Zajištění dodavatelských řetězců zemědělských produktů během pandemie COVID-19 Reakce EU byla rychlá, ale členské státy ji nedostatečně zacílily

Shrnutí

I Pandemie COVID-19 zasáhla dodavatelské řetězce zemědělských produktů v celém rozsahu, tj. od zemědělce ke spotřebiteli, a postihla několik zemědělských trhů. EU v reakci na ni přijala řadu mimořádných podpůrných opatření.

II Cílem tohoto auditu bylo posoudit, zda byla reakce EU na hrozbu, kterou představovala pandemie pro dodavatelské řetězce zemědělských produktů, přiměřená. Posuzovali jsme, zda EU zareagovala na narušení zemědělsko-potravinářského průmyslu způsobené pandemií rychle, a zkoumali jsme, zda se podpora EU zaměřovala na odvětví a příjemce, kteří podporu potřebovali nejvíce. Opatření Komise byla přijata v roce 2020 a my jsme sledovali jejich provádění do konce roku 2021. Od auditu očekáváme, že pomůže zlepšit koncipování opatření při případných budoucích krizích, které postihnou dodavatelské řetězce zemědělských produktů.

III Dospěli jsme k závěru, že reakce Komise na hrozbu, kterou pro dodavatelské řetězce zemědělských výrobků představovala pandemie COVID-19, byla ve většině ohledů přiměřená, avšak nedostatečně cílená.

IV Zjistili jsme, že Komise na pandemii reagovala rychle. Vydala užitečné pokyny k pohybu zboží a kriticky důležitých pracovníků, které zmírnily narušení v zemědělsko-potravinářském průmyslu. Přímá podpora s rozpočtem 712 milionů EUR byla poskytnuta rychle tak, že byly přerozděleny nevyužité prostředky z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV). Zjistili jsme, že toto opatření převážně zaváděly členské státy, které měly na konci roku 2019 značný nevyužitý rozpočet EZFRV.

V Hlavní fiskální reakce na pandemii pocházela z vnitrostátních rozpočtů a Komise zavedla postupy pro usnadnění státní podpory. Zjistili jsme riziko narušení hospodářské soutěže mezi členskými státy i riziko nadměrných náhrad, pokud byla státní podpora čerpána v odvětví, které rovněž dostávalo finanční prostředky z EU.

VI Přímá podpora poskytovaná členskými státy nebyla dostatečně cílená. Pět ze čtrnácti členských států, které toto opatření využily, poskytlo finanční prostředky EU všem zemědělcům, kteří utrpěli ztráty, zatímco ostatních devět zaměřilo podporu na vybraná odvětví a vyplácelo podporu příjemcům bez ohledu na to, zda utrpěli ztráty.

VII EU rovněž přijala opatření v podobě soukromého skladování a nouzové destilace vína, aby se prostřednictvím snížení nadměrné nabídky stabilizoval trh. Soukromé skladování bylo málo využíváno, zejména v odvětví masa. Nouzová destilace s rozpočtem 293 milionů EUR se v jednotlivých členských státech, v nichž jsme prováděli audit, prováděla značně rozdílně. Pravidla pro výši podpory, kterou si lihovary ponechávaly, byla nejasná.

VIII Na základě těchto zjištění Komisi doporučujeme, aby sdílela osvědčené postupy, aby se tak zlepšilo zacílení opatření SZP, a aby pro případ budoucích krizí navrhla jasná pravidla.

Úvod

Pandemie COVID-19 a dodavatelské řetězce zemědělských produktů

01 Cílem společné zemědělské politiky EU (SZP) je zajistit stabilní dodávky potravin za dostupné ceny a umožnit evropským zemědělcům dosažení přiměřené životní úrovně¹. Pandemie COVID-19 zasáhla dodavatelské řetězce zemědělských produktů v celém rozsahu, tj. od zemědělce ke spotřebiteli, a způsobila narušení a hospodářské škody na sklizni, v logistice, ve zpracování a v zásobování.

02 Na začátku pandemie řada členských států jednostranně uzavřela z důvodů ochrany veřejného zdraví hranice, a to navzdory doporučení Komise², aby se k omezení volného pohybu osob a zboží přistupovalo koordinovaně. Z tohoto důvodu se zkomplikovala přeprava výrobků, především přeshraniční. Mnoho potravinářských závodů bylo uzavřeno, protože byla zavedena mimořádná opatření nebo chyběli zaměstnanci. Odvětví ubytovacích a stravovacích zařízení přerušilo činnost a supermarkety měly nedostatek pracovníků a potýkaly se s problémy se zásobováním³.

Opatření EU na podporu zemědělsko-potravinářského průmyslu během pandemie COVID-19

03 Odpovědnost za opatření určená pro zemědělsko-potravinářský průmysl nesou především členské státy. Komise vydává pokyny a navrhuje finanční opatření na podporu tohoto odvětví⁴. Za řízení těchto opatření sdílejí odpovědnost Komise a členské státy. Členské státy vybírají příjemce a provádějí opatření navržená Komisí. Komise je rovněž odpovědná za schvalování režimů státní podpory, které se případně členské státy rozhodnou zavést. Na obrázku 1 je znázorněn časový harmonogram opatření přijatých EU.

