Tulvadirektiivi: riskien arvioinnissa on edistytty, mutta suunnittelua ja täytäntöönpanoa on parannettava

Tiivistelmä

I

Tulvat voivat aiheuttaa loukkaantumisia ja ihmishenkien menetyksiä, huomattavia taloudellisia kustannuksia sekä vahinkoja ympäristölle ja kulttuuriperinnölle. Pahat tulvat ovat yleistyneet Euroopassa. Viime vuosina on rekisteröity keskisuuria tai suuria rankkasadetulvia yli kaksinkertainen määrä 1980-luvun loppuun verrattuna. Ilmastonmuutos on tilannetta pahentava tekijä, koska se aiheuttaa muutoksia sadannassa ja sääoloissa sekä merenpinnan nousua, minkä seurauksena tulvat yleistyvät ja pahenevat. Rannikkoalueilla tulvariskiä lisäävät monet ilmiöt, kuten rannikoiden eroosio, myrskyt merellä sekä nousuvesi ja aaltoja maihin painavat tuulet.

II

Tulvien yleistymisen vuoksi EU antoi vuonna 2007 tulvadirektiivin. Siihen liittyen tilintarkastustuomioistuin pyrki määrittämään, perustuivatko tulvadirektiivin mukaiset tulviin liittyvät ehkäisy-, suojelu- ja valmiustoimet perusteelliseen analyysiin ja olisiko käytettävä lähestymistapa todennäköisesti tehokas.

III

Tarkastuksessa todettiin, että tulvadirektiivin vaikutukset olivat kaiken kaikkiaan myönteisiä, mutta tulviin liittyvien toimien toteutusta haittaa rahoituksen kohdentamisen puutteellisuus. Kaikki jäsenvaltiot ovat aloittaneet tulvariskien hallintasuunnitelmien täytäntöönpanon, mutta niissä on parantamisen varaa. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ilmastonmuutoksen, tulvavakuutusten ja alueiden käytön suunnittelun integroinnissa tulvariskien hallintaan ilmenee tulevaisuudessa vielä suuria haasteita.

IV

Tarkastuksessa todettiin, että tulvadirektiivi oli parantanut komission ja jäsenvaltioiden välistä koordinointia erityisesti komission valvonta- ja seurantatehtävän sekä koordinointia ja tietämyksen ja parhaiden käytäntöjen jakamista varten perustetun työryhmän ansiosta. Tilintarkastustuomioistuimen käyntien kohteena olleet jäsenvaltiot tunnustavat, että tulvadirektiivi on edistänyt tulvariskien arvioinnin ja hallinnan standardointia. Direktiivi perustuu myös jo tehtyyn työhön, erityisesti jäsenvaltioiden väliseen pitkäaikaiseen yhteistyöhön, ja direktiivissä edellytetään, että jäsenvaltiot toteuttavat toimia tulvia koskevan tietoisuuden lisäämiseksi tiettyjen kansalaisten keskuudessa.

V

Vain osa tulvariskien hallintasuunnitelmien rahoituslähteistä oli määritetty ja varmistettu, ja rajat ylittävien investointien rahoitus oli vähäistä. Lisäksi näiden rajallisten varojen jakamisessa sovelletut tärkeysjärjestystä koskevat menettelyt olivat yleensä puutteellisia eikä niissä kohdennettu rahoja vahvistettujen painopisteiden mukaisesti.

VI

Useimmat jäsenvaltiot käyttivät tulviin liittyvien hankkeiden toteuttamisessa kustannus-hyötyanalyysiä saadakseen parhaan vastineen rahoilleen, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi puutteita analyysien käytössä. Huomiota kiinnitettiin sen varmistamiseen, että hankkeet olivat vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia, ja joidenkin jäsenvaltioiden onkin vielä toteutettava siihen liittyen lisätoimia. Vihreät infrastruktuurihankkeet ovat kustannustehokkaita keinoja vähentää tulvariskiä, mutta kahdessa kolmasosassa tarkastetuista jäsenvaltioista suunnitelmissa ei painotettu vihreää infrastruktuuria.

VII

Tutkiessaan tulevaisuuden haasteita tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että tarkastetut jäsenvaltiot eivät kyenneet ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen vaikutusta, kun ne laskivat tulvien suuruusluokkaa, esiintymistiheyttä ja sijaintia. Jäsenvaltiot käyttivät yleensä aiempia tietoja, mihin liittyy se riski, että tulokset eivät kuvasta tulevia sääoloja tai mahdollisia muutoksia tulvien esiintymistiheydessä ja vakavuusasteessa. Muista kuin rakenteita koskevista tulviin liittyvistä toimenpiteistä havaittiin, että silloin kun jäsenvaltiot olivat valinneet yksityisen tulvavakuutuksen, sen kattavuus jäi alhaiseksi Jäsenvaltioissa oli jonkin verran maankäytön ja alueiden käytön suunnittelumääräyksiä, jotka koskevat tulvariskin lieventämistä, mutta lisätoimia tarvitaan niiden parantamiseksi.

VIII

Tilintarkastustuomioistuin esittää näiden havaintojen perusteella, että komissio

• tarkastaa, että jäsenvaltiot parantavat tilivelvollisuuttaan tulvariskien hallintasuunnitelmien tulviin liittyviä toimia koskevilla määrällisillä ja aikasidonnaisilla tavoitteilla
• arvioi ja raportoi, määrittävätkö jäsenvaltiot rahoituslähteet, jotka kattavat tulvariskien hallintasuunnitelmien aiheuttamat tarpeet, ja vahvistavatko ne asiaankuuluvan aikataulun, sekä pyytää jäsenvaltioita harkitsemaan yhdessä mahdollisia rajat ylittäviä investointeja tulvia koskeviin toimenpiteisiin, jotka toteutetaan yhteisillä vesistöalueilla
• yhteisrahoittaa vain tulvatoimenpiteitä, joita varten hankkeita on priorisoitu noudattaen laadukkaan kustannus-hyötyanalyysin kaltaisia objektiivisia ja asiaankuuluvia perusteita ja tarvittaessa rajat ylittäviä hankkeiden vaikutuksia koskevaa perustetta
• valvoo, että jäsenvaltioiden tulvariskien hallintasuunnitelmissa ehdotettu uusi tulvainfrastruktuuri on vesipolitiikan puitedirektiivin mukainen, ja tarkastaa, että jäsenvaltiot ovat EU:n yhteisrahoitusta pyytäessään analysoineet merkittävien vihreiden täydennystoimenpiteiden toteuttamiskelpoisuuden
• tarkastaa, että tulvariskien hallintasuunnitelmat sisältävät toimenpiteitä tulviin kohdistuvien ilmastonmuutoksen vaikutusten tuntemisen ja mallintamisen parantamiseksi, tarkastaa toisella syklillä vaadittavien asiakirjojen tarkistuksessaan, että jäsenvaltiot integroivat paremmin ilmastonmuutoksen vaikutukset tulvariskeiltä suojeluun ja ehkäisyyn ja valmiustoimiin, sekä tarkastaa, aikovatko jäsenvaltiot lisätä kansalaisten tietoisuutta tulvariskit kattavien vakuutusten hyödyistä ja laajentaa vakuutusten kattavuutta esimerkiksi julkisen ja yksityisen tulvavakuutussektorin yhteistyön avulla
• tarkastaa, ovatko jäsenvaltiot arvioineet tulvariskien hallintasuunnitelmiensa avulla, miten suurelta osin jäsenvaltioiden maankäytön suunnittelun säännöt ovat yhdenmukaisia tulvadirektiivin kanssa, ja jakaa hyviä käytäntöjä ja ohjeita jäsenvaltioille.

Johdanto

Miksi tulvilla on merkitystä?

01

Tulvat voivat aiheuttaa loukkaantumisia, ihmishenkien menetyksiä, huomattavia taloudellisia kustannuksia, vahinkoja ympäristölle ja kulttuuriperinnölle sekä tarpeen asuttaa ihmisiä uudelleen. Tulvat tappoivat esimerkiksi touko- ja kesäkuussa 2016 alle kahdessa viikossa ainakin 18 ihmistä ja aiheuttivat yli 3,7 miljardin euron tappiot yhdeksässä jäsenvaltiossa¹. Samanlaiset ilmiöt tappoivat touko- ja kesäkuussa 2013 ainakin 26 ihmistä ja aiheuttivat yli 13 miljardin euron tappiot seitsemässä jäsenvaltiossa².

02

Hydrologisten ilmiöiden taloudelliset kustannukset EU:ssa olivat vuosina 1980–2017 noin 166 miljardia euroa. Tämä on noin kolmasosa ilmastonmuutokseen liittyvien ilmiöiden aiheuttamista tappioista³. Nykyiseen toimintatapaan perustuvassa skenaariossa⁴ ilmastonmuutoksen ja taloudellisten muutosten yhteisvaikutuksista aiheutuvien tulvavahinkojen ennustetaan nousevan EU:ssa vuosien 1981–2010 valvontajakson 7 miljardista eurosta 20 miljardiin euroon vuoteen 2020 mennessä, 46 miljardiin euroon vuoteen 2050 mennessä ja 98 miljardiin euroon vuoteen 2080 mennessä⁵.

03

Tulvat ovat yleistyneet Euroopassa vuodesta 1985 lähtien. Viime vuosien suuntaus osoittaa, että keskisuuria tai suuria⁶ rankkasadetulvia on rekisteröity yli kaksinkertainen määrä 1980-luvun loppuun verrattuna⁷.

Ilmastonmuutoksen merkitys

04

Kun ilmasto muuttuu, EU:ssa esiintyy aiempaa rankempia sateita ja ankarampia myrskyjä ja merten pinnat nousevat. Euroopan ympäristökeskuksen mukaan⁸ vesistö-, hulevesi- ja rannikkotulvien seuraukset pahenevat Euroopassa, sillä tulvista tulee paikallisesti ja alueellisesti rajumpia ja niitä esiintyy useammin.

05

Havaitut ilmastosuuntaukset ja tulevat ilmastoennusteet osoittavat, että sademäärissä on eri puolilla Eurooppaa huomattavaa alueellista vaihtelua. Ennusteiden mukaan vuotuiset sademäärät kasvavat Pohjois-Euroopassa. Talvisadanta saattaa joissakin osissa Eurooppaa lisääntyä yli 25 prosenttia tämän vuosisadan 20 viimeiseen vuoteen mennessä (ks. kaavio 1).

06

Jos jokien kapasiteetti ei riitä sateiden aiheuttaman vesimäärän kuljettamiseen, seurauksena on vesistötulvia. Tonavan, Reinin ja Elben kaltaiset suuret joet voivat tulvia paljon myöhemmin sateen jälkeen, ja tulvat voivat kestää jopa kuukausia.⁹

07

EU:n Välimeren rannikolla vuotuinen sademäärä saattaa kuitenkin pienentyä yli 50 prosenttia¹⁰ tämän vuosisadan 20 viimeiseen vuoteen mennessä. Pitkät ja useammin toistuvat sateettomat kaudet voivat vahingoittaa maanpeitettä, käynnistää eroosion ja lisätä valuntaa ukkosmyrskyjen aikana¹¹.

