Securizarea lanțurilor de aprovizionare cu produse agricole pe perioada pandemiei de COVID-19 Răspunsul UE a fost rapid, dar insuficient direcționat de statele membre

Sinteză

I Pandemia de COVID-19 a afectat lanțurile de aprovizionare cu produse agricole de la fermă la consumator și mai multe piețe agricole. Ca reacție la această situație, UE a adoptat o serie de măsuri excepționale de sprijin.

II Obiectivul acestui audit a fost de a evalua dacă răspunsul UE la amenințarea prezentată de pandemie pentru lanțurile de aprovizionare cu produse agricole a fost adecvat. Curtea a evaluat dacă UE a reacționat rapid la perturbările sectorului agroalimentar provocate de pandemie și a analizat dacă sprijinul acordat de UE a fost direcționat către sectoarele și beneficiarii care aveau cel mai mult nevoie de ajutor. Măsurile Comisiei au fost adoptate în 2020, iar Curtea a analizat modul în care acestea au fost puse în aplicare până la sfârșitul anului 2021. Curtea preconizează că auditul său va contribui la îmbunătățirea conceperii măsurilor în eventualitatea unor crize viitoare care vor afecta lanțurile de aprovizionare cu produse agricole.

III Curtea a concluzionat că răspunsul Comisiei la amenințarea prezentată de pandemia de COVID-19 pentru lanțurile de aprovizionare cu produse agricole a fost adecvat în cele mai multe privințe, dar a fost insuficient direcționat.

IV Curtea a constatat că Comisia a reacționat rapid la pandemie. Aceasta a publicat orientări utile privind circulația bunurilor și privind lucrătorii care asigură servicii esențiale, orientări care au atenuat perturbările din sectorul agroalimentar. Sprijinul direct, cu un buget de 712 milioane de euro, a fost pus rapid în aplicare prin realocarea fondurilor neutilizate din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (FEADR). Curtea a constatat că această măsură a fost implementată mai ales de statele membre ale căror proporții neutilizate din bugetul FEADR la sfârșitul anului 2019 erau semnificative.

V Principalul răspuns fiscal-bugetar la pandemie a venit din partea bugetelor naționale, iar Comisia a instituit proceduri pentru a facilita ajutoarele de stat. Curtea a identificat un risc de denaturare a concurenței între statele membre, precum și un risc de supracompensare atunci când ajutoarele de stat au sprijinit un sector care a primit și fonduri din partea UE.

VI Sprijinul direct a fost insuficient direcționat de către statele membre. 5 dintre cele 14 state membre care au utilizat această măsură au pus finanțarea din partea UE la dispoziția tuturor fermierilor care au suferit pierderi, în timp ce celelalte 9 au direcționat finanțarea către anumite sectoare și au sprijinit beneficiarii indiferent dacă suferiseră sau nu pierderi.

VII De asemenea, UE a adoptat măsuri sub forma depozitării private și a distilării vinului în situații de criză, pentru a stabiliza piața prin reducerea ofertei excedentare. Gradul de adoptare a măsurii de depozitare privată a fost scăzut, mai ales în sectorul cărnii. Distilarea de criză, cu un buget de 293 de milioane de euro, a fost pusă în aplicare cu diferențe semnificative între statele membre auditate de Curte. Normele privind valoarea sprijinului care putea fi reținut de distilerii au fost neclare.

VIII Pe baza acestor constatări, Curtea recomandă Comisiei să asigure schimbul de bune practici pentru a îmbunătăți direcționarea măsurilor din cadrul PAC și să propună norme clare în eventualitatea unor crize viitoare.

Introducere

Pandemia de COVID-19 și lanțurile de aprovizionare cu produse agricole

01 Politica agricolă comună (PAC) a UE își propune să asigure o aprovizionare stabilă cu alimente la prețuri accesibile și să le permită fermierilor din UE să își asigure un trai decent¹. Pandemia de COVID-19 a afectat lanțurile de aprovizionare cu produse agricole de la fermă la consumator, provocând perturbări și daune economice la nivel de recolte, de logistică, de prelucrare și de achiziții.

02 La începutul pandemiei, o serie de state membre și-au închis în mod unilateral granițele din rațiuni de sănătate publică, în pofida recomandării Comisiei² privind o abordare coordonată a oricăror restricții impuse cu privire la libera circulație a persoanelor și a bunurilor. Transportul produselor, mai ales la nivel transfrontalier, a constituit o provocare din aceleași motive. Numeroase fabrici de prelucrare a alimentelor s-au închis din cauza măsurilor de urgență sau a deficitului de personal. Sectorul ospitalității a fost închis, iar supermarketurile s-au confruntat cu deficite de personal și cu probleme în aprovizionare³.

Măsurile adoptate de UE pentru sprijinirea sectorului agroalimentar în timpul pandemiei de COVID-19

03 Responsabilitatea pentru măsurile asociate sectorului agroalimentar revine în principal statelor membre. Comisia emite orientări și propune măsuri financiare pentru sprijinirea sectorului⁴. Gestionarea acestor măsuri este partajată între Comisie și statele membre. Statele membre selectează beneficiarii și pun în aplicare măsurile propuse de Comisie. De asemenea, Comisia este responsabilă de aprobarea schemelor de ajutor de stat pe care ar putea dori să le pună în aplicare statele membre. Figura 1 prezintă calendarul măsurilor adoptate de UE.

