Dyrektywa powodziowa – nastąpiły postępy w ocenie ryzyka, jednak wymagana jest poprawa planowania i wdrażania

Streszczenie

I

Powodzie mogą doprowadzić do obrażeń ciała, a nawet do utraty życia, skutkują też znacznymi kosztami ekonomicznymi oraz szkodami w środowisku i dziedzictwie kulturowym. Poważne powodzie występują w Europie coraz częściej. Liczba powodzi gwałtownych o średnim lub dużym stopniu nasilenia zarejestrowanych w ostatnich latach była ponad dwa razy wyższa niż pod koniec lat osiemdziesiątych. Zmiana klimatu stanowi czynnik obciążający, powodujący zmiany w strukturze opadów i typach pogody, podnoszenie się poziomu mórz, a w konsekwencji częstsze i poważniejsze powodzie. Kilka zjawisk, takich jak erozja obszarów przybrzeżnych, sztormy na morzu oraz wysoka woda i wiatry spychające wodę w głąb lądu, zwiększa ryzyko powodzi na obszarach przybrzeżnych.

II

W odpowiedzi na zwiększającą się częstotliwość występowania powodzi UE przyjęła w 2007 r. dyrektywę powodziową. Na podstawie tych ram Trybunał dążył do ustalenia, czy zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i gotowość na wypadek powodzi opierały się, zgodnie z wymogami dyrektywy powodziowej, na solidnej analizie, oraz czy zastosowane podejście mogło być skuteczne.

III

Trybunał stwierdził, że dyrektywa powodziowa wywarła ogólnie pozytywne skutki, lecz we wdrażaniu działań przeciwpowodziowych zaobserwowano uchybienia związane z przydziałem środków finansowych. Wszystkie państwa członkowskie rozpoczęły wdrażanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym, lecz niezbędne są usprawnienia w tym zakresie. Trybunał odnotował, że nadal nie zajęto się poważnymi wyzwaniami na przyszłość związanymi z pełniejszym uwzględnieniem zmiany klimatu, ubezpieczeń na wypadek powodzi i planowania przestrzennego w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.

IV

Trybunał stwierdził, że dyrektywa powodziowa udoskonaliła koordynację między Komisją a państwami członkowskimi, w szczególności dzięki nadzorczej i monitorującej roli Komisji oraz specjalnej grupie roboczej ustanowionej jako forum na potrzeby koordynacji oraz wymiany wiedzy i najlepszych praktyk. Państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, potwierdziły pozytywną rolę, jaką odegrała dyrektywa powodziowa w standaryzacji oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim. Dyrektywa opierała się także na już prowadzonych pracach, w szczególności długoterminowej współpracy między państwami członkowskimi, i wymagała od państw członkowskich prowadzenia działań w celu zwiększania świadomości pewnych obywateli dotyczącej powodzi.

V

W planach zarządzania ryzykiem powodziowym tylko częściowo zidentyfikowano i zagwarantowano źródła finansowania, a finansowanie na potrzeby inwestycji transgranicznych było ograniczone. Ponadto procedury szeregowania, na podstawie których rozdzielano te ograniczone zasoby, zasadniczo wykazywały uchybienia i nie skutkowały przydzieleniem pieniędzy zgodnie z ustalonymi priorytetami.

VI

Jeżeli chodzi o wdrażanie projektów przeciwpowodziowych, większość państw członkowskich przeprowadzała analizy kosztów i korzyści w celu uzyskania najlepszego stosunku wartości do ceny, lecz Trybunał odnotował pewne uchybienia w ich stosowaniu. Zwracano uwagę na zapewnienie zgodności projektów z ramową dyrektywą wodną, jednak niektóre państwa członkowskie muszą w tym względzie podjąć dalsze starania. Projekty zielonej infrastruktury są opłacalnymi metodami ograniczania ryzyka powodziowego, ale plany dwóch trzecich państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, nie koncentrowały się na zielonej infrastrukturze.

VII

Przyglądając się wyzwaniom na przyszłość, Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, nie były w stanie uwzględnić wpływu zmiany klimatu na stopień nasilenia, częstotliwość i lokalizację powodzi. Państwa członkowskie zasadniczo wykorzystywały dane historyczne, co niesie za sobą ryzyko, że nie odzwierciedlają one przyszłych warunków meteorologicznych czy potencjalnych zmian w częstotliwości i dotkliwości powodzi. W odniesieniu do nietechnicznych środków przeciwpowodziowych Trybunał odnotował, że w przypadkach, gdy państwa członkowskie opowiadały się za prywatnymi ubezpieczeniami na wypadek powodzi, ochrona ubezpieczeniowa pozostawała niska. Wdrożone zostały pewne regulacje dotyczące użytkowania gruntów i planowania przestrzennego w celu ograniczenia ryzyka powodziowego, ale państwa członkowskie muszą jeszcze podjąć dodatkowe działania w celu ich udoskonalenia.

VIII

Na podstawie wyciągniętych wniosków Trybunał zaleca Komisji, by:

• kontrolowała, czy państwa członkowskie zwiększają swoją rozliczalność dzięki celom ilościowym i terminowym dotyczącym działań przeciwpowodziowych w planach zarządzania ryzykiem powodziowym;
• oceniała, czy państwa członkowskie określają źródła finansowania w celu zaspokojenia potrzeb wynikających z planów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz opracowują odpowiednie harmonogramy, a także przekazywała informacje na ten temat; i zwracała się do państw członkowskich o wspólne rozważenie potencjalnych inwestycji transgranicznych dotyczących dorzeczy międzynarodowych;
• współfinansowała jedynie środki przeciwpowodziowe w ramach projektów, którym nadano priorytet na podstawie obiektywnych i właściwych kryteriów, takich jak dobrej jakości analiza kosztów i korzyści oraz, w odpowiednim przypadku, kryterium uwzględniające transgraniczne oddziaływanie projektów;
• egzekwowała zgodność z ramową dyrektywą wodną nowej infrastruktury przeciwpowodziowej proponowanej przez państwa członkowskie w planach zarządzania ryzykiem powodziowym oraz sprawdzała, czy w każdym przypadku gdy wnioskowano o współfinansowanie ze strony UE państwa członkowskie analizowały wykonalność wdrażania istotnych uzupełniających środków ekologicznych;
• kontrolowała, czy plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują środki mające na celu podwyższenie poziomu wiedzy i ulepszenie modelowania wpływu zmiany klimatu na powodzie, w ramach przeglądu dokumentów wymaganych na potrzeby drugiego cyklu kontrolowała, czy państwa członkowskie lepiej uwzględniają skutki zmiany klimatu w zapobieganiu powodziom, ochronie przeciwpowodziowej i gotowości na wypadek powodzi; oraz sprawdzała, czy państwa członkowskie zaplanowały działania w celu zwiększenia świadomości publicznej na temat korzyści z ochrony ubezpieczeniowej przed ryzykiem powodziowym i zwiększenia tej ochrony, np. w drodze współpracy między publicznym i prywatnym sektorem ubezpieczeń na wypadek powodzi;
• kontrolowała, czy państwa członkowskie korzystały ze swoich planów zarządzania ryzykiem powodziowym w celu oceny zakresu, w jakim zasady planowania przestrzennego w państwach członkowskich są dostosowane do dyrektywy powodziowej, a także aby przekazywała dobre praktyki i wytyczne państwom członkowskim.

Wstęp

Dlaczego powodzie to istotna kwestia

01

Powodzie mogą doprowadzić do obrażeń ciała, a nawet do utraty życia, skutkują też znacznymi kosztami ekonomicznymi, szkodami w środowisku i dziedzictwie kulturowym oraz przesiedleniami ludzi. Stwierdzenie to może zilustrować fakt, że w ciągu mniej niż dwóch tygodni w maju i czerwcu 2016 r. powodzie zabiły co najmniej 18 osób i spowodowały straty o wartości ponad 3,7 mld euro w dziewięciu państwach członkowskich¹. W maju i czerwcu 2013 r. podobne zjawiska zabiły co najmniej 26 osób i spowodowały straty o wartości ponad 13 mld euro w siedmiu państwach członkowskich².

02

Koszt ekonomiczny zjawisk hydrologicznych w całej UE wyniósł około 166 mld euro w latach 1980–2017. Stanowi to około jednej trzeciej strat wynikających ze zjawisk klimatologicznych³. Przyjmując dotychczasowy scenariusz postępowania⁴ prognozuje się, że szkody w całej UE spowodowane przez powodzie, na skutek zmiany klimatu i zmian gospodarczych łącznie, wzrosną z 7 mld euro rocznie w okresie kontrolnym 1981-2010 do 20 mld euro rocznie do 2020 r., 46 mld euro rocznie do 2050 r. i 98 mld euro rocznie do 2080 r⁵.

03

Od 1985 r. powodzie stają się w Europie coraz częstsze. Tendencja obserwowana w ostatnich latach wskazuje na to, że liczba powodzi gwałtownych o średnim lub dużym stopniu nasilenia⁶ wzrosła ponaddwukrotnie w stosunku do końca lat osiemdziesiątych⁷.

Znaczenie zmiany klimatu

04

Wraz ze zmianą klimatu w UE obserwowane są intensywniejsze opady deszczu, gwałtowniejsze burze i wzrost poziomu mórz. Według Europejskiej Agencji Środowiska (EEA)⁸ konsekwencje powodzi rzecznych i opadowych oraz zalewania obszarów przybrzeżnych w Europie będą ogólnie coraz groźniejsze z powodu coraz intensywniejszych i coraz częstszych powodzi w skali lokalnej i regionalnej.

