Zagotavljanje dobavnih verig kmetijskih proizvodov med pandemijo COVID-19 Odziv EU je bil hiter, vendar države članice pomoči niso dovolj dobro ciljno usmerile

Povzetek

I Pandemija COVID-19 je vplivala na dobavne verige kmetijskih proizvodov od vil do vilic in prizadela več kmetijskih trgov. EU je kot odziv na to sprejela več izrednih podpornih ukrepov.

II Cilj te revizije je bil oceniti, ali je bil odziv EU na grožnjo, ki jo je za dobavne verige kmetijskih proizvodov pomenila pandemija, ustrezen. Evropsko računsko sodišče (Sodišče) je ocenilo, ali se je EU hitro odzvala na motnje v agroživilskem sektorju, ki jih je povzročila pandemija, in preučilo, ali je bila podpora EU namenjena sektorjem in upravičencem, ki so jo najbolj potrebovali. Ukrepi Komisije so bili sprejeti leta 2020, v tem poročilu pa je obravnavano njihovo izvajanje do konca leta 2021. Sodišče pričakuje, da bo z revizijo pomagalo izboljšati oblikovanje ukrepov v morebitnih prihodnjih krizah, ki bi lahko vplivale na dobavne verige kmetijskih proizvodov.

III Sodišče je ugotovilo, da je bil odziv Komisije na grožnjo, ki jo je za dobavne verige kmetijskih proizvodov pomenila pandemija COVID-19, v večini pogledov ustrezen, vendar premalo ciljno usmerjen.

IV Sodišče je ugotovilo, da se je Komisija hitro odzvala na pandemijo. Objavila je koristne smernice o pretoku blaga in kritičnih delavcev, s pomočjo katerih so se ublažile motnje v agroživilskem sektorju. Neposredna podpora s proračunom v višini 712 milijonov EUR je bila hitro izvedena s prerazporeditvijo neporabljenih sredstev iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP). Sodišče je ugotovilo, da so ta ukrep večinoma sprejele države članice, ki so imele ob koncu leta 2019 v proračunu EKSRP še precej neporabljenih sredstev.

V Glavni fiskalni odziv na pandemijo je izhajal iz nacionalnih proračunov, Komisija pa je vzpostavila postopke za poenostavitev državne pomoči. Sodišče je ugotovilo, da je obstajalo tveganje izkrivljanja konkurence med državami članicami, pa tudi tveganje čezmernih nadomestil, kadar se je z državno pomočjo podpiral sektor, ki je prejel tudi sredstva EU.

VI Države članice so neposredno podporo premalo ciljno usmerile. Pet od 14 držav članic, ki so uporabile ta ukrep, je dalo sredstva EU na voljo vsem kmetom, ki so imeli izgubo, ostalih devet pa je podporo ciljno usmerilo v izbrane sektorje in podprlo upravičence ne glede na to, ali so imeli izgubo.

VII EU je sprejela tudi ukrepe v obliki zasebnega skladiščenja in krizne destilacije vina, da bi z zmanjšanjem presežne ponudbe stabilizirala trg. Uporaba zasebnega skladiščenja je bila majhna, zlasti v sektorju mesa. Krizna destilacija s proračunom 293 milijonov EUR se je v državah članicah, ki jih je revidiralo Sodišče, izvajala zelo različno. Pravila za višino podpore, ki so jo lahko obdržale destilarne, niso bila jasna.

VIII Sodišče na podlagi teh ugotovitev Komisiji priporoča, naj deli dobre prakse za izboljšanje ciljnega usmerjanja ukrepov SKP in predlaga jasna pravila za primer prihodnjih kriz.

Uvod

Pandemija COVID-19 in dobavne verige kmetijskih proizvodov

01 Cilj skupne kmetijske politike (SKP) EU je zagotoviti stabilno ponudbo hrane po dostopnih cenah in kmetom zagotoviti ustrezne dohodke¹. Pandemija COVID-19 je vplivala na dobavne verige kmetijskih proizvodov od vil do vilic, pri čemer je povzročila motnje in gospodarsko škodo pri žetvi, logistiki, predelavi in nabavi.

02 Na začetku pandemije je več držav članic zaradi javnozdravstvenih razlogov enostransko zaprlo svoje meje kljub priporočilu Komisije², naj se usklajeno pristopi k morebitnim omejitvam prostega pretoka ljudi in blaga. Iz istih razlogov je bil otežen prevoz proizvodov, zlasti čezmejni. Zaradi izrednih ukrepov ali pomanjkanja osebja so se zaprli številni obrati za predelavo hrane. Gostinski in hotelirski sektor je bil zaprt, samopostrežne trgovine pa so imele premalo osebja in težave z dobavo³.

Ukrepi EU za podporo agroživilskemu sektorju med pandemijo COVID-19

03 Za ukrepe v agroživilskem sektorju so odgovorne predvsem države članice. Komisija objavlja smernice in predlaga finančne ukrepe za podporo sektorju⁴, upravljanje teh ukrepov pa si deli z državami članicami. Te izberejo upravičence in izvajajo ukrepe, ki jih predlaga Komisija. Komisija je odgovorna tudi za odobritev shem državne pomoči, ki jih države članice želijo izvajati. Na sliki 1 je prikazan časovni okvir ukrepov, ki jih je sprejela EU.

