Die Hochwasserrichtlinie: Fortschritte bei der Bewertung der Risiken, Verbesserungsbedarf bei der Planung und Umsetzung

Zusammenfassung

I

Hochwasser kann Verletzte und Todesopfer fordern und erhebliche wirtschaftliche Kosten sowie Schäden an der Umwelt und am kulturellen Erbe verursachen. Schwere Überschwemmungen treten in Europa immer häufiger auf. In den letzten Jahren waren mehr als doppelt so viele mittlere bis starke Sturzfluten zu verzeichnen als noch in den späten 1980er-Jahren. Der Klimawandel verschärft diese Situation noch weiter: Er führt zu Veränderungen in den Niederschlags- und Witterungsverhältnissen, zu einem Anstieg des Meeresspiegels und folglich zu häufigeren und schwereren Überschwemmungen. Verschiedene Phänomene wie Küstenerosion, Stürme auf dem Meer, Gezeitenhochwasser und Winde, die die gezeitenabhängige Flut landeinwärts drücken, erhöhen das Hochwasserrisiko in Küstengebieten.

II

Als Reaktion auf die Häufung von Hochwasserereignissen erließ die EU im Jahr 2007 die Hochwasserrichtlinie. Vor diesem Hintergrund sollte anhand der Prüfung ermittelt werden, ob sich Hochwasservermeidung, -schutz und -vorsorge im Rahmen der Hochwasserrichtlinie auf eine solide Analyse stützten und der gewählte Ansatz voraussichtlich wirksam sein wird.

III

Der Hof stellte fest, dass die Hochwasserrichtlinie insgesamt positive Auswirkungen hatte, die Umsetzung hochwasserbezogener Maßnahmen jedoch durch Mängel bei der Zuweisung von Finanzmitteln beeinträchtigt ist. Alle Mitgliedstaaten haben mit der Umsetzung der Hochwasserrisikomanagementpläne (HRMP) begonnen, doch es besteht Verbesserungsbedarf. Den Erkenntnissen des Hofes zufolge bleiben auch künftig große Herausforderungen bestehen: So gilt es, den Klimawandel, Hochwasserversicherungen und Elemente der Raumordnung deutlich umfassender in das Hochwasserrisikomanagement zu integrieren.

IV

Die Prüfung des Hofes ergab, dass sich die Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten durch die Hochwasserrichtlinie verbessert hat. Dies ist insbesondere auf die Aufsichts- und Überwachungsfunktion der Kommission sowie die Einrichtung einer eigenen Arbeitsgruppe als Forum für die Koordinierung und den Austausch von Wissen und bewährten Verfahren zurückzuführen. Die vom Hof besuchten Mitgliedstaaten würdigten die positive Rolle der Hochwasserrichtlinie bei der Standardisierung der Bewertung und dem Management von Hochwasserrisiken. Die Richtlinie baute auch auf der bisherigen Arbeit auf, insbesondere auf der seit Langem bestehenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, und verpflichtete die Mitgliedstaaten, bestimmte Bürger stärker für das Thema Hochwasser zu sensibilisieren.

V

Die Finanzierungsquellen waren in den HRMP nur teilweise angegeben und gesichert, und grenzüberschreitende Investitionen wurden nur in begrenztem Umfang finanziert. Darüber hinaus wiesen die Einstufungsverfahren zur Verteilung dieser begrenzten Mittel im Allgemeinen Mängel auf, und die Gelder wurden nicht gemäß den festgelegten Prioritäten zugewiesen.

VI

Was die Umsetzung hochwasserbezogener Projekte anbelangt, so verwendeten die meisten Mitgliedstaaten Kosten-Nutzen-Analysen, um die Mittel optimal einzusetzen. Allerdings stellte der Hof eine Reihe von Mängeln bei ihrer Verwendung fest. Es wurde darauf geachtet, dass die Projekte der Wasserrahmenrichtlinie entsprachen, doch müssen einige Mitgliedstaaten diesbezüglich noch weitere Anstrengungen unternehmen. Grüne Infrastrukturprojekte sind ein kosteneffizientes Mittel, um Hochwasserrisiken zu verringern. Dennoch bildete grüne Infrastruktur in den Plänen von zwei Dritteln der besuchten Mitgliedstaaten keinen Schwerpunkt.

VII

Was die Herausforderungen für die Zukunft anbelangt, so stellte der Hof fest, dass die besuchten Mitgliedstaaten nicht in der Lage waren, die Auswirkungen des Klimawandels auf das Ausmaß, die Häufigkeit und den Ort des Auftretens von Hochwasser einzukalkulieren. Die Mitgliedstaaten verwendeten in der Regel historische Daten, wodurch die Gefahr besteht, dass künftige Witterungsbedingungen oder potenzielle Änderungen der Häufigkeit und Schwere von Hochwasserereignissen nicht berücksichtigt werden. Im Hinblick auf nicht-bauliche hochwasserbezogene Maßnahmen stellte der Hof fest, dass der Versicherungsschutz in den Mitgliedstaaten, die sich für eine private Hochwasserversicherung entschieden, niedrig blieb. Es gab einige Flächennutzungs- und Raumordnungsvorschriften zur Verringerung des Hochwasserrisikos, doch die Mitgliedstaaten müssen mehr tun, um diese zu verbessern.

VIII

Auf der Grundlage dieser Feststellungen empfiehlt der Hof der Kommission,

• sich zu vergewissern, dass die Mitgliedstaaten die Rechenschaftspflicht verbessern, indem sie in den HRMP quantifizierbare und terminierte Ziele für hochwasserbezogene Maßnahmen festlegen;
• zu bewerten, ob die Mitgliedstaaten Finanzierungsquellen zur Deckung des sich aus den HRMP ergebenden Bedarfs angeben und einen entsprechenden Zeitplan festlegen, sowie darüber zu berichten; die Mitgliedstaaten aufzufordern, gemeinsam Überlegungen zu potenziellen grenzüberschreitenden Investitionen in hochwasserbezogene Maßnahmen in internationalen Flussgebietseinheiten anzustellen;
• nur diejenigen Hochwasserschutzmaßnahmen zu kofinanzieren, bei denen die Projekte auf der Grundlage objektiver und sachgerechter Kriterien wie einer hochwertigen Kosten-Nutzen-Analyse und gegebenenfalls einem Kriterium bezüglich der grenzüberschreitenden Auswirkungen von Projekten priorisiert werden;
• bei neuen Hochwasserinfrastrukturen, die von den Mitgliedstaaten in den HRMP vorgeschlagen werden, die Einhaltung der Wasserrahmenrichtlinie durchzusetzen; zu überprüfen, dass in Fällen, in denen eine EU-Kofinanzierung beantragt wird, die Mitgliedstaaten die Durchführbarkeit bedeutender grüner Ergänzungsmaßnahmen analysiert haben;
• sich zu vergewissern, dass die HRMP Maßnahmen zur Verbesserung des Wissensstands und der Modellierung im Hinblick auf die Auswirkungen des Klimawandels auf Überschwemmungen enthalten; sich bei ihrer Überprüfung der für den zweiten Zyklus erforderlichen Dokumente zu vergewissern, dass die Mitgliedstaaten die Auswirkungen des Klimawandels besser in den Hochwasserschutz, die Hochwasservermeidung und die Hochwasservorsorge einbeziehen; zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten Maßnahmen geplant haben, um die Öffentlichkeit für die Vorteile des Versicherungsschutzes gegen Hochwasserrisiken zu sensibilisieren und den Versicherungsschutz zu erhöhen, beispielsweise durch die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen Sektor und der privaten Versicherungsbranche im Bereich Hochwasser;
• zu prüfen, ob die Mitgliedstaaten mithilfe ihrer HRMP bewertet haben, inwieweit ihre Vorschriften für die Flächennutzungsplanung auf die Hochwasserrichtlinie abgestimmt sind, und die Mitgliedstaaten über bewährte Verfahren zu informieren und ihnen Leitfäden an die Hand zu geben.

Einleitung

Hochwasser und seine Folgen

01

Hochwasser kann Verletzte und Todesopfer fordern, erhebliche wirtschaftliche Kosten sowie Schäden an der Umwelt und am kulturellen Erbe verursachen und die Umsiedlung von Menschen erforderlich machen. Beispielsweise kamen durch Überschwemmungen im Mai und Juni 2016 in neun Mitgliedstaaten¹ innerhalb von nur zwei Wochen mindestens 18 Menschen ums Leben und es entstanden Schäden in Höhe von mehr als 3,7 Milliarden Euro. Im Mai und Juni 2013 kosteten ähnliche Ereignisse in sieben Mitgliedstaaten² mindestens 26 Menschen das Leben und es kam zu Schäden von mehr als 13 Milliarden Euro.

02

Die EU-weiten wirtschaftlichen Kosten im Zusammenhang mit hydrologischen Ereignissen beliefen sich zwischen 1980 und 2017 auf rund 166 Milliarden Euro. Dies entspricht in etwa einem Drittel der Schäden aufgrund von klimawandelbedingten Ereignissen³. Gemäß den Prognosen eines Szenarios mit unveränderten Rahmenbedingungen („Business as usual“)⁴ werden die EU-weiten Hochwasserschäden aufgrund der kombinierten Wirkung klimatischer und wirtschaftlicher Veränderungen von 7 Milliarden Euro jährlich im Kontrollzeitraum 1981-2010 bis zu den 2020er-Jahren auf 20 Milliarden Euro jährlich, bis zu den 2050er-Jahren auf 46 Milliarden Euro jährlich und bis zu den 2080er-Jahren auf 98 Milliarden Euro jährlich ansteigen⁵.

03

Seit 1985 treten in Europa Hochwasser häufiger auf. Die Entwicklungen der letzten Jahre zeigen, dass mehr als doppelt so viele mittlere bis starke Sturzfluten⁶ verzeichnet wurden als in den späten 1980er-Jahren⁷.

Die Bedeutung des Klimawandels

04

Durch den Klimawandel kommt es in der EU zu schwereren Regenfällen, heftigeren Stürmen und steigenden Meeresspiegeln. Laut der Europäischen Umweltagentur (EUA)⁸ werden sich die Folgen von Flussüberschwemmungen, niederschlagsbedingten Überschwemmungen und Küstenüberschwemmungen in Europa insgesamt verschärfen, weil Intensität und Häufigkeit von Überschwemmungen auf lokaler und regionaler Ebene zunehmen.