05

Obserwowane trendy klimatyczne i prognozy klimatyczne na przyszłość pokazują istotne zróżnicowanie regionalne opadów deszczu w Europie. Prognozy wskazują na wzrost rocznych opadów w północnej Europie. W niektórych częściach Europy opady zimowe mogą zwiększyć się o ponad 25% w ostatnich 20 latach obecnego stulecia (zob. rys. 1).

06

Jeśli system rzeczny nie jest zdolny do odprowadzenia ilości nagromadzonej wody pochodzącej z opadów, dochodzi do powodzi rzecznych. W przypadku dużych rzek, takich jak Dunaj, Ren czy Łaba, powodzie mogą wystąpić po upływie długiego czasu po opadach deszczu i mogą trwać miesiącami⁹.

07

Na wybrzeżu Morza Śródziemnego w UE w ostatnich 20 latach obecnego stulecia łączne średnie roczne opady mogą jednak zmniejszyć się o ponad 50%¹⁰. Dłuższe i częstsze okresy bez deszczu mogą spowodować uszkodzenie pokrycia terenu, powodując erozję i zwiększając spływ wody podczas burz¹¹.

08

W całej Europie opady staną się prawdopodobnie bardziej intensywne¹². Miejscowe i bardzo intensywne opady deszczu mogą prowadzić do powodzi gwałtownych. Mogą one powodować ofiary śmiertelne i powszechne zniszczenia¹², w szczególności w miastach nieposiadających odpowiednich systemów odwadniania. Powodzie gwałtowne występują coraz częściej, w szczególności w regionie śródziemnomorskim i w górach¹³. Powodzie gwałtowne trudniej jest przewidzieć, gdyż są powodowane szczególną dynamiką warunków meteorologicznych wynikającą z warunków lokalnych, takich jak topografia, wiatry i odległość od morza. Aby lepiej przewidywać takie zjawiska, wymagane są specjalne badania (zob. ramka 1).

09

Kilka zjawisk, takich jak erozja obszarów przybrzeżnych, sztormy na morzu oraz wysoka woda i wiatry spychające wodę w głąb lądu, zwiększa ryzyko powodzi na obszarach przybrzeżnych w UE. Ryzyko to nasilane jest podnoszeniem się poziomu mórz wywołanym zmianą klimatu (zob. ramka 2).

10

Poziom morza nie będzie podnosić się równomiernie w całej UE, ale na zdecydowanej większości linii brzegowych przed końcem stulecia obserwowany będzie wzrost poziomu mórz o ponad 30 cm w porównaniu z latami 1986-2005 w scenariuszu IPCC przewidującym wzrost globalnej temperatury o 1,8°C¹⁷ (zob. rys. 2). W scenariuszu przewidującym wysokie emisje (wzrost temperatury o 3,7°C do końca stulecia w porównaniu z latami 1986-2005¹⁸) poziom może podnieść się o 45 do 82 cm.

11

Oczekuje się, że prognozowane podnoszenie się poziomu mórz oraz zmiany w częstotliwości i intensywności fal sztormowych spowodują znaczne szkody na obszarach przybrzeżnych w całej Europie²⁰. Na tych gęsto zaludnionych obszarach zlokalizowana jest duża część mienia. Takie połączenie ryzyka zmiany klimatu i szeroko wykorzystywanych obszarów zwiększa skalę potencjalnych strat i jest źródeł dodatkowego poziomu złożoności w modelowaniu ryzyka i niepewności cen²¹.

12

Częstsze, bardziej intensywne i długotrwałe zdarzenia pogodowe wszystkich typów także pogorszą opisaną powyżej sytuację²². Topnienie lodowców prawdopodobnie osłabi główne prądy morskie, w tym Prąd Zatokowy, oraz wiatry, w tym prąd strumieniowy, między Ameryką a Europą²³. Zmiany te mogą zmodyfikować typy pogody w Europie, na przykład przedłużając okresy występowania burz, opadów deszczu czy suszy.

13

W tabeli 1 poniżej zostały zestawione zjawiska opisane w pkt 5–12 oraz ich wpływ na różne typy powodzi.

Tabela 1

Przegląd zjawisk związanych ze zmianą klimatu i ich wpływu na powodzie

	Wpływ na dotkliwość…
Zjawisko związane ze zmianą klimatu	powodzi rzecznych	powodzi opadowych	zalewania obszarów przybrzeżnych
Większe roczne opady deszczu w niektórych częściach Europy, bardziej intensywne opady	⇧	⇧
Mniejsze roczne opady deszczu w innych miejscach, ale większe spływy i bardziej intensywne zjawiska	⇩	⇧
Wzrost poziomu mórz	⇧ (estuaria)		⇧
Częstsze, bardziej intensywne i długotrwałe ekstremalne zdarzenia każdego typu	⇧	⇧	⇧

Jakie działania podejmuje UE?

Jakie rozwiązania istnieją w zakresie zapobiegania powodziom, ochrony przeciwpowodziowej i gotowości na wypadek powodzi?

14

W odpowiedzi na poważne powodzie w Europie Środkowej i w południowej Francji w 2002 r. UE przyjęła dyrektywę powodziową²⁴ z 2007 r. w celu skoordynowania zapobiegania powodziom, ochrony przeciwpowodziowej i gotowości na wypadek powodzi w państwach członkowskich i między nimi na poziomie dorzecza. Powodziom najlepiej jest zapobiegać na poziomie dorzecza, z wykorzystaniem środków ograniczających spływ wody, spowalniających przepływ rzek, kierujących wody powodziowe na tereny naturalne i grunty rolne, chroniących zagrożone mienie (zob. środki na poziomie dorzecza na rys. 3) oraz niezwiększających ryzyka powodziowego w dół biegu rzeki, zgodnie z wymogami dyrektywy powodziowej (zob. podejście do unikania powodzi w dolnym biegu rzeki na rys. 4).

15

Zieloną i szarą infrastrukturę, opisaną poniżej, można stosować łącznie w celu rozwiązania problemów powodziowych na skalę dorzecza, jak pokazano na rys. 3 i 4:

• tradycyjne rozwiązania w zakresie ochrony przeciwpowodziowej obejmują tamy, wały, kanały, struktury chroniące przed falami sztormowymi i bariery w ujęciu ogólnym²⁵. Konstrukcje takie, często wykonane z betonu, noszą nazwę szarej infrastruktury;
• skutki powodzi mogą być ograniczane przez terasy zalewowe, tereny podmokłe lub ponowne meandrowanie biegu rzeki. Takie rozwiązania nazywane są zieloną infrastrukturą. Zgodnie z art. 7 dyrektywy powodziowej plany zarządzania ryzykiem powodziowym powinny uwzględniać obszary o potencjalnej retencji wód powodziowych, takie jak naturalne obszary retencyjne.

16

Oprócz technicznej szarej i zielonej infrastruktury (zob. załącznik I) zagrożenie ludzi i mienia powodziami mogą ograniczać inne rozwiązania. Obejmują one planowanie przestrzenne²⁶, działania zwiększające świadomość²⁷ i ubezpieczenia. Trybunał nazywa je środkami nietechnicznymi.

Rola Komisji Europejskiej i państw członkowskich

17

Dyrekcja Generalna ds. Środowiska pełni w Komisji funkcję koordynującą i nadzorczą w odniesieniu do transpozycji i wdrażania dyrektywy powodziowej. Jest także uprawniona do wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w przypadku braku zgodności ze strony państw członkowskich. Inne dyrekcje generalne Komisji także podejmują interwencje w obszarze wdrażania działań przeciwpowodziowych, przede wszystkim Dyrekcje Generalne ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej, w ramach swoich obowiązków wynikających z trybu dzielonego zarządzania europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi (funduszami ESI²⁸) (zob. pkt 21).

18

Komisja planuje ukończyć ocenę przepisów dotyczących gospodarki wodnej w 2019 r. w celu kierowania przyszłymi zmianami polityki wodnej UE, w tym zarządzania ryzykiem powodziowym.

19

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za faktyczne wdrożenie dyrektywy powodziowej w celu zarządzania ryzykiem powodziowym. W związku z tym państwa członkowskie powołały organy odpowiedzialne za obszary dorzecza. Przepisy dyrektywy nakładają na państwa członkowskie wymóg oceny ryzyka powodziowego dla wszystkich terenów, które normalnie nie są pokryte wodą, określenia stopnia nasilenia powodzi w przeszłości i prawdopodobnych przyszłych powodzi, mapowania zagrożonego mienia i osób oraz podjęcia środków w celu ograniczenia ryzyka powodziowego (zob. ramka 3).

20

Dyrektywa wymaga także od państw członkowskich koordynowania praktyk w zakresie zarządzania ryzykiem powodziowym w dorzeczach ponadnarodowych i unikania działań, które zwiększyłyby ryzyko powodziowe w państwach sąsiednich. Pierwszy cykl wdrażania planów zarządzania ryzykiem powodziowym w ramach dyrektywy obejmuje lata 2016-2021; drugi cykl obejmuje lata 2022-2027.

21

W odniesieniu do programów funduszy ESI objętych zarządzaniem dzielonym państwa członkowskie przygotowują dokumenty programowe, które następnie ocenia i zatwierdza Komisja. Państwa członkowskie projektują, wdrażają i monitorują środki w ramach programów. W tych programów mogą być współfinansowane działania przeciwpowodziowe ujęte w planach zarządzania ryzykiem powodziowym.

Dostępne środki finansowe w UE

22

Wydatki na zarządzanie ryzykiem powodziowym są pokrywane zarówno z budżetów państw członkowskich, jak i z budżetu UE. Dane na temat wydatków na działania przeciwpowodziowe nie są systematycznie gromadzone i zgłaszane ani w państwach członkowskich, ani w Komisji Europejskiej.

