Directive sur les inondations: des progrès ont été réalisés dans l'évaluation des risques, mais la planification et la mise en œuvre demandent à être améliorées

Synthèse

I

Les inondations peuvent entraîner des blessures et des pertes en vies humaines, engendrer des coûts économiques considérables et causer des dommages à l'environnement ainsi qu'au patrimoine culturel. En Europe, la fréquence des inondations graves a augmenté. Ces dernières années, le nombre de crues soudaines d'ampleur moyenne à forte est plus de deux fois supérieur à celui enregistré à la fin des années 80. Le changement climatique est un facteur aggravant qui entraîne des modifications des régimes de précipitations et des conditions météorologiques, l'élévation du niveau de la mer et, en conséquence, des inondations plus sévères et plus fréquentes. Plusieurs phénomènes, tels que l'érosion côtière, les orages en mer, les marées hautes et les vents à l'origine de marnages vers la côte, contribuent à accroître le risque d'inondation des zones côtières.

II

En réponse à la fréquence accrue des inondations, l'UE a adopté en 2007 la directive sur les inondations. Dans ce contexte, nous avons cherché à déterminer si la prévention des inondations, la protection à leur encontre et la préparation à cette éventualité en vertu de la directive sur les inondations étaient fondées sur une analyse solide et si l'approche adoptée pour ce faire était susceptible d'être efficace.

III

Nous avons constaté que la directive sur les inondations avait, dans l'ensemble, produit des effets positifs, mais que la mise en œuvre des actions de lutte contre les inondations présentait des faiblesses en ce qui concerne l'affectation des fonds. Tous les États membres ont commencé à mettre en œuvre les plans de gestion des risques d'inondation (PGRI), mais des améliorations s'avèrent nécessaires. Nous avons observé que d'importants défis restent à relever à l'avenir, notamment en ce qui concerne l'intégration encore plus poussée du changement climatique, de l'assurance contre les inondations et de l'aménagement du territoire dans la gestion des risques d'inondation.

IV

Nous avons en outre constaté que la directive sur les inondations avait permis d'améliorer la coordination entre la Commission et les États membres, en particulier grâce au rôle en matière de supervision et de suivi de la Commission et du groupe de travail dédié, lequel sert de forum de coordination et de partage des connaissances et des bonnes pratiques. Les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus ont reconnu le rôle positif de la directive sur les inondations dans la normalisation de l'évaluation et de la gestion des risques d'inondation. La directive s'appuie également sur des travaux existants, notamment une coopération de longue date entre les États membres, et prévoit que ces derniers mettent en place des actions visant à sensibiliser les citoyens concernés aux inondations.

V

Les sources de financement figurant dans les PGRI n'étaient que partiellement répertoriées et garanties, et le financement destiné aux investissements transfrontaliers était limité. En outre, les procédures de classement régissant la répartition de ces ressources limitées présentaient généralement des faiblesses, et les fonds n'étaient pas attribués en fonction des priorités établies.

VI

En ce qui concerne la mise en œuvre des projets de lutte contre les inondations, la plupart des États membres ont procédé à une analyse coûts-avantages en vue d'assurer une utilisation optimale des ressources, mais nous avons relevé certaines défaillances dans l'utilisation de ces analyses. Bien qu'une grande attention ait été portée à la conformité des projets avec la directive-cadre sur l'eau, certains États membres doivent consentir davantage d'efforts à cet égard. Les projets d'infrastructure verte constituent un moyen efficace et économique de réduire les risques d'inondation, mais, dans les deux tiers des États membres que nous avons visités, les plans ne mettaient pas l'accent sur de telles infrastructures.

VII

Pour ce qui est des défis à relever à l'avenir, nous avons constaté que les États membres visités n'étaient pas en mesure de prendre en considération l'impact du changement climatique sur l'ampleur, la fréquence et la localisation des inondations. Les États membres ont généralement utilisé des données historiques, avec le risque de ne pouvoir prévoir les conditions météorologiques futures ou les éventuels changements dans la fréquence et l'intensité des inondations. En ce qui concerne les mesures non structurelles liées aux inondations, nous avons observé que, lorsque les États membres avaient opté pour une assurance privée contre les inondations, la couverture restait faible. Il existait certaines réglementations en matière d'occupation des sols et d'aménagement du territoire visant à réduire les risques d'inondation, mais les États membres ont encore beaucoup à faire pour les améliorer.

VIII

Sur la base de nos constatations, nous recommandons à la Commission:

• de vérifier que les États membres renforcent l'obligation de rendre compte en fixant des objectifs quantifiables et assortis d'échéances pour les actions de lutte contre les inondations dans le cadre des PGRI;
• d'évaluer et de faire rapport sur la question de savoir si les États membres répertorient les sources de financement nécessaires pour couvrir les besoins qui découlent des PGRI et s'ils fixent un calendrier approprié; et de demander aux États membres d'envisager conjointement de réaliser des investissements transfrontaliers pour les mesures de lutte contre les inondations concernant des districts hydrographiques internationaux;
• de cofinancer uniquement les mesures de lutte contre les inondations pour lesquelles les projets sont hiérarchisés en fonction de critères objectifs et pertinents, tels qu'une analyse coûts-avantages de bonne qualité, et, le cas échéant, un critère qui tienne compte de l'impact transfrontalier des projets;
• de veiller à ce que les nouvelles infrastructures de lutte contre les inondations proposées par les États membres dans les PGRI soient conformes à la directive-cadre sur l'eau; et de vérifier, lorsqu'un cofinancement de l'UE est demandé, que les États membres ont analysé la faisabilité de la mise en œuvre d'importantes mesures vertes complémentaires;
• de vérifier que les PGRI comprennent des mesures visant à renforcer les connaissances et à améliorer la modélisation de l'impact du changement climatique sur les inondations; de vérifier, lors de l'examen des documents requis pour le deuxième cycle, que les États membres intègrent davantage les effets du changement climatique dans la prévention des inondations, la protection à leur encontre et la préparation à cette éventualité; et de s'assurer que les États membres ont planifié des actions en vue de sensibiliser le public aux avantages des assurances contre les risques d'inondation et d'étendre cette couverture, par exemple au moyen d'une coopération entre les secteurs public et privé des assurances contre les inondations;
• de vérifier que les États membres ont utilisé leurs PGRI pour évaluer la mesure dans laquelle les règles nationales en matière de planification de l'occupation des sols sont conformes à la directive sur les inondations; et de fournir aux États membres des exemples de bonnes pratiques ainsi que des orientations.

Introduction

Pourquoi les inondations ne sont pas anodines

01

Les inondations peuvent entraîner des blessures et des pertes en vies humaines, engendrer des coûts économiques considérables, causer des dommages à l'environnement ainsi qu'au patrimoine culturel et rendre nécessaire la réinstallation de personnes. Par exemple, en moins de deux semaines entre mai et juin 2016, des inondations ont causé la mort d'au moins 18 personnes et provoqué des pertes supérieures à 3,7 milliards d'euros dans neuf États membres¹. Entre mai et juin 2013, des événements similaires ont entraîné la mort d'au moins 26 personnes et occasionné des pertes de plus de 13 milliards d'euros dans sept États membres².

02

Le coût économique des événements hydrologiques survenus dans l'ensemble de l'UE entre 1980 et 2017 s'est élevé à environ 166 milliards d'euros. Cela représente près d'un tiers des pertes liées à des événements climatiques³. Dans un scénario de statu quo⁴, les dommages occasionnés dans l'ensemble de l'UE par les inondations, résultant de l'effet combiné du climat et des changements économiques, devraient passer de 7 milliards d'euros par an au cours de la période de contrôle 1981-2010 à 20 milliards d'euros par an d'ici les années 2020, à 46 milliards d'euros par an d'ici les années 2050 et à 98 milliards d'euros par an d'ici les années 2080⁵.

03

En Europe, la fréquence des inondations a augmenté depuis 1985. La tendance montre que, ces dernières années, le nombre de crues soudaines d'ampleur moyenne à forte⁶ est plus de deux fois supérieur à celui enregistré à la fin des années 80⁷.

Importance du changement climatique

04

À mesure que le climat change, l'UE est exposée à l'accroissement des précipitations, à l'aggravation des tempêtes et à l'élévation du niveau de la mer. Selon l'Agence européenne pour l'environnement (AEE)⁸, les conséquences des inondations fluviales, pluviales et côtières en Europe s'aggraveront globalement en raison de l'augmentation de l'intensité et de la fréquence des inondations aux niveaux local et régional.

05

Les tendances climatiques observées et les futures projections climatiques indiquent des variations régionales considérables des précipitations dans toute l'Europe. Les projections indiquent une augmentation des précipitations annuelles en Europe du Nord. Dans certaines régions d'Europe, les précipitations hivernales pourraient augmenter de plus de 25 % d'ici les 20 dernières années du XXI^e siècle (voir figure 1).

06

Lorsque la capacité de drainage d'une rivière n'est pas suffisante pour absorber le volume d'eau généré par les précipitations, cela engendre des inondations fluviales. Dans le cas des grands fleuves comme le Danube, le Rhin ou l'Elbe, une inondation peut survenir longtemps après la pluie et même durer plusieurs mois⁹.