05

Die bisherigen Klimaentwicklungen und zukünftigen Klimaprojektionen zeigen, dass die Niederschlagsmengen in Europa regional höchst unterschiedlich sind. Die Projektionen deuten auf einen Anstieg der jährlichen Regenmenge in Nordeuropa hin. Die Niederschläge im Winter könnten bis zu den letzten 20 Jahren dieses Jahrhunderts in einigen Teilen Europas um mehr als 25 % zunehmen (siehe Abbildung 1).

06

Kann ein Flusssystem die niederschlagsbedingten Wassermengen nicht mehr aufnehmen, kommt es zu Flussüberschwemmungen. Bei großen Flüssen wie der Donau, dem Rhein oder der Elbe können die Überschwemmungen auch erst längere Zeit nach dem Niederschlag auftreten und sogar mehrere Monate andauern⁹.

07

An der Mittelmeerküste der EU hingegen könnten die jährlichen Niederschlagsmengen bis zu den letzten 20 Jahren dieses Jahrhunderts um mehr als 50 % zurückgehen¹⁰. Längere und häufigere Trockenperioden könnten die Bodendecke schädigen, wodurch es zu Erosion und bei Gewittern zu zunehmendem Abfluss kommen könnte¹¹.

08

Europaweit werden die Niederschlagsereignisse künftig voraussichtlich heftiger ausfallen¹². Lokal stark begrenzte und sehr heftige Regenfälle können Sturzfluten auslösen. Sie können Todesfälle und verheerende Zerstörungen¹² verursachen, insbesondere in Städten, in denen es kein angemessenes Entwässerungssystem gibt. Vor allem in der Mittelmeerregion und in den Bergen treten Sturzfluten immer häufiger auf¹³. Sie lassen sich nur sehr schwer vorhersagen, da sie durch bestimmte meteorologische Dynamiken aufgrund lokaler Voraussetzungen wie Topografie, Windsituation oder Entfernung zum Meer entstehen. Es muss gezielt geforscht werden, um die Vorhersage solcher Ereignisse zu verbessern (siehe Kasten 1).

09

Verschiedene Phänomene wie Küstenerosion, Stürme auf dem Meer, Gezeitenhochwasser und Winde, die die gezeitenabhängige Flut landeinwärts drücken, erhöhen das Hochwasserrisiko in den Küstengebieten der EU. Dieses Risiko wird durch den klimawandelbedingten Anstieg des Meeresspiegels noch verschärft (siehe Kasten 2).

10

Der Meeresspiegel wird in der EU nicht überall im gleichen Umfang ansteigen, gemäß dem IPCC-Szenario einer weltweiten Temperaturerhöhung um 1,8 °C¹⁷ werden die Pegel an den allermeisten Küsten bis zum Ende des Jahrhunderts aber um voraussichtlich mehr als 30 cm gegenüber dem Zeitraum 1986-2005 ansteigen (siehe Abbildung 2). Beim Szenario mit hohen Treibhausgasemissionen (Temperaturerhöhung bis zum Ende des Jahrhunderts um 3,7 °C gegenüber dem Zeitraum 1986-2005¹⁸) könnte der Anstieg zwischen 45 und 82 cm betragen.

11

Der projizierte Anstieg des Meeresspiegels und Veränderungen hinsichtlich der Häufigkeit und Heftigkeit von Sturmfluten werden in den Küstengebieten ganz Europas aller Voraussicht nach erhebliche Schäden verursachen²⁰. Diese dicht bevölkerten Gebiete verfügen über einen erheblichen Anteil an Vermögenswerten. Durch eine solche Kombination aus klimatischen Risiken und umfassend genutzten Gebieten steigt das Ausmaß der potenziellen Verluste und erhält die Risikomodellierung und die Modellierung von Preisunsicherheit zusätzliche Komplexität²¹.

12

Durch häufigere, heftigere und länger andauernde Klimaereignisse aller Art werden sich die beschriebenen Entwicklungen ebenfalls weiter verschärfen²². Durch das Abschmelzen der Gletscher dürften sich wichtige Meeresströmungen wie der Golfstrom und Windströmungen wie der Jetstream zwischen Amerika und Europa abschwächen²³. Infolge dieser Veränderungen könnten sich die Witterungsverhältnisse in Europa ändern; so könnten beispielsweise Sturm-, Regen- oder Dürreperioden länger andauern.

13

In der nachstehenden Tabelle 1 sind die in den Ziffern 5-12 beschriebenen Phänomene sowie deren Auswirkungen auf die verschiedenen Arten von Hochwasser zusammengefasst.

Tabelle 1

Überblick über klimawandelbedingte Phänomene und deren Auswirkungen auf Hochwasser

	Auswirkungen auf die Schwere von …
Klimawandelbedingtes Phänomen	Flussüberschwemmungen	Niederschlagsbedingte Überschwemmungen	Küstenüberschwemmungen
Höhere jährliche Niederschlagsmenge in einigen Teilen Europas, heftigere Niederschlagsereignisse	⇧	⇧
Niedrigere jährliche Niederschlagsmenge in anderen Gegenden, aber höherer Abfluss und heftigere Ereignisse	⇩	⇧
Anstieg des Meeresspiegels	⇧ (Ästuare)		⇧
Häufigere, heftigere und länger andauernde Extremereignisse aller Art	⇧	⇧	⇧

Bisherige Maßnahmen der EU

Bestehende Lösungen für Hochwasservermeidung, -schutz und -vorsorge

14

Als Reaktion auf schwere Hochwasser in Mitteleuropa und Südfrankreich im Jahr 2002 hat die EU im Jahr 2007 die Hochwasserrichtlinie²⁴ verabschiedet, um Hochwasservermeidung, -schutz und -vorsorge in und zwischen den Mitgliedstaaten auf Ebene der Flusseinzugsgebiete zu koordinieren. Hochwasser lässt sich am besten auf der Ebene der Einzugsgebiete bekämpfen, und zwar mithilfe einer Reihe von Maßnahmen wie Begrenzung des Abflusses, Verlangsamung der Fließgeschwindigkeit, Ableitung von Überschwemmungen auf natürliche und landwirtschaftliche Flächen, Schutz anfälliger Vermögenswerte (siehe Maßnahmen auf Ebene der Flusseinzugsgebiete in Abbildung 3) und Begrenzung des Hochwasserrisikos flussabwärts, wie in der Hochwasserrichtlinie gefordert (siehe einen Ansatz zur Vermeidung von Hochwasser flussabwärts in Abbildung 4).

15

Grüne und graue Infrastruktur, wie nachstehend beschrieben, kann in Kombination genutzt werden, um Hochwasserprobleme auf Ebene der Einzugsgebiete zu lösen. Dies wird auch in den Abbildungen 3 und 4 veranschaulicht.

• Klassische Lösungen zum Hochwasserschutz umfassen Dämme, Deiche, Kanäle, Sturmflutsperrwerke sowie Barrieren im Allgemeinen²⁵. Da sie häufig aus Beton sind, werden derartige Vorrichtungen als graue Infrastruktur bezeichnet.
• Überschwemmungsgebiete, Feuchtgebiete oder die Wiedermäandrierung von Flüssen können die Auswirkungen von Hochwasser verringern. Derartige Lösungen werden als grüne Infrastruktur bezeichnet. Gemäß Artikel 7 der Hochwasserrichtlinie sollten in den HRMP Gebiete mit dem Potenzial zur Retention von Hochwasser, wie z. B. natürliche Überschwemmungsgebiete, berücksichtigt werden.

16

Zusätzlich zur grauen und grünen Infrastruktur (siehe Anhang I) können auch andere Lösungen das Hochwasserrisiko für Menschen und Vermögenswerte verringern. Dazu gehören Flächennutzungsplanung²⁶, Sensibilisierungsmaßnahmen²⁷ und Versicherungen. Diese Lösungen werden als nicht-bauliche Maßnahmen bezeichnet.

Rolle der Europäischen Kommission und der Mitgliedstaaten

17

Innerhalb der Kommission ist die Generaldirektion Umwelt für die Koordinierung und Aufsicht der Umsetzung und Durchführung der Hochwasserrichtlinie zuständig. Zudem ist sie befugt, in Fällen von Nichteinhaltung durch die Mitgliedstaaten Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten. Auch andere Generaldirektionen der Kommission - insbesondere die Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung sowie die Generaldirektion Regionalpolitik und Stadtentwicklung - sind durch ihre Aufgaben im Rahmen der geteilten Verwaltung der europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds²⁸) an der Umsetzung hochwasserbezogener Maßnahmen beteiligt (siehe Ziffer 21).

18

Die Kommission beabsichtigt, ihre Bewertung der wasserbezogenen Rechtsvorschriften im Jahr 2019 abzuschließen, um künftige Entwicklungen in der EU-Wasserpolitik, unter anderem auf dem Gebiet des Hochwasserrisikomanagements, zu steuern.

19

Die Mitgliedstaaten sind für die konkrete Durchführung der Hochwasserrichtlinie zum Management von Hochwasserrisiken zuständig. Zu diesem Zweck haben die Mitgliedstaaten für die Flussgebietseinheiten zuständige Behörden benannt. Gemäß der Richtlinie sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, das Hochwasserrisiko für sämtliche Flächen, die normalerweise nicht mit Wasser bedeckt sind, zu bewerten, das Ausmaß vergangener und wahrscheinlicher künftiger Hochwasser darzustellen, Karten über gefährdete Vermögenswerte und Personen zu erstellen und Maßnahmen zur Verringerung des Hochwasserrisikos zu ergreifen (siehe Kasten 3).

20

Des Weiteren müssen die Mitgliedstaaten nach Maßgabe der Richtlinie ihre Maßnahmen zum Hochwasserrisikomanagement in länderübergreifenden Einzugsgebieten koordinieren und Maßnahmen vermeiden, die das Hochwasserrisiko in angrenzenden Ländern erhöhen könnten. Der erste HRMP-Anwendungszyklus der Richtlinie erstreckt sich auf den Zeitraum 2016-2021, der zweite auf den Zeitraum 2022-2027.

21

Für die im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung durchgeführten ESI-Fonds-Programme erstellen die Mitgliedstaaten Programmplanungsdokumente, die anschließend von der Kommission beurteilt und genehmigt werden. Für die Ausgestaltung, Durchführung und Überwachung der in den Programmen vorgesehenen Maßnahmen sind die Mitgliedstaaten zuständig. Im Rahmen dieser Programme können hochwasserbezogene Maßnahmen, die in den HRMP enthalten sind, kofinanziert werden.

In der EU verfügbare Mittel

22

Die Ausgaben für das Hochwasserrisikomanagement werden sowohl aus den Haushalten der Mitgliedstaaten als auch aus dem EU-Haushalt finanziert. Weder in den Mitgliedstaaten noch bei der Europäischen Kommission werden systematisch Daten über hochwasserbezogene Ausgaben erhoben oder gemeldet.