08

Sadeilmiöt todennäköisesti voimistuvat kaikkialla Euroopassa.¹² Hyvin paikalliset ja erittäin voimakkaat sateet voivat aiheuttaa rankkasadetulvia. Nämä puolestaan voivat aiheuttaa kuolemia ja laajoja tuhoja¹², varsinkin kaupungeissa, joissa ei ole riittäviä kuivatusjärjestelmiä. Rankkasadetulvat ovat entistä yleisempiä erityisesti Välimeren alueella ja vuoristoissa¹³. Rankkasadetulvia on vaikea ennustaa, koska niiden aiheuttaja on erityinen meteorologinen dynamiikka, joka johtuu paikallisista olosuhteista, kuten topografiasta, tuulista ja etäisyydestä mereen. Näiden ilmiöiden ennustamisen parantamiseksi tarvitaan lisätutkimuksia (ks. laatikko 1).

09

EU:n rannikkoalueilla tulvariskiä lisäävät monet ilmiöt, kuten rannikoiden eroosio, myrskyt merellä, nousuvesi ja aaltoja maihin painavat tuulet. Tätä riskiä pahentaa ilmastonmuutoksen aiheuttama merenpintojen nousu (ks. laatikko 2).

10

IPCC:n laatiman maapallon lämpötilan 1,8 °C:een nousuun perustuvan skenaarion¹⁷ mukaan merenpinta ei nouse kaikkialla EU:ssa yhtä paljon, mutta suurimmalla osalla rannikoista se nousee todennäköisesti vuosisadan loppuun mennessä yli 30 cm verrattuna vuosiin 1986–2005 (ks. kaavio 2). Suurten päästöjen skenaariossa (lämpötila nousee 3,7 °C vuosisadan loppuun mennessä verrattuna vuosiin 1986–2005)¹⁸ nousu voisi olla 45–82 cm.

11

Ennustetun merenpinnan nousun sekä myrskyhyökyaaltojen esiintymistiheyden ja voimakkuuden muutosten odotetaan aiheuttavan huomattavia vahinkoja rannikkoalueilla eri puolilla Eurooppaa²⁰. Näillä tiheään asutuilla alueilla sijaitsee huomattavan paljon omaisuutta. Se, että ilmastoriskit kohdistuvat tällaisiin laajasti hyödynnettyihin alueisiin, lisää mahdollisten tappioiden määrää ja tekee hintojen epävarmuuden ja riskien mallintamisesta entistäkin monimutkaisempaa²¹.

12

Kaiken tyyppiset entistä tiheämmin esiintyvät, voimakkaammat ja pysyvämmät ilmastoilmiöt myös pahentavat kaikkia edellä mainittuja²². Jäätikköjen sulaminen heikentää todennäköisesti Amerikan ja Euroopan välisiä suuria merivirtoja, kuten Golfvirtaa, ja tuulivirtauksia, kuten suihkuvirtausta²³. Nämä muutokset voivat vaikuttaa Euroopan sääoloihin, esimerkiksi pidentää myrsky-, sade- tai kuivuuskausia.

13

Seuraavassa taulukossa 1 esitetään yhteenveto kohdissa 5–12 kuvatuista ilmiöistä ja niiden vaikutuksista erityyppisiin tulviin.

Taulukko 1

Yhteenveto ilmastonmuutokseen liittyvistä ilmiöistä ja niiden vaikutuksista tulviin

	Vaikutus seuraavien vakavuusasteeseen:
Ilmastonmuutokseen liittyvä ilmiö	Vesistötulvat	Hulevesitulvat	Rannikkotulvat
Suurempia vuotuisia sademääriä joissakin osissa Eurooppaa, voimakkaampia sadeilmiöitä	⇧	⇧
Pienempiä vuotuisia sademääriä muilla alueilla, mutta suurempia valuntoja ja voimakkaampia ilmiöitä	⇩	⇧
Merenpinnan nousu	⇧ (jokisuistot)		⇧
Kaikenlaisia tiheämpiä, voimakkaampia ja pysyvämpiä ääri-ilmiöitä	⇧	⇧	⇧

Mitä EU on tehnyt?

Mitä tulviin liittyviä ehkäisy-, suojelu- ja valmiustoimia parantavia ratkaisuja on olemassa?

14

EU hyväksyi Keski-Euroopan ja Etelä-Ranskan vuoden 2002 pahojen tulvien jälkeen vuonna 2007 tulvadirektiivin²⁴, jotta tulviin liittyviä ehkäisy-, suojelu- ja valmiustoimia voidaan koordinoida jäsenvaltioiden välillä vesistöalueiden tasolla. Tulviin on järkevintä puuttua vesistöalueiden tasolla eri toimenpiteillä, joilla rajoitetaan valuntaa, hidastetaan joen virtaamaa, annetaan tulvien laajentua luonnontilaiseen maahan ja maatalousmaahan, suojellaan tulville altista omaisuutta (ks. kaaviossa 3 esitettävät vesistöaluetason toimenpiteet) ja vältetään pahentamasta tulvimista alajuoksulla, kuten tulvadirektiivissä edellytetään (ks. kaaviossa 4 esitettävä tulvien välttämistä alajuoksulla koskeva lähestymistapa).

15

Seuraavassa kuvattuja vihreää ja harmaata infrastruktuuria voidaan käyttää yhdessä tulvaongelmien ratkaisemiseen vesistöalueen mittakaavassa, mitä kuvataan myös kaavioissa 3 ja 4:

• Perinteisiä tulvasuojeluratkaisuja ovat padot, penkereet, kanavat, tulvaportit ja yleisesti ottaen erilaiset esteet²⁵. Ne valmistetaan yleensä betonista, ja niitä kutsutaan harmaaksi infrastruktuuriksi.
• Tulvatasanteet, kosteikot ja joenmutkien kunnostus voivat lieventää tulvien vaikutuksia. Tällaisia ratkaisuja kutsutaan vihreäksi infrastruktuuriksi. Tulvadirektiivin 7 artiklassa edellytetään, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa otetaan huomioon alueet, jotka pystyvät pidättämään tulvavettä, kuten luonnonmukaiset tulvatasanteet.

16

Rakenteellisen harmaan ja vihreän infrastruktuurin (ks. liite I) lisäksi on muita ratkaisuja, joilla voidaan vähentää ihmisten ja omaisuuden altistumista tulville. Niitä ovat muun muassa maankäytön suunnittelu²⁶, valistustoimet²⁷ ja vakuutukset. Näistä käytetään tässä nimitystä muut kuin rakenteita koskevat toimenpiteet.

Euroopan komission ja jäsenvaltioiden roolit

17

Komissiossa ympäristöasioiden pääosastolla on koordinointi- ja valvontarooli tulvadirektiivin siirtämisessä osaksi jäsenvaltioiden lainsäädäntöä ja direktiivin täytäntöönpanossa. Komissiolla on myös valtuudet käynnistää rikkomusmenettely, jos jokin jäsenvaltio ei noudata direktiiviä. Tulviin liittyvien toimien täytäntöönpanoon osallistuu myös muita komission pääosastoja, pääasiassa maatalouden ja maaseudun kehittämisen pääosasto sekä alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto, koska ne osallistuvat Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot²⁸) hallinnointiin (ks. kohta 21).

18

Komissio aikoo saattaa vesiasioihin liittyvän lainsäädännön uudelleentarkastelun päätökseen vuonna 2019 EU:n vesipolitiikan, myös tulvariskien hallinnan, tulevan kehityksen ohjaamiseksi.

19

Jäsenvaltioiden vastuulla on tulvadirektiivin varsinainen täytäntöönpano, jotta ne voivat hallita tulvariskejä. Tätä tarkoitusta varten jäsenvaltiot ovat nimenneet vesipiiriviranomaiset. Direktiivissä vaaditaan jäsenvaltioita arvioimaan kaikkien sellaisten maa-alueiden tulvariskit, jotka eivät tavallisesti ole veden peittäminä, kartoittamaan aiempien ja todennäköisten tulevien tulvien suuruusluokka sekä tulville altis omaisuus ja niille mahdollisesti altistuva väestö ja toteuttamaan toimenpiteitä tulvariskin pienentämiseksi (ks. laatikko 3).

20

Direktiivissä vaaditaan myös jäsenvaltioita koordinoimaan tulvariskien hallintakäytäntöjään usean maan alueella sijaitsevilla vesistöalueilla ja välttämään toimenpiteitä, jotka voisivat lisätä tulvariskiä naapurimaassa. Direktiivin mukaan tulvariskien hallintasuunnitelmien ensimmäinen täytäntöönpanosykli kattaa vuodet 2016–2021 ja toinen vuodet 2022–2027.

21

Yhteisen hallinnoinnin yhteydessä jäsenvaltiot laativat ERI-rahastojen ohjelmia varten ohjelma-asiakirjat, jotka komissio sen jälkeen arvioi ja hyväksyy. Jäsenvaltiot vastaavat ohjelmiin sisältyvien toimenpiteiden suunnittelusta, toteutuksesta ja seurannasta. Näistä EU:n ohjelmista voidaan antaa yhteisrahoitusta tulviin liittyviin toimiin, jotka sisältyvät tulvariskien hallintasuunnitelmiin.

EU:ssa käytettävissä olevat varat

22

Tulvariskien hallintamenoja rahoitetaan sekä jäsenvaltioiden talousarvioista että EU:n talousarviosta. Tulviin liittyvistä menoista ei kerätä ja raportoida järjestelmällisesti tietoja jäsenvaltioissa eikä Euroopan komissiossa.

23

Komissio arvioi tulviin jäsenvaltioissa liittyviä menoja koskevan kyselytutkimuksen³⁰ perusteella, että 17 jäsenvaltiota, joilla oli käytettävissään tietoja asiasta, olivat käyttäneet kansallisista lähteistä ja EU:n lähteistä saatuja varoja yhteensä 2,5 miljardia euroa vuodessa³¹ keskimäärin neljän vuoden aikana vuoteen 2015 asti.

24

EAKR:stä, koheesiorahastosta ja maaseuturahastosta tulviin käytettyjä summia ei voida kvatifioida. EAKR:stä ja koheesiorahastosta käytettiin vuosina 2014–2020 ilmastonmuutokseen sopeutumiseen ja ilmastoon liittyvien riskien, kuten tulvien, eroosion, tulipalojen, myrskyjen ja kuivuuden, ehkäisyyn ja hallintaan yhteensä noin 6,3 miljardia euroa³² eli keskimäärin noin 0,9 miljardia euroa vuodessa. Tiedossa ei ole, mikä osa tästä summasta liittyy tulviin. Maaseuturahastosta käytetyistä tulviin liittyvistä summista ei ole saatavilla luotettavia arvioita.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

25

Tilintarkastustuomioistuin pyrki määrittämään, perustuvatko tulvadirektiivin mukaiset tulviin liittyvät ehkäisy-, suojelu- ja valmiustoimet vakaaseen kehykseen ja olisiko käytettävä lähestymistapa todennäköisesti tehokas.