23

W następstwie ankiety³⁰ na temat wydatków na działania przeciwpowodziowe przeprowadzonej wśród państw członkowskich Komisja oszacowała, że 17 państw członkowskich, które dysponowały odpowiednimi informacjami, wydawało 2,5 mld euro rocznie³¹ w ujęciu średnim w okresie czterech lat do 2015 r., łącznie ze źródeł krajowych i UE.

24

Kwot przeznaczonych na powodzie w ramach EFRR, Funduszu Spójności i EFRROW nie można określić pod względem ilościowym. Wydatki w ramach EFRR i Funduszu Spójności w latach 2014-2020 przeznaczone na przystosowanie się do zmiany klimatu oraz zapobieganie ryzyku związanemu z klimatem i zarządzanie nim, dotyczące powodzi, a także erozji, pożarów, burz i suszy, wynosiły około 6,3 mld euro³², tj. średnio około 0,9 mld euro rocznie. Nieznana część tej kwoty jest zatem związana z powodziami. Wiarygodne dane szacunkowe na temat kwot związanych z powodziami w ramach EFRROW nie są dostępne.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

25

Trybunał dążył do ustalenia, czy zapobieganie powodziom, ochrona przeciwpowodziowa i gotowość na wypadek powodzi na podstawie dyrektywy powodziowej opierały się na solidnych ramach oraz czy zastosowane podejście mogło być skuteczne.

26

W ujęciu bardziej szczegółowym Trybunał zbadał, czy dyrektywa powodziowa wywierała ogólne pozytywne skutki w ustanawianiu ram dla działań przeciwpowodziowych; czy państwa członkowskie odpowiednio zarządzały wykorzystywanymi zasobami finansowymi i wdrażały prawidłowo plany zarządzania ryzykiem powodziowym; oraz czy odpowiednio uwzględniały niektóre z poważnych przyszłych wyzwań.

27

Trybunał ustanowił kryteria kontroli na podstawie dokumentów programowych UE, ustawodawstwa, wytycznych Komisji, badań i innych publikacji, spotkań z organami państw członkowskich³³, a także kontroli pilotażowej przeprowadzonej przez Trybunał w Niderlandach we wrześniu 2017 r. Trybunał dokonał także przeglądu istniejącej literatury i skonsultował się z ekspertami w dziedzinach zmiany klimatu i ubezpieczeń na wypadek powodzi.

28

Między październikiem a grudniem 2017 r. Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w wybranych dorzeczach w następujących ośmiu państwach członkowskich: Słowenii, Włoszech, Hiszpanii, Portugalii, Rumunii, Bułgarii, Austrii i Republice Czeskiej³⁴. W tych dorzeczach³⁵ Trybunał przeprowadził także kontrolę 31 współfinansowanych projektów przeciwpowodziowych³⁶ na miejscu w celu oceny ich zgodności z dyrektywą powodziową i planami zarządzania ryzykiem powodziowym.

29

Trybunał ocenił także, czy Komisja³⁷ zapewniła odpowiednie wdrażanie dyrektywy powodziowej i działań przeciwpowodziowych podejmowanych w innych obszarach polityki.

30

Jako że wydatkowanie środków w ramach planów zarządzania ryzykiem powodziowym na lata 2016-2021 jest nadal na wczesnym etapie, w niniejszym sprawozdaniu uwaga została skoncentrowana na planowanych wydatkach ujętych w tych planach i programach funduszy ESI. W związku z tym w sprawozdaniu nie została oceniona ogólna skuteczność środków, których wydatkowanie zaplanowano w pierwszym cyklu wdrażania dyrektywy powodziowej.

31

Trybunał wykluczył z zakresu swoich prac operacje kryzysowe i związane z likwidacją skutków zdarzenia, gdyż już skontrolował ten obszar³⁸, a ponadto nie wchodzi on w zakres dyrektywy powodziowej.

Uwagi

Dyrektywa powodziowa zasadniczo przyniosła pozytywne skutki…

32

W sekcji tej przeprowadzona została ocena, czy na mocy dyrektywy powodziowej skutecznie ustanowiono ramy, które, opierając się na istniejących rozwiązaniach w państwach członkowskich i angażując wszystkie właściwe zainteresowane strony, zapewniły postępy w ocenie ryzyka powodziowego i zarządzaniu nim.

Dyrektywa poprawiła koordynację między Komisją a państwami członkowskimi

33

Komisja dokonała przeglądu wstępnych ocen ryzyka powodziowego oraz map zagrożenia i ryzyka powodziowego przesłanych przez państwa członkowskie³⁹. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym są nadal poddawane przeglądowi. Prace te powinny stanowić wkład w sprawozdanie Komisji dla Parlamentu Europejskiego i Rady, wymagane do grudnia 2018 r., dotyczące wdrożenia dyrektywy powodziowej, z uwzględnieniem także zmiany klimatu.

34

Komisja sprawdziła⁴⁰, jak państwa członkowskie transponowały dyrektywę powodziową. Według stanu na lipiec 2018 r. Komisja zamknęła wszystkie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego związane z transpozycją; nadal otwarte były jednak dwie sprawy związane z opóźnionym złożeniem planów zarządzania ryzykiem powodziowym przez Grecję i Hiszpanię.

35

Wdrażanie dyrektywy powodziowej musi być skoordynowane z ramową dyrektywą wodną. Komisja zapewnia tę koordynację przede wszystkim za pomocą wspólnej strategii wdrażania odnoszącej się do tych dwóch dyrektyw, a w szczególności za pośrednictwem Grupy Roboczej ds. Powodzi, zwanej Grupą Roboczą F, w ramach której państwa członkowskie dzielą się swoimi doświadczeniami.

36

Trybunał stwierdził, że Grupa Robocza F jest skutecznym forum, za pośrednictwem którego odbywa się współpraca między Komisją a państwami członkowskimi⁴¹.

37

Dyrektywa powodziowa przewidywała wymóg, by ocena ryzyka i obowiązki w zakresie planowania leżały w gestii państw członkowskich. W ujęciu ogólnym Trybunał stwierdził, że odpowiedzialne organy w państwach członkowskich zapewniły jasny podział ról i obowiązków między różnymi organami działającymi na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym.

Dyrektywa powodziowa skutkowała postępami w ocenie ryzyka powodziowego

38

Kluczowym efektem dyrektywy powodziowej jest standaryzacja definiowania ryzyka powodziowego. Ryzyko powodziowe oznacza kombinację prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i jej wpływu na ludzi, środowisko, dziedzictwo kulturowe i gospodarkę. Wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, stosowały to podejście do określania ryzyka powodziowego.

39

Wszystkie państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty, stosowały pięcioetapowe podejście (zob. rys. 5) wymagane przepisami dyrektywy powodziowej do procesów oceny i zarządzania.

40

Na mapach zagrożenia przedstawiono stopień nasilenia powodzi dla różnych scenariuszy prawdopodobieństwa. Wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, stosowały trzy scenariusze prawdopodobieństwa wymagane w dyrektywie powodziowej: niskiego prawdopodobieństwa, średniego prawdopodobieństwa i wysokiego prawdopodobieństwa. Dyrektywa powodziowa określa także wymóg, by dla każdego scenariusza prawdopodobieństwa mapy zagrożenia pokazywały, oprócz zasięgu powodzi, głębokość wody (zob. przykład w załączniku II) oraz tam, gdzie jest to właściwe, prędkość przepływu wody. Parametry te mają kluczowe znaczenie podczas oceny potencjalnych szkód powodziowych dla mienia i życia ludzi, w szczególności w przypadku powodzi gwałtownych. Państwa członkowskie przygotowywały mapy z wykorzystaniem złożonych modeli, skalibrowanych pomiarami terenowymi (zob. także pkt 63–67).

Dyrektywa powodziowa opierała się na wcześniejszych pracach, w tym istniejącej długotrwałej współpracy między państwami członkowskimi

41

Dyrektywa powodziowa umożliwia państwom członkowskim wykorzystywanie istniejących ocen ryzyka i dokumentów dotyczących planowania, aby mogli oni uniknąć powielania prac. Włochy i Portugalia na przykład wykorzystywały istniejące dokumenty i nie przeprowadzały nowych wstępnych ocen ryzyka powodziowego, co zapewniło skutkowało ciągłość zasobów.

42

Dyrektywa powodziowa zobowiązuje odpowiedzialne organy do uwzględniania transgranicznych aspektów na każdym etapie procesu oceny ryzyka i planowania (zob. ramka 4).

43

Transgraniczne działania przeciwpowodziowe opierają się na istniejącej długotrwałej współpracy między państwami członkowskimi i obejmują głównie wymianę informacji w ramach posiedzeń dwustronnych, przekazywanie prognoz hydrologicznych i harmonizację norm technicznych. Państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, nie opracowały jeszcze międzynarodowych planów zarządzania ryzykiem powodziowym na poziomie międzynarodowych obszarów dorzeczy, przewidywanych zgodnie z zaleceniami dyrektywy powodziowej⁴².

Państwa członkowskie przeprowadzały działania w celu zwiększania świadomości obywateli na temat powodzi

44

Informacje publiczne i konsultacje zwiększają świadomość obywateli na temat ryzyka powodziowego. Przepisy dyrektywy powodziowej przewidują wymóg, by państwa członkowskie podawały do wiadomości publicznej wstępną ocenę ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego oraz plany zarządzania ryzykiem powodziowym. Trybunał odnotował, że wszystkie państwa członkowskie spełniły ten wymóg, udostępniając te dokumenty w internecie.

45

Niderlandy i Portugalia analizowały nawet poziom świadomości na temat ryzyka powodziowego, co stanowiło dobrą praktykę. Stwierdziły one jednak, że ten poziom świadomości był niski.

…ale odnotowywano uchybienia w przydziale środków finansowych

46

W tej sekcji Trybunał dokonuje przeglądu procedur stosowanych przez państwa członkowskie w celu przydziału środków finansowych na potrzeby zarządzania ryzykiem powodziowym.