04 EU přijala tato konkrétní opatření (podrobnější přehled je uveden v tabulce 1 a příloze I):

• pokyny Komise, jejichž cílem bylo zajistit účinný potravinový řetězec v EU, označují sezónní pracovníky za „kriticky důležité“ pro fungování potravinářského odvětví,
• přímou podporu zemědělců a malých a středních podniků ve formě paušálních částek (opatření 21 v oblasti rozvoje venkova), půjček a záruk, zvýšených záloh a vyšší státní podpory v rámci dočasného rámce pro zemědělce a potravinářské podniky,
• mimořádná tržní opatření v podobě podpory soukromého skladování, nouzové destilace vína a flexibility při provádění programů podpory trhu,
• opatření v oblasti flexibility SZP, prodloužení lhůt pro žádosti o platbu v rámci SZP a dočasné nahrazení kontrol na místě v zemědělských podnicích alternativními zdroji důkazů, jako jsou satelitní snímky nebo fotografie s geografickými metadaty, jejichž záměrem bylo minimalizovat fyzický kontakt mezi zemědělci a inspektory.

05 Pandemie COVID-19 není jedinou vnější událostí, která měla dopad na zemědělsko-potravinářský průmysl v EU. Bezpečnost v Evropě, včetně zabezpečení dodávek potravin, významně ovlivňuje také Ruská invaze na Ukrajinu zahájená 24. února 2022. Při řešení obou těchto nesouvisejících událostí byla uplatňována podobná opatření. V příloze II je pro informaci uveden přehled opatření v oblasti potravinového zabezpečení zavedených v důsledku války na Ukrajině spolu s opatřeními zavedenými v důsledku krize způsobené koronavirem.

Rozsah a koncepce auditu

06 V rámci auditu jsme zkoumali, zda byla reakce EU na hrozbu, kterou představovala pandemie COVID-19 pro dodavatelské řetězce zemědělských produktů, přiměřená. Tímto tématem jsme se zabývali s ohledem na bezprecedentní problémy, s nimiž se potýkaly zemědělsko-potravinářské dodavatelské řetězce v celé EU, a na narušené trhy se zemědělskými produkty. Evropský parlament projevil zájem o naše hodnocení toho, jak v důsledku pandemie COVID-19 fungují tržní opatření ve vztahu k potravinovým řetězcům.

07 Při hledání odpovědi na naši hlavní auditní otázku jsme posuzovali, zda EU reagovala rychle, aby předešla narušení dodavatelských řetězců zemědělských produktů a zda byla podpora EU dostatečně cílená a odpovídala potřebám zemědělců. V rámci posouzení jsme zkoumali pokyny EU, mimořádnou podporu, tržní opatření a státní podporu.

08 Prověřovali jsme provádění opatření EU v pěti členských státech (Řecko, Španělsko, Francie, Polsko a Rumunsko), na které připadá 69 % částek přidělených v podobě mimořádné podpory v rámci opatření 21 a 87 % částek v rámci nouzové destilace (viz obrázek 2).

09 Audit se týkal let 2020 a 2021, během nichž byla provedena většina zavedených opatření. Důkazní informace jsme získávali prostřednictvím:

• přezkumu vnitrostátních nebo regionálních právních předpisů a statistických údajů,
• dotazníku vyplněného vnitrostátními orgány v pěti vybraných členských státech, který se týkal využívání opatření podpory EU zavedených během pandemie COVID-19,
• následné kontroly u vnitrostátních nebo regionálních orgánů v pěti vybraných členských státech,
• dotazování mezi úředníky Komise a přezkumu dokumentace Komise.

Audit se nevztahuje na opatření Komise přijatá v reakci na válku na Ukrajině.

10 Očekáváme, že náš audit pomůže Komisi zlepšit koncepci a zacílení budoucích opatření pro reakci na krize, která mají podpořit zemědělsko-potravinářský průmysl a zabezpečit dodavatelské řetězce zemědělských produktů.

Připomínky

Reakce EU na pandemii COVID-19 byla rychlá

11 Posuzovali jsme,

1. zda Komise a členské státy okamžitě zajistily tok zboží v EU. Posuzovali jsme úlohu Komise při přípravě pokynů týkajících se zavádění zelených pruhů a to, jak sledovala uplatňování pokynů;
2. zda Komise v prvních měsících po vypuknutí pandemie rychle zavedla přímou podporu zemědělcům;
3. zda Komise a členské státy rychle zavedly opatření státní podpory pro zemědělce a zda takové podnikly, aby opatření nevedla k narušení hospodářské soutěže a nadměrným náhradám.

Pokyny Komise k opatřením týkajícím se správy hranic zmírnily narušení zemědělsko-potravinářského průmyslu

12 Komise vydala na začátku pandemie pokyny týkající se zavádění zelených pruhů pro pohyb zboží⁶ a sezónních pracovníků⁷. Dne 23. března 2020 vytvořila systém „zelených pruhů“⁸ a vyzvala členské státy, aby zavedly nezbytná provozní a organizační opatření, aby bylo zajištěno fungování jednotného trhu pro veškeré zboží, včetně zemědělsko-potravinářských výrobků.

13 Cílem pokynů týkajících se zavádění zelených pruhů bylo zajistit plynulý tok zboží v rámci EU a volný pohyb pracovníků v dopravě. Za přechody se „zelenými pruhy“ byly označeny klíčové hraniční přechody, kde by kontroly neměly přesáhnout 15 minut.

14 Komise ve spolupráci s Agenturou EU pro Kosmický program vyvinula mobilní aplikaci. Aplikace nazvaná Galileo Green Lane poskytuje údaje o dodržování sdělení Komise o zavádění zelených pruhů. Pracovníci ochrany hranic a uživatelé aplikace z odvětví přepravy zboží zaznamenávají časy přejezdů na 178 hraničních přechodech transevropské dopravní sítě (TEN-T). To pomáhá uživatelům aplikace lépe plánovat jejich cesty. V listopadu 2022 je aplikace stále funkční a slouží k usnadnění přepravy v době probíhající krize po ruské invazi na Ukrajinu.