23

Im Anschluss an eine in den Mitgliedstaaten durchgeführte Erhebung³⁰ über hochwasserbezogene Ausgaben schätzte die Kommission, dass die 17 Mitgliedstaaten, für die Informationen vorlagen, über einen Vierjahreszeitraum bis 2015 im Durchschnitt jährlich insgesamt 2,5 Milliarden Euro³¹ (nationale und EU-Quellen) ausgegeben hatten.

24

Die im Rahmen des EFRE, des Kohäsionsfonds und des ELER für Hochwassermaßnahmen zugewiesenen Beträge können nicht quantifiziert werden. Die Ausgaben aus dem EFRE und dem Kohäsionsfonds für die Anpassung an den Klimawandel und die Vermeidung und Bewältigung klimabezogener Risiken, zu denen Überschwemmungen wie auch Erosion, Brände, Stürme und Dürren zählen, beliefen sich im Zeitraum 2014-2020 auf rund 6,3 Milliarden Euro³², d. h. durchschnittlich rund 0,9 Milliarden Euro pro Jahr. Welcher Anteil dieses Betrags sich konkret auf den Bereich Hochwasser bezieht, ist nicht bekannt. Auch zu den Beträgen, die im Rahmen des ELER für den Bereich Hochwasser bereitgestellt werden, liegen keine verlässlichen Schätzungen vor.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

25

Anhand der Prüfung sollte ermittelt werden, ob Hochwasservermeidung, -schutz und -vorsorge im Rahmen der Hochwasserrichtlinie auf einem soliden Rahmen basierten und ob der gewählte Ansatz voraussichtlich wirksam sein wird.

26

Konkret untersuchte der Hof, ob die Hochwasserrichtlinie bei der Festlegung eines Rahmens für hochwasserbezogene Maßnahmen insgesamt positive Auswirkungen hatte, ob die Mitgliedstaaten die verwendeten Finanzmittel angemessen verwaltet und ihre HRMP gut umgesetzt hatten und ob sie einigen der großen Herausforderungen der Zukunft angemessen Rechnung getragen hatten.

27

Der Hof stellte auf der Grundlage von Strategiepapieren der EU, Rechtsvorschriften, Leitlinien der Kommission, Studien und anderen Veröffentlichungen, Treffen mit Behörden von Mitgliedstaaten³³ und eines im September 2017 durchgeführten Pilotprüfbesuchs in den Niederlanden Prüfungskriterien auf. Darüber hinaus sichtete der Hof die vorhandene Literatur und konsultierte Experten auf den Gebieten Klimawandel und Hochwasserversicherung.

28

Zwischen Oktober und Dezember 2017 führte der Hof Prüfbesuche in ausgewählten Einzugsgebieten der folgenden acht Mitgliedstaaten durch: Slowenien, Italien, Spanien, Portugal, Rumänien, Bulgarien, Österreich und Tschechische Republik³⁴. In diesen Einzugsgebieten³⁵ wurden zudem 31 kofinanzierte hochwasserbezogene Projekte³⁶ vor Ort inspiziert, um zu bewerten, inwieweit sie der Hochwasserrichtlinie und den HRMP entsprachen.

29

Des Weiteren bewertete der Hof, ob die Kommission³⁷ für die angemessene Durchführung der Hochwasserrichtlinie und hochwasserbezogener Maßnahmen in anderen Politikbereichen gesorgt hatte.

30

Da sich die Ausgabentätigkeit im Rahmen der HRMP im Zeitraum 2016-2021 noch in der Anfangsphase befindet, konzentriert sich dieser Bericht auf die in diesen Plänen und den ESI-Fonds-Programmen vorgesehenen Ausgaben. Die allgemeine Wirksamkeit der für den ersten Zyklus der Hochwasserrichtlinie geplanten Maßnahmen wird in dem Bericht daher nicht bewertet.

31

Notfall- und Wiederaufbaumaßnahmen waren nicht Gegenstand der Arbeit des Hofes, da dieser Bereich bereits geprüft wurde³⁸ und zudem nicht im Geltungsbereich der Hochwasserrichtlinie liegt.

Bemerkungen

Die Hochwasserrichtlinie hatte insgesamt positive Auswirkungen …

32

In diesem Abschnitt wird bewertet, ob es mithilfe der Hochwasserrichtlinie gelungen ist, einen Rahmen zu schaffen, der auf der Grundlage der bisherigen Entwicklungen in den Mitgliedstaaten und unter Einbeziehung aller einschlägigen Akteure die Bewertung und das Management von Hochwasserrisiken vorangebracht hat.

Dank der Hochwasserrichtlinie hat sich die Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verbessert

33

Die Kommission hat die von den Mitgliedstaaten übermittelten vorläufigen Hochwasserrisikobewertungen sowie Hochwassergefahren- und -risikokarten überprüft³⁹. Die Überprüfung der HRMP ist noch im Gange. Diese Arbeit sollte in den bis Dezember 2018 vorzulegenden Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat über die Durchführung der Hochwasserrichtlinie unter Berücksichtigung des Klimawandels einfließen.

34

Die Kommission untersuchte⁴⁰, wie die Mitgliedstaaten die Hochwasserrichtlinie umgesetzt hatten. Mit Stand von Juli 2018 hatte die Kommission bis auf zwei alle Vertragsverletzungsverfahren im Zusammenhang mit der Umsetzung beendet. Grund für die zwei noch offenen Verfahren war die verspätete Vorlage der HRMP durch Griechenland und Spanien.

35

Die Durchführung der Hochwasserrichtlinie muss in Abstimmung mit der Wasserrahmenrichtlinie erfolgen. Die Kommission gewährleistet diese Koordinierung vor allem durch eine gemeinsame Durchführungsstrategie für beide Richtlinien und insbesondere durch eine Arbeitsgruppe Hochwasser (Arbeitsgruppe F), in der die Mitgliedstaaten ihre Erfahrungen austauschen.

36

Der Hof erachtet die Arbeitsgruppe F als wirksames Forum, über das die Kommission und die Mitgliedstaaten zusammenarbeiten⁴¹.

37

Gemäß der Hochwasserrichtlinie liegen die Zuständigkeiten für Risikobewertung und Planung bei den Mitgliedstaaten. Alles in allem stellte der Hof fest, dass die zuständigen Behörden in den Mitgliedstaaten für eine klare Verteilung der Aufgaben und Zuständigkeiten zwischen den verschiedenen auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene beteiligten Stellen gesorgt hatten.

Die Hochwasserrichtlinie führte zu Fortschritten bei der Bewertung von Hochwasserrisiken

38

Ein wesentliches Ergebnis der Hochwasserrichtlinie war die Standardisierung der Definition des Begriffs „Hochwasserrisiko“. Unter Hochwasserrisiko versteht man die Wahrscheinlichkeit des Eintretens eines Hochwasserereignisses in Verbindung mit dessen Auswirkungen auf Menschen, Umwelt, kulturelles Erbe und Wirtschaft. Alle besuchten Mitgliedstaaten bestimmten das Hochwasserrisiko anhand dieses Ansatzes.

39

Sämtliche vom Hof besuchten Mitgliedstaaten hielten sich an den in der Hochwasserrichtlinie verlangten fünfstufigen Ansatz (siehe Abbildung 5) für ihre Bewertungs- und Managementverfahren.

40

Gefahrenkarten zeigen das Ausmaß von Überschwemmungen für verschiedene Wahrscheinlichkeitsszenarien. Alle besuchten Mitgliedstaaten verwendeten die drei in der Hochwasserrichtlinie verlangten Wahrscheinlichkeitsszenarien: niedrige Wahrscheinlichkeit, mittlere Wahrscheinlichkeit und hohe Wahrscheinlichkeit. Darüber hinaus ist in der Richtlinie vorgeschrieben, dass in den Gefahrenkarten für jedes Wahrscheinlichkeitsszenario zusätzlich zum Ausmaß der Überflutung die Wassertiefe (siehe ein Beispiel in Anhang II) und gegebenenfalls die Fließgeschwindigkeit angegeben werden. Diese Parameter sind - insbesondere im Falle von Sturzfluten - unerlässlich, um die potenziellen Hochwasserschäden an Vermögenswerten und menschlichem Leben zu bewerten. Die Mitgliedstaaten haben mithilfe von komplexen, mit Feldmessungen abgeglichenen Modellen Karten erstellt (siehe auch die Ziffern 63-67).

Die Hochwasserrichtlinie baute auf der bisherigen Arbeit auf, unter anderem auf der seit Langem bestehenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

41

Damit Doppelarbeit vermieden wird, können die Mitgliedstaaten laut Hochwasserrichtlinie vorhandene Risikobewertungs- und -planungsdokumente verwenden. Italien und Portugal stützten sich beispielsweise auf vorhandene Unterlagen, anstatt eine neue vorläufige Bewertung des Hochwasserrisikos vorzunehmen. Dadurch war die Kontinuität der Verfahren gewährleistet.

42

Gemäß der Hochwasserrichtlinie sind die zuständigen Behörden verpflichtet, in jeder Phase des Risikobewertungs- und -planungsprozesses grenzüberschreitende Aspekte zu berücksichtigen (siehe Kasten 4).

43

Die grenzüberschreitenden Maßnahmen im Bereich Hochwasser beruhen auf der seit Langem bestehenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und bestanden hauptsächlich im Austausch von Informationen im Wege bilateraler Treffen, der Übermittlung hydrologischer Vorhersagen und der Harmonisierung technischer Normen. Bislang haben die besuchten Mitgliedstaaten noch keine internationalen HRMP auf der Ebene der internationalen Flussgebietseinheiten aufgestellt, wie in der Hochwasserrichtlinie empfohlen⁴².

Die Mitgliedstaaten führten Tätigkeiten zur Sensibilisierung der Bürger für Hochwasser durch

44

Durch öffentliche Informationen und Konsultationen lässt sich das Bewusstsein der Bürger für Hochwasserrisiken erhöhen. Gemäß der Hochwasserrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten die vorläufige Bewertung des Hochwasserrisikos, die Hochwassergefahrenkarten, die Hochwasserrisikokarten und die HRMP veröffentlichen. Der Hof stellte fest, dass alle Mitgliedstaaten diese Anforderung erfüllten und diese Dokumente online zur Verfügung stellten.

45

Die Niederlande und Portugal hatten sogar analysiert, wie groß das Bewusstsein für Hochwasserrisiken ist, was als vorbildliches Verfahren anzusehen ist. Sie kamen allerdings zu dem Ergebnis, dass dieses Bewusstsein schwach ausgeprägt ist.

