Směrnice o povodních: při vyhodnocování rizik bylo dosaženo pokroku, zatímco plánování a provádění vyžadují zlepšení

Shrnutí

I

Záplavy mohou vést ke zraněním i ztrátám na životech, značným hospodářským nákladům a škodám na životním prostředí a kulturním dědictví. Vážné záplavy se v Evropě vyskytují stále častěji. V posledních letech byl zaznamenán více než dvojnásobný počet přívalových povodní středního až velkého rozsahu než na konci osmdesátých let. Přitěžujícím faktorem je změna klimatu, která vede ke změnám charakteru srážek a počasí, zvyšování hladiny moří, a tudíž k častějším a rozsáhlejším povodním. Některé jevy, jako například pobřežní eroze, bouře na moři, vysoký příliv a větry, které příliv tlačí dále do vnitrozemí, zvyšují riziko záplav v pobřežních oblastech.

II

V reakci na rostoucí četnost záplav přijala EU v roce 2007 směrnici o povodních. V tomto rámci jsme chtěli zjistit, zda jsou prevence, ochrana a připravenost podle směrnice o povodních založeny na důkladné analýze a zda použitý přístup může být účinný.

III

Zjistili jsme, že směrnice o povodních měla celkově pozitivní účinky, ale že na provádění opatření týkajících se povodní mají negativní dopad nedostatky v přidělování finančních prostředků. Všechny členské státy zahájily provádění plánů pro zvládání povodňových rizik, je však zapotřebí zlepšení. Zjistili jsme, že přetrvávají zásadní výzvy pro budoucnost spočívající v mnohem lepším zapracování změny klimatu, pojištění proti záplavám a územního plánování do zvládání povodňových rizik.

IV

Shledali jsme, že směrnice o povodních zlepšila spolupráci mezi Komisí a členskými státy, a to zejména díky úloze Komise spočívající v kontrole a sledování a díky zvláštní pracovní skupině zřízené jako fórum pro spolupráci a sdílení znalostí a osvědčených postupů. Členské státy, které jsme navštívili, uznávají pozitivní úlohu, kterou směrnice o povodních hraje při standardizaci vyhodnocování a zvládání povodňových rizik. Směrnice také vychází ze stávající práce, zejména z dlouhodobé spolupráce mezi členskými státy, a ukládá členským státům povinnost přijímat opatření ke zvýšení povědomí určitých skupin obyvatelstva o povodních.

V

Zdroje financování byly v plánech pro zvládání povodňových rizik určeny a zajištěny jen částečně a financování přeshraničních investic bylo omezené. Kromě toho obecně vykazovaly nedostatky postupy pro stanovení pořadí při rozdělování těchto omezených zdrojů a finanční prostředky nebyly přidělovány v souladu se stanovenými prioritami.

VI

Pokud jde o provádění projektů týkajících se povodní, většina členských států použila analýzu nákladů a přínosů, aby dosáhla optimálního zhodnocení prostředků, v jejím využívání jsme však objevili určité nedostatky. Důraz byl kladen na to, aby projekty dodržovaly ustanovení rámcové směrnice o vodě, avšak některé členské státy v tomto ohledu musí vynaložit větší úsilí. Projekty zelené infrastruktury jsou nákladově efektivním prostředkem ke snížení rizika povodní, ale plány dvou třetin navštívených členských států se na zelenou infrastrukturu nezaměřovaly.

VII

Pokud jde o budoucí výzvy, zjistili jsme, že navštívené členské státy nedokázaly zohlednit dopad změny klimatu na rozsah, četnost a místo povodní. Členské státy obecně použily historické údaje, s čímž je spojeno riziko, že nebudou zohledněny povětrnostní podmínky v budoucnu nebo potenciální změny četnosti a závažnosti povodní. Pokud jde o nestrukturální opatření týkající se povodní, zjistili jsme, že pokud členské státy zvolily soukromé pojištění proti záplavám, krytí zůstalo omezené. Byla zavedena pravidla týkající se využívání území a územního plánování, jejichž cílem bylo zmírnit riziko povodní, ale členské státy je musí ještě zlepšovat.

VIII

Na základě těchto zjištění Komisi doporučujeme, aby:

• kontrolovala, zda členské státy zvyšují odpovědnost prostřednictvím kvantifikovatelných a časově ohraničených cílů opatření týkajících se povodní v rámci plánů pro zvládání povodňových rizik;
• posuzovala a informovala o tom, zda členské státy určují zdroje financování, které by pokryly potřeby vyplývající z plánů pro zvládání povodňových rizik, a stanovila vhodnou lhůtu a vyzvala členské státy k tomu, aby společně zvážily potenciální přeshraniční investice do protipovodňových opatření v mezinárodních povodích;
• spolufinancovala protipovodňová opatření jen v případě, že jsou projekty upřednostňovány na základě objektivních a relevantních kritérií, jako je kvalitní analýza nákladů a přínosů, a případně kritéria přeshraničního dopadu projektů;
• vymáhala soulad nové protipovodňové infrastruktury navržené členskými státy v plánech řízení povodňových rizik s rámcovou směrnicí o vodě a kontrolovala, zda v případech, kdy členské státy žádají o spolufinancování EU, analyzovaly proveditelnost významných doplňkových ekologických opatření;
• kontrolovala, zda plány pro zvládání povodňových rizik zahrnují opatření ke zlepšení znalostí o dopadu změny klimatu na povodně a jeho modelování. Aby v rámci přezkumu dokumentů požadovaných pro druhý cyklus zkontrolovala, zda členské státy do prevence, ochrany a připravenosti v souvislosti s povodňovými riziky lépe začleňují dopady změny klimatu, a zkontrolovala, zda členské státy naplánovaly taková opatření, aby se zvýšilo povědomí veřejnosti o přínosech pojištění proti riziku povodní a rozšířilo se jeho krytí, například prostřednictvím spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem v oblasti pojištění proti povodním;
• kontrolovala, zda členské státy využily své plány pro zvládání povodňových rizik k tomu, aby posoudily, do jaké míry jsou jejich pravidla pro plánování využití území v souladu se směrnicí o povodních, a poskytla členským státům osvědčené postupy a poradenství.

Úvod

Proč je otázka povodní důležitá

01

Záplavy mohou vést ke zraněním, ztrátám na životech, značným hospodářským nákladům, škodám na životním prostředí a kulturním dědictví a přesídlování lidí. Během necelých dvou týdnů v květnu a červnu 2016 například při povodních zahynulo nejméně 18 lidí a v devíti členských státech tyto povodně způsobily ztráty ve výši více než 3,7 miliardy EUR¹. V květnu a červnu 2013 při podobných událostech zahynulo nejméně 26 lidí a v sedmi členských státech způsobily povodně ztráty ve výši více než 13 miliard EUR².

02

Hospodářské náklady spojené s hydrologickými jevy v celé EU činily v období 1980–2017 přibližně 166 miliard EUR. To představuje asi třetinu ztrát způsobených klimatickými událostmi³. Ve scénáři bez opatření⁴ se předpokládá, že škody, které v celé EU způsobily záplavy způsobené kombinací změny klimatu a hospodářských změn, se do dvacátých let tohoto století zvýší ze 7 miliard EUR ročně v kontrolním období 1981–2010 na 20 miliard EUR ročně, do padesátých let 20. století na 46 miliard EUR ročně a do osmdesátých let 20. století na 98 miliard ročně⁵.

03

Záplavy se v Evropě od roku 1985 vyskytují stále častěji. V posledních letech byl zaznamenán více než dvojnásobný počet přívalových povodní středního až velkého rozsahu⁶ než na konci osmdesátých let 20. století⁷.

Význam změny klimatu

04

Klima se mění a EU čelí silnějším dešťům, prudším bouřím a stoupání hladiny moří. Podle Evropské agentury pro životní prostředí (EEA)⁸ se následky říčních, dešťových i pobřežních povodní v Evropě celkově zhorší v důsledku vyšší místní a regionální intenzity a četnosti povodní.

05

Pozorovaný vývoj klimatu a jeho předpokládaný budoucí vývoj nasvědčují významným regionálním rozdílům ve srážkách v Evropě. V severní Evropě se předpokládá zvýšení ročního úhrnu srážek. Úhrn srážek v zimním období by se do posledních 20 let tohoto století v některých částech Evropy mohl zvýšit o více než 25 % (viz obrázek 1).

06

Pokud říční systém nedisponuje dostatečnou odvodňovací kapacitou, aby dokázal pojmout objem vody ze srážek, dochází k říčním povodním. V případě velkých řek, jako je Dunaj, Rýn nebo Labe, může k povodním dojít se značným zpožděním po deštích a mohou trvat i celé měsíce⁹.

