Översvämningsdirektivet: framsteg har gjorts vad gäller riskbedömningar, men planeringen och genomförandet måste förbättras

Sammanfattning

I

Översvämningar kan orsaka att människor skadas eller dör och leda till betydande ekonomiska skador samt skador på miljö och kulturarv. Det har blivit allt vanligare med allvarliga översvämningar i Europa. På senare år har fler än dubbelt så många medelstora och stora plötsliga översvämningar registrerats jämfört med andra halvan av 1980-talet. Klimatförändringarna är en förvärrande faktor som förorsakar förändrade nederbörds- och väderleksmönster och höjningar av havsvattennivån och som därmed även leder till fler och allvarligare översvämningar. Flera olika företeelser, som kusterosion, havsstormar, högt tidvatten och vinduppstuvning, ökar risken för översvämning i kustområden.

II

På grund av det ökade antalet översvämningar antog EU översvämningsdirektivet 2007. Utifrån detta har vi försökt avgöra om förebyggandet, skyddet och beredskapen vad gäller översvämningar enligt översvämningsdirektivet grundar sig på väl underbyggd analys och om det är sannolikt att metoderna som används är ändamålsenliga.

III

Vi kom fram till att översvämningsdirektivet överlag har haft positiva effekter men att det finns brister i utförandet av översvämningsrelaterade åtgärder på grund av otillräcklig finansiering. Alla medlemsstater har börjat genomföra sina planer för hantering av översvämningsrisker, men förbättringar behövs. Vi kunde konstatera att det fortfarande finns stora framtida utmaningar. Man måste till exempel i högre utsträckning ta hänsyn till sådant som klimatförändringar, försäkringar mot översvämningsskador och fysisk planering.

IV

Vi kunde se att översvämningsdirektivet hade förbättrat samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, särskilt genom kommissionens tillsyns- och kontrollfunktion och den särskilda arbetsgrupp som inrättats som ett forum för samordning och utbyte av kunskaper och erfarenheter. De medlemsstater som vi besökte bekräftade också att översvämningsdirektivet har haft positiv inverkan på så sätt att bedömningen och hanteringen av översvämningsrisker har standardiserats. Direktivet bygger också på tidigare arbete, särskilt ett mångårigt samarbete mellan medlemsstater, och innehåller krav på att medlemsstaterna måste informera vissa grupper av medborgare om översvämningar.

V

Finansieringskällorna för genomförandet av riskhanteringsplanerna var endast delvis angivna, och finansieringen av gränsöverskridande investeringar var begränsad. Därutöver sågs allmänna brister i rutinerna för hur dessa begränsade resurser ska fördelas, och medel anslogs inte efter den prioriteringsordning som fastställts.

VI

När det gäller genomförandet av översvämningsrelaterade projekt användes kostnads-nyttoanalyser i de flesta medlemsstater i syfte att få mesta möjliga valuta för pengarna, men vi såg vissa brister i användningen av dessa analyser. Man såg till att projekten följde ramdirektivet för vatten, men vissa medlemsstater måste göra större ansträngningar när det gäller detta. Att bygga grön infrastruktur är ett kostnadseffektivt sätt att minska översvämningsriskerna, men i två tredjedelar av de besökta medlemsstaterna var det inte en prioriterad fråga i planerna.

VII

Om vi tittar på utmaningarna inför framtiden fann vi att de medlemsstater som vi besökte inte kunde beräkna klimatförändringarnas inverkan på hur stora översvämningarna kan bli eller hur ofta eller var de kommer att inträffa. I allmänhet använder medlemsstaterna historiska data, vilket innebär en risk för att hänsyn inte tas till framtida väderförhållanden eller potentiella ändringar i hur ofta översvämningar inträffar och hur allvarliga de blir. När det gäller icke-strukturella översvämningsrelaterade åtgärder fann vi att försäkringsgraden var låg i de fall då medlemsstaterna valt ett system med privata översvämningsförsäkringar. Det fanns viss reglering om markanvändning och fysisk planering för att minska översvämningsrisker, men denna reglering måste medlemsstaterna förbättra.

VIII

På grundval av dessa resultat rekommenderar vi kommissionen att

• kontrollera att medlemsstaterna förbättrar ansvarsskyldigheten genom mätbara och tidsbestämda mål för översvämningsrelaterade åtgärder i riskhanteringsplanerna,
• bedöma och rapportera om huruvida medlemsstaterna anger var de medel som behövs för att genomföra åtgärderna i riskhanteringsplanerna ska tas från och uppmana medlemsstaterna att tillsammans överväga potentiella gränsöverskridande investeringar för översvämningsåtgärder i internationella avrinningsområden,
• endast medfinansiera översvämningsåtgärder i projekt som rangordnats utifrån objektiva och relevanta kriterier, som en väl utförd kostnads-nyttoanalys och, i tillämpliga fall, ett kriterium där projektets gränsöverskridande inverkan beaktats,
• se till att ny infrastruktur mot översvämningar som föreslås i medlemsstaternas riskhanteringsplaner följer ramdirektivet för vatten och kontrollera att medlemsstaterna i de fall då man ansökt om medfinansiering från EU har analyserat om det är möjligt att genomföra betydande kompletterande gröna åtgärder,
• kontrollera att riskhanteringsplanerna innehåller åtgärder för att öka kunskapen om vilken inverkan klimatförändringar har på översvämningar och förbättra modelleringen av denna inverkan; i sin översyn av de dokument som behövs för den andra cykeln kontrollera att medlemsstaterna tar bättre hänsyn till klimatförändringarnas effekter i samband med skydd, förebyggande och beredskap mot översvämningar samt kontrollera om medlemsstaterna har planerat insatser för att öka allmänhetens medvetenhet om nyttan med försäkringsskydd mot översvämningsrisker och öka försäkringsgraden, till exempel genom samarbete mellan den offentliga och privata sektorn för översvämningsförsäkringar,
• kontrollera om medlemsstaterna inom ramen för sina riskhanteringsplaner har undersökt om reglerna för markanvändningsplanering är i enlighet med översvämningsdirektivet samt bistå medlemsstaterna med bästa praxis och vägledning.

Inledning

Varför översvämningar är en viktig fråga

01

Översvämningar kan leda till att människor skadas och dör och till betydande ekonomiska skador, skador på miljö och kulturarv och till att människor måste flytta. Till exempel orsakade översvämningar på mindre än två veckor i maj och juni 2016 minst 18 döda och ekonomiska förluster på över 3,7 miljarder euro i nio medlemsstater¹. I maj och juni 2013 ledde liknande händelser till 26 döda och kostnader på över 13 miljarder euro i sju medlemsstater².

02

Kostnaderna för vattenrelaterade händelser i EU uppgick till cirka 166 miljarder euro mellan 1980 och 2017. Det är ungefär en tredjedel av kostnaderna för händelser relaterade till klimatförändringar³. I ett scenario med oförändrade förhållanden⁴ förväntas skadorna i EU förorsakade av översvämningar, som inträffar på grund av såväl klimatförändringar som ekonomiska förändringar, stiga från sju miljarder euro per år under kontrollperioden 1981–2010 till 20 miljarder euro per år på 2020-talet, 46 miljarder euro per år på 2050-talet och 98 miljarder euro per år på 2080-talet⁵.

03

Sedan 1985 har det har blivit allt vanligare med översvämningar i Europa. Det går att se en trend som visar att fler än dubbelt så många medelstora och stora⁶ plötsliga översvämningar har registrerats under de senaste åren jämfört med andra halvan av 1980-talet⁷.

Klimatförändringarnas betydelse

04

I samband med klimatförändringarna drabbas EU av kraftigare regn, hårdare oväder och stigande havsnivåer. Enligt Europeiska miljöbyrån⁸ kommer följderna av fluviala och pluviala översvämningar och kustöversvämningar att förvärras överlag i Europa eftersom lokala och regionala översvämningar blir kraftigare och sker allt oftare.

05

De trender som kan ses och framtidsprognoser om klimatet visar på betydande regionala variationer i nederbörd i Europa. Prognoserna visar att årsnederbörden kommer att öka i norra Europa. Vinternederbörden kan öka med över 25 % fram till de sista tjugo åren detta århundrade i vissa delar av Europa (se figur 1).

06

Om ett vattendragssystem inte klarar av de regnmängder som faller blir resultatet fluvial översvämning. I stora floder som Donau, Rhen och Elbe kan översvämningar inträffa relativt lång tid efter själva regnet, och därefter pågå i flera månader⁹.