… allerdings gab es Mängel bei der Mittelzuweisung

46

In diesem Abschnitt untersucht der Hof die von den Mitgliedstaaten für die Bereitstellung von Finanzmitteln für das Hochwasserrisikomanagement verwendeten Verfahren.

Die Ziele in den Hochwasserrisikomanagementplänen sind im Allgemeinen weder quantifiziert noch terminiert

47

Gemäß dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung müssen politische Ziele konkret, messbar, erreichbar und sachgerecht formuliert und mit einem Datum versehen werden. Gemäß Artikel 7 der Hochwasserrichtlinie müssen die Mitgliedstaaten angemessene Ziele für das Hochwasserrisikomanagement festlegen und Maßnahmen für deren Erreichung in ihre HRMP aufnehmen.

48

In Österreich waren die Ziele terminiert, und die Behörden verwendeten sieben Kategorien, um die Fortschritte der Maßnahmen zu verfolgen. In den Niederlanden fand der Hof beim Programm „Raum für den Fluss“ quantifizierte Ziele vor (siehe Ziffer 67).

49

In den sieben anderen besuchten Mitgliedstaaten waren die in den HRMP enthaltenen politischen Ziele jedoch im Allgemeinen zu weit gefasst. Im Plan für die Ostalpen in Italien beispielsweise waren die Ziele der Hochwasserrichtlinie nicht auf das Einzugsgebiet zugeschnitten und eher allgemein formuliert: Verringerung der negativen Auswirkungen von Hochwasser auf i) die menschliche Gesundheit, ii) die Umwelt, iii) das kulturelle Erbe und iv) die Wirtschaftstätigkeit. In diesem Plan wurden keine quantifizierbaren und terminierten Ziele festgelegt. Im Jahr 2015 gelangte die Kommission in ihrer Bewertung der Entwürfe der HRMP zu einem ähnlichen Ergebnis.

Für geplante hochwasserbezogene Maßnahmen wurden unzureichende Mittel angegeben und gesichert, und grenzüberschreitende Investitionen wurden nur in begrenztem Umfang finanziert

50

In den HRMP sollten Finanzierungsquellen für hochwasserbezogene Maßnahmen angegeben werden, und die Behörden der Mitgliedstaaten sollten die erforderliche Finanzierung sichern. Der Hof bewertete, inwieweit die für hochwasserbezogene Maßnahmen (einschließlich grenzüberschreitender Investitionen) tatsächlich verfügbaren nationalen Mittel und EU-Mittel in den HRMP angegeben wurden.

Finanzierungsquellen wurden nur teilweise angegeben und gesichert

51

In den HRMP von sechs der neun besuchten Mitgliedstaaten waren Quelle und Höhe der für ihre Finanzierung erforderlichen Mittel nicht klar angegeben (siehe Kasten 5). Der in Ziffer 49 erwähnten Bewertung der Kommission zufolge enthielten nur wenige der geprüften Planentwürfe klare Informationen über die verfügbaren Mittel.

52

Die HRMP sind keine Finanzierungsprogramme. Ein in einem Plan ausgewiesener Betrag steht nicht zwangsläufig zur Verfügung. Die für die Einzugsgebiete zuständigen Behörden, welche die Pläne verwalten, haben im Allgemeinen keine Finanzierungsbefugnisse. Die Finanzierung der Pläne erfolgt durch mehrere Behörden, die Entscheidungen gemäß ihren jeweiligen eigenen Verfahren treffen. Dies erhöht die Unsicherheit im Zusammenhang mit der Finanzierung von hochwasserbezogenen Maßnahmen. In der Flussgebietseinheit der Ostalpen in Italien beispielsweise klafft zwischen den geplanten Ausgaben und den verfügbaren Finanzmitteln nach Schätzung des Hofes eine Lücke von über 1,1 Milliarden Euro (80 %).

53

Der Hof fand jedoch auch Belege für Bemühungen zur Sicherung von Finanzmitteln für hochwasserbezogene Maßnahmen vor. Im niederländischen Deltafonds wurden rund 7 Milliarden Euro für hochwasserbezogene Investitionen bis 2030 vorgesehen, zudem wurde sein Finanzbedarf bis 2050 ermittelt. Slowenien hat für rund 75 % des für den Zeitraum 2017-2021 erforderlichen Betrags von 540 Millionen Euro die Finanzierungsquellen klar angegeben.

EU-Mittel trugen zur Finanzierung einiger HRMP bei

54

In vier der vom Hof besuchten Mitgliedstaaten machten EU-Mittel einen erheblichen Teil der Finanzierung aus (siehe Kasten 6).

55

In Spanien hatten die für die zwei von den Prüfern des Hofes besuchten Einzugsgebiete zuständigen Behörden ungleichen Zugang zu EU-Finanzierung: Die Hochwassermaßnahmen in einem Einzugsgebiet kamen nicht für eine Kofinanzierung aus dem EFRE in Betracht, es waren aber auch keine nationalen Finanzierungsquellen gesichert worden⁴⁴. Dadurch kam es bei zwei vom Hof besuchten Projekten zu finanziellen Engpässen. Dagegen wurden im anderen Einzugsgebiet 15 % des HRMP aus dem operationellen Programm des EFRE finanziert.

56

Rumänien sah 44 % der Mittel des spezifischen Ziels der Prioritätsachse „Förderung der Anpassung an den Klimawandel, der Risikoprävention und des Risikomanagements“ des operationellen Programms für große Infrastrukturen (siehe Kasten 6) für ein Küstenschutzprojekt vor, mit dem 13 km Strand am Schwarzen Meer saniert werden sollten. Dieses Projekt wird dem örtlichen Immobilien- und Fremdenverkehrsmarkt zugutekommen. Dies bedeutet, dass mit den im Rahmen dieses operationellen Programms verbliebenen 239 Millionen Euro an EU-Mitteln die Kosten von rund zwei Dritteln der ermittelten vorrangigen Hochwasservorsorge- und -schutzprojekte gedeckt werden konnten.

Die hochwasserbezogenen Ausgaben für grenzüberschreitende Investitionen waren begrenzt

57

Grenzüberschreitende Projekte umfassten hauptsächlich den Austausch von Informationen (siehe Ziffern 20, 42 und 43). Hochwasserbezogene Infrastrukturen mit potenziellen internationalen Auswirkungen wurden nur in begrenztem Maße finanziert. Dennoch ermittelte der Hof auch positive Beispiele wie das in Kasten 7.

Die Verfahren zur Projekteinstufung sollten enger an die Prioritäten der HRMP geknüpft werden

58

Gemäß der Hochwasserrichtlinie müssen die Maßnahmen in den HRMP entsprechend den jeweiligen Zielen in eine Rangfolge gebracht werden. Der Hof untersuchte, ob die Mitgliedstaaten entsprechende Verfahren zur Einstufung und Auswahl von Projekten angewandt haben.

59

Dabei wurden Fälle ermittelt, in denen auf der Grundlage objektiver Kriterien eine Rangfolge erstellt wurde (siehe Kasten 8).

60

Die vom Hof untersuchten HRMP umfassten Einstufungsverfahren. Allerdings wiesen diese Verfahren in sieben der neun besuchten Mitgliedstaaten Mängel auf. In der Tschechischen Republik sowie in Portugal, Rumänien und Slowenien beispielsweise war die Ausführungsreife eines Projekts und nicht seine potenzielle Wirksamkeit ein wesentliches Einstufungskriterium. In Rumänien wurde ein Projekt, das nicht zu den vorrangigen Projekten gemäß der genehmigten Methode zählte, im operationellen Programm dennoch für eine Finanzierung vorgeschlagen, weil die Durchführbarkeitsstudie abgeschlossen war.

Die Mitgliedstaaten haben mit der Umsetzung ihrer Hochwasserrisikomanagementpläne begonnen, doch es besteht Verbesserungsbedarf

61

Gemäß den Vorgaben der Hochwasserrichtlinie müssen in den HRMP die Kosten und der Nutzen von Projekten berücksichtigt werden. In diesem Abschnitt wird bewertet, inwieweit die Mitgliedstaaten diese Aspekte bei der Umsetzung ihrer HRMP durch Technologien und hochwertige Daten, Kosten-Nutzen-Analysen und Modelle berücksichtigt haben.

62

Ferner wird bewertet, inwieweit die Mitgliedstaaten die Durchführung der Hochwasserrichtlinie mit der Wasserrahmenrichtlinie koordiniert und somit grüne Infrastruktur zur Bewältigung von Hochwasserrisiken berücksichtigt haben⁴⁶.

Daten: ein entscheidender Faktor für das Management von Hochwasserrisiken

63

Das Management von Hochwasserrisiken erfordert hochwertige Daten über das Wetter und die Niederschläge, die Topografie und Landbedeckung, Flusssysteme und hydrologische Gegebenheiten sowie menschliche Aktivitäten. Der Hof stellte fest, dass Gefahren- und Risikodaten aus einer Vielzahl verschiedener Quellen zusammengetragen wurden, etwa im Rahmen des CORINE-Projekts zur Landbedeckung⁴⁷, von Volkszählungen, topografischen Daten und Handelsregisterinformationen sowie meteorologischen und hydrologischen Datensammlungen. Hochwasservorhersagen und Frühwarnsysteme (siehe auch Ziffer 43) haben sich für die Verbesserung der Hochwasservorsorge generell als unentbehrlich erwiesen.

64

In Rumänien ermittelte der Hof Mängel bei den Daten zur Topografie und Landnutzung, die entscheidend für die Modellierung des Abflusses und der resultierenden Wasserführung sind. Der Hof stellte jedoch auch fest, dass Rumänien unlängst Initiativen ergriffen hat, um die Datenqualität zu verbessern.

65

Der Hof kam zu dem Schluss, dass alle besuchten Mitgliedstaaten von den Vorteilen von Investitionen in Technologien und Daten für Modelle zur Unterstützung des Hochwasserrisikomanagements überzeugt waren. Spanien, Portugal, Rumänien und Slowenien investierten beispielsweise in die Installation und Modernisierung von Niederschlags- und Flussmessstationen (siehe Kasten 9). Diese Stationen können bessere Informationen für meteorologische und hydrologische Vorhersagen liefern, insbesondere für kurzfristige Ereignisse wie Sturzfluten (siehe Ziffer 8 und Kasten 1).

