Борбата срещу разхищаването на храни е възможност за ЕС да подобри ресурсната ефективност на веригата на снабдяване с храни

Кратко изложение

I

Разхищаването на храни е световен проблем, който през последните години се придвижва напред в публичния и политическия дневен ред. Неговото значение ще нараства, особено предвид необходимостта от осигуряване на прехраната на увеличаващия се брой жители на планетата. Храните са ценна стока и за производството им може да се използват много ресурси. По настоящи изчисления в световен мащаб около една трета от храните, произвеждани за консумация от човека, се губят или разхищават, което има последваща икономическа и екологична цена.

II

В този контекст Сметната палата проучи ролята, която ЕС може да играе в борбата срещу разхищаването на храни. Тя разгледа предприетите до настоящия момент действия и функциите на различните инструменти на политиката на ЕС за намаляване на това разхищаване. ЕСП се съсредоточи върху действията за предотвратяване и даряване, които са най-предпочитани в борбата с разхищаването на храни.

III

Одитът разгледа въпроса „Допринася ли ЕС за ресурсноефективна верига на снабдяване с храни чрез ефективна борба с разхищаването на храни?“. Той констатира, че в момента това не е така, но в доклада се подчертават начините, по които настоящите политики могат да бъдат използвани по-ефективно за справяне с проблема. Много от потенциалните подобрения не изискват нови инициативи или по-голямо публично финансиране, а по-скоро по-добро съгласуване на съществуващите политики, по-добра координация и ясно определяне на намаляването на разхищаването на храни като цел на политиката. Конкретно одитът установи, че:

1. Въпреки нарастващото значение на разхищаването на храни в политическия дневен ред, с времето амбицията на Комисията намалява. Предприетите до момента действия са разпокъсани и непостоянни, а на равнище Комисия липсва координация. Липсата на общо определение за разхищаване на храни и за общоприета изходна стойност, спрямо която да се определят целите за намаляване на разхищаването, затрудняват по-нататъшния напредък.
2. Разхищаването на храни е проблем по цялата верига на снабдяване с храни и следователно действията трябва да бъдат насочени по цялата верига с възможни ползи за всички участващи. Следва да се постави акцент върху предотвратяването, тъй като ползите от избягване на разхищаването са повече от тези при решаването на проблема на по-късен етап. Въпреки че съществуват редица политики на ЕС с потенциал за борба срещу разхищаването на храни, този потенциал не е реализиран и предлаганите възможности все още не са използвани. Напълно липсва оценка на въздействието на различните политики на ЕС върху борбата срещу разхищаването на храни. Основни области на политиките, като селско стопанство, рибарство и безопасност на храните, са от значение и могат да бъдат използвани за подобряване на борбата срещу разхищаването на храни. Трябва да се признае, че с времето промените в политиките, включително реформите на ОСП и на политиката в областта на рибарството, са оказали положителен ефект. Например отказът от селскостопанска политика, основаваща се на интервенции, намали свръхпроизводството. В доклада се подчертават редица примери за добри практики, но тяхното положително въздействие е по-скоро случайно, а не в резултат на целенасочено действие на политиката.
3. По отношение на даряването на храни може да се обърне внимание на редица настоящи пречки, като например неясното тълкуване на правните разпоредби, за да се улесни даряването на храни, които в противен случай ще бъдат похабени.

IV

Докладът отправя три препоръки:

1. Стратегията на ЕС за борба срещу разхищаването на храни следва да се подсили и да се координира по-добре. Комисията следва да разработи план за действие за следващите години на базата на първоначално предприетите от нея стъпки.
2. При координирането на различните политики с потенциал за борба срещу разхищаването на храни Комисията следва да обръща внимание на това разхищаване в своите бъдещи оценки на въздействието и по-добре да съгласува различните политики на ЕС, които могат да се борят с него.
3. С цел улесняване даряването на храни, които в противен случай ще бъдат похабени, Комисията би могла да внесе полезни разяснения при тълкуването на правните разпоредби, които е възможно да затрудняват даряването. Комисията следва да насърчава по-нататъшното използване на съществуващите възможности за даряване и да обмисли как да улесни даряването в други области на политика.

Въведение

01

Разхищаването на храни е признат проблем, който през последните години придоби политическо и социално значение. През последното десетилетие множество политически декларации на високо равнище изразяват необходимостта от борба срещу разхищаването на храни. То се генерира по цялата верига на снабдяване с храни на етапите производство, преработка, продажби на дребно и потребление. Разхищаването на храни може да се определи по много различни начини и няма уникална методология за измерването му. Въпреки това, общопризнат факт е, че на световно равнище около една трета от храните, произвеждани за консумация от човека, се разхищават или губят¹. Според Организацията на обединените нации свързаните с това годишни икономически и екологични разходи в световен мащаб възлизат на приблизително 1,7 трилиона щатски долара.

Тема на одита

Как да се определи понятието „разхищаване на храни“?

02

В момента на равнище ЕС няма прието определение за разхищаване на храни. В държавите членки се използват различни определения също както Организацията на ООН за прехрана и земеделие (ФАО) използва свое собствено определение².

03

През юли 2014 г. Европейският научноизследователски проект FUSIONS предложи друга рамка за определяне на загубата на храни³, а през март 2016 г. предложи методология за измерване и наблюдение на количествата разхищавани храни⁴. Съвсем наскоро, през юни 2016 г. беше публикуван стандарт за отчитане и докладване на загубата и разхищаването на храни от партньорско съдружие с участието на множество заинтересовани страни⁵.

04

За целите на настоящия доклад разхищаването на храни се отнася до всеки продукт или част от продукт, който е отглеждан, уловен или преработен за консумация от човека и който би могъл да бъде изяден, ако е обработен или съхраняван по различен начин. Въпреки общото признание, че тази дефиниция може да не съответства пряко на настоящата регулаторна рамка на ЕС, други дефиниции, като използваните от FUSIONS, ФАО и държавите членки, посетени при настоящия одит, също се различават от тази рамка.

Йерархия на отпадъците, приложена към разхищаването на храни

05

Йерархията на отпадъците подрежда по приоритет действията за третиране на отпадъците от най-много до най-малко предпочитаните такива въз основа на екологичната устойчивост. Рамковата директива на ЕС за отпадъците⁶ определя йерархията на отпадъците за ЕС⁷. Тази йерархия може да бъде приложена за разхищаването на храни, но тя следва малко да се промени, за да отчита особеностите на храните. Няколко държави членки са адаптирали йерархията на отпадъците за храните; предпочитаната последователност е показана на фигура 1.

06

Съгласно определението за разхищаване на храни, използвано за настоящия доклад, то представлява трите слоя в долната част на представената по-горе йерархия (рециклиране, друго оползотворяване и обезвреждане). Горните три слоя (предотвратяване, даряване и храна за животни) са действия, които могат да бъдат предприети, преди храните да се превърнат в отпадъци. Те са най-предпочитани (от икономическа и екологична гледна точка). Двата най-горни слоя от йерархията (предотвратяване и даряване) са в центъра на вниманието на настоящия одит.

Данни относно разхищаването на храни

07

Според Европейската комисия в ЕС годишно се разхищават около 88 млн. тона храни⁸. Счита се, че до 2020 г. разхищаването на храни в ЕС ще се увеличи до приблизително 126 милиона тона, освен ако не се предприемат допълнителни превантивни действия или мерки⁹. Данните за разхищаването на храни се различават значително в зависимост от източника. Очевидно една от причините за това е различното тълкуване на това какво представлява разхищаването на храни (т.е. липсата на общоприето определение) и различните методологии, използвани за измерването му. Различните проучвания представят различаващи се данни за всеки от секторите на веригата на снабдяване с храни. В таблица 1 са представени резултатите от няколко от тези проучвания и е демонстрирано, че разхищаването на храни се случва по цялата верига на снабдяване с храни, въпреки че трябва да се внимава при сравняването на резултатите, тъй като използваната методология и определение за разхищаване на храни не са еднакви.

Таблица 1

Дял на разхищаването на храни на различните етапи на веригата на снабдяване с храни (в %) според различни проучвания¹

	ФАО (Европа)	Foodspill (Финландия)	FH Münster (Германия)	Bio Intelligence Service (ЕС)	Fusions2 (ЕС)
Сектор „Производство“	23	19—23	22	34,2	11
Сектор „Преработване“	17	17—20	36	19,5	19
Сектор „Търговия на дребно“	9	30—32	3	5,1	17
Потребители	52	28—31	40	41,2	53

1 Анализ на WRI (Институт по световните ресурси), основан върху проучването на ФАО от 2011 г. „Загуби и разхищаване на храни – степен, причини и предотвратяване“ (Global food losses and waste – extent, causes and prevention). Рим: ФАО. Юни 2013 г.; http://www.mtt.fi/foodspill, 2011 г.; https://www.fh-muenster.de/isun/lebensmittelabfall-projekte.php, 2012 г.; „Изчисления на ITAS, въз основа на методологията SIK“ (ITAS-calculations based on the SIK-methodology) (Gustavsson et al., 2013 г.); FUSIONS, „Оценка на равнищата на разхищаване на храни в Европа“ (Estimates of European food waste levels), 2016 г.