07

Vid EU:s Medelhavskust kan den sammanlagda årsnederbörden dock minska med över 50 %¹⁰ fram till de sista tjugo åren av detta århundrade. Fler och längre perioder utan regn kan skada marktäcket och förorsaka erosion och öka avrinningen vid oväder¹¹.

08

Regnvädren lär bli kraftigare över hela Europa¹². Väldigt lokala, kraftiga regnoväder kan orsaka plötsliga översvämningar. Sådana kan leda till dödsfall och utbredd förstörelse¹², särskilt i städer med otillräckliga dagvattensystem. Plötsliga översvämningar blir allt vanligare, särskilt vid Medelhavet och i bergsområden¹³. Plötsliga översvämningar är svårare att förutse eftersom de orsakas av särskilda meteorologiska händelser som beror på lokala förhållanden som terrängbeskaffenhet, vindar och avstånd till havet. Det behövs forskning särskilt inriktad mot att förbättra möjligheterna att förutse sådana händelser (se ruta 1).

09

Flera olika företeelser, som kusterosion, havsstormar, högt tidvatten och vinduppstuvning, ökar risken för översvämning i kustområden i EU. Högre havsvattennivåer, orsakade av klimatförändringar, späder på riskerna (se ruta 2).

10

Havsnivåerna kommer inte att stiga lika mycket på alla ställen i EU, men på de allra flesta kuststräckor lär havsnivån före slutet av detta sekel ha stigit med minst 30 cm jämfört med perioden 1986–2005 i IPCC:s scenario med en global temperaturökning på 1,8 °C¹⁷ (se figur 2). I scenariot med höga utsläpp (med en temperaturökning på 3,7 °C före slutet av detta sekel jämfört med 1986–2005¹⁸) kan havsnivåerna stiga med 45–82 cm.

11

De stigande havsnivåer som förutses och stormfloderna som lär bli vanligare och kraftigare förväntas orsaka stora skador i kustområdena över hela Europa²⁰. I dessa tätbefolkade områden finns stora ekonomiska värden. Denna kombination av klimatrisker och områden med hög nyttjandegrad gör att de potentiella förlusterna ökar och att modelleringen av risker och kostnadsosäkerhet blir komplexare²¹.

12

Klimathändelser av alla slag som inträffar oftare, blir extremare och varar längre kommer att förvärra allt ovanstående²². Glaciärsmältningen förväntas försvaga större havsströmmar, som Golfströmmen, och vindströmmar, som jetströmmen, mellan Amerika och Europa²³. Dessa förändringar kan rubba vädermönstren i Europa, till exempel genom att blås- och regnoväder och torka varar längre.

13

I tabell 1 finns en översikt över de företeelser som beskrivs i punkterna 5–12 och vilken effekt dessa har på olika typer av översvämningar.

Tabell 1

Översikt över klimatförändringsrelaterade företeelser och deras effekt på översvämningar

	Påverkar allvarlighetsgraden i
Klimatförändringsrelaterad företeelse	fluviala översvämningar	pluviala översvämningar	kustöversvämningar
Större årsnederbörd i vissa delar av Europa, fler skyfall	⇧	⇧
Mindre årsnederbörd i andra delar men mer avrinning och extremare väderhändelser	⇩	⇧
Högre havsnivå	⇧ (estuarier)		⇧
Fler, kraftigare och långvarigare extrema händelser av alla slag	⇧	⇧	⇧

Vad har EU gjort?

Vilka lösningar för förbyggande, skydd och beredskap finns det?

14

Som en följd av de allvarliga översvämningarna i Centraleuropa och södra Frankrike 2002 antog EU översvämningsdirektivet²⁴ 2007 för att på avrinningsområdesnivå samordna förebyggande arbete, skydd och beredskap inom och mellan medlemsstaterna. Översvämningar hanteras bäst på avrinningsområdesnivå med olika åtgärder som begränsar avrinningen, saktar ned flödet, låter vattnet breda ut sig i natur och över jordbruksmarker, skyddar egendom (se åtgärder på avrinningsområdesnivå i figur 3) och som inte förvärrar översvämningarna nedströms (ett sätt att undvika översvämning nedströms visas i figur 4).

15

Grön och grå infrastruktur, som beskrivs nedan, kan utnyttjas tillsammans för att lösa översvämningsproblem på avrinningsområdesnivå, vilket även illustreras i figurerna 3 och 4:

• Oftast brukar dammar, skyddsvallar, kanaler, slussar, fördämningar och olika typer av barriärer användas som skydd mot översvämningar²⁵. Eftersom dessa ofta är byggda i betong kallas de för grå infrastruktur.
• Svämplan, våtmarker och återskapande av meandrar i vattendrag kan minska effekterna av en eventuell översvämning. Sådana lösningar kallas för grön infrastruktur. Enligt artikel 7 i översvämningsdirektivet ska riskhanteringsplanerna beakta områden med möjlighet att hejda vatten från översvämningar, såsom naturliga svämplan.

16

Utöver strukturell grå och grön infrastruktur (se bilaga I) finns det andra lösningar som kan minska riskerna för att människor och egendom drabbas av översvämningar, till exempel markanvändningsplanering²⁶, upplysning till allmänheten²⁷ och försäkringar. Sådana lösningar kallar vi för icke-strukturella åtgärder.

Kommissionens och medlemsstaternas ansvar

17

Inom kommissionen har generaldirektoratet för miljö samordnings- och tillsynsansvar för att översvämningsdirektivet införlivas i nationell lagstiftning och följs i medlemsstaterna. GD Miljö kan även inleda överträdelseförfaranden om medlemsstaterna inte följer direktivet. Andra av kommissionens generaldirektorat är inblandade i genomförandet av översvämningsrelaterade åtgärder, främst GD Jordbruk och landsbygdsutveckling och GD Regional- och stadspolitik genom sina ansvarsområden enligt den delade förvaltningen av de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna²⁸) (se punkt 21).

18

För att styra den framtida utvecklingen inom EU:s vattenpolitik, där även hantering av översvämningsrisker ingår, planerar kommissionen att slutföra en utvärdering av vattenrelaterad lagstiftning 2019.

19

Medlemsstaterna har ansvar för den faktiska tillämpningen av översvämningsdirektivet för att hantera översvämningsrisker. För detta ändamål har medlemsstaterna inrättat myndigheter som ansvarar för avrinningsdistrikt. Enligt direktivet ska medlemsstaterna bedöma översvämningsrisken på alla markområden som normalt inte står under vatten, upprätta diagram över storleken på tidigare och sannolika framtida översvämningar, märka ut var det finns riskutsatt egendom och människor och vidta åtgärder för att minska översvämningsriskerna (se ruta 3).

20

Enligt direktivet ska medlemsstaterna även samordna sina åtgärder mot översvämning i gränsöverskridande avrinningsområden och inte vidta åtgärder som kan öka översvämningsriskerna i grannländerna. Direktivets första cykel för genomförandet av riskhanteringsplanerna gäller perioden 2016–2021 och den andra 2022–2027.

21

För ESI-fondsfinansierade program som utförs enligt principen om delad förvaltning ska medlemsstaterna ta fram programdokument, som kommissionen sedan utvärderar och godkänner. Medlemsstaterna utarbetar, genomför och kontrollerar de åtgärder som ingår i programmen. Översvämningsrelaterade åtgärder i riskhanteringsplaner kan finansieras genom dessa program.

Möjlig finansiering via EU-fonder

22

Kostnaderna för hantering av översvämningsrisker finansieras både genom medlemsstaternas budget och EU-budgeten. Uppgifter om översvämningsrelaterade utgifter samlas och skickas inte systematiskt in varken i medlemsstaterna eller av Europeiska kommissionen.

23

Efter en enkät³⁰ om översvämningsrelaterade utgifter som skickades ut till medlemsstaterna gjorde kommissionen uppskattningen att de sjutton medlemsstater som hade uppgifter om detta hade utgifter på 2,5 miljarder euro per år³¹ räknat i genomsnitt på de fyra åren fram till och med 2015, både nationell finansiering och EU-finansiering inräknad.

24

Det går inte att ta fram siffror på hur mycket av Eruf, Sammanhållningsfonden och Ejflu som läggs på översvämningsåtgärder. Investeringarna från Eruf och Sammanhållningsfonden som gick till anpassning till klimatförändringar och hantering av klimatrelaterade risker, där översvämningar, liksom erosion, bränder, oväder och torka ingår, uppgick 2014–2020 till runt 6,3 miljarder euro³², det vill säga i genomsnitt runt 0,9 miljarder euro per år. Endast en okänd andel av denna summa gick då till översvämningsrelaterade åtgärder. Det finns inga pålitliga uppskattningar om hur mycket av Ejflu som har gått till översvämningsrelaterade åtgärder.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

25

Vi har försökt avgöra om förebyggandet, skyddet och beredskapen vad gäller översvämningar enligt översvämningsdirektivet vilar på sunda ramar och om det är sannolikt att metoderna som används är ändamålsenliga.