07

Na pobřeží Středozemního moře v EU by však úhrn ročních srážek do posledních 20 let tohoto století mohl klesnout o více než 50 %¹⁰. Delší a častější období bez deště by mohla poškodit krajinný pokryv, vyvolat erozi a zvýšit odtok při bouřkách¹¹.

08

Srážky v celé Evropě pravděpodobně budou intenzivnější¹². Vysoce lokalizované a velmi intenzivní srážky mohou mít za následek přívalové povodně. Ty mohou vést ke ztrátám na životech a rozsáhlým škodám¹², zejména ve městech bez odpovídajícího odvodňování. Přívalové povodně jsou stále častější, a to zejména ve Středomoří a na horách¹³. Přívalové povodně je obtížnější předpovědět, jelikož je způsobuje specifická meteorologická dynamika související s místními podmínkami, jako je topografie, větry a vzdálenost od moře. Je zapotřebí zvláštního výzkumu, aby se předpovídání takových událostí zlepšilo (viz rámeček 1).

09

Několik jevů, jako pobřežní eroze, bouře na moři, vysoký příliv a větry, které příliv tlačí dále do vnitrozemí, zvyšují riziko záplav v pobřežních oblastech EU. Stoupání hladiny moří způsobené změnou klimatu toto riziko zhoršuje (viz rámeček 2).

10

Hladina moří nebude stoupat v celé EU rovnoměrně, ale podle scénáře Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC), který počítá se zvýšením globální teploty o 1,8 °C¹⁷, bude většina pobřeží do konce tohoto století čelit zvýšení hladiny o více než 30 cm ve srovnání s obdobím 1986–2005 (viz obrázek 2). Podle scénáře počítajícího s vysokými emisemi (zvýšení teploty o 3,7 °C do konce století ve srovnání s obdobím 1986–2005¹⁸) by se hladina mohla zvýšit o 45 až 82 cm.

11

Předpokládá se, že očekávané zvýšení hladiny moří a změny četnosti a intenzity cyklonálních přílivů způsobí v pobřežních oblastech v celé Evropě značné škody²⁰. V těchto hustě osídlených oblastech se nachází významný objem majetku. Tato kombinace klimatických rizik a rozsáhle využívaných oblastí zvyšuje rozsah potenciálních ztrát a zvyšuje složitost při modelování rizika a cenové nejistoty²¹.

12

Všechny výše uvedené skutečnosti budou dále zhoršeny četnějšími, intenzivnějšími a trvalými klimatickými jevy všeho druhu²². Tání ledovců pravděpodobně oslabí hlavní mořské proudy, včetně Golfského proudu, a vzdušné proudy, včetně tryskového proudění, mezi Amerikou a Evropou²³. Tyto změny by mohly ovlivnit charakter počasí v Evropě, například prodloužit období bouří, dešťů nebo sucha.

13

V tabulce 1 níže jsou shrnuty jevy popsané v bodech 5–12 a jejich dopad na různé druhy povodní.

Tabulka 1

Přehled jevů souvisejících se změnou klimatu a jejich dopadů na povodně

	Dopad na závažnost…
Jev související se změnou klimatu	Říčních povodní	Dešťových povodní	Pobřežních povodní
Větší úhrn srážek v některých částech Evropy, intenzivnější deště	⇧	⇧
Menší úhrn srážek na jiných místech, ale větší odtok a intenzivnější deště	⇩	⇧
Zvýšení hladiny moře	⇧ (ústí řek)		⇧
Častější, intenzivnější a trvalejší extrémní jevy všeho druhu	⇧	⇧	⇧

Co dělá EU?

Jaká řešení v oblasti prevence, ochrany a připravenosti v souvislosti s povodněmi existují?

14

V reakci na závažné povodně ve střední Evropě a jižní Francii v roce 2002 EU v roce 2007 přijala směrnici o povodních²⁴, jejímž cílem je koordinovat prevenci, ochranu a připravenost v souvislosti s povodněmi v rámci jednotlivých členských států a mezi nimi, a to na úrovni povodí. Povodně se nejlépe řeší na úrovni povodí a řada opatření omezuje odtok, zpomaluje tok řek, umožňuje rozlití povodní na přírodní a zemědělské plochy, chrání ohrožený majetek (viz opatření na úrovni povodí na obrázku 3) a nezhoršuje povodně dále po proudu toku, v což je souladu s požadavky směrnice o povodních (viz přístup, který má zabránit záplavám po proudu, na obrázku 4).

15

K řešení problémů záplav na úrovni povodí lze využít kombinace zelené a šedé infrastruktury, jak je popsáno níže a také znázorněno na obrázcích 3 a 4:

• Tradiční řešení protipovodňové ochrany zahrnují přehrady, hráze, kanály, ochranu proti cyklonálním přílivům a bariéry obecně²⁵. Často jsou vyrobeny z betonu a nazývají se šedá infrastruktura.
• Dopad povodní mohou zmírnit stanovená záplavová území, mokřady nebo opětovné meandrování toků. Tato řešení se nazývají zelená infrastruktura. Podle článku 7 směrnice o povodních by v plánech pro zvládání povodňových rizik měly být zohledněny oblasti s potenciálem zadržet povodně, například přirozená záplavová území.

16

Kromě šedé a zelené infrastruktury (viz příloha I) mohou ohrožení lidí a majetku povodněmi omezit také jiná řešení. Patří k nim plánování využití území²⁶, činnosti zaměřené na zvyšování informovanosti²⁷ a pojištění. Tato řešení nazýváme nestrukturální opatření.

Úloha Evropské komise a členských států

17

V rámci Komise hraje Generální ředitelství pro životní prostředí úlohu spočívající v koordinaci a kontrole provádění a uplatňování směrnice o povodních. Je rovněž oprávněno zahájit řízení o nesplnění povinnosti v případech, kdy ji členské státy nedodržují. Do provádění protipovodňových opatření zasahují také jiná generální ředitelství Komise, především Generální ředitelství pro zemědělství a rozvoj venkova a Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku, a to prostřednictvím svých povinností v rámci sdíleného řízení evropských strukturálních a investičních fondů (ESI fondů²⁸) (viz bod 21).

18

Komise hodlá dokončit svoje hodnocení právních předpisů týkajících se vody v roce 2019, aby mohla řídit budoucí vývoj vodní politiky EU, včetně zvládání povodňových rizik.

19

Členské státy nesou odpovědnost za samotné uplatňování směrnice o povodních při zvládání povodňových rizik. Za tímto účelem členské státy určily orgány odpovědné za oblasti povodí. Směrnice členským státům ukládá povinnost posuzovat riziko povodně u všech území, která obvykle nejsou vodou zaplavena, zaznamenávat rozsah minulých a pravděpodobných budoucích povodní, mapovat ohrožený majetek a osoby a přijímat opatření ke zmírnění rizika povodní (viz rámeček 3).

20

Směrnice členským státům rovněž ukládá povinnost koordinovat jejich postupy v souvislosti se zvládáním povodňových rizik v povodích přesahujících hranice států a vyhnout se opatřením, která by mohla zvýšit riziko povodně v sousedních zemích. První cyklus provádění plánů pro zvládání povodňových rizik podle směrnice se vztahuje na období 2016–2021, druhý cyklus na období 2022–2027.

21

Pro programy ESI fondů se sdíleným řízením členské státy připravují programové dokumenty, které Komise následně posuzuje a schvaluje. Členské státy navrhují, provádějí a sledují opatření programů. Z těchto programů mohou být rovněž spolufinancována opatření související s povodněmi obsažená v plánech pro zvládání povodňových rizik.

Dostupné finanční prostředky v EU

22

Výdaje související se zvládáním povodňových rizik jsou financovány z rozpočtů členských států i z rozpočtu EU. Údaje o výdajích souvisejících s povodněmi se systematicky neshromažďují a nevykazují v členských státech ani v Evropské komisi.

23

V návaznosti na průzkum³⁰ týkající se výdajů členských států souvisejících s povodněmi Komise odhadla, že 17 členských států, které měly dostupné informace, vydalo během čtyř let do roku 2015 z národních a unijních zdrojů celkem v průměru 2,5 miliardy EUR za rok³¹.

24

Částky vyčleněné na povodně z EFRR, Fondu soudržnosti a EZFRV nelze kvantifikovat. Výdaje z EFRR a Fondu soudržnosti za období 2014–2020 na přizpůsobování se změně klimatu a předcházení rizikům souvisejícím se změnou klimatu – k nimž patří povodně, jakož i eroze, požáry, bouře a sucho – a jejich řízení činily přibližně 6,3 miliardy EUR³², tj. průměrně asi 0,9 miliardy EUR ročně. Povodní se týká jen neznámá část této částky. Spolehlivé odhady částek z EZFRV týkajících se povodní nejsou k dispozici.