04 În special, UE a introdus următoarele măsuri (a se vedea tabelul 1 și anexa I pentru mai multe detalii):

• orientări ale Comisiei menite să asigure un lanț de aprovizionare cu alimente eficient în UE, lucrătorii sezonieri fiind clasificați drept „personal care ocupă funcții esențiale” pentru sprijinirea sectorului alimentar;
• sprijin direct pentru fermieri și pentru IMM-uri sub forma plăților forfetare (măsura 21 din cadrul dezvoltării rurale), a împrumuturilor și garanțiilor, a avansurilor majorate și a unor ajutoare de stat mai mari, în temeiul cadrului temporar pentru fermieri și societățile de prelucrare a alimentelor;
• măsuri excepționale de piață, sub forma ajutorului pentru depozitarea privată, a distilării vinului în situații de criză și a flexibilității în punerea în aplicare a programelor de sprijinire a pieței;
• măsuri de asigurare a flexibilității PAC, de exemplu prelungirea termenelor pentru cererile de plată în cadrul PAC și înlocuirea temporară a controalelor la fața locului la ferme cu surse alternative de dovezi, precum imaginile prin satelit sau fotografiile cu etichetare geografică, pentru a reduce la minimum contactul fizic între fermieri și inspectori.

05 Pandemia de COVID-19 nu este singurul eveniment extern care a afectat sectorul agroalimentar din UE. Invadarea Ucrainei de către Rusia la 24 februarie 2022 a afectat semnificativ securitatea în Europa, inclusiv securitatea aprovizionării cu alimente. Aceste două evenimente fără legătură între ele au fost abordate prin măsuri similare. Anexa II prezintă, în scop informativ, măsurile de securitate alimentară introduse ca urmare a războiului din Ucraina, alături de cele introduse ca urmare a crizei provocate de pandemia de COVID-19.

Sfera și abordarea auditului

06 În cadrul acestui audit, s-a evaluat măsura în care răspunsul UE la amenințarea pe care o prezintă pandemia de COVID-19 pentru lanțurile de aprovizionare cu produse agricole a fost adecvat. Curtea a examinat acest subiect având în vedere provocările fără precedent pentru lanțurile de aprovizionare agroalimentare din UE și perturbările de la nivelul piețelor de produse agricole. Parlamentul European și-a exprimat interesul pentru o evaluare efectuată de Curte cu privire la funcționarea măsurilor de piață în ceea ce privește lanțurile de aprovizionare cu alimente în urma pandemiei de COVID‑19.

07 Pentru a răspunde la întrebarea de audit principală, Curtea a evaluat dacă UE a reacționat prompt pentru a preveni perturbarea lanțurilor de aprovizionare cu produse agricole și dacă sprijinul din partea UE a fost bine direcționat și a răspuns nevoilor fermierilor. În cadrul evaluării sale, Curtea a analizat orientările, sprijinul excepțional, măsurile de piață și ajutoarele de stat din UE.

08 Curtea a verificat punerea în aplicare a măsurilor UE în cinci state membre (Grecia, Spania, Franța, Polonia și România), care au primit 69 % din sumele alocate ca ajutor excepțional în temeiul măsurii 21 și 87 % din sumele alocate pentru distilarea de criză (a se vedea figura 2).

09 Auditul Curții a acoperit anii 2020 și 2021, când au fost puse în aplicare majoritatea măsurilor introduse. Probele de audit au fost colectate prin diferite mijloace:

• examinarea legislației și a statisticilor naționale/regionale;
• un chestionar completat de autoritățile naționale din cele cinci state membre selectate cu privire la utilizarea măsurilor de sprijin lansate de UE în timpul pandemiei de COVID-19;
• discuții de monitorizare cu autoritățile naționale sau regionale din cele cinci state membre selectate;
• interviuri desfășurate cu funcționari din cadrul Comisiei și analiza documentației Comisiei.

Auditul efectuat de Curte nu acoperă acțiunile întreprinse de Comisie ca răspuns la războiul din Ucraina.

10 Curtea preconizează că activitatea sa va ajuta Comisia să îmbunătățească conceperea și direcționarea viitoarelor măsuri de răspuns la situații de criză menite să sprijine sectorul agroalimentar și să securizeze lanțurile de aprovizionare cu produse agricole.

Observații

Răspunsul UE la pandemie a fost rapid

11 Curtea a evaluat:

1. dacă Comisia și statele membre au asigurat în mod prompt circulația bunurilor la nivelul UE. Curtea a evaluat rolul Comisiei în elaborarea orientărilor privind culoarele verzi și modul în care aceasta a monitorizat aplicarea orientărilor;
2. dacă Comisia a instituit rapid un sprijin direct pentru fermieri în primele luni de la debutul pandemiei;
3. dacă Comisia și statele membre au introdus rapid măsuri legate de ajutoarele de stat pentru a-i sprijini pe fermieri și dacă au întreprins acțiuni pentru a se asigura că aceste măsuri nu vor conduce la denaturarea concurenței și la supracompensare.

Orientările Comisiei privind măsurile de gestionare a frontierelor au atenuat perturbările la nivelul sectorului agroalimentar

12 Comisia a emis orientările privind culoarele verzi pentru circulația bunurilor⁶ și privind lucrătorii sezonieri⁷ la începutul pandemiei. La 23 martie 2020, Comisia a creat sistemul „culoarelor verzi”⁸ și a invitat statele membre să instituie măsurile operaționale și organizatorice necesare pentru a asigura funcționarea pieței unice pentru toate bunurile, inclusiv pentru produsele agroalimentare.

13 Scopul orientărilor privind culoarele verzi a fost să asigure circulația continuă a bunurilor pe teritoriul UE și libera circulație a lucrătorilor din domeniul transporturilor. Culoarele verzi erau puncte esențiale desemnate de trecere a frontierei unde verificările nu trebuiau să depășească 15 minute.