2 В проучването се признава, че съществува умерено висока степен на несигурност по отношение на тази оценка (стр. 27). По-специално по отношение на данните за производствения сектор оценките се основават на информация само от шест държави, а изчисленият размер на несигурност от ±17 % вероятно е подценен (стр. 21).

Разхищаването на храни се генерира по цялата верига на снабдяване с храни

08

Ситуациите, при които се разхищават храни, може да се различават значително една от друга, но се наблюдават на всеки етап от веригата на снабдяване с храни. В няколко проучвания се прави анализ на различните начини на разхищаване на храни¹⁰. На фигура 2 са представени примери за такива ситуации.

Цената на разхищаването на храни

09

Цената, свързана с разхищаването на храни, се формира от най-малко два вида разходи: икономически и екологични. Икономическите разходи включват не само разходите, свързани със стойността на самите продукти, но и тези, свързани с производството, транспорта и съхранението на похабените продукти, както и разходите за третирането им. От екологична гледна точка разхищаването на храни представлява разхищаване на ресурси през целия жизнен цикъл на продуктите, като например земя, вода, енергия и други вложени ресурси, и последващо увеличаване на емисиите на парникови газове.

10

Поради трудностите при получаването на пълни, надеждни и хармонизирани данни относно настоящите количества на разхищаването на храни, всяка оценка на цената на разхищаването не е надеждна. Въпреки това в някои проучвания се прави опит да се определи цената на разхищаването на храни и тези стойности могат да се използват като показатели за възможния мащаб на проблема с разхищаването.

11

ФАО направи оценка на цената на разхищаването на храни в световен мащаб и констатира, че освен изчислените икономически разходи от 1 трилион щатски долара годишно (стойността на похабените продукти и субсидиите, дадени за производството им), екологичните разходи (като емисии на парникови газове, недостиг на вода и ерозия) достигат приблизително 700 млрд. щатски долара¹¹.

Разхищаване на храни и пазарни сили

12

Причините за разхищаването на храни се различават според ролята на всеки участник във веригата на снабдяване с храни. Обикновено решенията на стопанските субекти в хранителната промишленост (производители, преработватели и търговци на дребно) се вземат с цел максимална печалба независимо че някои от тях могат да доведат до разхищаване на храни. Въпреки че намерението на различните оператори не е да генерират отпадъци, последствията често са такива.

13

Потребителите вземат решения, които могат да доведат до разхищаването на храни, но поради напълно различни причини. За тях това е по-скоро въпрос на получаване на удовлетворение по отношение на задоволяване на хранителните потребности или друго (например качество, изобилие, разнообразие, цена и т.н.).

14

Причините за разхищаването на храни са свързани по-същество с въпроса кой плаща цената, свързана с разхищаваната храна. Що се отнася до икономическите разходи, свързани с разхищаването на храни, съществуват най-малко три различни групи участници, които ги заплащат: потребители, конкретни оператори от веригата на снабдяване с храни и благотворителни организации.

• Операторите от веригата на снабдяване с храни сами поемат разходите, свързани с хранителните отпадъци и ги включват в потребителските цени на продуктите. Например много е вероятно търговецът на дребно да определи достатъчно висока цена на продукта, за да отчете разходите както за продадените, така и за непродадените продукти.
• Част от разходите могат да се прехвърлят от един стопански субект в хранителната промишленост на друг. Например, когато съществуват значителен дисбаланс при воденето на преговори между стопанските субекти, по-слабият може да бъде принуден на поеме разходите по разхищаването на храни.
• Част от разходите по разхищаването могат да бъдат прехвърлени и на благотворителни организации под формата на даряване на храни. Благотворителните организации често поемат разходите по сортирането, съхранението, обработката и третирането, които в противен случай биха били заплатени от субектите, които даряват храните.

Екологичните разходи по разхищаването на храни се заплащат от обществото като цяло, основно чрез нарастващия недостиг на природни ресурси (което в дългосрочен план може да се трансформира в нарастване на цената на тези ресурси). Чрез два конкретни примера в приложение I е показано как пазарните сили оказват влияние върху разхищаването на храни. Въпреки че докладът не е концентриран върху тях, Сметната палата признава тяхното значение при борбата срещу разхищаването на храни. Комисията и Европейският парламент¹² признават ролята на тези фактори във веригата на снабдяване с храни.

Разхищаването на храни и ЕС

15

Разхищаването на храни е световен проблем. Въпреки че действието на ЕС по отношение на разхищаването на храни по дефиниция има ограничен ефект на световно равнище, ЕС като важен участник на международната сцена може да въздейства върху обема на разхищаваните храни чрез различните политики, за които отговаря (например Общата селскостопанска политика, Общата политика в областта на рибарството, политиката за безопасност на храните, политиката в областта на отпадъците). Във връзка с това Комисията носи отговорност, тъй като е инициатор на правните разпоредби на ЕС, които могат да имат влияние върху разхищаването на храни.

16

На равнище Европейска комисия Генерална дирекция (ГД) „Здравеопазване и безопасност на храните“ отговаря за досието за разхищаването на храни. В този контекст тя предприема редица действия (като например създаване на работни и експертни групи) и комуникационни инициативи. Няколко други генерални дирекции на Комисията също играят роля в предотвратяване на разхищаването на храни, тъй като някои от политиките и разпоредбите на ЕС могат да влияят върху разхищаването на храни (например селскостопанската политика, политиката в областта на рибарството, политиката за безопасност на храните, политиката в областта на отпадъците) (вж. приложение II).

17

Отговорността на държавите членки по отношение на разхищаването на храни е също толкова важна. Държавите членки могат да благоприятстват или да възпрепятстват предотвратяването на разхищаването на храни и даряването на храна в зависимост от начина, по който изпълняват разпоредбите на ЕС. Отговорността им вероятно е дори още по-важна, защото могат да стартират свои собствени инициативи (извън рамката на ЕС) за решаване на въпроса с разхищаването на храни¹³.

Одит

Обхват и подход на одита

18

Съществуват много проучвания на тема разхищаване на храни, но никое от тях не е насочено към отговорността на ЕС¹⁴ в това отношение. Затова одитът, извършен от Сметната палата, има за цел да представи подробен анализ на темата за разхищаване на храни, разгледана в перспективата общо на ЕС.

19

Сметната палата признава, че разгледаните в контекста на настоящия одит политики и правни разпоредби имат цели, различни от предотвратяването на разхищаването на храни. Въпреки че конкретно не се занимават с проблема за разхищаването на храни, различни инструменти на ЕС оказват въздействие върху поведението на различните участници във веригата на снабдяване с храни. Това поведение може да доведе до увеличаване или намаляване на количеството разхищавана храна. ЕС може да оказва влияние върху разхищаването на храни чрез различните фондове, с които разполага, и чрез различните разпоредби, които засягат функционирането на участниците във веригата на снабдяване с храни. Настоящият одит се съсредоточи изключително върху предотвратяването и даряването, тъй като тези две действия са най-предпочитаните начини за борба с разхищаването на храни според йерархията на хранителните отпадъци (вж. фигура 1).

20

ЕСП посочи инструментите на ЕС (фондове и правни разпоредби, които не са свързани с фондове), включени в приложение II, като оказващи въздействие от гледна точка на предотвратяването на разхищаването на храни или/и от гледна точка на улесняването на даряването на храни. За целите на настоящия доклад Сметната палата класифицира секторите на веригата на снабдяване с храни в четири групи (производители, преработватели, търговци на дребно и потребители).

21

Основната цел на одита е да оцени дали правните разпоредби на ЕС и тяхното прилагане от държавите членки допринасят за положително поведение във връзка с разхищаването на храни от различните участници във веригата на снабдяване с храни. Общият одитен въпрос е:

Допринася ли ЕС за ресурсноефективна верига на снабдяване с храни чрез ефективна борба с разхищаването на храни?

22

Одитът разгледа само въздействието на политиките и правните разпоредби по отношение на разхищаването на храни в самия ЕС и изключи въздействието върху държави извън ЕС.

23

В настоящия доклад на първо място се прави оценка на степента, до която Комисията, в качеството си изпълнителен орган на ЕС, е предприела действия по политическите декларации на високо равнище за борба с разхищаването на храни. На второ място, в него се описват възможностите за борба срещу разхищаването на храни, които съществуващите политики са пропуснали.

24

Периодът, обхванат от одита, е:

• по отношение на фондовете на Общата селскостопанска политика (ОСП) — двата периода 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г.;
• по отношение на Европейския фонд за рибарство (ЕФР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) — съответно периодите 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г.;
• по отношение на Фонда за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица (ФЕПННЛ) — периодът 2014 – 2020 г.;
• по отношение на правните разпоредби, които не са свързани с фондове — при одита бяха взети предвид съществуващите в момента разпоредби, както и публикуваните предложения за нови разпоредби.