26

Särskilt undersökte vi om översvämningsdirektivet överlag har haft positiv effekt när det gäller framtagande av ramar för översvämningsrelaterade åtgärder, om medlemsstaterna har förvaltat de använda ekonomiska medlen väl och genomfört sina riskhanteringsplaner på ett bra sätt och om de har tagit tillräcklig hänsyn till ett antal av de största framtida utmaningarna.

27

Vi fastställde revisionskriterierna utifrån EU:s relevanta politiska dokument, lagstiftning, kommissionens riktlinjer, studier och andra publikationer, möten med myndigheter i medlemsstaterna³³, liksom utifrån en pilotresa som vi genomförde i Nederländerna i september 2017. Vi tittade även på befintlig litteratur och rådgjorde med experter inom områdena klimatförändringar och översvämningsförsäkringar.

28

Mellan oktober och december 2017 genomförde vi revisionsbesök i utvalda avrinningsområden i följande åtta medlemsstater: Slovenien, Italien, Spanien, Portugal, Rumänien, Bulgarien, Österrike och Tjeckien³⁴. I dessa avrinningsområden³⁵ inspekterade vi även 31 medfinansierade översvämningsrelaterade projekt³⁶ på plats för att kontrollera om de genomfördes i enlighet med översvämningsdirektivet och riskhanteringsplanerna.

29

Vi undersökte även om kommissionen³⁷ hade säkerställt att översvämningsdirektivet följdes och att andra översvämningsrelaterade åtgärder inom andra politikområden genomfördes på lämpligt sätt.

30

Eftersom det är för tidigt att titta på de faktiska utgifterna i riskhanteringsplanerna för perioden 2016–2021 har vi i stället koncentrerat oss på de planerade utgifterna i dessa planer och de ESI-fondsfinansierade programmen. Därför har vi inte utvärderat den sammanlagda ändamålsenligheten i de åtgärder som planerats för den första cykeln i översvämningsdirektivet.

31

Vi valde att inte titta på akuta insatser och återuppbyggnadsarbete eftersom vi redan undersökt dessa områden³⁸ och de heller inte ingår i översvämningsdirektivet.

Iakttagelser

Översvämningsdirektivet har överlag haft positiva effekter

32

I detta avsnitt utvärderar vi om översvämningsdirektivet har lett till att man har upprättat ramar som bygger på befintlig utveckling i medlemsstaterna och där alla berörda parter deltar och om dessa ramar har förbättrat riskbedömningen och hanteringen av översvämningsriskerna.

Direktivet har förbättrat samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna

33

Kommissionen har sett över de preliminära bedömningar av översvämningsrisker och de kartor över översvämningshotade områden och översvämningsrisker som medlemsstaterna har skickat in³⁹. Riskhanteringsplanerna håller fortfarande på att ses över. Detta arbete kommer att ligga till grund för kommissionens rapport till Europaparlamentet och rådet om genomförandet av översvämningsdirektivet med hänsyn tagen till klimatförändringarna, vilken ska vara klar i december 2018.

34

Kommissionen har kontrollerat⁴⁰ hur medlemsstaterna har införlivat översvämningsdirektivet i den nationella lagstiftningen. I juli 2018 hade kommissionen avslutat alla överträdelseförfaranden rörande införlivande i nationell lagstiftning. Man väntade dock fortfarande på de försenade riskhanteringsplanerna från Grekland och Spanien.

35

Genomförandet av översvämningsdirektivet måste samordnas med ramdirektivet för vatten. Kommissionen sköter denna samordning främst genom en gemensam genomförandestrategi där båda direktiven ingår och särskilt genom en arbetsgrupp om översvämningar (WG F/WG Floods) där medlemsstaterna utbyter erfarenheter.

36

Enligt vad vi kan se fungerar WG F väldigt väl som ett forum för samordning mellan kommissionen och medlemsstaterna⁴¹.

37

Enligt översvämningsdirektivet är det medlemsstaterna som bär hela ansvaret för riskbedömning och planering. Överlag tyckte vi att de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna hade lyckats skapa en tydlig uppdelning av funktioner och ansvar mellan de olika organ som är inblandade på nationell, regional och lokal nivå.

Översvämningsdirektivet har lett till att bedömningen av översvämningsrisker har förbättrats

38

Något av det viktigaste som översvämningsdirektivet har lett till är att definitionen av översvämningsrisk har standardiserats. En översvämningsrisk är sannolikheten för att en översvämningshändelse ska inträffa, sammantaget med översvämningens effekt på människor, miljö, kulturarv och ekonomi. Alla medlemsstater som besöktes använde sig av denna definition när de avgjorde översvämningsrisker.

39

Alla de besökta medlemsstaterna följde den enligt översvämningsdirektivet obligatoriska femstegsmetoden (se figur 5) i sitt arbete med bedömning och hantering av risker.

40

Hotkartorna visar storleken på översvämningarna vid olika sannolikhetsscenarier. Alla besökta medlemsstater använde de tre sannolikhetsscenarion som de måste enligt översvämningsdirektivet: låg sannolikhet, medelhög sannolikhet och hög sannolikhet. Enligt översvämningsdirektivet måste hotkartorna för varje enskilt sannolikhetsscenario förutom översvämningens omfattning även visa vattendjup (se exempel i bilaga II) och, i förekommande fall, flödeshastighet. Dessa parametrar är avgörande när man ska bedöma potentiella följder för egendom och människoliv, särskilt när det gäller plötsliga översvämningar. Medlemsstaterna hade tagit fram kartor med hjälp av komplicerade modeller kalibrerade med fältmätningar (se även punkterna 63–67).

Översvämningsdirektivet bygger vidare på tidigare arbete, bland annat ett långvarigt samarbete mellan medlemsstaterna

41

För att undvika dubbelarbete är det enligt översvämningsdirektivet tillåtet att använda befintliga riskbedömningar och planer. I Italien och Portugal använde man till exempel befintliga dokument i stället för att genomföra nya preliminära bedömningar av översvämningsrisker, vilket borgade för kontinuitet i förfarandena.

42

Enligt översvämningsdirektivet måste de ansvariga myndigheterna ta hänsyn till gränsöverskridande aspekter i varje steg i riskbedömnings- och planeringsarbetet (se ruta 4).

43

Det gränsöverskridande översvämningsrelaterade arbetet bygger på ett sedan länge etablerat samarbete mellan medlemsstaterna som främst innefattar utbyte av information genom bilaterala möten, upplysning om hydrologiska prognoser och harmonisering av tekniska normer. De medlemsstater som besöktes hade ännu inte upprättat internationella riskhanteringsplaner för internationella avrinningsdistrikt, såsom rekommenderas i översvämningsdirektivet⁴².

Medlemsstaterna utförde arbete för att öka allmänhetens kunskaper om översvämning

44

Information till och samråd med allmänheten ökar medborgarnas kunskaper om översvämningsrisker. Enligt översvämningsdirektivet måste medlemsstaterna offentliggöra de preliminära bedömningarna av översvämningsrisker, kartorna över översvämningshotade områden och över översvämningsrisker och riskhanteringsplanerna. Alla medlemsstater uppfyllde detta krav genom att ha lagt ut ovanstående på nätet.

45

Nederländerna och Portugal hade till och med analyserat kunskapsnivån vad gäller översvämningar, vilket är föredömligt. De fann dock att kunskapsnivån fortfarande vara låg.

Brister i anslagen av medel

46

I detta avsnitt granskas medlemsstaternas rutiner för anslag av medel till hantering av översvämningsrisker.

Målen i planerna för hantering av översvämningsrisker är oftast inte specificerade i siffror eller tid

47

Enligt principerna om sund ekonomisk förvaltning ska politiska mål formuleras så att de är specifika, mätbara, uppnåeliga, realistiska och tidsbundna. Enligt artikel 7 i översvämningsdirektivet ska medlemsstaterna sätta upp lämpliga mål för hanteringen av översvämningsrisker och lägga in åtgärder för att uppnå dessa mål i riskhanteringsplanerna.