14 Comisia a colaborat cu Agenția Uniunii Europene pentru Programul Spațial în vederea dezvoltării unei aplicații pentru dispozitive mobile. Aplicația „Galileo Green Lane” furnizează date cu privire la respectarea Comunicării Comisiei referitoare la implementarea culoarelor verzi. Personalul de control la frontiere și utilizatorii transportului de mărfuri care folosesc aplicația înregistrează timpii de trecere la 178 de puncte de trecere a frontierei din rețeaua transeuropeană de transport (TEN-T). Acest lucru îi ajută pe utilizatorii aplicației să își planifice mai bine călătoriile. În noiembrie 2022, aplicația era în continuare operațională și era folosită pentru a facilita transporturile în situația actuală de criză, în urma invadării Ucrainei de către Rusia.

15 Datele furnizate de Comisie au confirmat că timpul mediu pentru trecerea frontierei la punctele de control a depășit cu mai puțin de un minut⁹ valoarea maximă de 15 minute în perioada 3 iunie 2020-31 decembrie 2021. Nu sunt disponibile date structurate pentru perioada dinaintea lunii iunie 2020. Figura 3 prezintă media săptămânală a timpului de trecere. Plafonul pentru culoarul verde a fost depășit mai ales în perioada iunie-august 2020 și în perioada mai-august 2021. Aceste perioade au coincis cu restricții de călătorie introduse de statele membre în timpul diferitelor valuri ale pandemiei de COVID-19.

16 Încă de la începutul pandemiei, Comisia a creat o Rețea a punctelor de contact naționale din domeniul transporturilor (National Transport Contact Points Network – NTCPN), care oferă o platformă informală prin care statele membre pot evidenția și discuta aspecte legate de transporturi, pot identifica soluții comune și pot face schimb de bune practici. Statele membre consultate de Curte în timpul auditului au fost de părere că aceste întâlniri au contribuit la fluidizarea cooperării UE în domeniul transportului de mărfuri.

17 De asemenea, rolul Comisiei a presupus monitorizarea îndeaproape a timpilor de trecere a frontierei și utilizarea întâlnirilor NTCPN pentru a rezolva problemele care provoacă întârzieri, în colaborare cu statele membre relevante. În noiembrie 2022, NTCPN continua să joace rolul de forum de schimb de informații între statele membre și Comisie.

18 Autoritățile din toate cele cinci state membre auditate au formulat observații pozitive în legătură cu orientările privind transporturile, pe care le-au considerat un ghid eficace pentru gestionarea trecerilor frontierei în timpul pandemiei de COVID-19. De exemplu, autoritățile române au subliniat că culoarele verzi au contribuit la menținerea fluxurilor de medicamente și de alte bunuri esențiale, cum ar fi produsele agricole.

Cadrul pentru sprijinul direct a fost instituit rapid

19 La 22 aprilie 2020, la numai o lună de la declararea pandemiei¹⁰, Comisia a propus un regulament¹¹ cu măsuri specifice pentru acordarea sprijinului temporar excepțional din FEADR în temeiul noii măsuri 21, ca răspuns la pandemia de COVID-19. Regulamentul¹² a fost adoptat la 24 iunie 2020. Acest sprijin a constat într-o plată forfetară unică de până la 5 000 de euro pe fermier (în iunie 2020, colegiuitorii au decis să modifice propunerea Comisiei majorând valoarea maximă a sprijinului pentru fermieri până la 7 000 de euro) și de 50 000 de euro pe IMM. Statele membre aveau obligația de a demonstra că sprijinul îi viza pe cei mai afectați, pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii¹³.

20 Măsura 21, cu un buget de 712 milioane de euro, nu a fost finanțată prin majorarea bugetului UE pentru agricultură. Statele membre au realocat fonduri necheltuite de la alte măsuri din FEADR. Contribuția din partea FEADR la măsură nu putea depăși 2 % din contribuția totală a FEADR la programul de dezvoltare rurală pentru perioada 2014-2020.

21 Măsura 21 a fost folosită mai ales de statele membre ale căror proporții necheltuite din bugetul FEADR la sfârșitul anului 2019 erau semnificative. În cazul Poloniei, de exemplu, proporția angajată până la momentul respectiv din bugetul FEADR era de 57 % (cea mai mică proporție dintre cele 27 de state membre ale UE) și acest stat a avut cel mai mare buget pentru măsura 21. 13 dintre cele 14 state membre care au optat pentru măsura 21 angajaseră, până la sfârșitul anului 2019, mai puțin de 90 % din bugetul lor din FEADR.

UE a introdus rapid măsuri legate de ajutoarele de stat, dar acestea au generat un risc de denaturare a concurenței și au dus la supracompensare

22 La 19 martie 2020, Comisia a adoptat cu promptitudine Cadrul temporar privind ajutoarele de stat¹⁴, care le-a permis statelor membre să folosească flexibilitatea prevăzută în normele privind ajutoarele de stat pentru a sprijini economia în timpul pandemiei de COVID-19.

23 Germania, Spania, Austria și Slovacia au aprobat scheme de tip umbrelă care includeau ajutoare, dar nu au precizat separat suma alocată agriculturii. În cazul celorlalte state membre, ajutoarele de stat prevăzute în buget pentru sectoarele silviculturii, acvaculturii și agriculturii s-au ridicat la peste 9 miliarde de euro. Ajutorul de stat putea lua forma granturilor, a avansurilor rambursabile, a avantajelor fiscale, a împrumuturilor sau a garanțiilor subvenționate. Sprijinul prin ajutoare de stat acordat de statele membre anumitor sectoare a fost mult mai semnificativ din punct de vedere financiar decât sprijinul direct din partea UE (a se vedea punctul 20).

24 În mai 2022, ajutoarele de stat acordate efectiv agriculturii se ridicau la cel puțin 1,5 miliarde de euro. Potrivit Comisiei, 10 state membre nu au raportat în mod specific cifre pentru sectorul agricol, deci Comisia nu dispune de o imagine de ansamblu asupra ajutoarelor de stat pentru agricultură.