25

Одитът беше извършен в периода юли 2015 г. — май 2016 г.¹⁵, а одитните доказателства бяха събрани чрез:

• преглед на документи и интервюта със служби на Комисията. Шест ГД бяха засегнати от одита: ГД „Здравеопазване и безопасност на храните“ (SANTE), ГД „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (GROW), ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ (AGRI), ГД „Околна среда“ (ENV), ГД „Морско дело и рибарство“ (MARE), ГД „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ (EMPL);
• одитни посещения в пет държави членки: Италия (Лацио), Нидерландия, Португалия, Румъния и Финландия. Във всяка от държавите членки обикновено бяха посетени министерството на земеделието (за ОСП и ЕФМДР), министерството на околната среда (за стратегията и темите, свързани с Рамковата директива за отпадъците), министерството на социалните въпроси (за ФЕПННЛ), министерството на здравеопазването (за пакета за храните и хигиената) и министерството на финансите (за финансовите стимули). Бяха извършени и посещения на място на съответни бенефициенти в ЕС;
• консултативни срещи със съответните заинтересовани страни, включително COPA и COGECA, Independent Retail Europe, представители от WRAP (благотворителна организация от Обединеното кралство), SOMARO (румънска организация с нестопанска цел) и европейския научноизследователски проект FUSIONS, парламентарист от Националното събрание на Френската република, представители на работната комисия към Камарата на лордовете в Обединеното кралство и представителя на Обединеното кралство в заседанието на комитета по стандарти на ИКЕ на ООН.

Констатации и оценки

Не са предприети достатъчно действия по политически декларации на високо равнище

26

През последните години борбата срещу разхищаването на храни придоби значение и започна да се появява в публичния дневен ред на всички политически равнища (вж. приложение III). Европейският парламент многократно отправя искания към Комисията (през 2011 г., 2012 г., 2015 г. и 2016 г.) за предприемане на действия за намаляване на разхищаването на храни. Държавите членки започнаха да поставят цели за намаляване на разхищаването на храни, а Съветът на Европейския съюз, Г-20 и Организацията на обединените нации подчертаха необходимостта от борба срещу разхищаването на храни по цялата верига на снабдяване с храни. Примери за това са:

• Европейският парламент „призовава освен това Комисията да вземе практически мерки с цел до 2025 г. да се намали наполовина разхищаването на храни и в същото време да се предотврати генерирането на биологични отпадъци“ (2011 г.);
• Г-20 счита, че намаляването на загубите и разхищаването на храни е добра цел за колективно действие на Г-20 (2015 г.);
• Организацията на обединените нации посочи в програмата си за устойчиво развитие, че до 2030 г. има за цел „намаляване наполовина на разхищаването на храни на глава от населението в световен мащаб на равнището на търговията на дребно и на потребителите, и намаляване на загубата на храни по веригите на производство и доставка, включително на загубите след прибиране на реколтата“ (2015 г.);
• Съветът на Европейския съюз „подкрепя усилията на всички участници за намаляване на разхищаването на храни, което ще допринесе за постигането на цел за устойчиво развитие 12.3, която цели до 2030 г. намаляване наполовина на разхищаването на храни на глава от населението в световен мащаб на равнището на търговията на дребно и на потребителите, и намаляване на загубата на храни по веригите на производство и доставка, включително на загубите след прибиране на реколтата” (2016 г.)¹⁶.

Въпреки тези многократни политически декларации, отговорът на Комисията с времето става по-малко амбициозен и предприетите до момента действия са разпокъсани и непостоянни.

С времето стратегическите документи на Комисията стават по-малко амбициозни

27

В качеството си на изпълнителен орган на ЕС Комисията следва да обръща внимание на политическите декларации на високо равнище, формулирани през годините. След 2011 г. Комисията публикува редица документи, с които се ангажира да се бори срещу разхищаването на храни:

• През септември 2011 г. в своята Пътна карта за ефективно използване на ресурсите в Европа¹⁷ Европейската комисия установява храните като един от ключовите сектори, където ресурсната ефективност следва да се подобри. В Пътната карта от 2011 г. също така се съобщава за публикуването през 2013 г. на съобщение относно устойчивостта на храните, в което, наред с другото, Комисията ще направи допълнителна оценка как да се ограничи разхищаването на храни по цялата верига на снабдяване с храни. Към юни 2016 г. горното съобщение все още не е публикувано;
• след обществени консултации от страна на Комисията през лятото на 2013 г. относно устойчивостта на продоволствената система, които включват раздел за предотвратяване и намаляване на разхищаването на храни, през юли 2014 г. Комисията публикува предложението за директива на Европейския парламент и на Съвета¹⁸ за изменение, наред с другото, на Директивата за отпадъците. Предложението за нова директива за отпадъците обаче е оттеглено от Европейската комисия през декември 2014 г. с намерението да я замени с нещо „по-амбициозно“¹⁹;
• През декември 2015 г. Комисията прие пакет за кръговата икономика, който включва преразгледани законодателни предложения относно отпадъците. Въпросът за борбата срещу разхищаването на храна е включен в тези предложения.

28

Когато обаче горните документи бяха разгледани обстойно, Сметната палата забеляза, че с времето амбициите на Комисията относно разхищаването на храни са намалели. Както е показано на фигура 3, целите за намаляване на разхищаването на храни са занижени, задължението на държавите членки да докладват относно разхищаването е забавено, крайният срок за Комисията да приеме акт за изпълнение за установяване на обща методология за неговото измерване многократно се отлага и все още няма общо определение за разхищаване на храни за целия ЕС. Наред с това все още не е определена изходна стойност (референтно равнище за определена година) за поставяне на целите за намаляване на разхищаването на храни (вж. каре 1).

29

Въпреки че няма конкретна политика на ЕС в областта на разхищаването на храни, различни политики на Съюза имат или биха могли да имат въздействие върху него. Комисията обаче не е преразгледала тези политики, за да прецени дали те са съгласувани в достатъчна степен с необходимостта от борба срещу разхищаването на храни (този въпрос е развит допълнително в точки 33–80). Държавите членки признават необходимостта от борба срещу разхищаването на храни и, предвид отсъствието на координирана политика на равнище ЕС, решават проблема по различни начини, включително чрез законодателни подходи (вж. каре 2). Някои държави членки също така изрично приканват Комисията да предприеме действия на равнище ЕС (вж. каре 3).

Разпокъсани и непостоянни действия на техническо равнище

30

Въпреки че Комисията признава, че разхищаването на храни е било предмет на дискусия на различни форуми (напр. Форума на високо равнище за подобряване на функционирането на веригата на предлагането на храни), нейните действия на техническо равнище са ограничени до създаването на работни и експертни групи. Тези групи са създадени, за да консултират заинтересованите страни и да подпомагат Комисията и държавите членки при установяването на начини за предотвратяване и намаляване на разхищаването на храни, без да се компрометира безопасността на храните. През 2012 г. Комисията създаде работна група за загубите/разхищаването на храни (наричана по-нататък „Работната група“). Участниците в тази Работна група бяха заинтересовани страни от веригата за доставка на храни²¹ и представители от различни служби на Европейската комисия²².

31

През 2014 г. Комисията създаде експертна група за загубите и разхищаването на храни (наричана по-нататък „Експертната група“). Участници в Експертната група са представители на държавите членки и представители от съответните различни дирекции на Европейската комисия²³. Тази Експертна група досега е заседавала два пъти. През есента на 2015 г. Комисията отправи покана към експерти на държавите членки да участват в специална конференция на тема предотвратяване на разхищаването на храни през октомври 2015 г. в контекста на Експо 2015. През април 2016 г. Комисията публикува покана за представяне на предложения за участие в новата платформа, създадена за справяне с въпросите на разхищаването на храни. Не беше пояснено дали тази платформа ще работи в допълнение към Експертната група, или ще я замени.

32

Заседанията на работните и експертните групи не са провеждани достатъчно често, за да създадат импулс за реална промяна (вж. каре 4). Освен това действията относно разхищаването на храни страдат от липса на приемственост, от една страна, поради промени в сферите на отговорност в рамките на Комисията,²⁴ и от друга страна, на промяна в състава на участниците в заседанията.

С цел по-ефективна борба срещу разхищаването на храни съществуващите политики може да се съгласуват по-добре

33

ЕС оказва влияние върху ежедневния живот на хората в Европа по редица начини, например чрез регламенти и директиви, понякога чрез финансирането на проекти, инвестиции или за някои практики, като по този начин стимулира определени типове поведение. Сметната палата разгледа редица области на политика на ЕС, които има вероятност да повлияят на поведението на различните участници във веригата на снабдяване с храни по отношение на разхищаването на храни (селското стопанство, рибарството, безопасността на храните, околната среда, социалните въпроси и данъчното облагане). Въпреки че избягването на разхищаването на храни не е основна цел на тези политики, работата на Сметната палата беше съсредоточена върху онези аспекти, които биха могли да спомогнат за предотвратяване на разхищаването или да улеснят даряването на храна. Установени бяха редица възможности за включване на борбата срещу разхищаването на храни в съществуващите политики. Тези възможности предстои да бъдат използвани.