Cele planów zarządzania ryzykiem powodziowym nie są zasadniczo ilościowe ani terminowe

47

Zasady należytego zarządzania finansami wymagają określenia celów polityki w taki sposób, aby były one skonkretyzowane, mierzalne, osiągalne, realne i terminowe. Art. 7 dyrektywy powodziowej zobowiązuje państwa członkowskie do ustalenia odpowiednich celów zarządzania ryzykiem powodziowym i ujęcia środków służących osiągnięciu tych celów w planach zarządzania ryzykiem powodziowym.

48

W Austrii cele były terminowe, a organy stosowały siedem kategorii do śledzenia postępów działań. W Niderlandach Trybunał odnotował określone ilościowo cele w przypadku programu „Przestrzeń dla rzeki” (zob. pkt 67).

49

W siedmiu innych państwach członkowskich, w których zostały przeprowadzone wizyty, cele polityki ujęte w planach zarządzania ryzykiem powodziowym były jednak zasadniczo zbyt ogólne. Na przykład w planie dla Alp Wschodnich we Włoszech cele dyrektywy powodziowej nie zostały dostosowane do dorzecza, w związku z czym były one zbyt ogólne: ograniczenie negatywnego wpływu powodzi na (i) zdrowie ludzkie, (ii) środowisko, (iii) dziedzictwo kulturowe oraz (iv) działalność gospodarczą. Plan ten nie uwzględniał celów określonych ilościowo i terminowych. W 2015 r. Komisja dokonała podobnej obserwacji w swojej ocenie projektów planów zarządzania ryzykiem powodziowym.

Określono i zagwarantowano niewystarczające środki finansowe na potrzeby planowanych działań przeciwpowodziowych, a finansowanie inwestycji transgranicznych było ograniczone

50

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym powinny wskazywać źródła finansowania działań przeciwpowodziowych, a organy państw członkowskich powinny zagwarantować niezbędne finansowanie. Trybunał ocenił, w jakim zakresie plany zarządzania ryzykiem powodziowym identyfikowały krajowe i unijne środki finansowe faktycznie dostępne na potrzeby działań przeciwpowodziowych, w tym inwestycji transgranicznych.

Źródła finansowania tylko częściowo określone i zagwarantowane

51

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym sześciu z dziewięciu państw członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, nie określały w jasny sposób źródła i kwoty środków finansowych wymaganych do ich finansowania (zob. ramka 5). Przeprowadzona przez Komisję ocena, o której mowa w pkt 49, wskazywała, że tylko niewielka część projektów planów poddanych przeglądowi zawierała informacje na temat dostępnego budżetu.

52

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym nie są programami finansowania. Kwota zapisana w planie niekoniecznie jest dostępna. Organy odpowiedzialne za dorzecza zarządzające planami nie posiadają zasadniczo żadnych zdolności do finansowania. Plany są finansowane przez wiele organów, które podejmują decyzje zgodnie z własnymi procedurami. Sytuacja ta zwiększa niepewność finansowania działań przeciwpowodziowych. Na przykład na obszarze dorzecza Alp Wschodnich we Włoszech Trybunał oszacował lukę między planowanymi wydatkami a dostępnym finansowaniem wynoszącą ponad 1,1 mld euro, tj. 80%.

53

Trybunał znalazł jednak dowody na to, że podejmowano środki w celu zapewnienia finansowania na potrzeby działań przeciwpowodziowych. Niderlandzki fundusz Delta przeznaczył około 7 mld euro na inwestycje przeciwpowodziowe do 2030 r. i określił swoje potrzeby finansowe do 2050 r. Słowenia posiada jasno zidentyfikowane źródła finansowania dla około 75% z 540 mln euro wymaganych na lata 2017-2021.

Środki unijne pomogły w sfinansowaniu niektórych planów zarządzania ryzykiem powodziowym

54

W czterech państwach członkowskich, w których Trybunał przeprowadził wizyty, środki finansowe UE stanowiły istotną część finansowania (zob. ramka 6).

55

W Hiszpanii dwa organy odpowiedzialne za dorzecza, w których Trybunał przeprowadził wizyty, nie dysponowały równym dostępem do finansowania z UE: środki przeciwpowodziowe w jednym dorzeczu nie kwalifikowały się do współfinansowania z EFRR, a jednocześnie finansowanie krajowe nie zostało zagwarantowane⁴⁴. Doprowadziło to do niedoborów budżetowych w przypadku dwóch projektów objętych wizytami Trybunału. Natomiast w drugim dorzeczu ze środków programu operacyjnego EFRR finansowane było 15% planu zarządzania ryzykiem powodziowym.

56

Rumunia przeznaczyła 44% środków finansowych z programu operacyjnego dotyczącego dużej infrastruktury, finansowanego w ramach celu szczegółowego osi priorytetowej „Promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania ryzykiem” (zob. ramka 6) na projekt ochrony wybrzeża w celu odtworzenia 13 km plaż nad Morzem Czarnym. Projekt ten przyniesie korzyści lokalnym rynkom nieruchomości i turystyki. Oznacza to, że pozostałe środki finansowe UE w wysokości 239 mln euro w ramach tego programu operacyjnego mogłyby pokryć koszty około dwóch trzecich projektów o wysokim priorytecie w obszarze zapobiegania powodziom i ochrony przeciwpowodziowej.

Wydatki na działania przeciwpowodziowe w ramach inwestycji transgranicznych były ograniczone

57

Projekty transgraniczne obejmowały głównie wymianę informacji (zob. pkt 20, 42 i 43). Finansowanie na potrzeby infrastruktury przeciwpowodziowej z potencjałem w zakresie oddziaływania międzynarodowego było ograniczone. Trybunał odnotował jednak pozytywne przykłady, takie jak przedstawiony w ramce 7.

Procedury szeregowania projektów powinny być silniej powiązane z priorytetami planów zarządzania ryzykiem powodziowym

58

Dyrektywa powodziowa ustanawia wymóg, by plany zarządzania ryzykiem powodziowym nadawały priorytet środkom na podstawie celów. Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie stosowały takie procedury do szeregowania i wyboru projektów.

59

Trybunał odnotował przypadki, w których priorytety były określane na podstawie obiektywnych kryteriów (zob. ramka 8).

60

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym, które zbadał Trybunał, obejmowały procedury szeregowania. W siedmiu z dziewięciu państw członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, procedury te wykazywały jednak uchybienia. Na przykład w Republice Czeskiej, Portugalii, Rumunii i Słowenii głównym czynnikiem uwzględnianym podczas szeregowania była gotowość projektu do wdrożenia, a nie jego potencjalna skuteczność. W Rumunii zgłoszono do uzyskania finansowania w programie operacyjnym projekt, który nie został zakwalifikowany do priorytetowych projektów zgodnie z zatwierdzoną metodyką, ponieważ gotowe było jego studium wykonalności.

Państwa członkowskie rozpoczęły wprawdzie wdrażanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym, nadal konieczne są jednak ulepszenia

61

Dyrektywa powodziowa przewiduje, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym uwzględniają koszty i korzyści projektów. W tej sekcji oceniony został zakres, w jakim państwa członkowskie uwzględniały takie aspekty we wdrażaniu swoich planów zarządzania ryzykiem powodziowym z wykorzystaniem technologii i danych, oceny kosztów i korzyści oraz modeli o dobrej jakości.

62

Ocenie poddany został także zakres, w jakim zakresie państwa członkowskie koordynowały wdrażanie dyrektywy powodziowej z ramową dyrektywą wodną i uwzględniały w związku z tym stosowanie zielonej infrastruktury w celu ograniczania ryzyka powodziowego⁴⁶.

Dane: kluczowy wkład w zarządzanie ryzykiem powodziowym

63

Zarządzanie ryzykiem powodziowym wymaga danych o dobrej jakości na temat warunków meteorologicznych i opadów, topografii i pokrycia terenu, ustrojów rzecznych i hydrologicznych oraz działalności człowieka. Trybunał stwierdził, że wprowadzone dane dotyczące zagrożenia i ryzyka pochodziły z różnorodnych źródeł, takich jak system CORINE Land Cover⁴⁷, spisy ludności, dane topograficzne i informacje z rejestrów przedsiębiorstw oraz dane meteorologiczne i hydrologiczne. Prognozowanie powodzi i systemy wczesnego ostrzegania (zob. także pkt 43) zasadniczo okazały się kluczowe dla zwiększania gotowości.

64

W Rumunii Trybunał odnotował uchybienia w danych topograficznych i dotyczących użytkowania gruntów, które są kluczowe dla modelowania spływu wody i wynikających z niego przepływów rzek. Trybunał odnotował także, że Rumunia podjęła w ostatnim czasie inicjatywy w celu poprawy jakości danych.

65

Trybunał stwierdził, że wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, były przekonane o korzyściach płynących z inwestowania w technologię i dane w celu korzystania z modeli pomagających zarządzać ryzykiem powodziowym. Na przykład Hiszpania, Portugalia, Rumunia i Słowenia zainwestowały w instalację i modernizację stacji pomiarowych powodzi opadowych i rzecznych (zob. ramka 9). Stacje te mogą zapewniać lepsze dane na potrzeby prognoz meteorologicznych i hydrologicznych, w szczególności w odniesieniu do zjawisk krótkotrwałych, takich jak powodzie gwałtowne (zob. pkt 8 i ramka 1).