48

I Österrike har tidsgränser satts för målen, och myndigheterna använde sju kategorier för att kontrollera att åtgärderna utförts. I Nederländerna fann vi kvantifierade mål för programmet ”Utrymme för floden” (se punkt 67).

49

I de sju andra medlemsstaterna som besöktes var dock de politiska målen i riskhanteringsplanerna i allmänhet för vaga. I planen för Östalperna hade Italien inte anpassat målen i översvämningsdirektivet till området i fråga utan de var fortfarande allmänt formulerade: för att minska de negativa effekterna på i) människors hälsa, ii) miljön, iii) kulturarv och iv) ekonomisk verksamhet. I denna plan fanns inga kvantifierade mål med fasta tidsgränser. Kommissionen gjorde 2015 liknande påpekanden i sin utvärdering av förslagen till riskhanteringsplaner.

Otillräckliga medel hade avsatts och öronmärkts för planerade översvämningsrelaterade åtgärder, och medlen avsatta till gränsöverskridande investeringar var begränsade

50

Finansieringskällorna till översvämningsrelaterade åtgärder ska vara specificerade i riskhanteringsplanerna, och medlemsstaterna ska säkra den nödvändiga finansieringen. Vi undersökte i hur stor utsträckning riskhanteringsplanerna innehöll uppgifter om vilka nationella medel och EU-medel som faktiskt fanns att tillgå för översvämningsrelaterade åtgärder, inbegripet gränsöverskridande investeringar.

Finansieringskällorna var endast delvis fastställda och säkrade

51

Riskhanteringsplanerna i sex av de nio besökta medlemsstaterna innehöll ingen tydlig uppgift om var pengarna som behövdes för att genomföra planen skulle tas ifrån eller hur mycket som behövdes (se ruta 5). I kommissionens översyn som nämns i punkt 49 påpekas att endast ett fåtal av de planförslag som granskats innehöll tydlig information om tillgängliga budgetmedel.

52

Riskhanteringsplaner är inte finansieringsplaner. En summa som nämns i en plan innebär inte nödvändigtvis att den är möjlig att få. Myndigheterna som har ansvar för planerna förfogar i allmänhet inte över några egna medel. Anslagen till planen kommer från flera olika myndigheter som fattar beslut efter egna rutiner. Denna situation ökar osäkerheten vad gäller finansieringen av översvämningsrelaterade åtgärder. I avrinningsdistriktet Östalperna uppskattade vi till exempel att det fanns en differens på 1,1 miljarder euro, vilket motsvarar 80 %, mellan de planerade utgifterna och tillgänglig finansiering.

53

Vi fann dock bevis på att man försökt säkra finansiering för översvämningsrelaterade åtgärder. I den nederländska deltafonden hade runt sju miljarder euro öronmärkts för översvämningsrelaterade investeringar fram till 2030, och finansieringsbehoven fram till 2050 fanns angivna. Slovenien hade tydligt specificerat finansieringskällor för runt 75 % av de 540 miljoner euro som behövs för perioden 2017–2021.

Vissa riskhanteringsplaner finansieras delvis med EU-medel

54

I fyra av de medlemsstater vi besökte utgör EU-bidrag en ansenlig andel av finansieringen (se ruta 6).

55

I Spanien hade de två områdesmyndigheter som vi besökte inte samma tillgång till EU-finansiering: Översvämningsåtgärder i ett avrinningsområde var inte berättigande till medfinansiering från Eruf, samtidigt som nationell finansiering inte säkrats⁴⁴. Detta ledde till budgetunderskott i två av de besökta projekten. I det andra avrinningsområdet finansierades däremot 15 % av riskhanteringsplanen genom Erufs operativa program.

56

I sitt operativa program för stora infrastrukturprojekt öronmärkte Rumänien 44 % av det specifika målet inom det prioriterade insatsområdet ”Att främja anpassning, riskförebyggande och riskhantering i samband med klimatförändringar” (se ruta 6) för ett kustskyddsprojekt där man skulle återställa 13 km strand vid Svarta havet. Detta projekt kommer att gynna fastighetsmarknaden och turismen i området. Det innebär att de 239 miljoner euro som återstår av EU-medlen i detta operativa program kan täcka kostnaderna för ungefär två tredjedelar av de projekt för förebyggande och skydd mot översvämningar som angetts som högprioriterade.

De översvämningsrelaterade utgifterna för gränsöverskridande investeringar var begränsade

57

De gränsöverskridande projekten bestod till största delen av informationsutbyte (se punkterna 20, 42 och 43). Finansieringen av översvämningsrelaterad infrastruktur med potentiella internationella effekter var begränsad. Vi fann dock positiva exempel som det i ruta 7.

Förfarandena för att rangordna projekt bör ha en starkare koppling till prioriteringarna i riskhanteringsplanerna

58

Enligt översvämningsdirektivet måste åtgärderna i riskhanteringsplanerna rangordnas efter målen. Vi undersökte om medlemsstaterna använde sådana rutiner för att rangordna och välja ut projekt.

59

Vi fann exempel på rangordning som var grundad på objektiva kriterier (se ruta 8).

60

De riskhanteringsplaner som vi undersökte innehöll rangordningsförfaranden. I sju av de nio besökta medlemsstaterna fanns det dock brister i dessa förfaranden. I till exempel Tjeckien, Portugal, Rumänien och Slovenien rangordnades projekt i hög grad efter hur fort de kunde påbörjas i stället för efter deras potentiella ändamålsenlighet. I Rumänien föreslogs att ett projekt som inte var ett prioriterat projekt enligt den godkända rangordningsmetoden ändå skulle få finansiering genom det operativa programmet eftersom genomförbarhetsstudien var klar.

Även om medlemsstater har börjat genomföra sina planer för hantering av översvämningsrisker behövs det ändå förbättringar

61

Enligt översvämningsdirektivet ska projektens kostnad och nytta beaktas i riskhanteringsplanerna. I detta avsnitt undersöks i hur stor utsträckning medlemsstaterna genom teknik, data av hög kvalitet, kostnads-nyttoanalyser och modeller har tagit hänsyn till sådana aspekter vid genomförandet av riskhanteringsplanerna.

62

Vi undersöker även i hur stor utsträckning medlemsstaterna har samordnat genomförandet av översvämningsdirektivet med ramdirektivet för vatten och alltså övervägt att minska översvämningsriskerna med hjälp av grön infrastruktur⁴⁶.

Data: viktigt underlag för hantering av översvämningsrisker

63

För att kunna hantera översvämningsrisker behövs det data av bra kvalitet om väder och nederbörd, topografi och marktäcke, vattenregim och hydrologiskt system och mänsklig verksamhet. Vi konstaterade att hot- och riskunderlag samlades in från flera olika källor, som Corine Land Cover⁴⁷, folkräkningar, topografiska data och information från handelsregister och meteorologiska och hydrologiska data. Översvämningsprognoser och system för tidig varning (se även punkt 43) visade sig i allmänhet vara av avgörande vikt för beredskapen.

64

I Rumänien fann vi brister i topografiska data och i markanvändningsdata, vilka är av avgörande betydelse vid modellering av avrinning och de resulterande översvämningsflödena. Vi har även noterat att Rumänien nyligen har tagit initiativ till att förbättra datakvaliteten.

65

Vi kunde konstatera att alla medlemsstater som besöktes var övertygade om nyttan med att investera i teknik och data för att kunna skapa modeller som kan vara till hjälp i hanteringen av översvämningsrisker. Spanien, Portugal, Rumänien och Slovenien investerade till exempel i installation och uppgradering av meteorologiska och hydrologiska mätstationer (se ruta 9). Med dessa stationer kan de meteorologiska och hydrologiska prognoserna förbättras, särskilt för snabba händelseförlopp, som plötsliga översvämningar (se punkt 8 och ruta 1).

66

Data från övervakningsstationer kan kompletteras med information från andra källor. I det avrinningsområde som besöktes i Italien kan medborgare genom det innovativa pilotprojektet WeSenseIT till exempel skicka in information via sociala medier och appar. Dessa uppgifter analyseras sedan tillsammans med uppgifterna från övervakningsstationerna. Tanken med denna tvåvägskommunikation mellan medborgarna och myndigheterna är att den ska leda till att insatser sätts in snabbare om något händer. Enligt riskhanteringsplanen ska detta projekt utökas så att det omfattar hela avrinningsområdet.