15 Údaje Komise potvrdily, že průměrná doba překročení hranic na stanovištích hraniční kontroly v období od 3. června 2020 do 31. prosince 2021 přesahovala patnáctiminutové maximum o méně než jednu minutu⁹. Za období předcházející červnu 2020 nejsou k dispozici žádné strukturované údaje. Přehled týdenních průměrů doby potřebné k překročení hranic je znázorněn na obrázku 3. Prahová hodnota pro zelené pruhy byla překračována především v období od června do srpna 2020 a od května do srpna 2021. Tato období se shodovala s omezeními cestování v členských státech během jednotlivých vln pandemie COVID-19.

16 Po vypuknutí pandemie Komise vytvořila síť národních kontaktních míst pro dopravu (NTCPN), která slouží jako neformální platforma, jejímž prostřednictvím mohou členské státy upozorňovat na problémy v dopravě a diskutovat o nich, hledat společná řešení a sdílet osvědčené postupy. Zástupci, členských států, s nimiž jsme při auditu hovořili, vyjádřili stanovisko, že zasedání sítě pomohla zefektivnit spolupráci EU v oblasti nákladní dopravy.

17 Úlohou Komise bylo rovněž pečlivě sledovat dobu potřebnou k překročení hranic a ve spolupráci s příslušnými členskými státy využívat zasedání sítě NTCPN k řešení problémů, jež byly příčinou zpoždění. V listopadu 2022 je síť NTCPN stále fórem pro výměnu informací mezi členskými státy a Komisí.

18 Orgány všech pěti členských států, v nichž probíhal audit, se vyjadřovaly k pokynům pro dopravu kladně a považovaly je za účinné vodítko pro řízení hraničních přechodů během pandemie COVID-19. Například rumunské orgány zdůraznily, že zelené pruhy přispěly k zachování toku léčivých přípravků a dalšího nezbytného zboží, jako jsou zemědělské produkty.

Rámec přímé podpory byl vytvořen rychle

19 Dne 22. dubna 2020, pouhý měsíc po vyhlášení pandemie¹⁰, předložila Komise návrh nařízení¹¹ se zvláštními opatřeními pro poskytnutí mimořádné dočasné podpory z EZFRV v rámci nového opatření 21 v reakci na pandemii COVID-19. Nařízení¹² bylo přijato dne 24. června 2020. Tato podpora spočívala v poskytnutí jednorázové paušální částky až ve výši 5 000 EUR na zemědělce (v červnu 2020 se spolunormotvůrci rozhodli pozměnit návrh Komise a zvýšili maximální částku podpory pro zemědělce na 7 000 EUR) a 50 000 EUR na malý nebo střední podnik. Členské státy musely na základě objektivních a nediskriminačních kritérií prokázat, že podpora je poskytována těm, kteří jsou nejvíce postiženi¹³.

20 Opatření 21 s rozpočtem 712 milionů EUR nebylo financováno formou zvýšení rozpočtu EU pro zemědělství. Členské státy přerozdělily nevyužité prostředky z jiných opatření EZFRV. Příspěvek z EZFRV na opatření 21 nemohl překročit 2 % celkového příspěvku z EZFRV na program rozvoje venkova na roky 2014–2020.

21 Opatření 21 využívaly především členské státy s velkými nevyužitými rozpočty EZFRV na konci roku 2019. Například Polsko do té doby přidělilo na závazky 57 % svého rozpočtu EZFRV (nejméně ze všech 27 členských států EU), přičemž mělo nejvyšší rozpočet v rámci opatření 21. Třináct ze čtrnácti členských států, které se rozhodly využít opatření 21, mělo do konce roku 2019 přiděleno na závazky méně než 90 % svého rozpočtu EZFRV.

EU rychle zavedla opatření státní podpory, která však vedla k riziku narušení hospodářské soutěže a nadměrných náhrad

22 Komise 19. března 2020 urychleně přijala dočasný rámec státní podpory¹⁴, který členským státům umožnil využít možnosti flexibility poskytované pravidly státní podpory na podporu ekonomiky během pandemie COVID-19.

23 Německo, Španělsko, Rakousko a Slovensko schválily zastřešující režimy, které zahrnovaly státní podporu, nezveřejnily však samostatně částku pro zemědělství. Pro zbývající členské státy činila státní podpora z rozpočtu určená na odvětví lesnictví, akvakultury a zemědělství více než 9 miliard EUR. Státní podpora může mít podobu grantů, vratných záloh, daňových zvýhodnění, půjček nebo dotovaných záruk. Státní podpora poskytovaná členskými státy vybraným odvětvím byla v peněžním vyjádření mnohem významnější než přímá podpora EU (viz bod 20).

24 V květnu 2022 činila skutečně poskytnutá státní podpora zemědělství nejméně 1,5 miliardy EUR. Komise uvedla, že deset členských států nevykazovalo konkrétní údaje za odvětví zemědělství, takže o státní podpoře poskytnuté zemědělství nemá přehled.

25 Komise je povinna zajistit, aby vnitřní trh EU nebyl roztříštěný a aby rovné podmínky zůstaly nedotčeny¹⁵. Článek 107 SFEU¹⁶ nevyžaduje, aby Komise porovnávala rozpočet na opatření státní podpory s rozpočtem ostatních členských států. Poskytování podpory určitému odvětví v jednom členském státě, pokud jiný členský stát stejný typ podpory neposkytuje, nebo pokud je dotace v jednom členském státě mnohem vyšší, by mohlo narušovat hospodářskou soutěž.