25 Comisia are obligația de a se asigura că piața internă a UE nu este fragmentată de ajutoarele de stat și că condițiile de concurență echitabile rămân neafectate¹⁵. Articolul 107 TFUE¹⁶ nu prevede obligația Comisiei de a compara bugetul pentru măsura de ajutor de stat cu cel al altor state membre. Acordarea de ajutoare unui anumit sector dintr-un stat membru atunci când alt stat membru nu acordă același tip de ajutor sau atunci când subvenția este mult mai mare într-un stat membru ar putea denatura concurența.

26 Potrivit Comisiei, verificările efectuate de aceasta cu privire la schemele de ajutor de stat și la plafoanele generale pentru sprijin oferă anumite garanții privind faptul că între statele membre nu se înregistrează o concurență dăunătoare la nivel de subvenții¹⁷, întrucât cadrul temporar urmează modelul normelor privind ajutoarele de stat prevăzute în TFUE. Cu toate acestea, lipsa coordonării între statele membre riscă să denatureze concurența¹⁸.

27 Sectorul horticol a fost deosebit de afectat în timpul restricțiilor de deplasare a persoanelor, întrucât magazinele de plante și florăriile au fost închise, iar cererea a scăzut cu 80 %¹⁹. Tabelul 2 de mai jos ilustrează ajutoarele de stat pentru acest sector pentru cele două state membre care sunt cele mai importante producătoare de plante și flori din punctul de vedere al valorii (Țările de Jos și Spania). În timp ce ajutorul de stat în Țările de Jos pentru acest sector a ajuns la aproape 9 % din valoarea producției, el a fost mult mai scăzut în Spania. Această diferență în ceea ce privește sprijinul pentru un anumit sector poate genera concurență neloială.

28 În Spania, programul de dezvoltare rurală din Andaluzia a estimat pierderile din sectorul ovinelor și al caprinelor la 8,6 milioane de euro. Măsura 21 a acordat acestui sector un sprijin în valoare de 8,7 milioane de euro. În plus, sectorul a primit ajutoare naționale în valoare de 10 milioane de euro²⁰. Prin urmare, există riscul supracompensării pentru unii beneficiari, după cum reiese din acest exemplu, unde ajutorul de stat și sprijinul acordat de UE prin măsura 21 s-au suprapus.

29 Caseta 1 ilustrează alte cazuri de potențială supracompensare în ceea ce privește distilarea de criză.

Sursa: SA.56985 (2020/N)- Franța - SA.59520 (2020/N) – România.

Atunci când au acordat sprijinul direct pus la dispoziție de UE ca răspuns la pandemie, statele membre nu l-au direcționat în mod suficient către beneficiarii care aveau nevoie de ajutor

30 Perturbările economice la nivelul sectorului agricol și al comunităților rurale au generat probleme de lichiditate și de flux de numerar pentru fermieri și pentru IMM-urile care prelucrau produse agricole și care, potrivit Comisiei, aveau urgent nevoie de sprijin.

31 Ca răspuns la amenințarea prezentată de pandemia de COVID-19 pentru lanțurile de aprovizionare cu produse agricole, Comisia și statele membre au introdus sprijinul direct, depozitarea privată și alte măsuri pentru a-i ajuta pe fermieri să reziste la impactul economic. Curtea a evaluat dacă:

• măsura 21 a vizat atât sectoarele, cât și beneficiarii care aveau cea mai mare nevoie de sprijin, verificând, cu alte cuvinte, dacă măsura nu i-a sprijinit pe fermierii neafectați de criză;
• măsurile excepționale de piață propuse de Comisie au fost adecvate pentru nevoile pieței; și
• sprijinul pentru sectorul vinicol a fost pus în aplicare în mod consecvent.

Măsura 21: statele membre nu au direcționat suficient de bine sprijinul către sectoarele și beneficiarii pe care criza i-a afectat cel mai mult

32 În conformitate cu cadrul juridic și cu responsabilitățile care revin diverselor părți (a se vedea punctul 03), Comisia s-a bazat pe faptul că statele membre vor canaliza sprijinul către sectoarele sau beneficiarii cei mai afectați de criza provocată de pandemia de COVID-19, prin stabilirea condițiilor de eligibilitate și a criteriilor de selecție²¹. Toate măsurile au fost aprobate de Comisie prin revizuirea programelor de dezvoltare rurală. În total, 14 state membre au optat pentru includerea măsurii 21 în programul lor de dezvoltare rurală, cu un buget total de 712 milioane de euro.

33 Cinci dintre aceste state membre – Estonia, Franța (în Guadelupa, Guyana Franceză și Mayotte), Croația, Lituania și Slovenia – au pus sprijinul la dispoziția tuturor fermierilor, adoptând diferite cote de sprijin până la limita maximă. Aceste cinci state membre aveau clauze specifice, care corelau sprijinul cu pierderile financiare înregistrate comparativ cu anul dinaintea pandemiei. Celelalte nouă state membre au sprijinit anumite sectoare agricole, dar nu au corelat sprijinul cu pierderile financiare (a se vedea figura 4). Cadrul juridic nu impunea însă ca nivelul sprijinului să fie corelat cu pierderile financiare evaluate la nivel de beneficiar individual.

34 Curtea a examinat modul în care a fost pusă în aplicare măsura 21 în cinci state membre: Grecia, Spania (Andaluzia), Franța (Guadelupa și Guyana Franceză), Polonia și România. Guadelupa și Guyana Franceză au oferit sprijin tuturor sectoarelor, canalizându-l către cei care aveau nevoie de ajutor. Celelalte patru state membre auditate au oferit sprijin anumitor sectoare afectate, dar furnizarea acestui sprijin nu s‑a bazat pe o evaluare individuală a pierderilor fermierilor.