04 EU je uvedla zlasti naslednje ukrepe (za več podrobnosti glej tabelo 1 in Prilogo I):

• smernice Komisije za zagotovitev učinkovite verige preskrbe s hrano v EU, pri čemer so sezonski delavci opredeljeni kot „kritični“ za zagotovitev podpore živilskemu sektorju,
• neposredno podporo kmetom in MSP v obliki pavšalnih plačil (ukrep 21 za razvoj podeželja), posojil in jamstev, višjih predplačil in večje državne pomoči v skladu z začasnim okvirom za kmete in podjetja za predelavo hrane,
• izredne tržne ukrepe v obliki pomoči za zasebno skladiščenje, krizne destilacije vina in prožnosti pri izvajanju programov za podporo trgu,
• ukrepe za prožnost SKP, in sicer podaljšanje roka za vloge za plačila v okviru SKP in začasno nadomestitev pregledov na kmetijah na kraju samem z alternativnimi viri dokazov, kot so satelitski posnetki ali geografsko označene fotografije, da bi se zmanjšal fizični stik med kmeti in inšpektorji.

05 Pandemija COVID-19 ni edini zunanji dogodek, ki je vplival na agroživilski sektor EU. Invazija Rusije v Ukrajini 24. februarja 2022 je močno vplivala na varnost v Evropi, tudi na zanesljivo preskrbo s hrano. Ta nepovezana dogodka sta se obravnavala s podobnimi ukrepi. Informativno so v Prilogi II skupaj predstavljeni ukrepi za prehransko varnost, uvedeni kot posledica vojne v Ukrajini, in ukrepi, sprejeti kot posledica krize zaradi COVID-19.

Obseg revizije in revizijski pristop

06 Sodišče je v tej reviziji preučilo, ali je bil odziv EU na grožnjo, ki jo je za dobavne verige kmetijskih proizvodov pomenila pandemija COVID-19, ustrezen. To temo je obravnavalo glede na izzive brez primere za agroživilske dobavne verige po vsej EU in motnje na trgih kmetijskih proizvodov. Evropski parlament je izrazil zanimanje za oceno Sodišča o delovanju tržnih ukrepov v zvezi z verigami preskrbe s hrano po pandemiji COVID-19.

07 Da bi Sodišče odgovorilo na glavno revizijsko vprašanje, je ocenilo, ali je bil odziv EU za preprečevanje motenj v dobavnih verigah kmetijskih proizvodov hiter ter ali je bila podpora EU dobro ciljno usmerjena in so bile z njo obravnavane potrebe kmetov. V okviru ocene je preučilo smernice EU, izredno podporo, tržne ukrepe in državno pomoč.

08 Sodišče je preverilo izvajanje ukrepov EU v petih državah članicah (v Grčiji, Španiji, Franciji, na Poljskem in v Romuniji), katerim je bilo dodeljenih 69 % zneskov kot izjemna pomoč v skladu z ukrepom 21 oziroma 87 % zneskov kot podpora za krizno destilacijo (glej sliko 2).

09 Revizija Sodišča je zajemala leti 2020 in 2021, v katerih je bila izvedena večina uvedenih ukrepov. Sodišče je revizijske dokaze pridobilo s:

• pregledom nacionalne/regionalne zakonodaje in statističnih podatkov,
• vprašalnikom, ki so ga izpolnili nacionalni organi v petih izbranih državah članicah, o tem, kako so uporabljali podporne ukrepe EU, uvedene med pandemijo COVID-19,
• nadaljnjim spremljanjem z nacionalnimi ali regionalnimi organi v petih izbranih državah članicah,
• razgovori z uradniki Komisije in pregledom dokumentacije Komisije.

V revizijo Sodišča niso zajeti ukrepi Komisije kot odziv na vojno v Ukrajini.

10 Sodišče pričakuje, da bo s svojim delom pomagalo Komisiji izboljšati oblikovanje in ciljno usmerjenost ukrepov za odzivanje na prihodnje krize, ki so namenjeni podpori agroživilskemu sektorju in zagotavljanju varnosti dobavnih verig kmetijskih proizvodov.

Opažanja

Odziv EU na pandemijo je bil hiter

11 Sodišče je ocenilo:

1. ali so Komisija in države članice takoj zagotovile pretok blaga po vsej EU, pri čemer je ocenilo vlogo Komisije pri oblikovanju smernic za zelene vozne pasove in to, kako je spremljala uporabo smernic;
2. ali je Komisija hitro uvedla neposredno podporo za kmete v prvih mesecih po začetku pandemije;
3. ali so Komisija in države članice hitro uvedle ukrepe državne pomoči za podporo kmetom in sprejele ukrepe za zagotovitev, da ukrepi državne pomoči ne bodo povzročili izkrivljanja konkurence in čezmernih nadomestil.

Na podlagi smernic Komisije o ukrepih za upravljanje meja so se ublažile motnje v agroživilskem sektorju

12 Komisija je ob začetku pandemije objavila smernice o zelenih voznih pasovih za olajšanje pretoka blaga⁶ in o sezonskih delavcih⁷. 23. marca 2020 je vzpostavila sistem zelenih voznih pasov⁸ in države članice pozvala, naj sprejmejo potrebne operativne in organizacijske ukrepe za zagotovitev delovanja enotnega trga za vse vrste blaga, vključno z agroživilskimi proizvodi.

13 Cilj smernic o zelenih voznih pasovih je bil zagotoviti stalen pretok blaga v EU in prost pretok delavcev v prevozništvu. Ključni mejni prehodi so bili razglašeni za mejne prehode z zelenimi voznimi pasovi, na katerih kontrole niso smele trajati dlje kot 15 minut.

14 Komisija je sodelovala z Agencijo EU za vesoljski program pri razvoju mobilne aplikacije. Aplikacija Galileo Green Lane zagotavlja podatke o skladnosti s sporočilom Komisije o izvajanju zelenih voznih pasov. Osebje mejne kontrole in uporabniki aplikacije v tovornem prometu beležijo čase prehodov na 178 mejnih prehodih vseevropskega prometnega omrežja (TEN-T). Na podlagi tega lahko uporabniki aplikacije bolje načrtujejo potovanja. Novembra 2022 je aplikacija še vedno delovala in se uporabljala za olajšanje prevoza v sedanji krizi po invaziji Rusije v Ukrajini.

