Sikring af forsyningskæder for landbrugsprodukter under covid‑19 EU's reaktion var hurtig, men ikke tilstrækkeligt målrettet fra medlemsstaternes side

Resumé

I Covid‑19-pandemien ramte forsyningskæderne for landbrugsprodukter fra jord til bord og påvirkede flere landbrugsmarkeder. EU vedtog en række ekstraordinære støtteforanstaltninger som reaktion på dette.

II Formålet med denne revision var at vurdere, om EU's reaktion på den trussel, som pandemien udgjorde for forsyningskæderne for landbrugsprodukter, var hensigtsmæssig. Vi vurderede, om EU reagerede hurtigt på de forstyrrelser i landbrugsfødevaresektoren, som pandemien forårsagede, og undersøgte, om EU's støtte var rettet mod både de sektorer og støttemodtagere, der havde mest brug for den. Kommissionens foranstaltninger blev vedtaget i 2020, og vi dækkede gennemførelsen indtil udgangen af 2021. Vi forventer, at vores revision bidrager til at forbedre udformningen af foranstaltninger i forbindelse med fremtidige kriser, der påvirker forsyningskæderne for landbrugsprodukter.

III Vi konkluderede, at Kommissionens reaktion på den trussel, som covid‑19-pandemien udgjorde for forsyningskæderne for landbrugsprodukter, i de fleste henseender var hensigtsmæssig, men ikke tilstrækkeligt målrettet.

IV Vi konstaterede, at Kommissionen reagerede hurtigt på pandemien. Den udsendte nyttige retningslinjer for varebevægelser og kritiske arbejdstagere, som mindskede forstyrrelserne i landbrugsfødevaresektoren. Den direkte støtte med et budget på 712 millioner euro blev hurtigt gennemført gennem omfordeling af uudnyttede midler fra Den Europæiske Landbrugsfond til Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL). Vi konstaterede, at denne foranstaltning for det meste blev anvendt af medlemsstater, der ved udgangen af 2019 havde betydelige uudnyttede ELFUL-budgetmidler.

V Den vigtigste finanspolitiske reaktion på pandemien kom fra de nationale budgetter, og Kommissionen indførte procedurer for at gøre det lettere at yde statsstøtte. Vi identificerede en risiko for konkurrenceforvridning mellem medlemsstaterne og en risiko for overkompensation, når der blev ydet statsstøtte til en sektor, der også modtog EU-midler.

VI Den direkte støtte var ikke tilstrækkeligt målrettet fra medlemsstaternes side. Fem af de 14 medlemsstater, der anvendte denne foranstaltning, stillede denne form for EU-finansiering til rådighed for alle landbrugere, der havde lidt tab, mens de andre ni medlemsstater rettede deres støtte mod udvalgte sektorer og støttede modtagerne, uanset om de havde lidt tab eller ej.

VII EU vedtog også foranstaltninger i form af privat oplagring og krisedestillation af vin for at stabilisere markedet ved at reducere overforsyning. Privat oplagring blev kun anvendt i begrænset omfang, navnlig i kødsektoren. Krisedestillation, hvortil der var afsat et budget på 293 millioner euro, blev gennemført med betydelige forskelle i de medlemsstater, vi reviderede. Reglerne for, hvor stort et støttebeløb destillerierne kunne beholde, var uklare.

VIII På grundlag af disse revisionsresultater anbefaler vi, at Kommissionen deler god praksis med henblik på at forbedre målretningen af foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik, og at den foreslår klare regler i forbindelse med fremtidige kriser.

Indledning

Covid‑19-pandemien og forsyningskæderne for landbrugsprodukter

01 Formålet med EU's fælles landbrugspolitik er at sikre en stabil forsyning af fødevarer til overkommelige priser og gøre det muligt for landbrugerne at have en rimelig levestandard¹. Covid‑19-pandemien ramte forsyningskæderne for landbrugsprodukter fra jord til bord, hvilket medførte forstyrrelser og økonomiske tab i forbindelse med høsten, logistik, forarbejdning og indkøb.

02 I begyndelsen af pandemien lukkede en række medlemsstater ensidigt deres grænser af hensyn til folkesundheden trods Kommissionens henstilling² om en koordineret tilgang til eventuelle restriktioner for den frie bevægelighed for personer og varer. Transporten af produkter, navnlig på tværs af grænserne, var af de samme årsager en udfordring. Mange fødevareforarbejdningsanlæg lukkede på grund af nødforanstaltninger eller personalemangel. Hotel- og restaurationsbranchen blev lukket ned, mens supermarkederne var underbemandede og havde forsyningsproblemer³.

EU's foranstaltninger til støtte for landbrugsfødevaresektoren under covid‑19-pandemien

03 Ansvaret for at træffe foranstaltninger i tilknytning til landbrugsfødevaresektoren ligger hovedsagelig hos medlemsstaterne. Kommissionen udsender retningslinjer og foreslår finansielle foranstaltninger for at støtte sektoren⁴. Kommissionen og medlemsstaterne varetager i fællesskab forvaltningen af disse foranstaltninger. Medlemsstaterne udvælger støttemodtagerne og gennemfører de foranstaltninger, der foreslås af Kommissionen. Kommissionen er også ansvarlig for at godkende de statsstøtteordninger, som medlemsstaterne måtte ønske at indføre. Figur 1 viser en tidslinje over de foranstaltninger, EU vedtog.