De flesta medlemsstater som besöktes använde kostnads-nyttoanalyser och modeller när projekt skulle utformas, men förbättringar behövs

67

I alla besökta medlemsstater använde myndigheterna modellering och ett evidensbaserat arbetssätt för att kartlägga översvämningsriskerna (se punkt 40). Modelleringen användes som utgångspunkt för utformningen av översvämningsrelaterade projekt. Hydrologiska modeller var till exempel till hjälp när myndigheter skulle avgöra vilka åtgärder som behövdes (se ruta 10 för exempel).

68

Förutom Italien och Portugal använde alla medlemsstater som besöktes kostnads-nyttoanalyser vid utformning och val av projekt. Det fanns dock olika typer av brister i dessa analyser. I Spanien var till exempel kostnads-nyttoanalysen fortfarande under utveckling och användes inte systematiskt eller på rätt sätt.

Att samordna genomförandet av översvämnings- och vattendirektiven gav i allmänhet upphov till samverkande effekter

69

I riskhanteringsplanerna i Italien, Slovenien och ett spanskt avrinningsområde strävade man även efter att följa vattendirektivet. I de italienska och slovenska riskhanteringsplanerna nämns åtgärder som samverkar mot målen i båda direktiven och andra som går emot det ena eller andra direktivet. I Italien kategoriserades cirka 25 % av åtgärderna som samverkande, och endast 1 % som eventuellt motstridiga mot vattendirektivet.

70

Vi undersökte dock projekt i Bulgarien och Rumänien där översvämningsåtgärderna inte var i enlighet med vattendirektivet. De bulgariska myndigheterna hade inte i alla besökta projekt övervägt grön infrastruktur (se punkterna 71–76) som ett alternativt sätt att hålla kvar vatten uppströms⁴⁸ (se ruta 11). I Rumänien planerade myndigheterna att förstärka sex kilometer flodstrand med betong och sten utan att ha övervägt lösningar med grön infrastruktur.

Projekt med grön infrastruktur har många positiva effekter men kan vara svåra att genomföra i praktiken

71

I en aktuell rapport från Europeiska miljöbyrån⁴⁹ hävdas det att grön infrastruktur är ett kostnadseffektivt sätt att minska risken för översvämning. Kommissionen har vidtagit åtgärder, särskilt genom WG F, för att främja gröna lösningar, främst genom att ge ut vägledningar⁵⁰. Vi undersökte i vilken utsträckning riskhanteringsplanerna innehöll grön infrastruktur som ett sätt att hantera översvämningsrisker och analyserade hur projekt med grön infrastruktur genomförts.

Grön infrastruktur är fokus i få av planerna

72

I Portugals och Spaniens riskhanteringsplaner ligger fokus på grön infrastruktur. I en av de spanska riskhanteringsplanerna bestod till exempel alla skyddsåtgärder av grön infrastruktur. I ett projekt i ett annat spanskt avrinningsområde såg vi en kombination av grå och grön infrastruktur (se ruta 12).

73

Grön infrastruktur utgjorde dock ingen större del i de riskhanteringsplaner vi granskade i de sex andra medlemsstaterna. I Tjeckien bestod endast 15 % av skyddsåtgärderna av grön infrastruktur. I Italien rörde färre än 2 % av de 469 aktuella åtgärderna grön infrastruktur.

Hinder för att upprätta grön infrastruktur

74

I minst tre av medlemsstaterna fanns det aktörer som inte stödde grön infrastruktur. Sloveniens plan avsåg att främja grön infrastruktur, trots att medborgare och lokala beslutsfattare hade uttryckt att de föredrog grå infrastruktur som de ansåg skulle ge ett bättre skydd mot översvämningar. Vi fann också denna skepticism i Bulgarien, där ingen grön infrastruktur ännu hade kommit till stånd, trots att sådan infrastruktur finns med i det nationella åtgärdspaketet.

75

Vi har även sett att det finns praktiska hinder för att skapa grön infrastruktur. De rumänska myndigheterna hävdar till exempel att avsaknaden av ett fastighetsregister gör det avsevärt mycket svårare att skapa grön infrastruktur, eftersom man inte vet vem som äger marken. I Bulgarien har myndigheterna inga rutiner för att hitta mark som skulle kunna passa för grön infrastruktur. De italienska och spanska myndigheterna förklarade att avsaknaden av grön infrastruktur beror på krångliga administrativa och rättsliga förfaranden och bristen på tillgänglig mark.

76

Även Ejflu skulle kunna användas för att finansiera gröna åtgärder mot översvämningar⁵¹. Trots det fann vi att det nuvarande begränsade utnyttjandet av Ejflu utgör ett annat hinder för grön infrastruktur (se punkt 24). De riskhanteringsplaner som vi granskade i Bulgarien, Italien, Portugal, Slovenien och Rumänien innehöll till exempel ingen medfinansiering från Ejflu för översvämningsrelaterade åtgärder. Även Europeiska kommissionen drog 2016⁵² slutsatsen att man i de flesta landsbygdsprogram inte tar till vara på möjligheterna att tillämpa naturliga vattenhållningsmetoder som kan vara bra hjälpåtgärder.

Det finns fortfarande vissa större utmaningar inför framtiden

77

En av motiveringarna till att införa översvämningsdirektivet var att man var tvungen att ta hänsyn till de växande riskerna för översvämning som klimatförändringarna medför. Det fastställs också i översvämningsdirektivet att klimatförändringarna innebär att översvämningar blir vanligare.

78

I de preliminära bedömningarna av översvämningsrisker i den första cykeln ska hänsyn tas till klimatförändringarnas inverkan, på grundval av tillgänglig information eller information som lätt kan fås fram⁵³. För den andra cykeln som börjar 2022 ska klimatförändringarnas sannolika inverkan på förekomsten av översvämningar beaktas i översynerna⁵⁴ av dessa preliminära bedömningar och de riskhanteringsplaner som medlemsstaterna satt samman.

79

I översvämningsdirektivet rekommenderas även icke-strukturella åtgärder (se punkt 16), i de fall då sådana är lämpliga, och vi undersökte i vilken utsträckning medlemsstaterna hade använt metoder som översvämningsförsäkringar och markanvändningsplanering i översvämningshanteringen.

Brist på aktuell kunskap om hur klimatförändringarna sannolikt påverkar förekomsten av översvämningar

80

De medlemsstater som besöktes kunde inte beräkna klimatförändringarnas inverkan på hur stora översvämningarna kan bli eller hur ofta eller var de kommer att inträffa. Att det kommer att bli fler plötsliga översvämningar antog man, men man hade ännu inte tagit någon hänsyn till det i översvämningsmodellerna.

Brist på kunskap vad gäller klimatförändringarnas inverkan på pluviala översvämningar och nederbördsmönster

81

Bulgarien, Rumänien och Slovenien har inte tillräcklig information om klimatförändringarnas inverkan på nederbördsmönster och därav följande översvämningar och planerar att genomföra studier angående detta under den andra cykeln i översvämningsdirektivet, som inleds 2022. De tjeckiska myndigheterna har räknat med mer nederbörd vår och höst men mindre under sommarn och vintern. Det tjeckiska meteorologiska institutet planerade inte att höja sannolikheten för översvämningar på grund av klimatförändringar i sina modeller.

82

När det gäller södra Europa har Europeiska miljöbyrån rapporterat att årsnederbörden i form av regn minskat på den iberiska halvön mellan 1960 och 2015⁵⁵. I samma rapport varnar man för en ökning av skador till följd av kortare och mer lokala plötsliga översvämningar. De italienska, portugisiska och spanska myndigheterna har dock inte kvantifierat klimatförändringarnas inverkan på sannolikheten för pluviala och fluviala översvämningar.

Tillräcklig hänsyn har inte tagits till stigande havsnivåer

83

Den stigande havsnivån, orsakad av klimatförändringar, ökar risken för kustöversvämningar (se punkterna 9, 10 och 13). I den första cykeln i översvämningsdirektivet hade de besökta medlemsstaterna med havskust (Bulgarien, Spanien, Italien, Nederländerna, Rumänien och Slovenien) i allmänhet märkt ut särskilda riskområden vid kusterna, förutom Portugal.

84

En viktig slutsats som WG F drog vid sitt arbetsseminarium om klimatförändringar i mars 2017 var att de flesta medlemsstater kalkylerade med klimatförändringar endast när de fastställde riskområden i kustområdena, och inte i inlandet. Vi tyckte även att det till största delen var oklart hur hänsyn hade tagits till framtida trender vad gäller stigande havsnivåer i de metoder som användes. Bulgarien var det enda undantaget. Där kunde man visa upp serier med värden för stigande havsnivåer orsakade av klimatförändringar med tre sannolikhetsnivåer i två scenarier.

