la prevención y reducción del despilfarro de alimentos), la Comisión publicó en julio de 2014 una propuesta de directiva del Parlamento Europeo y del Consejo¹⁸ por la que se modifican, entre otros, la directiva sobre residuos. No obstante, la propuesta de nueva directiva sobre residuos fue retirada por la Comisión Europea en diciembre de 2014 con el propósito de reemplazarla por otra «más ambiciosa»¹⁹.
• En diciembre de 2015 la Comisión aprobó un Paquete sobre la economía circular que incluía propuestas legislativas revisadas sobre residuos, en las que también se integró la cuestión de la lucha contra el despilfarro de alimentos.

28

Sin embargo, al analizar los mencionados documentos, el Tribunal observó que la ambición de la Comisión relativa al despilfarro de alimentos habían disminuido con el tiempo. Como se muestra en la ilustración 3, los objetivos de reducción de residuos son menores ahora, se han aplazado las obligaciones de los Estados miembros de informar sobre el despilfarro de alimentos, se ha retrasado varias veces la fecha límite de adopción de un acto de ejecución de la Comisión que estableciera un método común para medir dicho despilfarro, y sigue sin haber una definición general del mismo. A ello se añade que tampoco nunca se ha definido un punto de partida (un nivel de referencia para un año determinado) que sirva de base para fijar el objetivo de reducción (véase el recuadro 1).

29

A pesar de que la UE no cuenta con una política específica sobre el despilfarro de alimentos, sus otras políticas pueden incidir o haber incidido en el mismo. No obstante, la Comisión no ha analizado estas políticas para determinar si se ajustaban suficientemente a la necesidad de luchar contra el despilfarro de alimentos (esta cuestión se examina más detalladamente en los apartados 33 a 80). Los Estados miembros han reconocido la necesidad de luchar contra el desperdicio de alimentos y, debido a la falta de políticas coordinadas a escala europea, han abordado esta cuestión de formas distintas, incluida la de adoptar un enfoque legislador (véase el recuadro 2). Algunos Estados miembros han pedido de forma expresa a la Comisión que tome medidas a escala europea (véase el recuadro 3).

Medidas fragmentadas e intermitentes a nivel técnico

30

Aun reconociendo que el despilfarro de alimentos ha constituido un tema de debate en múltiples foros (por ejemplo, el Foro de Alto Nivel sobre la Mejora del Funcionamiento de la Cadena Alimentaria), las medidas de la Comisión a nivel técnico se han limitado a la constitución de grupos de trabajo y de expertos que tienen por misión consultar a las partes interesadas y asistir a la Comisión y a los Estados miembros en su tarea de encontrar formas de prevenir y reducir el despilfarro de alimentos sin comprometer la seguridad alimentaria. En 2012 la Comisión constituyó un grupo de trabajo sobre la pérdida y el despilfarro de alimentos (en lo sucesivo denominado «grupo de trabajo»), compuesto de las partes interesadas de la cadena de suministro alimentario²¹ y de representantes de los distintos departamentos de la Comisión Europea²².

31

En 2014 la Comisión estableció el grupo de expertos sobre pérdidas y despilfarro de alimentos (en lo sucesivo denominado «grupo de expertos»), en el que participaban representantes de los Estados miembros y de los departamentos competentes de la Comisión Europea²³. Hasta la fecha este grupo de expertos se ha reunido dos veces. En otoño de 2015 la Comisión invitó a expertos de los Estados miembros a participar en octubre de 2015 en una conferencia dedicada a la prevención del despilfarro de alimentos, en el contexto de la Expo 2015. En abril de 2016 la Comisión publicó una convocatoria de propuestas para participar en la nueva plataforma creada con objeto de abordar las cuestiones de despilfarro de alimentos. No se ha aclarado si esta plataforma complementará al grupo de expertos o si lo reemplazará.

32

Las reuniones de los grupos de trabajo y expertos no tuvieron lugar con la frecuencia suficiente para impulsar un cambio real (véase el recuadro 4). Más aún, las medidas sobre el despilfarro de alimentos no han tenido continuidad, en primer lugar debido a los cambios en los ámbitos de competencia dentro la Comisión²⁴, y en segundo lugar a los cambios de participantes en las reuniones.

Las políticas existentes podrían ajustarse mejor a la necesidad de una lucha más eficaz contra el despilfarro de alimentos

33

La UE influye de varias formas en la vida diaria de los ciudadanos europeos, por ejemplo mediante reglamentos y directivas, y a veces mediante la financiación de proyectos, inversiones y determinadas actividades, con los que fomenta ciertos tipos de comportamiento. El Tribunal ha analizado una serie de ámbitos políticos de la UE que pueden influir en el comportamiento de los distintos intervinientes en la cadena de suministro alimentario en lo referente al despilfarro de alimentos (agricultura, pesca, seguridad alimentaria, medio ambiente, asuntos sociales y fiscalidad). A pesar de que la prevención de dicho despilfarro no constituye un objetivo de estas políticas, el trabajo del Tribunal se ha centrado en los aspectos que pueden servir para prevenirlo o para facilitar la donación de alimentos. Se han señalado una serie de oportunidades de incorporar la lucha contra el despilfarro de alimentos a las políticas existentes, aunque estas oportunidades todavía no se han aprovechado.

Ajuste de las políticas para mejorar la prevención del despilfarro de alimentos

Política Agrícola Común (PAC)

34

El despilfarro de alimentos sucede a lo largo de toda la cadena de suministro alimentario (véase el cuadro 1). Mediante los pagos directos, las medidas de mercado y los pagos de desarrollo rural, la política agrícola común (PAC) puede influir en la generación de desperdicios alimentarios durante las etapas de producción, transformación y venta minorista de la cadena de suministro alimentario. Se espera además que la nueva PAC aborde también la cuestión del despilfarro de alimentos dado su énfasis en el empleo eficiente de los recursos²⁶.

Evolución histórica de la política agrícola común y carácter actual de los pagos directos

35

Durante los primeros años de la PAC, los precios fijos de los productos y las restituciones por exportación proporcionaron a los agricultores incentivos a la producción agrícola. Ello dio lugar, entre 1970 y comienzos de 1990, a excedentes y una enorme acumulación de productos tales como mantequilla, leche desnatada en polvo, cereales y carne de vacuno en toda la UE. Los porcentajes de ayuda se vieron reducidos considerablemente debido a la reforma de la PAC en 1992, y se introdujeron pagos directos²⁷ para compensar la reducción. Desde 2005 la desvinculación de los pagos directos de la producción constituyó una nueva medida para lograr una PAC basada en el mercado. El gasto de la UE correspondiente a las restituciones por exportación ha ido disminuyendo desde los años noventa y en la actualidad los porcentajes de estas restituciones equivalen a cero.