15 S podatki Komisije je bilo potrjeno, da je med 3. junijem 2020 in 31. decembrom 2021 povprečni čas prehoda meja na kontrolnih točkah za manj kot eno minuto presegel 15-minutni določeni najdaljši čas⁹. Za obdobje pred junijem 2020 strukturirani podatki niso na voljo. Na sliki 3 je prikazan povprečni tedenski čas prehoda. Časovna omejitev za zeleni vozni pas je bila presežena predvsem med junijem in avgustom 2020 ter med majem in avgustom 2021. Ti obdobji sta sovpadali z omejitvami potovanj v državah članicah v različnih valovih pandemije COVID-19.

16 Po začetku pandemije je Komisija vzpostavila mrežo nacionalnih kontaktnih točk za promet (NTCPN), ki državam članicam zagotavlja neformalno platformo za izpostavljanje vprašanj prevoza in razpravo o njih, opredelitev skupnih rešitev ter izmenjavo najboljših praks. Po mnenju držav članic, s katerimi se je Sodišče posvetovalo med revizijo, so ta srečanja pomagala racionalizirati sodelovanje EU na področju tovornega prometa.

17 Vloga Komisije je bila med drugim, da natančno spremlja čase prehodov meje in v okviru srečanj mreže NTCPN odpravlja težave, zaradi katerih so nastajale zamude pri sodelovanju z zadevnimi državami članicami. Novembra 2022 je mreža NTCPN še vedno delovala kot forum za izmenjavo informacij med državami članicami in Komisijo.

18 Organi v vseh petih revidiranih državah članicah so se pozitivno odzvali na smernice o prevozu, ki so bile po njihovem mnenju uspešen vodnik za upravljanje mejnih prehodov med pandemijo COVID-19. Romunske oblasti so na primer poudarile, da so zeleni vozni pasovi prispevali k ohranjanju pretoka zdravil in drugega osnovnega blaga, kot so kmetijski proizvodi.

Okvir neposredne podpore je bil hitro vzpostavljen

19 Komisija je 22. aprila 2020, tj. le mesec dni po razglasitvi¹⁰ pandemije, predlagala uredbo¹¹ s posebnimi ukrepi za dodelitev izjemne začasne podpore EKSRP v okviru novega ukrepa 21 kot odziv na izbruh COVID-19. Uredba¹² je bila sprejeta 24. junija 2020. Ta podpora je bila sestavljena iz enkratnega pavšalnega plačila v višini do 5 000 EUR na kmeta (junija 2020 sta sozakonodajalca spremenila predlog Komisije s povečanjem najvišjega zneska podpore za kmete na 7 000 EUR) in 50 000 EUR na MSP. Države članice so morale na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril dokazati, da je podpora namenjena upravičencem, ki jih je kriza najbolj prizadela¹³.

20 Ukrep 21 s proračunom v višini 712 milijonov EUR se ni financiral s povečanjem proračuna EU za kmetijstvo. Države članice so prerazporedile neporabljena sredstva iz drugih ukrepov EKSRP. Prispevek EKSRP k ukrepu ni smel biti višji od 2 % skupnega prispevka EKSRP k programu razvoja podeželja za obdobje 2014–2020.

21 Ukrep 21 so večinoma uporabile države članice, ki so imele ob koncu leta 2019 veliko neporabljenih proračunskih sredstev v okviru EKSRP. Poljska je takrat temu na primer namenila 57 % svojega proračuna EKSRP (ki je najnižji med državami EU-27) in imela najvišji proračun za ukrep 21. Trinajst od štirinajstih držav članic, ki so se odločile za ukrep 21, je do konca leta 2019 zanj namenilo manj kot 90 % svojih proračunskih sredstev za EKSRP.

EU je hitro uvedla ukrepe državne pomoči, vendar so ti povzročili tveganje izkrivljanja konkurence in čezmernih nadomestil

22 Komisija je hitro, tj. 19. marca 2020, sprejela začasni okvir za državno pomoč¹⁴, s katerim je državam članicam omogočila uporabo prožnosti, ki jo zagotavljajo pravila o državni pomoči, za podporo gospodarstvu med pandemijo COVID-19.

23 Nemčija, Španija, Avstrija in Slovaška so odobrile krovne sheme, ki so vključevale pomoč, vendar zneska za kmetijstvo niso posebej razkrile. Za preostale države članice je v proračunu predvidena državna pomoč za sektorje gozdarstva, akvakulture in kmetijstva znašala več kot 9 milijard EUR. Državna pomoč se je lahko dodelila v obliki nepovratnih sredstev, vračljivih predplačil, davčnih ugodnosti, posojil ali subvencioniranih jamstev. Podpora v obliki državne pomoči, ki so jo države članice zagotovile izbranim sektorjem, je bila v denarnem smislu veliko večja od neposredne podpore EU (glej odstavek 20).

24 Od maja 2022 je dejansko dodeljena državna pomoč kmetijstvu znašala najmanj 1,5 milijarde EUR. Po navedbah Komisije 10 držav članic ni posebej navedlo podatkov za kmetijski sektor, zato Komisija nima pregleda nad državnimi pomočmi za kmetijstvo.

25 Komisija mora zagotoviti, da notranji trg EU ni razdrobljen zaradi državne pomoči in da se ohranijo enaki konkurenčni pogoji¹⁵. V skladu s členom 107 PDEU¹⁶ Komisiji ni treba primerjati proračuna za ukrep državne pomoči z ustreznim proračunom drugih držav članic. Z dodelitvijo pomoči določenemu sektorju v eni državi članici, ko druga država članica ne dodeli enake vrste pomoči ali če je subvencija v eni državi članici veliko višja, bi se lahko izkrivljala konkurenca.