04 EU indførte navnlig følgende foranstaltninger (jf.tabel 1 og bilag I for yderligere oplysninger):

• Kommissionens retningslinjer, der tog sigte på at sikre en effektiv fødevareforsyningskæde i EU, og som kvalificerede sæsonarbejdere som "kritiske" for at støtte fødevaresektoren
• direkte støtte til landbrugere og SMV'er i form af engangsbetalinger ("foranstaltning 21" vedrørende udvikling af landdistrikter), lån og garantier, større forskud og øget statsstøtte under de midlertidige rammebestemmelser for landbrugere og fødevareforarbejdningsvirksomheder
• ekstraordinære markedsforanstaltninger i form af støtte til privat oplagring, krisedestillation af vin og fleksibilitet i gennemførelsen af markedsstøtteprogrammer
• fleksible foranstaltninger under den fælles landbrugspolitik, forlængelse af fristen for indgivelse af ansøgninger om udbetaling af støtte under den fælles landbrugspolitik og midlertidig erstatning af kontrol på stedet med alternative beviskilder, f.eks. satellitbilleder eller geotaggede fotos, for at minimere den fysiske kontakt mellem landbrugere og inspektører.

05 Covid‑19-pandemien er ikke den eneste eksterne begivenhed, der har påvirket EU's landbrugsfødevaresektor. Den russiske invasion af Ukraine den 24. februar 2022 har i høj grad påvirket sikkerheden i Europa, herunder fødevaresikkerheden. Disse to uafhængige begivenheder er blevet håndteret ved hjælp af tilsvarende foranstaltninger. I bilag II vises de fødevaresikkerhedsforanstaltninger, der blev indført som følge af krigen i Ukraine, sideløbende med dem, der blev indført som følge af covid‑19-krisen.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

06 I denne revision undersøgte vi, om EU's reaktion på den trussel, som covid‑19-pandemien udgjorde for forsyningskæderne for landbrugsprodukter, var hensigtsmæssig. Vi undersøgte dette emne i lyset af de hidtil usete udfordringer for forsyningskæderne for landbrugsprodukter i hele EU og forstyrrelserne på landbrugsmarkederne. Europa-Parlamentet har udtrykt interesse for vores vurdering af, hvordan markedsforanstaltningerne fungerede inden for fødevareforsyningskæderne efter covid‑19-pandemien.

07 For at kunne besvare vores overordnede revisionsspørgsmål undersøgte vi, om EU's reaktion for at forhindre forstyrrelser i forsyningskæderne for landbrugsprodukter var hurtig, og om EU's støtte var målrettet og tog højde for landbrugernes behov. Som led i vores vurdering undersøgte vi EU's retningslinjer, ekstraordinære støtteforanstaltninger, markedsforanstaltninger og statsstøtte.

08 Vi undersøgte gennemførelsen af EU's foranstaltninger i fem medlemsstater (Grækenland, Spanien, Frankrig, Polen og Rumænien), som stod for henholdsvis 69 % og 87 % af de beløb, der blev tildelt som ekstraordinær støtte under foranstaltning 21 og til krisedestillation (jf. figur 2).

09 Revisionen omfattede 2020 og 2021, hvor størstedelen af de indførte foranstaltninger blev gennemført. Vi indsamlede revisionsbevis gennem:

• en gennemgang af national/regional lovgivning og statistik
• et spørgeskema, som blev udfyldt af de nationale myndigheder i de fem udvalgte medlemsstater, om deres anvendelse af de EU-støtteforanstaltninger, som blev indført under covid‑19-pandemien
• opfølgning med nationale eller regionale myndigheder i de fem udvalgte medlemsstater
• samtaler med Kommissionens tjenestemænd og gennemgang af Kommissionens dokumentation.

Vores revision omfatter ikke Kommissionens foranstaltninger som reaktion på krigen i Ukraine.

10 Vi forventer, at vores arbejde vil hjælpe Kommissionen til at forbedre udformningen og målretningen af fremtidige kriseforanstaltninger, der skal støtte fødevaresektoren og sikre forsyningskæderne for landbrugsprodukter.

Bemærkninger

EU reagerede hurtigt på pandemien

11 Vi vurderede, om:

1. Kommissionen og medlemsstaterne hurtigt sikrede strømmen af varer i hele EU. Vi vurderede, hvilken rolle Kommissionen spillede i udarbejdelsen af retningslinjerne for grønne baner, og hvordan den overvågede anvendelsen af retningslinjerne
2. Kommissionen hurtigt indførte direkte støtte til landbrugerne inden for de første måneder efter pandemiens udbrud
3. Kommissionen og medlemsstaterne hurtigt indførte statsstøtteforanstaltninger til fordel for landbrugerne og traf foranstaltninger for at sikre, at de ikke førte til konkurrenceforvridning og overkompensation.

Kommissionens retningslinjer for grænseforvaltningsforanstaltninger mindskede forstyrrelser i landbrugsfødevaresektoren

12 Kommissionen udsendte ved pandemiens begyndelse retningslinjer for bevægelighed for varer⁶ og sæsonarbejdere⁷. Den 23. marts 2020 indførte den systemet med grønne baner⁸ og opfordrede medlemsstaterne til at træffe de nødvendige operationelle og organisatoriske foranstaltninger for at sikre et velfungerende indre marked for alle varer, herunder fødevarer.

13 Formålet med retningslinjerne for grønne baner var at sikre en kontinuerlig strøm af varer inden for EU og den frie bevægelighed for transportarbejdere. De grønne baner omfattede udvalgte centrale grænseovergangssteder, hvor kontrollen ikke burde overstige 15 minutter.

14 Kommissionen samarbejdede med EU's Agentur for Rumprogrammet om at udvikle en mobilapplikation. Appen "Galileo Green Lane" indeholder oplysninger om forenelighed med Kommissionens meddelelse om gennemførelsen af de grønne baner. Grænsekontrolpersonale og godstransportbrugere af appen registrerer passagetider ved 178 grænseovergange i det transeuropæiske transportnet (TEN-T). Dette hjælper brugere af appen med at planlægge deres rejser bedre. Pr. november 2022 er appen fortsat i drift og anvendes til at lette transport under den aktuelle krise efter Ruslands invasion af Ukraine.