26

Tarkemmin sanottuna tarkastuksessa tutkittiin, oliko tulvadirektiivillä myönteisiä kokonaisvaikutuksia tulviin liittyvien toimien kehyksen luomiseen, hallinnoivatko jäsenvaltiot käytettyjä rahoitusvaroja asianmukaisesti, toteuttivatko ne tulvariskien hallintasuunnitelmiaan hyvin ja ottivatko ne riittävästi huomioon tulevat suuret haasteet.

27

Tarkastusta varten vahvistettiin kriteerit, jotka perustuvat EU:n toimintapolitiikan asiakirjoihin, lainsäädäntöön, komission suuntaviivoihin, tutkimuksiin ja muihin julkaisuihin, jäsenvaltioiden viranomaisten kanssa pidettyihin kokouksiin³³ sekä pilottitarkastuskäyntiin, jonka tilintarkastustuomioistuin teki Alankomaihin syyskuussa 2017. Myös ilmastonmuutoksen ja tulvavakuutusten alan kirjallisuutta arvioitiin ja asiantuntijoita kuultiin.

28

Vuoden 2017 lokakuun ja joulukuun välisenä aikana tehtiin tarkastuskäynnit tietyille vesistöalueille seuraavissa kahdeksassa jäsenvaltiossa: Sloveniassa, Italiassa, Espanjassa, Portugalissa, Romaniassa, Bulgariassa, Itävallassa ja Tšekissä³⁴. Näillä vesistöalueilla³⁵ tarkastettiin myös 31 yhteisrahoitusta saanutta tulviin liittyvää hanketta³⁶ paikan päällä sen arvioimiseksi, ovatko ne tulvadirektiivin ja tulvariskien hallintasuunnitelmien mukaisia.

29

Tarkastuksessa arvioitiin myös, oliko komissio³⁷ varmistanut tulvadirektiivin ja muilla politiikanaloilla toteutettujen tulviin liittyvien toimien asianmukaisen täytäntöönpanon.

30

Koska vuosien 2016–2021 tulvariskien hallintasuunnitelmat ovat aiheuttaneet menoja tähän mennessä vasta vähän, tässä kertomuksessa painopiste on suunnitelluissa menoissa, jotka sisältyvät näihin suunnitelmiin ja ERI-rahastojen ohjelmiin. Siksi tässä kertomuksessa ei arvioida tulvadirektiivin ensimmäiselle syklille suunniteltujen toimenpiteiden yleistä vaikuttavuutta.

31

Työhön ei otettu mukaan hätä- ja toipumistoimia, koska se osa-alue oli jo tarkastettu³⁸ ja joka tapauksessa se ei kuulu tulvadirektiivin soveltamisalaan.

Huomautukset

tulvadirektiivin vaikutukset ovat olleet kaiken kaikkiaan myönteisiä …

32

Tässä osassa arvioidaan, onko tulvadirektiivillä luodulla kehyksellä, joka perustuu jäsenvaltioissa käynnistettyyn kehitykseen ja jossa kaikki asiaankuuluvat sidosryhmät otetaan mukaan, onnistuttu edistämään tulvariskien arviointia ja hallintaa.

Direktiivi on parantanut komission ja jäsenvaltioiden välistä koordinointia

33

Komissio on käynyt läpi jäsenvaltioiden lähettämät tulvariskien alustavat arvioinnit sekä tulvavaara- ja tulvariskikartat³⁹. Tulvariskien hallintasuunnitelmien läpikäynti on vielä kesken. Tätä työtä olisi hyödynnettävä Euroopan parlamentille ja neuvostolle joulukuussa 2018 annettavassa komission kertomuksessa tulvadirektiivin täytäntöönpanosta ottaen huomioon myös ilmastonmuutos.

34

Komissio tarkasti⁴⁰miten jäsenvaltiot ovat saattaneet tulvadirektiivin osaksi kansallista lainsäädäntöään. Heinäkuussa 2018 komissio oli saanut päätökseen kaikki siihen liittyvät rikkomismenettelyt; kaksi tapausta oli kuitenkin edelleen kesken, koska Kreikka ja Espanja toimittivat tulvariskien hallintasuunnitelmansa niin myöhään.

35

Tulvadirektiivin täytäntöönpanoa on koordinoitava vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa. Komissio varmistaa tämän koordinoinnin pääasiassa näitä kahta direktiiviä tukevalla yhteisellä täytäntöönpanostrategialla ja erityisesti tulvia käsittelevän työryhmän (”Working Group F”) avulla, jossa jäsenvaltiot jakavat kokemuksiaan.

36

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että Working Group F on onnistunut foorumi komission ja jäsenvaltioiden yhteistyölle⁴¹.

37

Tulvadirektiivin mukaan riskien arviointi- ja suunnitteluvastuu on jäsenvaltioiden harkintavallassa. Tarkastuksessa todettiin, että asiasta vastaavat jäsenvaltioiden viranomaiset olivat yleisesti ottaen varmistaneet selvän rooli- ja vastuujaon kansallisella, alueellisella ja paikallisella tasolla toimivien eri tahojen välillä.

Tulvadirektiivi johti tulvariskien arvioinnin edistymiseen

38

Yksi tulvadirektiivin keskeinen tulos on ollut tulvariskien määrittelyn standardointi. Tulvariskillä tarkoitetaan tulvan todennäköisyyttä sekä sen vaikutuksia ihmisiin, ympäristöön, kulttuuriperintöön ja talouteen. Kaikki tarkastetut jäsenvaltiot käyttivät tätä lähestymistapaa tulvariskin määrittämiseen.

39

Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot noudattivat arviointi- ja hallintaprosesseissaan tulvadirektiivissä edellytettyä viiden vaiheen lähestymistapaa (ks. kaavio 5).

40

Vaarakartat osoittavat tulvien suuruusluokan eri toistuvuuksien osalta. Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot käyttivät tulvadirektiivissä edellytettyä kolmea toistuvuutta: vähäinen todennäköisyys, keskisuuri todennäköisyys ja korkea todennäköisyys. Tulvadirektiivissä edellytetään myös, että vaarakartoissa esitetään kunkin tulvatilanneskenaarion osalta tulvan laajuuden lisäksi vesisyvyys (ks. liitteessä II esitettävä esimerkki) ja tarvittaessa virtausnopeus. Nämä parametrit ovat ratkaisevia, kun arvioidaan omaisuudelle tai ihmisille aiheutuvia mahdollisia tulvavahinkoja erityisesti rankkasadetulvien tapauksessa. Jäsenvaltiot laativat kartat käyttäen monimutkaisia malleja, jotka kalibroitiin kenttämittauksilla (ks. myös kohdat 63–67).

Tulvadirektiivi perustui aiempaan työhön, kuten jäsenvaltioiden väliseen edelleen jatkuvaan pitkäaikaiseen yhteistyöhön

41

Päällekkäisen työn välttämiseksi tulvadirektiivissä sallitaan se, että jäsenvaltiot hyödyntävät olemassa olevia riskiarviointi- ja suunnitteluasiakirjoja. Esimerkiksi Italiassa ja Portugalissa käytettiin olemassa olevia asiakirjoja sen sijaan, että olisi tehty uusi alustava tulvariskien arviointi. Näin varmistettiin käytäntöjen jatkuvuus.

42

Tulvadirektiivissä velvoitetaan vastuulliset viranomaiset ottamaan huomioon rajat ylittävät näkökohdat riskien arviointi- ja suunnitteluprosessin kaikissa vaiheissa (ks. laatikko 4).

43

Rajat ylittävät tulviin liittyvät toimet perustuvat jäsenvaltioiden väliseen olemassa olevaan pitkäaikaiseen yhteistyöhön, ja niihin kuuluivat pääasiassa tiedonvaihto kahdenvälisissä kokouksissa, tiedottaminen hydrologisista ennusteista ja teknisten standardien yhdenmukaistaminen. Tarkastetut jäsenvaltiot eivät ole vielä laatineet kansainvälisiä tulvariskien hallintasuunnitelmia kansainvälisten vesipiirien tasolla, vaikka tulvadirektiivissä sitä suositellaan⁴².

Jäsenvaltiot toteuttivat toimia tulvia koskevan tietoisuuden lisäämiseksi kansalaisten keskuudessa

44

Yleisölle annettavat tiedot ja yleisön kuuleminen parantavat kansalaisten tietoisuutta tulvariskeistä. Tulvadirektiivissä vaaditaan jäsenvaltioita julkaisemaan tulvariskien alustavat arvioinnit, tulvavaara- ja tulvariskikartat ja tulvariskien hallintasuunnitelmat. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki jäsenvaltiot täyttivät tämän vaatimuksen julkaisemalla ne verkossa.

45

Alankomaat ja Portugali olivat itse asiassa analysoineet tulvariskitietoisuuden tasoa, mikä oli hyvä käytäntö. Ne kuitenkin totesivat, että tietoisuuden taso oli edelleen alhainen.

… mutta rahoituksen kohdentamisessa ilmeni puutteita

46

Tässä osassa käsitellään jäsenvaltioiden menettelyjä, joilla ne kohdensivat varoja tulvariskien hallintaan.

Tulvariskien hallintasuunnitelmien tavoitteita ei ole yleensä määritelty määrällisesti tai ne eivät ole aikaan sidottuja

47

Moitteettoman varainhoidon periaatteet edellyttävät, että toimintapoliittiset tavoitteet ovat täsmällisiä, mitattavia, saavutettavia, asiaan kuuluvia ja aikasidonnaisia. Tulvadirektiivin 7 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan asettamaan tulvariskien hallinnalle tarkoituksenmukaiset tavoitteet ja sisällyttämään tulvariskien hallintasuunnitelmiinsa toimenpiteet niiden saavuttamiseksi.

48

Itävallassa tavoitteet olivat aikasidonnaisia ja viranomaiset käyttivät toimenpiteiden edistymisen seuraamisessa seitsemää luokkaa. Alankomaissa tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ohjelmalle ”Room for the River” oli määritelty määrälliset tavoitteet (ks. kohta 67).