85

Det kommer att bli allt viktigare att medlemsstater med stora städer, många invånare och mycket infrastruktur i kustområden är medvetna om hur mycket den globala och lokala havsnivån förväntas stiga. Hur högt havsnivåerna kan komma att stiga har beräknats fram till 2050. Det råder större osäkerhet om hur mycket de kommer att stiga från 2050 till 2100 (se figur 6), då stigningstakten kan komma att öka ännu mer.

Medlemsstaterna använde i allmänhet historiska data, vilket innebär en risk för att hänsyn inte tas till förhöjda klimatrisker

86

Det finns inga krav i översvämningsdirektivet om att man i karteringsarbetet måste ta hänsyn till klimatförändringarnas inverkan på översvämningsriskerna. Vid karteringen av översvämningsrisker använde alla de besökta medlemsstaterna de översvämningsscenarier med tre sannolikhetsnivåer som de ska använda enligt översvämningsdirektivet (se punkt 40). Dessa sannolikhetsnivåer fastställs utifrån hur lång tid det är sannolikt att det dröjer innan en översvämning inträffar igen eller uttrycks som en procentandel som motsvarar sannolikheten för att översvämningen ska inträffa ett visst år. I denna ofta använda klassificering utgår man från historiska statistiska serier, där hänsyn endast tas till historiska hydrologiska och meteorologiska mönster. Ingen hänsyn tas dock till framtida väderförhållanden eller till att översvämningar kan bli vanligare och allvarligare på grund av klimatförändringarna. Om man ska kunna ta hänsyn till dessa framtida förhållanden måste man ha tillräckliga förutsättningar för att kunna göra prognoser (se punkterna 80–82).

87

På samma sätt fann vi även att investeringsbeslut ofta hade fattats på grundval av riskbedömningar som byggde på den nivå av skydd som uttrycks som till exempel ”en på hundra” år. Detta kan leda till att fel investeringsbeslut fattas på grund av bristande kunskaper om hur riskerna ändrar karaktär till följd av de snabba klimatförändringarna (se punkterna 4–13).

88

Konsekvenserna av plötsliga översvämningar som uppkommer som en följd av längre perioder med kraftigare regn (se punkterna 4, 8 och 82) och effekterna av stigande havsnivåer (se ruta 13) kan underskattas, vilket innebär en risk för att investeringar hamnar under vatten eller döms ut tidigare än beräknat, att de alltså blir så kallade strandade tillgångar.

I de medlemsstater som valt privata översvämningsförsäkringar var försäkringsgraden låg

89

I EU:s strategi för anpassning till klimatförändringarna rekommenderas följande som en viktig åtgärd: att ”främja försäkringar och andra finansiella produkter för klimathållbara investeringar och affärsbeslut”⁵⁶. Försäkringspremier anpassade efter översvämningsrisker kan leda till att privatpersoner får upp ögonen för riskerna för översvämning och göra bebyggelse i översvämningsutsatta områden mindre attraktiv. Ersättning från försäkringar kan även underlätta den ekonomiska återhämtningen efter en inträffad katastrof. Enligt uppgifter från försäkringsbranschen⁵⁷ ersattes cirka 25 % av de översvämningsrelaterade förlusterna i Europa via försäkringar under perioden 1980–2017.

90

Kommissionen har i sin granskning av genomförandet av denna strategi i medlemsstaterna kommit fram till att försäkringsverktyget ännu inte är väl inbyggt varken i de nationella rutinerna för fattande av beslut om anpassning eller i bredare strategier för hantering av klimatrisker. Det som kommissionen ville med att ta fram EU-strategin var att öka användningen av försäkringar mot naturkatastrofer. Om försäkringsgraden inte ökar går inte översvämningspremierna ned, vilket i sin tur minskar efterfrågan på försäkringar ännu mer⁵⁸.

91

Vi kunde konstatera att försäkringsgraden är låg när det gäller försäkringar mot översvämning. Trots att det finns många olika försäkringsmodeller (se figur 7) var den vanligaste i de besökta medlemsstaterna icke-obligatoriska privata översvämningsförsäkringar. Denna modell tillämpas i Bulgarien, Tjeckien, Italien, Portugal och Slovenien. Även Rumäniens system är privat, och det är meningen att översvämningsförsäkring ska vara obligatorisk för bostäder. I Bulgarien, Italien och Rumänien var antalet personer med översvämningsförsäkring lågt (se ruta 14).

92

OECD har också dragit slutsatsen att låga försäkringsgrader kan innebära högre tryck på att staten ska gå in och ersätta översvämningsskador, vilket skulle hämma ökningen av försäkringsgraden⁵⁸. Vi hittade ett exempel på detta i Österrike, där en nyligen genomförd studie⁵⁹ har visat att det offentliga ersättningssystemet Katastrophenfonds kan leda till att försäkringsbranschen blir mindre benägen att ta ett större ansvar för att ersätta skador orsakade av extrema väderhändelser.

93

I Nederländerna förklarar de mycket höga riskerna⁶⁰ för potentiellt allvarliga kustöversvämningar eller bristande fördämningar behovet av insatser från offentligt håll. Det offentliga systemet för skydd och förebyggande åtgärder fungerar i praktiken som en kollektiv eller allmän försäkring mot kustöversvämningar.

94

I Spanien är det ett offentligt organ som har ansvar för systemet med försäkringsskydd för extraordinära risker, som översvämningar, i samarbete den privata sektorn. Vi fann positiva drag i finansieringsmetoden i detta system och i hur mycket egendom som ingår i det (se ruta 15).

Det fanns viss reglering om markanvändning och fysisk planering för att minska översvämningsrisker, men medlemsstaterna måste göra mer

95

Enligt översvämningsdirektivet måste även markanvändningsplanering och fysisk planering ingå i riskhanteringsplanerna. Sådan planering är viktig när det gäller att begränsa riskerna för människor och egendom i översvämningsutsatta områden (se punkt 16) och minska avrinningen från områden uppströms.

96

Vi kunde konstatera att alla medlemsstater som vi besökte hade infört någon form av regler för markanvändningsplanering som begränsar eller förbjuder vissa typer av verksamhet i översvämningsutsatta områden. I Österrike, Slovenien och Spanien var rutinerna för fysisk planering en tydlig del i hanteringen av översvämningsrisker (se ruta 16).

97

I fem av de besökta medlemsstaterna var dock definitionerna av översvämningsutsatta områden inte alltid tydliga eller så fanns det inte alltid någon direkt koppling till de kartor över översvämningshotade områden som tagits fram i enlighet med översvämningsdirektivet. I Rumänien fanns det till exempel restriktioner för ”översvämningsbara” områden, men vad som menas med detta begrepp var inte tydligt definierat, och i lagen fanns ingen hänvisning till översvämningskartorna. I lagtexterna fanns inga uppgifter varken om hur ofta det är sannolikt att översvämningar ska inträffa eller om hur stora vattendjup som avses.

98

Riskhanteringsplanerna i Bulgarien, Tjeckien, Portugal och Rumänien innehöll ännu ej genomförda åtgärder som innebar att man skulle uppdatera planeringsreglerna eller bättre integrera markanvändningsplaneringen med hanteringen av översvämningsrisker, vilket visar att man har insett att det nuvarande regelverket är bristfälligt. I Portugal pågår en nationell skyddsinsats för att fastställa vilka områden som är översvämningshotade enligt översvämningsscenarier. Syftet med insatsen är att det ska införas villkor för byggprojekt i områden med medelhög sannolikhet för översvämning och att förbjuda byggprojekt i områden där sannolikheten för översvämning är hög.

99

I alla besökta medlemsstater finns det rättsliga möjligheter att flytta egendom genom till exempel expropriering (se figur 8). Myndigheterna i de besökta medlemsstaterna förklarade dock att denna rätt sällan tillämpades eller att den endast tillämpades som en sista utväg. Det gällde alla medlemsstater, främst för att villkoren för att flytta egendom och människor är rättsligt svåra att uppfylla och kostnaderna höga.

Slutsatser och rekommendationer

100

Vi konstaterade att översvämningsdirektivet överlag haft positiva effekter (se punkterna 32–45), särskilt när det gäller samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna (se punkterna 33–37) och bedömningen av översvämningsrisker (se punkterna 38–40). Det fanns brister, men även några positiva exempel, när det gäller att anslå medel (se punkterna 50–57), rangordna de översvämningsrelaterade åtgärderna (se punkterna 58–60) och genomföra planerna för hantering av översvämningsrisker (se punkterna 61–76). De största framtida utmaningarna är fortfarande att klimatförändringar, försäkringar mot översvämningsskador och fysisk planering på ett tydligare sätt måste ingå i hanteringen av översvämningsrisker (se punkterna 77–99).