15 Data fra Kommissionen bekræftede, at gennemsnitstiden for grænsepassage ved kontrolstederne var under ét minut⁹ over de maksimale 15 minutter mellem den 3. juni 2020 og den 31. december 2021. Der foreligger ingen strukturerede data for perioden forud for juni 2020. Figur 3 viser den gennemsnitlige ugentlige passagetid. Tærsklen for de grønne baner blev primært overskredet mellem juni og august 2020 og mellem maj og august 2021. Disse perioder faldt sammen med rejserestriktioner i medlemsstaterne under de forskellige bølger af covid‑19.

16 Da pandemien brød ud, oprettede Kommissionen et nationalt netværk for transportkontaktpunkter (NTCPN), som udgør en uformel platform, hvor medlemsstaterne kan fremhæve og drøfte transportspørgsmål, udpege fælles løsninger og udveksle bedste praksis. De medlemsstater, vi hørte i forbindelse med vores revision, mente, at disse møder var med til at strømline EU's samarbejde inden for godstransport.

17 Kommissionens rolle omfattede også tæt overvågning af grænsepassagetider og udnyttelse af NTCPN-møder til i samarbejde med de relevante medlemsstater at løse de problemer, der medførte forsinkelser. NTCPN er pr. november 2022 fortsat et forum for informationsudveksling mellem medlemsstaterne og Kommissionen.

18 Myndighederne i alle de fem medlemsstater, vi reviderede, udtalte sig positivt om retningslinjerne for transport, som de anså for at være effektiv vejledning i forvaltningen af grænseovergange under covid‑19. De rumænske myndigheder understregede f.eks., at de grønne baner bidrog til at opretholde strømmen af lægemidler og andre vigtige varer, f.eks. landbrugsprodukter.

Den direkte støtteramme blev hurtigt etableret

19 Den 22. april 2020, blot en måned efter at covid‑19 blev erklæret for en pandemi¹⁰, foreslog Kommissionen en forordning¹¹ med særlige foranstaltninger for at yde ekstraordinær midlertidig støtte fra ELFUL under den nye foranstaltning 21 som reaktion på covid‑19-udbruddet. Forordningen¹² blev vedtaget den 24. juni 2020. Denne støtte bestod i en engangsbetaling på op til 5 000 euro pr. landbruger (i juni 2020 besluttede lovgiverne at ændre Kommissionens forslag ved at forhøje det maksimale støttebeløb til landbrugerne til 7 000 euro) og 50 000 euro pr. SMV. Medlemsstaterne skulle vise, at støtten blev rettet mod de hårdest ramte på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier¹³.

20 Foranstaltning 21 med et budget på 712 millioner euro blev ikke finansieret gennem en forhøjelse af EU's landbrugsbudget. Medlemsstaterne omfordelte uudnyttede midler fra andre ELFUL-foranstaltninger. ELFUL-bidraget til foranstaltningen kunne ikke overstige 2 % af det samlede ELFUL-bidrag til landdistriktsudviklingsprogrammet for årene 2014-2020.

21 Foranstaltning 21 blev for det meste anvendt af medlemsstater, der ved udgangen af 2019 havde betydelige uudnyttede ELFUL-budgetmidler. Polen havde f.eks. indgået forpligtelser for 57 % af sit ELFUL-budget på det tidspunkt (det laveste i hele EU-27) og havde det største budget for foranstaltning 21. 13 af de 14 medlemsstater, der valgte foranstaltning 21, havde ved udgangen af 2019 indgået forpligtelser for mindre end 90 % af deres ELFUL-budget.

EU indførte hurtigt statsstøtteforanstaltninger, men de medførte en risiko for konkurrenceforvridning og overkompensation

22 Kommissionen vedtog allerede den 19. marts 2020 de midlertidige rammebestemmelser for statsstøtte¹⁴, som gjorde det muligt for medlemsstaterne at anvende den fleksibilitet, som statsstøttereglerne gav, til at støtte økonomien under covid‑19-pandemien.

23 Tyskland, Spanien, Østrig og Slovakiet godkendte paraplyordninger, der omfattede støtte, men oplyste ikke beløbet for landbruget særskilt. For de resterende medlemsstater beløb den budgetterede statsstøtte til sektorerne for skovbrug, akvakultur og landbrug sig til over 9 milliarder euro. Statsstøtte kan ydes i form af tilskud, tilbagebetalingspligtige forskud, skattefordele, lån eller garantier med rentetilskud. De beløb, medlemsstaterne udbetalte i statsstøtte til udvalgte sektorer var langt større end EU's direkte støtte (jf. punkt 20).

24 Pr. maj 2022 udgjorde den statsstøtte, der rent faktisk blev ydet til landbruget, mindst 1,5 milliarder euro. Ifølge Kommissionen fremlagde 10 medlemsstater ikke specifikke tal for landbrugssektoren, så den har ikke et overblik over statsstøtten inden for landbruget.

25 Kommissionen er forpligtet til at sikre, at EU's indre marked ikke splittes op på grund af statsstøtte, og at de lige konkurrencevilkår forbliver intakte¹⁵. Artikel 107 i TEUF¹⁶ kræver ikke, at Kommissionen sammenligner statsstøttebudgettet medlemsstaterne imellem. Hvis en bestemt sektor ydes støtte i en medlemsstat, men ikke i en anden, eller hvis støtten er langt højere i en medlemsstat, kan det fordreje konkurrencen.