26 Podle Komise kontroly, které provedla u režimů státní podpory, a celkové stropy podpory poskytují určitou míru jistoty, že mezi členskými státy nedochází k nezdravému soupeření v oblasti dotací¹⁷, neboť dočasný rámec se řídí modelem pravidel státní podpory podle Smlouvy o fungování EU. Nedostatečná koordinace mezi členskými státy nicméně představuje riziko narušení hospodářské soutěže¹⁸.

27 Omezení volného pohybu osob postihlo zejména odvětví zahradnictví, protože obchody s rostlinami a květinami byly uzavřeny a poptávka klesla o 80 %¹⁹. V tabulce 2 je uveden přehled státní podpory pro toto odvětví u dvou největších pěstitelů rostlin a květin podle hodnoty (Nizozemsko a Španělsko). Zatímco státní podpora v Nizozemsku dosáhla téměř 9 % hodnoty produkce tohoto odvětví, ve Španělsku byla mnohem nižší. Takový rozdíl v podpoře odvětví může potenciálně vytvářet nekalou soutěž.

28 Ve Španělsku odhadovali zástupci programu rozvoje venkova Andalusie ztráty v odvětví chovu ovcí a koz na částku 8,6 milionu EUR. Z opatření 21 byla tomuto odvětví poskytnuta podpora ve výši 8,7 milionu EUR. Kromě toho obdrželo toto odvětví 10 milionů EUR v rámci vnitrostátní podpory²⁰. Vzniká tak riziko nadměrných náhrad pro některé příjemce, jak ukazuje tento příklad, kde se státní podpora a podpora EU prostřednictvím opatření 21 překrývaly.

29 V rámečku 1 jsou uvedeny další případy možných nadměrných náhrad v souvislosti s nouzovou destilací.

Zdroj: SA.56985 (2020/N) – Francie – SA.59520 (2020/N) – Rumunsko.

Členské státy se při rozdělování přímé podpory EU v reakci na pandemii dostatečně nezaměřovaly na potřebné příjemce

30 Hospodářské dopady narušující odvětví zemědělství a venkovské komunity způsobily zemědělcům a malým a středním podnikům v oblasti zpracování zemědělských produktů, které podle Komise naléhavě potřebovaly podporu, problémy s likviditou a peněžními toky.

31 V reakci na hrozbu, kterou pandemie COVID-19 představovala pro dodavatelské řetězce zemědělských produktů, zavedly Komise a členské státy přímou podporu, soukromé skladování a další opatření, která měla zemědělcům pomoci čelit ekonomickým dopadům. Posuzovali jsme, zda:

• bylo opatření 21 zaměřeno na odvětví a příjemce, kteří podporu potřebovali nejvíce, a zda tedy nebyla podpora vyplácena zemědělcům, kteří nebyli krizí postiženi,
• odpovídala mimořádná tržní opatření navržená Komisí potřebám trhu,
• byla podpora pro odvětví vína prováděna důsledně.

Opatření 21: členské státy podporu dostatečně nezaměřily na odvětví a příjemce nejvíce postižené krizí

32 V souladu s právním rámcem a příslušnými povinnostmi (viz bod 03) ponechala Komise zacílení podpory na odvětví nebo příjemce nejvíce postižené krizí COVID-19 a stanovení podmínek způsobilosti a kritérií pro výběr na členských státech²¹. Všechna opatření schválila Komise prostřednictvím revizí programů rozvoje venkova. Celkem čtrnáct členských států se rozhodlo zahrnout do svého programu rozvoje venkova opatření 21, a to s celkovým rozpočtem 712 milionů EUR.

33 Pět z těchto členských států, tj. Estonsko, Francie (v Guadeloupe, Francouzské Guyaně a Mayotte), Chorvatsko, Litva a Slovinsko, poskytlo podporu všem zemědělcům a přijímalo různé sazby podpory až do maximální výše. Těchto pět členských států zavedlo zvláštní ustanovení, která vázala podporu na finanční ztráty v porovnání s rokem před pandemií. Ostatních devět členských států poskytlo podporu konkrétním zemědělským odvětvím, nespojovalo však podporu s finančními ztrátami (viz obrázek 4). Právní rámec však nevyžadoval, aby se míra podpory odvíjela od finančních ztrát stanovených u jednotlivých příjemců.

34 Prověřovali jsme provádění opatření 21 v pěti členských státech: v Řecku, Španělsku (Andalusii), Francii (Guadeloupe a Francouzské Guyaně), Polsku a Rumunsku. Guadeloupe a Francouzská Guyana poskytly podporu všem odvětvím a zaměřily se na příjemce v tísni. Ostatní čtyři členské státy, v nichž probíhal audit, poskytly podporu vybraným postiženým odvětvím, avšak podporu neposkytovaly na základě individuálního vyhodnocení ztrát zemědělců.

35 V rámci postiženého zemědělského odvětví se může stát, že ne všichni zemědělci mají finanční problémy. Poskytování podpory postiženému odvětví jako celku bez zacílení na nejpotřebnější příjemce povoloval právní rámec. Hrozí však, že budou podporování zemědělci, na něž krize nedopadla.