66

Die Daten der Überwachungsstationen können durch Informationen aus anderen Quellen ergänzt werden. In der in Italien besuchten Flussgebietseinheit beispielsweise ermöglicht es das innovative Pilotprojekt „WeSenseIT“ Bürgern, über soziale Medien oder Smartphone-Apps Informationen auszutauschen. Die mittels Überwachungsstationen gesammelten Daten werden durch diese Daten ergänzt. Diese wechselseitige Kommunikation zwischen Bürgern und Behörden soll die Reaktionsfähigkeit verbessern. Der HRMP enthält eine Maßnahme, mit der dieses Projekt auf das gesamte Einzugsgebiet ausgeweitet werden soll.

Wenngleich die meisten besuchten Mitgliedstaaten ihre Projekte mithilfe von Kosten-Nutzen-Analysen und Modellen konzipierten, sind Verbesserungen erforderlich

67

In allen besuchten Mitgliedstaaten stützten sich die Behörden auf Modelle und einen evidenzbasierten Ansatz, um die Hochwasserrisiken zu kartieren (siehe Ziffer 40). Auch die Konzeption hochwasserbezogener Projekte wurde durch Modelle unterstützt. Beispielsweise konnten die Behörden mithilfe hydraulischer Modelle ermitteln, welche Maßnahmen erforderlich waren (siehe z. B. Kasten 10).

68

Alle besuchten Mitgliedstaaten außer Italien und Portugal verwendeten Kosten-Nutzen-Analysen bei der Konzeption oder Auswahl von Projekten. Allerdings wiesen diese Analysen verschiedene Mängel auf. In Spanien beispielsweise befand sich die Kosten-Nutzen-Analyse noch in der Entwicklungsphase und wurde nicht systematisch und adäquat eingesetzt.

Bei koordinierter Durchführung der Hochwasser- und der Wasserrahmenrichtlinie ergaben sich in der Regel Synergien

69

In den HRMP Italiens, Sloweniens und eines spanischen Einzugsgebiets bildete die Einhaltung der Wasserrahmenrichtlinie ebenfalls einen Schwerpunkt. In den HRMP Italiens und Sloweniens wurden Maßnahmen, die Synergien mit den Zielen der beiden Richtlinien aufwiesen, und solche, die in Konflikt mit diesen Zielen stehen könnten, ausgewiesen. In Italien wurden ca. 25 % der Maßnahmen als Maßnahmen mit Synergien eingestuft, während nur 1 % der Maßnahmen in potenziellem Konflikt mit der Wasserrahmenrichtlinie stand.

70

Dagegen prüfte der Hof in Bulgarien und Rumänien Projekte, deren Hochwassermaßnahmen nicht mit der Wasserrahmenrichtlinie vereinbar waren. Die bulgarischen Behörden hatten bei keinem der besuchten Projekte⁴⁸ grüne Infrastruktur (siehe Ziffern 71-76) als alternative Methode zur Wasserrückhaltung flussaufwärts berücksichtigt (siehe Kasten 11). In Rumänien planten die Behörden den Einsatz von Beton und Stein, um 6 km Flussufer zu verstärken, ohne grüne Infrastrukturlösungen in Betracht zu ziehen.

Grüne Infrastrukturprojekte bieten vielfältige Vorteile, sind mitunter jedoch schwer zu verwirklichen

71

Einem unlängst veröffentlichten EUA-Bericht⁴⁹ zufolge ist grüne Infrastruktur ein kosteneffizientes Mittel, um das Hochwasserrisiko zu verringern. Die Kommission hat - insbesondere im Rahmen der Arbeitsgruppe F - Maßnahmen ergriffen, um grüne Lösungen zu fördern, vor allem indem sie Leitfäden herausgegeben hat⁵⁰. Der Hof überprüfte, inwieweit grüne Infrastruktur in den HRMP als Instrument für Hochwassermanagement berücksichtigt wurde, und analysierte, wie grüne Infrastruktur umgesetzt wurde.

Nur wenige Pläne legen den Schwerpunkt auf grüne Infrastruktur …

72

In den HRMP Portugals und Spaniens wurde der Schwerpunkt auf grüne Infrastruktur gelegt. Beispielsweise handelte es sich bei allen Schutzmaßnahmen in einem spanischen HRMP um grüne Infrastruktur. Bei einem Projekt in dem zweiten von den Prüfern besuchten Einzugsgebiet in Spanien wurden graue und grüne Techniken kombiniert (siehe Kasten 12).

73

In den HRMP, die der Hof in den übrigen sechs Mitgliedstaaten prüfte, spielte die grüne Infrastruktur jedoch keine maßgebliche Rolle. In der Tschechischen Republik bestanden nur 15 % der Schutzmaßnahmen aus grüner Infrastruktur. In Italien bezogen sich weniger als 2 % der 469 anwendbaren Maßnahmen auf grüne Infrastruktur.

… und ihre Umsetzung ist mit Hindernissen verbunden

74

In mindestens drei Mitgliedstaaten wurde die grüne Infrastruktur von einigen beteiligten Akteuren nicht unterstützt. Der slowenische Plan sah die Förderung grüner Infrastruktur vor, obwohl sich Bürger und lokale Entscheidungsträger für graue Infrastruktur aussprachen, da diese wirksamer vor Hochwasser schützen könne. Ähnliche Skepsis herrschte in Bulgarien, wo noch keine grüne Infrastruktur geschaffen worden war, obwohl sie einen Teil des nationalen Maßnahmenkatalogs bildete.

75

Darüber hinaus ermittelte der Hof praktische Hindernisse für die Umsetzung grüner Infrastruktur. Beispielsweise besteht den rumänischen Behörden zufolge ein bedeutendes Hindernis für die Umsetzung grüner Infrastruktur darin, dass es kein Kataster gibt, das aber für die Ermittlung von Grundbesitzern wesentlich ist. In Bulgarien verfügen die Behörden über keine Methode, um potenziell geeignete Parzellen zu ermitteln, auf denen grüne Infrastruktur umgesetzt werden könnte. Die italienischen und spanischen Behörden erklärten, der Mangel an grüner Infrastruktur sei auf komplexe administrative und rechtliche Verfahren bzw. den Mangel an verfügbarem Land zurückzuführen.

76

Grüne Maßnahmen zum Schutz vor Überschwemmungen könnten potenziell auch aus dem ELER gefördert werden⁵¹. Allerdings stellte der Hof fest, dass der ELER derzeit nur eine untergeordnete Rolle spielt, was ein weiteres Hindernis für grüne Infrastruktur darstellt (siehe Ziffer 24). Beispielsweise sahen die in Bulgarien, Italien, Portugal, Slowenien und Rumänien überprüften HRMP keine Kofinanzierung von Hochwasserschutzmaßnahmen aus dem ELER vor. Die Europäische Kommission gelangte 2016 ebenfalls zu dem Schluss⁵², dass in den meisten Programmen zur Entwicklung des ländlichen Raums die Möglichkeit ungenutzt geblieben sei, natürliche Wasserrückhaltemaßnahmen zu fördern, obwohl diese wirksame Abhilfemaßnahmen darstellen könnten.

Einige große Herausforderungen bleiben auch künftig bestehen

77

Die Einführung der Hochwasserrichtlinie wurde vor allem damit begründet, dass dem zunehmenden Hochwasserrisiko infolge des Klimawandels Rechnung getragen werden sollte. In der Tat heißt es in der Hochwasserrichtlinie, der Klimawandel führe dazu, dass starke Überschwemmungen häufiger aufträten.

78

Bei den vorläufigen Hochwasserrisikobewertungen im ersten Zyklus mussten die Auswirkungen des Klimawandels auf der Grundlage verfügbarer oder leicht abzuleitender Informationen berücksichtigt werden⁵³. Für den zweiten Zyklus ab 2022 ist vorgesehen, dass bei den von den Mitgliedstaaten durchgeführten Überprüfungen dieser Bewertungen und der HRMP „den voraussichtlichen Auswirkungen des Klimawandels auf das Auftreten von Hochwasser Rechnung getragen“⁵⁴ wird.

79

Darüber hinaus wird in der Hochwasserrichtlinie der Einsatz nicht-baulicher Maßnahmen (siehe Ziffer 16) empfohlen, sofern dies angebracht ist. Der Hof untersuchte auch, inwieweit die Behörden beim Hochwassermanagement auf Maßnahmen wie Hochwasserversicherung und Flächennutzungsplanung zurückgriffen.

Keine aktuellen Erkenntnisse über die voraussichtlichen Auswirkungen des Klimawandels auf das Auftreten von Hochwasser

80

Die besuchten Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, die Auswirkungen des Klimawandels auf das Ausmaß, die Häufigkeit und den Ort des Auftretens von Hochwasser einzukalkulieren. Einige Trends wie das häufigere Auftreten von Sturzfluten wurden zwar erkannt, fanden jedoch in den Hochwassermodellen noch keine Berücksichtigung.

Fehlende Kenntnisse über die Auswirkungen des Klimawandels auf niederschlagsbedingte Überschwemmungen und Niederschlagsmuster

81

Bulgarien, Rumänien und Slowenien haben keine ausreichenden Informationen über die Auswirkungen des Klimawandels auf Niederschlagsmuster und damit verbundene Überschwemmungen und planen, diesbezügliche Studien für den zweiten Zyklus der Hochwasserrichtlinie durchzuführen, der 2022 beginnen soll. Die tschechischen Behörden haben größere Niederschlagsmengen für Frühjahr und Herbst und weniger Niederschläge für Sommer und Winter vorhergesagt. Das nationale meteorologische Institut der Tschechischen Republik beabsichtigte jedoch nicht, in seinen Modellen von einer höheren Hochwasserwahrscheinlichkeit infolge des Klimawandels auszugehen.

82

Für Südeuropa stellte die EUA in einem Bericht fest, dass die jährlichen Niederschlagsmengen auf der Iberischen Halbinsel zwischen 1960 und 2015 zurückgegangen waren⁵⁵. Im selben Bericht warnt sie zudem davor, dass die Schäden infolge kürzerer und lokal stärker begrenzter Sturzfluten zunehmen werden. Dennoch haben die italienischen, portugiesischen und spanischen Behörden die Auswirkungen des Klimawandels auf die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von niederschlagsbedingten Überschwemmungen und Flussüberschwemmungen nicht quantifiziert.

Dem Anstieg des Meeresspiegels wird nicht umfassend Rechnung getragen

83

Der durch den Klimawandel verursachte Anstieg des Meeresspiegels erhöht das Risiko von Überschwemmungen an Küsten (siehe Ziffern 9, 10 und 13). Im ersten Anwendungszyklus der Hochwasserrichtlinie hatten die besuchten Mitgliedstaaten mit Meeresküste (Bulgarien, Spanien, Italien, Niederlande, Rumänien und Slowenien) - mit Ausnahme von Portugal - in ihren Küstenbereichen im Allgemeinen Gebiete mit potenziell signifikantem Hochwasserrisiko ausgewiesen.