26 Ifølge Kommissionen giver den kontrol, den foretager af statsstøtteordninger, og de samlede støttelofter en vis sikkerhed for, at der ikke opstår skadelige statsstøttekapløb mellem medlemsstaterne¹⁷, da de midlertidige rammebestemmelser følger modellen for statsstøttereglerne i TEUF. Den manglende koordinering mellem medlemsstaterne risikerer dog at fordreje konkurrencen¹⁸.

27 Gartnerisektoren blev særligt berørt under nedlukningen, da plante- og blomsterbutikker blev lukket, og efterspørgslen faldt med 80 %¹⁹. Tabel 2 viser den statsstøtte, der blev ydet i denne sektor til de to største producenter af planter og blomster efter værdi (Nederlandene og Spanien). Mens statsstøtten i Nederlandene udgjorde næsten 9 % af produktionsværdien for denne sektor, var den langt lavere i Spanien. Denne forskel i støtten til en sektor kan potentielt skabe illoyal konkurrence.

28 I Spanien blev tabene for fåre- og gedesektoren anslået til 8,6 millioner euro i det andalusiske landdistriktsudviklingsprogram. Foranstaltning 21 ydede denne sektor 8,7 millioner euro i støtte. Hertil kommer, at sektoren modtog 10 millioner euro i national støtte²⁰. Der er derfor risiko for overkompensation af nogle støttemodtagere, som det fremgår af dette eksempel, hvor statsstøtte og EU-støtte via foranstaltning 21 overlappede hinanden.

29 Tekstboks 1 viser yderligere tilfælde af potentiel overkompensation i forbindelse med krisedestillation.

Kilde: SA.56985 (2020/N) - Frankrig - SA.59520 (2020/N) - Rumænien.

Medlemsstaterne rettede ikke i tilstrækkelig grad støtten mod de modtagere, der havde brug for den, når de som reaktion på pandemien ydede direkte EU-støtte

30 Økonomiske forstyrrelser i landbrugssektoren og landdistrikterne førte til likviditets- og cash flow-problemer for landbrugere og små og mellemstore virksomheder, der forarbejder landbrugsprodukter, og som ifølge Kommissionen havde et presserende behov for støtte.

31 Som reaktion på den trussel, covid‑19-pandemien udgjorde for forsyningskæderne for landbrugsprodukter, indførte Kommissionen og medlemsstaterne direkte støtte, privat oplagring og andre foranstaltninger for at hjælpe landbrugerne til at modstå de økonomiske konsekvenser. Vi vurderede, om:

• foranstaltning 21 var rettet mod både de sektorer og støttemodtagere, der havde størst behov for støtte, og dermed ikke støttede de landbrugere, der ikke var berørt af krisen
• de ekstraordinære markedsforanstaltninger, som Kommissionen foreslog, var hensigtsmæssige med hensyn til markedets behov
• støtten til vinsektoren blev gennemført konsekvent.

Foranstaltning 21: Medlemsstaterne rettede ikke i tilstrækkelig grad støtten mod de sektorer og støttemodtagere, der var hårdest ramt af krisen

32 I overensstemmelse med den retlige ramme og de respektive ansvarsområder (jf. punkt 03) satte Kommissionen sin lid til, at medlemsstaterne rettede støtten mod de sektorer eller modtagere, der var hårdest ramt af covid‑19-krisen, ved at fastsætte betingelser for støtteberettigelse og udvælgelseskriterier²¹. Alle foranstaltninger blev godkendt af Kommissionen gennem revisioner af landdistriktsudviklingsprogrammerne. I alt valgte 14 medlemsstater at medtage foranstaltning 21 i deres landdistriktsudviklingsprogrammer med et samlet budget på 712 millioner euro.

33 Fem af disse medlemsstater, Estland, Frankrig (i Guadeloupe, Fransk Guyana og Mayotte), Kroatien, Litauen og Slovenien, stillede støtte til rådighed for alle landbrugere og fastsatte forskellige støttesatser op til maksimumgrænsen. Disse fem medlemsstater havde specifikke bestemmelser, der kædede støtten sammen med finansielle tab i forhold til året før pandemien. De andre ni medlemsstater støttede specifikke landbrugssektorer, men kædede ikke støtten sammen med finansielle tab (jf. figur 4). Den retlige ramme indeholdt dog ikke noget krav om, at støtteniveauet skulle kædes sammen med de finansielle tab, der blev konstateret på individuelt støttemodtagerniveau.

34 Vi undersøgte gennemførelsen af foranstaltning 21 i fem medlemsstater: Grækenland, Spanien (Andalusien), Frankrig (Guadeloupe og Fransk Guyana), Polen og Rumænien. Guadeloupe og Fransk Guyana ydede støtte til alle sektorer, og den var rettet mod dem, der havde brug for den. De andre fire reviderede medlemsstater ydede støtte til udvalgte berørte sektorer, men ydede ikke støtten på grundlag af en individuel vurdering af landbrugernes tab.

35 Inden for en berørt landbrugssektor kan det forekomme, at ikke alle landbrugere har økonomiske problemer. Den retlige ramme gav mulighed for at yde støtte til en berørt sektor som helhed uden at rette den mod de modtagere, der havde mest brug for den. Dette indebar dog en risiko for at støtte landbrugere, der ikke var påvirket af krisen.

36 Andalusien besluttede at støtte sine producenter af druer og vin under foranstaltning 21. Andalusien beregnede drueproducenternes tab på grundlag af en fast sats på enten 336 euro/ha (vinmarker med beskyttet oprindelsesbetegnelse eller BOB-vinmarker) eller 198 euro/ha (ikke-BOB-vinmarker) for producenter med op til 10 ha vinmarker²². Producenter med mere end 10 hektar modtog imidlertid et fast beløb på 7 000 euro. Dette kan have medført en overkompensation for tab for producenter med mellem 11 og 20 hektar vinmarker (jf. tabel 3).