66

Dane gromadzone ze stacji monitorowania mogą być uzupełniane informacjami z innych źródeł. Na przykład na obszarze dorzecza we Włoszech, gdzie przeprowadzona została kontrola, innowacyjny projekt pilotażowy „WeSenseIT” umożliwia obywatelom wymianę informacji za pośrednictwem mediów społecznościowych lub aplikacji na smartfony. Dane te są dodawane do danych gromadzonych za pośrednictwem stacji monitorowania. Ta dwukierunkowa komunikacja między obywatelami i organami ma poprawić zdolność reagowania. Plan zarządzania ryzykiem powodziowym obejmuje środek przewidujący rozszerzenie tego projektu na całe dorzecze.

Wprawdzie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, stosowały oceny kosztów i korzyści oraz modele w celu opracowywania projektów, jednak konieczne są udoskonalenia

67

We wszystkich państwach członkowskich objętych wizytami organy stosowały modelowanie i podejście oparte na dowodach w celu mapowania ryzyka powodziowego (zob. pkt 40). Modelowanie pomagało także w opracowywaniu projektów przeciwpowodziowych. Na przykład modele hydrauliczne pomagały organom w identyfikowaniu koniecznych działań (zob. na przykład ramka 10).

68

Z wyjątkiem Włoch i Portugalii wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, stosowały analizy kosztów i korzyści podczas opracowywania lub wyboru projektów. Oceny te cechowały jednak pewne uchybienia. Na przykład w Hiszpanii analiza kosztów i korzyści była nadal opracowywana oraz nie była systematycznie i odpowiednio wykorzystywana.

Koordynacja wdrażania dyrektywy powodziowej i ramowej dyrektywy wodnej zasadniczo skutkowała synergiami

69

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym we Włoszech, Słowenii i jednym dorzeczu w Hiszpanii skoncentrowały się także na zapewnieniu zgodności z ramową dyrektywą wodną. We włoskich i słoweńskich planach zarządzania ryzykiem powodziowym określono środki w synergii i w ewentualnym konflikcie z celami dwóch dyrektyw. We Włoszech około 25% działań określono jako działania w synergii, a tylko 1% jako działania w ewentualnym konflikcie z ramową dyrektywą wodną.

70

Trybunał zbadał jednak projekty w Bułgarii i Rumunii, w ramach których działania przeciwpowodziowe nie były zgodne z ramową dyrektywą wodną. Organy bułgarskie nie uwzględniały zielonej infrastruktury (zob. pkt 71–76) jako alternatywnych rozwiązań w celu retencji wody w górze biegu rzeki we wszystkich projektach objętych kontrolami⁴⁸ (zob. ramka 11). Organy rumuńskie planowały zastosowanie betonu i kamienia w celu wzmocnienia 6 km brzegu rzeki, nie biorąc w ogóle pod uwagę rozwiązań w zakresie zielonej infrastruktury.

Projekty zielonej infrastruktury wiążą się z wieloma korzyściami, ale mogą być trudne do wdrożenia

71

W raporcie EEA⁴⁹ stwierdza się, że zielona infrastruktura jest opłacalnym sposobem ograniczania ryzyka powodziowego. Komisja podjęła działania, w szczególności za pośrednictwem Grupy Roboczej F, w celu promowania ekologicznych rozwiązań, głównie przez wydawanie dokumentów programowych⁵⁰. Trybunał zbadał, w jakim zakresie plany zarządzania ryzykiem powodziowym skupiały się na zielonej infrastrukturze jako narzędziu zarządzania ryzykiem powodziowym, i przeanalizował sposób wdrażania zielonej infrastruktury.

Niewiele planów koncentruje się na zielonej infrastrukturze…

72

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym Portugalii i Hiszpanii były skoncentrowane na zielonej infrastrukturze. Na przykład wszystkie środki ochrony ujęte w jednym z hiszpańskich planów zarządzania ryzykiem powodziowym opierały się na zielonej infrastrukturze. W ramach projektu w innym hiszpańskim dorzeczu, w którym Trybunał przeprowadził kontrolę, zaobserwowano połączenie technik zielonej i szarej infrastruktury (zob. ramka 12).

73

Zielona infrastruktura nie stanowiła jednak ważnej części planów zarządzania ryzykiem powodziowym poddanych kontroli przez Trybunał w sześciu pozostałych państwach członkowskich. W Republice Czeskiej tylko 15% środków ochrony opierało się na zielonej infrastrukturze. We Włoszech mniej niż 2% z 469 istotnych środków dotyczyło zielonej infrastruktury.

…oraz istnieją przeszkody dotyczące jej wdrożenia

74

W co najmniej trzech państwach członkowskich niektóre zainteresowane strony nie popierały zielonej infrastruktury. Plan Słowenii miał promować zieloną infrastrukturę, mimo że obywatele i lokalni decydenci preferowali szarą infrastrukturę, uznając ją za skuteczniejszą w ochronie przed powodziami. Trybunał odnotował także ten sceptycyzm w Bułgarii, gdzie nie utworzono jeszcze zielonej infrastruktury, mimo włączenia jej do krajowego katalogu środków.

75

Trybunał dostrzegł także praktyczne przeszkody dla wdrażania zielonej infrastruktury. Na przykład organy rumuńskie twierdziły, że brak rejestru gruntów, który ma kluczowe znaczenie w identyfikacji właścicieli gruntów, stanowi ważną przeszkodę dla wdrożenia zielonej infrastruktury. Organy bułgarskie nie dysponują metodyką identyfikacji odpowiednich działek gruntu, na których można byłoby wdrożyć zieloną infrastrukturę. Włoskie i hiszpańskie organy wyjaśniły, że niedobór zielonej infrastruktury wynika ze złożonych procedur administracyjnych i prawnych i braku dostępnych gruntów.

76

Ekologiczne działania przeciwpowodziowe mogłyby być finansowane także z EFRROW⁵¹. Trybunał stwierdził jednak, że ograniczona obecnie rola EFRROW stanowi kolejną barierę dla zielonej infrastruktury (zob. pkt 24). Na przykład plany zarządzania ryzykiem powodziowym, które Trybunał skontrolował w Bułgarii, we Włoszech, w Portugalii, Słowenii i Rumunii, nie obejmowały współfinansowania środków przeciwpowodziowych z EFRROW. Komisja Europejska także stwierdziła w 2016 r.⁵²: „Większość PROW nie wykorzystuje możliwości promowania środków w zakresie naturalnej retencji wody […], które mogą stanowić skuteczne środki naprawcze”.

Nadal utrzymują się pewne poważne wyzwania na przyszłość

77

Jednym z głównych uzasadnień dla wprowadzenia dyrektywy powodziowej było uwzględnienie zmieniającego się ryzyka powodziowego na skutek zmiany klimatu. W istocie w dyrektywie powodziowej stwierdza się, że ze względu na zmianę klimatu poważne powodzie stają się coraz częstsze.

78

Wstępne oceny ryzyka powodziowego w pierwszym cyklu musiały uwzględniać skutki zmian klimatu w oparciu o dostępne lub łatwe do uzyskania informacje⁵³. W drugim cyklu rozpoczynającym się w 2022 r. w przeglądach tych ocen i planach zarządzania ryzykiem powodziowym, prowadzonych przez państwa członkowskie, „uwzględnia się możliwy wpływ zmian klimatu na występowanie powodzi”⁵⁴.

79

Dyrektywa powodziowa zaleca także stosowanie w odpowiednich przypadkach środków nietechnicznych (zob. pkt 16). Trybunał ocenił także zakres, w jakim organy stosowały środki takie jak ubezpieczenia na wypadek powodzi oraz planowanie przestrzenne w zarządzaniu ryzykiem powodziowym.

Brak aktualnej wiedzy na temat prawdopodobnego wpływu zmiany klimatu na powodzie

80

Państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, nie były w stanie uwzględnić w zarządzaniu wpływu zmiany klimatu na stopień nasilenia, częstotliwość i lokalizację powodzi. Dostrzegano niektóre trendy, takie jak częstsze powodzie gwałtowne, ale nie były one jeszcze brane pod uwagę w modelach dotyczących powodzi.

Brak wiedzy na temat wpływu zmiany klimatu na powodzie opadowe i ustrój deszczowy

81

Bułgaria, Rumunia i Słowenia nie posiadają wystarczających informacji na temat wpływu zmian klimatu na strukturę opadów i powiązane powodzie oraz planują podjąć badania w tym względzie w drugim cyklu dyrektywy powodziowej, który ma rozpocząć się w 2022 r. Organy czeskie prognozują większe opady wiosną i jesienią, a mniejsze latem i zimą. Czeski krajowy instytut meteorologii nie zamierzał zwiększyć prawdopodobieństwa powodzi spowodowanych zmianą klimatu w swoich modelach.

82

W odniesieniu do południowej Europy EEA informowała o zmniejszeniu się rocznych opadów deszczu na Półwyspie Iberyjskim między 1960 r. a 2015 r.⁵⁵. W tym samym sprawozdaniu ostrzegała także przed większymi szkodami powstałymi w wyniku krótszych powodzi gwałtownych o bardziej miejscowym charakterze. Organy włoskie, portugalskie i hiszpańskie nie określiły jednak ilościowo wpływu zmiany klimatu na prawdopodobieństwo powodzi opadowych i rzecznych.

Podnoszenie się poziomu mórz nie jest w pełni brane pod uwagę

83

Podnoszenie się poziomu mórz spowodowane zmianą klimatu zwiększa ryzyko zalewania obszarów przybrzeżnych (zob. pkt 9, 10 i 13). W pierwszym cyklu wdrażania dyrektywy powodziowej państwa członkowskie posiadające wybrzeże morskie, w których przeprowadzone zostały wizyty (Bułgaria, Hiszpania, Włochy, Niderlandy, Rumunia i Słowenia), zasadniczo określały obszary o potencjalnie istotnym ryzyku powodziowym na obszarach przybrzeżnych, z wyjątkiem Portugalii.