26 Po mnenju Komisije pregledi, ki jih je izvedla v zvezi s shemami državne pomoči in splošnimi zgornjimi mejami za podporo, delno zagotavljajo, da med državami članicami ne poteka škodljivo tekmovanje s subvencijami¹⁷, saj začasni okvir sledi modelu pravil o državni pomoči v skladu s PDEU. Kljub temu se lahko konkurenca izkrivlja zaradi nezadostnega usklajevanja med državami članicami¹⁸.

27 Med zaprtjem je bil zlasti prizadet sektor hortikulture, saj so bile trgovine z rastlinami in cvetličarne zaprte, povpraševanje pa se je zmanjšalo za 80 %¹⁹. V tabeli 2 je prikazana državna pomoč v tem sektorju za dve največji proizvajalki rastlin in cvetja po vrednosti (Nizozemsko in Španijo). Na Nizozemskem je državna pomoč dosegla skoraj 9 % vrednosti proizvodnje za ta sektor, v Španiji pa je bila veliko nižja. Taka razlika v podpori sektorju lahko povzroči nelojalno konkurenco.

28 V Španiji je andaluzijski program razvoja podeželja izgubo v sektorju ovčjereje in kozjereje ocenil na 8,6 milijona EUR. Z ukrepom 21 je bilo temu sektorju zagotovljenih 8,7 milijona EUR podpore, poleg tega pa je sektor prejel 10 milijonov EUR državne pomoči²⁰. Zato je obstajalo tveganje čezmernega nadomestila za nekatere upravičence, kot je razvidno iz tega primera, pri katerem sta se prekrivali državna pomoč in podpora EU prek ukrepa 21.

29 V okviru 1 sta opisana dodatna primera morebitnih čezmernih nadomestil v zvezi s krizno destilacijo.

Vir: SA.56985 (2020/N) – Francija; SA.59520 (2020/N) – Romunija

Države članice pri zagotavljanju neposredne podpore EU kot odzivu na pandemijo niso dovolj ciljno izbrale upravičencev, ki so jo potrebovali

30 Zaradi gospodarskih motenj v kmetijskem sektorju in podeželskih skupnostih so nastale težave z likvidnostjo in denarnim tokom za kmete in MSP, ki se ukvarjajo s predelavo kmetijskih proizvodov in so po mnenju Komisije nujno potrebovali podporo.

31 Kot odziv na grožnjo, ki jo je pandemija COVID-19 pomenila za dobavne verige kmetijskih proizvodov, so Komisija in države članice uvedle neposredno podporo, zasebno skladiščenje in druge ukrepe, da bi kmetje lažje vzdržali vpliv pandemije na gospodarstvo. Sodišče je ocenilo:

• ali je bil ukrep 21 ciljno usmerjen v sektorje in upravičence, ki so podporo najbolj potrebovali, in tako ni podpiral kmetov, ki jih kriza ni prizadela,
• ali so bili izredni tržni ukrepi, ki jih je predlagala Komisija, primerni za potrebe trga in
• ali se je podpora za vinski sektor izvajala dosledno.

Ukrep 21: države članice podpore niso dovolj dobro ciljno usmerile v sektorje in upravičence, ki jih je kriza najbolj prizadela

32 Komisija se je v skladu s pravnim okvirom in svojimi odgovornostmi ter odgovornostmi držav članic (glej odstavek 03) zanašala na to, da bodo države članice s tem, da bodo določile pogoje za upravičenost in merila za izbor, podporo namenile tistim sektorjem ali upravičencem, ki jih je kriza zaradi COVID-19 najbolj prizadela²¹. Komisija je vse ukrepe odobrila z revizijami programov razvoja podeželja. Skupno je 14 držav članic ukrep 21 vključilo v svoj program razvoja podeželja, pri čemer je skupni proračun znašal 712 milijonov EUR.

33 Pet od teh držav članic, tj. Estonija, Francija (v regijah Gvadelup, Francoska Gvajana in Mayotte), Hrvaška, Litva in Slovenija, je podporo dalo na voljo vsem kmetom in uporabilo različne stopnje podpore do zgornje mejne vrednosti. V teh petih državah članicah so veljale posebne klavzule, ki so podporo pogojevale s finančno izgubo v primerjavi z letom pred pandemijo. Ostalih devet držav članic je podprlo določene kmetijske sektorje, vendar podpore ni pogojevalo s finančno izgubo (glej sliko 4). Vendar v skladu s pravnim okvirom ravni podpore ni bilo treba pogojiti s finančnimi izgubami na ravni posameznega upravičenca.

34 Sodišče je preučilo izvajanje ukrepa 21 v petih državah članicah: v Grčiji, Španiji (Andaluzija), Franciji (regiji Gvadelup in Francoska Gvajana), na Poljskem in v Romuniji. Gvadelup in Francoska Gvajana sta zagotovila podporo vsem sektorjem, pri čemer je bila ta ciljno usmerjena v tiste, ki so jo potrebovali. Preostale štiri revidirane države članice so zagotovile podporo izbranim prizadetim sektorjem, vendar ne na podlagi posameznih ocen izgub kmetov.

35 Možno je, da v prizadetem kmetijskem sektorju nimajo vsi kmetje finančnih težav. Pravni okvir je omogočal podpiranje prizadetega sektorja kot celote brez ciljne usmerjenosti v upravičence, ki so podporo najbolj potrebovali. To pa je povzročilo tveganje podpiranja kmetov, na katere kriza ni vplivala.

36 Andaluzija se je odločila podpreti svoje pridelovalce grozdja in proizvajalce vina v okviru ukrepa 21. Izgubo, ki so jo imeli pridelovalci grozdja, je izračunala na podlagi pavšalne stopnje 336 EUR/ha (vinogradi z zaščiteno označbo porekla (ZOP)) ali 198 EUR/ha (vinogradi brez ZOP) za pridelovalce z največ 10 hektarji vinograda²². Pridelovalci z več kot 10 hektarji pa so prejeli fiksni znesek 7 000 EUR. To je lahko povzročilo čezmerno nadomestilo izgub za pridelovalce, ki imajo od 11 do 20 hektarjev vinograda (glej tabelo 3).