49

Muissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa seitsemässä jäsenvaltiossa tulvariskien hallintasuunnitelmien toimintapoliittiset tavoitteet olivat yleensä liian laajoja. Esimerkiksi Italiassa Itä-Alppeja koskevassa suunnitelmassa ei ollut räätälöity tulvadirektiivin tavoitteita kyseiselle vesistöalueelle vaan ne oli esitetty vain yleisellä tasolla: tulvien i) ihmisten terveydelle, ii) ympäristölle, iii) kulttuuriperinnölle ja iv) taloudelliselle toiminnalle aiheuttamien kielteisten vaikutusten vähentäminen. Tässä suunnitelmassa ei asetettu määrällisiä, aikasidonnaisia tavoitteita. Vuonna 2015 komissio teki vastaavan havainnon arvioidessaan tulvariskien hallintasuunnitelmien luonnoksia.

Tulviin liittyviin suunniteltuihin toimiin tarkoitettuja varoja oli määritelty ja varmistettu liian vähän, ja rajat ylittävien investointien rahoitus oli vähäistä

50

Tulvariskien hallintasuunnitelmissa olisi yksilöitävä tulviin liittyvien toimien rahoituslähteet, ja jäsenvaltioiden viranomaisten olisi varmistettava tarvittava rahoitus. Tilintarkastustuomioistuin arvioi, missä määrin tulvariskien hallintasuunnitelmissa yksilöitiin tulviin liittyviin toimiin, kuten rajat ylittäviin investointeihin, tosiasiallisesti käytettävissä oleva kansallinen ja EU:n rahoitus.

Rahoituslähteet oli yksilöity ja varmistettu vain osittain

51

Tarkastetuista yhdeksästä jäsenvaltiosta kuuden jäsenvaltion tulvariskien hallintasuunnitelmassa ei määritelty selvästi niiden rahoittamiseen tarvittavien varojen lähdettä ja määrää (ks. laatikko 5). Komission arvioinnissa, johon viitataan kohdassa 49, todetaan, että vain pienessä osassa tarkastelluista suunnitelmaluonnoksista annettiin selvät tiedot käytettävissä olevista määrärahoista.

52

Kansalliset tulvariskien hallintasuunnitelmat eivät ole rahoitusohjelmia. Suunnitelmaan kirjattua summaa ei välttämättä ole saatavilla. Vesipiiriviranomaisilla, jotka hallinnoivat suunnitelmia, ei yleensä ole rahoitukseen liittyvää toimivaltaa. Suunnitelmia rahoittavat useat viranomaiset, jotka tekevät päätöksiä omien menettelyjensä mukaisesti. Tämä tilanne lisää tulviin liittyvien toimien rahoituksen epävarmuutta. Esimerkiksi Italiassa Itä-Alppien vesipiirissä tilintarkastustuomioistuin arvioi suunniteltujen menojen ja käytettävissä olevan rahoituksen välisen eron olevan yli 1,1 miljardia euroa eli 80 prosenttia.

53

Tarkastuksessa löytyi kuitenkin näyttöä siitä, että tulviin liittyvien toimien rahoitusta oli pyritty varmistamaan. Alankomaalainen rahasto Delta Fund oli varannut noin 7 miljardia euroa tulviin liittyviin investointeihin vuoteen 2030 asti ja määritellyt rahoitustarpeensa vuoteen 2050 asti. Slovenia on määritellyt selvästi rahoituslähteet noin 75 prosentille vuosina 2017–2021 tarvittavista 540 miljoonasta eurosta.

EU:n varat auttoivat rahoittamaan joitakin tulvariskien hallintaohjelmia

54

Tarkastetuista jäsenvaltioista neljässä EU:n rahastot muodostivat huomattavan osuuden rahoituksesta (ks. laatikko 6).

55

Espanjassa tarkastetut kaksi vesipiiriviranomaista olivat eriarvoisessa asemassa EU:n rahoituksen saannissa: Toisen vesistöalueen tulvatoimenpiteet eivät olleet oikeutettuja EAKR:n yhteisrahoitukseen eikä kansallista rahoitustakaan ollut varmistettu⁴⁴. Tämä aiheutti kahdessa tarkastetussa hankkeessa budjettivajeen. Sitä vastoin toisella vesistöalueella EAKR:n toimenpideohjelmasta rahoitettiin 15 prosenttia tulvariskien hallintasuunnitelmasta.

56

Romania varasi suuren infrastruktuureja koskevan toimenpideohjelman toimintalinjan ”Ilmastonmuutokseen sopeutumisen, riskien ehkäisyn ja hallinnan edistämien” erityisestä tavoitteesta 44 prosenttia (ks. laatikko 6) rannikoiden suojeluhankkeeseen, jonka tarkoituksena on ennallistaa 13 km Mustanmeren rantaa. Tämä hanke hyödyttää paikallisia kiinteistö- ja matkailumarkkinoita. Näin ollen lopuilla tämän toimenpideohjelman 239 miljoonan euron EU-varoilla voitiin kattaa noin kaksi kolmasosaa määritellyistä tulvien ensisijaisten ehkäisy- ja tulvasuojeluhankkeiden kustannuksista.

Tulviin liittyviin rajat ylittäviin investointeihin käytettiin vain vähän rahaa

57

Rajat ylittävät hankkeet koostuivat lähinnä tietojen vaihtamisesta (ks. kohdat 20, 42 ja 43). Niihin tulviin liittyviin infrastruktuureihin, joilla saattaa olla merkitystä kansainvälisesti, rahoitusta kohdistettiin vain vähän. Tilintarkastustuomioistuin löysi kuitenkin myönteisiä esimerkkejä, kuten laatikon 7 esimerkki.

Hankkeiden tärkeysjärjestykseen asettamiseen liittyvät menettelyt olisi yhdistettävä tiiviimmin tulvariskien hallintasuunnitelmien painopisteisiin

58

Tulvadirektiivissä edellytetään, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa priorisoidaan toimenpiteitä tavoitteiden mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuin selvitti, käyttivätkö jäsenvaltiot tällaisia menettelyjä hankkeiden tärkeysjärjestykseen asettamisessa ja valitsemisessa.

59

Selvityksessä havaittiin objektiivisiin perusteisiin pohjautuvia priorisointitapauksia (ks. laatikko 8).

60

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamat tulvariskien hallintasuunnitelmat sisälsivät tärkeysjärjestykseen asettamiseen liittyviä menettelyjä. Näissä menettelyissä oli kuitenkin puutteita tarkastetuista yhdeksästä jäsenvaltiosta seitsemässä. Esimerkiksi Tšekissä, Portugalissa, Romaniassa ja Sloveniassa tärkeysjärjestykseen asettamisessa keskeinen asia oli hankkeen toteuttamisvalmius eikä niinkään sen mahdollinen tehokkuus. Romaniassa erästä hanketta, jota ei hyväksytyn tärkeysjärjestykseen asettamismenetelmän mukaan luettu ensisijaiseksi hankkeeksi, ehdotettiin kuitenkin rahoitettavaksi toimenpideohjelmasta, koska toteutettavuustutkimus oli tehty.

Vaikka jäsenvaltiot ovat aloittaneet tulvariskien hallintasuunnitelmiensa täytäntöönpanon, niissä on parantamisen varaa

61

Tulvadirektiivissä edellytetään, että tulvariskien hallintasuunnitelmissa on punnittu hankkeiden kustannukset ja hyödyt. Tässä osassa arvioidaan, miten laajasti jäsenvaltiot ovat ottaneet nämä tekijät huomioon tulvariskien hallintasuunnitelmien täytäntöönpanossa teknologian, laadukkaiden tietojen, kustannus-hyötyanalyysin ja mallien avulla.

62

Tässä arvioidaan myös, missä määrin jäsenvaltiot ovat koordinoineet tulvadirektiivin täytäntöönpanoa vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa ja vastaavasti ottaneet huomioon vihreän infrastruktuurin tulvariskin torjumisessa⁴⁶.

Tiedot: keskeinen tekijä tulvariskien hallinnassa

63

Tulvariskien hallinta edellyttää laadukkaita tietoja säästä ja sademääristä, topografiasta ja maanpeitteestä, joista ja hydrologisista järjestelmistä sekä ihmisen toimista. Tarkastuksessa havaittiin, että vaara- ja riskitietoja kerätään eri lähteistä, kuten CORINE Land Cover -ohjelmasta⁴⁷, väestölaskennoista, topografisista tiedoista sekä kaupallisten, meteorologisten ja hydrologisten tietojen rekistereistä. Tulvaennusteet ja tulvavaroitusjärjestelmät (ks. myös kohta 43) osoittautuivat yleensä valmiuksien parantamisen kannalta ratkaiseviksi tekijöiksi.

64

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi Romaniassa puutteita topografisissa tiedoissa ja maankäyttötiedoissa, jotka ovat valunnan ja sen seurauksena syntyvien jokivirtauksien mallinnuksen kannalta ratkaisevia. Tarkastuksessa todettiin myös, että Romania oli käynnistänyt hiljattain aloitteita tietojen laadun parantamiseksi.

65

Kaikki tarkastetut jäsenvaltiot olivat vakuuttuneita tekniikkaan ja tietoihin investoimisen hyödyistä mallien laatimisessa, koska ne auttavat hallinnoimaan tulvariskejä. Esimerkiksi Espanja, Portugali, Romania ja Slovenia investoivat hulevesi- ja vesistötulvien mittausasemien asentamiseen ja nykyaikaistamiseen (ks. laatikko 9). Näiltä asemilta saadaan paremmin tietoja meteorologisia ja hydrologisia ennusteita varten erityisesti rankkasadetulvien kaltaisista lyhytaikaisista ilmiöistä (ks. kohta 8 ja laatikko 1).

66

Seuranta-asemilta kerättyjä tietoja voidaan täydentää muista lähteistä saatavilla tiedoilla. Esimerkiksi Italiassa tarkastetussa vesipiirissä kansalaiset voivat innovatiivisessa pilottihankkeessa ”WeSenseIT” jakaa tietoja sosiaalisen median tai älypuhelinsovellusten kautta. Nämä tiedot lisätään seuranta-asemilta kerättyihin tietoihin. Tällaisella kansalaisten ja viranomaisten välisellä kaksisuuntaisella viestinnällä pyritään parantamaan reagointikykyä. Tulvariskien hallintasuunnitelma sisältää toimenpiteen hankkeen laajentamiseksi koko vesistöaluetta koskevaksi.

Vaikka useimmat tarkastetut jäsenvaltiot käyttivät kustannus-hyötyanalyysiä ja malleja hankkeiden suunnittelussa, parannettavaa on edelleen

67

Kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa viranomaiset käyttivät tulvariskien kartoittamiseen mallinnusta ja näyttöön perustuvaa lähestymistapaa (ks. kohta 40). Mallinnuksesta oli apua myös tulvaan liittyvien hankkeiden suunnittelussa. Esimerkiksi hydrauliset mallit auttoivat viranomaisia määrittämään, mitä toimia tarvitaan (ks. esimerkiksi laatikko 10).