35 Într-un sector agricol afectat, este posibil ca nu toți fermierii să aibă dificultăți financiare. Cadrul juridic permitea să se ofere sprijin unui sector afectat per ansamblu, fără a-i viza pe beneficiarii care au cea mai mare nevoie de sprijin, dar, astfel, există riscul să se sprijine fermieri care nu au fost afectați de criză.

36 Andaluzia a decis să îi sprijine pe producătorii de struguri și de vin în temeiul măsurii 21. Această regiune a calculat pierderile suportate de producătorii de struguri pe baza unei rate forfetare, fie de 336 de euro/hectar (plantații viticole cu denumire de origine protejată sau DOP), fie de 198 de euro/hectar (plantații viticole fără DOP), pentru producătorii cu până la 10 hectare de plantații viticole²². În schimb, producătorii cu mai mult de 10 hectare au primit o sumă fixă de 7 000 de euro. Este posibil ca acest lucru să fi condus la o supracompensare pentru pierderi în cazul producătorilor care aveau între 11 și 20 de hectare de plantații viticole (a se vedea tabelul 3).

Comisia a alocat fonduri pentru depozitarea privată, însă utilizarea acestora a fost scăzută

37 Comisia și statele membre au reperat sectoarele de piață care au fost cele mai afectate de criza provocată de pandemia de COVID-19 și au identificat nevoia de depozitare privată, pentru care au oferit sprijin. Comisia a prevăzut că piața cărnii și cea a lactatelor vor fi cele mai afectate și a introdus o măsură pentru a sprijini depozitarea privată pe aceste piețe. Această măsură a permis retragerea temporară a produselor de pe piață, pentru perioade cuprinse între două și șase luni.

38 Ajutorul pentru depozitarea privată în sectorul lactatelor și în cel al cărnii de vită, de oaie și de capră a fost mai mic de 10 milioane de euro (aproape jumătate din această sumă s-a acordat pentru unt). Schemele pentru depozitarea privată a untului și a brânzei au fost implementate de 16 și, respectiv, 15 state membre, în timp ce mai puțin de jumătate dintre statele membre au solicitat fonduri pentru schemele pentru carne și lapte praf degresat (a se vedea tabelul 4).

39 Doar Spania a folosit schema de depozitare privată pentru sectorul cărnii de oaie și de capră (140 de tone). Acest sprijin nu a fost considerat atractiv de către producători, întrucât ajutorul nu s-a putut aplica retroactiv, pentru carnea depozitată deja. Nevoia de depozitare în acest sector exista dinaintea publicării regulamentului Comisiei²³. Pentru brânză, dimpotrivă, autoritățile franceze au precizat că punerea în aplicare a măsurii privind depozitarea privată se limita la produsele deja depozitate²⁴, deci au utilizat doar 37 % din alocare. Aceste exemple indică posibile deficiențe în conceperea măsurilor, de exemplu din cauza lipsei unei evaluări a nevoilor înainte de introducerea măsurilor.

Diferențele semnificative între statele membre în ceea ce privește punerea în aplicare a sprijinului pentru sectorul vinicol au condus la tratamentul diferențiat al producătorilor vinicoli

40 Potrivit evaluărilor Comisiei, pandemia de COVID-19 a provocat perturbări considerabile la nivelul pieței vitivinicole²⁵. Restricțiile de deplasare a persoanelor, mai ales suspendarea activităților în sectorul ospitalității, au limitat distribuția și comercializarea vinului. De asemenea, sectorul vinicol a fost afectat de taxele la import suplimentare impuse de Statele Unite ale Americii, principala piață de export pentru vinurile din UE, precum și de stocurile ridicate de vinuri din UE, care, în 2019, au înregistrat cel mai ridicat nivel față de 2009²⁶.

41 Comisia a decis să lanseze măsuri pentru a retrage vinul de pe piață definitiv (distilarea în situații de criză) sau temporar (depozitarea în situații de criză), cu scopul de a gestiona perturbarea. Comisia a introdus aceste măsuri în cadrul programelor naționale de sprijinire a sectorului vinicol.

42 Distilarea vinului înseamnă prelucrarea vinului în alcool denaturat, în alte scopuri decât consumul uman, retrăgând vinul definitiv de pe piață (a se vedea figura 5).

43 Comisia a oferit sprijin pentru retragerea vinului de pe piață în vederea distilării de criză în 10 state membre. Cheltuielile UE pentru această măsură s-au ridicat la 293 de milioane de euro. Tabelul 5 prezintă fondurile UE și fondurile naționale cheltuite pentru această măsură, împreună cu volumul de vin distilat în patru dintre statele membre auditate de Curte, care au însumat aproape 90 % din totalul cheltuielilor UE. Finanțarea acordată de UE pentru aceste state membre a variat între 33 și 92 de euro pe hectolitru de vin distilat.

Normele neclare privind valoarea sprijinului pe care îl puteau reține distileriile au condus la situații de supracompensare

44 Scopul măsurii de distilare de criză a fost să contribuie la îmbunătățirea situației economice a producătorilor vinicoli²⁷. Atât producătorii vinicoli, cât și distileriile puteau beneficia de sprijin din partea UE în temeiul acestei măsuri. Cheltuielile eligibile includeau costul vinului furnizat distileriilor, costurile de transport și costurile de distilare. Potrivit normelor, statele membre trebuiau să stabilească cuantumul sprijinului pentru beneficiari pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii.