Rozsah a koncepce auditu

25

Chtěli jsme zjistit, zda jsou prevence, ochrana a připravenost podle směrnice o povodních založeny na řádném rámci a zda použitý přístup mohl být účinný.

26

Přesněji jsme zkoumali, zda směrnice o povodních, jejímž cílem bylo vytvořit rámec pro činnosti související s povodněmi, měla celkově kladné účinky, zda členské státy řádně řídily použité finanční zdroje a náležitě prováděly své plány pro zvládání povodňových rizik a zda náležitě zvážily některé ze zásadních výzev budoucnosti.

27

Na základě strategických dokumentů EU, právních předpisů, pokynů Komise, studií a jiných publikací, jednání s orgány členských států³³, jakož i pilotní mise, kterou jsme provedli v Nizozemsku v září 2017, jsme stanovili kritéria auditu. Dále jsme přezkoumali stávající odbornou literaturu a jednali s odborníky na oblasti změn klimatu a pojištění proti záplavám.

28

V období od října do prosince 2017 jsme vykonali audity ve vybraných povodích v těchto osmi členských státech: Slovinsku, Itálii, Španělsku, Portugalsku, Rumunsku, Bulharsku, Rakousku a České republice³⁴. V těchto povodích³⁵ jsme také přímo na místě zkontrolovali 31 spolufinancovaných projektů týkajících se povodní³⁶, abychom posoudili jejich soulad se směrnicí o povodních a plány pro zvládání povodňových rizik.

29

Zabývali jsme se také tím, zda Komise³⁷ zajistila náležité provádění směrnice o povodních a opatření týkajících se povodní přijatých v jiných oblastech politiky.

30

Vzhledem k tomu, že výdaje podle plánů pro zvládání povodňových rizik v období 2016–2021 jsou stále ještě v rané fázi, je tato zpráva zaměřena na plánované výdaje zahrnuté do těchto plánů a programů ESI fondů. Zpráva tudíž nehodnotí celkovou účinnost opatření plánovaných pro první cyklus směrnice o povodních.

31

Z rozsahu naší práce jsme vyloučili nouzová opatření a opatření zaměřená na obnovu, neboť jsme tuto oblast již zkontrolovali³⁸ a v každém případě nespadá do působnosti směrnice o povodních.

Připomínky

Směrnice o povodních měla celkově pozitivní účinky…

32

V této části se posuzuje, zda směrnice o povodních úspěšně vytvořila rámec vycházející z vývoje v členských státech a zahrnující všechny příslušné zúčastněné subjekty, který urychlil vyhodnocování a zvládání povodňových rizik.

Směrnice zlepšila spolupráci mezi Komisí a členskými státy

33

Komise přezkoumala předběžná vyhodnocení povodňových rizik a mapy povodňového nebezpečí a mapy povodňových rizik, které jí členské státy zaslaly³⁹. Přezkum plánů pro zvládání povodňových rizik stále probíhá. Tato činnost by měla sloužit jako podklad pro zprávu Komise Evropskému parlamentu a Radě o provádění směrnice o povodních při zohlednění změny klimatu, kterou má předložit do prosince 2018.

34

Komise zkontrolovala⁴⁰, jak členské státy směrnici o povodních provedly ve vnitrostátním právu. Do července 2018 Komise ukončila všechna řízení o nesplnění povinnosti týkající se provádění; dva případy však zůstaly otevřené, protože Řecko a Španělsko plány pro zvládání povodňových rizik předložily se zpožděním.

35

Provádění směrnice o povodních musí být sladěno s rámcovou směrnicí o vodě. Komise tuto koordinaci zajišťuje převážně prostřednictvím společné strategie provádění na podporu těchto dvou směrnic a zvláště prostřednictvím pracovní skupiny pro povodně nazvané pracovní skupina F, v níž členské státy sdílejí své zkušenosti.

36

Zjistili jsme, že pracovní skupina F je úspěšné fórum, jehož prostřednictvím Komise a členské státy spolupracují⁴¹.

37

Směrnice o povodních vyžaduje, aby odpovědnost za vyhodnocování rizik a plánování nesly členské státy. Celkově jsme zjistili, že odpovědné orgány v členských státech zajistily jasné rozdělení úloh a odpovědnosti mezi různými subjekty zapojenými na vnitrostátní, regionální a místní úrovni.

Směrnice o povodních přinesla pokrok při vyhodnocování povodňových rizik

38

Jedním z klíčových výstupů směrnice o povodních je standardizovaná definice povodňových rizik. Povodňové riziko je pravděpodobnost výskytu povodně ve spojení s jeho dopadem na lidi, životní prostředí, kulturní dědictví a ekonomiku. Všechny navštívené členské státy použily pro zjištění povodňového rizika tento postup.

39

Všechny členské státy, které jsme navštívili, dodržely ve svých postupech vyhodnocování a řízení pětistupňový postup (viz obrázek 5) stanovený ve směrnici o povodních.

40

Mapy povodňového nebezpečí znázorňují rozsah povodní v případě scénářů s různou pravděpodobností. Všechny navštívené členské státy použily tři scénáře s různou pravděpodobností, které vyžaduje směrnice o povodních: nízká pravděpodobnost, střední pravděpodobnost a vysoká pravděpodobnost. Směrnice o povodních také požaduje, aby mapy povodňového nebezpečí u každého scénáře znázorňovaly kromě rozsahu povodně také hloubku vody (viz jeden příklad v příloze II) a případně rychlost proudu. Tato kritéria mají zásadní význam pro posuzování potenciálních škod způsobených povodněmi na majetku a lidských životech, a to zejména v případě přívalových povodní. Členské státy vypracovaly mapy za využití komplexních modelů, které byly zpřesněny měřením v terénu (viz také body 63–67).

Směrnice o povodních navazuje na předchozí činnost, včetně stávající dlouhodobé spolupráce mezi členskými státy

41

Aby se zabránilo zdvojování činností, směrnice o povodních členským státům umožňuje využít stávající dokumenty týkající se vyhodnocování rizik a plánování. Itálie a Portugalsko tak například využily stávající dokumenty, místo aby provedly nové předběžné vyhodnocení povodňových rizik, čímž byla zajištěna kontinuita postupů.

42

Směrnice o povodních odpovědným orgánům ukládá povinnost zohlednit v každé fázi procesu vyhodnocování rizik a plánování přeshraniční aspekty (viz rámeček 4).

43

Přeshraniční činnost související s povodněmi vychází ze stávající dlouhodobé spolupráce mezi členskými státy a převážně zahrnovala výměnu informací na dvoustranných setkáních, sdělování hydrologických předpovědí a harmonizaci technických norem. Navštívené členské státy dosud nevypracovaly mezinárodní plány pro zvládání povodňových rizik na úrovni mezinárodních oblastí povodí podle doporučení ve směrnici o povodních⁴².

Členské státy provedly opatření ke zvýšení informovanosti občanů o povodních

44

Veřejné informace a konzultace zlepšují informovanost občanů o riziku povodní. Směrnice o povodních členským státům ukládá povinnost zveřejnit předběžné vyhodnocení povodňových rizik, mapy povodňového nebezpečí a mapy povodňových rizik a plán pro zvládání povodňových rizik. Zjistili jsme, že všechny členské státy tento požadavek splnily a zveřejnily tyto dokumenty online.

45

Nizozemsko a Portugalsko navíc analyzovaly úroveň informovanosti o riziku povodní, což je osvědčený postup. Zjistily však, že úroveň informovanosti zůstala nízká.

… přidělování finančních prostředků však vykazovalo nedostatky

46

V této části přezkoumáme postupy, které členské státy používají při přidělování finančních prostředků na zvládání povodňových rizik.

Cíle v plánech pro zvládání povodňových rizik obecně nejsou kvantifikované ani časově ohraničené

47

Zásady řádného finančního řízení vyžadují, aby cíle politik byly jasně formulované, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově ohraničené. Článek 7 směrnice o povodních členským státům ukládá povinnost stanovit vhodné cíle v oblasti zvládání povodňových rizik a zahrnout opatření k jejich dosažení do jejich plánů pro zvládání povodňových rizik.

48

V Rakousku byly cíle časově ohraničené a orgány používaly sedm kategorií pro sledování pokroku při provádění opatření. V Nizozemsku jsme našli kvantifikované cíle v programu „Prostor pro řeku“ (viz bod 67).

49

V sedmi zbývajících navštívených členských státech však byly cíle v plánech pro zvládání povodňových rizik většinou příliš obecné. Plán pro Východní Alpy v Itálii například cíle směrnice o povodních nepřizpůsobil danému povodí a ponechal jejich obecné znění: omezit negativní dopad povodní na i) lidské zdraví ii) životní prostředí iii) kulturní dědictví a iv) hospodářskou činnost. Tento plán nestanovil kvantifikovatelné a časově ohraničené cíle. V roce 2015 Komise při posuzování návrhů plánů pro zvládání povodňových rizik došla k podobnému závěru.