68

Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot paitsi Italia ja Portugali käyttivät kustannus-hyötyanalyysiä hankkeiden suunnittelussa tai valinnassa. Näissä analyyseissä oli kuitenkin erilaisia puutteita. Esimerkiksi Espanjassa kustannus-hyötyanalyysi oli vasta kehitteillä eikä järjestelmällisesti riittävässä käytössä.

Tulvadirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanon koordinointi tuotti yleensä synergioita

69

Italian, Slovenian ja Espanjan yhden vesistöalueen tulvariskien hallintasuunnitelmissa kiinnitettiin huomiota myös vesipolitiikan puitedirektiivin vaatimusten täyttämiseen. Italian ja Slovenian tulvariskien hallintasuunnitelmissa yksilöitiin, millä toimenpiteillä saataisiin aikaan näiden kahden direktiivin välisiä synergioita ja mitkä toimenpiteet olivat mahdollisesti ristiriidassa. Italiassa noin 25 prosenttia toimenpiteistä oli nimetty synergiaa tuottaviksi toimenpiteiksi ja vain yksi prosentti oli mahdollisesti ristiriidassa vesipolitiikan puitedirektiivin kanssa.

70

Eräissä tilintarkastustuomioistuimen Bulgariassa ja Romaniassa tarkastamissa hankkeissa tulvatoimet eivät kuitenkaan olleet vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia. Bulgarian viranomaiset eivät olleet ottaneet kaikissa tarkastuskäynnin kohteena olleissa hankkeissa huomioon vihreää infrastruktuuria (ks. kohdat 71–76) vaihtoehtoisena keinona veden pidättämiseen yläjuoksulla⁴⁸ (ks. laatikko 11). Romaniassa viranomaiset suunnittelivat betonin ja kiven käyttämistä pengerryksen vahvistamiseen 6 km:n matkalta harkitsematta vihreän infrastruktuurin vaihtoehtoja.

Vihreän infrastruktuurin hankkeista voi olla paljon hyötyä, mutta niiden toteuttaminen käytännössä voi olla vaikeaa

71

Euroopan ympäristökeskuksen hiljattain julkaisemassa raportissa⁴⁹ katsotaan, että vihreä infrastruktuuri on kustannustehokas keino vähentää tulvariskiä. Komissio on toteuttanut toimia erityisesti Working Group F:n kautta vihreiden ratkaisujen edistämiseksi pääasiassa julkaisemalla ohjeita⁵⁰. Tarkastuksessa selvitettiin, miten laajasti tulvariskien hallintasuunnitelmissa oli käsitelty vihreää infrastruktuuria tulvien hallintakeinona, ja analysoitiin, miten vihreä infrastruktuuri oli toteutettu.

Harvassa suunnitelmassa painopiste on vihreässä infrastruktuurissa…

72

Portugalin ja Espanjan tulvariskien hallintasuunnitelmissa painopiste on vihreässä infrastruktuurissa. Esimerkiksi Espanjan yhden tulvariskien hallintasuunnitelman kaikki suojelutoimenpiteet liittyivät vihreään infrastruktuuriin. Toisella tarkastetulla espanjalaisella vesistöalueella käytettiin harmaan ja vihreän tekniikan yhdistelmää (ks. laatikko 12).

73

Tarkastetuissa kuudessa muussa jäsenvaltiossa vihreä infrastruktuuri ei kuitenkaan muodostanut merkittävää osaa tarkastetuista tulvariskien hallintasuunnitelmista. Tšekissä vain 15 prosenttia suojelutoimenpiteistä koostui vihreästä infrastruktuurista. Italiassa alle kaksi prosenttia 469 sovellettavasta toimenpiteestä koski vihreää infrastruktuuria.

…ja sen toteuttamiselle on esteitä

74

Vähintään kolmessa jäsenvaltiossa jotkin sidosryhmät eivät tukeneet vihreää infrastruktuuria. Slovenian suunnitelmassa oli tarkoituksena edistää vihreää infrastruktuuria, vaikka kansalaiset ja paikalliset päättäjät ilmaisivat pitävänsä harmaata infrastruktuuria parempana, koska he katsoivat sen suojelevan tehokkaammin tulvilta. Samanlaista epäluuloa esiintyi myös Bulgariassa, missä ei ollut rakennettu vielä mitään vihreää infrastruktuuria, vaikka se kuului kansalliseen toimenpideluetteloon.

75

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että vihreän infrastruktuurin toteuttamiselle on myös käytännön esteitä. Romanian viranomaiset esimerkiksi toivat esiin, että maarekisterin, joka olisi maanomistajien tunnistamisen kannalta keskeinen tekijä, puuttuminen muodostaa merkittävän esteen vihreän infrastruktuurin toteuttamiselle. Bulgariassa viranomaisilla ei ole menetelmää sellaisten sopivien maa-alueiden tunnistamiseksi, joilla vihreää infrastruktuuria voitaisiin toteuttaa. Italian ja Espanjan viranomaisten mukaan vihreän infrastruktuurin harvinaisuus johtuu monimutkaisista hallinnollisista ja oikeudellisista menettelyistä tai siitä, että käytettävissä ei ole sopivaa maa-aluetta.

76

Myös maaseuturahasto voisi mahdollisesti rahoittaa vihreitä tulvantorjuntatoimia⁵¹. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että maaseuturahaston vähäinen rooli muodostaa tällä hetkellä myös esteen vihreälle infrastruktuurille (ks. kohta 24). Esimerkiksi Bulgariassa, Italiassa, Portugalissa, Sloveniassa ja Romaniassa tarkastettuihin tulvariskien hallintasuunnitelmiin ei kuulunut tulvatoimenpiteille tarkoitettua maaseuturahaston yhteisrahoitusta. Euroopan komissio totesi lisäksi vuonna 2016⁵², että useimmissa maaseudun kehittämisohjelmissa on jätetty käyttämättä tilaisuus edistää luonnollisia vedenpidätystoimia, joita voidaan vaikuttavasti hyödyntää korjaavina toimenpiteinä.

Tulevaisuudessa on vielä joitakin suuria haasteita

77

Yksi keskeinen perustelu tulvadirektiivin laatimiselle oli ilmastonmuutoksen aiheuttama kasvava tulvariski. Tulvadirektiivissä todetaankin, että pahat tulvat yleistyvät ilmastonmuutoksen vuoksi.

78

Ensimmäisen syklin alustavissa tulvariskin arvioinneissa oli otettava huomioon ilmastonmuutoksen vaikutus käytettävissä tai suoraan johdettavissa olevien tietojen perusteella⁵³. Vuonna 2022 alkavalla toisella syklillä ”ilmastonmuutoksen todennäköinen vaikutus tulvien esiintymiseen on otettava huomioon […] uudelleentarkasteluissa”⁵⁴, jotka koskevat näitä jäsenvaltioiden tekemiä arviointeja ja tulvariskien hallintasuunnitelmia.

79

Tulvadirektiivissä suositellaan myös käyttämään tarvittaessa muita kuin rakenteita koskevia toimenpiteitä (ks. kohta 16). Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös sitä, missä määrin viranomaiset olivat käyttäneet tulvien hallintaan esimerkiksi tulvavakuutuksia ja maankäytön suunnittelua.

Tulviin kohdistuvia ilmastonmuutoksen todennäköisiä vaikutuksia koskevan ajantasaisen tietämyksen puute

80

Tarkastetut jäsenvaltiot eivät kyenneet ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen vaikutusta, kun ne laskivat tulvien suuruusluokkaa, esiintymistiheyttä ja sijaintia. Joitakin suuntauksia, kuten rankkasadetulvien lisääntyminen, oli tunnistettu, mutta niitä ei vielä huomioitu tulvamalleissa.

Hulevesitulviin ja sadevesijärjestelmään kohdistuvia ilmastonmuutoksen vaikutuksia koskevan tietämyksen puute

81

Bulgarialla, Romanialla ja Slovenialla ei ole riittävästi tietoa ilmastonmuutoksen vaikutuksista sademääriin ja niihin liittyviin tulviin, ja maat suunnittelevat asiaa koskevien tutkimusten teettämistä tulvadirektiivin toisella syklillä, jonka on määrä alkaa vuonna 2022. Tšekin viranomaiset ovat ennustaneet sadannan kasvavan keväisin ja syksyisin ja pienenevän kesäisin ja talvisin. Tšekin kansallinen ilmatieteen laitos ei aikonut kasvattaa malleissaan tulvien todennäköisyyttä ilmastonmuutoksen vuoksi.

82

Euroopan ympäristökeskus on raportoinut, että vuotuinen sademäärä pieneni Pyreneiden niemimaalla vuosina 1960–2015⁵⁵. Samassa raportissa varoitetaan myös lyhyempien ja paikallisempien rankkasadetulvien aiheuttamien vahinkojen lisääntymisestä. Italian, Portugalin ja Espanjan viranomaiset eivät kuitenkaan määrittäneet ilmastonmuutoksen vaikutuksia hulevesi- ja vesistötulvien todennäköisyyteen.

Merenpinnan nousua ei otettu täysimääräisesti huomioon

83

Ilmastonmuutoksen aiheuttama merenpinnan nousu lisää rannikkotulvien riskiä (ks. kohdat 9, 10 ja 13). Tarkastetut jäsenvaltiot, joilla on merenrantaa (Bulgaria, Espanja, Italia, Alankomaat, Romania ja Slovenia), olivat yleensä Portugalia lukuun ottamatta määritelleet tulvadirektiivin ensimmäisen täytäntöönpanosyklin aikana rannikkoalueiden mahdollisen merkittävän tulvariskin alueet.

84

Working Group F:n maaliskuussa 2017 järjestämän ilmastonmuutosta koskevan työpajan keskeinen johtopäätös oli, että useimmat jäsenvaltiot ottivat ilmastonmuutoksen huomioon rannikkoalueiden mutta eivät sisämaiden mahdollisen merkittävän tulvariskin alueiden määrittelyssä. Tilintarkastustuomioistuin totesi lisäksi, että on erittäin epäselvää, miten merenpinnan nousun tulevat suuntaukset oli otettu huomioon sovelletuissa menetelmissä. Poikkeuksen teki Bulgaria, joka käytti ilmastonmuutoksen aiheuttamaa merenpinnan nousua koskevia arvovälejä ja otti huomioon kolme todennäköisyystasoa kahdessa skenaariossa.

85

Jäsenvaltioiden, joissa on tärkeitä kaupunkeja, paljon asukkaita ja infrastruktuuria rannikkoalueilla, on entistä tärkeämpää tiedostaa todennäköiset globaalit ja paikalliset merenpinnan nousut. Todennäköinen merenpinnan nousun riski on määritetty vuoteen 2050 asti. Epävarmempi on mahdollisen muutoksen suuruus vuodesta 2050 vuoteen 2100 (ks. kaavio 6), jolloin muutos voi kiihtyä entisestään.