45 Franța, România și Spania au selectat distilerii ca beneficiari. Cu toate acestea, faptul că distileriile au fost desemnate ca beneficiari a îngreunat capacitatea autorităților naționale de a se concentra asupra producătorilor vinicoli care se confruntau cu cele mai mari dificultăți, întrucât autoritățile nu aveau control asupra alegerii producătorilor care urmau să primească fonduri. Grecia a ales ca producătorii vinicoli să fie beneficiarii acestui sprijin (a se vedea caseta 2).

Sursa: Monitorul oficial național al Greciei, nr. 2764 și 3275.

46 Atunci când beneficiarii sunt distileriile, acestea sunt obligate să încheie contracte de furnizare cu producătorii vinicoli. Distileriile plătesc producătorii vinicoli pentru vinul care urmează să fie distilat și primesc compensație în funcție de cantitatea de vin distilat. În funcție de normele naționale, distileriile pot avea o marjă de discreție în ceea ce privește valoarea sprijinului reținut pentru costurile lor de prelucrare și pentru prețul de achiziționare a vinului.

47 Anexa III arată cum a fost alocat sprijinul între distilerii și producătorii vinicoli. Cel mai mare procent al sprijinului din partea UE reținut de distilerii a fost în România, ridicându-se la o medie de 15 % din sprijinul acordat de UE. Așa cum se arată în tabelul 6, UE a acordat distileriilor din Franța, România și Spania sprijin financiar în valoare totală de până la 22 de milioane de euro pentru costurile lor de prelucrare pentru distilare și, în unele cazuri, pentru costurile transportării vinului.

48 În temeiul măsurilor de distilare de criză, distileriile din Franța, Spania și România:

• au plătit pentru materia primă (vin) și și-au recuperat integral costurile din fonduri din partea UE;
• au primit sprijin suplimentar pentru prelucrarea vinului în alcool și compensație pentru costurile de transport suportate;
• au încasat veniturile din vânzările alcoolului obținut în scopuri industriale.

49 Figura 6 arată că o distilerie din România a beneficiat în mod disproporționat de măsura distilării de criză. În 2020, această distilerie a reținut 37 de euro/hl pentru costuri de prelucrare și de transport. Cu titlu de comparație, distileriile franceze și spaniole puteau reține cel mult 5 euro/hl pentru aceste costuri.

50 Producătorii vinicoli din Franța și Grecia au primit un preț stabilit pe baza normelor naționale, în funcție de tipul vinului retras de pe piață pentru distilare. Legislația franceză a stabilit atât prețul vinului care urma să fie plătit producătorilor vinicoli prin distilerii, cât și compensația care urma să fie plătită distileriilor pentru costurile de prelucrare și de transport. Producătorii vinicoli din Spania și din România (doar în 2020) au primit o sumă stabilită prin contract cu distileriile. În aceste două state membre, Curtea a identificat cazuri în care distileriile au convenit cu producători vinicoli prețuri diferite pentru același tip de vin care urma să fie distilat.

51 De exemplu, în România, potrivit datelor furnizate de autoritățile naționale, o distilerie a plătit unui producător vinicol cu 11 % mai puțin decât altuia pentru livrarea aceluiași tip de vin pentru distilare. Drept urmare, nu toți producătorii vinicoli au fost tratați în mod egal în ceea ce privește sprijinul primit atunci când și-au retras vinul de pe piață. Această situație reprezintă o discriminare între producătorii vinicoli dintr-un stat membru și un caz de nerespectare a normelor²⁸, care prevăd că statele membre trebuie să stabilească valoarea sprijinului pentru beneficiari în funcție de criterii obiective și nediscriminatorii.

52 România a furnizat sprijin pentru distilarea de criză în cadrul a două sesiuni de primire a cererilor (prima fază în 2020, iar a doua în 2021). România a rectificat problema pentru a doua fază a măsurii de distilare, iar în 2021 producătorii vinicoli au fost tratați în mod egal.

Prețurile vinului pentru distilare nu au reflectat în toate cazurile situația de criză

53 Tabelul 7 compară prețurile din statele membre auditate de Curte pentru achiziționarea de vin în vederea distilării de criză, plătite fie distileriilor, fie producătorilor vinicoli. Pentru vinurile DOP (denumire de origine protejată) și IGP (indicație geografică protejată) și pentru alte vinuri, România a oferit cel mai ridicat preț dintre statele membre auditate (pentru „alte vinuri”, acest lucru s-a întâmplat doar în prima fază).

54 Autoritățile române au stabilit prețul vinului pentru distilare pe baza mediei ponderate pe cinci ani calculate de Eurostat (2015-2019), adică 93 de euro/hl pentru vinurile DOP și IGP și 73 de euro/hl pentru alte vinuri, în timpul primei faze a măsurilor de distilare de criză. Aceste prețuri reprezintă 92 % și, respectiv, 93 % din media ponderată pe cinci ani. Franța, pentru vinurile care nu au DOP/IGP, a stabilit un preț de 68 de euro/hl, care reprezintă 98 % din prețul vinului pe baza mediei ponderate pe cinci ani calculate de Eurostat (2015-2019). Aceste prețuri nu reflectau situația de criză, în care prețurile sunt în mod normal mai scăzute decât cele de pe o piață neperturbată. Prețurile din România și din Franța au fost printre cele mai ridicate în rândul statelor membre evaluate de Curte. Prețurile de achiziționare a vinului din celelalte state membre auditate (tabelul 7) au fost cu mult mai mici decât media ponderată a prețurilor de vânzare (date Eurostat²⁹).

55 O distilerie din România era, de asemenea, producător vinicol. Crama acesteia „a livrat” vin la propria distilerie (în termeni valorici, 75 % din vinul pe care l-a distilat în 2020) la un preț de până la 101 euro pe hectolitru. Acesta depășea prețul de 94 de euro pe hectolitru stabilit de autoritățile române.