36

Tras estas sucesivas reformas de la PAC, los excedentes de producción disminuyeron drásticamente y descendió el nivel de existencias de intervención. Al pasar de apoyar al producto a apoyar al productor, la sobreproducción se redujo de manera eficaz durante los primeros años, lo cual probablemente contribuyó a reducir a su vez el despilfarro de alimentos.

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En la actualidad la mayoría de los pagos directos han dejado de apoyar de forma directa la producción de un cultivo o producto en concreto, y contribuyen solo indirectamente a la producción agrícola al proporcionar a los productores apoyo financiero. En 2013 los pagos directos de la UE ascendieron a 41 700 millones de euros. Según los datos proporcionados por Faostat, durante el mismo año la UE generó los volúmenes de productos que se reseñan a continuación (véase el cuadro 2). La ilustración 4 muestra los volúmenes anuales de alimentos despilfarrados por tipo de producto agrícola en el mundo. Si bien no pueden compararse directamente, estos dos grupos de cifras reflejan que la ayuda de la UE se proporciona, ya sea de forma directa o indirecta, para productos que se despilfarran de forma significativa a escala mundial.

Cuadro 2

Volúmenes de producción agrícola de la UE correspondientes a 2013 (millones de toneladas)

Cereales	Raíces feculentas	Oleaginosas y legumbres	Fruta	Carne	Leche y huevos	Legumbres y hortalizas
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Fuente: Faostat.

38

Una proporción limitada de los pagos directos de la UE (aproximadamente el 6 % en 2014) sigue estando vinculada a la producción. En este contexto, los Estados miembros pueden utilizar la ayuda asociada voluntaria, y a través de este régimen (existente desde 2015), la mayoría de los Estados miembros han aumentado la proporción de ayuda asociada en sus pagos directos. En diez Estados miembros, la proporción de pagos asociados ha aumentado más de diez puntos porcentuales (por ejemplo, en Polonia representaba el 3,5 % de los pagos directos correspondientes a 2014, porcentaje que se elevó al 15 % en 2015). En otros cinco Estados miembros esta proporción se ha incrementado en más de siete puntos porcentuales. Los sectores más importantes que recibieron pagos vinculados son los siguientes: carne de vacuno (41 % del total), leche (20 %), ovinos (12 %) y proteaginosas (11 %).

39

La ayuda asociada «solo podrá concederse a aquellos sectores o regiones de un Estado miembro en que ciertos tipos específicos de actividades agrarias o sectores agrícolas específicos que sean especialmente importantes por motivos económicos, sociales o medioambientales, afronten determinadas dificultades»²⁸. Si se toma el ejemplo del sector lácteo, las cifras muestran que algunos Estados miembros (República Checa, Francia, Polonia, Italia, España, Lituania, Eslovaquia y Malta) apoyan a sus productores mediante la ayuda asociada voluntaria. La ayuda está vinculada al número de vacas lecheras que notifique el Estado miembro, por lo que en la práctica puede incentivar el mantenimiento o el aumento de la producción existente, pese a que el reglamento pretende impedirlo²⁹. Durante la fiscalización se observaron ejemplos en este sentido y la Comisión reconoce que este riesgo no está cubierto en sus verificaciones. Desde la perspectiva del despilfarro de alimentos, los pagos vinculados fomentan la producción de alimentos específicos en cuyo caso se presenta el riesgo de una falta de demanda.

40

La Comisión no ha realizado ningún estudio sobre el impacto de las sucesivas reformas de la PAC (incluida la disociación) en los volúmenes de productos agrícolas y en el efecto estimado en el despilfarro de alimentos. Además, no ha incluido ninguna valoración sobre el desperdicio de alimentos en las evaluaciones de impacto correspondientes a los pagos directos de la UE, ni tampoco ha determinado en qué medida repercuten los pagos asociados en el aumento de la oferta de productos específicos que corren el riesgo de no tener demanda (véase la ilustración 4).

Medidas de mercado

41

Las medidas de intervención del mercado (intervención pública, almacenamiento privado, retiradas del mercado, cosecha en verde y la no recolección de la cosecha) representan una pequeña proporción del presupuesto para la PAC y su uso ha ido disminuyendo desde mediados de 1990, después de la reforma de la PAC de 1992. Estas medidas se usan para apoyar la eliminación de suministros (futuros) que exceden la demanda cuando los precios se reducen. Los productos pueden almacenarse hasta que los precios de mercado aumenten y después se reintroducen en el mercado para su venta, exportación o donación, o se les puede dar salida de forma distinta (por ejemplo al destruirlos). Por consiguiente las medidas de mercado generan un despilfarro de alimentos inmediato (en el caso de la cosecha en verde y la no recolección de la cosecha) o posterior, especialmente con las retiradas del mercado.

42

Según la Comisión, las medidas de mercado están diseñadas para lograr dos objetivos principales: a) una orientación continuada hacia el mercado; y b) una red de seguridad para agricultores en el supuesto de perturbaciones importantes del mercado³⁰. Sin embargo, la Comisión no ha definido el alcance de la red de seguridad y, según la aplicación de las medidas de mercado, puede que solo se logre uno de estos dos objetivos. Un estudio sueco³¹ ilustra la relación entre el recurso a las medidas de mercado y el despilfarro de alimentos al exponer que cuando los precios son tan bajos que la situación se considera crítica, la política agrícola de la UE ofrece apoyo a los cultivadores. Si dichos fondos se utilizan para apoyar una situación de sobreproducción estructural, y no únicamente durante las crisis inmediatas, puede ocurrir que no solo se consolide un desequilibrio estructural, sino que también aumente el despilfarro.

43

El recurso al mecanismo de intervención pública ha sufrido un declive constante desde la reforma de la política agrícola común de 1992. La mayoría de los productos almacenados conforme a dicho mecanismo volvieron al mercado o se donaron a las personas más necesitadas; además, las existencias están ahora a un nivel muy bajo, aunque recientemente han comenzado a aumentar de nuevo³². En este contexto es posible que la distribución de productos de forma gratuita adquiera importancia, pero no existen todavía las disposiciones legales necesarias para posibilitarla (véanse los apartados 75 y 76).