07

Sur la côte méditerranéenne de l'UE, cependant, le volume total des précipitations annuelles pourrait diminuer de plus de 50 %¹⁰ d'ici aux 20 dernières années du XXI^e siècle. La fréquence et la durée accrues des périodes sans pluie pourraient nuire à l'occupation des sols, favorisant l'érosion et les ruissellements pendant les orages¹¹.

08

Dans l'ensemble de l'Europe, les événements pluvieux risquent de s'intensifier¹². Des précipitations extrêmement localisées et très intenses peuvent provoquer des crues soudaines. Elles peuvent entraîner d'importantes destructions et des pertes humaines¹², en particulier dans les villes qui ne disposent pas d'un système de drainage adéquat. Les crues soudaines sont de plus en plus répandues, en particulier dans la région méditerranéenne et dans les montagnes¹³. Ces crues sont plus difficiles à prévoir, car elles sont dues à des dynamiques météorologiques particulières découlant des conditions locales, telles que la topographie, les vents et la distance par rapport à la mer. Il convient de réaliser des recherches spécifiques pour améliorer la prévision de ces événements (voir encadré 1).

09

Plusieurs phénomènes, tels que l'érosion côtière, les orages en mer, les marées hautes et les vents à l'origine de marnages vers la côte, augmentent le risque d'inondation des zones côtières sur le territoire de l'UE. L'élévation du niveau de la mer induite par le changement climatique intensifie ce risque (voir encadré 2).

10

Le niveau de la mer n'augmentera pas de manière uniforme dans l'ensemble de l'UE, mais la plupart des littoraux subiront probablement, d'ici la fin du siècle, une élévation du niveau de la mer de plus de 30 centimètres par rapport à la période 1986-2005, si l'on se base sur le scénario du GIEC qui prévoit une augmentation de la température mondiale de 1,8°C¹⁷ (voir figure 2). Si l'on applique le scénario d'émissions élevées (augmentation de la température mondiale de 3,7°C d'ici la fin du siècle par rapport à la période 1986-2005¹⁸), l'élévation du niveau de la mer pourrait être comprise entre 45 et 82 centimètres.

11

L'élévation prévue du niveau de la mer et les variations de fréquence et d'intensité des ondes de tempête devraient provoquer des dégâts considérables dans les zones côtières de toute l'Europe²⁰. Ces régions densément peuplées abritent une grande quantité d'actifs. Les risques climatiques combinés à l'utilisation extensive dont font l'objet certaines régions contribuent à accroître l'ampleur des pertes potentielles et ajoutent encore à la complexité de la modélisation du risque et de l'incertitude des prix²¹.

12

Des événements climatiques de tous types, plus fréquents, plus intenses et plus longs, aggraveront également tous les risques susmentionnés²². La fonte des glaciers est susceptible d'affaiblir les principaux courants marins, y compris le Gulf Stream, et éoliens, y compris le Jet Stream, entre l'Amérique et l'Europe²³. Ces changements pourraient modifier les conditions météorologiques en Europe, par exemple en allongeant les périodes de tempête, de pluie ou de sécheresse.

13

Le tableau 1 ci-après présente de manière synthétique les phénomènes décrits aux points 5 à 12 et leur impact sur les différents types d'inondations.

Tableau 1

Vue d'ensemble des phénomènes liés au changement climatique et de leur impact sur les inondations

	Impact sur la gravité des…
Phénomènes liés au changement climatique	Inondations fluviales	Inondations pluviales	Inondations côtières
Augmentation des précipitations annuelles dans certaines régions d'Europe, intensification des événements pluvieux	⇧	⇧
Diminution des précipitations annuelles dans d'autres régions, mais augmentation des ruissellements et intensification des événements	⇩	⇧
Élévation du niveau de la mer	⇧ (estuaires)		⇧
Augmentation de la fréquence, de l'intensité et de la durée des événements extrêmes de tous types	⇧	⇧	⇧

Que fait l'Union européenne?

Quelles sont les solutions existantes en matière de prévention, de protection et de préparation?

14

En réponse aux sévères inondations qu'ont connues l'Europe centrale et le sud de la France en 2002, l'UE a adopté la directive sur les inondations²⁴ de 2007 afin de coordonner la prévention des inondations, la protection à leur encontre et la préparation à cette éventualité tant au sein des États membres qu'entre eux, au niveau des bassins hydrographiques. C'est en effet au niveau du bassin hydrographique que les inondations sont gérées au mieux, avec un éventail de mesures destinées à limiter le ruissellement, ralentir le débit des rivières, laisser les crues s'étendre sur les terres naturelles et agricoles, protéger les actifs vulnérables (voir les mesures prises au niveau des bassins hydrographiques à la figure 3) et empêcher une aggravation des inondations en aval, comme le requiert la directive sur les inondations (voir l'exemple d'approche visant à éviter les inondations en aval à la figure 4).

15

Des infrastructures «vertes» et «grises», décrites ci-après, peuvent être utilisées conjointement pour remédier aux problèmes liés aux inondations à l'échelle des bassins hydrographiques, comme le montrent également les figures 3 et 4:

• Les solutions traditionnelles de protection contre les inondations comprennent la construction de barrages, de digues, de canaux, d'infrastructures de défense contre les ondes de tempêtes et de barrières en général²⁵. Fréquemment constitués de béton, ces ouvrages sont qualifiés d'infrastructures grises.
• Les plaines d'inondation et les zones humides ou le reméandrage des rivières peuvent contribuer à réduire l'impact des inondations. Ces solutions sont appelées infrastructures vertes. Conformément à l'article 7 de la directive sur les inondations, les PGRI tiennent compte des zones ayant la capacité de retenir les crues, comme les plaines d'inondation naturelles.

16

Outre les infrastructures structurelles vertes et grises (voir annexe I), d'autres solutions permettent de limiter l'exposition des personnes et des actifs aux inondations, telles que la planification de l'occupation des sols²⁶, les activités de sensibilisation²⁷ et les assurances. Il s'agit de mesures non structurelles.

Le rôle de la Commission européenne et des États membres

17

Au sein de la Commission, la direction générale de l'environnement coordonne et supervise la transposition et l'application de la directive sur les inondations. Elle est également habilitée à engager des procédures d'infraction en cas de non-respect de la part des États membres. D'autres directions générales de la Commission interviennent également dans la mise en œuvre des actions de lutte contre les inondations, principalement la direction générale de l'agriculture et du développement rural et celle de la politique régionale et urbaine, compte tenu de leurs responsabilités dans le cadre de la gestion partagée des Fonds structurels et d'investissement européens (Fonds ESI²⁸) (voir point 21).

18

La Commission entend achever son évaluation de la législation relative à l'eau en 2019 afin d'orienter les futures évolutions de la politique européenne dans ce domaine, y compris pour ce qui a trait à la gestion des risques d'inondation.

19

Les États membres sont responsables de la mise en œuvre effective de la directive sur les inondations pour gérer les risques en la matière. À cette fin, ils désignent les autorités compétentes au sein des districts hydrographiques. La directive exige que les États membres évaluent les risques d'inondation pour toutes les terres qui ne sont pas submergées en temps normal, déterminent l'ampleur des inondations passées et prévoient celle des éventuelles inondations futures, cartographient les actifs et les personnes vulnérables et prennent des mesures pour réduire les risques d'inondation (voir encadré 3).

20

La directive exige également que les États membres coordonnent leurs pratiques de gestion des risques d'inondation au niveau des bassins hydrographiques transnationaux et qu'ils évitent de prendre des mesures qui contribueraient à accroître les risques d'inondation dans les pays voisins. Le premier cycle de mise en œuvre des PGRI au titre de la directive couvre la période 2016-2021, et le second concerne la période 2022-2027.

21

Pour les programmes des Fonds ESI, qui font l'objet d'une gestion partagée, les États membres élaborent des documents de programmation qui sont ensuite évalués et approuvés par la Commission. Ils assurent la conception, la mise en œuvre et le suivi des mesures qui y sont présentées. Ces programmes peuvent cofinancer les actions de lutte contre les inondations incluses dans les PGRI.

Fonds disponibles dans l'Union

22

Les dépenses en matière de gestion des risques d'inondation sont financées par les budgets des États membres et par le budget de l'UE. Les données concernant les dépenses liées aux inondations ne sont pas systématiquement recueillies et communiquées, que ce soit au niveau des États membres ou de la Commission européenne.

23

D'après une enquête³⁰ sur les dépenses liées aux inondations dans les États membres, la Commission a estimé qu'au total, les 17 États membres pour lesquels des informations étaient disponibles avaient dépensé en moyenne, par an, sur une période de quatre ans allant jusqu'en 2015, des ressources d'un montant de 2,5 milliards d'euros provenant de sources nationales et européennes³¹.