36 Andalusie se rozhodla podpořit v rámci opatření 21 pěstitele hroznů a výrobce vína. V Andalusii se počítaly ztráty, které vznikly pěstitelům hroznů, na základě paušální sazby ve výši 336 EUR/ha (u vinic s chráněným označením původu, tj. CHOP) nebo 198 EUR/ha (u vinic bez chráněného označení původu) pro pěstitele s rozlohou do 10 hektarů vinic²². Pěstitelům s více než 10 hektary však byla poskytnuta pevná částka 7 000 EUR. V důsledku toho mohly být pěstitelům s vinicemi o rozloze 11 až 20 hektarů vypláceny nadměrné náhrady za ztráty (viz tabulka 3).

Komise přidělila finanční prostředky na soukromé skladování, ale jejich využití bylo nízké

37 Komise a členské státy vymezily odvětví trhu nejvíce postižená krizí COVID-19 a stanovily potřebu soukromého skladování, na které poskytly podporu. Komise předpokládala, že nejvíce budou zasaženy trhy s masem a mlékem, a zavedla opatření na podporu soukromého skladování na těchto trzích. Toto opatření umožnilo dočasné stažení výrobků z trhu na dobu dvou až šesti měsíců.

38 Podpora soukromého skladování v odvětví mléka a mléčných výrobků a hovězího, skopového a kozího masa činila necelých 10 milionů EUR (téměř polovina z toho pro máslo). Režimů soukromého skladování másla využilo 16 členských států a soukromého skladování sýrů 15 členských států, kdežto žádost v rámci režimů masa a sušeného odstředěného mléka předložila méně než polovina členských států (viz tabulka 4).

39 Režim soukromého skladování pro sektor ovcí a koz (140 tun) využilo pouze Španělsko. Tuto podporu producenti nepovažovali za atraktivní, protože ji nebylo možné uplatnit zpětně na už uskladněné maso. Potřeba skladování v tomto odvětví vznikla před vyhlášením nařízení Komise²³. Naopak v případě sýrů francouzské orgány uvedly, že provádění opatření soukromého skladování se omezuje na produkty, které již byly uskladněny²⁴, takže bylo využito pouze 37 % přidělených prostředků. Tyto příklady ukazují na možné nedostatky v koncepci opatření, například z důvodu nedostatečného posouzení potřeb před zavedením opatření.

Výrazné rozdíly v poskytování podpory v odvětví vína v členských státech vedly k nejednotnému zacházení s výrobci vína

40 Na základě svého hodnocení dospěla Komise k závěru, že pandemie COVID-19 způsobila značné narušení trhu s vínem²⁵. Opatření omezující volný pohyb osob, zejména pozastavení činností v odvětví ubytovacích a stravovacích zařízení, omezila distribuci a prodej vína. Na odvětví vína měla rovněž dopad dodatečná dovozní cla, která zavedly Spojené státy, hlavní vývozní trh pro vína z EU, a značné zásoby vína v EU, které se v roce 2019 nacházely na nejvyšší úrovni od roku 2009²⁶.

41 Komise se rozhodla řešit narušení trhu zaváděním opatření k definitivnímu stažení vína z trhu (nouzová destilace) nebo jeho dočasnému stažení (nouzové skladování). Tato opatření zavedla v rámci vnitrostátních programů podpory odvětví vína.

42 Destilací vína se rozumí zpracování vína na denaturovaný líh pro jiné účely než pro lidskou spotřebu, čímž dochází k definitivnímu stažení vína z trhu (viz obrázek 5).

43 Komise podpořila stažení vína z trhu za účelem nouzové destilace v 10 členských státech. Výdaje EU na toto opatření dosáhly částky 293 milionů EUR. V tabulce 5 je uveden přehled finančních prostředků EU a prostředků členských států vynaložených na toto opatření spolu s objemem destilovaného vína ve čtyřech členských státech, v nichž jsme prováděli audit a na které připadlo téměř 90 % celkových výdajů EU. Financování z EU pro tyto členské státy se pohybovalo od 33 EUR do 92 EUR na hektolitr destilovaného vína.

Nejasná pravidla týkající se výše podpory, kterou si mohou lihovary ponechat, měla za následek vyplácení nepřiměřených náhrad

44 Cílem opatření nouzové destilace bylo přispět ke zlepšení hospodářské situace výrobců vína²⁷. Podporu EU mohli v rámci tohoto opatření využívat jak výrobci vína, tak lihovary. Způsobilé výdaje zahrnovaly náklady na víno dodané lihovarům, náklady na dopravu a náklady na destilaci. Podle pravidel měly členské státy stanovit výši podpory poskytované příjemcům na základě objektivních a nediskriminačních kritérií.

45 Francie, Rumunsko a Španělsko zvolily jako příjemce lihovary. Skutečnost, že se příjemci staly lihovary, však ztížila možnost vnitrostátních orgánů zacílit pomoc na výrobce vína, kteří se ocitli v největších potížích, neboť neměly kontrolu nad tím, ke kterým vinařům se finanční prostředky dostanou. Řecko se rozhodlo určit jako příjemce této podpory výrobce vína (viz rámeček 2).

Zdroj: řecká sbírka zákonů, č. 2764 a 3275.

46 Pokud jsou jako příjemci určeny lihovary, jsou povinny s výrobci vína uzavřít smlouvy o dodávkách. Výrobcům vína platí za víno, které má být destilováno, a dostávají náhradu podle množství vína, které prošlo destilací. V závislosti na vnitrostátních pravidlech mohou mít lihovary určitou volnost, pokud jde o výši podpory, kterou si ponechávají na náklady související se zpracováním a nákupní cenu vína.