84

Jak wskazuje podstawowy wniosek z warsztatów Grupy Roboczej F na temat zmiany klimatu w marcu 2017 r., większość państw członkowskich uwzględniała zmianę klimatu tylko podczas ustanawiania obszarów o potencjalnie istotnym ryzyku powodziowym na obszarach przybrzeżnych, ale nie wewnątrz lądu. Ponadto Trybunał stwierdził, że w większości przypadków nie było jasne, w jaki sposób przyszłe trendy w dziedzinie podnoszenia się poziomu mórz zostały uwzględnione w zastosowanych metodykach. Bułgaria stanowiła wyjątek, podając zakres wartości dla podnoszenia się poziomu mórz wywołanego zmianą klimatu, z uwzględnieniem trzech stopni prawdopodobieństwa w dwóch scenariuszach.

85

Świadomość na temat prawdopodobnego globalnego i lokalnego podnoszenia się poziomu mórz będzie miała coraz większe znaczenie dla państw członkowskich posiadających najważniejsze miasta, mieszkańców i infrastrukturę w regionach przybrzeżnych. Prawdopodobne ryzyko związane z podnoszeniem się poziomu mórz zostało określone ilościowo do 2050 r.; większa niepewność wpływa na możliwe tempo zmian od 2050 r. do 2100 r. (zob. rys. 6), kiedy to mogą one występować szybciej.

Państwa członkowskie zasadniczo wykorzystywały dane historyczne, co niesie za sobą ryzyko braku odzwierciedlenia zwiększonego ryzyka zmiany klimatu

86

Dyrektywa powodziowa nie wymaga uwzględnienia wpływu zmiany klimatu na powodzie podczas mapowania. Podczas nakreślania map ryzyka powodziowego wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, stosowały scenariusze powodzi oparte na trzech stopniach prawdopodobieństwa wymaganych w dyrektywie powodziowej (zob. pkt 40). To prawdopodobieństwo powodzi jest wyrażane pod względem „częstotliwości występowania” lub jako wartość procentowa odzwierciedlająca prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w danym roku. Ta wspólna klasyfikacja opierała się na historycznych szeregach statystycznych, które uwzględniają jedynie historyczne schematy hydrologiczne i meteorologiczne. Nie odzwierciedlają one jednak przyszłych warunków meteorologicznych ani potencjalnych zmian w częstotliwości i dotkliwości powodzi spowodowanych zmianą klimatu. Uwzględnianie tych przyszłych warunków wymaga odpowiednich zdolności w dziedzinie prognozowania (zob. pkt 80–82).

87

Podobnie Trybunał stwierdził, że decyzje inwestycyjne często opierały się na ocenach ryzyka obejmujących poziom ochrony wyrażany na przykład jako „1 na 100” lat. Mogło to prowadzić do nieprawidłowości decyzji inwestycyjnych powstałych z powodu braku świadomości na temat zmieniających się profili ryzyka wynikających z szybko zmieniającego się klimatu (zob. pkt 4–13).

88

Konsekwencje powodzi gwałtownych wywoływanych okresami intensywniejszych opadów deszczu (zob. pkt 4, 8 i 82) oraz wpływ podnoszenia się poziomu mórz (zob. ramka 13) mogą być niedoceniane, co prowadzi do ryzyka zalania inwestycji wodą lub uznania ich za nieadekwatne wcześniej niż było to przewidywane, a zatem przekształcenia ich w „aktywa osierocone”.

Państwa członkowskie opowiadały się za prywatnymi ubezpieczeniami na wypadek powodzi, jednak ochrona ubezpieczeniowa pozostawała niska

89

Strategia UE w zakresie przystosowania się do zmiany klimatu obejmuje zalecenie dotyczące kluczowego działania „promowanie ubezpieczeń i innych produktów finansowych w celu zapewnienia inwestycji i decyzji handlowych odpornych na zmianę klimatu”⁵⁶. Składki skorygowane o ryzyko powodziowe mogą pomóc w zwiększaniu świadomości wśród osób prywatnych na temat ryzyka powodziowego i zniechęcać do osadnictwa na obszarach podatnych na powodzie. Odszkodowania wypłacone w odpowiedzi na roszczenia powodziowe mogą także pobudzić odbudowę gospodarczą w okresie po wystąpieniu klęski żywiołowej. Według danych branży ubezpieczeniowej⁵⁷ w latach 1980-2017 ubezpieczeniem było objętych około 25% strat powodziowych w Europie.

90

W procesie monitorowania wdrażania tej strategii w państwach członkowskich Komisja odnotowała, że instrumenty ubezpieczeniowe nie były jeszcze dobrze zintegrowane z procesami decyzyjnymi dotyczącymi krajowych działań przystosowawczych lub z ogólniejszymi strategiami zarządzania ryzykiem zmiany klimatu. Celem Komisji podczas opracowywania strategii UE było zwiększenie poziomu korzystania z ubezpieczeń na wypadek klęsk żywiołowych. Jeśli ochrona ubezpieczeniowa jest niska, składki powodziowe pozostają wysokie, co z kolei jeszcze bardziej ogranicza popyt na ubezpieczenia⁵⁸.

91

Trybunał zaobserwował niski poziom ochrony ubezpieczeniowej na wypadek powodzi. Choć istnieją różne modele ubezpieczenia (zob. rys. 7), w państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, najczęściej stosowane były nieobowiązkowe prywatne ubezpieczenia na wypadek powodzi. Model ten był wykorzystywany w Bułgarii, Portugalii, Republice Czeskiej, Słowenii i we Włoszech. System rumuński jest także prywatny, a ubezpieczenie na wypadek powodzi powinno być obowiązkowe dla sektora mieszkalnictwa. W Bułgarii, Rumunii i we Włoszech liczba osób wykupujących ubezpieczenia na wypadek powodzi była niska (zob. ramka 14).

92

OECD stwierdziła, że niskie poziomy ochrony ubezpieczeniowej mogą skutkować większą presją na rządy, aby wypłacały rekompensaty za straty powodziowe, co hamowałoby zwiększanie ochrony ubezpieczeniowej⁵⁸. Trybunał odnotował taką sytuację w Austrii, gdzie niedawne badanie⁵⁹ wykazało, że publiczny system rekompensat Katastrophenfonds może zniechęcać sektor ubezpieczeń do przyjmowania na siebie większej roli w wypłacaniu odszkodowań za szkody powstałe w wyniku ekstremalnych zdarzeń pogodowych.

93

W Niderlandach bardzo wysoki poziom ryzyka⁶⁰, potencjalnie wynikający z poważnego zalewania obszarów przybrzeżnych lub przerywania wałów przeciwpowodziowych, uzasadnia potrzebę interwencji publicznych. Publiczny system ochrony i zapobiegania faktycznie pełni funkcję zbiorczego lub publicznego systemu ubezpieczeń na wypadek zalewania obszarów przybrzeżnych lub przerywania wałów przeciwpowodziowych.

94

W Hiszpanii podmiot publiczny zarządza systemem ochrony przed nadzwyczajnym ryzykiem, w tym powodziami, we współpracy z sektorem prywatnym. Trybunał odnotował pewne mocne strony sposobu finansowania i zakresu ochrony mienia w ramach tego systemu (zob. ramka 15).

Wdrożone zostały pewne regulacje dotyczące użytkowania gruntów i planowania przestrzennego w celu ograniczenia ryzyka powodziowego, ale państwa członkowskie muszą jeszcze podjąć dodatkowe działania

95

Dyrektywa powodziowa określa także użytkowanie gruntów i planowanie przestrzenne jako aspekty, które muszą zostać uwzględnione w planach zarządzania ryzykiem powodziowym. Takie działania są ważne w celu ograniczenia narażenia ludzi i mienia na obszarach zagrożonych powodziami (zob. pkt 16) oraz ograniczenia spływu wody z obszarów zlokalizowanych w górę biegu rzeki.

96

Trybunał zauważył, że wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, wprowadziły pewne zasady planowania przestrzennego ograniczające określone działania na obszarach podatnych na powodzie lub zakazujące takich działań. Austria, Słowenia i Hiszpania wyraźnie włączyły swoją politykę planowania przestrzennego do zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. ramka 16).

97

W pięciu państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, definicje obszarów podatnych na powodzie były jednak często niejasne lub nie zawsze istniało bezpośrednie powiązanie z mapami zagrożenia powodziowego wynikającymi ze stosowania dyrektywy powodziowej. Na przykład podczas gdy Rumunia wprowadziła ograniczenia na „obszarach, na których może wystąpić powódź”, koncepcja ta nie była jasno zdefiniowana, a przepisy nie zapewniają jej powiązania z mapowaniem powodzi. Regulacje nie wskazywały typu ani częstotliwości powodzi, ani też branej pod uwagę głębokości wody.

98

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym w Bułgarii, Portugalii, Republice Czeskiej i Rumunii obejmują środki, jeszcze niewdrożone, mające na celu zaktualizowanie regulacji w sprawie planowania lub lepsze włączenie planowania przestrzennego w zarządzanie ryzykiem powodziowym, co świadczy o dostrzeganiu braków w obecnych przepisach. W Portugalii krajowy środek zapobiegawczy ma na celu ustanowienie obszarów powodziowych zgodnie ze scenariuszami powodzi. Środek ma na celu wprowadzenie warunków dotyczących budowy na obszarach o średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi i zakazanie budowy na obszarach o wysokim prawdopodobieństwie powodzi.

99

Wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, dysponują środkami prawnymi w celu przenoszenia mienia, na przykład w drodze wywłaszczenia (zob. rys. 8). Organy w państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały kontrole, wyjaśniły jednak, że uprawnienia te były wykorzystywane rzadko lub tylko w ostateczności. Było to obserwowane wszędzie, głównie dlatego, że warunki przenoszenia mienia i ludzi były trudne do spełnienia pod względem prawnym, a także kosztowne.