24

Il n'est pas possible de quantifier les montants alloués à la lutte contre les inondations au titre du FEDER, du Fonds de cohésion et du Feader. Au cours de la période 2014-2020, les dépenses du FEDER et du Fonds de cohésion consacrées à l'adaptation au changement climatique ainsi qu'à la prévention et à la gestion des risques liés au climat, qui couvrent les inondations, mais aussi l'érosion, les incendies, les tempêtes et les sécheresses, se sont élevées à quelque 6,3 milliards d'euros³², soit environ 0,9 milliard d'euros par an en moyenne. Seule une part indéterminée de ce montant concerne effectivement les inondations. Aucune estimation fiable des montants liés aux inondations au titre du Feader n'est disponible.

Étendue et approche de l'audit

25

Nous avons cherché à déterminer si la prévention des inondations, la protection à leur encontre et la préparation à cette éventualité en vertu de la directive sur les inondations étaient fondées sur un cadre solide et si l'approche adoptée pour ce faire était susceptible d'être efficace.

26

Plus précisément, nous avons examiné si la directive sur les inondations produisait des effets globalement positifs en ce qui a trait à l'établissement d'un cadre pour les actions de lutte contre les inondations, si les États membres géraient de manière appropriée les ressources financières utilisées et mettaient correctement en œuvre leur PGRI, et s'ils prenaient dûment en considération certains des grands défis à venir.

27

Nous avons établi des critères d'audit sur la base de documents d'orientation de l'UE, de la législation, des lignes directrices de la Commission, d'études et autres publications, de réunions avec les autorités des États membres³³, ainsi que des enseignements tirés d'une mission pilote que nous avons réalisée aux Pays-Bas en septembre 2017. Nous avons également passé en revue la littérature existante et consulté des experts dans les domaines du changement climatique et de l'assurance contre les inondations.

28

Entre octobre et décembre 2017, nous avons effectué des visites d'audit dans des bassins hydrographiques sélectionnés dans les huit États membres suivants: Slovénie, Italie, Espagne, Portugal, Roumanie, Bulgarie, Autriche et Tchéquie³⁴. Dans ces bassins³⁵, nous avons en outre contrôlé sur place 31 projets de lutte contre les inondations qui bénéficiaient d'un cofinancement³⁶ afin de vérifier leur conformité avec la directive sur les inondations et avec les PGRI.

29

Nous avons également examiné si la Commission³⁷ avait garanti la bonne mise en œuvre de la directive sur les inondations et des actions de lutte contre les inondations menées dans d'autres domaines politiques.

30

Étant donné que les dépenses au titre des PGRI pour la période 2016-2021 en sont encore à un stade précoce, le présent rapport est axé sur les dépenses planifiées figurant dans ces plans ainsi que dans les programmes des Fonds ESI. Par conséquent, nous n'y évaluons pas l'efficacité globale des mesures prévues pour le premier cycle de la directive sur les inondations.

31

Les mesures d'urgence et de remise en état ont été exclues du champ de nos travaux parce que nous avons déjà audité ce domaine³⁸ et que, en tout état de cause, il ne relève pas de la directive sur les inondations.

Observations

La directive sur les inondations a, dans l'ensemble, produit des effets positifs…

32

Dans cette partie, nous avons cherché à déterminer si la directive sur les inondations a permis d'établir un cadre qui, s'inspirant des avancées réalisées dans les États membres et associant toutes les parties prenantes intéressées, a contribué à améliorer l'évaluation et la gestion des risques d'inondation.

La directive a amélioré la coordination entre la Commission et les États membres

33

La Commission a examiné les évaluations préliminaires des risques d'inondation ainsi que les cartes des zones inondables et des risques d'inondation transmises par les États membres³⁹. Les PGRI sont encore en cours d'examen. Ces travaux devraient alimenter le rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil, attendu au plus tard en décembre 2018, sur la mise en œuvre de la directive sur les inondations, qui tiendra également compte du changement climatique.

34

La Commission a vérifié⁴⁰ la manière dont les États membres ont transposé la directive sur les inondations. En juillet 2018, elle avait clôturé l'ensemble des procédures d'infraction relatives à la transposition; deux dossiers restaient toutefois ouverts en raison de la présentation tardive des PGRI par l'Espagne et la Grèce.

35

La mise en œuvre de la directive sur les inondations doit être coordonnée avec celle de la directive-cadre sur l'eau. La Commission assure principalement cette coordination au moyen d'une stratégie commune de mise en œuvre des deux directives, et en particulier par l'intermédiaire d'un groupe de travail sur les inondations, appelé groupe de travail F, au sein duquel les États membres partagent leurs expériences.

36

Selon nous, le groupe de travail F constitue un espace de collaboration fructueux entre la Commission et les États membres⁴¹.

37

La directive sur les inondations prévoit que l'évaluation des risques et la répartition des compétences soient laissées à l'appréciation des États membres. Dans l'ensemble, nous avons constaté que les autorités compétentes des États membres avaient assuré une répartition claire des rôles et des responsabilités entre les différents organismes concernés aux niveaux national, régional et local.

La directive sur les inondations a permis d'accomplir des progrès dans l'évaluation des risques d'inondation

38

L'un des résultats majeurs de la directive sur les inondations a consisté en la normalisation de la définition des risques d'inondation. Le risque d'inondation est la combinaison de la probabilité de survenance d'une inondation et de son impact sur les personnes, l'environnement, le patrimoine culturel et l'activité économique. Tous les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus utilisaient cette approche pour déterminer les risques d'inondation.

39

Tous les États membres visités appliquaient l'approche en cinq étapes (voir figure 5) préconisée par la directive sur les inondations dans le cadre de leurs procédures d'évaluation et de gestion.

40

Les cartes des zones inondables indiquent l'ampleur des inondations en fonction de différents scénarios de probabilité. Tous les États membres visités utilisaient les trois scénarios de probabilité imposés par la directive sur les inondations: faible probabilité, probabilité moyenne et forte probabilité. La directive sur les inondations exige également que, pour chaque scénario de probabilité, les cartes des zones inondables indiquent, outre l'étendue de l'inondation, les hauteurs d'eau (voir l'exemple cité à l'annexe II) et, le cas échéant, la vitesse du courant. Ces paramètres sont essentiels pour évaluer les dommages matériels et humains que peut causer une inondation, en particulier en cas de crues soudaines. Les États membres ont élaboré des cartes en utilisant des modèles complexes, calibrés à partir de mesures prises sur le terrain (voir également points 63 à 67).

La directive sur les inondations s'appuie sur des travaux antérieurs, y compris une coopération de longue date entre les États membres

41

Afin d'éviter toute duplication des travaux, la directive permet aux États membres d'utiliser des documents d'évaluation des risques et de planification existants. L'Italie et le Portugal, par exemple, se sont servis de documents préexistants au lieu de procéder à une nouvelle évaluation préliminaire des risques d'inondation, ce qui a permis de garantir la continuité des pratiques.

42

La directive sur les inondations oblige les autorités compétentes à prendre en considération les aspects transfrontaliers à chaque étape du processus d'évaluation des risques et de planification (voir encadré 4).

43

Les actions transfrontalières de lutte contre les inondations reposent sur une coopération de longue date entre les États membres et ont principalement consisté en l'échange d'informations dans le cadre de réunions bilatérales, en la communication de prévisions hydrologiques ainsi qu'en l'harmonisation des normes techniques. Les États membres visités n'ont pas encore élaboré de PGRI internationaux au niveau des districts hydrographiques communs à plusieurs d'entre eux, comme le recommande la directive sur les inondations⁴².

Les États membres ont organisé des activités de sensibilisation des citoyens aux risques d'inondation

44

Les campagnes d'information et de consultation du public renforcent la sensibilisation des citoyens à l'égard des risques d'inondation. La directive sur les inondations requiert que les États membres mettent à la disposition du public l'évaluation préliminaire des risques d'inondation, les cartes des zones inondables, les cartes des risques d'inondation et les PGRI. Nous avons constaté que tous les États membres satisfaisaient à cette exigence en publiant ces documents en ligne.

45

Les Pays-Bas et le Portugal avaient même analysé le niveau de sensibilisation aux risques d'inondation, ce qui constitue une bonne pratique. Ils ont toutefois observé que celui-ci reste faible.

…mais nous avons relevé des faiblesses dans l'affectation des fonds

46

Dans la présente section, nous examinons les procédures utilisées par les États membres pour allouer des fonds à la gestion des risques d'inondation.

Les objectifs des plans de gestion des risques d'inondation ne sont généralement ni quantifiés, ni assortis d'échéances

47

Les principes de bonne gestion financière reposent sur l'établissement d'objectifs stratégiques spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés. Conformément aux dispositions de l'article 7 de la directive sur les inondations, les États membres sont tenus de fixer des objectifs appropriés en matière de gestion des risques d'inondation et d'intégrer à leur PGRI des mesures pour les atteindre.

48

En Autriche, les objectifs étaient assortis d'échéances et les autorités utilisaient sept catégories pour suivre l'état d'avancement des mesures. Aux Pays-Bas, nous avons constaté que des objectifs quantifiés avaient été établis pour le programme «Room for the River» (Plus d'espace pour le fleuve) (voir point 67).