Byly určeny a zajištěny nedostačující finanční prostředky na plánovaná opatření související s povodněmi a financování přeshraničních investic bylo omezené

50

Plány pro zvládání povodňových rizik by měly určit zdroje financování pro opatření související s povodněmi a orgány členských států by měly zajistit nezbytné finanční prostředky. Posoudili jsme, do jaké míry plány pro zvládání povodňových rizik určily vnitrostátní a unijní zdroje skutečně dostupné pro opatření související s povodněmi, včetně přeshraničních investic.

Zdroje financování byly určeny a zajištěny jen částečně

51

V plánech pro zvládání povodňových rizik šesti z devíti navštívených členských států nebyly jasně určeny zdroje ani objem finančních prostředků potřebných pro jejich financování (viz rámeček 5). Komise ve svém posouzení, zmíněném v bodě 49, uvedla, že jen menší část přezkoumaných návrhů plánů poskytovala jasné informace ohledně dostupného rozpočtu.

52

Plány pro zvládání povodňových rizik nejsou programy financování. Částka uvedená v plánu nemusí být nutně dostupná. Orgány odpovědné za povodí spravující plány obecně nemají žádné vlastní prostředky na financování. Plány financuje více orgánů, které přijímají rozhodnutí podle svých vlastních postupů. Tato situace zvyšuje nejistotu financování opatření týkajících se povodní. V oblasti povodí ve Východních Alpách v Itálii jsme například odhadli rozdíl mezi plánovanými výdaji a dostupnými finančními prostředky na více než 1,1 miliardy EUR, tj. 80 %.

53

Zaznamenali jsme však snahu zajistit finanční prostředky pro opatření týkající se povodní. Nizozemský fond Delta vyčlenil na investice související s povodněmi přibližně 7 miliard EUR do roku 2030 a vymezil své finanční potřeby až do roku 2050. Slovinsko jasně určilo zdroje financování pro přibližně 75 % z 540 milionů EUR potřebných na období 2017–2021.

Finanční prostředky EU pomohly financovat některé plány pro zvládání povodňových rizik

54

Ve čtyřech navštívených členských státech se na financování významně podílely finanční prostředky EU (viz rámeček 6).

55

Ve Španělsku neměly dva orgány odpovědné za povodí stejný přístup k finančním prostředkům EU: protipovodňová opatření v jednom povodí nebyla způsobilá ke spolufinancování z EFRR a zároveň nebylo zajištěno financování z vnitrostátních prostředků⁴⁴. To vedlo u dvou projektů, které jsme navštívili, k nedostatečnému rozpočtu. V druhém povodí bylo oproti tomu z operačního programu EFRR financováno 15 % plánu pro zvládání povodňových rizik.

56

Rumunsko vyčlenilo 44 % rozpočtu na specifický cíl v rámci prioritní osy „Podpora přizpůsobování se změně klimatu, prevence a řízení rizik“ v operačním programu pro rozsáhlou infrastrukturu (viz rámeček 6) na projekt ochrany pobřeží, jehož cílem je obnovit 13 km pláží u Černého moře. Tento projekt bude přínosem pro místní realitní trh a cestovní ruch. To znamená, že by zbývající finanční prostředky EU ve výši 239 milionů EUR v rámci tohoto operačního programu mohly pokrýt náklady asi na dvě třetiny určených projektů s vysokou prioritou zaměřených na prevenci povodní a ochranu před nimi.

Výdaje na přeshraniční investice související s povodněmi byly omezené

57

Přeshraniční projekty spočívaly převážně ve výměně informací (viz body 20, 42 a 43). Financování určené na infrastrukturu související s povodněmi s možným mezinárodním dopadem bylo omezené. Objevili jsme však také pozitivní příklady a jeden z nich je uveden v rámečku 7.

Postupy pro stanovení pořadí projektů by měly být úžeji provázány s prioritami v plánech pro zvládání povodňových rizik

58

Směrnice o povodních vyžaduje, aby opatření v plánech pro zvládání povodňových rizik byla upřednostňována v souladu s cíli. Zkoumali jsme, zda členské státy pro určení pořadí a výběr projektů takové postupy používaly.

59

Našli jsme případy určování pořadí na základě objektivních kritérií (viz rámeček 8).

60

Plány pro zvládání povodňových rizik, které jsme posuzovali, zahrnovaly postupy pro stanovení pořadí. V sedmi z devíti navštívených členských států však tyto postupy vykazovaly nedostatky. V České republice, Portugalsku, Rumunsku a Slovinsku byla pro určení pořadí například nejdůležitější připravenost projektu k realizaci, a nikoli jeho potenciální účinnost. V Rumunsku byl projekt, který v souladu se schválenou metodikou nebyl zařazen mezi prioritní projekty, přesto navržen na financování v rámci operačního programu, protože byla dokončena studie proveditelnosti.

Členské státy sice zahájily provádění svých plánů pro zvládání povodňových rizik, jsou však zapotřebí zlepšení

61

Směrnice o povodních stanoví, že v plánech pro zvládání povodňových rizik musí být zohledněny náklady a přínosy projektů. V této části se posuzuje míra, do jaké členské státy tyto aspekty zvážily při provádění svých plánů pro zvládání povodňových rizik pomocí technologií, kvalitních dat, analýzy nákladů a přínosů a modelů.

62

Dále se zde posuzuje, do jaké míry členské státy koordinovaly provádění směrnice o povodních s prováděním rámcové směrnice o vodě a patřičně zvážily využití zelené infrastruktury k řešení rizika povodní⁴⁶.

Data: klíčové vstupní informace pro zvládání povodňových rizik

63

Zvládání povodňových rizik vyžaduje kvalitní data o počasí a srážkách, topografii a krajinném pokryvu, režimech řek a hydrologických režimech a lidské činnosti. Zjistili jsme, že se údaje týkající se nebezpečí a rizik shromažďují z různých zdrojů, jako jsou databáze krajinného pokryvu Corine⁴⁷, sčítání lidu, topografické údaje a informace z obchodních rejstříků a meteorologické a hydrologické údaje. Ukázalo se, že předpovědi povodní a systémy včasného varování (viz také bod 43) hrají při zvyšování připravenosti obecně zásadní úlohu.

64

V Rumunsku jsme objevili nedostatky v údajích týkajících se topografie a využití území, které jsou klíčové pro modelování odtoku a z toho vyplývajícího průtoku řek. Dále jsme zjistili, že Rumunsko nedávno zahájilo iniciativy zaměřené na zlepšení kvality dat.

65

Zjistili jsme, že všechny navštívené členské státy byly přesvědčeny, že investovat do technologií a údajů k vytváření modelů přispívajících k zvládání povodňových rizik je přínosné. Španělsko, Portugalsko a Slovinsko například investovaly do instalace a modernizace srážkoměrných a vodoměrných stanic (viz rámeček 9). Tyto stanice mohou poskytovat lepší informace pro meteorologické a hydrologické předpovědi, a to zejména krátkodobých jevů, jako jsou přívalové povodně (viz bod 8 a rámeček 1).

66

Data shromážděná z monitorovacích stanic mohou být doplněna informacemi z jiných zdrojů. V oblasti povodí navštívené v Itálii například inovační pilotní projekt „WeSenseIT“ umožňuje občanům sdílet informace na sociálních médiích nebo v aplikacích pro chytré telefony. Tyto údaje se přidají k údajům shromážděným prostřednictvím monitorovacích stanic. Cílem této obousměrné komunikace mezi občany a orgány je zlepšit schopnost reagovat. Plán pro zvládání povodňových rizik obsahuje opatření k rozšíření tohoto projektu na celé povodí.

Ačkoli většina navštívených členských států použila při navrhování projektů analýzu nákladů a přínosů a modely, je zapotřebí zlepšení

67

Ve všech navštívených členských státech orgány při mapování povodňových rizik použily modelování a přístup založený na poznatcích (viz bod 40). Modelování také pomohlo při navrhování projektů týkajících se povodní. Hydraulické modely například orgánům pomohly zjistit, jaká opatření je potřeba přijmout (viz například rámeček 10).

68

S výjimkou Itálie a Portugalska všechny navštívené členské státy použily při navrhování nebo výběru projektů analýzu nákladů a přínosů. Tyto analýzy však byly poznamenány různými nedostatky. Ve Španělsku se například analýza nákladů a přínosů stále vyvíjela a nebyla používána systematicky a odpovídajícím způsobem.