44

Entre 2008 y 2015 en la UE se retiraron del mercado 1,8 millones de toneladas de frutas y hortalizas, y más de 45 500 de hectáreas se cosecharon antes de madurar o bien no se cosecharon en absoluto. La UE abonó 380 millones de euros para compensar a los productores que se vieron afectados. Según las cifras de la Comisión, el 66 % de los productos retirados se desperdiciaron. Además de este coste directo (la compensación abonada a los productores), en el coste total del despilfarro de alimentos se tendrían que incluir los costes derivados de su producción y transporte, así como los costes de tratamiento de los residuos generados. Asimismo, habría que tomar en consideración los costes medioambientales asociados a todo el ciclo de vida de los productos.

45

Cada año miles de toneladas de productos se ven afectados por estas medidas de mercado y una proporción de ellos termina destruyéndose. Por consiguiente, conviene evaluar el posible impacto de las medidas de mercado planeadas en la generación o prevención de despilfarro de alimentos. Este tipo de evaluación no se llevó a cabo en el contexto de la reciente reforma de la PAC o de las medidas de mercado adoptadas desde 2014 (motivadas por la prohibición rusa a la importación y a la crisis de los precios de producción), y esto último a pesar de la resolución del Parlamento Europeo de julio de 2015 que instaba a la Comisión a que «cuando realice una evaluación de impacto de nuevas propuestas legislativas valore el posible impacto en el desperdicio de alimentos» (véase el anexo III).

Restituciones por exportación

46

Las restituciones por exportación pueden haber constituido en el pasado un incentivo para la producción de productos agrícolas para los que se genera un nivel considerable de despilfarro de alimentars a escala mundial. Durante la reunión del 19 de diciembre de 2015 de la Organización Mundial del Comercio en Nairobi se acordó suprimir las subvenciones a la exportación, una decisión que puede ayudar a prevenir una posible sobreproducción.

Programas de consumo de leche y fruta en las escuelas

47

En virtud del programa de consumo de leche en las escuelas, la UE subvenciona el coste de diversos productos lácteos que se distribuyen en las escuelas. De acuerdo con el programa de consumo de fruta, la UE distribuye también fruta y hortalizas, con vistas a fomentar los buenos hábitos alimenticios entre los niños y jóvenes³³. Ambos regímenes prevén medidas de acompañamiento, medidas obligatorias correspondientes al programa de consumo de fruta, y medidas facultativas para el programa de consumo de leche. En virtud del reglamento vigente, las medidas de acompañamiento para los dos programas «podrán comprender información sobre las medidas educativas en materia de (…) lucha contra el despilfarro de alimentos»³⁴. No obstante, en el momento de la fiscalización ningún Estado miembro había aprovechado todavía la oportunidad de utilizar las medidas de acompañamiento del programa de consumo de leche como instrumento para mandar un mensaje educativo sobre la generación y prevención del despilfarro de alimentos. Por lo que respecta al programa de consumo de fruta, solo algunos Estados miembros han utilizado las medidas de acompañamiento obligatorias con este propósito³⁵.

Desarrollo rural

48

El Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) puede contribuir a reducir el despilfarro de alimentos en la producción primaria y en el sector de la transformación alimentaria (por ejemplo al ayudar a reducir la mortalidad de los animales de granja y a disminuir la pérdida de cosechas, al mejorar las condiciones de almacenamiento, y al contribuir a reducir las pérdidas durante la transformación).

49

A pesar de que la reducción del despilfarro de alimentos no se menciona expresamente en los distintos reglamentos sobre desarrollo rural, se podrían financiar las actividades de reducción del desperdicio de alimentos mediante diversas medidas, como por ejemplo la transferencia de conocimientos y actividades informativas, la inversión en activos físicos (por ejemplo equipos menos perjudiciales, un mejor almacenamiento de la cosecha, el acondicionamiento de las instalaciones para animales con el fin de reducir el número de enfermedades y la mortalidad), los pagos en favor del bienestar de los animales, o bien las actividades de cooperación³⁶. El artículo 53, apartado 3, es el único artículo del Reglamento de desarrollo rural que se refiere explícitamente a la capacidad de la red de la Asociación Europea para la Innovación (AEI) de «reducir las pérdidas posteriores a la cosecha y el desperdicio de alimentos».

50

La Comisión no ha alentado específicamente a los Estados miembros a utilizar los fondos del Feader para luchar contra el despilfarro de alimentos. Por su parte, los Estados miembros auditados no mencionaron expresamente el despilfarro de alimentos ni se han referido a la lucha contra dicho desperdicio como una necesidad o un objetivo para sus programas de los períodos 2007-2013 y 2014-2020, incluso cuando tuvieron la oportunidad de hacerlo. No obstante, algunas de las autoridades de los Estados miembros entrevistadas durante la visita reconocieron la capacidad del Feader para contribuir a la reducción del despilfarro de alimentos y presentaron ejemplos concretos de proyectos para demostrarlo (véase el recuadro 5). Estos ejemplos no son el resultado de un enfoque estratégico y planeado para luchar contra el despilfarro de alimentos, sino que es un efecto casual de la aplicación del Feader en esos Estados miembros. En el momento de la fiscalización, la mayoría de los Estados miembros habían comenzado a establecer los acuerdos y proyectos de la AEI, lo que significa que en este momento es difícil hacerse una idea general de las cuestiones de despilfarro de alimentos que se han incluido en las actividades de la AEI.

51

A pesar de algunos buenos ejemplos, la capacidad del Feader para ayudar a reducir el despilfarro de alimentos a nivel de los productores y transformadores no se ha aprovechado al máximo.

Política Pesquera Común (PPC)

52

Los pescadores no solo capturan la pesca que tienen específicamente por objetivo o que están autorizados a pescar. Hasta fecha reciente las capturas no deseadas se devolvían al mar, con frecuencia muertas, algo considerado por muchos un despilfarro inaceptable de recursos escasos. En 2013 se aprobó una reforma de la política pesquera común (PPC) que tenía por objetivo poner fin a esta práctica al introducir la obligación de desembarque. Mediante los fondos pesqueros europeos³⁷, los Estados miembros han tenido y tienen la oportunidad de financiar proyectos con vistas a preparar la obligación de desembarque, así como de influir positivamente en el índice de supervivencia de los peces en la acuicultura. Otro aspecto de la reforma de la PPC que podría incidir en el despilfarro de alimentos es la supresión de la compensación por las retiradas de pesca del mercado (véase el apartado 61).