Komisija je dodelila sredstva za zasebno skladiščenje, vendar se je ta možnost malo uporabljala

37 Komisija in države članice so opredelile tržne sektorje, ki so bili v krizi zaradi COVID-19 najbolj prizadeti, in potrebo po zasebnem skladiščenju ter zanje zagotovile pomoč. Komisija je predvidevala, da bosta najbolj prizadeta trg mesa in trg mlečnih proizvodov, ter uvedla ukrep za podporo zasebnemu skladiščenju na teh trgih. Ta ukrep je omogočil začasen umik proizvodov s trga za dva do šest mesecev.

38 Pomoč za zasebno skladiščenje v sektorjih mleka, govejega mesa, ovčjega mesa ter kozjega mesa je znašala manj kot 10 milijonov EUR (od tega skoraj polovica za maslo). Sheme za zasebno skladiščenje masla in sira je sprejelo 16 oziroma 15 držav članic, manj kot polovica držav članic pa se je prijavila za sheme za meso in posneto mleko v prahu (glej tabelo 4).

39 Shemo zasebnega skladiščenja za sektor ovčjega in kozjega mesa je uporabila le Španija (140 ton). Ta podpora se proizvajalcem ni zdela privlačna, saj pomoči ni bilo mogoče uporabiti retroaktivno za meso, ki je že bilo v skladišču. Potreba po skladiščenju v tem sektorju je nastala že pred objavo uredbe Komisije²³. Nasprotno pa so francoski organi v primeru sira navedli, da je bilo izvajanje ukrepa zasebnega skladiščenja omejeno na proizvode, ki so že bili v skladišču²⁴, zato so uporabili le 37 % dodeljenih sredstev. Ti primeri kažejo na možne pomanjkljivosti pri oblikovanju ukrepov, na primer ker pred uvedbo ukrepov niso bile izvedene ocene potreb.

Zaradi velikih razlik med državami članicami v izvajanju podpore vinskemu sektorju so bili proizvajalci vina nedosledno obravnavani

40 Komisija je ocenila, da je pandemija COVID-19 povzročila velike motnje na trgu vina²⁵. Zaradi zaprtij, predvsem prekinitve dejavnosti v gostinskem in hotelirskem sektorju, sta se zmanjšali distribucija in prodaja vina. Na vinski sektor so vplivale tudi dodatne uvozne dajatve, ki so jih uvedle ZDA, ki so glavni izvozni trg za vino EU, in velike zaloge vina v EU, ki so bile leta 2019 na najvišji ravni od leta 2009²⁶.

41 Da bi odpravila motnje, se je Komisija odločila uvesti ukrepe za dokončen (krizna destilacija) ali začasen (krizno skladiščenje) umik vina s trga. Te ukrepe je uvedla v okviru nacionalnih programov za podporo vinskemu sektorju.

42 Destilacija vina je predelava vina v denaturirani alkohol za druge uporabe, ki niso prehrana ljudi, pri čemer se vino dokončno umakne s trga (glej sliko 5).

43 Komisija je zagotovila podporo za umik vina s trga, namenjenega za krizno destilacijo, v 10 državah članicah. Odhodki EU za ta ukrep so obsegali 293 milijonov EUR. V tabeli 5 so prikazana sredstva EU in nacionalna sredstva, porabljena za ta ukrep, ter količina destiliranega vina v štirih državah članicah, ki jih je Sodišče revidiralo, kar je obsegalo skoraj 90 % skupnih odhodkov EU. Sredstva EU za te države članice so znašala od 33 EUR do 92 EUR na hektoliter destiliranega vina.

Zaradi nejasnih pravil o znesku podpore, ki bi ga destilarne lahko obdržale, je prišlo do primerov nesorazmernih nadomestil

44 Cilj ukrepa krizne destilacije je bil prispevati k izboljšanju gospodarskega položaja proizvajalcev vina²⁷. Podporo EU v okviru tega ukrepa so lahko izkoristili tako proizvajalci vina kot destilarne. Upravičeni odhodki so vključevali stroške vina, dobavljenega destilarnam, stroške prevoza in stroške destilacije. V skladu s pravili države članice določijo znesek podpore upravičencem na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril.

45 Francija, Romunija in Španija so za upravičence izbrale destilarne. Vendar se zaradi določitve destilarn za upravičence nacionalni organi niso mogli osredotočiti na proizvajalce vina v največjih težavah, saj niso imeli nadzora nad tem, kateri proizvajalci so prejeli sredstva. Grčija se je odločila, da bodo upravičenci do te podpore proizvajalci vina (glej okvir 2).

Vir: Uradni list Republike Grčije, št. 2764 in št. 3275

46 Kadar so upravičenci destilarne, so te dolžne skleniti dobavne pogodbe s proizvajalci vina. Destilarne proizvajalcem vina plačajo vino, ki se bo destiliralo, in prejmejo nadomestilo glede na količino destiliranega vina. Odvisno od nacionalnih predpisov lahko destilarne deloma same presodijo, kolikšen je znesek podpore, ki ga bodo obdržale za svoje stroške predelave in za nabavo vina.

47 V Prilogi III je prikazano, kako je bila podpora razdeljena med destilarne in proizvajalce vina. Odstotek podpore EU, ki so jo obdržale destilarne, je bil največji v Romuniji, in sicer povprečno 15 % podpore EU. V tabeli 6 je prikazano, da je EU francoskim, romunskim in španskim destilarnam zagotovila skupno finančno podporo v višini do 22 milijonov EUR za njihove stroške predelave pri destilaciji in v nekaterih primerih za stroške prevoza vina.