Depozitarea în situații de criză ar fi putut fi mai eficientă decât distilarea de criză

56 Distilarea de criză a fost o măsură temporară, care a permis retragerea definitivă a vinului de pe piață și a contribuit la reechilibrarea pieței vinului. Spre deosebire de alte produse agricole, vinul ar fi putut fi depozitat, ceea ce ar fi atenuat efectele recoltei slabe ulterioare din 2021. Măsura distilării de criză a fost mult mai costisitoare decât depozitarea privată în situațiile în care exista deja o infrastructură de depozitare.

57 De exemplu, potrivit autorităților franceze, distilarea de criză a costat 208 milioane de euro (din care 127 de milioane de euro finanțare din partea UE) pentru 2,6 milioane de hectolitri distilați, în timp ce depozitarea privată a costat 52 de milioane de euro (din care 13 milioane de euro finanțare din partea UE) pentru 5,5 milioane de hectolitri.

Concluzii și recomandări

58 Curtea a concluzionat că răspunsul Comisiei la amenințarea prezentată de pandemia de COVID-19 pentru lanțurile de aprovizionare cu produse agricole a fost, în general, adecvat. Ea a constatat că Comisia a reacționat rapid și că măsurile acesteia au contribuit la limitarea perturbărilor în aprovizionarea cu produse agricole. Totuși, sprijinul direct oferit de UE nu a fost suficient de bine direcționat.

59 Autoritățile din toate cele cinci state membre auditate au fost de părere că orientările propuse de Comisie pentru a asigura un flux continuu de bunuri pe teritoriul UE au constituit îndrumări eficace pentru gestionarea trecerii frontierelor în timpul pandemiei de COVID-19 (punctele 12-18). Măsura 21 a fost o modalitate rapidă de a realoca fondurile neutilizate din FEADR pentru a acorda sprijin temporar excepțional sectorului agroalimentar. La această măsură au recurs 14 state membre, iar Curtea a constatat că acestea au fost tocmai statele membre cu cea mai mare valoare a fondurilor neangajate la sfârșitul anului 2019 (punctele 19-21).

60 Sprijinul prin ajutoare de stat oferit de statele membre anumitor sectoare a fost mult mai semnificativ din punct de vedere financiar decât finanțarea acordată de UE. Nivelul ajutoarelor de stat a variat semnificativ de la un stat membru la altul, ceea ce putea denatura concurența. În unele cazuri, Curtea a identificat exemple de suprapuneri între sprijinul acordat de UE și ajutorul de stat, care puteau conduce la supracompensare (punctele 22-29).

61 Măsura 21 nu s-a axat pe sectoarele și pe beneficiarii care aveau cea mai mare nevoie de sprijin. Dintre cele 14 state membre care au utilizat măsura 21, 5 dispuneau de clauze specifice care corelau sprijinul cu pierderile financiare suferite față de anul dinaintea pandemiei. Celelalte 9 state membre au sprijinit anumite sectoare agricole, dar nu au corelat sprijinul cu pierderile financiare, lucru care, de altfel, nu era impus de cadrul financiar. Dacă se oferă sprijin unui sector afectat per ansamblu, fără a-i viza pe beneficiarii care au cea mai mare nevoie de ajutor, există riscul să se sprijine fermieri care nu au fost afectați de criză (punctele 32-36). Comisia a pus la dispoziție și ajutoare pentru depozitarea privată, însă utilizarea acestora a fost scăzută (punctele 37-39).

62 Distilarea vinului în situații de criză a condus la retragerea permanentă a unor cantități de vin de pe piață și a contribuit la refacerea echilibrului pe piața vitivinicolă. Cu toate acestea, Curtea a constatat diferențe semnificative în ceea ce privește sprijinul acordat de statele membre sectorului vitivinicol, inclusiv norme neclare în ceea ce privește valoarea sprijinului pe care îl puteau reține distileriile și prețuri pentru distilare care nu reflectau situația de criză (punctele 40-57).

Recomandare – Propunerea unor norme clare și schimbul de bune practici pentru a îmbunătăți direcționarea măsurilor din cadrul PAC

Comisia ar trebui:

1. să includă în propunerile legislative privind viitoarele măsuri de criză norme clare pentru acordarea de sprijin pe baza unor criterii obiective și nediscriminatorii;
2. în vederea pregătirii pentru crizele viitoare, să împărtășească cu statele membre învățămintele desprinse și bunele practici, cu scopul de a direcționa sprijinul către sectoarele și beneficiarii care au cea mai mare nevoie de acesta.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării:

1. în eventualitatea unor crize viitoare;
2. 2024.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de doamna Joëlle Elvinger, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 1 martie 2023.

Anexe

Anexa I – Lista măsurilor adoptate

Orientări pentru libera circulație a bunurilor și a lucrătorilor agricoli

• Culoare verzi pentru a menține circulația alimentelor în Europa
• Clasificarea lucrătorilor sezonieri drept „lucrători care asigură servicii esențiale”, pentru a sprijini sectorul alimentar

Măsuri de asigurare a flexibilității PAC

• Prelungirea termenului pentru cererile de plată în cadrul PAC
• Reducerea controalelor fizice la fața locului și acordarea unei marje pentru cerințele legate de termene

Anexa II – Măsuri de securitate alimentară ca răspuns la pandemia de COVID-19 și la războiul din Ucraina

Anexa III – Distribuția sprijinului acordat de UE pentru distilarea de criză (2020)

Lista acronimelor

DG AGRI: Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală

DG MOVE: Direcția Generală Mobilitate și Transporturi

DOP: denumire de origine protejată

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEGA: Fondul european de garantare agricolă