84

Eine zentrale Schlussfolgerung des Workshops der Arbeitsgruppe F zum Klimawandel im März 2017 lautete, dass die meisten Mitgliedstaaten den Klimawandel nur berücksichtigten, wenn sie Gebiete mit potenziell signifikantem Hochwasserrisiko in Küstenbereichen festlegten, jedoch nicht im Landesinneren. Darüber hinaus war in den meisten Fällen nicht klar, wie künftige Entwicklungen hinsichtlich des Anstiegs des Meeresspiegels in den angewandten Methoden berücksichtigt worden waren. Eine Ausnahme bildete Bulgarien, das den klimawandelbedingten Anstieg des Meeresspiegels in Form von Wertebereichen mit drei Wahrscheinlichkeitsgraden in zwei Szenarien berücksichtigte.

85

Für die Mitgliedstaaten mit großen Städten, hohen Einwohnerzahlen und Schlüsselinfrastrukturen in Küstengebieten wird es immer wichtiger werden, ein Bewusstsein für den wahrscheinlichen Anstieg des weltweiten und des lokalen Meeresspiegels zu entwickeln. Bis 2050 wurde der wahrscheinliche Anstieg des Meeresspiegels quantifiziert; größere Unsicherheit herrscht im Hinblick auf die mögliche Veränderung im Zeitraum 2050-2100 (siehe Abbildung 6), in dem sich der Anstieg weiter beschleunigen könnte.

Die Mitgliedstaaten verwendeten in der Regel historische Daten, wodurch die Gefahr besteht, dass erhöhte Klimarisiken nicht berücksichtigt werden

86

Die Hochwasserrichtlinie verlangt keine Kartierungsverfahren, um die Auswirkungen des Klimawandels auf das Hochwasserrisiko zu berücksichtigen. Bei der Kartierung von Hochwasserrisiken wandten alle besuchten Mitgliedstaaten die Hochwasserszenarien auf der Grundlage der drei in der Hochwasserrichtlinie vorgesehenen Wahrscheinlichkeiten an (siehe Ziffer 40). Diese Hochwasserwahrscheinlichkeiten werden durch das „voraussichtliche Wiederkehrintervall“ ausgedrückt oder als Prozentsatz, der die Wahrscheinlichkeit des Auftretens eines Hochwassers in einem bestimmten Jahr wiedergibt. Diese gemeinsamen Einstufungen beruhten auf historischen statistischen Reihen, in denen ausschließlich historische hydrologische und meteorologische Muster berücksichtigt sind. Künftige Witterungsbedingungen oder potenzielle Änderungen der Häufigkeit oder Schwere von Überschwemmungen aufgrund des Klimawandels kommen darin jedoch nicht zum Ausdruck. Voraussetzung für die Berücksichtigung dieser künftigen Bedingungen sind geeignete Prognosefähigkeiten (siehe Ziffern 80-82).

87

Ebenso stellte der Hof fest, dass Investitionsentscheidungen oftmals auf der Grundlage von Risikobewertungen getroffen wurden, die auf einem Schutzniveau basierten, das beispielsweise als „1 in 100“ Jahren ausgedrückt wurde. Dadurch könnten Investitionsentscheidungen verzerrt werden, da nicht ausreichend bedacht wird, dass sich die Risikoprofile infolge des rasanten Klimawandels ändern (siehe Ziffern 4-13).

88

Die Folgen von Sturzfluten durch Perioden mit heftigeren Regenfällen (siehe Ziffern 4, 8 und 82) und die Auswirkungen des Anstiegs des Meeresspiegels (siehe Kasten 13) können unterschätzt werden, wodurch die Gefahr besteht, dass Investitionen früher als erwartet im wahrsten Sinne des Wortes „untergehen“ oder unwirksam werden und somit zu „verlorenen Vermögenswerten“ werden.

In Mitgliedstaaten, die sich für eine private Hochwasserversicherung entschieden, blieb der Versicherungsschutz niedrig

89

In der EU-Strategie zur Anpassung an den Klimawandel wird folgende Schlüsselaktion empfohlen: „Förderung von Versicherungs- und anderen Finanzprodukten für klimaresiliente Investitionen und Geschäftsentscheidungen“⁵⁶. An das Hochwasserrisiko angepasste Prämien können helfen, Privatleute stärker für das Risiko von Überschwemmungen zu sensibilisieren und davon abzuhalten, sich in hochwassergefährdeten Gebieten niederzulassen. Versicherungszahlungen bei Hochwasserschäden können zudem die wirtschaftliche Erholung nach einer Katastrophe fördern. Daten der Versicherungswirtschaft zufolge⁵⁷ waren im Zeitraum 1980-2017 rund 25 % der Hochwasserschäden in Europa versichert.

90

Die Kommission hat im Zuge der Überwachung der Umsetzung dieser Strategie in den Mitgliedstaaten festgestellt, dass Versicherungsinstrumente noch nicht ausreichend in nationale Entscheidungsprozesse zur Anpassung an den Klimawandel oder umfassendere Strategien zum Klimarisikomanagement eingebunden wurden. Die Kommission verfolgte bei der Ausarbeitung der EU-Strategie das Ziel, die Nutzung von Versicherungen gegen Naturkatastrophen zu erhöhen. Bleibt der Versicherungsschutz niedrig, so bleiben die Prämien für Hochwasserversicherungen hoch, wodurch die Nachfrage nach Versicherungen weiter abnimmt⁵⁸.

91

Der Hof stellte fest, dass der Versicherungsschutz gegen Hochwasser niedrig ist. Obwohl es verschiedene Versicherungsmodelle gibt (siehe Abbildung 7), wurde in den besuchten Mitgliedstaaten in den meisten Fällen eine nicht obligatorische private Hochwasserversicherung angeboten. Dieses Modell wird in Bulgarien, der Tschechischen Republik, Italien, Portugal und Slowenien angewendet. Das System in Rumänien ist ebenfalls privat und für Wohngebäude angeblich verpflichtend. In Bulgarien, Italien und Rumänien haben nur wenige Menschen eine Hochwasserversicherung abgeschlossen (siehe Kasten 14).

92

Die OECD gelangte überdies zu dem Schluss, dass ein geringer Versicherungsschutz den Druck auf Regierungen erhöhen könnte, Entschädigung für Hochwasserschäden zu leisten, wodurch eine Zunahme des Versicherungsschutzes gebremst würde⁵⁸. Ein Beispiel für eine derartige Situation stellte der Hof in Österreich fest, wo eine aktuelle Studie⁵⁹ zu dem Schluss gelangt war, dass das öffentliche Entschädigungssystem, der sogenannte „Katastrophenfonds“, die Versicherungswirtschaft davon abhalten könnte, eine größere Rolle beim Schadensersatz nach extremen Wetterereignissen zu übernehmen.

93

In den Niederlanden besteht aufgrund der Möglichkeit erheblicher Küstenüberschwemmungen oder Deichbrüche ein sehr hohes Risiko⁶⁰, was die Notwendigkeit eines staatlichen Eingreifens erklärt. Das öffentliche Schutz- und Präventionssystem funktioniert faktisch als kollektive oder öffentliche Versicherung gegen Küstenüberschwemmungen oder Deichbrüche.

94

In Spanien verwaltet eine öffentliche Einrichtung in Zusammenarbeit mit dem Privatsektor das System zur Absicherung gegenüber außerordentlichen Risiken, einschließlich Überschwemmungen. Der Hof stellte fest, dass dieses System im Hinblick auf sein Finanzierungsmodell und seine Vermögensabdeckung eine Reihe von Stärken aufweist (siehe Kasten 15).

Es gab einige Flächennutzungs- und Raumordnungsvorschriften zur Verringerung des Hochwasserrisikos, doch die Mitgliedstaaten müssen diesbezüglich mehr tun

95

Gemäß der Hochwasserrichtlinie sind Flächennutzung und Raumordnung weitere Aspekte, die in den HRMP zu berücksichtigen sind. Diesbezügliche Maßnahmen sind wichtig, um das Risiko für Menschen und Vermögenswerte in hochwassergefährdeten Gebieten zu begrenzen (siehe Ziffer 16) und den Abfluss aus flussaufwärts gelegenen Gebieten zu verringern.

96

Der Hof stellte fest, dass alle besuchten Mitgliedstaaten Vorschriften für die Flächennutzungsplanung eingeführt hatten, die bestimmte Aktivitäten in hochwassergefährdeten Gebieten beschränken oder verbieten. Österreich, Slowenien und Spanien hatten ihre Raumordnungspolitik eindeutig in ihr Hochwasserrisikomanagement integriert (siehe Kasten 16).

97

In fünf besuchten Mitgliedstaaten waren die Definitionen für hochwassergefährdete Gebiete jedoch oftmals unklar oder es fehlte mitunter ein direkter Bezug zu den Hochwassergefahrenkarten, die in Anwendung der Hochwasserrichtlinie erstellt wurden. Rumänien hatte beispielsweise Beschränkungen für „flutbare Gebiete“ eingeführt, allerdings war dieser Begriff nicht klar definiert und das Gesetz sieht keine Verknüpfung zu den Hochwasserkarten vor. In den entsprechenden Vorschriften waren weder die Art noch die Häufigkeit von Überschwemmungen noch die berücksichtigte Wassertiefe angegeben.

98

Die HRMP Bulgariens, der Tschechischen Republik, Portugals und Rumäniens enthielten - noch nicht umgesetzte - Maßnahmen zur Aktualisierung der Planungsvorschriften bzw. zur besseren Integration der Flächennutzungsplanung in das Hochwasserrisikomanagement. Folglich hatte man entsprechende Defizite in den geltenden Vorschriften erkannt. In Portugal sollen im Rahmen einer nationalen Präventionsmaßnahme anhand von Hochwasserszenarien Hochwassergebiete bestimmt werden. Ziel der Maßnahme ist, Bautätigkeiten in Gebieten mit mittlerer Hochwasserwahrscheinlichkeit an bestimmte Bedingungen zu knüpfen und in Gebieten mit hoher Hochwasserwahrscheinlichkeit vollständig zu verbieten.