101

Översvämningsdirektivet har förbättrat samordningen mellan kommissionen och medlemsstaterna, liksom bedömningen av översvämningsriskerna. Översvämningsdirektivet bygger vidare på tidigare arbete, bland annat ett långvarigt samarbete mellan medlemsstaterna. Det tidigare gränsöverskridande samarbetet bestod dock till största delen av informationsutbyte och omfattade ingen internationell gemensam planering för gränsöverskridande avrinningsområden (se punkterna 32–45).

102

Målen i riskhanteringsplanerna var i allmänhet inte specificerade varken i siffror eller tid. I sju av de besökta medlemsstaterna fann vi att de politiska målen i riskhanteringsplanerna var för allmänt satta. Det gör det svårt att utvärdera resultaten och upprätta en ansvarsstruktur för de inblandande aktörerna (se punkterna 47–49).

Rekommendation 1 – Förbättra ansvarsskyldigheten

När kommissionen i sin roll som tillsynsansvarigt organ för översvämningsdirektivet ser över riskhanteringsplanerna i den andra cykeln, liksom i efterföljande cykler, bör kommissionen kontrollera att medlemsstaterna sätter upp mål i siffror och med tidsgränser för översvämningsrelaterade åtgärder, så att måluppfyllelsen går att mäta i enlighet med föreskrifterna i översvämningsdirektivet. Kommissionen bör informera alla medlemsstater om goda exempel på väl formulerade mål.

Måldatum för genomförande: mars 2022.

103

Vi kunde konstatera att finansieringskällorna, både nationella och från EU, endast delvis var angivna och säkrade och att finansieringen av gränsöverskridande investeringar var begränsad. Riskhanteringsplanerna är inte finansieringsplaner så beloppen i dem måste inte nödvändigtvis vara tillgängliga. Denna situation ökar osäkerheten vad gäller finansieringen av översvämningsrelaterade åtgärder (se punkterna 50–56). Medlen till gränsöverskridande investeringar var begränsade (se punkt 57).

Rekommendation 2 – Förbättra fastställandet av finansieringsresurser i riskhanteringsplanerna, även för gränsöverskridande åtgärder

I översvämningsdirektivets andra cykel bör kommissionen i sin roll som tillsynsansvarigt organ för översvämningsdirektivet bedöma och rapportera om huruvida medlemsstaterna har

1. angett var de medel som behövs för investeringarna i riskhanteringsplanerna ska komma ifrån och fastställt en tidsplan för genomförandet baserat på tillgänglig finansiering,
2. övervägt gränsöverskridande investeringar för översvämningsrelaterade åtgärder för gemensamma vattendrag.

Måldatum för genomförande: mars 2022.

104

Rangordningsförfarandena för anslag av resurser till översvämningsrelaterade åtgärder bör vara tydligare kopplade till prioriteringarna i riskhanteringsplanerna. I sju av de besökta medlemsstaterna fanns det brister i dessa förfaranden. I fyra medlemsstater rangordnades till exempel projekt i hög grad efter hur fort de kunde påbörjas i stället för efter deras potentiella ändamålsenlighet (se punkterna 58–60).

105

För att kunna hantera översvämningsrisker behövs det data av bra kvalitet om väder, topografi, vattenbeskaffenhet och mänsklig verksamhet. Enligt vad vi kunde se var de medlemsstater som besöktes medvetna om nyttan med att investera i teknik och data för att kunna skapa modeller som kan användas i hanteringen av översvämningsrisker. I alla medlemsstater vi besökte kunde vi även se att modellering underlättade genomförandet av översvämningsrelaterade projekt (se punkterna 63–67).

106

De flesta besökta medlemsstater använde sig av kostnads-nyttoanalyser i utformningen och val av projekt. Vi träffade dock på fall då brister upptäcktes (se punkt 68).

Rekommendation 3 – Förbättra rangordningsförfarandena och säkra valuta för pengarna

När EU-medel begärs bör kommissionen, som tillsynsansvarigt organ enligt översvämningsdirektivet och principen om delad förvaltning, endast medfinansiera översvämningsåtgärder som rangordnats i enlighet med framtida riskhanteringsplaner. Medlemsstaterna bör i sin rangordning utgå från objektiva och relevanta kriterier, som

• en väl utförd kostnads-nyttoanalys i syfte att få bästa valuta för de investerade pengarna,
• i tillämpliga fall, ett kriterium där hänsyn tas till projektens gränsöverskridande effekt.

Måldatum för genomförande: mars 2022.

107

Att samordna genomförandet av översvämnings- och vattendirektiven gav i allmänhet upphov till samverkande effekter. I vissa riskhanteringsplaner ses tecken på att man har försökt att inte avvika från vattendirektivet. I Bulgarien och Rumänien besökte vi dock projekt som inte följer vattendirektivet (se punkterna 69 och 70).

Rekommendation 4 – Se till att medlemsstaterna följer vattendirektivet

Kommissionen bör som tillsynsansvarigt organ för översvämnings- och vattendirektiven kontrollera att ny infrastruktur mot översvämningar som medlemsstaterna föreslår i sina riskhanteringsplaner är förenlig med vattendirektivet.

Måldatum för genomförande: januari 2019.

108

Att bygga grön infrastruktur har många positiva effekter. Det är ett kostnadseffektivt sätt att minska risken för översvämningar, och kommissionen har vidtagit åtgärder för att främja gröna lösningar (se punkt 71). Grön infrastruktur kan även ge bra resultat som komplement till grå infrastruktur (se punkt 72 och ruta 12).

109

Gröna lösningar kan dock vara svåra att genomföra i praktiken. I sex av de besökta medlemsstaterna låg fokus i riskhanteringsplanerna inte på grön infrastruktur. Förutom bristande stöd från olika inblandade parter i vissa fall fann vi även praktiska hinder för upprättande av grön infrastruktur, som att det inte fanns bra rutiner, inget fastighetsregister eller tillgänglig mark (se punkterna 72–76).

Rekommendation 5 – Kontrollera att medlemsstaterna har analyserat möjligheterna att genomföra gröna åtgärder som komplement till grå infrastruktur där så är lämpligt

Kommissionen bör som tillsynsansvarigt organ för översvämnings- och vattendirektiven kontrollera att medlemsstaterna i samtliga fall där man ansöker om medfinansiering från EU har analyserat möjligheterna att genomföra betydande gröna åtgärder enbart eller som komplement till gråa lösningar.

Måldatum för genomförande: januari 2019.

110

De medlemsstater som besöktes kunde inte beräkna klimatförändringarnas inverkan på hur stora översvämningarna kan bli eller hur ofta eller var de kommer att inträffa. Att plötsliga översvämningar kommer att bli vanligare antog man, men man hade ännu inte tagit någon hänsyn till det i översvämningsmodellerna (se punkterna 81 och 82).

111

Att havsnivån stiger till följd av klimatförändringar ökar risken för kustöversvämningar. De flesta medlemsstater hade tagit hänsyn till klimatförändringarna endast när de fastställde riskområden i kustområden. Men det var ofta oklart hur hänsyn hade tagits till framtida trender vad gäller stigande havsnivåer i de metoder som användes. Det kommer att bli allt viktigare för de flesta medlemsstater, särskilt de med stora städer, många invånare och mycket infrastruktur i kustområden, att vara medvetna om och planera för stigande havsnivåer (se punkterna 83–85).

112

Medlemsstaterna använde i allmänhet historiska data, vilket innebär en risk för att hänsyn inte tas till att riskerna blir högre och förändrade på grund av klimatförändringarna. I kartläggningen fastställs dessa sannolikhetsnivåer utifrån hur lång tid det är sannolikt att det dröjer innan en översvämning inträffar igen eller så uttrycks de som en procentandel som motsvarar sannolikheten för att en översvämning ska inträffa ett visst år. Sådana siffror framtagna utifrån historiska data återspeglar inte framtida väderförhållanden eller potentiella ändringar i hur ofta översvämningar inträffar och hur allvarliga de blir. Ofta påverkades även investeringsbeslut av denna bristande riskmedvetenhet. Konsekvenserna av plötsliga översvämningar och stigande havsnivåer kan underskattas, vilket innebär en risk för att investeringar döms ut tidigare än beräknat och blir så kallade strandade tillgångar (se punkterna 86–88).