Kommissionen bevilgede midler til privat oplagring, men anvendelsen var begrænset

37 Kommissionen og medlemsstaterne fastlagde, hvilke markedssektorer der var hårdest ramt af covid‑19-krisen, og hvor stort deres behov for privat oplagring var, og ydede støtte hertil. Kommissionen forventede, at markederne for kød og mejeriprodukter ville blive mest påvirket, og indførte en foranstaltning til støtte for privat oplagring på disse markeder. Denne foranstaltning gjorde det muligt midlertidigt at fjerne produkter fra markedet i mellem to og seks måneder.

38 Støtten til privat oplagring i mejerisektoren, oksekødssektoren og fåre- og gedesektoren var på under 10 millioner euro (næsten halvdelen gik til smør). Ordningerne for privat oplagring af smør og ost blev indført af henholdsvis 16 og 15 medlemsstater, mens mindre end halvdelen af medlemsstaterne ansøgte om at deltage i ordningerne for kød og skummetmælkspulver (jf. tabel 4).

39 Kun Spanien anvendte ordningen for privat oplagring i forbindelse med fåre- og gedesektoren (140 ton). Producenterne anså ikke denne støtte for at være attraktiv, da støtten ikke kunne anvendes med tilbagevirkende kraft for kød, der allerede var oplagret. Behovet for oplagring i denne sektor opstod forud for offentliggørelsen af Kommissionens forordning²³. Omvendt oplyste de franske myndigheder i forbindelse med ost, at gennemførelsen af foranstaltningen vedrørende privat oplagring kun omfattede produkter, der allerede var oplagret²⁴, og derfor anvendte de kun 37 % af tildelingen. Disse eksempler viser, at der kan være mangler i udformningen af foranstaltningerne, f.eks. fordi der ikke blev foretaget en behovsvurdering forud for indførelsen af foranstaltningerne.

Betydelige forskelle i medlemsstaternes gennemførelse af støtten til vinsektoren førte til uensartet behandling af vinproducenterne

40 Kommissionen vurderede, at covid‑19-pandemien forårsagede betydelige forstyrrelser på vinmarkedet²⁵. Nedlukninger, navnlig indstilling af aktiviteter i hotel- og restaurationsbranchen, begrænsede distributionen og salget af vin. Vinsektoren blev også påvirket af den yderligere importtold, der blev indført af USA, som er EU's vigtigste marked for eksport af vin, og af EU's store vinlagre, som i 2019 lå på deres højeste niveau siden 2009²⁶.

41 Kommissionen besluttede at træffe foranstaltninger for at trække vin tilbage fra markedet, enten permanent (krisedestillation) eller midlertidigt (kriseoplagring), for at afhjælpe forstyrrelsen. Den indførte disse foranstaltninger under de nationale programmer for støtte til vinsektoren.

42 Destillation af vin er forarbejdning af vin til denatureret alkohol til andre formål end konsum, og vinen trækkes permanent tilbage fra markedet (jf. figur 5).

43 Kommissionen ydede støtte til at trække vin tilbage fra markedet med henblik på krisedestillation i 10 medlemsstater. EU's udgifter til denne foranstaltning udgjorde 293 millioner euro. I tabel 5 vises, hvor mange EU-midler og nationale midler, der gik til denne foranstaltning, samt mængden af destilleret vin i fire af de medlemsstater, vi reviderede, hvilket udgjorde næsten 90 % af EU's samlede udgifter. EU's støtte til disse medlemsstater lå på mellem 33 euro og 92 euro pr. hektoliter destilleret vin.

Uklare regler for, hvor stort et støttebeløb destillerierne kunne beholde, førte til tilfælde af uforholdsmæssig kompensation

44 Formålet med krisedestillationsforanstaltningen var at bidrage til at forbedre vinproducenternes økonomiske situation²⁷. Både vinproducenter og destillerier kunne modtage EU-støtte under foranstaltningen. De støtteberettigede udgifter omfattede blandt andet omkostninger for den vin, der blev leveret til destillerierne, transportomkostninger og destillationsomkostninger. Ifølge reglerne skulle medlemsstaterne fastsætte støttebeløbet på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier.

45 Frankrig, Rumænien og Spanien valgte destillerier som støttemodtagere. Det at gøre destillerier til støttemodtagere gjorde det dog vanskeligt for de nationale myndigheder at koncentrere sig om producenter med de største problemer, fordi myndighederne ikke havde nogen kontrol over, hvilke producenter der modtog midlerne. Grækenland valgte, at det var vinproducenterne, der skulle modtage støtten (jf. tekstboks 2).

Kilde: Grækenlands statstidende, nr. 2764 og 3275.

46 Når destillerierne modtager støtten, er de forpligtet til at udarbejde leveringskontrakter med vinproducenterne. De betaler vinproducenterne for den vin, der skal destilleres, og modtager kompensation for den destillerede mængde vin. Afhængigt af de nationale regler råder destillerierne over en vis skønsbeføjelse med hensyn til, hvor stor en del af støttebeløbet de kan beholde til at dække deres forarbejdningsomkostninger, og prisen på vinen.

47 I bilag III beskrives det, hvordan støtten blev fordelt mellem destillerierne og vinproducenterne. Den største procentdel af EU-støtten, som destillerierne beholdt, konstateredes i Rumænien, hvor den i gennemsnit svarede til 15 % af EU-støtten. Tabel 6 viser, at EU ydede kombineret finansiel støtte på op til 22 millioner euro i alt til franske, rumænske og spanske destillerier til deres destillationsomkostninger og i nogle tilfælde til omkostningerne forbundet med vinens transport.