49

Cependant, dans les sept autres États membres visités, les objectifs stratégiques fixés dans le cadre des PGRI étaient généralement trop vastes. Par exemple, dans le plan pour les Alpes orientales de l'Italie, les objectifs de la directive sur les inondations n'étaient pas adaptés à ce bassin et restaient formulés en des termes généraux: réduire les conséquences négatives des inondations sur i) la santé humaine, ii) l'environnement, iii) le patrimoine culturel, et iv) l'activité économique. Ce plan ne fixait aucun objectif quantifiable assortis d'échéances. En 2015, la Commission avait fait le même constat lors de son évaluation des projets de PGRI.

Les fonds répertoriés et garantis pour financer les actions prévues en matière de lutte contre les inondations étaient insuffisants et le financement des investissements transfrontaliers était limité

50

Les PGRI doivent répertorier les sources de financement des actions de lutte contre les inondations et les autorités des États membres doivent garantir les financements nécessaires. Nous avons évalué dans quelle mesure les PGRI répertoriaient les fonds nationaux et européens réellement disponibles pour financer les actions de lutte contre les inondations, y compris les investissements transfrontaliers.

Des sources de financement seulement partiellement répertoriées et garanties

51

Les PGRI de six des neuf États membres visités ne répertoriaient pas clairement la source et le montant des fonds requis pour leur financement (voir encadré 5). L'évaluation de la Commission mentionnée au point 49 indiquait que seule une minorité des projets de plans examinés fournissaient des informations claires sur le budget disponible.

52

Les PGRI ne sont pas des programmes de financement. Un montant enregistré dans un plan n'est pas nécessairement disponible. Les autorités chargées des bassins hydrographiques qui gèrent les PGRI n'ont généralement aucune compétence de financement. Plusieurs autorités financent ces plans et prennent des décisions en fonction de leurs propres procédures. Cette situation contribue à accroître l'insécurité du financement des actions de lutte contre les inondations. Par exemple, dans le district hydrographique des Alpes orientales en Italie, nous avons estimé l'écart entre les dépenses prévues et les financements disponibles à plus de 1,1 milliard d'euros, soit 80 %.

53

Cependant, nous avons relevé des éléments probants attestant que des efforts avaient été déployés pour garantir le financement d'actions de lutte contre les inondations. Aux Pays-Bas, le Fonds Delta a affecté près de 7 milliards d'euros aux investissements liés aux inondations jusqu'en 2030 et a recensé ses besoins financiers jusqu'en 2050. La Slovénie a clairement répertorié les sources de financement pour près de 75 % des 540 millions d'euros nécessaires pour la période 2017-2021.

Les fonds de l'UE ont contribué à financer certains PGRI

54

Dans quatre des États membres visités, les fonds de l'UE ont représenté une part importante du financement (voir encadré 6).

55

En Espagne, les autorités chargées des deux bassins hydrographiques auprès desquelles nous nous sommes rendus avaient un accès inégal au financement de l'UE: dans l'un des bassins, les mesures de lutte contre les inondations n'étaient pas éligibles à un cofinancement provenant du FEDER, tandis que, dans le même temps, aucun financement national ne leur était garanti⁴⁴. Cela a entraîné des insuffisances budgétaires pour deux des projets visités. En revanche, dans l'autre bassin hydrographique, le programme opérationnel du FEDER a financé 15 % du PGRI.

56

La Roumanie a alloué 44 % du budget de l'objectif spécifique défini au niveau de l'axe prioritaire «Promouvoir l'adaptation au changement climatique et la prévention et la gestion des risques» du programme opérationnel consacré aux grands projets d'infrastructure (voir encadré 6) à un projet de protection du littoral visant à restaurer 13 kilomètres de plages le long de la mer Noire. Ce projet bénéficiera aux marchés locaux de l'immobilier et du tourisme. Cela signifie que les 239 millions d'euros restants de fonds européens octroyés au titre de ce programme opérationnel pourraient couvrir les coûts d'environ deux tiers des projets désignés comme étant hautement prioritaires pour la prévention des inondations et la protection à leur encontre.

Les dépenses liées aux inondations dans le cadre d'investissements transfrontaliers ont été limitées

57

Les projets transfrontaliers ont essentiellement consisté en l'échange d'informations (voir points 20, 42 et 43). Le financement d'infrastructures liées aux inondations susceptibles d'avoir un impact international a été limité. Cependant, nous avons relevé des exemples positifs, comme celui présenté à l'encadré 7.

Les procédures de classement des projets devraient être plus étroitement liées aux priorités définies dans les PGRI

58

La directive sur les inondations exige que les PGRI hiérarchisent les mesures en fonction des objectifs établis. Nous avons examiné si les États membres utilisaient de telles procédures pour classer et sélectionner les projets.

59

Nous avons relevé des cas où la priorité était accordée en fonction de critères objectifs (voir encadré 8).

60

Les PGRI que nous avons examinés comprenaient des procédures de classement. Néanmoins, dans sept des neuf États membres visités, ces procédures présentaient des faiblesses. Par exemple, en Tchéquie, au Portugal, en Roumanie et en Slovénie, un facteur déterminant pour le classement des projets était leur possibilité de mise en œuvre rapide plutôt que leur efficacité potentielle. En Roumanie, un projet qui ne faisait pas partie des projets prioritaires en vertu de la méthode approuvée a néanmoins été proposé pour un financement au titre du programme opérationnel parce que l'étude de faisabilité était finalisée.

Bien que les États membres aient commencé à mettre en œuvre leurs plans de gestion des risques d'inondation, des améliorations s'avèrent nécessaires

61

La directive sur les inondations dispose que les PGRI tiennent compte des coûts et des avantages des projets. Dans cette partie, nous évaluons dans quelle mesure les États membres ont tenu compte de ces aspects dans la mise en œuvre de leur PGRI, au moyen de technologies, de données de bonne qualité, d'analyses coûts-avantages et de modèles.

62

Nous avons également cherché à déterminer dans quelle mesure les États membres ont coordonné la mise en œuvre de la directive sur les inondations avec celle de la directive-cadre sur l'eau et, en conséquence, ont envisagé la mise en place d'infrastructures vertes pour remédier aux risques d'inondation⁴⁶.

Les données: un élément clé pour la gestion des risques d'inondation

63

La gestion des risques d'inondation requiert des données de bonne qualité sur les conditions météorologiques et les précipitations, la topographie et l'occupation des sols, les rivières et les régimes hydrologiques ainsi que sur les activités humaines. Nous avons observé que les informations relatives aux dangers et aux risques provenaient de diverses sources, telles que la base de données CORINE Land Cover⁴⁷, les recensements de population, les données topographiques et les informations extraites des registres du commerce, ainsi que les données météorologiques et hydrologiques. Les prévisions d'inondations et les systèmes d'alerte précoce (voir aussi point 43) s'avéraient généralement essentiels pour accroître le degré de préparation.

64

En Roumanie, nous avons décelé des faiblesses dans les données relatives à la topographie et à l'occupation des sols, qui sont indispensables pour la modélisation du ruissellement et du débit fluvial qui en résulte. Nous avons également constaté que cet État membre avait récemment pris des initiatives visant à améliorer la qualité des données.

65

Nous avons relevé que tous les États membres visités étaient convaincus de l'intérêt d'investir dans la technologie et les données pour élaborer des modèles utiles pour la gestion des risques d'inondation. Par exemple, l'Espagne, le Portugal, la Roumanie et la Slovénie ont investi dans l'installation et la mise à niveau de stations de mesures pluviométriques et hydrométriques (voir encadré 9). Ces stations fournissent des informations qui permettent d'améliorer les prévisions météorologiques et hydrologiques, notamment pour les événements à court terme, tels que les crues soudaines (voir point 8 et encadré 1).

66

Les données recueillies par les stations de surveillance peuvent être complétées par des informations provenant d'autres sources. Par exemple, dans le district hydrographique qui a fait l'objet de notre visite en Italie, le projet pilote innovant «WeSenseIT» permet aux citoyens de partager des informations par l'intermédiaire des médias sociaux ou d'applications pour smartphone. Ces données viennent s'ajouter à celles collectées par les stations de surveillance. Cette communication à double-sens entre les citoyens et les autorités a pour but d'améliorer la réactivité. Le PGRI comprend une mesure visant à étendre ce projet à l'ensemble du bassin hydrographique.

Bien que la plupart des États membres visités aient utilisé des analyses coûts-avantages et des modèles pour la conception des projets, des améliorations s'avèrent nécessaires

67

Dans l'ensemble des États membres visités, les autorités se sont servies de la modélisation et d'une approche fondée sur des données factuelles pour cartographier les risques d'inondation (voir point 40). La modélisation a en outre contribué à la conception des projets de lutte contre les inondations. Par exemple, les modèles hydrauliques ont permis aux autorités de déterminer quelles actions étaient nécessaires (voir par exemple encadré 10).

68

À l'exception de l'Italie et du Portugal, tous les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus ont utilisé une analyse coûts-avantages pour l'élaboration ou la sélection des projets. Toutefois, ces analyses présentaient de nombreuses faiblesses. Par exemple, en Espagne, la méthode d'analyse coûts-avantages n'était pas encore finalisée et n'était utilisée ni systématiquement, ni correctement.