99

Alle besuchten Mitgliedstaaten verfügen über rechtliche Mittel, um Vermögenswerte, etwa durch Enteignung, zu verlagern (siehe Abbildung 8). Die Behörden in den besuchten Mitgliedstaaten erklärten jedoch, dass diese Befugnisse nur selten durchgesetzt oder nur als letztes Mittel ausgeübt werden. Dies war überall der Fall, vor allem deshalb, weil die Erfüllung der Bedingungen für die Verlagerung von Vermögenswerten und die Umsiedlung von Menschen mit rechtlichen Hürden und hohen Kosten verbunden ist.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

100

Der Hof stellte fest, dass die Hochwasserrichtlinie insgesamt positive Auswirkungen hatte (siehe Ziffern 32-45), insbesondere was die Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten (siehe Ziffern 33-37) sowie die Bewertung von Hochwasserrisiken (siehe Ziffern 38-40) anbelangt. Bei der Zuweisung von Finanzmitteln (siehe Ziffern 50-57), der Priorisierung von hochwasserbezogenen Maßnahmen (siehe Ziffern 58-60) sowie der Umsetzung der Hochwasserrisikomanagementpläne (siehe Ziffern 61-76) wurden Mängel, aber auch einige bewährte Verfahren festgestellt. Auch künftig bleiben große Herausforderungen bestehen, um den Klimawandel, Hochwasserversicherungssysteme und Elemente der Raumordnung deutlich stärker in das Hochwasserrisikomanagement zu integrieren (siehe Ziffern 77-99).

101

Dank der Hochwasserrichtlinie hat sich die Koordinierung zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten verbessert und sind Fortschritte bei der Bewertung von Hochwasserrisiken zu verzeichnen. Die Hochwasserrichtlinie baute auf der bisherigen Arbeit auf, unter anderem auf der seit Langem bestehenden Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Allerdings bestand die grenzüberschreitende Zusammenarbeit hauptsächlich aus dem Austausch von Informationen. Eine gemeinsame internationale Planung für grenzüberschreitende Einzugsgebiete fand noch nicht statt (siehe Ziffern 32-45).

102

Die Ziele der HRMP waren in der Regel weder quantifiziert noch terminiert. In sieben besuchten Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass die politischen Ziele der HRMP zu weit gefasst waren. Dies erschwerte die Bewertung der Ergebnisse und die Schaffung eines Rechenschaftsrahmens für die beteiligten Stellen (siehe Ziffern 47-49).

Empfehlung 1 - Verbesserung der Rechenschaftspflicht

Die Kommission sollte sich in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie bei der Überprüfung der HRMP des zweiten Zyklus und der nachfolgenden Zyklen vergewissern, dass die Mitgliedstaaten quantifizierbare und terminierte Ziele für hochwasserbezogene Maßnahmen festlegen. Dadurch könnten die Fortschritte bei der Erreichung dieser Ziele im Einklang mit der Hochwasserrichtlinie bewertet werden. Bewährte Verfahren bei der Festlegung von Zielen sollte sie allen Mitgliedstaaten zur Verfügung stellen.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2022.

103

Der Hof stellte fest, dass sowohl nationale Finanzierungsquellen als auch EU-Finanzierungsquellen nur teilweise angegeben und gesichert wurden und dass grenzüberschreitende Investitionen nur in begrenztem Umfang finanziert wurden. Die HRMP sind keine Finanzierungsprogramme. Ein in einem Plan ausgewiesener Betrag steht daher nicht zwangsläufig zur Verfügung. Dies erhöht die Unsicherheit im Zusammenhang mit der Finanzierung von hochwasserbezogenen Maßnahmen (siehe Ziffern 50-56). Grenzüberschreitende Investitionen wurden nur in begrenztem Umfang finanziert (siehe Ziffer 57).

Empfehlung 2 - Verbesserte Angabe der Finanzmittel in den HRMP, auch für grenzüberschreitende Maßnahmen

Für den zweiten Zyklus der Hochwasserrichtlinie sollte die Kommission in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie Folgendes bewerten und darüber berichten: Ob die Mitgliedstaaten

1. Finanzierungsquellen zur Deckung des sich aus den HRMP ergebenden Investitionsbedarfs angegeben und einen Zeitplan für die Umsetzung entsprechend den verfügbaren Finanzmitteln festgelegt haben;
2. für hochwasserbezogene Maßnahmen in grenzüberschreitenden Einzugsgebieten grenzüberschreitende Investitionen in Erwägung gezogen haben.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2022.

104

Die Einstufungsverfahren für die Zuweisung von Mitteln für Hochwasserschutzmaßnahmen sollten enger an die Prioritäten in den HRMP geknüpft werden. In sieben der besuchten Mitgliedstaaten wiesen diese Verfahren Mängel auf. In vier Mitgliedstaaten bildete beispielsweise die Ausführungsreife eines Projekts und nicht seine potenzielle Wirksamkeit ein wesentliches Priorisierungskriterium (siehe Ziffern 58-60).

105

Das Management von Hochwasserrisiken erfordert hochwertige Daten über das Wetter, die Topografie, die hydrologischen Gegebenheiten sowie menschliche Aktivitäten. Der Hof stellte fest, dass den besuchten Mitgliedstaaten die Vorteile von Investitionen in Technologien und Daten für Modelle zur Unterstützung des Hochwasserrisikomanagements bewusst waren. Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass die Umsetzung von hochwasserbezogenen Projekten in allen besuchten Mitgliedstaaten durch Modelle unterstützt wurde (siehe Ziffern 63-67).

106

Die meisten der besuchten Mitgliedstaaten verwendeten Kosten-Nutzen-Analysen bei der Konzeption oder Auswahl von Projekten. Der Hof ermittelte jedoch Fälle, in denen Mängel vorlagen (siehe Ziffer 68).

Empfehlung 3 - Verbesserung der Priorisierungsverfahren und optimale Mittelverwendung

Werden EU-Mittel beantragt, sollte die Kommission in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie und im Rahmen der geteilten Mittelverwaltung nur diejenigen hochwasserbezogenen Maßnahmen kofinanzieren, die im Einklang mit den künftigen HRMP priorisiert wurden. Die Mitgliedstaaten sollten diese Priorisierung anhand objektiver und sachdienlicher Kriterien vornehmen, u. a.

• einer hochwertigen Kosten-Nutzen-Analyse für eine optimale Mittelverwendung bei den Investitionen;
• gegebenenfalls einem Kriterium bezüglich der grenzüberschreitenden Auswirkungen der Projekte.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2022.

107

Bei koordinierter Durchführung der Hochwasser- und der Wasserrahmenrichtlinie ergaben sich in der Regel Synergien. In einigen HRMP fanden sich Anhaltspunkte dafür, dass Anstrengungen unternommen wurden, um die Bestimmungen der Wasserrahmenrichtlinie zu erfüllen. In Bulgarien und Rumänien jedoch besuchten die Prüfer des Hofes Projekte, die nicht im Einklang mit der Wasserrahmenrichtlinie standen (siehe Ziffern 69-70).

Empfehlung 4 - Erreichen, dass die Mitgliedstaaten die Wasserrahmenrichtlinie einhalten

Die Kommission sollte in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie durchsetzen, dass bei neuen Hochwasserinfrastrukturen, die von den Mitgliedstaaten in den HRMP vorgeschlagen werden, die Wasserrahmenrichtlinie eingehalten wird.

Zieldatum für die Umsetzung: Januar 2019.

108

Grüne Infrastrukturprojekte bieten vielfältige Vorteile. Sie sind ein kosteneffizientes Mittel, um das Hochwasserrisiko zu verringern, und die Kommission hat Maßnahmen ergriffen, um grüne Lösungen zu fördern (siehe Ziffer 71). Darüber hinaus können sie als ergänzende Maßnahmen wirksam in Kombination mit grauer Infrastruktur eingesetzt werden (siehe Ziffer 72 und Kasten 12).

109

Allerdings sind grüne Lösungen mitunter schwer zu verwirklichen. In sechs besuchten Mitgliedstaaten bildete grüne Infrastruktur in den HRMP keinen Schwerpunkt. Neben der mitunter mangelnden Unterstützung seitens der beteiligten Akteure stellte der Hof auch praktische Hindernisse für die Schaffung grüner Infrastrukturen fest, etwa das Fehlen einer geeigneten Methodik, eines Katasters oder verfügbarer Flächen (siehe Ziffern 72-76).

Empfehlung 5 - Kontrolle, dass die Mitgliedstaaten die Durchführbarkeit grüner Maßnahmen gegebenenfalls in Kombination mit grauer Infrastruktur analysiert haben

Die Kommission sollte sich in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie und der Wasserrahmenrichtlinie vergewissern, dass die Mitgliedstaaten, wenn eine EU-Kofinanzierung beantragt wird, die Durchführbarkeit bedeutender grüner Maßnahmen allein oder in Kombination mit grauen Lösungen analysiert haben.

Zieldatum für die Umsetzung: Januar 2019.

110

Die besuchten Mitgliedstaaten waren nicht in der Lage, die Auswirkungen des Klimawandels auf das Ausmaß, die Häufigkeit und den Ort des Auftretens von Hochwasser einzukalkulieren. Einige Trends, etwa in Bezug auf Sturzfluten, wurden zwar erkannt, fanden jedoch in den Hochwassermodellen noch keine Berücksichtigung (siehe Ziffern 81-82).

111

Der durch den Klimawandel verursachte Anstieg des Meeresspiegels erhöht das Risiko von Überschwemmungen an Küsten. Die meisten Mitgliedstaaten hatten den Klimawandel nur bei der Festlegung von Gebieten mit potenziell signifikantem Hochwasserrisiko in Küstenbereichen berücksichtigt. Allerdings war in den meisten Fällen nicht klar, wie künftige Entwicklungen hinsichtlich des Anstiegs des Meeresspiegels in den angewandten Methoden berücksichtigt worden waren. Für die meisten Mitgliedstaaten, insbesondere solche mit großen Städten, hohen Einwohnerzahlen und Schlüsselinfrastrukturen in Küstengebieten, wird es immer wichtiger werden, ein Bewusstsein für den wahrscheinlichen Anstieg des Meeresspiegels und entsprechende Pläne zu entwickeln (siehe Ziffern 83-85).

112

Die Mitgliedstaaten verwendeten in der Regel historische Daten, wodurch die Gefahr besteht, dass die steigenden und sich ändernden Risiken infolge des Klimawandels nicht berücksichtigt werden. Bei der Kartierung werden Hochwasserwahrscheinlichkeiten durch das „voraussichtliche Wiederkehrintervall“ ausgedrückt oder als Prozentsatz, der die Wahrscheinlichkeit des Auftretens eines Hochwassers in einem bestimmten Jahr wiedergibt. In solchen Werten auf der Grundlage historischer Daten kommen künftige Witterungsbedingungen oder potenzielle Änderungen der Häufigkeit oder Schwere von Überschwemmungen nicht zum Ausdruck. Investitionsentscheidungen wurden dadurch häufig ebenfalls verzerrt. Die Folgen von Sturzfluten und die Auswirkungen des Anstiegs des Meeresspiegels können unterschätzt werden, wodurch die Gefahr besteht, dass sich Investitionen früher als nicht zielführend erweisen und somit zu „verlorenen Vermögenswerten“ werden (siehe Ziffern 86-88).