Rekommendation 6 – Ta bättre hänsyn till klimatförändringarnas effekter i hanteringen av översvämningsrisker

A: Kommissionen bör som ansvarigt tillsynsorgan för översvämningsdirektivet kontrollera att riskhanteringsplanerna innehåller åtgärder för att förbättra kunskapen om vilken inverkan klimatförändringar har på översvämningar, liksom åtgärder för att förbättra modelleringen av denna inverkan.

Måldatum för genomförande: juli 2019.

B: I sin översyn av de dokument som behövs för översvämningsdirektivets andra cykel bör kommissionen i sin roll som tillsynsansvarigt organ för översvämningsdirektivet kontrollera om medlemsstaterna

1. genom studier och forskning uppskattar och modellerar klimatförändringarnas inverkan på översvämningsriskerna,
2. tar fram lämpliga verktyg för bättre analyser och prognoser för
   • pluviala översvämningar, inklusive plötsliga översvämningar,
   • kustöversvämningar på grund av stigande havsnivåer,
3. i de fall då klimatförändringarnas inverkan inte kan skattas i siffror planerar för flexibla åtgärder så att skyddsnivån kan justeras om det behövs.

Måldatum för genomförande: mars 2019 (preliminära bedömningar av översvämningsrisker) och mars 2022 (riskhanteringsplaner).

113

I dagens läge när de klimatrelaterade riskerna ökar (se punkterna 4–13) är försäkringar ett verktyg för hantering av översvämningsrisker (se punkt 16). Trots att det finns många olika försäkringsmodeller var den vanligaste i de besökta medlemsstaterna icke-obligatoriska privata översvämningsförsäkringar. I de medlemsstater som valt system med privata översvämningsförsäkringar var försäkringsgraden låg, vilket visar på ett marknadsmisslyckande. Enligt vad vi kunde se ledde samarbete mellan den offentliga och privata sektorn när det gäller översvämningsförsäkringar till en högre försäkringsgrad (se punkterna 89–94).

Rekommendation 7 – Informera allmänheten om fördelarna med översvämningsförsäkring och arbeta för att öka försäkringsgraden

Kommissionen bör i sin översyn av riskhanteringsplanerna i den andra cykeln kontrollera om medlemsstaterna har planerat åtgärder för att

1. öka allmänhetens kunskaper om fördelarna med försäkringsskydd mot översvämningsrisker,
2. öka försäkringsgraden, till exempel genom samarbete mellan offentlig och privat sektor när det gäller översvämningsförsäkringar.

Måldatum för genomförande: mars 2022.

114

Vissa regler för markanvändning och fysisk planering för att minska risken för översvämning har införts, men medlemsstaterna behöver göra mer. I alla de besökta medlemsstaterna fanns någon typ av regler för markanvändningsplanering som begränsar eller förbjuder vissa typer av verksamhet i översvämningsutsatta områden. Vi hittade exempel på medlemsstater där rutinerna för fysisk planering uppenbarligen var en del i hanteringen av översvämningsrisker (se punkterna 95 och 96).

115

Vissa nationella regler för markanvändning och fysisk planering var dock inte tillräckligt specifika eller fullständiga för att risken för översvämning skulle kunna anses vara tillräckligt beaktad. I vissa riskhanteringsplaner nämndes att man i framtiden skulle uppdatera planeringsreglerna eller på ett bättre sätt integrera markanvändningsplaneringen med hanteringen av översvämningsrisker, vilket innebär att man alltså såg brister i de regelverk som gällde, men dessa åtgärder hade ännu inte genomförts. Trots att det fanns rättsliga möjligheter att flytta egendom, till exempel genom expropriering, användes dessa sällan eller endast som en sista utväg (se punkterna 97–99).

Rekommendation 8 – Undersök hur riskhanteringsplanerna överensstämmer med reglerna för markanvändningsplanering

Som tillsynsansvarigt organ för översvämningsdirektivet bör kommissionen

1. kontrollera om medlemsstaterna inom ramen för sina riskhanteringsplaner har undersökt om reglerna för markanvändningsplanering är lämpligt utformade och faktiskt följs i områden som riskerar att översvämmas,
2. sprida bästa praxis och vägledning till medlemsstaterna.

Måldatum för genomförande: mars 2020.

Denna särskilda rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Nikolaos Milionis som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 19 september 2018.

Ordförklaringar

avrinningsdistrikt: huvudenheten för förvaltning av avrinningsområden; de flesta avrinningsdistrikt i översvämningsdirektivet är desamma som de i ramdirektivet för vatten.

avrinningsområde: landområde från vilket all ytvattenavrinning strömmar genom ett nätverk av vattendrag och sjöar till havet vid en flodmynning, ett estuarium eller ett delta.

fluvial översvämning: översvämning som uppstår när naturliga eller konstgjorda avrinnings- och avledningssystem, som vattendrag eller dagvattenledningar, har gått över gränsen för sin kapacitet.

grön infrastruktur: ett planerat nätverk av naturliga eller delvis naturliga ytor i stads- eller landsbygdsmiljö som utformats för att hantera klimatmässiga utmaningar samtidigt som natur och ekosystem bevaras eller återskapas; ett exempel på grön infrastruktur som förekommer i denna rapport är återskapande av naturliga svämplan i syfte att förhindra att känsliga områden svämmas över.

hantering av översvämningsrisker: arbete för att identifiera, analysera och begränsa översvämningsrisker med fokus på följande:

• förebyggande: att förebygga att översvämningar orsakar skador, till exempel genom att inte tillåta bebyggelse i områden där det finns risk för översvämning.
• skydd: att vidta åtgärder för att minska sannolikheten för översvämning eller effekterna av översvämning på en viss plats, till exempel genom att återställa svämplan och våtmarker.
• beredskap: att informera allmänheten om hur man bör agera vid översvämning.

kustöversvämning: när låglänta kustområden svämmas över av vatten från hav, estuarier eller kustsjöar, som en följd av extrema tidvattennivåer, stormfloder eller extrema våghöjder.

område med betydande översvämningsrisk (riskområde): område där det bedömts att det finns eller kan förväntas uppstå en betydande risk för att de svämmas över av vattendrag, regn, grundvatten, hav eller naturliga eller konstgjorda sjöar.

plan för hantering av översvämningsrisker (riskhanteringsplan): ett dokument med lämpliga mål och åtgärder för förebyggande, skydd och beredskap för översvämningar; medlemsstaterna ska upprätta riskhanteringsplaner och samordna de planerade åtgärderna på avrinningsområdesnivå.

pluvial översvämning: översvämning orsakad av skyfall som avrinnings- eller avledningssystem i naturen eller stadsmiljön inte klarar av; överskottsvattnet kan inte sugas upp utan flyter ut över gator eller rinner nedför sluttningar.

plötslig översvämning: en typ av pluvial översvämning där vattnet stiger och sjunker undan relativt snabbt med kort, eller ingen, förvarning; denna typ av översvämning orsakas oftast av skyfall över ett relativt begränsat område.

ramdirektivet för vatten (vattendirektivet): Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EGT L 327, 22.12.2000, s. 1).

översvämning: enligt den definition som används av Mellanstatliga panelen för klimatförändringar (FN:s forskningspanel i klimatfrågor, IPCC) när vattendrag eller vattenförekomster svämmar övar sina normala gränser eller när vatten blir stående på markområden som normalt inte täcks av vatten.

översvämningshot: sannolikheten för att en översvämning med potentiellt ogynnsamma följder ska inträffa inom en viss tidsperiod.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra revisioner av EU:s politik och program eller av förvaltningsteman kopplade till specifika budgetområden. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella intäkterna eller kostnaderna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsrättens avdelning I hållbar användning av naturresurser, där ledamoten Nikolaos Milionis är ordförande. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Phil Wynn Owen med stöd av Gareth Roberts (kanslichef), Olivier Prigent (attaché), Robert Markus (förstechef), Bertrand Tanguy (uppgiftsansvarig) och Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes och Radostina Simeonova (revisorer). Hannah Critoph gav språkligt stöd och Annette Zimmerman var sekreterare.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0995-3	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/139216	QJ-AB-18-024-SV-N
HTML	ISBN 978-92-847-1001-0	ISSN 1977-5830	doi:10.2865/451646	QJ-AB-18-024-SV-Q

© Europeiska unionen, 2018

För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök
Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på https://europa.eu/european-union/contact_sv

Telefon eller mejl
Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-INFORMATION

På nätet
På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-publikationer
Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (https://op.europa.eu/sv/publications). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (https://europa.eu/european-union/contact_sv).

EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=sv).

Öppna data från EU
På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp/sv/home?) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.