Koordinované provádění směrnice o povodních a rámcové směrnice o vodě obvykle vedlo k synergii

69

Plány pro zvládání povodňových rizik v Itálii, Slovinsku a jednom španělském povodí byly také zaměřeny na splnění požadavků rámcové směrnice o vodě. V italských a slovinských plánech pro zvládání povodňových rizik byla vymezena opatření, která jsou v souladu s cíli těchto dvou směrnic, a ta, která jsou s nimi v potenciálním rozporu. V Itálii bylo přibližně 25 % opatření označeno jako opatření v souladu a jen 1 % jich bylo v potenciálním rozporu s rámcovou směrnicí o vodě.

70

Posuzovali jsme však projekty v Bulharsku a Rumunsku, u nichž protipovodňová opatření v souladu s rámcovou směrnicí o vodě nebyla. Bulharské orgány nepovažovaly zelenou infrastrukturu (viz body 71–76) za alternativní způsob zadržování vody dále proti proudu u žádného z navštívených projektů⁴⁸ (viz rámeček 11). V Rumunsku orgány plánovaly využít beton a kámen ke zpevnění šestikilometrového úseku břehu řeky, aniž by zvážily řešení, která nabízí zelená infrastruktura.

Projekty zelené infrastruktury mohou přinášet řadu výhod, ale jejich realizace může být složitá

71

V nedávno vypracované zprávě EEA⁴⁹ se uvádí, že zelená infrastruktura je nákladově efektivní způsob snížení rizika povodní. Komise podnikla kroky, zejména prostřednictvím pracovní skupiny F, zaměřené na podporu ekologických řešení, a to převážně v podobě pokynů⁵⁰. Přezkoumali jsme, do jaké míry se plány pro zvládání povodňových rizik zaměřovaly na zelenou infrastrukturu coby nástroj pro zvládání povodní, a jak byla zelená infrastruktura vybudována.

Jen málo plánů se zaměřuje na zelenou infrastrukturu…

72

Na zelenou infrastrukturu se zaměřovaly plány pro zvládání povodňových rizik v Portugalsku a ve Španělsku. V jednom plánu ve Španělsku například do zelené infrastruktury spadala všechna ochranná opatření. U jednoho projektu v jiném španělském povodí, které jsme navštívili, jsme viděli kombinaci šedých a zelených metod (viz rámeček 12).

73

Zelená infrastruktura však netvořila významnou část plánů pro zvládání povodňových rizik, které jsme přezkoumali v šesti zbývajících členských státech. V České republice tvořila zelená infrastruktura jen 15 % ochranných opatření. V Itálii zahrnovaly zelenou infrastrukturu méně než 2 % 469 příslušných opatření.

… a překážky brání jejich realizaci

74

Minimálně ve třech členských státech některé zúčastněné subjekty zelenou infrastrukturu nepodpořily. Cílem slovinského plánu bylo prosazovat zelenou infrastrukturu, přestože občané a místní rozhodovací orgány upřednostňovali šedou infrastrukturu, jelikož ji považovali za účinnější ochranu proti povodním. Na podobnou nedůvěru jsme narazili také v Bulharsku, kde dosud nebyla vybudována žádná zelená infrastruktura, přestože je zahrnuta v národním seznamu opatření.

75

Narazili jsme také na praktické překážky bránící zavádění zelené infrastruktury. Rumunské orgány například tvrdily, že závažnou překážku zavádění zelené infrastruktury představuje neexistence katastru nemovitostí, který hraje klíčovou úlohu při zjišťování vlastníků půdy. V Bulharsku orgány nemají metodiku pro určení potenciálně vhodných pozemků, na nichž by zelená infrastruktura mohla být vybudována. Italské a španělské orgány malý podíl zelené infrastruktury vysvětlily složitostí správních a právních postupů nebo nedostatkem dostupného území.

76

Ekologická opatření proti záplavám mohl potenciálně financovat také EZFRV⁵¹. Shledali jsme však, že omezená úloha, kterou v současné době EZFRV hraje, je další překážkou pro zelenou infrastrukturu (viz bod 24). Plány pro zvládání povodňových rizik, které jsme přezkoumali v Bulharsku, Itálii, Portugalsku, Slovinsku a Rumunsku, například spolufinancování protipovodňových opatření z EZFRV nezahrnovaly. Evropská komise v roce 2016 rovněž dospěla k závěru, že⁵² většina programů regionálního rozvoje nevyužívá příležitosti a nepodporuje opatření pro přirozené zadržování vody, jež mohou fungovat jako účinná nápravná opatření.

Některé závažné problémy přetrvávají do budoucna

77

Jedním z klíčových důvodů pro zavedení směrnice o povodních bylo zohlednění vyvíjejícího se rizika záplav v důsledku změny klimatu. Ve směrnici o povodních je skutečně uvedeno, že kvůli změně klimatu jsou závažné povodně častější.

78

Při předběžném vyhodnocení povodňových rizik v prvním cyklu musel být dopad změny klimatu posouzen na základě dostupných nebo snadno odvoditelných informací⁵³. Ve druhém cyklu, který bude zahájen v roce 2022, se v přezkumech těchto vyhodnocení a plánů pro zvládání povodňových rizik, prováděných členskými státy, „zohlední pravděpodobný účinek změny klimatu na výskyt povodní“⁵⁴.

79

Směrnice o povodních rovněž doporučuje případné využití nestrukturálních opatření (viz bod 16). Posuzovali jsme také, do jaké míry orgány k zvládání povodní využily opatření jako pojištění proti záplavám nebo plánování využití území.

Nedostatek aktuálních znalostí o pravděpodobném dopadu změny klimatu na výskyt povodní

80

Navštívené členské státy nedokázaly zohlednit dopad změny klimatu na rozsah, četnost a místo povodní. Některé vývojové tendence, jako například větší počet přívalových povodní, uznaly, ale dosud je nezohlednily v povodňových modelech.

Nedostatek znalostí o dopadu změny klimatu na dešťové povodně a režim srážek

81

Bulharsko, Rumunsko a Slovinsko nemají dostatečné informace o dopadu změny klimatu na srážkové režimy a související povodně a v této souvislosti pro účely druhého cyklu směrnice o povodních, který bude zahájen v roce 2022, plánují vypracovat studie. České orgány předpovídaly více srážek na jaře a na podzim a méně srážek v létě a v zimě. Český národní hydrometeorologický ústav neměl v úmyslu zvýšit v modelech pravděpodobnost povodní v důsledku změny klimatu.

82

EEA uvedla, že v jižní Evropě na Pyrenejském poloostrově se mezi lety 1960 a 2015 roční úhrn srážek snížil⁵⁵. Ve stejné zprávě dále varuje před nárůstem škod způsobených kratšími a lokalizovanějšími přívalovými povodněmi. Italské, portugalské ani španělské orgány však dopad změny klimatu na pravděpodobnost dešťových a říčních povodní nekvantifikovaly.

Nebylo plně zohledněno zvyšování hladiny moře

83

Zvyšování hladiny moře způsobené změnou klimatu zvyšuje riziko pobřežních záplav (viz body 9, 10 a 13). V prvním cyklu provádění směrnice o povodních navštívené členské státy s mořským pobřežím (Bulharsko, Španělsko, Itálie, Nizozemsko, Rumunsko a Slovinsko) obecně vymezily konkrétní oblasti s potenciálně významným rizikem povodně na pobřeží, ovšem s výjimkou Portugalska.

84

Klíčovým závěrem semináře pracovní skupiny F na téma změny klimatu v březnu 2017 bylo, že většina členských států změnu klimatu zohledňovala jen při určování oblastí s potenciálně významným rizikem povodně na pobřeží, nikoli ve vnitrozemí. Kromě toho jsme zjistili, že většinou není jasné, jak byl do použité metodiky zahrnut budoucí vývoj výšky hladiny moře. Výjimkou je Bulharsko, které stanovilo rozsahy zvýšení hladiny moře způsobeného změnou klimatu a přitom ve dvou scénářích zohlednilo tři stupně pravděpodobnosti.

85

Pro členské státy s důležitými městy, obyvatelstvem a infrastrukturou v pobřežních regionech bude stále důležitější, aby si byly vědomy pravděpodobného celosvětového i místního vzestupu hladiny moře. Pravděpodobné riziko zvýšení hladiny moře bylo kvantifikováno až do roku 2050; ohledně možného vývoje změny v období 2050–2100 (viz obrázek 6), kdy se změna může dále urychlit, panuje větší nejistota.