Devoluciones al mar y obligación de desembarque

53

El Parlamento Europeo y el Consejo consideran que «las capturas no deseadas y los descartes representan un desperdicio considerable» y han establecido la obligación de desembarcar todas las capturas («obligación de desembarque»)³⁸. La obligación de desembarque se está introduciendo gradualmente entre 2015 y 2019, y conforme a ella todas las capturas deben mantenerse a bordo, desembarcarse e imputarse a las correspondientes cuotas. Quedan exentas todas las especies que tengan grandes posibilidades de supervivencia al liberarlas de conformidad con determinadas condiciones. Según los reglamentos, el pescado de talla inferior no se puede comercializar para consumo humano directo.

54

Según la Comisión, el objetivo es reducir los niveles de descartes desde el 15-25 % al 5 %³⁹. No obstante, estos niveles varían según el tipo de pesca, las especies y el año (por ejemplo, en el mar del Norte los descartes de especies pertenecientes al fondo marino o a las proximidades del mismo -pesca demersal- constituyen el 40 % de las capturas⁴⁰, mientras que el total de los descartes estimados en el Mediterráneo es del 18,6 % del total de las capturas⁴¹). La Comisión prevé establecer objetivos más precisos por especie o zona geográfica dentro de los planes plurianuales de la UE que se están desarrollando en este momento.

55

Es evidente que la obligación de desembarque puede ayudar a reducir el despilfarro de alimentos si se aplica correctamente, es decir, si favorece una mayor selectividad y reduce por lo tanto el volumen de capturas no deseadas (como el pescado de talla inferior). Por el contrario, si la actividad pesquera no se hace más selectiva, toda la pesca comestible que se captura y no se puede utilizar para consumo humano (por ejemplo debido a las exigencias de tamaño mínimo) constituirá despilfarro de alimentos según la definición utilizada para este informe.

56

Para poder supervisar de modo más eficaz la aplicación de la obligación de desembarque, es importante disponer de datos fiables sobre las capturas y los descartes. No obstante, algunos de estos datos no se encuentran fácilmente disponibles en la Comisión debido a las circunstancias siguientes:

• No se ha aplicado plenamente en los Estados miembros el diario de pesca electrónico⁴² para los buques pesqueros de un determinado tamaño.
• Desde el 1 de enero de 2010, a pesar de la obligación impuesta a los pescadores de registrar en el diario de pesca electrónico las estimaciones sobre los descartes de más de 50 kg, los Estados miembros no están obligados a remitir a la Comisión estos datos.
• La exigencia de registrar los descartes autorizados, así como las especies que no alcancen la talla mínima de referencia a efectos de conservación (descartados previamente) como entradas separadas en el diario de pesca electrónico no se introdujo hasta mayo de 2015.

Al no disponerse de estos datos es difícil obtener información sobre la escala del despilfarro de alimentos por lo que respecta al pescado.

Fondos de Pesca

57

Mediante el Fondo Europeo de Pesca (FEP) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP) los Estados miembros han tenido y tienen la oportunidad de financiar los proyectos que facilitan la aplicación de la obligación de desembarque, como inversiones en artes de pesca selectivas, equipo para tratar las capturas no deseadas a bordo, estudios de los porcentajes de supervivencia de peces, inversiones para la transformación de descartes en tierra, etc. Cuatro de los cinco Estados miembros auditados utilizaron el FEP en particular para financiar proyectos de investigación o de desarrollo o proyectos para desarrollar y ensayar artes de pesca selectivas (véase el recuadro 6), aunque el número de este tipo de proyectos era muy reducido en dos de esos Estados miembros. Mediante el FEMP se pueden financiar también proyectos para facilitar la ejecución de la obligación de desembarque, pero debido a que los programas operativos se aprobaron en diciembre de 2015 no se habían seleccionado aún proyectos para la financiación en el momento de la fiscalización.

58

Gracias al FEMP los Estados miembros también pueden financiar proyectos que influyan positivamente en el nivel de supervivencia de los peces en la acuicultura. En uno de los Estados miembros auditados se utilizó el FEP para financiar proyectos de lucha contra las enfermedades de los peces, con lo que aumentó el nivel de supervivencia en las piscifactorías correspondientes⁴³.

59

Tanto el FEP como el FEMP tienen la capacidad de reducir el despilfarro de alimentos, incluso aunque no se haya establecido explícitamente en los reglamentos pertinentes. Sin embargo, esta capacidad se tiene que materializar plenamente todavía en los Estados miembros auditados.

Retirada de pescado

60

Durante el período 2007-2013 la UE abonó una compensación a los Estados miembros para que retiraran pescado del mercado cuando su precio fuera demasiado bajo. En el período 2007-2014 se abonaron 25,4 millones de euros a los Estados miembros para la retirada de pescado (3,2 millones de euros de media al año), lo que corresponde a 51 386 toneladas (6 423 toneladas de media al año). No hay información disponible sobre el volumen de pescado que se destruyó o que se utilizó para otros fines distintos como la harina de pescado. Según la Comisión la única certeza sobre el destino final de la pesca es que no se utilizaba directamente para consumo humano.

61

En su comunicación sobre la reforma de la política pesquera común, la Comisión manifiesta que «gastar dinero público en la destrucción de pescado ya no puede justificarse», lo cual también se confirmó a través de la consulta pública que llevó a cabo en 2009⁴⁴. Además el sistema ya no reflejaba las oscilaciones que se producen en el equilibrio entre oferta y demanda. El nuevo Reglamento de la OCM sobre pesca y acuicultura que entró en vigor en 2014⁴⁵ ya no otorga ninguna compensación financiera para las retiradas del mercado y la destrucción de peces. Las organizaciones de productores pueden todavía decidir si retirar el pescado del mercado⁴⁶, aunque por cuenta propia. Al suprimir la compensación para las retiradas de pescado del mercado, la Unión Europea ha lanzado a las industrias pesqueras europeas una señal inequívoca para suprimir todas las prácticas que llevan al despilfarro y adaptar mejor las actividades de pesca a la demanda.

Política de seguridad alimentaria

62

La política de seguridad alimentaria de la Comisión Europea tiene por objeto garantizar que los productos alimenticios son seguros para el consumo humano. Con este fin, la Comisión adopta medidas legislativas y supervisa si los Estados miembros se cercioran de que los minoristas, fabricantes y productores de alimentos respeten las normas. Las normas de seguridad e higiene alimentarias están previstas fundamentalmente para garantizar que los productos alimenticios son seguros para el consumo. No obstante, al aplicar estas normas en la práctica, se debe prestar atención al riesgo de despilfarro de alimentos al excederse en los requisitos esenciales para la seguridad alimentaria. En la fiscalización se identificaron una serie de ámbitos en los que la Comisión y los Estados miembros deben esforzarse aún más en lo referente a la prevención del despilfarro de alimentos, en particular en lo que respecta al intercambio de buenas prácticas de higiene, los requisitos de trazabilidad y el etiquetado de productos.