Съгласуване на политиките за постигане на по-добри резултати при предотвратяване на разхищаването на храни

Обща селскостопанска политика (ОСП)

34

Разхищаването на храни се случва по цялата верига на снабдяване с храни (вж. таблица 1). Чрез директни плащания, пазарни мерки и плащания за развитие на селските райони, ОСП може да влияе върху генерирането на хранителни отпадъци по време на етапите на производство, преработка и търговия на дребно на веригата на снабдяване с храни. Освен това, предвид че новата ОСП силно подчертава концепцията за ресурсна ефективност²⁶, разумно е да се очаква, че темата за разхищаването на храни също ще се разглежда от ОСП.

Историческо развитие на ОСП и настоящ характер на директните плащания

35

В първите години на ОСП фиксираните цени на продуктите и възстановяванията при износ осигуряват стимули за земеделските производители да произвеждат селскостопански продукти. В периода на 70-те години и началото на 90-те години на миналия век това води до излишъци и огромни запаси от продукти като масло, обезмаслено мляко на прах, зърнени култури и говеждо месо в целия ЕС. Съгласно реформата на ОСП от 1992 г. нивата на подпомагане са значително намалени и са въведени обвързаните с производството директни плащания,²⁷ за да се компенсира намалението. След 2005 г. отделянето на директното подпомагане от производството е допълнителна стъпка към основана на пазара ОСП. Разходите на ЕС за възстановяване при износ са намалели от 90-те години на миналия век насам, а всички ставки за възстановяване при износ в настоящия момент са нулеви.

36

След тези последователни реформи на ОСП производствените излишъци рязко намаляват и равнището на интервенционните запаси спада. Чрез преминаването от подпомагане на продукти към подпомагане на производители свръхпроизводството през предходните години ефективно е намалено, което вероятно допринася за намаляване на разхищаването на храни.

37

Понастоящем повечето директни плащания вече не подпомагат пряко производството на конкретна култура или продукт; те допринасят само косвено за производството на селскостопански продукти чрез предоставяне на финансово подпомагане на производителите. През 2013 г. директните плащания в ЕС възлизат на 41,7 милиарда евро. Според данни на FAOSTAT през същата година ЕС е произвел следните количества продукти (вж. таблица 2). На фигура 4 са показани годишните обеми на хранителните отпадъци по видове селскостопански продукти в световен мащаб. Въпреки че тези два набора от стойности не са пряко сравними, те показват, че ЕС подпомага пряко или косвено продукти, при които на световно равнище има значително разхищаване.

Таблица 2

Обеми селскостопанска продукция в ЕС за 2013 г. (в млн. тонове)

Зърнени култури	Съдържащи нишесте кореноплодни	Маслодайни култури и варива	Плодове	Месо	Мляко и яйца	Зеленчуци
309,55	54,44	34,62	62,19	44,3	164,33	64,66

Източник: FAOSTAT.

38

Ограничена част от директните плащания (приблизително 6 % през 2014 г.) все още е свързана с производството. В тази връзка държавите членки могат да използват VCS (подпомагане, доброволно обвързано с производството). Чрез тази схема (на разположение от 2015 г.) повечето държави членки увеличиха дела си на обвързано с производството директно подпомагане. В десет държави членки обвързаното с производството подпомагане е нараснало с повече от 10 процентни пункта (например в Полша то представлява 3,5 % от директните плащания през 2014 г., като нараства на 15 % през 2015 г.). В пет държави членки този дял е нараснал с повече от седем процентни пункта. Най-важните сектори, които получават такива плащания са: говеждо месо (41 % от всички), мляко (20 %), овце и кози (12 %) и протеинови култури (11 %).

39

Обвързано с производството подпомагане „може да се отпуска само на онези сектори или онези региони от дадена държава членка, в които отделни видове селскостопански практики или отделни селскостопански сектори, които са особено важни по икономически, социални или екологични причини, претърпяват определени трудности²⁸“. Когато вземем примера за сектора на млякото и млечните продукти, стойностите показват, че няколко държави членки (Чешката република, Франция, Полша, Италия, Испания, Литва, Словакия и Малта) подпомагат всички свои млекопроизводители като използват VCS. Тъй като подпомагането е свързано с броя на млечните крави, обявен от държавите членки, на практика то може да осигурява стимул за поддържане и дори за увеличаване на съществуващото производство, въпреки че регламентът има за цел да предотврати това²⁹. Одитът установи примери за това и Комисията признава, че този риск не е покрит от проверките. От гледна точка на разхищаването на храни обвързаното с производството подпомагане стимулира производството на конкретни продукти, за които съществува риск, че няма търсене.

40

Комисията не е предприемала никакви проучвания относно въздействието на последователните реформи на ОСП (включително отделянето на директното подпомагане от производството) върху количествата селскостопанска продукция и върху техния очакван ефект върху разхищаването на храни. Тя никога не е включвала оценка на разхищаването на храни в своите оценки на въздействието за директните плащания от ЕС и не е оценявала степента на въздействие на обвързаното с производството подпомагане върху стимулирането на предлагането на конкретни продукти, за които съществува риск, че няма търсене (вж. фигура 4).

Пазарни мерки

41

Мерките за пазарна интервенция (публична интервенция, частно складиране, изтегляне от пазара, събиране на реколтата на зелено и небране на реколтата) представляват малка част от бюджета на ОСП и тяхното използване непрекъснато спада от средата на 90-те години на ХХ век след реформата на ОСП от 1992 г. Тези мерки се използват за подпомагане отстраняването на (бъдещи) доставки, които надхвърлят търсенето, когато цените са ниски. Продуктите могат да се складират до повишаването на пазарната цена и след това да се връщат на пазара за продажба, износ или даряване, или могат да се освободят от тях по друг начин (например като бъдат унищожени). Следователно пазарните мерки в случая на събиране на реколтата на зелено и небране на реколтата пряко влияят върху обема хранителни отпадъци, а в случая при изтеглянето от пазара могат да представляват разхищение на храна.

42

Според Комисията предназначението на пазарните мерки е да изпълнят две основни цели: a) трайна пазарна ориентация и б) предпазна мрежа за земеделските производители в случай на силни смущения на пазара³⁰. Комисията обаче не е определила степента на предпазната мрежа и в зависимост от начина на използване на пазарните мерки само една от тези две цели може да бъде постигната. Цитат от едно шведско проучване³¹ илюстрира връзката между използването на пазарни мерки и разхищаването на храни: „Когато цените са толкова ниски, че положението се смята за криза, селскостопанската политика на ЕС предлага подкрепа на производителите. Ако тези средства се използват за подпомагане на ситуация на структурно свръхпроизводство, а не само по време на непосредствени кризи, това може да има ефект не само на затвърдяване на структурния дисбаланс, но и на увеличаване на разхищаването“.

43

Използването на механизма на публична интервенция непрекъснато намалява след реформата на ОСП от 1992 г. Повечето от продуктите, складирани чрез публична интервенция, са върнати на пазара или са дарени на нуждаещи се хора и настоящите равнища на запасите са много ниски. Наскоро запасите обаче отново започнаха да нарастват³². В тази връзка може да нарасне значението на възможността за безвъзмездно разпределяне на продуктите. Правните механизми за реализирането на това обаче понастоящем не са създадени (вж. точки 75 и 76).

44

В периода 2008 – 2015 г. 1,8 млн. тона плодове и зеленчуци в ЕС са изтеглени от пазара, а реколтата от над 45 500 ха земя е прибрана преди да узрее или не е прибрана изобщо. ЕС плати 380 млн. евро компенсация за това на засегнатите производители. Според данни на Комисията 66 % от изтеглените продукти са похабени. Освен тази пряка цена (заплатената на производителите компенсация) общата цена на разхищаването на храни трябва да отчита производствените и транспортните разходи на продуктите и разходите по третирането на генерираните отпадъци. Освен това следва да се вземат предвид съответните екологични разходи през целия жизнен цикъл на продуктите.

45

Всяка година хиляди тонове продукти са засегнати от тези пазарни мерки и част от тях са унищожавани. По тази причина е целесъобразно да се направи оценка на потенциалното въздействие на планираните пазарни мерки върху генерирането или предотвратяването на разхищаването на храни. Такава оценка не е извършена в контекста на последната реформа на ОСП и за предприетите след 2014 г. пазарни мерки (в отговор на руската забрана за внос и кризата с цените на производителите), въпреки резолюцията на Европейския парламент от юли 2015 г., която призовава Комисията „когато прави оценка на въздействието на новите имащи отношение законодателни предложения да оценява потенциалното им въздействие върху хранителните отпадъци“ (вж. приложение III).