Wnioski i zalecenia

100

Trybunał stwierdził, że dyrektywa powodziowa przyniosła ogólnie pozytywne skutki (zob. pkt 32–45), w szczególności pod względem koordynacji między Komisją a państwami członkowskimi (zob. pkt 33–37) i oceny ryzyka powodziowego (zob. pkt 38–40). Odnotowywano uchybienia, ale także pewne dobre praktyki w przydziale środków finansowych (zob. pkt 50–57), nadawaniu priorytetu środkom przeciwpowodziowym (zob. pkt 58–60) oraz we wdrażaniu planów zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 61–76). Nadal utrzymują się poważne wyzwania na przyszłość dotyczące bardziej zdecydowanego włączenia kwestii zmiany klimatu, ubezpieczeń na wypadek powodzi i planowania przestrzennego do zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 77–99).

101

Dyrektywa powodziowa poprawiła koordynację między Komisją a państwami członkowskimi i doprowadziła do postępów w ocenie ryzyka powodziowego. Dyrektywa powodziowa opierała się na istniejących pracach, w tym długotrwałej współpracy między państwami członkowskimi. Współpraca transgraniczna obejmowała jednak głównie wymianę informacji i nie przełożyła się na wspólne międzynarodowe planowanie w odniesieniu do wspólnych dorzeczy (zob. pkt 32–45).

102

Cele planów zarządzania ryzykiem powodziowym nie były zasadniczo określone ilościowo ani terminowe. W siedmiu państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, Trybunał stwierdził, że w planach zarządzania ryzykiem powodziowym wyznaczono zbyt ogólne cele polityki. Utrudniało to ocenę wyników i ustanowienie ram rozliczalności dla zaangażowanych podmiotów (zob. pkt 47–49).

Zalecenie 1 – Poprawa rozliczalności

Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej, podczas przeglądu planów zarządzania ryzykiem powodziowym w drugim i kolejnych cyklach powinna kontrolować, czy państwa członkowskie ustanowiły określone ilościowo i terminowe cele dla działań przeciwpowodziowych, umożliwiając tym samym ocenę postępów w ich osiąganiu, zgodnie z dyrektywą powodziową. Powinna wymieniać przykłady dobrych praktyk w ustanawianiu celów ze wszystkimi państwami członkowskimi.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2022 r.

103

Trybunał stwierdził, że zarówno krajowe, jak i unijne źródła finansowania zostały tylko częściowo zidentyfikowane i zagwarantowane, a finansowanie na potrzeby inwestycji transgranicznych było ograniczone. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym nie są programami finansowania, zatem wszelkie zapisane w nich kwoty niekoniecznie są dostępne. Sytuacja ta zwiększa niepewność finansowania działań przeciwpowodziowych (zob. pkt 50–56). Finansowanie na potrzeby inwestycji transgranicznych było ograniczone (zob. pkt 57).

Zalecenie 2 – Poprawa określenia zasobów finansowych w planach zarządzania ryzykiem powodziowym, w tym na potrzeby działań transgranicznych

W ramach drugiego cyklu wdrażania dyrektywy powodziowej Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej, powinna ocenić następujące kwestie dotyczące państw członkowskich oraz przekazać stosowne informacje:

1. czy państwa te określiły źródła finansowania w celu zaspokojenia potrzeb inwestycyjnych wynikających z planów zarządzania ryzykiem powodziowym oraz opracowały harmonogram wdrażania zgodnie z dostępnymi środkami finansowymi;
2. czy uwzględniły inwestycje transgraniczne w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć przeciwpowodziowych na wspólnych rzekach.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2022 r.

104

Procedury szeregowania na potrzeby przydziału zasobów na środki przeciwpowodziowe powinny być silniej powiązane z priorytetami określonymi w planach zarządzania ryzykiem powodziowym. W siedmiu państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, procedury te wykazywały uchybienia. Na przykład w czterech państwach członkowskich głównym czynnikiem uwzględnianym podczas nadawania priorytetów była gotowość do wdrożenia projektu, a nie jego potencjalna skuteczność (zob. pkt 58–60).

105

Zarządzanie ryzykiem powodziowym wymaga posiadania dobrej jakości danych na temat warunków meteorologicznych, topografii, hydrologii i działalności człowieka. Trybunał odnotował, że państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, były świadome korzyści płynących z inwestowania w technologie i dane w celu korzystania z modeli pomagających zarządzać ryzykiem powodziowym. Trybunał stwierdził także, że we wszystkich państwach członkowskich, w których przeprowadził kontrole, modelowanie wspierało wdrażanie projektów przeciwpowodziowych (zob. pkt 63–67).

106

Większość państw członkowskich, w których przeprowadzone zostały kontrole, podczas opracowywania lub wyboru projektów stosowała analizy kosztów i korzyści. Trybunał odnotował przypadki występowania uchybień (zob. pkt 68).

Zalecenie 3 – Udoskonalenie procedur nadawania priorytetów i uzyskiwanie dobrego stosunku wartości do ceny

W przypadku wnioskowania o środki finansowe UE Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej oraz w ramach zarządzania dzielonego, powinna współfinansować środki przeciwpowodziowe, którym nadano priorytet zgodnie z przyszłymi planami zarządzania ryzykiem powodziowym. To nadawanie priorytetów przez państwa członkowskie powinno opierać się na obiektywnych i właściwych kryteriach, w tym:

• dobrej jakości analizie kosztów i korzyści w celu uzyskania najlepszego stosunku wartości do ceny w przypadku inwestycji;
• w odpowiednim przypadku kryterium uwzględniającym transgraniczne oddziaływanie projektów.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2022 r.

107

Koordynacja wdrażania dyrektywy powodziowej i ramowej dyrektywy wodnej zasadniczo doprowadziła do synergii. Niektóre plany zarządzania ryzykiem powodziowym wskazywały na to, że podjęto działania mające na celu zachowanie zgodności z ramową dyrektywą wodną. Trybunał przeprowadził jednak kontrole dotyczące projektów w Bułgarii i Rumunii, które nie były zgodne z ramową dyrektywą wodną (zob. pkt 69–70).

Zalecenie 4 – Osiągnięcie przez państwa członkowskie zgodności z ramową dyrektywą wodną

Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej i ramowej dyrektywy wodnej, powinna egzekwować zgodność z ramową dyrektywą wodną nowej infrastruktury przeciwpowodziowej proponowanej przez państwa członkowskie w planach zarządzania ryzykiem powodziowym.

Docelowy termin wdrożenia: styczeń 2019 r.

108

Projekty zielonej infrastruktury przynoszą wiele korzyści. Stanowią one opłacalne środki ograniczania ryzyka powodziowego, a Komisja podjęła działania w celu promowania ekologicznych rozwiązań (zob. pkt 71). Mogą być także skutecznie wykorzystywane w powiązaniu z szarą infrastrukturą (zob. pkt 72 i ramka 12) jako środki uzupełniające.

109

ekologiczne rozwiązania trudno jest jednak czasem wdrożyć w praktyce. W sześciu państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, plany zarządzania ryzykiem powodziowym nie były jednak skoncentrowane na zielonej infrastrukturze. Oprócz braku wsparcia zainteresowanych stron w pewnych przypadkach Trybunał zidentyfikował praktyczne przeszkody dla tworzenia zielonej infrastruktury, takie jak brak odpowiedniej metodyki, rejestru gruntów czy dostępności gruntów (zob. pkt 72–76).

Zalecenie 5 – Sprawdzanie, czy państwa członkowskie zbadały wykonalność wdrażania środków ekologicznych, w odpowiednim przypadku w powiązaniu z szarą infrastrukturą

Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej i ramowej dyrektywy wodnej, powinna kontrolować, zawsze w przypadku wnioskowania o współfinansowanie ze strony UE, czy państwa członkowskie analizowały wykonalność wdrażania istotnych środków ekologicznych, samych lub w powiązaniu z szarą infrastrukturą.

Docelowy termin wdrożenia: styczeń 2019 r.

110

Państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały kontrole, nie były w stanie uwzględnić w zarządzaniu wpływu zmiany klimatu na stopień nasilenia, częstotliwość i lokalizację powodzi. Dostrzegano niektóre trendy, takie jak powodzie gwałtowne, ale nie były one jeszcze brane pod uwagę w modelach dotyczących powodzi (zob. pkt 81 i 82).

111

Podnoszenie się poziomu mórz spowodowane zmianą klimatu zwiększa ryzyko zalewania obszarów przybrzeżnych. Większość państw członkowskich uwzględniała zmianę klimatu tylko podczas ustanawiania obszarów o potencjalnie istotnym ryzyku powodziowym na obszarach przybrzeżnych. Trybunał stwierdził jednak, że w większości przypadków nie było jasne, w jaki sposób przyszłe trendy w zakresie podnoszenia się poziomu mórz zostały uwzględnione w zastosowanych metodykach. Świadomość na temat prawdopodobnego podnoszenia się poziomu mórz i planowanie w tym zakresie będą miały coraz większe znaczenie dla większości państw członkowskich, w szczególności posiadających najważniejsze miasta, mieszkańców i infrastrukturę w regionach przybrzeżnych (zob. pkt 83–85).

112

Państwa członkowskie zasadniczo wykorzystywały dane historyczne, co wiąże się z ryzykiem braku odzwierciedlenia rosnących i zmieniających się zagrożeń wynikających ze zmiany klimatu. Podczas mapowania prawdopodobieństwo powodzi jest wyrażane pod względem „częstotliwości występowania” lub jako wartość procentowa odzwierciedlająca prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi w danym roku. Takie wartości, oparte na danych historycznych, nie odzwierciedlają przyszłych warunków meteorologicznych ani potencjalnych zmian w częstotliwości i dotkliwości powodzi. Na decyzje inwestycyjne często wpływa ten sam błąd systematyczny. Konsekwencje powodzi gwałtownych i wpływ podnoszenia się poziomu mórz mogą być niedoszacowane, co prowadzi do ryzyka szybszego uznania inwestycji za nieadekwatne i przekształcenia ich w „aktywa osierocone” (zob. pkt 86–88).