Orientaciones para unas buenas prácticas de higiene

63

Las «Orientaciones para unas buenas prácticas de higiene» constituyen guías prácticas elaboradas por sectores específicos de los Estados miembros (como por ejemplo el sector minorista y las industrias de la molienda de harina y el agua embotellada) sobre cómo cumplir con la legislación general sobre higiene alimentaria y las obligaciones correspondientes. Las orientaciones dan consejos y proporcionan una guía para las empresas sobre la manera cumplir con las normas sobre higiene aplicables, como por ejemplo la forma de realizar una evaluación sobre los riesgos de la seguridad alimentaria, qué precauciones adoptar para abordar estos riesgos, o cómo afrontar los problemas de control de la temperatura y de plagas, etc. Estas orientaciones permiten que los requisitos de seguridad se ajusten a situaciones específicas y que a la vez se reduzca el despilfarro de alimentos, puesto que la severidad de los requisitos establecidos no es excesiva teniendo en cuenta el nivel de seguridad requerido.

64

La Comisión Europea lleva un registro de las orientaciones nacionales para las buenas prácticas de higiene con el objeto de intercambiar buenas prácticas entre los Estados miembros y los operadores de empresas alimentarias. No obstante, según algunos Estados miembros, este registro contiene información desfasada y las orientaciones ya no son válidas. Otros Estados miembros no obligan a las empresas privadas que han elaborado estas orientaciones a hacerlas públicas. A pesar de la existencia del registro, varios Estados miembros auditados han manifestado su preocupación por el intercambio insuficiente de conocimientos en este ámbito a escala europea.

Recuperaciones y retiradas

65

La trazabilidad es esencial para las recuperaciones o retiradas de productos por motivos de seguridad alimentaria. Cuanto más preciso es un sistema de trazabilidad, menor es el riesgo de despilfarro de alimentos debido a que se pueden identificar los productos que deben ser recuperados o retirados con mayor precisión. La legislación alimentaria general⁴⁷ exige a los operadores que cuenten con un sistema de trazabilidad que sea capaz de efectuar el seguimiento de un producto mediante un enfoque de «un paso adelante y otro hacia atrás»⁴⁸. La Directiva 2011/91/UE⁴⁹ establece que los productos alimenticios lleven una indicación o marca que muestre el lote al que pertenece, aunque no exige que haya ninguna referencia al tamaño del lote. En la práctica, la aplicación de dicha trazabilidad del lote difiere de una empresa a otra.

66

Cuatro de los cinco Estados miembros⁵⁰ auditados durante la fiscalización no establecieron requisitos ni orientaciones adicionales acerca del tamaño de los lotes, y únicamente las autoridades de dos de los Estados miembros⁵¹ auditados declararon que alentaban a los productores y transformadores a adoptar lotes de tamaño reducido (véase el recuadro 7). La información recabada en los Estados miembros auditados muestra que a veces es complicado calcular las cantidades recuperadas o retiradas y con frecuencia la información requerida para identificar los productos que deben recuperarse o retirarse es demasiado imprecisa. El código utilizado para identificar las cantidades que deben recuperarse o retirarse no es uniforme ya que puede constar de un número de lote o de una fecha de caducidad, y asimismo las cantidades correspondientes por lote pueden ser muy diferentes, incluso para productos similares.

Fecha del etiquetado

67

Una fecha poco clara en el etiquetado de los productos alimenticios constituye un factor significativo de confusión para los consumidores en lo referente a la seguridad alimentaria. La fecha del etiquetado tiene que ser lo suficientemente clara para que los consumidores eviten alimentos que no sean seguros, así como para prevenir el descarte de productos alimenticios. De conformidad con el Derecho de la Unión⁵², los productos deben estar etiquetados con la fecha de consumo preferente o bien con la fecha de caducidad. La fecha de consumo preferente (o bien «la fecha de duración mínima de un alimento») es la fecha hasta la que el alimento conserva sus propiedades específicas cuando se almacena correctamente, y la «fecha de caducidad» indica el último día en el que el producto es seguro.

68

A pesar de las iniciativas de las autoridades de difundir la información correspondiente en los Estados miembros auditados, los productores, transformadores y minoristas utilizan de forma diferente las fechas de consumo preferente y de caducidad. Productos idénticos (o muy similares) pueden ir marcados con la fecha de consumo preferente o con la de caducidad, lo que induce a confusión y lleva a que se tiren alimentos perfectamente comestibles, como se señaló en los ejemplos obtenidos durante la fiscalización (véase el recuadro 8). Asimismo, como ilustran los resultados de la Encuesta Eurobarómetro Flash 425, los consumidores no son plenamente conscientes de las diferencias entre la fecha de consumo preferente y la fecha de caducidad, puesto que únicamente el 47 % de los encuestados señalaron la definición correcta para la fecha de consumo preferente, y el 40 % para la fecha de caducidad, con diferencias significativas entre los Estados miembros⁵³.

69

De conformidad con las disposiciones de la UE, los productos que necesiten una fecha de consumo preferente pueden venderse pasada esta fecha. No obstante, todavía quedan algunos Estados miembros en los que es ilegal vender productos después de la fecha de consumo preferente, como por ejemplo Rumanía y Eslovaquia (véase asimismo el recuadro 9).

Clarificación y ajuste de las políticas y disposiciones para facilitar la donación de alimentos

70

La donación de alimentos es la segunda opción preferida antes de que se produzca un despilfarro de alimentos (véanse los apartados 5 y 6). En la UE existe una cultura sólida de donación de alimentos y la Comisión ha reconocido al mismo tiempo la importancia de facilitarla como medida para reducir el despilfarro de alimentos en la Unión⁵⁵. En los diferentes ámbitos políticos de la UE, hay obstáculos a la donación, como por ejemplo la falta de claridad y la ausencia de disposiciones legales, o su falta de utilización en la práctica. Superar estos obstáculos contribuiría a ajustar las políticas de la UE para fomentar la donación de alimentos.