Členské státy obecně využívaly historické údaje, s čímž je spojeno nebezpečí, že nebudou zohledněna zvýšená klimatická rizika

86

Směrnice o povodních nevyžaduje, aby byl při mapování zohledněn dopad změny klimatu na záplavy. Při mapování povodňových rizik všechny navštívené členské státy uplatnily scénáře povodní založené na třech stupních pravděpodobnosti stanovené ve směrnici o povodních (viz bod 40). Tato pravděpodobnost záplav je vyjádřena jako „pravděpodobný interval opakování“ nebo jako procento označující pravděpodobnost výskytu povodně v daném roce. Tato společná klasifikace byla založena na historických statistických řadách, které zohledňují pouze historické hydrologické a meteorologické vzorce. Neodrážejí však budoucí povětrnostní podmínky ani potenciální změny četnosti nebo závažnosti povodní v důsledku změny klimatu. Aby tyto budoucí podmínky mohly být zohledněny, jsou zapotřebí odpovídající schopnosti připravovat předpovědi (viz body 80–82).

87

Obdobně jsme zjistili, že investiční rozhodnutí často vycházela z posouzení rizik založených na úrovni ochrany vyjádřené například jako „1 za 100 let“. To by investiční rozhodnutí mohlo zkreslit kvůli nedostatečným vědomostem o měnících se rizikových profilech v důsledku rychle se měnícího klimatu (viz body 4–13).

88

Následky přívalových povodní způsobených obdobími intenzivnějších dešťů (viz body 4, 8 a 82) a dopad vzestupu hladiny moře (viz rámeček 13) mohou být podceněny, kvůli čemuž hrozí, že investice budou zaplaveny nebo se stanou nedostačujícími dříve, než se předpokládalo, a tudíž se z nich stanou nevyužitá aktiva.

V případě, že členské státy zvolily soukromé pojištění proti záplavám, bylo jen málo rozšířené

89

Strategie EU pro přizpůsobení se změně klimatu doporučuje jako klíčové opatření „podporovat pojištění a další finanční produkty pro investice a obchodní rozhodnutí odolné vůči změně klimatu“⁵⁶. Pojistné přizpůsobené riziku povodní může přispět ke zvýšení povědomí soukromých osob o riziku záplav a odradit je od osidlování záplavových oblastí. Pojistné plnění, na které vzniká nárok v souvislosti s povodněmi, také může podpořit hospodářské oživení po katastrofě. Podle údajů z odvětví pojišťovnictví⁵⁷ bylo v Evropě v období 1980–2017 kryto pojištěním přibližně 25 % škod způsobených záplavami.

90

Komise při sledování provádění této strategie v členských státech zjistila, že pojišťovací nástroje dosud nebyly řádně začleněny do národních rozhodovacích procesů pro přizpůsobení se změně klimatu ani do obecnějších strategií řízení klimatických rizik. Při vytváření strategie EU bylo cílem Komise rozšířit využívání pojištění proti přírodním katastrofám. Pokud pojištění zůstane málo rozšířené, pojistné proti povodním zůstane vysoké, což pak dále sníží poptávku po pojištění⁵⁸.

91

Zjistili jsme, že pojištění pro případ povodní je málo rozšířené. Přestože existují různé modely pojištění (viz obrázek 7), nejvíce využívaným modelem v členských státech bylo poskytování nepovinného soukromého pojištění proti záplavám. Tento model se používá v Bulharsku, České republice, Itálii, Portugalsku a Slovinsku. Rumunský systém je také soukromý a pojištění proti záplavám je u bydlení údajně povinné. V Bulharsku, Itálii a Rumunsku byl počet lidí pojištěných proti povodním nízký (viz rámeček 14).

92

OECD rovněž dospěla k závěru, že by kvůli nízké míře pokrytí pojištěním mohly být vlády pod větším tlakem, aby nahrazovaly škody způsobené povodněmi, což by zpomalilo rozšiřování pojištění⁵⁸. Názorný příklad této situace jsme objevili v Rakousku, kde z nedávno vypracované studie⁵⁹ vyplývá, že by systém veřejných vyrovnávacích plateb Katastrophenfonds mohl odradit odvětví pojišťovnictví od převzetí větší úlohy při náhradě škod způsobených mimořádnými povětrnostními jevy.

93

V Nizozemsku je nutná veřejná intervence kvůli velmi vysoké míře rizika⁶⁰ v souvislosti s potenciálními závažnými pobřežními záplavami a prolomením hrází. Veřejný systém ochrany a prevence ve skutečnosti funguje jako kolektivní či veřejný systém pojištění proti povodním nebo prolomení hrází.

94

Ve Španělsku řídí systém pro krytí mimořádných rizik, včetně povodní, veřejnoprávní subjekt ve spolupráci se soukromým sektorem. Objevili jsme určité silné stránky týkající se způsobu financování a rozsahu krytí aktiv v rámci tohoto systému (viz rámeček 15).

Byla zavedena pravidla týkající se využívání území a územního plánování, jejichž cílem bylo zmírnit riziko povodní, ale členské státy musí přijmout další opatření

95

Směrnice o povodních rovněž uvádí využívání území a územní plánování jako aspekty, které je v plánech pro zvládání povodňových rizik třeba zohlednit. Tyto činnosti jsou důležité, protože omezují ohrožení lidí a majetku v oblastech vystavených riziku povodní (viz bod 16) a snižují odtok z oblastí ležících dále proti proudu.

96

Zjistili jsme, že všechny navštívené členské státy zavedly pravidla pro plánování využití území, která omezují nebo zakazují určité činnosti v záplavových oblastech. Rakousko, Slovinsko a Španělsko do zvládání povodňových rizik jasně začlenily svou politiku územního plánování (viz rámeček 16).

97

V pěti navštívených členských státech však definice záplavových oblastí často nebyly jasné nebo někdy neexistovala přímá souvislost s mapami povodňového nebezpečí, které byly vypracovány v souvislosti se směrnicí o povodních. Například Rumunsko sice zavedlo omezení pro „zaplavitelná území“, tento pojem však nebyl jasně definován a příslušný zákon jej s mapováním povodní nedává so souvislosti. Předpisy neuvádí ani druh a četnost povodní, ani hloubku vody.

98

Plány pro zvládání povodňových rizik v Bulharsku, České republice, Portugalsku a Rumunsku zahrnovaly opatření, která dosud nebyla provedena a jejichž cílem bylo aktualizovat předpisy týkající se plánování nebo lépe začlenit plánování využití území do zvládání povodňových rizik, a tudíž byly uznány nedostatky ve stávajících předpisech. V Portugalsku je cílem národního preventivního opatření stanovit povodňové oblasti podle povodňových scénářů. Záměrem tohoto opatření je stanovit podmínky pro výstavbu v oblastech se středně vysokou pravděpodobností výskytu povodně a zakázat ji v oblastech, kde je pravděpodobnost výskytu povodně vysoká.

99

Všechny navštívené členské státy mají právní prostředky, pomocí nichž mohou přesouvat majetek, například prostřednictvím vyvlastnění (viz obrázek 8). Orgány v navštívených členských státech však uvedly, že tyto pravomoci se zřídkakdy uplatňují nebo se využívají jen v krajním případě. Tak tomu bylo všude zejména proto, že bylo z právního hlediska složité a nákladné podmínky pro přesun majetku a osob splnit.

Závěry a doporučení

100

Shledali jsme, že směrnice o povodních měla celkově pozitivní účinky (viz body 32–45), zejména pokud jde o spolupráci mezi Komisí a členskými státy (viz body 33–37) a vyhodnocování povodňových rizik (viz body 38–40). Objevili jsme nedostatky, ale také některé osvědčené postupy v oblasti přidělování finančních prostředků (viz body 50–57), určování pořadí opatření souvisejících s povodněmi (viz body 58–60) a provádění plánů pro zvládání povodňových rizik (viz body 61–76). V budoucnosti je třeba do zvládání povodňových rizik mnohem pevněji začlenit změny klimatu, systémy pojištění proti záplavám a územní plánování (viz body 77–99).

101

Směrnice o povodních zlepšila spolupráci mezi Komisí a členskými státy a přinesla pokrok při vyhodnocování povodňových rizik. Směrnice o povodních navazuje na předchozí činnost, včetně stávající dlouhodobé spolupráce mezi členskými státy. Přeshraniční spolupráce však zahrnovala převážně výměnu informací a nerozšířila se na mezinárodní společné plánování ve vztahu ke společným povodím řek (viz body 32–45).

102

Cíle v plánech pro zvládání povodňových rizik obecně nebyly kvantifikované ani časově ohraničené. V sedmi navštívených členských státech jsme zjistili, že cíle stanovené v plánech pro zvládání povodňových rizik byly příliš obecné. To bránilo vyhodnocení výsledků a stanovení rámce odpovědnosti pro zapojené subjekty (viz body 47–49).

Doporučení 1 – Zlepšit vyvozování odpovědnosti

Komise by jako orgán dohledu podle směrnice o povodních měla při přezkumu plánů pro zvládání povodňových rizik v druhém cyklu a v cyklech navazujících zkontrolovat, zda členské státy v souladu se směrnicí o povodních stanovily pro opatření související s povodněmi kvantifikovatelné a časově ohraničené cíle, a umožnily tak posuzování pokroku dosaženého při jejich plnění. Veškeré případy osvědčených postupů při stanovení cílů by měla sdílet se všemi členskými státy.