Възстановяване при износ

46

В миналото възстановяванията при износ може да се давали стимул за производството на селскостопански продукти, които на световно равнище генерират значително количество хранителни отпадъци. На заседанието на Световната търговска организация в Найроби на 19 декември 2015 г. беше договорено да се премахнат експортните субсидии. Това решение може да спомогне за предотвратяване на подобно възможно свръхпроизводство.

Схема за предлагане на мляко в училищата и схема за предлагане на плодове в училищата

47

По схемата за предлагане на мляко в училищата ЕС субсидира цената на различни млечни продукти, разпределяни на децата в училищата. По схемата за предлагане на плодове в училищата ЕС предоставя на децата в училищата плодове и зеленчуци с цел насърчаване на навици за правилно хранене у младите хора³³. И двете схеми предвиждат съпътстващи мерки, като мерките са задължителни за схемата за плодове и по избор за схемата за мляко. Съгласно действащия регламент съпътстващите мерки за двете схеми „могат да включват информация за мерките за обучение относно (…) борбата с разхищението на храни“³⁴. По време на одита обаче, нито една държава членка все още не беше се възползвала от възможността да използва съпътстващите мерки на схемата за предлагане на мляко в училищата, за да предава образователни послания относно генерирането и предотвратяването на разхищаването на храни. За схемата за предлагане на плодове в училищата само някои държави членки са използвали задължителните съпътстващи мерки за тази цел³⁵.

Развитие на селските райони

48

Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) има потенциала да допринесе за намаляване на разхищаването на храни в първичното производство и в сектора на хранително-вкусовата промишленост (например чрез оказване на помощ за намаляване на смъртността на животните в стопанствата, за намаляване на загубите след прибиране на реколтата, чрез подобряване на условията за съхранение или чрез оказване на помощ за намаляване на загубите по време на преработката).

49

Независимо от факта, че намаляването на разхищаването на храни не е специално споменато в различните регламенти за развитието на селските райони, действия за намаляването му могат да бъдат финансирани чрез няколко мерки като трансфер на знания и действия за осведомяване, инвестиции в материални активи (например по-малко вредно оборудване, по-добро съхранение след прибиране на реколтата, пригодени селскостопански сгради за животни с цел намаляване на заболяванията и смъртността), плащания за хуманно отношение към животните и дейности за сътрудничество³⁶. Член 53, параграф 3 е единственият от Регламента за развитие на селските райони, който изрично споменава потенциала на мрежата за ЕПИ за „намаляване на загубите след прибиране на реколтата и разхищаването на храни“.

50

Комисията не е насърчила специално държавите членки да използват средства от ЕЗФРСР за борба срещу разхищаването на храни. От своя страна одитираните държави членки не споменават специално разхищаването на храни или борбата срещу това като необходимост или цел на програмите си за периодите 2007 – 2013 г. и 2014 – 2020 г., въпреки че са имали възможността да направят това. Въпреки това няколко от посетените по време на одита органи на държавите членки признаха потенциала на ЕЗФРСР да допринася за намаляване на разхищаването на храни и представиха конкретни примери за проекти, за да го демонстрират (вж. каре 5). Тези примери обаче не са резултат от стратегически и планиран подход към борбата срещу разхищаването на храни, а по-скоро случаен ефект от прилагането на ЕЗФРСР в тези конкретни държави членки. По време на одита повечето държави членки току-що бяха започнали да установяват своите споразумения и проекти в рамките на ЕПИ, което означава, че в момента е трудно да се направи преглед на въпросите за разхищаването на храни, които са включени в дейностите по ЕПИ.

51

Независимо от някои добри примери, потенциалът на ЕЗФРСР да спомага за намаляване на разхищаването на храни на равнище производители и преработватели все още не е напълно използван.

Обща политика в областта на рибарството (ОПОР)

52

Рибарите не улавят само рибата, която конкретно искат или която им е разрешено да ловят. До неотдавна нежеланите части от техния улов бяха изхвърляни в морето, често мъртви. Това беше считано от много хора за неприемливо разхищаване на оскъдни ресурси. През 2013 г. беше одобрена реформа на Общата политика в областта на рибарството (ОПОР), която има за цел прекратяване на тази практика чрез въвеждане на задължението за разтоварване на сушата. Чрез европейските фондове в областта на рибарството³⁷ държавите членки са имали/имат възможността да финансират проекти за подготовка за задължението за разтоварване на сушата и за положително влияние върху процента на оцеляване на рибите в аквакултурата. Друг елемент на реформата на ОПОР, който оказва потенциално въздействие върху разхищаването на храни, е премахването на компенсацията за изтеглянето на риба от пазара (вж. точка 61).

Изхвърляне на улов в морето и задължение за разтоварване на сушата

53

Европейският парламент и Съветът считат, че „нежеланият и изхвърляният улов действително представляват съществена загуба“ и установяват задължение за разтоварване на сушата на целия улов („задължение за разтоварване на сушата“)³⁸. Задължението за разтоварване на сушата се въвежда постепенно в периода 2015–2019 г. Съгласно това задължение целият улов трябва да се задържа на борда, да се разтоварва на сушата и да се проверява спрямо квотите. Могат да бъдат изключени видовете с висок шанс за оцеляване, когато бъдат освободени при определени условия. Съгласно регламентите маломерната риба не може да бъде предлагана на пазара за целите на консумация от човека.

54

Според Комисията целта е да се намали процентът на изхвърляне на улова от 15–25 % до 5 %³⁹. Тези проценти обаче се различават в зависимост от вида риболов, вида на рибата и годината (например изхвърляният улов при риболов близо до или на морското дъно (дънен риболов) в Северно море е средно 40 % от улова⁴⁰, приблизителната оценка за общо изхвърления улов в Средиземно море е 18,6 %⁴¹). Плановете на Комисията са да определи по-прецизни цели по видове или по географски зони в многогодишните планове на ЕС, които в момента се изготвят.

55

Очевидно е, че задължението за разтоварване има потенциал да спомогне за намаляване на разхищаването на храни, ако се прилага правилно, т.е. ако води до по-голяма избирателност, като по този начин се намали количеството на нежелания улов (като маломерната риба). Обратното, ако риболовната дейност не стане по-избирателна, целият улов на риба, годна за консумация от човека, която не може да бъде използвана за тази цел (например заради изискванията за минимален размер), ще представлява разхищаване на храна съгласно определението, използвано за настоящия доклад.

56

С цел осъществяване на по-ефективно наблюдение на изпълнението на задължението за разтоварване е важно да има надеждни данни за улова и изхвърляните количества. На равнище Комисия обаче такива данни все още не са лесно достъпни, защото:

• Електронният риболовен дневник⁴² за риболовни кораби с определен размер не е изцяло приложен в държавите членки;
• независимо от задължението от 1 януари 2010 г. рибарите да записват в риболовния дневник прогнози за всички изхвърлени количества над 50 кг, държавите членки нямат задължение да изпращат тези данни на Комисията;
• изискването за записване на разрешеното изхвърляне на улов, както и видовете под минималния размер (изхвърляни преди това) за целите на опазването като отделни записи в електронния дневник, е въведено едва през май 2015 г.

При липсата на такива данни е трудно да бъде получена информация относно мащаба на разхищаването на храна във връзка с риболова.

Европейски фондове в областта на рибарството

57

Чрез Европейския фонд за рибарство (ЕФР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) държавите членки имаха/имат възможността да финансират проекти, които улесняват изпълнението на задължението за разтоварване на сушата, като например инвестиции в селективни риболовни уреди, оборудване за обработка на нежелания улов на борда, научни изследвания относно процента на оцеляване на рибата, инвестиции за обработка на изхвърляния улов на брега и т.н. Четири от петте посетени държави членки са използвали ЕФР по-специално за финансиране на научноизследователски проекти или проекти за разработване и изпитване на по-селективни риболовни уреди (вж. каре 6), но броят на този вид проекти е много малък в две от тези държави членки. Проекти, които улесняват изпълнението на задължението за разтоварване на сушата, могат да бъдат финансирани и чрез ЕФМДР, но тъй като оперативните програми бяха одобрявани до декември 2015 г., по време на одита все още не бяха избрани никакви проекти за финансиране.

58

Чрез ЕФМДР държавите членки могат да финансират и проекти, които имат положително влияние върху процента на оцеляване на рибите в аквакултурата. В една от посетените държави членки ЕФР е използван за финансиране на проекти за борба срещу заболяванията при рибите, като по този начин се е повишил процентът на оцеляване на рибата във въпросните рибни стопанства⁴³.

59

Както ЕФР, така и ЕФМДР могат потенциално да спомогнат за намаляване на разхищаването на храни, въпреки че това не е изрично посочено в съответните регламенти. Този потенциал все още не е напълно реализиран в посетените държави членки.