Falta de claridad en las disposiciones legales existentes

Jerarquía de residuos

71

Tanto el artículo 4 de la Directiva marco de la UE sobre residuos⁵⁶ como la propuesta de directiva correspondiente a 2015 que modifica varias directivas sobre residuos especifican la jerarquía de residuos de aplicación en la UE (véase el apartado 5), aunque no detallan de qué forma debería aplicarse este orden de prioridades al caso específico de los alimentos, ni incluyen una definición del término « despilfarro de alimentos». Por consiguiente, los textos de la UE no aclaran si los alimentos donados cuentan como despilfarro de alimentos, o si por el contrario la donación se considera una manera de prevenir este⁵⁷, lo que a su vez repercute en el seguimiento de dicho despilfarro⁵⁸, así como en la adopción de medidas que lo reduzcan.

Política de seguridad alimentaria

72

La legislación sobre higiene alimentaria de 2002 no especifica las obligaciones de los bancos de alimentos y de otras organizaciones benéficas a la hora de tratar los alimentos donados. En concreto, el Derecho de la UE⁵⁹ no indica si se considera a los bancos de alimentos y a las organizaciones benéficas «operadores de empresas alimentarias»⁶⁰ y por tanto si tienen que cumplir con la legislación alimentaria. Por consiguiente, los Estados miembros han adoptado diferentes interpretaciones sobre los bancos de alimentos y otras organizaciones benéficas que tratan los alimentos donados (véase el recuadro 10). Desde 2013 varios Estados miembros han elaborado sus propias directrices para los bancos de alimentos y las organizaciones benéficas, han aclarado las cuestiones de responsabilidad relacionadas con la donación y han explicado cómo interpretar los factores de seguridad alimentaria como las fechas de vencimiento, la trazabilidad, el etiquetado y la congelación de los productos alimenticios. La Comisión ha recopilado recientemente directrices nacionales y sectoriales sobre la redistribución de alimentos que han compartido varios participantes en su sitio web para fomentar el intercambio de buenas prácticas entre los Estados miembros. En el momento de la fiscalización (junio de 2016) la Comisión indicó que todavía seguía trabajando en un primer proyecto para estas directrices⁶¹, aunque desde 2012 ha solicitado en repetidas ocasiones directrices europeas para la donación de alimentos con el objeto de aclarar esta cuestión. Por lo tanto, la Comisión puede contribuir a clarificar aún más las disposiciones legales existentes en este sentido.

Impuesto sobre el valor añadido

73

Gran número de partes interesadas ha señalado que los incentivos fiscales a la donación de alimentos constituyen el instrumento más poderoso para incentivar la donación. Los debates sobre incentivos fiscales a escala europea se han centrado en cómo aplicar el IVA a las donaciones de alimentos, lo que a su vez ha sido objeto de numerosas reuniones celebradas por la Comisión. La legislación de la UE sobre el IVA no constituye en sí misma un obstáculo para la donación de este tipo de productos alimenticios, aunque la interpretación de la legislación realizada por determinados Estados miembros puede que todavía represente un obstáculo para donar alimentos (véase el recuadro 11).

Pérdida de oportunidades para facilitar donaciones debido a la falta de disposiciones legales

Política pesquera común

74

Según la Comisión, durante las negociaciones de la reforma de la política pesquera común, la oportunidad de incluir la donación en esta política reformada fue debatida con el legislador y finalmente rechazada. Por lo tanto, todavía no existe un mecanismo que fomente la donación de la pesca retirada ni un instrumento para alentar a la donación de la pesca que no se puede comercializar (por ejemplo, el pescado de talla insuficiente).

Política agrícola común

75

Como se explica en el apartado 35, durante años la UE ha contado una enorme acumulación de productos como mantequilla, leche desnatada en polvo, cereales, etc. Dentro de la política agrícola común existe un programa específico para donar a través de organizaciones benéficas algunas de las existencias de intervención a las personas más necesitadas (programa de distribución de alimentos para las personas más necesitadas de la Unión).

76

Desde los años noventa, el recurso al mecanismo de intervención pública ha disminuido de forma constante, al igual que el nivel de existencias. En 2014 se reemplazó el programa de distribución de alimentos para las personas más necesitadas de la Unión por otro al margen de la política agrícola común denominado Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados (FEAD). Aunque las dos normativas aplicables⁶³ ofrecen la posibilidad de usar los productos derivados de las excedencias de intervención a través del FEAD, todavía faltan los actos de ejecución de la Comisión necesarios para establecer los procedimientos correspondientes.

Las oportunidades para facilitar la donación no se han aprovechado lo suficiente

Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados

77

El Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados (FEAD) existe desde 2014 y a diferencia del programa de distribución de alimentos para las personas más necesitadas de la Unión, el objetivo principal del FEAD⁶⁴ no consiste en proporcionar productos procedentes de las existencias de intervención a los más necesitados, sino en facilitar a estos ayuda material y no material.

78

El Reglamento FEAD⁶⁵ propone distintas formas de facilitar la donación de alimentos, aunque la Comisión no ha fomentado activamente este aspecto del FEAD ante los Estados miembros y únicamente algunos de ellos lo han utilizado:

• El artículo 23, apartado 4, prevé la posibilidad de distribuir alimentos procedentes de las existencias de intervención de forma gratuita entre los más desfavorecidos a través del FEAD. En la práctica, solo un Estado miembro de los veintiocho (Finlandia) lo ha incluido en su programa operativo del FEAD.
• El artículo 26, apartado 2, letra d) prevé la posibilidad de financiar los gastos de recogida, transporte, almacenamiento y distribución de las donaciones de alimentos. Según la Comisión, únicamente cuatro Estados miembros lo han incluido en sus programas operativos (Estonia, Italia, Luxemburgo y Eslovaquia), como una medida dentro del programa, aunque sin un presupuesto específico adjunto.

Política agrícola común

79

Cuando los productores retiren frutas y hortalizas del mercado podrán recibir financiación de la UE para desecharlas (véase el apartado 44). A su vez, cuando donen los productos a determinadas instituciones recibirán una compensación más elevada que si los hubieran desechado. A pesar de esta mayor compensación, los datos recibidos durante la fiscalización muestran que durante el período 2007-2015 se donó menos del 40 % de las frutas y hortalizas retiradas del mercado. Las cifras varían ampliamente entre los Estados miembros y también de un año a otro. La fiscalización ha mostrado que en uno de los Estados miembros auditados existen graves problemas relacionados con la fiabilidad de los datos (véase el recuadro 12).