La coordination de la mise en œuvre de la directive sur les inondations et de la directive-cadre sur l'eau a généralement permis de créer des synergies

69

Les PGRI établis en Italie, en Slovénie et dans l'un des bassins hydrographiques espagnols étaient également axés sur le respect la directive-cadre sur l'eau. Les PGRI italien et slovène répertoriaient les mesures en synergie et celles en conflit potentiel avec les objectifs des deux directives. En Italie, environ 25 % des mesures étaient considérées en synergie avec la directive-cadre sur l'eau, et 1 % seulement en conflit potentiel avec celle-ci.

70

Nous avons toutefois examiné certains projets en Bulgarie et en Roumanie dans lesquels les actions de lutte contre les inondations n'étaient pas conformes à la directive-cadre sur l'eau. Les autorités bulgares n'avaient pas envisagé d'infrastructure verte (voir points 71 à 76) en tant que solution alternative pour retenir les eaux en amont dans tous les projets examinés⁴⁸ (voir encadré 11). En Roumanie, les autorités prévoyaient d'utiliser du béton et de la pierre pour renforcer 6 kilomètres de rive, sans prendre en considération les solutions fondées sur l'infrastructure verte.

Les projets d'infrastructure verte présentent de nombreux avantages mais peuvent être difficiles à mettre en œuvre

71

Un récent rapport de l'AEE⁴⁹ fait valoir que les infrastructures vertes constituent un moyen efficace et économique de réduire les risques d'inondation. La Commission, notamment par l'intermédiaire du groupe de travail F, a pris des mesures pour promouvoir les solutions vertes, principalement en publiant des documents d'orientation⁵⁰. Nous avons évalué dans quelle mesure les PGRI mettaient l'accent sur les infrastructures vertes en tant qu'outil de gestion des inondations, et nous avons analysé la manière dont elles étaient mises en œuvre.

Peu de plans mettent l'accent sur les infrastructures vertes…

72

Les PGRI d'Espagne et du Portugal étaient axés sur les infrastructures vertes. Ainsi, toutes les mesures de protection prévues par l'un des PGRI espagnols concernaient ce type d'infrastructures. Dans un projet situé dans l'autre bassin hydrographique espagnol que nous avons visité, nous avons pu observer une combinaison de techniques grises et vertes (voir encadré 12).

73

Néanmoins, les infrastructures vertes étaient loin de représenter une part importante des PGRI examinés dans les six autres États membres. En Tchéquie, seules 15 % des mesures de protection reposaient sur des infrastructures vertes. En Italie, moins de 2 % des 469 mesures applicables concernaient des infrastructures vertes.

…et des obstacles entravent leur mise en place

74

Dans au moins trois États membres, certaines parties prenantes ne soutenaient pas le déploiement d'infrastructures vertes. Le plan de la Slovénie avait pour objectif de promouvoir ces infrastructures, malgré la préférence des citoyens et des décideurs locaux pour l'infrastructure grise, qu'ils jugeaient plus efficace en matière de protection contre les inondations. Nous avons également observé un tel scepticisme en Bulgarie, où aucune infrastructure verte n'a encore été créée, en dépit de l'inclusion de ce type de solution dans le catalogue national des mesures.

75

Nous avons en outre recensé des obstacles pratiques à la mise en place d'infrastructures vertes. Par exemple, les autorités roumaines ont déclaré que l'absence de registre foncier, essentiel pour identifier les propriétaires de terrains, constituait un obstacle majeur au déploiement de telles infrastructures. En Bulgarie, les autorités ne disposent d'aucune méthode pour recenser les parcelles de terrain potentiellement appropriées à la mise en place d'infrastructures vertes. Selon les autorités espagnoles et italiennes, la rareté de ces infrastructures s'explique par la complexité des procédures administratives et juridiques ou par le manque de terrains disponibles.

76

Le Feader pourrait également, le cas échéant, servir à financer des actions vertes de lutte contre les inondations⁵¹. Nous estimons toutefois que le rôle limité qu'il joue actuellement constitue un obstacle supplémentaire pour ces infrastructures (voir point 24). Par exemple, les PGRI examinés en Bulgarie, en Italie, au Portugal, en Roumanie et en Slovénie ne prévoyaient pas de cofinancement du Feader pour les mesures de lutte contre les inondations. En 2016, la Commission européenne estimait⁵² elle aussi que la plupart des programmes de développement rural laissaient passer l'occasion de promouvoir les mesures naturelles de rétention d'eau, qui peuvent constituer des mesures correctrices efficaces.

Des défis majeurs restent à relever pour l'avenir

77

L'un des principaux arguments avancés pour justifier l'introduction de la directive sur les inondations résidait dans la prise en compte de l'évolution des risques d'inondation en conséquence du changement climatique. La directive mentionne en effet que le changement climatique accroît la fréquence des inondations de grande ampleur.

78

Les évaluations préliminaires des risques d'inondation réalisées lors du premier cycle de mise en œuvre devaient prendre en considération l'impact du changement climatique à la lumière des informations disponibles ou pouvant être aisément déduites⁵³. Pour le second cycle, qui débutera en 2022, «l'incidence probable des changements climatiques sur la survenance des inondations [sera] prise en compte lors des réexamens⁵⁴» de ces évaluations et des PGRI par les États membres.

79

La directive sur les inondations recommande également de recourir à des mesures non structurelles (voir point 16), le cas échéant. Nous avons en outre évalué dans quelle mesure les autorités avaient eu recours à des mesures telles que l'assurance contre les inondations et la planification de l'occupation des sols dans leur gestion des risques d'inondation.

Manque de connaissances actualisées sur l'impact probable du changement climatique sur la survenance des inondations

80

Les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus n'étaient pas en mesure de prendre en considération l'impact du changement climatique sur l'ampleur, la fréquence et la localisation des inondations. Certaines tendances, telles que l'augmentation de la fréquence des crues soudaines, étaient reconnues mais elles n'étaient pas encore prises en compte dans les modèles d'inondation.

Manque de connaissance des effets du changement climatique sur les inondations pluviales et le régime pluviométrique

81

La Bulgarie, la Roumanie et la Slovénie ne disposent pas d'informations suffisantes sur l'impact du changement climatique sur les régimes de précipitations et les inondations qui en découlent, et prévoient de mener des études à ce sujet au cours du second cycle de mise en œuvre de la directive sur les inondations, qui débutera en 2022. Les autorités tchèques ont prévu davantage de précipitations au printemps et en automne, et moins en été et en hiver. L'institut météorologique national tchèque n'avait pas l'intention de revoir à la hausse la probabilité des inondations liées au changement climatique dans ses modèles.

82

S'agissant de l'Europe du Sud, un rapport de l'AEE fait état d'une diminution des précipitations annuelles dans la péninsule ibérique entre 1960 et 2015⁵⁵. Il met également en garde contre une hausse des dommages occasionnés par des crues soudaines plus brèves et plus localisées. Les autorités espagnoles, italiennes et portugaises n'ont cependant pas quantifié l'impact du changement climatique sur la probabilité de survenue des inondations pluviales ou fluviales.

L'élévation du niveau de la mer n'est pas pleinement prise en compte

83

L'élévation du niveau de la mer, conséquence du changement climatique, accroît les risques d'inondations côtières (voir points 9, 10 et 13). Lors du premier cycle de mise en œuvre de la directive sur les inondations, les États membres visités dont le territoire comprend un littoral (la Bulgarie, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, la Roumanie et la Slovénie) avaient généralement défini des zones exposées à un risque potentiellement important d'inondation spécifiques dans les zones côtières, à l'exception du Portugal.

84

L'une des principales conclusions de l'atelier sur le changement climatique tenu en mars 2017 par le groupe de travail F était que, lors de la désignation des zones exposées à un risque potentiellement important d'inondation, la plupart des États membres avaient tenu compte du changement climatique uniquement dans les zones côtières, et non à l'intérieur des terres. Par ailleurs, il nous a été très difficile de déterminer comment les tendances futures de l'élévation du niveau de la mer avaient été intégrées aux méthodes appliquées. Seule la Bulgarie a fait exception à la règle, en définissant des fourchettes de valeurs pour l'élévation du niveau de la mer induite par le changement climatique et en prenant en considération trois niveaux de probabilité, selon deux scénarios.

85

Il importera de plus en plus que les États membres qui comptent de grandes villes, des habitants et des infrastructures dans les régions côtières aient conscience de la hausse probable du niveau de la mer à l'échelle mondiale et locale. Le risque probable d'élévation du niveau de la mer a été quantifié jusqu'en 2050; son évolution au delà de cette date et jusqu'en 2100 (voir figure 6) est plus incertaine: durant cette période, l'élévation pourrait être encore plus rapide.