Изтегляне на риба от пазара

60

През периода 2007 – 2013 г. ЕС плаща на държавите членки компенсация за изтегляне на риба от пазара, когато цената ѝ е прекалено ниска. В периода 2007—2014 г. на държавите членки са изплатени 25,4 млн. евро за изтеглена риба (средно по 3,2 млн. евро годишно). Това съответства на 51 386 тона риба (средно 6 423 тона годишно). Няма налична информация за количествата риба, които са били унищожени или използвани за други цели като рибно брашно. Според Комисията единствената сигурност по отношение на крайното предназначение на тази риба е, че не е използвана за пряка консумация от човека.

61

В своето съобщение относно реформата на ОПОР Комисията заявява, че „усвояването на публични средства за унищожаване на риба вече не е оправдано“. Това беше потвърдено и от обществената консултация, проведена от Комисията през 2009 г⁴⁴. Освен това системата вече не отразява „променящия се баланс в търсенето и предлагането“. Новият регламент за ООП на продукти от риболов и аквакултури, който влезе в сила през 2014 г.⁴⁵, вече не отпуска финансова компенсация за изтеглянето от пазара и унищожаването на риба. Организации на производителите все още могат да вземат решение за изтегляне на риба от пазара⁴⁶, но за тяхна собствена сметка. С премахването на компенсацията за изтегляне от пазара на риба Европейският съюз даде ясен сигнал на европейското рибарство да преустанови практиките на разхищаване и по-добре да съгласува риболовните дейности с търсенето.

Политика за безопасност на храните

62

Целта на политиката за безопасност на храните на Комисията е да гарантира, че хранителните продукти са безопасни за консумация от хората. В тази връзка Комисията предприема законодателни действия и наблюдава дали държавите членки гарантират, че търговците на дребно, преработвателите и производителите на храни спазват правилата. Безопасността на храните и хигиенните правила имат преди всичко за цел да гарантират, че хранителните продукти са безопасни за консумация. Въпреки това, когато се прилагат тези правила на практика, трябва да се внимава да не се рискува разхищаване на храни чрез превишаване на основните изисквания за безопасност на храните. Одитът установи редица области, в които все още са необходими допълнителни усилия от страна на Комисията и държавите членки по отношение на предотвратяването на разхищаването на храни, свързани с обмена на добри хигиенни практики, изискванията за проследимост и етикетирането на датата.

Насоки за добра хигиенна практика

63

„Насоки за добра хигиенна практика“ са практически насоки, разработени от конкретни сектори в държавите членки (например търговията на дребно, мелничарската промишленост, сектора за бутилиране на вода), за това как да се спазва общото законодателство в областта на хигиената на храните и свързаните с него изисквания. Насоките предоставят съвети и ръководство на предприятията как да спазват приложимите хигиенни правила, като например как да провеждат оценка на рисковете за безопасността на храните в рамките на своето предприятие, как да прилагат предпазни мерки за справяне с такива рискове или как да процедират с контрола на температурата, вредителите и т.н. Тези насоки позволяват изискванията за безопасност да се приспособяват към конкретни ситуации и разхищаването на храни да бъде потенциално намалено, тъй като изискванията са само толкова строги, колкото е действително необходимо, за да се постигне необходимото равнище на безопасност.

64

Европейската комисия води регистър на националните насоки за добра хигиенна практика с цел обмен на добри практики между държавите членки и стопанските субекти в хранителната промишленост. За някои държави членки обаче този регистър съдържа остаряла информация и ръководства, които вече не са действащи. Други държави членки не задължават частните дружества, разработили такива насоки, да ги направят обществено достояние. Независимо от съществуването на регистъра някои от посетените държави членки изразиха своята загриженост относно факта, че на равнище ЕС обменът на знания в тази област не е достатъчен.

Изтегляне и изземване на храни

65

В случай на изземвания или изтегляния на продукти с оглед на безопасността на храните, проследимостта е от съществено значение. Колкото по-съвършена е системата за проследяване, толкова по-малки са рисковете от разхищаване на храни, тъй като продуктите, които ще бъдат изтегляни/изземвани могат да бъдат идентифицирани по-прецизно. Общото законодателство в областта на храните⁴⁷ изисква операторите да имат система за проследяване, която може да проследи даден продукт чрез подход „стъпка назад – стъпка напред“⁴⁸. Директива 2011/91/ЕС⁴⁹ определя, че дадена храна трябва да има означения или маркировки, идентифициращи партидата, към която принадлежи, но не изисква споменаване на размера на партидите. На практика прилагането на проследимостта се различава за различните дружества.

66

Четири от петте посетени по време на одита държави членки⁵⁰ не са установили никакви допълнителни изисквания или насоки, свързани с размера на партидите, и органите на само две от посетените държави членки⁵¹ са заявили, че насърчават производителите и преработвателите да приемат малки по размер партиди (вж. каре 7). Събраната в посетените държави членки информация показва, че понякога е трудно да се изчислят изтеглените количества и често необходимата информация за идентифициране на продуктите, които трябва да се изтеглят, е твърде неясна. Кодът, който идентифицира количествата за изтегляне не е еднакъв; той може да бъде номер на партида или срок на годност, а съответните количества за партида могат да се различават в голяма степен дори за подобни продукти.

Датите върху етикетите

67

Неясното етикетиране на датата на хранителни продукти е основен фактор, който допринася за объркването сред потребителите по отношение на безопасността на храните. Датата върху етикетите следва да е достатъчно ясна за потребителите, за да се избегне консумирането на храна, която не е безопасна, и изхвърлянето на безопасни храни. Съгласно законодателството на ЕС⁵² на етикета на продуктите следва да има обозначение „най-добър до“ или „срок на годност“. Обозначението „най-добър до“ (или „срок на минимална трайност на храната“) означава срокът, в който при подходящо съхранение храната запазва специфичните си свойства, а срокът на годност указва последния ден, на който продуктът се счита за безопасен.

68

Въпреки инициативите на органите да разпространяват информация по този въпрос в посетените държави членки, маркировките „най-добър до“ и „срок на годност“ се използват по различен начин от производители/преработватели/търговци на дребно. Идентични (или много сходни) продукти могат да имат маркировка или „срок на годност“, или „най-добър до“, което води до объркване и до изхвърляне на напълно годни за консумация храни, както е подчертано в примерите, събрани по време на одита (вж. каре 8). Освен това, както се вижда от резултатите от експресното проучване 425 на Евробарометър, потребителите не са напълно наясно за разликите между маркировките „най-добър до“ и „срок на годност“, тъй като само 47 % от интервюираните са установили правилното определение за „най-добър до“ и само 40 % за „срок на годност“, като различията между държавите членки са значителни⁵³.

69

Съгласно разпоредбите на ЕС продукти, които изискват маркировка „най-добър до“, все още могат да бъдат продавани след тази дата. Въпреки това към момента все още има държави членки, в които е незаконно да се продават продукти след датата на маркировката „най-добър до“ (например Румъния, Словакия) (вж. също каре 9).

Разяснения и съгласуване на политиките и разпоредбите за улесняване на даряването на храни

70

Даряването на храни е вторият най-предпочитан вариант, преди те да се превърнат в отпадъци (вж. точки 5 и 6). В ЕС има стабилна култура на даряване на храна и Комисията признава също така значението на улесняването на даряването на храни като начин за намаляване на разхищаването на храни в ЕС⁵⁵. На равнище различни области на политиката на ЕС все още съществуват редица пречки пред даряването като неясни правни разпоредби, липса на такива или разпоредби, които не се прилагат на практика. Преодоляването на тези пречки би допринесло за съгласуване на политиките на ЕС за улесняване на даряването на храни.

Липса на яснота в съществуващите правни разпоредби

Йерархия на отпадъците

71

Както член 4 от Рамковата директива за отпадъците,⁵⁶ така и предложението от 2015 г. за директива за изменение на няколко директиви за отпадъците определят йерархията на отпадъците, която трябва да се прилага в Европейския съюз (вж. точка 5), но не определят как този ред от приоритети следва да се прилага в конкретния случай с храните и не включват определение на термина „разхищаване на храни“. По този начин текстовете на ЕС не поясняват дали дарената храна следва да се счита за разхищение на храна или обратното – дали да се счита като начин за предотвратяване на разхищаването на храната⁵⁷. Това на свой ред има последици за наблюдението на разхищаването на храни⁵⁸ и за вземането на мерки за намаляването му.