47 V příloze III je uvedeno, jak byla podpora rozdělena mezi lihovary a výrobce vína. Nejvyšší procento podpory EU, které si lihovary ponechaly, bylo v Rumunsku, a to v průměru 15 % podpory EU. Z tabulky 6 vyplývá, že EU poskytla francouzským, rumunským a španělským lihovarům finanční podporu v celkové výši až 22 milionů EUR na náklady související se zpracováním vzniklé při destilaci a v některých případech i na náklady na přepravu vína.

48 V rámci opatření nouzové destilace lihovary ve Francii, Španělsku a Rumunsku:

• platily za suroviny (víno) a jejich náklady byly ze 100 % uhrazeny z prostředků EU,
• obdržely další podporu na zpracování vína na líh a náhradu vzniklých nákladů na dopravu,
• získaly výnosy z prodeje výsledného lihu pro průmyslové použití.

49 Na obrázku 6 je znázorněno, jak jeden rumunský lihovar čerpal neúměrný zisk z opatření nouzové destilace. V roce 2020 si tento lihovar ponechal 37 EUR/hl na náklady na zpracování a dopravu. Pro srovnání, francouzské a španělské lihovary si na tyto náklady mohly ponechat nejvýše 5 EUR/hl.

50 Ceny pro francouzské a řecké výrobce vína byly stanoveny vnitrostátními předpisy podle druhu vína staženého z trhu za účelem destilace. Francouzské právní předpisy stanovily jak cenu vína, která měla být vyplacena výrobcům vína prostřednictvím lihovarů, tak náhradu, která měla být vyplacena lihovarům za náklady související se zpracováním a dopravou. Výrobci vína ve Španělsku a Rumunsku (pouze v roce 2020) obdrželi částku, která byla smluvně sjednána s lihovary. V těchto dvou členských státech jsme zjistili případy, kdy se lihovary s výrobci vína dohodly na rozdílných cenách za stejný druh vína, které mělo být destilováno.

51 Například v Rumunsku podle údajů poskytnutých vnitrostátními orgány platil jeden lihovar jednomu výrobci vína za dodání stejného druhu vína k destilaci o 11 % méně než jiný. V důsledku toho se všem výrobcům vína nedostalo rovného zacházení, pokud jde o podporu, kterou obdrželi při stahování vína z trhu. To zakládá diskriminaci mezi výrobci vína v rámci členského státu a představuje nedodržení pravidel²⁸, podle nichž musí členské státy stanovit výši podpory příjemcům na základě objektivních a nediskriminačních kritérií.

52 Rumunsko poskytlo podporu na nouzovou destilaci prostřednictvím dvou výzev (v první fázi v roce 2020 a ve druhé v roce 2021). U druhé fáze destilace zjednalo nápravu a v roce 2021 se výrobcům vína už dostalo rovného zacházení.

Ceny vína pro destilaci neodrážely ve všech případech nouzovou situaci

53 V tabulce 7 jsou porovnávány ceny v členských státech, v nichž jsme prováděli audit, za nákup vína pro nouzovou destilaci, které byly zaplaceny buď lihovarům, nebo výrobcům vína. V případě vín s chráněným označením původu (CHOP) a chráněným zeměpisným označením (CHZO) a jiných vín nabízelo nejvyšší cenu ze všech členských států, v nichž probíhal audit, Rumunsko (v případě „jiných vín“ tomu tak bylo pouze v první fázi).

54 Během první fáze opatření nouzové destilace stanovily rumunské orgány cenu vína pro destilaci na základě pětiletého váženého průměru Eurostatu (2015–2019), tj. 93 EUR/hl pro vína s CHOP a CHZO a 73 EUR/hl pro jiná vína. Tyto ceny představují 92 % pětiletého váženého průměru u vín s CHOP a CHZO a 93 % u jiných vín. Francie pro vína bez CHOP/CHZO stanovila cenu 68 EUR/hl, což představuje 98 % ceny vína na základě pětiletého váženého průměru Eurostatu (2015–2019). Tyto ceny neodrážely nouzovou situaci, kdy jsou ceny obvykle nižší než na trhu nenarušeném krizí. Ceny v Rumunsku a ve Francii byly nejvyšší ze všech členských států, v nichž jsme prováděli přezkum. Nákupní ceny vína z ostatních členských států, v nichž probíhal audit (tabulka 7), byly výrazně nižší než vážený průměr prodejních cen (údaje Eurostatu²⁹).

55 Jeden lihovar v Rumunsku byl současně výrobcem vína. Jeho vinařství „dodávalo“ víno do vlastního lihovaru (75 % hodnoty vína, které destilovalo v roce 2020) za cenu až 101 EUR za hektolitr. To převyšovalo cenu 94 EUR za hektolitr stanovenou rumunskými orgány.

Nouzové skladování mohlo být účinnější než nouzová destilace

56 Nouzová destilace byla dočasným opatřením, které umožnilo definitivní stažení vína z trhu a pomohlo obnovit rovnováhu na trhu s vínem. Na rozdíl od jiných zemědělských produktů tu byla možnost víno skladovat, což by zmírnilo dopady následné neúrody v roce 2021. Pokud již byla skladovací infrastruktura k dispozici, bylo opatření nouzové destilace mnohem nákladnější než soukromé skladování.

57 Například podle údajů francouzských orgánů stála nouzová destilace 208 milionů EUR (z toho 127 milionů EUR z prostředků EU) za 2,6 milionu hektolitrů destilátu, zatímco soukromé skladování stálo 52 milionů EUR (z toho 13 milionů EUR z prostředků EU) za 5,5 milionu hektolitrů.