Les États membres ont généralement utilisé des données historiques, avec le risque de ne pouvoir prévoir les risques climatiques accrus

86

La directive sur les inondations ne prévoit pas l'obligation de tenir compte de l'impact du changement climatique sur les inondations dans les exercices de cartographie. Au moment de cartographier les risques d'inondation, tous les États membres visités ont appliqué les scénarios d'inondation fondés sur les trois probabilités imposés par la directive sur les inondations (voir point 40). Ces probabilités d'inondation sont exprimées en «période de retour probable» ou en pourcentage reflétant la probabilité de survenance d'une inondation au cours d'une année donnée. Ces classifications communes étaient basées sur des séries statistiques historiques, qui ne prennent en considération que les régimes hydrologiques et météorologiques passés. Or, elles ne reflètent pas les conditions météorologiques futures ou les éventuels changements dans la fréquence et l'intensité des inondations dus au changement climatique. Pour tenir compte de ces conditions futures, il convient de développer des capacités de prévision adaptées (voir points 80 à 82).

87

Nous avons également constaté que les décisions d'investissement avaient souvent été guidées par des évaluations des risques reposant sur un niveau de protection exprimé, par exemple, à l'échelle «d'une année sur 100». Ces décisions pourraient s'en trouver faussées en raison de la sensibilisation insuffisante à l'évolution des profils de risque liée au changement climatique rapide (voir points 4 à 13).

88

Les conséquences des crues soudaines causées par des périodes de plus fortes précipitations (voir points 4, 8 et 82) et l'impact de l'élévation du niveau de la mer (voir encadré 13) peuvent être sous-estimés, ce qui entraîne le risque que les investissements soient submergés ou s'avèrent inadaptés plus vite que prévu, devenant ainsi des «actifs échoués».

Lorsque les États membres ont opté pour une assurance privée contre les inondations, la couverture est restée faible

89

Dans sa stratégie relative à l'adaptation au changement climatique, l'UE recommande, parmi les actions majeures, de «promouvoir des produits d'assurance et d'autres produits financiers pour des décisions d'investissement et des décisions commerciales «à l'épreuve du climat»⁵⁶». Des primes ajustées aux risques d'inondation peuvent contribuer à sensibiliser les particuliers au risque d'inondation et dissuader leur établissement dans des zones sujettes aux inondations. Les indemnités d'assurance en cas de sinistres dus aux inondations peuvent également stimuler la reprise économique après une telle catastrophe. D'après les données collectées auprès du secteur des assurances⁵⁷, près de 25 % des pertes dues aux inondations en Europe étaient couvertes par des assurances au cours de la période 1980-2017.

90

Dans le cadre du suivi de la mise en œuvre de cette stratégie dans les États membres, la Commission a constaté que les instruments d'assurance n'ont pas encore été correctement intégrés aux processus décisionnels nationaux en matière d'adaptation ou aux stratégies plus vastes de gestion des risques climatiques. L'objectif de la Commission, lors de la conception de la stratégie européenne, était d'augmenter le recours à l'assurance contre les catastrophes naturelles. Si la couverture d'assurance reste faible, les primes d'assurance inondation restent élevées, avec pour corollaire une diminution des demandes en couverture⁵⁸.

91

Nous avons constaté que la couverture de l'assurance contre les inondations était faible. Malgré l'existence de divers modèles d'assurance (voir figure 7), le modèle le plus utilisé dans les États membres visités consistait en une assurance privée non obligatoire contre les inondations. Ce modèle est utilisé en Bulgarie, en Tchéquie, en Italie, au Portugal et en Slovénie. En Roumanie, le système d'assurance est également privé, et l'assurance contre les inondations, supposément obligatoire pour les habitations. En Bulgarie, en Italie et en Roumanie, peu de personnes souscrivent une assurance contre les inondations (voir encadré 14).

92

L'OCDE a également conclu que de faibles niveaux de couverture d'assurance pourraient soumettre les gouvernements à des pressions croissantes en vue d'accorder des indemnisations pour les pertes liées aux inondations, ce qui pourrait faire obstacle à l'accroissement du taux de couverture⁵⁸. Nous avons observé cette situation en Autriche, où une étude récente⁵⁹ indiquait que le dispositif public d'indemnisation «Katastrophenfonds» pourrait dissuader le secteur des assurances d'assumer une plus grande responsabilité en matière d'indemnisation des dommages subis en cas d'événements météorologiques extrêmes.

93

Aux Pays-Bas, le niveau de risque très élevé⁶⁰, dû à la possibilité que de graves inondations côtières se produisent ou qu'une brèche s'ouvre dans une digue, explique la nécessité d'une intervention des pouvoirs publics. Le système public de protection et de prévention fonctionne en fait comme un régime d'assurance public ou collectif contre les inondations côtières ou les ruptures de digues.

94

En Espagne, une entité publique gère le système destiné à couvrir les risques extraordinaires, qui incluent le risque d'inondation, en coopération avec le secteur privé. Nous avons relevé certains points forts dans le mode de financement de ce système et dans le niveau de couverture des actifs (voir encadré 15).

Il existait certaines réglementations en matière d'occupation des sols et d'aménagement du territoire visant à réduire les risques d'inondation, mais les États membres ont encore beaucoup à faire à cet égard

95

La directive sur les inondations dispose également que l'occupation des sols et l'aménagement du territoire sont des aspects à intégrer dans les PGRI. Ces activités sont importantes pour limiter l'exposition des personnes et des actifs dans les zones exposées aux risques d'inondation (voir point 16) et pour réduire le ruissellement depuis les zones situées en amont.

96

Nous avons constaté que tous les États membres dans lesquels nous nous sommes rendus avaient mis en place des règles en matière de planification de l'occupation des sols pour restreindre ou interdire certaines activités dans les zones sujettes aux inondations. L'Espagne, l'Autriche et la Slovénie avaient clairement intégré leur politique d'aménagement du territoire dans la gestion des risques d'inondation (voir encadré 16).

97

Cependant, dans cinq des États membres visités, les zones sujettes aux inondations n'étaient souvent pas clairement définies, ou il n'existait pas toujours de lien direct avec les cartes des zones inondables établies en application de la directive sur les inondations. Par exemple, la Roumanie avait introduit des restrictions concernant les zones inondables, mais cette notion n'était pas clairement définie et aucun lien avec la cartographie des risques d'inondation n'était établi dans la législation. La réglementation n'indiquait ni le type ni la fréquence des inondations, ni les hauteurs d'eau prises en compte.

98

Les PGRI de Bulgarie, de Tchéquie, du Portugal et de Roumanie comprenaient des mesures (qui n'étaient pas encore mises en œuvre) visant à actualiser la réglementation en matière de planification ou à mieux intégrer la planification de l'occupation des sols dans la gestion des risques d'inondation, reconnaissant ainsi des lacunes dans la réglementation en vigueur. Au Portugal, une mesure nationale de prévention vise à définir les zones inondables en fonction des scénarios d'inondation. Elle a pour objet de soumettre les constructions situées dans les zones sujettes à une probabilité moyenne d'inondation à certaines conditions, et de les interdire lorsque cette probabilité est élevée.

99

Tous les États membres visités disposent de moyens juridiques pour déplacer des actifs, par exemple en recourant à l'expropriation (voir figure 8). Cependant, les autorités de ces États membres nous ont expliqué que ces pouvoirs étaient rarement exercés, si ce n'est en dernier recours. Cette situation était la même partout, principalement en raison du fait qu'il est juridiquement difficile et onéreux de satisfaire aux conditions relatives au déplacement des actifs et des personnes.

Conclusions et recommandations

100

Nous avons constaté que la directive sur les inondations avait, dans l'ensemble, produit des effets positifs (voir points 32 à 45), en particulier en ce qui concerne la coordination entre la Commission et les États membres (voir points 33 à 37) et l'évaluation des risques d'inondation (voir points 38 à 40). Des insuffisances, mais également certaines bonnes pratiques, ont été relevées dans l'affectation des fonds (voir points 50 à 57), la hiérarchisation des mesures de lutte contre les inondations (voir points 58 à 60) et la mise en œuvre des plans de gestion des risques d'inondation (voir points 61 à 76). D'importants défis restent à relever à l'avenir afin d'intégrer plus solidement le changement climatique, les systèmes d'assurance contre les inondations et l'aménagement du territoire dans la gestion des risques d'inondation (voir points 77 à 99).

101

La directive sur les inondations a permis d'améliorer la coordination entre la Commission et les États membres et de réaliser des progrès dans l'évaluation des risques d'inondation. Elle s'appuie sur des travaux existants, notamment une coopération de longue date entre les États membres. Cependant, la coopération transfrontalière a principalement consisté en l'échange d'informations, et ne s'est pas étendue à la planification conjointe entre les États membres en ce qui concerne les bassins hydrographiques communs (voir points 32 à 45).

102

Les objectifs des PGRI n'étaient généralement ni quantifiés, ni assortis d'échéances. Dans sept des États membres visités, nous avons constaté que les objectifs stratégiques fixés dans le cadre des PGRI étaient trop vastes, ce qui a entravé l'évaluation des résultats et l'établissement d'un cadre en matière d'obligation de rendre compte pour les organismes concernés (voir points 47 à 49).