80

Uno de los problemas que comunicaron las autoridades de los Estados miembros en la distribución gratuita de las frutas y hortalizas retiradas a determinados establecimientos públicos⁶⁶ es el hecho de que, de conformidad con la legislación comunitaria, no está permitida la distribución gratuita para sustituir los alimentos que compran normalmente dichos establecimientos. Si bien esta disposición está en vigor para evitar cualquier interferencia en el mercado, en la práctica, debido a la dificultad que presenta la verificación de su cumplimiento, algunas autoridades se sienten desincentivadas para donar productos a este tipo de establecimientos.

Conclusiones y recomendaciones

81

El despilfarro de alimentos es un problema universal que en los últimos años ha adquirido creciente importancia tanto en la agenda pública como en la agenda política, y que será cada vez más significativo, sobre todo por la necesidad de alimentar una población mundial en aumento. Los alimentos constituyen un bien preciado y su producción puede requerir el empleo de gran volumen de recursos. Las estimaciones actuales indican que en todo el mundo se despilfarra o se pierde aproximadamente un tercio de los alimentos que se producen para consumo humano, con el consiguiente coste económico y medioambiental.

82

En este contexto, el Tribunal ha examinado la función que puede desempeñar la UE en la lucha contra el despilfarro de alimentos, y para ello ha analizado cuáles han sido las medidas adoptadas hasta la fecha y cómo los distintos instrumentos políticos de la UE actúan para reducir el despilfarro de alimentos, sin desdeñar la importancia de las fuerzas de mercado para combatirlo. El punto de mira del Tribunal han sido las medidas de prevención y de donación que son las modalidades preferibles para luchar contra el despilfarro de alimentos.

83

En la fiscalización se examinó la siguiente pregunta: «¿Contribuye la UE a un empleo eficiente de los recursos en la cadena de suministro alimentario al luchar eficazmente contra el despilfarro de alimentos?» y se llegó a la conclusión de que actualmente la respuesta es negativa. Además en el informe se señalan otras formas de utilizar las iniciativas y políticas actuales de manera más eficaz para resolver este problema. Muchas de las posibles mejoras no exigen nuevas iniciativas o una mayor financiación pública, sino que implican un mejor ajuste de las políticas existentes, una coordinación más estrecha en el interior de la Comisión, así como entre la Comisión y los Estados miembros, y una indicación más precisa de que la reducción del despilfarro de alimentos constituye un objetivo de dichas políticas.

84

El Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, junto a los Estados miembros, han expresado su deseo de luchar contra el problema del despilfarro de alimentos. Las medidas que se han adoptado hasta la fecha para satisfacer ese deseo han sido fragmentadas e intermitentes, falta una estrategia consensuada a escala europea y no hay coordinación dentro de la Comisión. A pesar de la creciente importancia del despilfarro de alimentos en el programa político, la ambición de la Comisión ha disminuido con el tiempo (apartados 26 a 32), incluso aunque la lucha contra el despilfarro de alimentos sea un ámbito en el que parece que hay un acuerdo en el que la Comisión puede desempeñar una función destacada. La ausencia de una definición común para el despilfarro de alimentos y de un punto de partida consensuado desde el que planear la reducción del despilfarro de alimentos ha obstaculizado los avances en este ámbito. Por consiguiente el Tribunal recomienda lo siguiente:

Recomendación 1

Los esfuerzos de la UE para luchar contra el despilfarro de alimentos tendrían que intensificarse y coordinarse mejor, para que la UE puede desempeñar una función destacada en los foros idóneos a escala mundial, lo que significa una acción concertada entre las instituciones europeas y los Estados miembros para acordar una estrategia común lo antes posible.

A nivel técnico, la Comisión debería elaborar ya un plan de acción para los próximos años que aborde los distintos ámbitos políticos, que debería incluir la adopción de una descripción común de lo que constituye el despilfarro de alimentos a lo largo de toda la cadena de alimentos y un método para medir el impacto de la estrategia.

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El Tribunal ha analizado una serie de ámbitos políticos de la UE que pueden influir en el comportamiento de los diferentes intervinientes en la cadena de suministro alimentario por lo que respecta al despilfarro de alimentos (agricultura, pesca, seguridad alimentaria, medio ambiente, asuntos sociales y fiscalidad). Las medidas tendrían que apuntar a todas las etapas de la cadena a fin de ofrecer beneficios a todos los intervinientes. Ahora bien, habría que hacer hincapié en la prevención, puesto que las ventajas de evitar el despilfarro superan las que se obtienen al tratar de solucionar el problema una vez declarado.

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A pesar de contarse con diversas políticas de la UE para luchar contra el despilfarro de alimentos, todavía no se han aprovechado al máximo las oportunidades que ofrecen. Ha faltado notablemente una evaluación de impacto de las distintas políticas de la UE en la lucha contra el despilfarro de alimentos. Importantes ámbitos políticos como agricultura, pesca y seguridad alimentaria, pueden desempeñar un papel en este sentido y utilizarse para luchar mejor contra el despilfarro de alimentos (apartados 34 a 69). Hay que reconocer que con el tiempo, los cambios en las políticas, como las reformas de la política agrícola común y de la política pesquera común, han ido teniendo un efecto positivo, como por ejemplo el abandono de una política agrícola basada en la intervención que ha servido para reducir la sobreproducción. El informe destaca una serie de buenas prácticas, aunque su efecto positivo ha sido más fruto de la casualidad que el resultado de una acción política predeterminada. Por consiguiente, el Tribunal recomienda lo siguiente:

Recomendación 2

Para coordinar las distintas políticas con capacidad de luchar contra el despilfarro de alimentos, la Comisión debería tener en cuenta dicho desperdicio en las futuras evaluaciones de impacto. Es necesario que la Comisión ajuste mejor las diferentes políticas y estudie las vías de desarrollarlas para que solventen el problema. En concreto:

1. En la política agrícola común, se tendría que incluir la cuestión del despilfarro de alimentos cuando tenga lugar su próxima revisión. Asimismo, la Comisión debería alentar a los Estados miembros a hacer del objetivo de lucha contra el despilfarro de alimentos una prioridad a la hora de programar gastos futuros, por ejemplo al convertirlo en uno de los objetivos del próximo período de programación de desarrollo rural.
2. En la política pesquera común, es necesario intensificar el seguimiento de la obligación de desembarque de la pesca, y la Comisión debería a partir de ahora fomentar el uso de los fondos disponibles de la UE para las inversiones que tengan por objeto luchar contra el despilfarro de alimentos.
3. En la política de seguridad alimentaria, la Comisión debería seguir facilitando el intercambio de buenas prácticas de higiene y efectuar un seguimiento de la manera en la que se aplican los requisitos de trazabilidad. En cuanto al etiquetado, debería evaluar la necesidad de intervenir para prevenir las prácticas de etiquetado que dan lugar al despilfarro de alimentos.