Политика за безопасност на храните

72

Законодателството в областта на хигиената на храните от 2002 г. не пояснява задълженията на хранителните банки и други благотворителни организации, когато обработват дарени храни. По-конкретно правото на ЕС⁵⁹ не определя дали хранителните банки и благотворителните организации трябва да се считат за „стопански субекти в хранителната промишленост“⁶⁰ и следователно трябва да спазват законодателството в областта на храните. Затова държавите членки приемат различни тълкувания за хранителните банки и благотворителните организации, които се занимават с дарени храни (вж. каре 10). От 2003 г. насам няколко държави членки сами разработиха собствени насоки за хранителните банки и благотворителните организации, разяснявайки даряването по отношение на въпросите с отговорността и обяснявайки как да се тълкуват факторите, свързани с безопасността на храните, като срокове на годност, проследимост, етикетиране и замразяване на хранителни продукти. В момента Комисията е събрала на своя уебсайт национални и секторни насоки относно преразпределянето на храни, споделяни от различните участници, за да насърчава обмена на добри практики между държавите членки. Въпреки че от 2012 г. насам самата Комисия многократно призовава за насоки на ЕС относно даряването на храни с цел разясняване на въпроса, по време на одита през юни 2016 г. Комисията посочи, че все още работят по първия проект за такива насоки⁶¹. Следователно Комисията все още има потенциала да допринесе за разясняване на съществуващите правни разпоредби в това отношение.

Данък върху добавената стойност

73

Данъчните стимули за даряването на храни се разглежда от много заинтересовани страни като най-мощния инструмент за неговото насърчаване. Дискусиите относно данъчните стимули на равнище ЕС се съсредоточиха върху това как следва да се облагат с ДДС дарените храни. Този въпрос беше тема на многобройните срещи, проведени от Комисията. Законодателството на ЕС за ДДС само по себе си не представлява пречка за даряването за тези видове хранителни продукти, но тълкуването на това законодателство от страна на определени държави членки все още може да бъде пречка за даряването на храни (вж. каре 11).

Пропуснати възможности за улесняване на даряването поради липса на правни разпоредби

Обща политика в областта на рибарството

74

Според Комисията, по време на преговорите относно реформата на ОПОР, със законодателя е дискутирана възможността даряването да бъде включено в реформираната ОПОР, но накрая тази възможност е отхвърлена. Поради това, все още няма механизъм за насърчаване на даряването на изтеглена от пазара риба, нито пък механизъм за насърчаване на даряването на риба, която не може да бъде предлагана на пазара (например маломерната риба).

Обща селскостопанска политика

75

Както е обяснено в точка 35, дълги години ЕС е разполагал със значителни запаси от масло, обезмаслено мляко на прах, зърнени култури и т.н. В рамките на ОСП е съществувала специална програма (Програмата на ЕС за разпределяне на храни на най-нуждаещите се лица в Общността – Програма за ННЛ) за даряване на някои от тези интервенционни запаси на нуждаещите се чрез благотворителни организации.

76

След 90-те години на миналия век използването на механизма на публична интервенция непрекъснато намалява, както и запасите. От 2014 г. Програмата за ННЛ е заменена от друга програма, извън ОСП, наречена ФЕПННЛ. Въпреки че двата приложими регламента⁶³ предвиждат възможност да се използват продуктите от интервенционните запаси чрез ФЕПННЛ, липсват необходимите актове за изпълнение на Комисията, които установяват съответните процедури.

Възможностите за улесняване на даряването не са използвани в достатъчна степен

Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица

77

ФЕПНЛЛ съществува от 2014 г. За разлика от Програмата за ННЛ, главната цел на ФЕПНЛЛ⁶⁴ не е на най-нуждаещите лица да се предоставят продуктите от интервенционните запаси, а да им се предоставя материална и нематериална помощ.

78

Регламентът за ФЕПННЛ⁶⁵ указва други начини за улесняване даряването на храни, но Комисията не е популяризирала активно този аспект на ФЕПННЛ сред държавите членки и само няколко държави членки реално го използват:

• Член 23, параграф 4 предвижда възможността за безвъзмездно разпределяне на храни от интервенционните запаси на най-нуждаещите се лица по линия на ФЕПННЛ. На практика само една от 28-те държави членки (Финландия) и включила тази възможност в оперативната си програма за ФЕПННЛ.
• Член 26, параграф 2, буква г) предвижда възможност за финансиране на разходи за събирането, транспортирането, съхраняването и разпределянето на даренията от храни. Според Комисията само четири държави членки (Естония, Италия, Люксембург и Словакия) са включили тази възможност в оперативните си програми като действие в програмата, но без предвиден конкретен бюджет.

Обща селскостопанска политика

79

Когато производителите изтеглят плодове и зеленчуци от пазара, те могат да получат финансиране от ЕС за унищожаването им (вж. точка 44). Когато даряват продуктите на определени органи, получават по-голяма компенсация, отколкото когато ги унищожават. Въпреки тази по-голяма компенсация получените по време на одита данни показват, че по-малко от 40 % от изтеглените от пазара плодове и зеленчуци са реално дарени в периода 2007—2015 г. Стойностите се различават значително по държави членки и по години. Одитът показа, че в една посетена по време на одита държава членка има сериозни проблеми с надеждността на данните (вж. каре 12).

80

Една от трудностите, докладвана от органите на държавите членки по отношение на безвъзмездното разпределяне на изтеглени от пазара плодове и зеленчуци на определени обществени заведения⁶⁶, е фактът, че съгласно правото на ЕС не е разрешено безвъзмездното разпределяне да замества количества, които такива заведения обикновено закупуват. Въпреки че тази разпоредба е въведена, за да се избегне намеса на пазара, на практика поради трудността да се провери дали тази разпоредба се спазва, някои органи се възпират изцяло да даряват продукти на такъв вид заведения.

Заключения и препоръки

81

Разхищаването на храни е световен проблем, който през последните години се придвижва напред в публичния и политическия дневен ред. Неговото значение вероятно ще нараства все повече, предвид необходимостта от осигуряване на прехраната на увеличаващия се брой жители на планетата. Храните са ценна стока и за производството им може да се използват много ресурси. По настоящи изчисления в световен мащаб около една трета от храните, произвеждани за консумация от човека, се губят или разхищават, което има последваща икономическа и екологична цена.

82

В този контекст Сметната палата проучи ролята, която ЕС може да играе в борбата срещу разхищаването на храни. Като признава значението на пазарните сили при борбата срещу разхищаването на храни, одитът разгледа предприетите до настоящия момент действия и функциите на различните инструменти на политиката на ЕС за намаляване на това разхищаване. Той се съсредоточи върху действията за предотвратяване и даряване, които са най-предпочитани в борбата с разхищаването на храни.

83

Одитът разгледа въпроса „Допринася ли ЕС за ресурсноефективна верига на снабдяване с храни чрез ефективна борба с разхищаването на храни?“. Той констатира, че в момента това не е така, но в доклада се посочват начините, по които настоящите инициативи и политики могат да бъдат използвани по-ефективно за справяне с този проблем. Много от потенциалните подобрения не изискват нови инициативи или по-голямо публично финансиране, а по-скоро по-добро съгласуване на съществуващите политики, по-добра координация в рамките на Комисията и между Комисията и държавите членки и ясно определяне на намаляването на разхищаването на храни като една от целите на тези политики.

84

Европейският парламент, Съветът и Комисията заедно с държавите членки заявяват своето желание да се борят с проблема, свързан с разхищаването на храни. Предприетите до момента действия за изпълнение на това желание са разпокъсани и непостоянни, няма общоприета стратегия за целия ЕС, а на равнище Комисия липсва координация. Въпреки нарастващото значение на разхищаването на храни в политическия дневен ред, с времето амбицията на Комисията намалява(точки 26–30). И това се случва, въпреки че борбата с разхищаването на храни е област, за която изглежда има съгласие, че Комисията може да има водеща роля. Отсъствието на общо определение на понятието „разхищаване на храни“ и на общоприета изходна стойност, спрямо която да се поставят цели за намаляване на разхищаването, затрудняват по-нататъшния напредък в тази област. Поради това Сметната палата препоръчва:

Препоръка 1

Усилията на ЕС да се бори с разхищаването на храни следва да се засилят и да се координират по-добре. В тази връзка Съюзът би могъл да поема по-голяма роля в съответните международни форуми. Това предполага съгласувани действия от страна на органите на ЕС и държавите членки за договаряне възможно най-скоро на обща стратегия.

На техническо равнище Комисията следва в настоящия момент да разработи план за действие за следващите години, обхващащ различни области на политиката. Той трябва да включва приемането на общо определение на понятието „разхищаване на храни“ на всеки един етап от хранителната верига и методология за измерване на въздействията от стратегията.

85

Сметната палата разгледа редица области на политиката на ЕС, които могат да влияят върху поведението на различните участници във веригата на снабдяване с храни по отношение на разхищаването на храни (селско стопанство, рибарство, безопасност на храните, околна среда, социални въпроси и данъчно облагане). Действията трябва да бъдат насочени по цялата верига на снабдяване с храни с възможни ползи за всички участващи. Това означава, че следва да се постави акцент върху предотвратяването, тъй като ползите от избягване на разхищаването са повече от тези при решаването на проблема на по-късен етап.