48 Under krisedestillationsforanstaltningen har destillerier i Frankrig, Spanien og Rumænien:

• betalt for råvaren (vin) og er blevet godtgjort med 100 % med EU-midler
• modtaget yderligere støtte til forarbejdning af vin til alkohol og kompensation for de afholdte transportomkostninger
• modtaget provenuet af salget af den fremstillede alkohol til industriel brug.

49 Figur 6 viser, hvordan et destilleri i Rumænien i uforholdsmæssig grad drog fordel af krisedestillationsforanstaltningen. I 2020 beholdt destilleriet 37 euro/hl til forarbejdnings- og transportomkostninger. Til sammenligning kunne de franske og spanske destillerier højst beholde 5 euro/hl til disse omkostninger.

50 De franske og græske vinproducenter fik en pris, der var fastsat i de nationale regler, alt efter hvilken type vin der blev trukket tilbage fra markedet med henblik på destillation. Den franske lovgivning fastlagde, hvilken vinpris der skulle betales til vinproducenterne via destillerierne, og hvilken kompensation der skulle betales til destillerierne for forarbejdnings- og transportomkostninger. Vinproducenterne i Spanien og Rumænien (kun 2020) modtog et beløb, som var aftalt med destillerierne. I disse to medlemsstater konstaterede vi tilfælde, hvor destillerierne havde aftalt forskellige priser med vinproducenterne for den samme type vin, der skulle destilleres.

51 Et destilleri i Rumænien betalte ifølge de nationale myndigheders oplysninger f.eks. en vinproducent 11 % mindre end en anden for at levere den samme type vin til destillation. Dermed blev alle vinproducenter ikke behandlet ens med hensyn til den støtte, de modtog, når de trak deres vin tilbage fra markedet. Dette udgør forskelsbehandling af vinproducenter inden for en medlemsstat og manglende overholdelse af reglerne²⁸, ifølge hvilke medlemsstaterne skal fastsætte støttebeløbet på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier.

52 Rumænien ydede støtte til krisedestillation gennem to indkaldelser af forslag (første fase i 2020 og anden fase i 2021). I den anden destillationsfase blev der rettet op på dette forhold, og i 2021 blev vinproducenterne behandlet ens.

Prisen på vin til destillation afspejlede ikke altid krisesituationen

53 I tabel 7 sammenlignes de priser for køb af vin til krisedestillation, som blev betalt til destillerierne eller vinproducenterne, i de medlemsstater, vi reviderede. Med hensyn til BOB-vin (beskyttet oprindelsesbetegnelse) og BGB-vin (beskyttet geografisk betegnelse) og anden vin tilbød Rumænien den højeste pris blandt de medlemsstater, vi reviderede (med hensyn til "anden vin" var dette kun tilfældet i første fase).

54 De rumænske myndigheder fastsatte prisen på den vin, der skulle destilleres, på grundlag af Eurostats femårige vægtede gennemsnit (2015-2019), dvs. 93 euro/hl for BOB- og BGB-vine og 73 euro/hl for andre vine i første fase af krisedestillationsforanstaltningerne. Disse priser udgør henholdsvis 92 % og 93 % af det femårige vægtede gennemsnit. Frankrig fastsatte prisen for ikke-BOB-/BGB-vin til 68 euro/hl, hvilket svarer til 98 % af vinprisen på grundlag af Eurostats femårige vægtede gennemsnit (2015-2019). Disse priser afspejlede ikke krisesituationen, hvor priserne normalt er lavere end på et marked uden forstyrrelser. De rumænske og franske priser var de højeste blandt de medlemsstater, vi undersøgte. Priserne for køb af vin fra de andre reviderede medlemsstater (tabel 7) lå langt under det vægtede gennemsnit af salgspriserne (data fra Eurostat²⁹).

55 Et destilleri i Rumænien var også vinproducent. Dets vingård "leverede" vin til sit eget destilleri (75 % af værdien af den vin, det destillerede i 2020) til en pris på op til 101 euro/hl. Dette oversteg den pris på 94 euro pr. hektoliter, som de rumænske myndigheder havde fastsat.

Kriseoplagring kunne have været mere produktivt end krisedestillation

56 Krisedestillation var en midlertidig foranstaltning, som gjorde det muligt at trække vin permanent tilbage fra markedet og bidrog til at genskabe ligevægten på vinmarkedet. I modsætning til andre landbrugsprodukter kunne vin være blevet oplagret, hvilket ville have afbødet virkningerne af den efterfølgende dårlige høst i 2021. Krisedestillationsforanstaltningen var langt mere omkostningskrævende end privat oplagring, hvor der allerede fandtes en lagerinfrastruktur.

57 Ifølge de franske myndigheder kostede krisedestillation f.eks. 208 millioner euro (heraf 127 millioner euro i EU-midler) for 2,6 millioner hektoliter destilleret vin, mens privat oplagring kostede 52 millioner euro (heraf 13 millioner euro i EU-midler) for 5,5 millioner hektoliter.

Konklusioner og anbefalinger

58 Vi konkluderede, at Kommissionens reaktion på den trussel, som covid‑19-pandemien udgjorde for landbrugets forsyningskæder, generelt var hensigtsmæssig. Vi konstaterede, at Kommissionen reagerede hurtigt, og at dens foranstaltninger bidrog til at begrænse forstyrrelser i leveringen af landbrugsprodukter. EU's direkte støtte var imidlertid ikke tilstrækkeligt målrettet.