48 V okviru ukrepa krizne destilacije so destilarne v Franciji, Španiji in Romuniji:

• plačale surovino (vino) in prejele 100-odstotno povračilo iz sredstev EU,
• prejele dodatno podporo za predelavo vina v alkohol in nadomestilo za nastale stroške prevoza,
• prejele prihodke od prodaje pridobljenega alkohola za industrijsko uporabo.

49 Na sliki 6 je prikazano, kako je ena od destilarn v Romuniji z ukrepom krizne destilacije pridobila nesorazmerne koristi. Leta 2020 je ta destilarna obdržala 37 EUR/hl za stroške predelave in prevoza. Za primerjavo, francoske in španske destilarne so lahko za take stroške obdržale največ 5 EUR/hl.

50 Francoski in grški proizvajalci vina so prejeli plačilo po ceni, določeni z nacionalnimi predpisi glede na vrsto vina, ki je bilo umaknjeno s trga zaradi destilacije. V francoski zakonodaji je bila določena cena vina, ki se je plačala proizvajalcem vina prek destilarn, pa tudi nadomestilo, ki se je plačalo destilarnam za stroške predelave in prevoza. Proizvajalci vina v Španiji in Romuniji (samo za leto 2020) so prejeli znesek, dogovorjen v pogodbi z destilarnami. V teh državah članicah je Sodišče odkrilo primere, ko so se destilarne s proizvajalci vina dogovorile o različnih cenah za isto vrsto vina, namenjenega za destilacijo.

51 V Romuniji je po podatkih nacionalnih organov na primer neka destilarna enemu proizvajalcu vina plačala 11 % manj kot drugemu za dobavo iste vrste vina za destilacijo. Torej vsi proizvajalci vina niso bili enako obravnavani v smislu podpore, ki so jo prejeli ob umiku vina s trga. To pomeni diskriminacijo med proizvajalci vina v državi članici in neskladnost s pravili²⁸, ki določajo, da morajo države članice znesek podpore za upravičence določiti na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril.

52 Romunija je podporo za krizno destilacijo zagotavljala prek dveh razpisov (prva faza leta 2020 in druga faza 2021). V drugi fazi destilacije je nepravilnost odpravila in leta 2021 so bili proizvajalci vina enako obravnavani.

Cene vina za destilacijo niso vedno odražale kriznih razmer

53 V tabeli 7 so primerjane cene v državah članicah, ki jih je Sodišče revidiralo, za nakup vina za krizno destilacijo, plačane destilarnam ali proizvajalcem vina. Za vina z ZOP (zaščiteno označbo porekla) in ZGO (zaščiteno geografsko označbo) ter druga vina je najvišjo ceno med revidiranimi državami članicami ponudila Romunija (za druga vina je to veljalo le v prvi fazi).

54 Romunski organi so ceno vina za destilacijo določili na podlagi Eurostatovega petletnega tehtanega povprečja (2015–2019), tj. 93 EUR/hl za vina z ZOP in ZGO ter 73 EUR/hl za druga vina v prvi fazi ukrepov krizne destilacije. Te cene pomenijo 92 % oziroma 93 % petletnega tehtanega povprečja. Francija je za vina brez ZOP/ZGO določila ceno 68 EUR/hl, kar pomeni 98 % cene vina na podlagi Eurostatovega petletnega tehtanega povprečja (2015–2019). Te cene niso odražale kriznih razmer, v katerih so cene običajno nižje kot na trgu brez motenj. Romunske in francoske cene so bile najvišje med državami članicami, ki jih je Sodišče revidiralo. Nakupne cene vina v drugih revidiranih državah članicah (tabela 7) so bile veliko nižje od tehtanega povprečja prodajnih cen (podatki Eurostata²⁹).

55 Neka destilarna v Romuniji je bila tudi proizvajalka vina. Njena vinska klet je v lastno destilarno „dobavljala“ vino (75 % vrednosti vina, ki ga je destilirala leta 2020) po ceni do 101 EUR na hektoliter. Ta cena je bila višja od cene 94 EUR na hektoliter, ki so jo določili romunski organi.

Krizno skladiščenje bi lahko bilo učinkovitejše od krizne destilacije

56 Krizna destilacija je bila začasen ukrep, ki je omogočil dokončen umik vina s trga in prispeval k ponovnemu ravnovesju na trgu vina. Za razliko od drugih kmetijskih proizvodov bi se vino lahko skladiščilo, s čimer bi se ublažili učinki poznejše slabe letine 2021. Ukrep krizne destilacije je bil veliko dražji od zasebnega skladiščenja, če je bila skladiščna infrastruktura že vzpostavljena.

57 Po navedbah francoskih organov je na primer krizna destilacija stala 208 milijonov EUR (od tega 127 milijonov EUR sredstev EU) za 2,6 milijona hektolitrov destiliranega vina, zasebno skladiščenje pa je stalo 52 milijonov EUR (od tega 13 milijonov EUR sredstev EU) za 5,5 milijona hektolitrov.

Zaključki in priporočila

58 Sodišče je ugotovilo, da je bil odziv Komisije na grožnjo, ki jo je za kmetijske dobavne verige pomenila pandemija COVID-19, na splošno ustrezen. Ugotovilo je, da se je Komisija hitro odzvala in da so njeni ukrepi prispevali k zmanjšanju motenj v dobavi kmetijskih proizvodov. Vendar neposredna podpora EU ni bila dovolj dobro ciljno usmerjena.