Závěry a doporučení

58 Dospěli jsme k závěru, že reakce Komise na hrozbu, kterou pro zemědělské dodavatelské řetězce představovala pandemie COVID-19, byla obecně přiměřená. Zjistili jsme, že Komise reagovala rychle a její opatření pomohla omezit narušení dodávek zemědělských produktů. Přímá podpora EU však nebyla dostatečně cílená.

59 Orgány všech pěti členských států, v nichž probíhal audit, považovaly pokyny navržené Komisí k zajištění plynulého toku zboží v rámci EU za účinné vodítko pro řízení hraničních přechodů během pandemie COVID-19 (body 12–18). Opatření 21 představovalo rychlý způsob, jak přerozdělit nevyužité prostředky z EZFRV a poskytnout mimořádnou dočasnou podporu zemědělsko-potravinářskému průmyslu. Opatření využilo čtrnáct členských států a zjistili jsme, že se jednalo současně o státy, které měly na konci roku 2019 nejvyšší objem nepřidělených prostředků (body 19–21).

60 Státní podpora poskytovaná členskými státy vybraným odvětvím byla v peněžním vyjádření mnohem významnější než financování ze strany EU. Výše státní podpory se v jednotlivých členských státech značně lišila, což mohlo narušovat hospodářskou soutěž. V některých případech jsme zjistili příklady překrývání podpory EU a státní podpory, což mohlo vést k nadměrným náhradám (body 22–29).

61 Opatření 21 nebylo zacíleno na odvětví a příjemce, kteří podporu potřebovali nejvíce. Ze čtrnácti členských států, které opatření 21 využily, jich pět zavedlo zvláštní ustanovení, která vázala podporu na finanční ztráty v porovnání s rokem před pandemií. Ostatních devět členských států poskytlo podporu konkrétním zemědělským odvětvím, nespojovalo však podporu s finančními ztrátami. Právní rámec to nevyžadoval. Poskytování podpory postiženému odvětví jako celku bez zacílení na nejpotřebnější příjemce může vést k podpoře zemědělců, na něž krize neměla dopad (body 32–36). Komise rovněž poskytla podporu pro soukromé skladování, která však byla málo využívána (body 37–39).

62 Nouzová destilace vína vedla k trvalému stažení určitého množství vína z trhu a pomohla obnovit rovnováhu na trhu s vínem. Zjistili jsme však značné rozdíly v podpoře, kterou členské státy poskytovaly odvětví vína, včetně nejasných pravidel pro výši podpory, kterou si mohli lihovary ponechat, a cen za destilaci, které neodrážely nouzovou situaci (body 40–57).

Doporučení – navrhnout jasná pravidla a sdílet osvědčené postupy, aby byla opatření SZP lépe zacílena

Komise by měla:

1. začlenit do legislativních návrhů týkajících se budoucích krizových opatření jasná pravidla, aby byla podpora poskytována na základě objektivních a nediskriminačních kritérií;
2. sdílet s členskými státy získané zkušenosti a osvědčené postupy s cílem zaměřit se na nejpotřebnější odvětví a příjemce, aby tak byla připravena na budoucí krize.

Cílové datum provedení:

1. v případě budoucích krizí
2. 2024

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Joëlle Elvingerová, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 1. března 2023.

Přílohy

Příloha I – Seznam přijatých opatření

Pokyny pro volný pohyb zboží a pracovníků v zemědělství

• Zelené pruhy pro zachování toku potravin v Evropě
• Klasifikace sezónních pracovníků jako „kritických zaměstnanců“ pro fungování potravinářského odvětví

Opatření v oblasti flexibility SZP

• Prodloužení lhůty pro podávání žádostí o platbu v rámci SZP
• Omezení fyzických kontrol na místě a ponechání volnosti při uplatňování lhůt

Příloha II – Opatření v oblasti potravinového zabezpečení přijatá v reakci na COVID-19 a válku na Ukrajině

Příloha III – Rozdělení podpory EU na nouzovou destilaci (2020)

Zkratková slova a zkratky

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

EZZF: Evropský zemědělský záruční fond

GŘ AGRI: Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova

GŘ MOVE: Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu

CHOP: chráněné označení původu

CHZO: chráněné zeměpisné označení

NTCPN: Síť národních kontaktních míst pro dopravu

PRV: program rozvoje venkova

SZP: společná zemědělská politika

Odpovědi Komise

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Harmonogram

https://www.eca.europa.eu/cs/Pages/DocItem.aspx?did=63733

Tým EÚD

Tuto zvláštní zprávu EÚD o zajištění dodavatelských řetězců zemědělských produktů během pandemie COVID-19 přijal senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá členka EÚD Joëlle Elvingerová. Tento úkol vedla členka EÚD Joëlle Elvingerová a podporu jí poskytovali vedoucí kabinetu Ildiko Preissová a tajemník kabinetu Paolo Pesce, vyšší manažer Paul Stafford, vedoucí úkolu Aris Konstantinidis, hlavní auditorka Celine Ollierová, hlavní auditor Lorenzo Pirelli a auditoři Lenka Hillová, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez a Marika Meisenzahlová a stážista Pedro Ferrao Batarda Marinheiro. Administrativní podporu zajišťovala Judita Frangežová.

Zleva doprava: Joëlle Elvingerová, Paul Stafford, Celine Ollierová, Paolo Pesce, Aris Konstantinidis, Xavier Ignasi Farrero Gonzalez, Lenka Hillová, Ildiko Preissová a Judita Frangežová.