59 Myndighederne i alle de fem medlemsstater, vi reviderede, mente, at de retningslinjer, som Kommissionen foreslog for at sikre en kontinuerlig strøm af varer inden for EU, var effektiv vejledning i forvaltningen af grænseovergange under covid‑19-pandemien (punkt 12-18). Foranstaltning 21 var en hurtig metode til at omfordele uudnyttede midler fra ELFUL med henblik på at yde ekstraordinær midlertidig støtte til landbrugsfødevaresektoren. 14 medlemsstater anvendte foranstaltningen, og vi konstaterede, at det var de medlemsstater, der havde flest uudnyttede midler ved udgangen af 2019 (punkt 19-21).

60 De beløb, medlemsstaterne udbetalte i statsstøtte til udvalgte sektorer var langt større end EU's finansiering. Statsstøtteniveauet var meget forskelligt fra medlemsstat til medlemsstat, hvilket kunne fordreje konkurrencen. I nogle tilfælde fandt vi eksempler på overlapning mellem EU-støtte og statsstøtte, hvilket kunne føre til overkompensation (punkt 22-29).

61 Foranstaltning 21 fokuserede ikke på både de sektorer og støttemodtagere, der havde størst behov for støtte. Af de 14 medlemsstater, der anvendte foranstaltning 21, havde fem medlemsstater specifikke bestemmelser, der kædede støtten sammen med finansielle tab i forhold til året før pandemien. De andre ni medlemsstater støttede specifikke landbrugssektorer, men kædede ikke støtten sammen med finansielle tab. Dette var ikke et krav i den retlige ramme. Ved at yde støtte til en berørt sektor som helhed uden at rette den mod de modtagere, der havde mest brug for den, risikeredes det at støtte landbrugere, som ikke var påvirket af krisen (punkt 32-36). Kommissionen tilbød også støtte til privat oplagring, men anvendelsen var lav (punkt 37-39).

62 Krisedestillation af vin førte til permanent tilbagetrækning af mængder af vin fra markedet og bidrog til at genskabe ligevægten på vinmarkedet. Vi konstaterede imidlertid betydelige forskelle i medlemsstaternes støtte til vinsektoren, herunder uklare regler for, hvor stort et støttebeløb destillerierne kunne beholde, og det forhold, at priserne på vin til destillation ikke afspejlede krisesituationen (punkt 40-57).

Anbefaling - Foreslå klare regler og dele god praksis med henblik på at forbedre målretningen af foranstaltningerne under den fælles landbrugspolitik

Kommissionen bør:

1. i sine lovgivningsforslag om fremtidige kriseforanstaltninger medtage klare regler om ydelse af støtte på grundlag af objektive og ikkediskriminerende kriterier
2. for at være bedre forberedt på fremtidige kriser dele erfaringer og god praksis med medlemsstaterne med henblik på at rette støtte mod de sektorer og støttemodtagere, der har mest brug for den.

Måldato for gennemførelsen:

1. i tilfælde af fremtidige kriser
2. 2024

Vedtaget af Afdeling I, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 1. marts 2023.

Bilag

Bilag I - Oversigt over vedtagne foranstaltninger

Retningslinjer for den frie bevægelighed for varer og arbejdstagere i landbruget

• Grønne baner blev indført for at sikre den fortsatte strøm af fødevarer i hele Europa
• Sæsonarbejdere blev kvalificeret som "kritiske medarbejdere" for at støtte fødevaresektoren

Fleksibilitetsforanstaltninger under den fælles landbrugspolitik

• Forlængelse af fristen for indgivelse af ansøgninger om udbetaling af støtte under den fælles landbrugspolitik
• Færre fysiske kontroller på stedet og lempeligere tidsmæssige krav

Bilag II - Fødevaresikkerhedsforanstaltninger som reaktion på covid‑19 og krigen i Ukraine

Bilag III - Fordelingen af EU's støtte til krisedestillation (2020)

Akronymer og forkortelser

BGB: beskyttet geografisk betegnelse

BOB: beskyttet oprindelsesbetegnelse

EGFL: Den Europæiske Garantifond for Landbruget

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

GD AGRI: Generaldirektoratet for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter

GD MOVE: Generaldirektoratet for Mobilitet og Transport

NTCPN: det nationale netværk af transportkontaktpunkter

SMV'er: små og mellemstore virksomheder

Kommissionens svar

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Tidslinje

https://www.eca.europa.eu/da/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Holdet bag

Denne særberetning fra Revisionsretten om sikring af forsyningskæderne for landbrugsprodukter under covid‑19 blev vedtaget af Afdeling I - Bæredygtig brug af naturressourcer, der ledes af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten. Revisionsarbejdet blev ledet af Joëlle Elvinger, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Ildiko Preiss, attaché Paolo Pesce, ledende administrator Paul Stafford, opgaveansvarlig Aris Konstantinidis, seniorrevisor Celine Ollier, seniorrevisor Lorenzo Pirelli samt revisorerne Lenka Hill, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Marika Meisenzahl og praktikant Pedro Ferrao Batarda Marinheiro. Judita Frangež ydede sekretariatsstøtte.

Fra venstre til højre: Joëlle Elvinger, Paul Stafford, Celine Ollier, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hill, Ildiko Preiss og Judita Frangež.

Slutnoter

¹ Kort om den fælles landbrugspolitik.

² C(2020) 499 final: Forslag til Rådets henstilling om en koordineret tilgang til restriktioner for den frie bevægelighed som reaktion på covid‑19-pandemien.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 31-35.

⁴ Støtte til landbrugs- og fødevaresektorerne under coronakrisen, Europa-Kommissionen.

⁵ Ibid.

⁶ 2020/C 86 I/01, Retningslinjer for grænseforvaltningsforanstaltninger for at beskytte sundheden og sikre adgangen til varer og vigtige tjenesteydelser.