Recommandation n° 1 – Renforcer l'obligation de rendre compte

La Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations, devrait vérifier, lors de l'examen des PGRI du deuxième cycle et des cycles suivants, que les États membres fixent des objectifs quantifiables et assortis d'échéances pour les actions de lutte contre les inondations, permettant ainsi l'appréciation des progrès accomplis en vue de leur réalisation, conformément à la directive sur les inondations. Elle devrait partager avec l'ensemble des États membres tous les exemples de bonnes pratiques en matière de définition des objectifs.

Délai de mise en œuvre: mars 2022.

103

Nous avons constaté que les sources de financement aussi bien nationales qu'européennes n'étaient que partiellement répertoriées et garanties, et que le financement destiné aux investissements transfrontaliers était limité. Les PGRI n'étant pas des programmes de financement, les montants enregistrés ne sont pas nécessairement disponibles. Cette situation contribue à accroître l'insécurité du financement des actions de lutte contre les inondations (voir points 50 à 56). Le financement destiné aux investissements transfrontaliers était limité (voir point 57).

Recommandation n° 2 – Améliorer le recensement des ressources financières dans les PGRI, y compris pour les actions transfrontalières

Pour le second cycle de la directive sur les inondations, la Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations, devrait évaluer et faire rapport sur la question de savoir si les États membres:

1. ont répertorié les sources de financement nécessaires pour couvrir les besoins en investissement qui découlent des PGRI et s'ils ont établi un calendrier de mise en œuvre conformément aux disponibilités budgétaires;
2. ont envisagé de réaliser des investissements transfrontaliers pour les mesures de lutte contre les inondations concernant des districts hydrographiques internationaux.

Délai de mise en œuvre: mars 2022.

104

Les procédures de classement régissant l'allocation de ressources aux mesures de lutte contre les inondations devraient être plus étroitement liées aux priorités des PGRI. Dans sept des États membres que nous avons visités, ces procédures présentaient des faiblesses. Par exemple, dans quatre d'entre eux, un facteur déterminant pour la hiérarchisation des projets était leur possibilité de mise en œuvre rapide plutôt que leur efficacité potentielle (voir points 58 à 60).

105

La gestion des risques d'inondation requiert des données de bonne qualité, tant météorologiques, topographiques, hydrographiques que relatives aux activités humaines. Nous avons relevé que les États membres visités étaient conscients de l'intérêt d'investir dans les technologies et les données pour élaborer des modèles utiles pour la gestion des risques d'inondation. Dans tous les États membres visités, nous avons également constaté que la modélisation contribuait à la mise en œuvre de projets de lutte contre les inondations (voir points 63 à 67).

106

La plupart d'entre eux ont utilisé une analyse coûts-avantages pour l'élaboration ou la sélection des projets. Nous avons relevé plusieurs cas présentant des faiblesses (voir point 68).

Recommandation n° 3 – Améliorer les procédures de hiérarchisation et assurer une utilisation optimale des ressources

Lorsque des fonds de l'Union sont demandés, la Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations et dans le contexte de la gestion partagée, devrait cofinancer uniquement les mesures de lutte contre les inondations qui ont été jugées prioritaires dans le cadre des futurs PGRI. La détermination de priorités par les États membres devrait être fondée sur des critères objectifs et pertinents, tels que:

• une analyse coûts-avantages de bonne qualité, en vue d'assurer une utilisation optimale des investissements, et
• le cas échéant, un critère qui tienne compte de l'impact transfrontalier des projets.

Délai de mise en œuvre: mars 2022.

107

La coordination de la mise en œuvre de la directive sur les inondations et de la directive-cadre sur l'eau a généralement permis de créer des synergies. Certains PGRI montrent que des efforts ont été déployés pour s'assurer de leur conformité avec la directive-cadre sur l'eau. Cependant, en Bulgarie et en Roumanie, nous avons visité des projets qui n'étaient pas conformes à cette dernière (voir points 69 et 70).

Recommandation n° 4 – Garantir le respect par les États membres de la directive-cadre sur l'eau

La Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations et la directive-cadre sur l'eau, devrait veiller à ce que les nouvelles infrastructures de lutte contre les inondations proposées par les États membres dans les PGRI soient conformes avec la directive-cadre sur l'eau.

Délai de mise en œuvre: janvier 2019.

108

Les projets d'infrastructure verte présentent de nombreux avantages. Ils constituent un moyen efficace et économique de réduire les risques d'inondation, et la Commission a pris des mesures pour promouvoir les solutions vertes (voir point 71). De telles infrastructures peuvent aussi être utilisées efficacement en combinaison avec des infrastructures grises (voir point 72 et encadré 12), en tant que mesures complémentaires.

109

Néanmoins, il peut parfois s'avérer difficile de mettre en œuvre des solutions vertes. Dans six des États membres visités, les PGRI ne mettaient pas l'accent sur les infrastructures vertes. Outre le manque de soutien de la part des parties prenantes dans certains cas, nous avons recensé des obstacles pratiques à la création d'infrastructures vertes, tels que l'absence de méthodologie adaptée ou de registre foncier, ou le manque de terres disponibles (voir points 72 à 76).

Recommandation n° 5 – Vérifier que les États membres ont analysé la faisabilité de la mise en œuvre de mesures vertes en combinaison avec des mesures grises, le cas échéant

La Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations et la directive-cadre sur l'eau, devrait vérifier, lorsqu'un cofinancement de l'UE est demandé, que les États membres ont analysé la faisabilité de la mise en œuvre d'importantes mesures vertes, seules ou en combinaison avec des solutions grises.

Délai de mise en œuvre: janvier 2019.

110

Les États membres visités n'étaient pas en mesure de prendre en considération l'impact du changement climatique sur l'ampleur, la fréquence et la localisation des inondations. Certaines tendances, telles que les crues soudaines, étaient reconnues mais elles n'étaient pas encore prises en compte dans les modèles d'inondation (voir points 81 et 82).

111

L'élévation du niveau de la mer, conséquence du changement climatique, accroît les risques d'inondations côtières. Lors de la désignation des zones exposées à un risque potentiellement important d'inondation, la plupart des États membres avaient tenu compte du changement climatique uniquement dans les zones côtières. Il nous a toutefois été très difficile de déterminer comment les tendances futures de l'élévation du niveau de la mer avaient été intégrées aux méthodes appliquées. Il importera de plus en plus que la majorité des États membres, notamment ceux qui comptent de grandes villes, des habitants et des infrastructures dans les régions côtières, aient conscience de la hausse probable du niveau de la mer et qu'ils s'y préparent (voir points 83 à 85).

112

Les États membres ont généralement utilisé des données historiques, avec le risque de ne pouvoir prévoir l'augmentation et l'évolution des risques liés au changement climatique. Lors de la cartographie des risques, les probabilités d'inondation sont exprimées en «période de retour probable» ou en pourcentage reflétant la probabilité de survenance d'une inondation au cours d'une année donnée. Ces probabilités, qui reposent sur des données historiques, ne reflètent pas les conditions météorologiques futures ou les éventuels changements dans la fréquence et l'intensité des inondations. Les décisions en matière d'investissement étaient souvent faussées par ce biais. Les conséquences des crues soudaines et l'impact de l'élévation du niveau de la mer peuvent être sous-estimés, ce qui entraîne le risque que les investissements s'avèrent inadaptés plus vite que prévu et deviennent des «actifs échoués» (voir points 86 à 88).

Recommandation n° 6 – Mieux intégrer les effets du changement climatique dans la gestion des risques d'inondation

A - La Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations, devrait vérifier que les PGRI comprennent des mesures visant à renforcer les connaissances et à améliorer la modélisation de l'impact du changement climatique sur les inondations.

Délai de mise en œuvre: juillet 2019.

B - Lors de l'examen des documents requis pour le deuxième cycle de la directive sur les inondations, la Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations, devrait vérifier si les États membres:

1. estiment et modélisent l'impact du changement climatique sur les inondations au moyen d'études et de recherches;
2. élaborent des outils appropriés afin de mieux analyser et prévoir:
   • les inondations pluviales, y compris les crues soudaines;
   • les inondations côtières dues à l'élévation du niveau de la mer;
3. lorsque les effets du changement climatique ne sont pas quantifiables, prévoient des mesures souples pour ajuster le niveau de protection, le cas échéant.

Délai de mise en œuvre: mars 2019 (évaluations préliminaires des risques d'inondation) et mars 2022 (PGRI).

113

Dans un contexte d'augmentation des risques climatiques (voir points 4 à 13), l'assurance constitue un outil de gestion des risques d'inondation (voir point 16). Malgré l'existence de divers modèles d'assurance, le modèle le plus utilisé dans les États membres consistait en une assurance privée non obligatoire contre les inondations. Lorsque les États membres ont opté pour une assurance privée contre les inondations, la couverture est restée faible, si bien que le dysfonctionnement du marché a persisté. Nous avons constaté que la coopération entre les secteurs public et privé en ce qui concerne l'assurance contre les inondations entraînait une augmentation de la couverture des actifs (voir points 89 à 94).