Empfehlung 6 - Bessere Einbeziehung der Auswirkungen des Klimawandels in das Hochwasserrisikomanagement

A- Die Kommission sollte sich in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie vergewissern, dass die HRMP Maßnahmen enthalten, um den Wissensstand und die Modellierung im Hinblick auf die Auswirkungen des Klimawandels auf Überschwemmungen zu verbessern.

Zieldatum für die Umsetzung: Juli 2019.

B- Bei ihrer Überprüfung der für den zweiten Zyklus der Hochwasserrichtlinie erforderlichen Dokumente sollte sich die Kommission in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie vergewissern, ob die Mitgliedstaaten

1. die Auswirkungen des Klimawandels auf Überschwemmungen mithilfe von Studien und Forschungsarbeiten schätzen und in Modellen darstellen;
2. geeignete Instrumente für eine bessere Analyse und Vorhersage folgender Ereignisse entwickeln:
   • niederschlagsbedingte Überschwemmungen einschließlich Sturzfluten;
   • Küstenüberschwemmungen aufgrund des Anstiegs des Meeresspiegels;
3. in Fällen, in denen die Auswirkungen des Klimawandels nicht quantifizierbar sind, flexible Maßnahmen planen, um das Schutzniveau bei Bedarf anzupassen.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2019 (vorläufige Hochwasserrisikobewertungen) und März 2022 (HRMP).

113

Vor dem Hintergrund der Zunahme der klimabedingten Risiken (siehe Ziffern 4-13) stellen Versicherungen ein Instrument für das Management von Hochwasserrisiken dar (siehe Ziffer 16). Obwohl es verschiedene Versicherungsmodelle gibt, wurde in den besuchten Mitgliedstaaten in den meisten Fällen eine nicht obligatorische private Hochwasserversicherung angeboten. Allerdings blieb der Versicherungsschutz in den Mitgliedstaaten, die sich für eine private Hochwasserversicherung entschieden, niedrig, sodass weiterhin ein Marktversagen bestand. Der Hof stellte fest, dass die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor im Hinblick auf Hochwasserversicherungen den Versicherungsschutz von Vermögenswerten erhöhte (siehe Ziffern 89-94).

Empfehlung 7 - Sensibilisierung der Öffentlichkeit für die Vorteile einer Hochwasserversicherung und Hinwirken auf eine Erhöhung des Versicherungsschutzes

Die Kommission sollte sich bei ihrer Überprüfung der HRMP für den zweiten Zyklus vergewissern, ob die Mitgliedstaaten Maßnahmen geplant haben, um

1. die Öffentlichkeit für die Vorteile eines Versicherungsschutzes gegen Hochwasserrisiken zu sensibilisieren;
2. den Versicherungsschutz zu erhöhen, z. B. durch die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor im Hinblick auf Hochwasserversicherungen.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2022.

114

Es gab einige Flächennutzungs- und Raumordnungsvorschriften zur Verringerung des Hochwasserrisikos, doch die Mitgliedstaaten müssen diesbezüglich mehr tun. Alle besuchten Mitgliedstaaten hatten Vorschriften für die Flächennutzungsplanung umgesetzt, die bestimmte Aktivitäten in hochwassergefährdeten Gebieten beschränken oder verbieten. Der Hof ermittelte Fälle, in denen die Mitgliedstaaten ihre Raumordnungspolitik eindeutig in ihr Hochwasserrisikomanagement integriert hatten (siehe Ziffern 95-96).

115

Dennoch waren einige nationale Flächennutzungs- und Raumordnungsvorschriften nicht ausreichend spezifisch und zu unvollständig, um dem Hochwasserrisiko angemessen Rechnung zu tragen. Einige HRMP enthielten Maßnahmen zur Aktualisierung der Planungsvorschriften oder zur besseren Integration der Flächennutzungsplanung in das Hochwasserrisikomanagement in der Zukunft. Folglich hatte man entsprechende Defizite in den geltenden Vorschriften erkannt. Allerdings waren diese Maßnahmen noch nicht umgesetzt worden. Obwohl rechtliche Mittel zur Verlagerung von Vermögenswerten, etwa durch Enteignung, vorhanden waren, wurden diese Befugnisse nur selten durchgesetzt oder nur als letztes Mittel ausgeübt (siehe Ziffern 97-99).

Empfehlung 8 - Bewertung der Angleichung der HRMP an Vorschriften für die Flächennutzungsplanung

Die Kommission sollte in ihrer Aufsichtsfunktion gemäß der Hochwasserrichtlinie

1. prüfen, ob die Mitgliedstaaten mithilfe ihrer HRMP bewertet haben, inwieweit die Vorschriften für die Flächennutzungsplanung in den Mitgliedstaaten angemessen konzipiert und in hochwassergefährdeten Gebieten wirksam durchgesetzt werden;
2. die Mitgliedstaaten über bewährte Verfahren informieren und ihnen Leitfäden an die Hand geben.

Zieldatum für die Umsetzung: März 2020.

Dieser Bericht wurde von Kammer I unter Vorsitz von Herrn Nikolaos MILIONIS, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 19. September 2018 in Luxemburg angenommen.

Glossar

Flussgebietseinheit: Haupteinheit für die Bewirtschaftung von Einzugsgebieten. Die meisten Flussgebietseinheiten im Rahmen der Hochwasserrichtlinie entsprechen denen der Wasserrahmenrichtlinie.

(Fluss-)Einzugsgebiet: Das Gebiet, aus dem über Ströme, Flüsse und Seen der gesamte Oberflächenabfluss an einer einzigen Flussmündung, einem Ästuar oder Delta ins Meer gelangt.

Flussüberschwemmungen: Überschwemmung, die auftritt, wenn die Kapazität eines natürlichen oder künstlichen Abflusssystems, etwa eines Flusses, Stroms oder Entwässerungskanals, überschritten wird.

Gebiet mit potenziell signifikantem Hochwasserrisiko (Area of potentially significant flood risk, APSFR): Gebiete, in denen ein potenziell signifikantes Risiko von Überflutungen durch Flüsse, Regenfälle, Grundwasser, Meerwasser sowie natürliche oder künstliche Seen besteht.

Grüne Infrastruktur: Geplantes Netz aus natürlichen oder halbnatürlichen Räumen in städtischen oder ländlichen Gebieten, mit dem klimatische Herausforderungen bewältigt und gleichzeitig natürliche und ökologische Prozesse unterstützt oder wiederhergestellt werden sollen. Ein Beispiel für grüne Infrastruktur im Zusammenhang mit diesem Bericht ist die Wiederherstellung eines Überschwemmungsgebiets zur Verhinderung einer Überflutung gefährdeter Gebiete.

Hochwasser/Überschwemmungen: Der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) definiert Hochwasser/Überschwemmungen als „das Übertreten der üblichen Begrenzungen eines Flusses oder sonstigen Gewässers bzw. die Ansammlung von Wasser in Gegenden, die normalerweise nicht unter Wasser stehen“.

Hochwassergefahr: Die Wahrscheinlichkeit des Eintritts eines potenziell mit Schäden verbundenen Hochwasserereignisses innerhalb eines bestimmten Zeitraums.

Hochwasserrisikomanagement: Die Maßnahmen zur Ermittlung, Analyse und Eindämmung von Hochwasserrisiken im Voraus mit Schwerpunkt auf

• Vermeidung: Verhinderung von Hochwasserschäden, z. B. durch ein Bauverbot in hochwassergefährdeten Gebieten.
• Schutz: Maßnahmen zur Verringerung der Wahrscheinlichkeit von Hochwasser oder der Auswirkungen von Überschwemmungen an einem bestimmten Ort, etwa die Wiederherstellung von Überschwemmungs- und Feuchtgebieten.
• Vorsorge: Information der Öffentlichkeit über das Verhalten bei Hochwasser.

Hochwasserrisikomanagementplan (HRMP): Dokument, in dem geeignete Ziele sowie Maßnahmen für Hochwasservermeidung, -schutz und -vorsorge festgelegt sind. Die Mitgliedstaaten erstellen die HRMP und koordinieren die geplanten Maßnahmen auf Ebene der Einzugsgebiete.

Niederschlagsbedingte Überschwemmung: Überschwemmung aufgrund von starken Regenfällen, die gesättigte natürliche oder städtische Entwässerungssysteme überlasten. Das überschüssige Wasser kann nicht aufgenommen werden und fließt über Straßen oder Abhänge ab.

Sturzflut: Untergruppe niederschlagsbedingter Überschwemmungen. Eine Sturzflut ist eine Überschwemmung, die mit geringer Vorwarnzeit oder ohne jegliche Vorwarnung schnell steigt und fällt und gewöhnlich durch heftige Regenfälle auf ein relativ kleines Gebiet verursacht wird.

Überflutung von Küstengebieten: Überflutung niedrig gelegener Küstengebiete durch Wasser aus dem Meer, Ästuare oder Küstenseen infolge von Phänomenen wie extremen Gezeitenpegeln, Sturmfluten oder hohem Wellengang.

Wasserrahmenrichtlinie: Richtlinie 2000/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Oktober 2000 zur Schaffung eines Ordnungsrahmens für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich der Wasserpolitik (ABl. L 327 vom 22.12.2000, S. 1).

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu Politiken und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Compliance, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer I „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ unter Vorsitz von Nikolaos Milionis, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand unter der Leitung von Phil Wynn Owen, Mitglied des Hofes. Herr Wynn Owen wurde unterstützt von seinem Kabinettchef Gareth Roberts und seinem Attaché Olivier Prigent sowie von Robert Markus, Leitender Manager, und Bertrand Tanguy, Aufgabenleiter. Zum Prüfungsteam gehörten außerdem Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes und Radostina Simeonova. Hannah Critoph leistete sprachliche Unterstützung und Annette Zimmerman erledigte Sekretariatsaufgaben.

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LUXEMBURG

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Kontaktformular: eca.europa.eu/de/Pages/ContactForm.aspx
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Luxemburg: Amt für Veröffentlichungen der Europäischen Union, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0985-4	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/699748	QJ-AB-18-024-DE-N
HTML	ISBN 978-92-847-0992-2	ISSN 1977-5644	doi:10.2865/351849	QJ-AB-18-024-DE-Q

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