Jäsenvaltiot käyttivät yleensä aiempia tietoja, missä on riskinä se, että ne eivät vastaa suurentuneita ilmastoriskejä

86

Tulvadirektiivissä ei vaadita, että kartoituksissa olisi otettava huomioon ilmastonmuutoksen vaikutukset tulviin. Kaikki tarkastetut jäsenvaltiot sovelsivat tulvariskien kartoituksessa tulvaskenaarioita, jotka perustuivat tulvadirektiivin mukaiseen kolmen eri tason todennäköisyyteen (ks. kohta 40). Nämä tulvien todennäköisyydet ilmaistaan ”todennäköisenä toistumisaikana” tai prosenttiosuutena, joka vastaa tulvan esiintymisen todennäköisyyttä tiettynä vuotena. Nämä yleiset luokitukset perustuivat aiempiin tilastollisiin sarjoihin, joissa otetaan huomioon vain aiemmat hydrologiset ja meteorologiset mallit. Ne eivät kuitenkaan vastaa tulevia sääoloja tai mahdollisia ilmastonmuutoksen tulvien esiintymistiheydessä ja vakavuudessa aiheuttamia muutoksia. Tulevien olosuhteiden huomioon ottaminen edellyttää asianmukaista ennusteiden laatimiseen liittyvää osaamista (ks. kohdat 80–82).

87

Tarkastuksessa todettiin, että investointipäätöksiä olivat vastaavasti usein ohjanneet ilmaistuun suojelun tasoon perustuvat riskiarvioinnit, kuten ”kerran 100” vuodessa. Tämä saattaa vääristää investointipäätöksiä, koska ei tiedosteta riskiprofiilien muuttumista nopeasti muuttuvan ilmaston seurauksena (ks. kohdat 4–13).

88

Tavallista voimakkaampien sateiden aiheuttamien rankkasadetulvien seurauksia (ks. kohdat 4, 8 ja 82) ja merenpinnan nousun vaikutuksia (ks. laatikko 13) saatetaan aliarvioida, minkä seurauksena investoinnit saattavat jäädä veden alle tai ne saattavat tulla käyttökelvottomiksi ennakoitua aiemmin ja muuttua siten hukkainvestoinneiksi.

Kun jäsenvaltiot valitsivat yksityisen tulvavakuutuksen, kattavuus jäi pieneksi

89

EU:n strategiassa ilmastonmuutokseen sopeutumiseksi suositellaan yhtenä keskeisenä toimena, että ”edistetään vakuutus- ja muita rahoitustuotteita ilmastokestävien investointi- ja liiketoimintapäätösten varmistamiseksi”⁵⁶. Tulvariskipainotetut vakuutusmaksut voivat auttaa lisäämään yksityishenkilöiden tietoisuutta tulvariskistä ja estämään asutusalueiden rakentamisen tulva-alttiille alueille. Tulvavahinkojen varalta otettujen vakuutusten maksut voivat myös vauhdittaa talouden elpymistä luonnonkatastrofin jälkeen. Vakuutusalan tietojen mukaan⁵⁷ vakuutukset kattoivat noin 25 prosenttia tulvavahingoista Euroopassa vuosina 1980–2017.

90

Komissio seuraa tämän strategian täytäntöönpanoa jäsenvaltioissa ja on todennut, että vakuutusvälinettä ei ole vielä integroitu hyvin kansallisiin sopeutumista koskeviin päätöksentekoprosesseihin tai laajempiin ilmastoriskien hallintastrategioihin. Komission tavoitteena EU:n strategiaa suunniteltaessa oli lisätä luonnonkatastrofien varalta otettavien vakuutusten käyttöä. Jos vakuutusten kattavuus pysyy alhaisena, tulvavakuutusmaksut pysyvät korkeina, mikä puolestaan vähentää vakuutusten kysyntää⁵⁸.

91

Tarkastuksessa havaittiin, että vakuutussuoja tulvien varalta oli heikko. Vaikka olemassa on erilaisia vakuutusmalleja (ks. kaavio 7), tarkastetuissa jäsenvaltioissa tarjottiin eniten vapaaehtoisia yksityisiä tulvavakuutuksia. Tämä malli on käytössä Bulgariassa, Tšekissä, Italiassa, Portugalissa ja Sloveniassa. Romanian järjestelmä on myös yksityinen, ja tulvavakuutuksen on tarkoitus olla asuintaloille pakollinen. Bulgariassa, Italiassa ja Romaniassa vain pienellä määrällä ihmisistä oli tulvavakuutus (ks. laatikko 14).

92

OECD on myös todennut, että vakuutusten pieni kattavuus voi aiheuttaa valtioille paljon paineita maksaa korvauksia tulvavahingoista, mikä heikentäisi vakuutusten kattavuuden kasvua⁵⁸. Tarkastuksessa löydettiin esimerkki tällaisesta tilanteesta Itävallasta, missä tuoreessa tutkimuksessa⁵⁹ todettiin, että julkinen korvausjärjestelmä ”Katastrophenfonds” saattaisi estää vakuutusalan roolin laajenemisen äärimmäisten sääilmiöiden aiheuttamien vahinkojen korvaamisessa.

93

Alankomaissa mahdollisen vakavan rannikkotulvan tai padon murtumisen erittäin suuri riskitaso⁶⁰ selittää julkisten toimien tarpeen. Julkinen suojelu- ja ehkäisyjärjestelmä itse asiassa toimii yhteisenä tai julkisena vakuutusjärjestelmänä rannikkotulvien tai padon murtumisen varalta.

94

Espanjassa julkinen elin hallinnoi tulvien kaltaiset poikkeukselliset riskit kattavaa järjestelmää yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tämän järjestelmän rahoitustavassa ja omaisuuden korvaustasossa on joitakin vahvuuksia (ks. laatikko 15).

Jäsenvaltioissa oli joitakin tulvariskin lieventämistä koskevia maankäytön ja alueiden käytön suunnittelumääräyksiä, mutta lisätoimia tarvitaan

95

Tulvadirektiivissä mainitaan myös maankäytön ja alueiden käytön suunnittelu näkökohtina, jotka on otettava huomioon tulvariskien hallintasuunnitelmissa. Tällaiset toimet ovat tärkeitä, jotta voidaan rajoittaa ihmisten ja omaisuuden altistumista tulville niille alttiilla alueilla (ks. kohta 16) ja vähentää valumia yläjuoksulla sijaitsevilta alueilta.

96

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki tarkastetut jäsenvaltiot olivat laatineet maankäytön suunnittelua koskevia sääntöjä, jotka rajoittavat tai estävät tiettyjä toimia tulva-alttiilla alueilla. Itävalta, Slovenia ja Espanja olivat selvästi integroineet alueiden käytön suunnittelupolitiikkansa tulvariskien hallintaan (ks. laatikko 16).

97

Tarkastetuista jäsenvaltioista viidessä tulva-alttiiden alueiden määritelmät olivat kuitenkin usein epäselviä tai niillä ei ollut aina suoraa yhteyttä tulvadirektiivin soveltamiseen liittyviin tulvavaarakarttoihin. Esimerkiksi Romania oli asettanut rajoituksia ”helposti tulviville alueille”, mutta tätä käsitettä ei ollut määritelty selvästi eikä sitä yhdistetä lainsäädännössä tulvakartoitukseen. Määräyksissä ei ilmaistu tulvien tyyppiä tai esiintymistiheyttä eikä vedensyvyyttä.

98

Bulgarian, Tšekin, Portugalin ja Romanian tulvariskien hallintasuunnitelmiin kuului toimenpiteitä suunnittelumääräysten päivittämiseksi tai maankäytön suunnittelun integroimiseksi paremmin tulvariskien hallintaan. Suunnitelmissa siis tunnustettiin, että nykyiset määräykset ovat puutteellisia, mutta toimenpiteitä ei ollut vielä toteutettu. Portugalissa pyritään kansallisella ehkäisytoimenpiteellä määrittämään tulva-alueet tulvaskenaarioiden mukaisesti. Toimenpiteen tarkoituksena on asettaa ehtoja sellaisille alueille rakentamiselle, joilla tulvan todennäköisyys on keskisuuri, ja kieltää rakentaminen alueilla, joilla tulvan todennäköisyys on suuri.

99

Kaikilla tarkastetuilla jäsenvaltioilla on oikeudelliset keinot siirtää omaisuutta esimerkiksi pakkolunastuksella (ks. kaavio 8). Tarkastettujen jäsenvaltioiden viranomaiset kuitenkin kertoivat, että näitä valtuuksia käytettiin harvoin tai niitä käytettiin vain viimeisenä keinona. Näin toimittiin kaikkialla pääasiassa siksi, että omaisuuden ja ihmisten siirtämisen ehtoja oli oikeudellisesti vaikea täyttää ja se tulisi kalliiksi.

Johtopäätökset ja suositukset

100

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että tulvadirektiivillä on ollut kaiken kaikkiaan myönteisiä vaikutuksia (ks. kohdat 32–45) erityisesti komission ja jäsenvaltioiden välisen koordinoinnin (ks. kohdat 33–37) ja tulvariskien arvioinnin (ks. kohdat 38–40) kannalta. Varojen kohdentamisessa (ks. kohdat 50–57), tulviin liittyvien toimenpiteiden priorisoinnissa (ks. kohdat 58–60) ja tulvariskien hallintasuunnitelmien täytäntöönpanossa (ks. kohdat 61–76) oli puutteita mutta myös joitakin hyviä käytäntöjä. Suuria haasteita on edelleen ilmastonmuutoksen, tulvavakuutusjärjestelmien ja aluesuunnittelun sisällyttämisessä entistä tiiviimmin tulvariskien hallintaan (ks. kohdat 77–99).

101

Tulvadirektiivi on parantanut komission ja jäsenvaltioiden välistä koordinointia ja edistänyt tulvariskien arviointia. Tulvadirektiivi perustui jo tehtyyn työhön, kuten jäsenvaltioiden väliseen pitkäaikaiseen yhteistyöhön. Rajat ylittävään yhteistyöhön kuului kuitenkin pääasiassa tietojen vaihtaminen, eikä se ollut laajentunut kansainväliseksi yhteiseksi suunnitteluksi yhteisillä vesistöalueilla (ks. kohdat 32–45).

102

Tulvariskien hallintasuunnitelmien tavoitteita ei yleensä ollut määritelty määrällisesti, eivätkä ne olleet aikaan sidottuja. Seitsemässä jäsenvaltiossa, joihin tehtiin tarkastuskäynti, tulvariskien hallintasuunnitelmissa oli asetettu liian laajoja poliittisia tavoitteita. Se haittasi tulosten arvioimista ja asiaankuuluvien elimien tilivelvollisuuskehyksen vahvistamista (ks. kohdat 47–49).