Recommandation n° 7 – Sensibiliser le public aux avantages des assurances contre les inondations et s'efforcer d'étendre cette couverture

Dans le cadre de son examen des PGRI pour le deuxième cycle, la Commission devrait vérifier si les États membres ont planifié des actions en vue:

1. de sensibiliser le public aux avantages des assurances contre les risques d'inondation; et
2. d'étendre cette couverture, par exemple au moyen d'une coopération entre les secteurs public et privé en ce qui concerne l'assurance contre les inondations.

Délai de mise en œuvre: mars 2022.

114

Il existait certaines réglementations en matière d'occupation des sols et d'aménagement du territoire visant à réduire les risques d'inondation, mais les États membres ont encore beaucoup à faire à cet égard. Tous ceux dans lesquels nous nous sommes rendus avaient mis en œuvre des règles en matière de planification de l'occupation des sols restreignant ou interdisant certaines activités dans les zones sujettes aux inondations. Nous avons relevé des cas où les États membres avaient clairement intégré leur politique d'aménagement du territoire dans la gestion des risques d'inondation (voir points 95 et 96).

115

Cependant, certaines réglementations nationales relatives à l'occupation des sols et à l'aménagement du territoire n'étaient ni suffisamment spécifiques, ni suffisamment complètes pour prendre correctement en considération les risques d'inondation. Certains PGRI comprenaient des mesures visant à actualiser la réglementation en matière de planification ou à mieux intégrer à l'avenir la planification de l'occupation des sols dans la gestion des risques d'inondation, reconnaissant ainsi des lacunes dans la réglementation en vigueur, mais ces mesures n'étaient pas encore mises en œuvre. Même si des moyens juridiques pour déplacer les actifs, tels que l'expropriation, étaient en place, ces pouvoirs n'étaient que rarement exercés, si ce n'est en dernier recours (voir points 97 à 99).

Recommandation n° 8 – Évaluer la conformité des PGRI avec la réglementation en matière de planification de l'occupation des sols

La Commission, dans son rôle de supervision tel que prévu par la directive sur les inondations, devrait:

1. vérifier si les États membres ont utilisé leur PGRI pour déterminer la mesure dans laquelle les règles nationales en matière de planification de l'occupation des sols ont été correctement conçues et sont effectivement mises en œuvre dans les zones exposées aux risques d'inondation;
2. diffuser des bonnes pratiques et des orientations aux États membres.

Délai de mise en œuvre: mars 2020.

Le présent rapport spécial a été adopté par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos MILIONIS, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 19 septembre 2018.

Glossaire

Bassin hydrographique: zone dans laquelle toutes les eaux de ruissellement convergent à travers un réseau de rivières, de fleuves et de lacs vers la mer, dans laquelle elles se déversent par une embouchure, un estuaire ou un delta unique.

Crue soudaine: les crues soudaines sont une conséquence des inondations d'origine pluviale. Une crue soudaine est une inondation dont le niveau monte et redescend assez rapidement sans aucun signe avant-coureur ou presque, généralement en conséquence d'une pluie intense tombant sur une zone relativement restreinte.

Danger d'inondation: probabilité qu'un événement de crue potentiellement destructeur survienne au cours d'une période donnée.

Directive-cadre sur l'eau: Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (JO L 327 du 22.12.2000, p. 1).

Districts hydrographiques: principales unités aux fins de la gestion des bassins hydrographiques. La plupart des districts hydrographiques relevant de la directive sur les inondations sont identiques à ceux régis par la directive-cadre sur l'eau.

Gestion des risques d'inondation: pratiques mises en œuvre aux fins du recensement, de l'analyse et de l'atténuation préalables des risques d'inondation, et axées sur:

• la prévention, qui vise à prévenir les dommages causés par les inondations, par exemple en interdisant toute construction dans les zones sujettes aux inondations;
• la protection, qui consiste à prendre des mesures pour réduire la probabilité d'inondations ou l'impact des inondations dans une zone spécifique, par exemple en restaurant les plaines d'inondation et les zones humides;
• la préparation, à savoir informer la population sur les mesures à prendre en cas d'inondation.

Infrastructure verte: réseau planifié d'espaces naturels ou semi-naturels en milieu urbain ou rural et destiné à relever les défis en matière de climat tout en soutenant et en restaurant les processus naturels et écologiques. Dans le contexte du présent rapport, la restauration d'une plaine d'inondation en vue de prévenir l'inondation de zones vulnérables est un exemple d'infrastructure verte.

Inondation: le Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) définit une inondation comme la «submersion par l'eau débordant du lit normal d'un cours d'eau ou d'autres masses d'eau, ou [l']accumulation d'eau sur des zones qui ne sont pas normalement submergées».

Inondation côtière: inondation d'une zone côtière de faible élévation par de l'eau provenant de la mer, d'estuaires ou de lacs côtiers, résultant de phénomènes tels que des niveaux de marée extrêmes ou des ondes de tempête ou encore de l'action des vagues.

Inondation fluviale: inondation survenant lorsqu'un système de drainage naturel ou artificiel, tel qu'une rivière, un cours d'eau ou un canal de drainage, excède sa capacité.

Inondation pluviale: inondation engendrée par de fortes précipitations qui excèdent les capacités de systèmes de drainage naturels ou urbains saturés. L'excès d'eau ne pouvant pas être absorbé, il inonde les rues ou s'écoule le long des pentes.

Plan de gestion des risques d'inondation (PGRI): document définissant des objectifs appropriés et des mesures de prévention des inondations, de protection à leur encontre et de préparation à cette éventualité. Les États membres établissent les PGRI et coordonnent les actions planifiées au niveau des bassins hydrographiques.

Zone exposée à un risque potentiellement important d'inondation: zone identifiée comme présentant un risque potentiellement important d'inondation par les rivières, les précipitations, les eaux souterraines, la mer et les lacs naturels ou artificiels.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

Le présent audit de la performance a été réalisé par la Chambre I, présidée par M. Nikolaos Milionis, Membre de la Cour, et compétente pour les domaines de dépenses relatifs à l'utilisation durable des ressources naturelles. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Phil Wynn Owen, Membre de la Cour, assisté de: M. Gareth Roberts, chef de cabinet, et M. Olivier Prigent, attaché de cabinet; M. Robert Markus, manager principal; M. Bertrand Tanguy, chef de mission; M. Marco Bridgford, M^me Katharina Bryan, M^me Ingrid Ciabatti, M^me Laure Gatter, M^me Victoria Gilson, M. Jan Kubat, M^me Liia Laanes et M^me Radostina Simeonova, auditeurs. M^me Hannah Critoph a fourni une assistance linguistique et M^me Annette Zimmerman a assuré le secrétariat.

Contact

COUR DES COMPTES EUROPÉENNE
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tél. +352 4398-1
Contact: eca.europa.eu/fr/Pages/ContactForm.aspx
Site web: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

De nombreuses autres informations sur l’Union européenne sont disponibles sur l’internet via le serveur Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Office des publications de l’Union européenne, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0979-3	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/37122	QJ-AB-18-024-FR-N
HTML	ISBN 978-92-847-0987-8	ISSN 1977-5695	doi:10.2865/58341	QJ-AB-18-024-FR-Q

© Union européenne, 2018

Toute utilisation ou reproduction de photos ou d’autres éléments non protégés par le droit d’auteur de l’Union européenne nécessite l’autorisation expresse du titulaire du droit d’auteur.

COMMENT PRENDRE CONTACT AVEC L’UNION EUROPÉENNE?

En personne
Dans toute l’Union européenne, des centaines de centres d’information Europe Direct sont à votre disposition. Pour connaître l’adresse du centre le plus proche, visitez la page suivante: https://europa.eu/european-union/contact_fr

Par téléphone ou courrier électronique
Europe Direct est un service qui répond à vos questions sur l’Union européenne. Vous pouvez prendre contact avec ce service:

• par téléphone:
  • via un numéro gratuit: 00 800 6 7 8 9 10 11 (certains opérateurs facturent cependant ces appels),
  • au numéro de standard suivant: +32 22999696;
• par courrier électronique via la page https://europa.eu/european-union/contact_fr

COMMENT TROUVER DES INFORMATIONS SUR L’UNION EUROPÉENNE?

En ligne
Des informations sur l’Union européenne sont disponibles, dans toutes les langues officielles de l’UE, sur le site internet Europa à l’adresse https://europa.eu/european-union/index_fr

Publications de l’Union européenne
Vous pouvez télécharger ou commander des publications gratuites et payantes à l’adresse https://op.europa.eu/fr/publications. Vous pouvez obtenir plusieurs exemplaires de publications gratuites en contactant Europe Direct ou votre centre d’information local (https://europa.eu/european-union/contact_fr).

Droit de l’Union européenne et documents connexes
Pour accéder aux informations juridiques de l’Union, y compris à l’ensemble du droit de l’UE depuis 1951 dans toutes les versions linguistiques officielles, consultez EUR-Lex à l’adresse suivante: http://eur-lex.europa.eu

Données ouvertes de l’Union européenne
Le portail des données ouvertes de l’Union européenne (http://data.europa.eu/euodp/fr) donne accès à des ensembles de données provenant de l’UE. Les données peuvent être téléchargées et réutilisées gratuitement, à des fins commerciales ou non commerciales.