59 Organi v vseh petih revidiranih državah članicah so menili, da so bile smernice, ki jih je predlagala Komisija za zagotovitev stalnega pretoka blaga v EU in prostega gibanja sezonskih delavcev, uspešen vodnik za upravljanje prehajanja meja med pandemijo COVID-19 (odstavki 12 do 18). Ukrep 21 je bil hiter način za prerazporeditev neporabljenih sredstev EKSRP za dodelitev izjemne začasne podpore agroživilskemu sektorju. Ukrep je uporabilo 14 držav članic, ki po ugotovitvah Sodišča ustrezajo državam članicam z najvišjim zneskom sredstev, za katere ob koncu leta 2019 niso bile prevzete obveznosti (odstavki 19 do 21).

60 Podpora v obliki državne pomoči, ki so jo države članice zagotovile izbranim sektorjem, je bila v denarnem smislu veliko večja od financiranja EU. Stopnje državne pomoči so se med državami članicami zelo razlikovale, kar bi lahko izkrivljalo konkurenco. Sodišče je odkrilo nekaj primerov prekrivanja podpore EU in državne pomoči, kar bi lahko povzročilo čezmerna nadomestila (odstavki 22 do 29).

61 Ukrep 21 ni bil osredotočen na sektorje in upravičence, ki so podporo najbolj potrebovali. Od 14 držav članic, ki so uporabile ukrep 21, jih je pet uvedlo posebne klavzule, ki so podporo pogojevale s finančnimi izgubami v primerjavi z letom pred pandemijo. Ostalih devet držav članic je podprlo določene kmetijske sektorje, vendar podpore niso pogojevale s finančnimi izgubami. To se v pravnem okviru ni zahtevalo. S podpiranjem prizadetega sektorja kot celote brez ciljne usmerjenosti v upravičence, ki podporo najbolj potrebujejo, se pojavi tveganje, da bodo podporo prejeli kmetje, ki jih kriza ni prizadela (odstavki 32 do 36). Komisija je dala na voljo tudi pomoč za zasebno skladiščenje, vendar se je ta možnost malo uporabljala (odstavki 37 do 39).

62 S krizno destilacijo vina je bil dosežen trajni umik določenih količin vina s trga in olajšana ponovna vzpostavitev ravnovesja na trgu vina. Vendar je Sodišče ugotovilo, da so med državami članicami znatne razlike v podpori vinskemu sektorju, vključno z nejasnimi pravili o znesku podpore, ki so jo destilarne lahko obdržale, in cenami za destilacijo, ki niso odražale kriznih razmer (odstavki 40 do 57).

Priporočilo – Predlagati jasna pravila in deliti dobro prakso za izboljšanje ciljnega usmerjanja ukrepov SKP

Komisija naj:

1. v zakonodajne predloge v zvezi s prihodnjimi krizami vključi jasna pravila za zagotavljanje podpore na podlagi objektivnih in nediskriminatornih meril ter
2. – da bo pripravljena na prihodnje krize – deli pridobljene izkušnje in dobro prakso z državami članicami z namenom, da se podpora nameni sektorjem in upravičencem, ki jo najbolj potrebujejo.

Ciljni rok za izvedbo:

1. za primer prihodnjih kriz;
2. 2024.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi Joëlle Elvinger, članica Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 1. marca 2023.

Priloge

Priloga I – Seznam sprejetih ukrepov

Smernice za prosti pretok blaga in kmetijskih delavcev

• Zeleni vozni pasovi za neoviran pretok hrane po vsej Evropi
• Opredelitev sezonskih delavcev kot kritičnih delavcev za podporo živilskemu sektorju.

Ukrepi za prožnost SKP

• Podaljšanje roka za vloge za plačila v okviru SKP
• Zmanjšanje števila fizičnih pregledov na kraju samem in manevrski prostor v zvezi s časovnimi zahtevami.

Priloga II – Ukrepi za prehransko varnost kot odziv na pandemijo COVID-19 in vojno v Ukrajini

Priloga III – Porazdelitev podpore EU za krizno destilacijo (2020)

Kratice

EKJS: Evropski kmetijski jamstveni sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

GD AGRI: Generalni direktorat za kmetijstvo in razvoj podeželja

GD MOVE: Generalni direktorat za mobilnost in promet

MSP: mala in srednja podjetja

NTCPN: mreža nacionalnih kontaktnih točk za promet

SKP: skupna kmetijska politika EU

ZGO : zaščitena geografska označba

ZOP : zaščitena označba porekla

Odgovori Komisije

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=63733.

Časovnica

https://www.eca.europa.eu/sl/Pages/DocItem.aspx?did=63733.

Ekipa Sodišča

To posebno poročilo Evropskega računskega sodišča o zagotavljanju dobavnih verig kmetijskih proizvodov med pandemijo COVID-19 je sprejel revizijski senat I – Trajnostna raba naravnih virov, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger. Nalogo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Joëlle Elvinger, pri njej pa so sodelovali vodja njenega kabineta Ildiko Preiss, ataše v njenem kabinetu Paolo Pesce, vodilni upravni uslužbenec Paul Stafford, vodja naloge Aris Konstantinidis, višja revizorka Celine Ollier, višji revizor Lorenzo Pirelli, revizorka Lenka Hill, revizor Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, revizorka Marika Meisenzahl in praktikant Pedro Ferrao Batarda Marinheiro. Tajniško podporo je zagotovila Judita Frangež.

Od leve proti desni: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss in Judita Frangež.

Končne opombe

¹ Skupna kmetijska politika na kratko.

² C(2020) 499 final: Predlog priporočila Sveta o usklajenem pristopu k omejevanju prostega gibanja v odziv na pandemijo COVID-19.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, str. 31–35.

⁴ Podpora kmetijskemu in živilskemu sektorju v času koronavirusa, Evropska komisija.

⁵ Prav tam.

⁶ 2020/C 86 I/01, Smernice glede ukrepov za upravljanje meja za zaščito zdravja in zagotovitev razpoložljivosti blaga in bistvenih storitev.