Cílové datum provedení: březen 2022.

103

Zjistili jsme, že vnitrostátní a unijní zdroje financování byly určeny a zajištěny jen částečně a že financování přeshraničních investic bylo omezené. Plány pro zvládání povodňových rizik nejsou programy financování, takže částka uvedená v plánu nemusí být nutně dostupná. Tato situace zvyšuje nejistotu financování opatření týkajících se povodní (viz body 50–56). Financování přeshraničních investic bylo omezené (viz bod 57).

Doporučení 2 – Zlepšit určování zdrojů financování v plánech pro zvládání povodňových rizik, včetně financování přeshraničních opatření

Pro druhý cyklus směrnice o povodních by Komise coby orgán dohledu podle této směrnice měla posuzovat a informovat o tom, zda členské státy:

1. určily zdroje financování k pokrytí investičních potřeb vyplývajících z plánů pro zvládání povodňových rizik a stanovily harmonogram jejich provádění v souladu s dostupnými finančními prostředky;
2. u protipovodňových opatření v mezinárodních povodích zvážily přeshraniční investice.

Cílové datum provedení: březen 2022.

104

Postupy určování pořadí při přidělování finančních prostředků na protipovodňová opatření by měly být úžeji provázány s prioritami v plánech pro zvládání povodňových rizik. V sedmi navštívených členských státech tyto postupy vykazovaly nedostatky. Ve čtyřech členských státech byla pro určení pořadí například nejdůležitější připravenost projektu k realizaci, a nikoli jeho potenciální účinnost (viz body 58–60).

105

Zvládání povodňových rizik vyžaduje kvalitní data o počasí, topografii, hydrologii a lidské činnosti. Zjistili jsme, že navštívené členské státy si jsou vědomy přínosů investování do technologií a údajů k vytváření modelů přispívajících k zvládání povodňových rizik. Ve všech členských státech jsme dále zjistili, že modelování napomáhalo provádění projektů souvisejících s povodněmi (viz body 63–67).

106

Většina navštívených členských států při navrhování nebo výběru projektů použila analýzu nákladů a přínosů. Setkali jsme se s případy, kdy byly zjištěny nedostatky (viz bod 68).

Doporučení 3 – Zlepšit postupy určování pořadí a optimálně zhodnotit prostředky

Pokud jsou požadovány finanční prostředky EU, Komise by coby orgán dohledu podle směrnice o povodních a v rámci režimu sdíleného řízení měla financovat pouze protipovodňová opatření upřednostněná v souladu s budoucími plány pro zvládání povodňových rizik. Toto stanovení priorit členskými státy by mělo být založeno na objektivních a relevantních kritériích, k nimž patří:

• kvalitní analýza nákladů a přínosů, aby se investice co nejvíce zhodnotily,
• případně kritérium zohledňující přeshraniční dopad projektů.

Cílové datum provedení: březen 2022.

107

Koordinované provádění směrnice o povodních a rámcové směrnice o vodě obecně vedlo k synergii. Některé plány pro zvládání povodňových rizik vykazovaly známky snahy splnit požadavky rámcové směrnice o vodě. V Bulharsku a v Rumunsku jsme však navštívili projekty, které požadavky rámcové směrnice o vodě nesplňovaly (viz body 69 a 70).

Doporučení 4 – Dosáhnout toho, aby členské státy dodržovaly rámcovou směrnici o vodě

Komise coby orgán dohledu podle směrnice o povodních a rámcové směrnice o vodě by měla vymáhat soulad nové protipovodňové infrastruktury navržené členskými státy v plánech řízení povodňových rizik s rámcovou směrnicí o vodě.

Cílové datum provedení: leden 2019.

108

Projekty zelené infrastruktury přinášejí řadu výhod. Nabízejí nákladově efektivní prostředky ke snížení rizika povodní a Komise podnikla kroky na podporu ekologických řešení (viz bod 71). Lze je také účinně využívat v kombinaci s šedou infrastrukturou (viz bod 72 a rámeček 12) jako doplňková opatření.

109

Někdy však může být složité ekologická řešení realizovat. V šesti navštívených členských státech se plány pro zvládání povodňových rizik na zelenou infrastrukturu nezaměřovaly. Kromě nedostatečné podpory ze strany zúčastněných subjektů v některých případech jsme se setkali s praktickými překážkami bránícími vytvoření zelené infrastruktury, například s chybějící odpovídající metodikou, neexistencí katastru nemovitostí nebo nedostupností pozemků (viz body 72–76).

Doporučení 5 – Kontrolovat, zda členské státy analyzovaly proveditelnost ekologických opatření, případně v kombinaci s šedou infrastrukturou

Komise coby orgán dohledu podle směrnice o povodních a rámcové směrnice o vodě by měla kontrolovat, zda v případech, kdy se žádá o spolufinancování EU, členské státy analyzovaly proveditelnost významných ekologických opatření, ať už samostatně, nebo v kombinaci s řešeními šedé infrastruktury.

Cílové datum provedení: leden 2019.

110

Navštívené členské státy nedokázaly zohlednit dopad změny klimatu na rozsah, četnost a místo povodní. Pochopily některé vývojové tendence, jako například přívalové povodně, ale dosud je nezohlednily v povodňových modelech (viz body 81 a 82).

111

Stoupání hladiny moře způsobené změnou klimatu zvyšuje riziko pobřežních záplav. Většina členských států změnu klimatu zohlednila jen při určování oblastí s potenciálně významným rizikem povodně na pobřeží. Zjistili jsme však, že většinou není jasné, jak byl do použité metodiky zapracován budoucí vývoj výšky hladiny moře. Pro většinu členských států, zejména pro ty s významnými městy, počtem obyvatel a infrastrukturou v pobřežních regionech, bude stále důležitější, aby si uvědomovaly pravděpodobný vzestup hladiny moře a připravily se na něj (viz body 83–85).

112

Členské státy obecně využívaly historické údaje, s čímž je spojeno nebezpečí, že nebudou zohledněna narůstající a měnící se rizika způsobená změnou klimatu. Při mapování je pravděpodobnost záplav vyjádřena jako „pravděpodobný interval opakování“ nebo jako procento označující pravděpodobnost výskytu povodně v daném roce. Tato čísla podložená historickými údaji neodrážejí povětrnostní podmínky v budoucnu ani potenciální změny četnosti a závažnosti povodní. Stejným způsobem byla často ovlivněna také investiční rozhodnutí. Následky přívalových povodní a dopad vzestupu hladiny moří mohou být podceněny, s čímž je spojeno riziko, že investice se dříve ukážou jako nedostatečné a stanou se z nich nevyužitá aktiva (viz body 86–88).

Doporučení 6 – Lépe začlenit následky změny klimatu do zvládání povodňových rizik

A – Komise coby orgán dohledu podle směrnice o povodních by měla kontrolovat, zda plány pro zvládání povodňových rizik zahrnují opatření ke zlepšení znalostí o dopadu změny klimatu na povodně a jeho modelování.

Cílové datum provedení: červenec 2019.

B – Při přezkumu dokumentů požadovaných pro druhý cyklus směrnice o povodních by Komise jako orgán dohledu podle této směrnice měla kontrolovat, zda členské státy:

1. odhadují a modelují dopad změny klimatu na povodně prostřednictvím studií a výzkumu;
2. vyvíjejí vhodné nástroje pro lepší analýzu a předpovědi:
   • dešťových povodní, včetně přívalových povodní,
   • pobřežních záplav v důsledku zvyšující se hladiny moří,
3. v případě, že dopad změny klimatu není kvantifikovatelný, plánují flexibilní opatření pro případné přizpůsobení úrovně ochrany.

Cílové datum provedení: březen 2019 (předběžné vyhodnocení povodňových rizik) a březen 2022 (plány pro zvládání povodňových rizik).

113

V souvislosti se zvyšujícím se rizikem souvisejícím se změnou klimatu (viz body 4–13) je důležitým nástrojem zvládání povodňových rizik pojištění (viz bod 16). Přestože existují různé modely pojištění, nejvíce využívaným modelem v navštívených členských státech bylo poskytování nepovinného soukromého pojištění proti záplavám. V případě, že členské státy zvolily soukromé pojištění proti záplavám, bylo jen málo rozšířené, což znamená, že přetrvávalo selhání trhu. Zjistili jsme, že díky spolupráci veřejného a soukromého sektoru v oblasti pojištění proti záplavám se zvýšil rozsah pojištění majetku (viz body 89–94).