Poznámky na konci textu

¹ Stručný přehled společné zemědělské politiky.

² C(2020) 499 final: Návrh doporučení Rady o koordinovaném přístupu k omezení volného pohybu v reakci na pandemii COVID-19.

³ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 31–35.

⁴ Podpora zemědělství a potravinářství v souvislosti s koronavirovou pandemií, Evropská komise.

⁵ Tamtéž.

⁶ 2020/C 86 I/01, Pokyny týkající se opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb.

⁷ 2020/C 235 I/01, Pokyny týkající se sezónních pracovníků v EU v souvislosti s šířením onemocnění COVID-19.

⁸ C(2020) 1897 final, Sdělení Komise o zavádění zelených pruhů podle Pokynů týkajících se opatření správy hranic v zájmu ochrany zdraví a zajištění dostupnosti zboží a základních služeb.

⁹ Datovou sadu poskytlo GŘ MOVE na základě aplikace Galileo.

¹⁰ WHO – Pandemie způsobená koronavirovým onemocněním (COVID-19).

¹¹ Komise oznamuje výjimečná opatření na podporu zemědělství a potravinářství.

¹² Nařízení (EU) 2020/872.

¹³ Tamtéž, 3. bod odůvodnění.

¹⁴ Sdělení C(2020) 1863.

¹⁵ Sdělení C(2020) 1863, s. 3.

¹⁶ SFEU, článek 107.

¹⁷ 2020/C 91 I/01, bod 10.

¹⁸ Preliminary impacts of the COVID-19 pandemic on European agriculture: a sector-based analysis of food systems and market resilience, s. 83.

¹⁹ Tamtéž, s. 27.

²⁰ Real Decreto 508/2020.

²¹ Nařízení (EU) 2020/872, článek 39b.

²² Program rozvoje venkova Andalusie, verze 11.1.

²³ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2020/595.

²⁴ Prováděcí nařízení Komise (EU) 2020/591, 11. bod odůvodnění a čl. 3 odst. 2.

²⁵ Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2020/592, 1. bod odůvodnění.

²⁶ Tamtéž, 5. až 6. bod odůvodnění.

²⁷ Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2020/592.

²⁸ Nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) 2020/592, článek 3.

²⁹ Statistiky Eurostatu – víno.

³⁰ Nařízení (EU) č. 1303/2013, čl. 25a odst. 11, čl. 37 odst. 4.

³¹ Nařízení (EU) 2020/872.

³² Nařízení (EU) 2020/531.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (https://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2023

PDF	ISBN 978-92-847-9729-5	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/182664	QJ-AB-23-010-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-9728-8	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/859892	QJ-AB-23-010-CS-Q

AUTORSKÁ PRÁVA

© Evropská unie, 2023

Politiku opakovaného použití dokumentů Evropského účetního dvora (EÚD) upravuje rozhodnutí Evropského účetního dvora č. 6-2019 o politice týkající se veřejně přístupných dat a opakovaném použití dokumentů.

Pokud není uvedeno jinak (například v jednotlivých upozorněních o ochraně autorských práv), je obsah EÚD vlastněný EU předmětem licence Creative Commons Attribution 4.0 International (CC BY 4.0). Je proto pravidlem, že opakované použití je povoleno za podmínky, že je uveden zdroj a případné změny jsou označeny. Osoby opakovaně používající obsah EÚD nesmí zkreslit původní význam nebo sdělení. EÚD nenese za jakékoli důsledky opakovaného použití odpovědnost.

Pokud konkrétní obsah zobrazuje identifikovatelné fyzické osoby, například na obrázcích zaměstnanců EÚD, nebo zahrnuje díla třetích stran, je nutno získat další povolení.

Je-li povolení poskytnuto, toto povolení ruší a nahrazuje výše uvedené obecné povolení a musí jasně uvádět veškerá omezení týkající se použití.

K použití nebo reprodukci obsahu, který není ve vlastnictví EU, může být nezbytné požádat o svolení přímo držitele autorských práv.

Obrázky 5, 6 a tabulka v příloze II – ikony: tyto obrázky byly vytvořeny s použitím zdrojů z platformy Flaticon.com. © Freepik Company S.L. Všechna práva vyhrazena.

Programové vybavení nebo dokumenty, na něž se vztahují práva průmyslového vlastnictví, jako patenty, ochranné známky, zapsané (průmyslové) vzory, loga a názvy, jsou z politiky EÚD pro opakované použití vyloučeny.

Internetové stránky orgánů a institucí Evropské unie využívající doménu europa.eu obsahují odkazy na stránky třetích stran. Protože nad jejich obsahem nemá EÚD žádnou kontrolu, doporučujeme seznámit se s jejich vlastními zásadami ochrany soukromí a politikou v oblasti autorských práv.

Používání loga EÚD

Logo EÚD nesmí být použito bez předchozího souhlasu EÚD.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete online (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Telefonicky nebo písemně
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696,
• prostřednictvím tohoto formuláře: european-union.europa.eu/contact-eu/write-us_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

Online
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa (european-union.europa.eu).

Publikace EU
Publikace EU si můžete prohlédnout nebo objednat na adrese op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní dokumentační střediska (european-union.europa.eu/contact-eu/meet-us_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex (eur-lex.europa.eu).

Veřejně přístupná data EU
Portál data.europa.eu poskytuje volný přístup k datovým souborům orgánů, institucí a jiných subjektů EU. Data lze zdarma stáhnout a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely. Portál rovněž poskytuje přístup k velkému množství datových souborů z evropských zemí.