⁷ 2020/C 235 I/01, Smernice o sezonskih delavcih v EU v okviru izbruha COVID-19.

⁸ C(2020) 1897 final: Sporočilo Komisije o izvajanju zelenih voznih pasov iz Smernic glede ukrepov za upravljanje meja za zaščito zdravja in zagotovitev razpoložljivosti blaga in bistvenih storitev.

⁹ Nabor podatkov je zagotovil GD MOVE na podlagi aplikacije Galileo.

¹⁰ WHO, Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ Komisija napoveduje izredne ukrepe za podporo agroživilskemu sektorju.

¹² Uredba (EU) 2020/872.

¹³ Prav tam, uvodna izjava 3.

¹⁴ Sporočilo C/2020/1863.

¹⁵ Sporočilo C/2020/1863, str. 3.

¹⁶ PDEU, člen 107.

¹⁷ Sporočilo 2020/C 91 I/01, odstavek 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, str. 83.

¹⁹ Prav tam, str. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Uredba (EU) 2020/872, člen 39b.

²² Program razvoja podeželja za Andaluzijo, različica 11.1.

²³ Izvedbena uredba Komisije (EU) 2020/595.

²⁴ Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/591, uvodna izjava 11 in člen 3(2).

²⁵ Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/592, uvodna izjava 1.

²⁶ Prav tam, uvodni izjavi 5 in 6.

²⁷ Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/592.

²⁸ Delegirana uredba Komisije (EU) 2020/592, člen 3.

²⁹ Statistični podatki Eurostata za vino.

³⁰ Uredba (EU) št. 1303/2013, člen 25a(11) in člen 37(4).

³¹ Uredba (EU) 2020/872.

³² Izvedbena uredba (EU) 2020/531.

Stik

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE
12, rue Alcide De Gasperi
L-1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Vprašanja: eca.europa.eu/sl/Pages/ContactForm.aspx
Spletišče: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.
Dostop je mogoč na strežniku Europa (https://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9753-0	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/410	QJ-AB-23-010-SL-N
HTML	ISBN 978-92-847-9765-3	ISSN 1977-5784	doi:10.2865/730	QJ-AB-23-010-SL-Q

AVTORSKE PRAVICE

© Evropska unija, 2023

Politika Evropskega računskega sodišča (Sodišča) glede ponovne uporabe je določena v njegovem sklepu o politiki odprtih podatkov in ponovni uporabi dokumentov ECA Decision No 6-2019.

Če ni drugače navedeno (npr. v posameznih obvestilih o avtorskih pravicah), so vsebine Sodišča, ki so v lasti EU, pod licenco Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Praviloma je zato ponovna uporaba dovoljena, če se ustrezno navede vir in označijo morebitne spremembe. Kdor ponovno uporabi vsebine Sodišča, ne sme potvoriti prvotnega pomena ali sporočila. Sodišče ni odgovorno za morebitne posledice ponovne uporabe.

Če so na gradivu prikazane določljive fizične osebe, npr. na fotografijah uslužbencev Sodišča, ali če gradivo vsebuje dela tretjih oseb, je treba pridobiti dodatne pravice.

Kadar je pridobljeno tako dovoljenje, se z njim razveljavi in nadomesti zgoraj omenjeno splošno dovoljenje, zato morajo biti v njem jasno navedene morebitne omejitve glede uporabe.

Za uporabo in prikazovanje vsebin, katerih lastnica ni EU, je morda treba pridobiti dovoljenje neposredno od imetnikov avtorskih pravic.

Sliki 5 in 6 ter tabela v Prilogi II – ikone: te slike so bile oblikovane z uporabo virov Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Vse pravice pridržane.

Programska oprema ali dokumenti, za katere veljajo pravice industrijske lastnine, kot so patenti, blagovne znamke, registrirani modeli, logotipi in imena, niso vključeni v politiko Sodišča glede ponovne uporabe.

Na spletiščih institucij Evropske unije znotraj domene europa.eu so povezave do spletišč tretjih oseb. Ker Sodišče na ta spletišča ne more vplivati, vas poziva, da preberete njihove dokumente o politiki glede varstva osebnih podatkov in avtorskih pravic.

Uporaba logotipa Sodišča

Logotip Sodišča se ne sme uporabljati brez predhodnega soglasja Sodišča.

STIK Z EU

Osebno
Po vsej Evropski uniji je na stotine centrov Europe Direct. Naslov najbližjega lahko najdete na spletu (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_sl).

Po telefonu ali pisno
Europe Direct je služba, ki odgovarja na vaša vprašanja o Evropski uniji. Nanjo se lahko obrnete:

• s klicem na brezplačno telefonsko številko: 00 800 6 7 8 9 10 11 (nekateri ponudniki lahko klic zaračunajo),
• s klicem na navadno telefonsko številko: +32 22999696,
• z uporabo obrazca: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_sl.

ISKANJE INFORMACIJ O EU

Na spletu
Informacije o Evropski uniji v vseh uradnih jezikih EU so na voljo na spletišču Europa (european-union.europa.eu).

Publikacije EU
Publikacije EU si lahko ogledate ali naročite na op.europa.eu/sl/publications. Za več izvodov brezplačnih publikacij se obrnite na Europe Direct ali najbližji dokumentacijski center (european-union.europa.eu/contact-eu_sl).

Zakonodaja EU in drugi dokumenti
Do pravnih informacij EU, vključno z vso zakonodajo EU od leta 1951 v vseh uradnih jezikovnih različicah, lahko dostopate na spletišču EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Odprti podatki EU
Na portalu data.europa.eu lahko dostopate do odprtih zbirk podatkov institucij, organov in agencij EU. Zbirke podatkov lahko brezplačno prenesete ter jih ponovno uporabite za komercialne in nekomercialne namene. Na portalu so dostopne tudi številne zbirke podatkov iz evropskih držav.