⁷ 2020/ C 235 I/01, Retningslinjer for sæsonarbejdere i EU i forbindelse med covid‑19‑udbruddet.

⁸ C(2020) 1897 final: Meddelelse fra Kommissionen om indførelse af grønne baner i henhold til retningslinjerne for grænseforvaltningsforanstaltninger for at beskytte sundheden og sikre adgangen til varer og vigtige tjenesteydelser.

⁹ Datasæt leveret af GD MOVE baseret på Galileo-appen.

¹⁰ WHO - Coronavirus disease (covid-19) pandemic.

¹¹ Kommissionen varsler ekstraordinære foranstaltninger til støtte for landbrugsfødevaresektoren.

¹² Forordning (EU) 2020/872.

¹³ Ibid, betragtning 3.

¹⁴ Meddelelse C(2020) 1863.

¹⁵ Meddelelse C(2020) 1863, s. 3.

¹⁶ Artikel 107 i TEUF.

¹⁷ 2020/C 91 I/01: punkt 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 83.

¹⁹ Ibid, s. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Forordning (EU) 2020/872, artikel 39b.

²² Andalusiens landdistriktsudviklingsprogram, version 11.1.

²³ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2020/595.

²⁴ Kommissionens gennemførelsesforordning (EU) 2020/591, betragtning 11 og artikel 3, stk. 2.

²⁵ Kommissionens delegerede forordning (EU) 2020/592, betragtning 1.

²⁶ Ibid., betragtning 5-6.

²⁷ Kommissionens delegerede forordning (EU) 2020/592.

²⁸ Kommissionens delegerede forordning (EU) 2020/592, artikel 3.

²⁹ Eurostats vinstatistikker.

³⁰ Forordning (EU) nr. 1303/2013, artikel 25a, stk. 11, og artikel 37, stk. 4.

³¹ Forordning (EU) 2020/872.

³² Forordning (EU) 2020/531.

Kontakt

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (https://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9771-4	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/690700	QJ-AB-23-010-DA-N
HTML	ISBN 978-92-847-9741-7	ISSN 1977-5636	doi:10.2865/940	QJ-AB-23-010-DA-Q

MEDDELELSE OM OPHAVSRET

© Den Europæiske Union, 2023

Den Europæiske Revisionsrets politik for videreanvendelse er fastsat i Revisionsrettens afgørelse nr. 6-2019 om den åbne datapolitik og videreanvendelse af dokumenter.

Medmindre andet er oplyst (f.eks. i individuelle meddelelser om ophavsret), er det af Revisionsrettens indhold, der ejes af EU, licenseret i henhold til Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Det betyder, at videreanvendelse generelt er tilladt med korrekt angivelse af kilde og eventuelle ændringer. Ved videreanvendelse af Revisionsrettens indhold må den oprindelige betydning eller det oprindelige budskab ikke fordrejes. Revisionsretten er ikke ansvarlig for eventuelle konsekvenser af videreanvendelsen.

Yderligere tilladelse skal indhentes, hvis specifikt indhold afbilder identificerbare privatpersoner, f.eks. på billeder af ansatte i Revisionsretten, eller omfatter tredjeparts værker.

Hvis en sådan tilladelse opnås, erstatter denne tilladelse ovenstående generelle tilladelse, og den skal klart anføre eventuelle begrænsninger i anvendelsen.

Tilladelse til at anvende eller gengive indhold, der ikke ejes af EU, skal eventuelt indhentes direkte hos indehaveren af ophavsretten.

Figur 5 og 6 og tabellen i bilag II - Ikoner: Disse figurer er udformet ved anvendelse af ressourcer fra Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Alle rettigheder forbeholdes.

Software og dokumenter, der er omfattet af industriel ejendomsret, såsom patenter, varemærker, registrerede design, logoer og navne, er ikke omfattet af Revisionsrettens videreanvendelsespolitik.

EU-institutionernes websteder på europa.eu-domænet har links til websteder uden for europa.eu-domænet. Da Revisionsretten ikke har kontrol over disse websteder, anbefales det at gennemse deres privatlivspolitik og ophavsretspolitik.

Anvendelse af Revisionsrettens logo

Revisionsrettens logo må ikke anvendes uden Revisionsrettens forudgående samtykke.

SÅDAN KONTAKTER DU EU

Personligt fremmøde
Der findes flere hundrede Europe Direct-centre i hele EU. Find adressen på dit nærmeste center online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

Kontakt via telefon eller skriftligt
Europe Direct er en tjeneste, der besvarer spørgsmål om EU. Kontakt Europe Direct:

• på gratisnummer: 00 800 6 7 8 9 10 11 (visse operatører tager betaling for disse opkald)
• på følgende nummer: +32 22999696
• skriftligt: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_da.

SÅDAN FINDER DU OPLYSNINGER OM EU

Online
Oplysninger om EU er tilgængelige på alle EU’s officielle sprog på Europawebstedet (european-union.europa.eu).

EU-publikationer
Du kan finde eller bestille EU-publikationer på op.europa.eu/da/web/general-publications/publications. Du kan bestille flere eksemplarer af de gratis publikationer ved at kontakte Europe Direct eller dit lokale kontaktcenter (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_da).

EU-ret og relaterede dokumenter
Du kan nemt få adgang til EU’s juridiske oplysninger (herunder al EU-ret siden 1951) på alle officielle EU-sprog i EUR-Lex-databasen (eur-lex.europa.eu).

Åbne data fra EU
Portalen data.europa.eu giver adgang til åbne datasæt fra EU’s institutioner, organer og agenturer. Dataene kan downloades og genanvendes gratis til både kommercielle og ikkekommercielle formål. Portalen giver også adgang til en stor mængde datasæt fra de europæiske lande.