Suositus 1 – Parannetaan tilivelvollisuutta

Komission olisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan tarkistettava toisen ja sitä seuraavien syklien tulvariskien hallintasuunnitelmien tarkastuksen yhteydessä, että jäsenvaltiot ovat asettaneet tulviin liittyville toimille määrälliset ja aikasidonnaiset tavoitteet. Silloin niiden saavuttamisen etenemistä voitaisiin arvioida tulvadirektiivin mukaisesti. Komission olisi levitettävä kaikki tavoitteiden asettamiseen liittyvät hyvät käytänteet kaikille jäsenvaltioille.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2022.

103

Tarkastuksessa todettiin, että vain osa kansallisista ja EU:n rahoituslähteistä oli määritetty ja varmistettu ja että rajat ylittävien investointien rahoitus oli vähäistä. Tulvariskien hallintasuunnitelmat eivät ole rahoitusohjelmia, joten kaikki kirjatut rahamäärät eivät välttämättä ole käytettävissä. Tilanne lisää tulviin liittyvien toimien rahoituksen epävarmuutta (ks. kohdat 50–56). Rajat ylittäviin investointeihin oli saatavilla vain rajallisesti rahoitusta (ks. kohta 57).

Suositus 2 – Määritetään taloudelliset resurssit paremmin tulvariskien hallintasuunnitelmissa myös rajat ylittäviä toimia varten

Komission olisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan tarkistettava ja raportoitava tulvadirektiivin toista sykliä varten, että jäsenvaltiot ovat

1. määrittäneet rahoituslähteet tulvariskien hallintasuunnitelmista johtuvien investointien kattamiseksi ja laatineet täytäntöönpanolle aikataulun käytettävissä olevan rahoituksen mukaisesti
2. harkinneet rajat ylittäviä investointeja kansainvälisten vesistöalueiden tulvatoimenpiteisiin.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2022.

104

Menettelyt, jotka liittyvät tärkeysjärjestykseen asettamiseen varoja kohdennettaessa, olisi yhdistettävä tiiviimmin tulvariskien hallintasuunnitelmien painopisteisiin. Näissä menettelyissä oli puutteita seitsemässä tarkastetussa jäsenvaltiossa. Esimerkiksi neljässä jäsenvaltiossa tärkeysjärjestykseen asettamisessa keskeinen asia oli hankkeen toteuttamisvalmius eikä niinkään sen mahdollinen tehokkuus (ks. kohdat 58–60).

105

Tulvariskien hallinta edellyttää laadukkaita tietoja säästä, topografiasta, hydrologiasta ja ihmisen toimista. Tarkastetut jäsenvaltiot olivat tietoisia tekniikkaan ja tietoihin investoimisen hyödyistä valuntamallien laatimisessa, koska ne auttavat hallinnoimaan tulvariskejä. Tarkastuksessa havaittiin myös, että kaikissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa mallinnus auttoi tulviin liittyvien hankkeiden toteuttamisessa (ks. kohdat 63–67).

106

Useimmissa tarkastetuissa jäsenvaltioissa käytettiin kustannus-hyötyanalyysiä hankkeiden suunnittelussa tai valinnassa. Joissakin tapauksissa havaittiin puutteita (ks. kohta 68).

Suositus 3 – Parannetaan priorisointimenettelyjä ja edellytetään vastineen saamista rahalle

Silloin kun EU:lta pyydetään varoja, komission tulisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan ja yhteistyössä toteutettavaa hallinnointitapaa noudattaen yhteisrahoittaa vain toimenpiteitä, jotka on priorisoitu tulevien tulvariskien hallintasuunnitelmien mukaisesti. Jäsenvaltioiden tekemän priorisoinnin olisi perustuttava objektiivisiin ja asiaankuuluviin perusteisiin, joita ovat muun muassa

• laadukas kustannus-hyötyanalyysi parhaan vastineen saamiseksi rahoille investoinneista
• tarvittaessa peruste, joka koskee hankkeiden rajat ylittäviä vaikutuksia.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2022.

107

Tulvadirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanon koordinointi tuotti yleensä synergioita. Joissakin tulvariskien hallintasuunnitelmissa oli nähtävissä merkkejä pyrkimyksistä toimia vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisesti. Tilintarkastustuomioistuimen Bulgariassa ja Romaniassa tarkastamat hankkeet eivät kuitenkaan aina olleet vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisia (ks. kohdat 69 ja 70).

Suositus 4 – Varmistetaan vesipolitiikan puitedirektiivin noudattaminen jäsenvaltioissa

Komission olisi tulvadirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan valvottava, että jäsenvaltioiden tulvariskien hallintasuunnitelmissa ehdotettu uusi tulvainfrastruktuuri on vesipolitiikan puitedirektiivin mukaista.

Toteutumisen tavoiteajankohta: tammikuu 2019.

108

Vihreät infrastruktuurihankkeet ovat monella tavalla hyödyllisiä. Ne tarjoavat kustannustehokkaita keinoja tulvariskin vähentämiseen, ja komissio on toteuttanut toimia vihreiden ratkaisujen edistämiseksi (ks. kohta 71). Niitä voidaan myös käyttää tehokkaasti yhdessä harmaan infrastruktuurin kanssa (ks. kohta 72 ja laatikko 12) täydentävinä toimenpiteinä.

109

Vihreitä ratkaisuja voi kuitenkin olla joskus vaikea toteuttaa käytännössä. Kuudessa tarkastuskäynnin kohteena olleessa jäsenvaltiossa tulvariskien hallintasuunnitelmissa ei keskitytty vihreään infrastruktuuriin. Sen lisäksi, että joissain tapauksissa puuttui sidosryhmien tuki, vihreän infrastruktuurin luomisessa ilmeni käytännön esteitä, kuten tarkoituksenmukaisten menetelmien tai maarekisterin puute taikka se, että käytettävissä ei ole sopivaa maa-aluetta (ks. kohdat 72–76).

Suositus 5 – Tarkistetaan, että jäsenvaltiot ovat analysoineet mahdollisuudet toteuttaa vihreitä toimenpiteitä tarvittaessa yhdessä harmaan infrastruktuurin kanssa

Komission olisi tulvadirektiivin ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan tarkastettava, että jäsenvaltiot ovat EU:n yhteisrahoitusta pyytäessään analysoineet merkittävien vihreiden toimenpiteiden toteuttamiskelpoisuuden yksin tai yhdessä harmaiden ratkaisujen kanssa.

Toteutumisen tavoiteajankohta: tammikuu 2019.

110

Tarkastetut jäsenvaltiot eivät kyenneet ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen vaikutusta, kun ne laskivat tulvien suuruusluokkaa, esiintymistiheyttä ja sijaintia. Joitakin suuntauksia, kuten rankkasadetulvien lisääntyminen, oli tunnistettu, mutta niitä ei vielä huomioitu tulvamalleissa (ks. kohdat 81 ja 82).

111

Ilmastonmuutoksen aiheuttama merenpinnan nousu lisää rannikkotulvien riskiä. Useimmat jäsenvaltiot ovat ottaneet ilmastonmuutoksen huomioon vain rannikkoalueiden mahdollisen merkittävän tulvariskin alueiden määrittämisessä. Tilintarkastustuomioistuin kuitenkin totesi, että on erittäin epäselvää, miten merenpinnan nousun tulevat suuntaukset oli otettu huomioon sovelletuissa menetelmissä. Useimpien jäsenvaltioiden ja erityisesti niiden, joissa on tärkeitä kaupunkeja, paljon asukkaita ja infrastruktuuria rannikkoalueilla, on entistä tärkeämpi tiedostaa todennäköiset merenpinnan nousut ja tehdä niitä varten suunnitelmia (ks. kohdat 83–85).

112

Jäsenvaltiot käyttivät yleensä aiempia tietoja, missä on riskinä se, että ne eivät vastaa ilmastonmuutoksen aiheuttamia kasvavia ja muuttuvia riskejä. Kartoituksissa tulvien todennäköisyydet ilmaistaan ”todennäköisenä toistumisaikana” tai prosenttiosuutena, joka vastaa tulvan esiintymisen todennäköisyyttä tiettynä vuotena. Nämä aiempiin tietoihin perustuvat luvut eivät kuitenkaan kuvasta tulevia sääoloja tai mahdollisia muutoksia tulvien esiintymistiheydessä ja vakavuusasteessa. Sama painotus vaikutti usein investointipäätöksiin. Rankkasadetulvien seurauksia ja merenpinnan nousun vaikutuksia saatetaan aliarvioida, jolloin riskinä on se, että investoinnit osoittautuvat nopeammin riittämättömiksi ja muuttuvat hukkainvestoinneiksi (ks. kohdat 86–88).

Suositus 6 – Integroidaan ilmastonmuutoksen vaikutukset paremmin tulvariskien hallintaan

A- Komission olisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan tarkastettava, että tulvariskien hallintasuunnitelmat sisältävät toimenpiteitä, joilla parannetaan tulviin kohdistuvien ilmastonmuutoksen vaikutusten tuntemusta ja mallintamista.

Toteutumisen tavoiteajankohta: heinäkuu 2019.

B- Tulvadirektiivin toisella syklillä vaadittavien asiakirjojen tarkistuksen yhteydessä komission olisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan tarkastettava, että jäsenvaltiot

1. arvioivat ja mallintavat tutkimusten avulla ilmastonmuutoksen vaikutuksia tulviin
2. kehittävät tarkoituksenmukaisia välineitä, joilla analysoidaan ja ennustetaan entistä paremmin
   • hulevesitulvia, myös rankkasadetulvia
   • rannikkotulvia, jotka johtuvat merenpinnan noususta
3. suunnittelevat joustavia toimenpiteitä suojelutason säätämiseksi tarvittaessa, jos ilmastonmuutoksen vaikutuksia ei voida arvioida määrällisesti.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2019 (alustavat tulvariskin arvioinnit) ja maaliskuu 2022 (tulvariskien hallintasuunnitelmat).

113

Ilmastoon liittyvien riskien kasvaessa (ks. kohdat 4–13) vakuutus on yksi tulvariskien hallintakeino (ks. kohta 16). Vaikka olemassa on erilaisia vakuutusmalleja, tarkastetuissa jäsenvaltioissa tarjottiin eniten vapaaehtoisia yksityisiä tulvavakuutuksia. Kun jäsenvaltiot valitsivat yksityisen tulvavakuutuksen, kattavuus jäi pieneksi, mikä tarkoittaa, että markkinat toimivat edelleen puutteellisesti. Tarkastuksessa havaittiin, että tulvavakuutuksiin liittyvä julkisen ja yksityisen sektorin välinen yhteistyö lisäsi omaisuuden suojaamista vakuutuksilla (ks. kohdat 89–94).