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La donación de alimentos que de otra forma se desperdiciarían ya se está llevando a cabo en la UE mediante, por ejemplo, los bancos de alimentos. No obstante, persisten diversos obstáculos a la donación, así como una falta de claridad y coherencia en determinadas disposiciones legales al respecto. No se han aprovechado ciertas oportunidades de facilitar la donación de alimentos que de otra forma se desperdiciarían (apartados 70 a 80). Por consiguiente, a la vez que hace hincapié en que los esfuerzos deben dirigirse principalmente hacia la prevención del despilfarro de alimentos, el Tribunal recomienda lo siguiente:

Recomendación 3

La Comisión debería fomentar la opción de donar alimentos aptos para el consumo y que de otra forma se despilfarrarían, concretamente y tan pronto como sea posible, a través de las actuaciones siguientes:

1. clarificar la interpretación de las disposiciones legales que desincentivan la donación de alimentos, en especial en lo que se refiere a la Directiva marco de la UE sobre residuos y la legislación alimentaria general;
2. realizar una evaluación sobre el impacto de extender la donación a los ámbitos políticos en los que no se lleva a cabo, en concreto por lo que respecta a la política pesquera común;
3. ultimar la exigencia legislativa de permitir el uso de existencias agrícolas de la intervención pública;
4. fomentar la aplicación de las disposiciones vigentes sobre donación por parte de los Estados miembros, especialmente en lo que concierne a las frutas y hortalizas retiradas del mercado, y al FEAD.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Phil WYNN OWEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 10 de noviembre de 2016.

Glosario y abreviaturas

Ayuda al almacenamiento privado: Ayuda para almacenar determinados productos y estabilizar el mercado correspondiente en el caso de que se produzcan excedentes y los precios bajen.

CEPE: Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas.

CIE: Cooperación de Innovación Europea.

COPA-COGECA: COPA – Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas (organización europea en representación de los agricultores), COGECA – Confederación General de Cooperativas Agrarias de la Unión Europea.

Cosecha en verde: Cosecha total de productos verdes (no dañados) en una determinada superficie de cultivo antes de la cosecha normal.

DAS: Declaración anual de fiabilidad del Tribunal de Cuentas Europeo.

Desarrollo rural: La política de desarrollo rural de la UE complementa el sistema de pagos directos y las medidas de mercado y persigue mejorar ciertos aspectos de la situación económica, medioambiental y social de las zonas rurales.

DG Agricultura y Desarrollo Rural: Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea.

DG Asuntos Marítimos y Pesca: Dirección General de Asuntos Marítimos y Pesca de la Comisión Europea.

DG Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión: Dirección General de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión de la Comisión Europea

DG Empresa e Industria: Dirección General para la Empresa e Industria de la Comisión Europea. Nueva denominación: Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes.

DG Energía: Dirección General de Energía de la Comisión Europea.

DG Fiscalidad y Unión Aduanera: Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera de la Comisión Europea.

DG Investigación e Innovación: Dirección General de Investigación e Innovación de la Comisión Europea.

DG Medio Ambiente: Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión.

DG Mercado Interior y Servicios: Dirección General de Mercado Interior y Servicios de la Comisión Europea. Nueva denominación: Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales.

DG Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes: Dirección General de Mercado Interior, Industria, Emprendimiento y Pymes de la Comisión Europea.

DG Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías: Dirección General de Redes de Comunicación, Contenido y Tecnologías de la Comisión Europea.

DG Salud y Consumidores: Dirección General de Salud y Consumidores de la Comisión Europea. Nueva denominación: Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria.

DG Salud y Seguridad Alimentaria: Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión Europea.

DG: Departamentos y servicios de la Comisión Europea conocidos como Direcciones Generales.

Eurostat: Oficina estadística de la Unión Europea.

FAO: Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

Faostat: Dirección de Estadística de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura.

FEAD: Fondo de Ayuda Europea para los Más Necesitados.

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural.

FEAGA: Fondo Europeo Agrícola de Garantía

FEMP: Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

FEP: Fondo Europeo de Pesca.

G20: (O Grupo de los 20) foro internacional compuesto por los gobiernos y los gobernadores de bancos centrales de las 20 principales economías.

Intervención pública: Cuando los precios de mercado de determinados productos agrícolas se sitúan por debajo del nivel previsto, la Comisión Europea puede tomar la decisión de estabilizar el mercado mediante la adquisición de excedentes que se podrán almacenar en los Estados miembros hasta que suban los precios de mercado.

IVA: Impuesto sobre el Valor Añadido.

VCS: Ayuda asociada voluntaria.

OCM: Organización Común de Mercados

PAC: Política Agrícola Común.

PDA: Programa de distribución de alimentos entre las personas más necesitadas.

No recolección de la cosecha: La falta de obtención de una producción comercial de la superficie cultivada durante el ciclo normal de producción. No incluye la destrucción de productos debido a fenómenos climáticos o enfermedades.

PPC: Política Pesquera Común.

Restituciones por exportación: La UE debe pagar las restituciones por exportación a las empresas que venden determinados productos agrícolas en terceros países. La restitución suele cubrir la diferencia entre el precio interior de la UE y el precio en el mercado internacional.

Retiradas del mercado: Retirada de productos del mercado (al ponerlos a la venta).

WRAP: Waste & Resources Action Programme (programa de acción sobre recursos y despilfarro). Organización benéfica y empresa del Reino Unido que coopera con gobiernos, empresas y comunidades para ofrecer soluciones prácticas que mejoren la eficiencia de los recursos y aceleren la transición a una economía sostenible y basada en el empleo eficiente de los recursos.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El TCE selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

El presente informe fue aprobado por la Sala de Fiscalización I (presidida por Phil Wynn Owen, Miembro del Tribunal) que está especializada en el uso sostenible de los recursos naturales. La auditoría fue dirigida por Bettina Jakobsen, Miembro del Tribunal, asistida por Katja Mattfolk, jefa de gabinete; Kim Storup, agregado de gabinete; Michael Bain, gerente principal, Maria Eulàlia Reverté i Casas, jefa de tarea. El equipo auditor estaba compuesto de Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea y Paulo Oliveira.

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