Zalecenie 6 – Lepsze włączenie skutków zmiany klimatu do zarządzania ryzykiem powodziowym

A – Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej, powinna kontrolować, czy plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują środki mające na celu zwiększenie wiedzy i modelowanie wpływu zmiany klimatu na powodzie.

Docelowy termin wdrożenia: lipiec 2019 r.

B – podczas przeglądu dokumentów wymaganego w ramach drugiego cyklu dyrektywy powodziowej Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej, powinna kontrolować, czy państwa członkowskie:

1. oszacowują i modelują wpływ zmiany klimatu na powodzie za pomocą studiów i badań naukowych;
2. opracowują odpowiednie narzędzia w celu lepszego analizowania i prognozowania:
   • powodzi opadowych, w tym powodzi gwałtownych;
   • zalewania obszarów przybrzeżnych spowodowanego podnoszeniem się poziomu mórz;
3. w przypadku gdy zmiany klimatu nie można określić pod względem ilościowym, planują elastyczne środki w celu dostosowania poziomu ochrony w razie potrzeby.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2019 r. (wstępne oceny ryzyka powodziowego) i marzec 2022 r. (plany zarządzania ryzykiem powodziowym).

113

W kontekście zwiększającego się ryzyka związanego z klimatem (zob. pkt 4–13) ubezpieczenie stanowi narzędzie zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 16). Chociaż istnieją różne modele ubezpieczenia, w państwach członkowskich, w których przeprowadzone zostały wizyty, najczęściej stosowane było zapewnianie nieobowiązkowych prywatnych ubezpieczeń na wypadek powodzi. W państwach członkowskich, które zdecydowały się na zastosowanie prywatnych ubezpieczeń na wypadek powodzi, ochrona ubezpieczeniowa pozostawała niska, co oznaczało utrzymującą się niedoskonałość rynku. Trybunał odnotował, że współpraca między sektorem publicznym i prywatnym w odniesieniu do ubezpieczenia na wypadek powodzi zwiększała zakres ochrony mienia (zob. pkt 89–94).

Zalecenie 7 – Zwiększanie świadomości publicznej na temat korzyści płynących z ubezpieczenia na wypadek powodzi i dążenie do zwiększenia zakresu ochrony

Komisja, podczas przeglądu planów zarządzania ryzykiem powodziowym w drugim cyklu, powinna sprawdzać, czy państwa członkowskie zaplanowały działania w celu:

1. zwiększenia świadomości publicznej na temat korzyści z ochrony ubezpieczeniowej przed ryzykiem powodziowym; oraz
2. zwiększenia ochrony, np. w drodze współpracy między publicznym i prywatnym sektorem w odniesieniu do ubezpieczeń na wypadek powodzi.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2022 r.

114

Wdrożone zostały pewne regulacje dotyczące użytkowania gruntów i planowania przestrzennego w celu ograniczenia ryzyka powodziowego, ale państwa członkowskie muszą jeszcze podjąć dodatkowe działania. Wszystkie państwa członkowskie, w których przeprowadzone zostały wizyty, wprowadziły pewne zasady planowania przestrzennego ograniczające określone działania na obszarach podatnych na powodzie lub zakazujące takich działań. Trybunał odnotował przypadki, w których państwa członkowskie wyraźnie włączyły swoją politykę planowania przestrzennego do zarządzania ryzykiem powodziowym (zob. pkt 95 i 96).

115

Pewne krajowe regulacje dotyczące użytkowania gruntów i planowania przestrzennego nie były jednak wystarczająco szczegółowe i kompletne, aby prawidłowo uwzględniać ryzyko powodziowe. Niektóre plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmowały środki mające na celu zaktualizowanie regulacji w sprawie planowania lub lepsze włączenie planowania przestrzennego w zarządzanie ryzykiem powodziowym, co świadczy o dostrzeganiu braków w obecnych przepisach, jednak środki te nie zostały jeszcze wdrożone. Nawet jeśli dostępne były środki prawne w celu przenoszenia mienia, takie jak wywłaszczenie, uprawnienia te były wykorzystywane rzadko lub tylko w ostateczności (zob. pkt 97–99).

Zalecenie 8 – ocena zgodności planów zarządzania ryzykiem powodziowym z zasadami planowania przestrzennego

Komisja, pełniąc swoją funkcję nadzorczą na podstawie dyrektywy powodziowej, powinna:

1. kontrolować, czy państwa członkowskie korzystały ze swoich planów zarządzania ryzykiem powodziowym w celu oceny zakresu, w jakim zasady planowania przestrzennego w państwach członkowskich są odpowiednio zaprojektowane i skutecznie egzekwowane na obszarach zagrożonych powodzią; oraz
2. upowszechniać dobre praktyki i wytyczne wśród państw członkowskich.

Docelowy termin wdrożenia: marzec 2020 r.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczy Nikolaos MILIONIS, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu 19 września 2018 r.

Glosariusz

Dorzecze: część lądu, z której wszystkie spływy powierzchniowe trafiają za pośrednictwem sieci strumieni, rzek i jezior do morza w jednym ujściu rzeki, estuarium lub delcie.

Obszar o potencjalnie istotnym ryzyku powodziowym: obszary, na których stwierdzono potencjalnie istotne ryzyko zalania wodami rzek, wodą deszczową, wodami gruntowymi, wodą morską i pochodzącą z jezior naturalnych lub sztucznych.

Obszary dorzecza: główne jednostki określone na potrzeby zarządzania dorzeczami. Większość obszarów dorzecza w ramach dyrektywy powodziowej odzwierciedla obszary wyszczególnione w ramowej dyrektywie wodnej.

Plan zarządzania ryzykiem powodziowym: dokument określający odpowiednie cele i środki zapobiegania powodziom, ochrony przeciwpowodziowej i gotowości na wypadek powodzi. Państwa członkowskie opracowują plany zarządzania ryzykiem powodziowym i koordynują planowane działania na poziomie dorzecza.

Powódź: Międzyrządowy Zespół ds. Zmian Klimatu (IPCC) definiuje powódź jako „przekroczenie normalnego stanu strumienia lub innej jednolitej części wód bądź nagromadzenie się wody na obszarach, które nie są normalnie zanurzone”.

Powódź gwałtowna: powodzie gwałtowne stanowią kategorię powodzi opadowych. Powódź gwałtowna powstaje i opada dosyć szybko, bez ostrzeżenia lub po nieznacznym ostrzeżeniu, zwykle z powodu intensywnego opadu deszczu na stosunkowo małym obszarze.

Powódź opadowa: powódź spowodowana intensywnymi opadami deszczu, które powodują przelanie się wody z wypełnionych naturalnych lub miejskich systemów odwadniania. Nadmiar wody nie może zostać wchłonięty i wypływa na ulice lub spływa po zboczach.

Powódź rzeczna: powódź występująca, gdy przekroczona zostaje pojemność naturalnego lub sztucznego systemu odwadniania, takiego jak rzeka, strumień lub kanał odpływowy.

Ramowa dyrektywa wodna: dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiająca ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz.U. L 327 z 22.12.2000, s. 1).

Zagrożenie powodziowe: prawdopodobieństwo wystąpienia w danym okresie powodzi o niszczącym potencjale.

Zalewanie obszarów przybrzeżnych: zalewanie nisko położonych obszarów przybrzeżnych wodą morską, z estuariów lub jezior przybrzeżnych, wynikające z takich zjawisk jak ekstremalne poziomy pływów lub fale sztormowe bądź z oddziaływania fal.

Zarządzanie ryzykiem powodziowym: praktyki związane z wykrywaniem, analizowaniem i ograniczaniem ryzyka powodziowego z wyprzedzeniem, koncentrujące się na:

• zapobieganiu: zapobieganiu szkodom spowodowanym powodziami, np. przez zakaz budowy na obszarach podatnych na powodzie;
• ochronie: podejmowaniu środków w celu ograniczenia prawdopodobieństwa powodzi lub skutków powodzi w określonej lokalizacji, na przykład odtwarzania równin zalewowych i terenów podmokłych;
• przygotowaniu: informowaniu społeczeństwa o działaniach, jakie należy podjąć w razie wystąpienia powodzi.

Zielona infrastruktura: planowana sieć przestrzeni naturalnych lub półnaturalnych na obszarach miejskich lub wiejskich, zaprojektowanych w celu sprostania problemom klimatycznym, przy jednoczesnym wspieraniu lub odtwarzaniu procesów naturalnych i ekologicznych. Przykładem zielonej infrastruktury w kontekście niniejszego sprawozdania są równiny zalewowe odtwarzane w celu zapobiegania zalewaniu obszarów szczególnie na to podatnych.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych obszarów polityki i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę I, której przewodniczy członek Trybunału Nikolaos Milionis i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Phil Wynn Owen, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Gareth Roberts, szef gabinetu i Olivier Prigent, attaché; Robert Markus, kierownik; Bertrand Tanguy, koordynator zadania, oraz kontrolerzy: Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes and Radostina Simeonova. Hannah Critoph zapewniła wsparcie językowe, a Annette Zimmerman – administracyjne.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-1006-5	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/721580	QJ-AB-18-024-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-1005-8	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/802498	QJ-AB-18-024-PL-Q

© Unia Europejska, 2018

W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Wyszukiwanie informacji o UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić w serwisie EU Bookshop: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1951 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=pl.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.