Doporučení 7 – Zvyšovat povědomí veřejnosti o přínosech pojištění proti záplavám a usilovat o jeho větší rozšíření

Komise by ve svém přezkumu plánů pro zvládání povodňových rizik pro druhý cyklus měla zkontrolovat, zda členské státy naplánovaly opatření zaměřená na:

1. zvyšování povědomí veřejnosti o přínosech pojištění proti riziku povodní;
2. větší rozšíření pojištění, například prostřednictvím spolupráce mezi veřejným a soukromým sektorem v oblasti pojištění proti záplavám.

Cílové datum provedení: březen 2022.

114

Byla zavedena pravidla týkající se využívání území a územního plánování, ale členské státy musí přijmout další opatření. Všechny navštívené členské státy zavedly pravidla pro plánování využití území, která omezují nebo zakazují určité činnosti v záplavových oblastech. Našli jsme případy, kdy členské státy do zvládání povodňových rizik jasně začlenily svou politiku územního plánování (viz body 95 a 96).

115

Některá pravidla týkající se využívání území a územního plánování však nebyla dostatečně konkrétní a úplná, aby řádně zohledňovala riziko povodně. Některé plány pro zvládání povodňových rizik obsahovaly opatření, jejichž cílem je aktualizovat předpisy upravující územní plánování nebo lépe začlenit plánování využití území do zvládání povodňových rizik, a tudíž byly uznány nedostatky ve stávajících předpisech, ale tato opatření nebyla dosud provedena. I když byly zavedeny právní prostředky umožňující přesun majetku, například vyvlastnění, tyto pravomoci byly zřídkakdy prosazovány nebo byly využity jen v krajním případě (viz body 97–99).

Doporučení 8 – Posoudit soulad plánů pro zvládání povodňových rizik s pravidly upravujícími plánování využití území

Komise coby orgán dohledu podle směrnice o povodních by měla:

1. kontrolovat, zda členské státy využily své plány pro zvládání povodňových rizik k posouzení míry, do jaké jsou jejich předpisy pro plánování využití území vhodně koncipovány a účinně prosazovány v oblastech ohrožených záplavami;
2. poskytovat členským státům osvědčené postupy a poradenství.

Cílové datum provedení: březen 2020.

Tuto zvláštní zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Nikolaos MILIONIS, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 19. září 2018.

Glosář

Dešťová povodeň: Povodeň způsobená silným deštěm, který zaplaví přeplněné přírodní či městské odvodňovací systémy. Nadbytečná voda nemůže být absorbována a zaplaví ulice nebo začne odtékat po svazích.

Oblast s potenciálně významným rizikem povodně: Oblasti, v nichž bylo zjištěno potenciálně významné riziko záplav způsobených řekami, deštěm, podzemními vodami, mořem nebo přírodními či uměle vytvořenými jezery.

Oblasti povodí: Hlavní jednotky pro správu povodí. Většina oblastí povodí vymezených ve směrnici o povodních se shoduje s oblastmi podle rámcové směrnice o vodě.

Plán pro zvládání povodňových rizik: Dokument, který stanoví vhodné cíle a opatření zaměřené na prevenci, ochranu a připravenost v souvislosti s povodněmi. Plán vypracují členské státy a koordinují pak naplánované činnosti na úrovni povodí.

Pobřežní záplavy: Zaplavení nízko položených pobřežních oblastí vodou z moře, ústí řek nebo pobřežních jezer v důsledku jevů, jako je extrémně vysoká hladina při přílivu a cyklonální příliv, nebo působením vln.

Povodeň: Mezivládní panel pro změnu klimatu (IPCC) definuje povodeň jako situaci, kdy hladina toku nebo jiné vodní plochy přesáhne obvyklou úroveň břehů, nebo jako nahromadění vody na území, které obvykle zaplavené není.

Povodí: Část území, ze kterého veškerý povrchový odtok odtéká sítí potoků, řek a jezer do moře v jediném vyústění, ústí nebo deltě toku.

Povodňové nebezpečí: Pravděpodobnost výskytu potenciálně ničivé povodně v určitém období.

Přívalová povodeň: Přívalové povodně jsou druhem dešťových povodní. Přívalová povodeň je povodeň, při níž může voda stoupnout a zase klesnout velmi rychle téměř nebo zcela bez varování, obvykle v důsledku silných dešťů na relativně malém území.

Rámcová směrnice o vodě: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/60/ES ze dne 23. října 2000, kterou se stanoví rámec pro činnost Společenství v oblasti vodní politiky (Úř. věst. L 327, 22. 12. 2000, s. 1).

Říční záplavy: Záplavy, k nimž dojde v případě, že je překročena kapacita přírodního či uměle vytvořeného odvodňovacího systému, jako jsou řeka, tok nebo odvodňovací kanál.

Zelená infrastruktura: Naplánovaná síť přírodních či polopřírodních míst ve městě nebo na venkově, vytvořených za účelem řešení klimatických problémů při současné podpoře nebo obnově přírodních a ekologických procesů. V kontextu této zprávy je příkladem zelené infrastruktury obnova záplavového území s cílem zabránit záplavám v ohrožených oblastech.

Zvládání povodňových rizik: Postupy spočívající ve zjišťování, analýze a zmírňování povodňových rizik předem se zaměřením na tyto aspekty:

• Prevence: předcházení škodám způsobeným povodněmi například prostřednictvím zákazu výstavby v záplavových oblastech.
• Ochrana: přijímání opatření zaměřených na snížení pravděpodobnosti výskytu povodní nebo zmírnění dopadů záplav na konkrétním místě, například obnova záplavových území a mokřadů.
• Připravenost: informování veřejnosti o tom, co dělat v případě záplav.

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů politik a programů EU či témat z oblasti správy a řízení zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu. Účetní dvůr vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby byl jejich dopad co nejvyšší, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, objem příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, který se zaměřuje na udržitelné využívání přírodních zdrojů a jemuž předsedá člen EÚD Nikolaos Milionis. Audit vedl člen EÚD Phil Wynn Owen a podporu mu poskytovali vedoucí kabinetu Gareth Roberts a tajemník kabinetu Olivier Prigent, vyšší manažer Robert Markus, vedoucí úkolu Bertrand Tanguy a auditoři Marco Bridgford, Katharina Bryanová, Ingrid Ciabattiová, Laure Gatterová, Victoria Gilsonová, Jan Kubát, Liia Laanesová a Radostina Simeonovová. Jazykovou podporu zajišťovala Hannah Critophová a sekretářské práce Annette Zimmermanová.

Kontakt

EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Lucemburk
LUCEMBURSKO

Tel.: +352 4398-1
Dotazy: eca.europa.eu/cs/Pages/ContactForm.aspx
Internetová stránka: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.
Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2018

PDF	ISBN 978-92-847-0983-0	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/24088	QJ-AB-18-024-CS-N
HTML	ISBN 978-92-847-1000-3	ISSN 1977-5628	doi:10.2865/92171	QJ-AB-18-024-CS-Q

© Evropská unie, 2018

K jakémukoli použití či reprodukci fotografií nebo jiných materiálů, které nejsou chráněny autorskými právy Evropské unie, je nutno získat povolení přímo od držitelů autorských práv.

OBRAŤTE SE NA EU

Osobně
Po celé Evropské unii se nachází stovky informačních středisek Europe Direct. Adresu nejbližšího střediska naleznete na internetové stránce: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

Telefonicky nebo e-mailem
Europe Direct je služba, která odpoví na vaše dotazy o Evropské unii. Můžete se na ni obrátit:

• prostřednictvím bezplatné telefonní linky: 00 800 6 7 8 9 10 11 (někteří operátoři mohou tento hovor účtovat),
• na standardním telefonním čísle: +32 22999696 nebo
• e-mailem prostřednictvím internetové stránky: https://europa.eu/european-union/contact_cs.

VYHLEDÁVÁNÍ INFORMACÍ O EU

On-line
Informace o Evropské unii ve všech úředních jazycích EU jsou dostupné na internetových stránkách Europa na adrese: https://europa.eu/european-union/index_cs.

Publikace EU
Publikace EU, ať už bezplatné, nebo placené, si můžete stáhnout nebo objednat prostřednictvím internetových stránek EU Bookshop na adrese: https://op.europa.eu/cs/publications. Chcete-li obdržet více než jeden výtisk bezplatných publikací, obraťte se na službu Europe Direct nebo na místní informační střediska (viz https://europa.eu/european-union/contact_cs).

Právo EU a související dokumenty
Právní informace EU včetně všech právních předpisů EU od roku 1951 ve všech úředních jazykových verzích jsou dostupné na stránkách EUR-Lex na adrese: http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=cs.

Veřejně přístupná data od EU
Portál veřejně přístupných dat EU (http://data.europa.eu/euodp) umožňuje přístup k datovým souborům z EU. Data lze bezplatně stahovat a opakovaně použít pro komerční i nekomerční účely.