IGP: indicație geografică protejată

IMM-uri: întreprinderi mici și mijlocii

NTCPN: Rețeaua punctelor de contact naționale din domeniul transporturilor

PAC: politica agricolă comună

Răspunsurile Comisiei

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Calendar

https://www.eca.europa.eu/ro/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Echipa din cadrul Curții de Conturi Europene

Prezentul raport special al Curții de Conturi Europene privind securizarea lanțurilor de aprovizionare cu produse agricole pe perioada pandemiei de COVID-19 a fost adoptat de Camera I – Utilizarea durabilă a resurselor naturale, condusă de doamna Joëlle Elvinger, membră a Curții de Conturi Europene. Activitatea a fost condusă de doamna Joëlle Elvinger, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Ildiko Preiss, șefă de cabinet, și Paolo Pesce, atașat în cadrul cabinetului; Paul Stafford, manager principal; Aris Konstantinidis, coordonator; Celine Ollier, auditoare principală; Lorenzo Pirelli, auditor principal; Lenka Hill, auditoare; Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, auditor, Marika Meisenzahl, auditoare, și Pedro Ferrao Batarda Marinheiro, stagiar. Judita Frangež a asigurat sprijin de secretariat.

De la stânga la dreapta: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss și Judita Frangež.

Note

¹ Politica agricolă comună pe scurt.

² C(2020) 499 final: Propunere de recomandare a Consiliului privind o abordare coordonată a restricționării liberei circulații ca răspuns la pandemia de COVID-19.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, p.31-35.

⁴ Sprijin pentru sectorul agroalimentar în timpul crizei provocate de coronavirus, Comisia Europeană.

⁵ Ibidem.

⁶ 2020/C 86 I/01: „Orientări privind măsurile de gestionare a frontierelor în vederea protejării sănătății și a asigurării disponibilității mărfurilor”.

⁷ 2020/C 235 I/01: „Orientări privind lucrătorii sezonieri din UE în contextul pandemiei de COVID-19”.

⁸ C(2020) 1897 final: „Comunicare a Comisiei referitoare la implementarea culoarelor verzi în temeiul Orientărilor privind măsurile de gestionare a frontierelor în vederea protejării sănătății și a asigurării disponibilității mărfurilor și serviciilor esențiale”.

⁹ Set de date furnizate de DG MOVE, pe baza aplicației Galileo.

¹⁰ OMS, Coronavirus disease (COVID-19) pandemic.

¹¹ Comisia anunță măsuri excepționale de sprijin pentru sectorul agroalimentar.

¹² Regulamentul (UE) 2020/872.

¹³ Ibidem, considerentul 3.

¹⁴ Comunicarea C(2020)1863.

¹⁵ Comunicarea C(2020)1863, p. 3.

¹⁶ Articolul 107 TFUE.

¹⁷ (2020/C 91 I/01): punctul 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, p. 83.

¹⁹ Ibidem, p. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Regulamentul (UE) 2020/872, articolul 39b.

²² Programul de dezvoltare rurală al Andaluziei, versiunea 11.1.

²³ Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2020/595 al Comisiei.

²⁴ Regulamentul de punere în aplicare (UE) 2020/591 al Comisiei, considerentul 11 și articolul 3 alineatul (2).

²⁵ Regulamentul delegat (UE) 2020/592 al Comisiei, considerentul 1.

²⁶ Ibidem, considerentele 5-6.

²⁷ Regulamentul delegat (UE) 2020/592 al Comisiei.

²⁸ Regulamentul delegat (UE) 2020/592 al Comisiei, articolul 3.

²⁹ Statistici Eurostat – vin.

³⁰ Regulamentul (UE) nr. 1303/2013, articolul 25a alineatul (11) și articolul 37 alineatul (4).

³¹ Regulamentul (UE) 2020/872.

³² Regulamentul (UE) 2020/531.

Contact

CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1
Întrebări: eca.europa.eu/ro/Pages/ContactForm.aspx
Website: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (https://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9770-7	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/204900	QJ-AB-23-010-RO-N
HTML	ISBN 978-92-847-9734-9	ISSN 1977-5806	doi:10.2865/142992	QJ-AB-23-010-RO-Q

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2023

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Figurile 5 și 6 și tabelul din anexa II – pictograme: aceste figuri au fost concepute folosind resurse de pe site-ul Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Toate drepturile rezervate.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

CONTACTAȚI UE

În persoană
În întreaga Uniune Europeană există sute de centre Europe Direct. Puteți găsi adresa centrului cel mai apropiat de dumneavoastră online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

La telefon sau în scris
Europe Direct este un serviciu care vă răspunde la întrebările privind Uniunea Europeană. Puteți accesa acest serviciu:

• apelând numărul gratuit: 00 800 6 7 8 9 10 11 (unii operatori pot taxa aceste apeluri);
• apelând numărul standard: +32 22999696;
• folosind formularul: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_ro.

GĂSIȚI INFORMAȚII DESPRE UE

Online
Informații despre Uniunea Europeană în toate limbile oficiale ale UE sunt disponibile pe site-ul Europa (european-union.europa.eu).

Publicații ale UE
Puteți vizualiza sau comanda publicații ale UE la op.europa.eu/ro/publications. Mai multe exemplare ale publicațiilor gratuite pot fi obținute contactând Europe Direct sau centrul dumneavoastră local de documentare (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_ro).

Dreptul UE și documente conexe
Pentru accesul la informații juridice din UE, inclusiv la ansamblul legislației UE începând din 1951 în toate versiunile lingvistice oficiale, accesați site-ul EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Date deschise ale UE
Portalul data.europa.eu oferă acces la seturile de date deschise ale instituțiilor, organismelor și agențiilor UE. Aceste date pot fi descărcate și reutilizate gratuit, atât în scopuri comerciale, cât și necomerciale. Portalul oferă, de asemenea, acces la o multitudine de seturi de date din țările europene.