Suositus 7 – Lisätään yleisön tietoisuutta tulvavakuutuksen hyödyistä ja parannetaan vakuutusten kattavuutta

Komission olisi toisen syklin tulvariskien hallintasuunnitelmien tarkistamisen yhteydessä tarkastettava, ovatko jäsenvaltiot suunnitelleet toimia, joilla

1. lisätään yleisön tietoisuutta tulvariskin varalta otettavan vakuutuksen hyödyistä
2. parannetaan vakuutusten kattavuutta esimerkiksi julkisen ja yksityisen sektorin välisellä tulvavaikutuksia koskevalla yhteistyöllä.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2022.

114

Jäsenvaltioissa oli jonkin verran maankäytön ja alueiden käytön suunnittelua koskevia määräyksiä, jotka koskevat tulvariskin lieventämistä, mutta lisätoimia tarvitaan. Kaikki tarkastuskäynnin kohteena olleet jäsenvaltiot olivat panneet täytäntöön joitakin maankäytön suunnittelua koskevia sääntöjä, jotka rajoittavat tai estävät tiettyjä toimia tulva-alttiilla alueilla. Joissakin tapauksissa jäsenvaltiot olivat selvästi sisällyttäneet alueiden käytön suunnittelupolitiikkansa tulvariskien hallintaan (ks. kohdat 95 ja 96).

115

Osa kansallisista maankäytön suunnittelua tai alueiden käytön suunnittelua koskevista määräyksistä ei kuitenkaan ollut tarpeeksi yksityiskohtaisia ja täydellisiä niin, että niissä olisi otettu tulvariski asianmukaisesti huomioon. Joihinkin tulvariskien hallintasuunnitelmiin sisältyi toimenpiteitä suunnittelumääräysten päivittämiseksi tai maankäytön integroimiseksi paremmin tulvariskien hallintaan tulevaisuudessa, ja suunnitelmissa tunnustettiin näin voimassa olevien määräysten puutteet, mutta näitä toimenpiteitä ei ollut vielä toteutettu. Vaikka omaisuuden siirtämiseksi oli käytettävissä oikeudellisia keinoja, kuten pakkolunastus, näitä valtuuksia käytettiin harvoin tai vasta viimeisenä keinona (ks. kohdat 97–99).

Suositus 8 – Tulvariskien hallintasuunnitelmien ja maankäytön suunnittelua koskevien sääntöjen yhdenmukaisuuden arviointi

Komission olisi tulvadirektiivin mukaisessa valvontaominaisuudessaan

1. tarkastettava, ovatko jäsenvaltiot käyttäneet tulvariskien hallintasuunnitelmiaan sen arvioimiseen, onko maankäytön suunnittelua koskevat säännöt laadittu jäsenvaltioissa tarkoituksenmukaisesti ja pantu tehokkaasti täytäntöön tulvariskille alttiilla alueilla
2. levitettävä hyviä käytäntöjä ja ohjeita jäsenvaltioille.

Toteutumisen tavoiteajankohta: maaliskuu 2020.

Tilintarkastustuomioistuimen I jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Nikolaos Milioniksen johdolla hyväksynyt tämän erityiskertomuksen Luxemburgissa 19. syyskuuta 2018 pitämässään kokouksessa.

Sanasto

Hulevesitulva: Rankkasateiden aiheuttama tulva, jonka seurauksena luonnon omat ojitusjärjestelmät tai viemärijärjestelmät tulvivat yli. Ne eivät pysty pidättämään ylimääräistä vettä, joka valuu kaduille tai rinteitä pitkin alaspäin.

Mahdollisen merkittävän tulvariskin alue: Alueet, joilla on tunnistettu olevan mahdollinen merkittävä jokien, sateen, pohjaveden, meren taikka luonnon- tai tekojärvien aiheuttaman tulvan riski.

Rankkasadetulva: Rankkasadetulvat ovat hulevesitulvien alaryhmä. Rankkasadetulva nousee ja laskee nopeasti usein ilman ennakkovaroitusta ja johtuu yleensä suhteellisen pienelle alueelle kohdistuvasta runsaasta sateesta.

Rannikkotulva: Veden tulviminen alavalle rannikolle merestä, jokisuistosta tai järvestä vuoroveden erittäin suurten pinnankorkeuksien, hyökyaaltojen tai aaltoilun kaltaisten ilmiöiden seurauksena.

Tulva: Hallitustenvälisen ilmastonmuutospaneelin (IPCC) määritelmän mukaan tulvalla tarkoitetaan joen tai muun vesistön tulvimista yli normaalien rajojensa tai yleensä kuivana olevan alueen peittymistä vedellä.

Tulvariskien hallinta: Käytännöt, jotka liittyvät tulvariskien tunnistamiseen, analysoimiseen ja lieventämiseen etukäteen:

• Ehkäisy: tulvien aiheuttamien vahinkojen ehkäiseminen esimerkiksi kieltämällä tulville alttiille alueille rakentaminen.
• Suojelu: tulvien todennäköisyyttä tai tulvien vaikutuksia tietyissä paikoissa pienentävien toimien toteuttaminen esimerkiksi ennallistamalla tulvatasanteita ja kosteikkoja.
• Valmiustoimet: tiedottaminen yleisölle siitä, miten tulvatilanteessa on toimittava.

Tulvariskien hallintasuunnitelma: Asiakirja, jossa määritellään asianmukaiset tavoitteet sekä tulviin liittyvät ehkäisy-, suojelu- ja valmiustoimet. Jäsenvaltiot vahvistavat tulvariskien hallintasuunnitelmat ja koordinoivat suunniteltuja toimia vesistöalueiden tasolla.

Tulvavaara: Mahdollisesti vahinkoja aiheuttavan tulvan todennäköisyys tietyllä ajanjaksolla.

Vesipiirit eli vesienhoitoalueet: Vesistöalueiden hoidon perusyksiköt. Useimmat tulvadirektiivin mukaiset vesipiirit vastaavat vesipolitiikan puitedirektiivin vesipiirejä.

Vesipolitiikan puitedirektiivi: Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY, annettu 23 päivänä lokakuuta 2000, yhteisön vesipolitiikan puitteista (EYVL L 327, 22.12.2000, s. 1).

Vesistöalue: Maa-alue, josta kaikki pintavalunta virtaa purojen, jokien ja mahdollisesti järvien verkoston kautta mereen yksittäisen jokisuun, jokisuualueen tai suistoalueen kautta.

Vesistötulva: Tulva, joka syntyy, kun luonnollisen tai keinotekoisen kuivatusjärjestelmän, kuten joen tai kuivatuskanavan, kapasiteetti ylittyy.

Vihreä infrastruktuuri: Kaupungissa tai maaseudulla sijaitseva luonnontilaisten tai osittain luonnontilaisten alueiden suunniteltu verkosto, jonka tarkoituksena on vastata ilmastohaasteisiin ja tukea tai ennallistaa luonnollisia ja ekologisia prosesseja. Yksi tämän kertomuksen aihepiiriin liittyvä esimerkki vihreästä infrastruktuurista on tulvatasanteen ennallistaminen haavoittuvien alueiden tulvimisen estämiseksi.

Tarkastustiimi

Tilintarkastustuomioistuin esittää erityiskertomuksissaan tulokset tarkastuksista, joita se kohdistaa EU:n toimintapolitiikkoihin ja ohjelmiin tai yksittäisten talousarvioalojen hallinnointiin liittyviin aihealueisiin. Tilintarkastustuomioistuin valitsee ja suunnittelee nämä tarkastustehtävät siten, että niillä saadaan aikaan mahdollisimman suuri vaikutus. Se ottaa valinta- ja suunnitteluvaiheessa huomioon tuloksellisuuteen tai säännönmukaisuuteen kohdistuvat riskit, asianomaisten tulojen tai menojen määrän, tulevat kehityssuunnat sekä poliittiset näkökohdat ja yleisen edun.

Tästä tuloksellisuuden tarkastuksesta vastasi I tarkastusjaosto, jonka erikoisalana on luonnonvarojen kestävä käyttö. Tarkastusjaoston puheenjohtaja on Euroopan tilintarkastustuomioistuimen jäsen Nikolaos Milionis. Tarkastus toimitettiin tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Phil Wynn Owenin johdolla. Siihen osallistuivat kabinettipäällikkö Gareth Roberts ja kabinettiavustaja Olivier Prigent, toimialapäällikkö Robert Markus, tehtävävastaava Bertrand Tanguy sekä tarkastajat Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes ja Radostina Simeonova. Kielellisissä kysymyksissä avusti Hannah Critoph ja assistenttina toimi Annette Zimmerman.

Yhteystiedot

EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Puh. +352 4398-1
Tiedustelut: eca.europa.eu/fi/Pages/ContactForm.aspx
Verkkosivut: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0964-9	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/968450	QJ-AB-18-024-FI-N
HTML	ISBN 978-92-847-0972-4	ISSN 1977-5792	doi:10.2865/87120	QJ-AB-18-024-FI-Q

© Euroopan unioni, 2018.

Euroopan unionin tekijänoikeuden piiriin kuulumattomien kuvien tai muun materiaalin käyttöön tai jäljentämiseen on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijoilta.

YHTEYDENOTOT EU:HUN

Käynti tiedotuspisteessä
Euroopan unionin alueella toimii yhteensä satoja Europe Direct -tiedotuspisteitä. Lähimmän tiedotuspisteen osoite löytyy verkosta: https://europa.eu/european-union/contact_fi

Yhteydenotot puhelimitse tai sähköpostitse
Europe Direct -palvelu vastaa Euroopan unionia koskeviin kysymyksiin. Palveluun voi ottaa yhteyttä

• soittamalla maksuttomaan palvelunumeroon 00 800 6 7 8 9 10 11 (jotkin operaattorit voivat periä puhelumaksun),
• soittamalla puhelinnumeroon +32 22999696 tai
• sähköpostitse: https://europa.eu/european-union/contact_fi

TIETOA EU:STA

Verkkosivut
Tietoa Euroopan unionista on saatavilla kaikilla EU:n virallisilla kielillä Europa-sivustolla, https://europa.eu/european-union/contact_fr

EU:n julkaisut
EU:n ilmaisia ja maksullisia julkaisuja voi ladata tai tilata EU Bookshopista, osoitteesta https://op.europa.eu/fi/publications. Ilmaisia julkaisuja on mahdollista saada usean kappaleen erinä ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun tai paikalliseen tiedotuspisteeseen (ks. https://europa.eu/european-union/contact_fi).

EU:n lainsäädäntö ja siihen liittyvät asiakirjat
EU:n koko lainsäädäntö vuodesta 1951 ja muuta tietoa EU:n oikeudesta on saatavilla kaikilla virallisilla kielillä EUR-Lex-tietokannassa osoitteessa http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=fi

EU:n avoin data
EU:n avoimen datan portaalin (http://data.europa.eu/euodp) kautta on saatavilla EU:n data-aineistoja. Data on ilmaiseksi ladattavissa ja uudelleenkäytettävissä sekä kaupallista että ei-kaupallista käyttöä varten.