86

Въпреки че съществуват редица политики на ЕС, които имат потенциал за борба срещу разхищаването на храни, този потенциал не е напълно реализиран и предлаганите възможности все още не са използвани. Напълно липсва оценка на въздействието на различните политики на ЕС върху борбата срещу разхищаването на храни. Основни области на политиките като Общата селскостопанска политика, включително развитието на селските райони, Общата политика в областта на рибарството и политиката за безопасност на храните, са от значение и могат да бъдат използвани за подобряване на борбата срещу разхищаването на храни (точки 34–69). Все пак с времето промените в политиките, включително реформите на ОСП и промените в политиката в областта на рибарството, са показали положителен ефект, например отказ от основана на интервенции селскостопанска политика, която създава свръхпроизводство. В доклада се подчертават редица примери за добри практики, но тяхното положително въздействие върху разхищаването на храни е по-скоро случайно, а не в резултат на целенасочено действие на политиката. Поради това Сметната палата препоръчва:

Препоръка 2

С цел координиране на различните политики с потенциал за борба срещу разхищаването на храни Комисията следва да обръща внимание на разхищаването на храни в своите бъдещи оценки на въздействието. Комисията следва по-добре да съгласува различните политики и да помисли как те биха могли да бъдат развити, за да се насочат към проблема. По-специално трябва да се има предвид следното:

1. по отношение на ОСП темата за разхищаването на храни следва да се включи в предстоящия преглед на политиката. Комисията също така следва да насърчава държавите членки при програмирането на бъдещите разходи да определят като приоритетна цел борбата с разхищаването на храни, например включвайки я като цел за следващия програмен период за развитие на селските райони.
2. По отношение на Общата политика в областта на рибарството е необходимо по-строго наблюдение на задължението за разтоварване на рибния улов на сушата и от сега нататък Комисията следва да улеснява използването на наличните средства от ЕС за инвестиции, които се борят с разхищаването на храни.
3. При разработването на своята политика за безопасност на храните Комисията следва допълнително да улесни обмена на добри практики относно хигиената и да наблюдава как се прилагат изискванията за проследимост. Що се отнася до етикетирането на храните, тя следва да разгледа необходимостта от намеса, за да се предотвратят практики на етикетиране, които генерират разхищаване на храни.

87

Даряването на храни, които в противен случай ще бъдат похабени, вече се практикува в ЕС, например чрез хранителните банки. Въпреки това все още съществуват редица пречки пред даряването, както и липса на яснота и съгласуваност на определени правни разпоредби, свързани с него. Не са използвани редица възможности за улесняване на даряването на храни, които в противен случай ще бъдат похабени (точки 70 – 80). Поради това, като подчертава, че усилията следва преди всичко да бъдат насочени към предотвратяването на разхищаването, ЕСП препоръчва:

Препоръка 3

Комисията следва да насърчава възможността за даряване на храни, които са безопасни за консумация и които в противен случай биха били похабени. По-специално и възможно най-скоро, тя следва да:

1. прецизира тълкуването на правните разпоредби, които пречат на даряването, по-конкретно по отношение на Рамковата директива за отпадъците и общото законодателство в областта на храните;
2. извърши оценка на въздействието от включването на даряването в такива области на политиката, в които то отсъства, особено във връзка с Общата политика в областта на рибарството;
3. довърши правната уредба, позволяваща използването на храна от селскостопанските запаси, формирани от публични интервенции; и
4. насърчава сред държавите членки използването на съществуващите разпоредби за даряване, които се отнасят конкретно до изтеглянето от пазара на плодове и зеленчуци и до ФЕПННЛ.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Phil WYNN OWEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 10 ноември 2016 г.

Термини и съкращения

Възстановявания при износ: Възстановявания при износ могат да се изплащат от ЕС на търговски дружества, които продават определени селскостопански стоки в трети държави. Възстановяването обикновено покрива разликата между цените на вътрешния пазар на ЕС и цените на световните пазари.

Г-20: (или Групата на двадесетте) е международен форум на правителствата и управителите на централните банки от 20 големи икономики.

ГД AGRI: Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Европейската комисия.

ГД CNECT: Генерална дирекция „Съобщителни мрежи, съдържание и технологии“ на Европейската комисия.

ГД EMPL: Генерална дирекция „Трудова заетост, социални въпроси и приобщаване“ на Европейската комисия.

ГД ENER: Генерална дирекция „Енергетика„на Европейската комисия.

ГД ENV: Генерална дирекция „Околна среда“ на Европейската комисия.

ГД GROW: Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ на Европейската комисия.

ГД MARE: Генерална дирекция „Морско дело и рибарство“ на Европейската комисия.

ГД MARKT: Генерална дирекция „Вътрешен пазар и услуги“. Ново наименование: Генерална дирекция „Финансова стабилност, финансови услуги и съюз на капиталовите пазари“ (FISMA).

ГД RTD: Генерална дирекция „Научни изследвания и иновации“ на Европейската комисия.

ГД SANCO: Генерална дирекция „Здравеопазване и политика за потребителите“ на Европейската комисия. Ново наименование: Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ (SANTE).

ГД SANTE: Генерална дирекция „Здравеопазване и безопасност на храните“ на Европейската комисия.

ГД TAXUD: Генерална дирекция „Данъчно облагане и митнически съюз“ на Европейската комисия.

ГД ENTR: Генерална дирекция „Предприятия и промишленост“ на Европейската комисия. Ново наименование: Генерална дирекция „Вътрешен пазар, промишленост, предприемачество и МСП“ (GROW).

ГД: Отдели и служби на Европейската комисия, известни като „генерални дирекции“ (ГД).

ДДС: Данък върху добавената стойност.

ЕВРОСТАТ: Статистическата служба на Европейския съюз.

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони.

ЕПИ: Европейско партньорство за иновации.

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието.

ЕФМДР: Европейски фонд за морско дело и рибарство.

ЕФР: Европейски фонд за рибарство.

Изтегляне от пазара: Изтегляне на продукти от пазара (непускането им за продажба).

ИКЕ на ООН: Икономическа комисия за Европа на ООН.

Небране на реколтата: Когато от обработваната площ не е добита търговска продукция по време на нормалния производствен цикъл. Унищожаването на продуктите поради климатични събития или болест не се счита за небране на реколтата.

ООП: Обща организация на пазарите.

ОПОР: Обща политика в областта на рибарството.

ОПС: Общ пазарен стандарт.

ОСП: Обща селскостопанска политика.

Помощ за частно складиране: Помощ за складиране на продукти. Това спомага за стабилизиране на пазара за даден продукт, когато има свръхпроизводство и цените паднат.

Програма за ННЛ: Програмата на ЕС за разпределяне на храни на най-нуждаещите се лица.

Публична интервенция: Когато пазарните цени на определени селскостопански продукти паднат под предварително определено равнище, Европейската комисия може да реши да стабилизира пазара, като закупи излишъците от запаси, които след това може да се съхраняват в държавите членки до повишаването на пазарната цена.

Развитие на селските райони: Политиката на ЕС за развитие на селските райони допълва системата на директни плащания и пазарни мерки и работи за подобряване на определени аспекти на икономическото и социалното положение и състоянието на околната среда на селските райони в ЕС.

Събиране на реколтата на зелено: Прибирането на цялата реколта от негодни за предлагане на пазара (но неувредени) продукти в дадена площ преди нормалното събиране на реколтата.

ФАО: Организация на ООН за прехрана и земеделие.

ФЕПННЛ: Фонд за европейско подпомагане на най-нуждаещите се лица.

COPA COGEGA: COPA – Комитет на професионалните селскостопански организации (европейската представителна организация на селскостопанските производители), COGECA – Обща конфедерация на селскостопанските кооперации.

DAS: Годишните декларации за достоверност на Европейската сметна палата.

FAOSTAT: Организация на ООН за прехрана и земеделие, статистическа служба.

VCS: Доброволно обвързано с производството подпомагане.

WRAP: (Waste & Resources Action Programme — Програма за действие в областта на отпадъците и ресурсите) Благотворителна организация и компания в Обединеното кралство, която работи с правителствата, предприятията и общностите за постигане на практически решения за подобряване на ресурсната ефективност и ускоряване прехода към устойчива, ресурсноефективна икономика.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит беше приет от Одитен състав I, с ръководител Phil Wynn Owen — член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на разходите за устойчиво използване на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Bettina Jakobsen със съдействието на Katja Mattfolk — ръководител на нейния кабинет; Kim Storup — аташе в кабинета; Michael Bain — главен ръководител, Maria Eulàlia Reverté i Casas — ръководител на задача. Одитният екип включва Els Brems, Klaus Stern, Diana Voinea и Paulo Oliveira.

Във връзка с тази публикация

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

PDF	ISBN 978-92-872-6421-3	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/746552	QJ-AB-16-032-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-6867-9	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/452316	QJ-AB-16-032-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За всяко използване или възпроизвеждане на фигура 4 на стр. * и на снимките в каре 6 на стр. *, трябва да бъде искано разрешение директно от притежателя на авторските права.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

• един екземпляр:
  • чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• повече от един екземпляр или постери/карти:
  • от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
  • от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
  • като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
  • или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*) Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

• чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).