Директива за наводненията – постигнат е напредък при оценката на рисковете, но е необходимо да се подобрят планирането и прилагането

Кратко изложение

I

Наводненията могат да причинят щети и загуба на човешки живот, значителни икономически разходи и вреди на околната среда и културното наследство. В Европа са зачестили сериозните наводнения. През последните години са регистрирани два пъти повече внезапни наводнения със среден до голям мащаб, отколкото в края на осемдесетте години на ХХ век. Изменението на климата е утежняващ фактор, който предизвиква промени в режима на валежите и метеорологичните условия, морското равнище се покачва и вследствие на това има по-чести и сериозни наводнения. Редица явления, като например ерозията в крайбрежните зони, бурите в морето и високите приливи и ветровете, които изтласкват приливите към сушата, увеличават риска от наводнения на крайбрежните зони.

II

В отговор на нарастващата честота на наводненията през 2007 г. ЕС прие Директивата за наводненията. Съгласно тази рамка Сметната палата се опита да прецени дали предотвратяването, защитата и подготвеността за наводнения в рамките на Директивата за наводненията са били основани на задълбочен анализ и дали използваният подход е могъл да бъде ефективен.

III

Сметната палата установи, че като цяло Директивата за наводненията е имала положително въздействие, но че изпълнението на действията, свързани с наводненията, е засегнато от слабости при разпределянето на средствата. Всички държави членки са започнали изпълнението на Плановете за управление на риска от наводнения (ПУРН), но има нужда от подобрения. ЕСП констатира, че остават големи бъдещи предизвикателства по отношение на много по-пълното интегриране на изменението на климата, застраховките срещу наводнения и териториалното устройство в управлението на риска от наводнения.

IV

Сметната палата установи, че в Директивата за наводненията е имало подобрена координация между Комисията и държавите членки, по-специално чрез надзорната и мониторингова роля на Комисията и специалната работна група, създадена като форум за координация и обмен на знания и най-добри практики. Посетените държави членки признаха положителната роля, която е изиграла Директивата за наводненията при стандартизацията на оценката и управлението на риска от наводнения. Директивата също така се е основавала на положените усилия, по-специално на дългогодишното сътрудничество между държавите членки, и е изисквала от държавите членки да извършват дейности за повишаване на осведомеността относно наводненията сред определени граждани.

V

Източниците на финансиране в ПУРН са били определени и осигурени само отчасти, а финансирането на трансгранични инвестиции е било ограничено. Освен това в процедурите за класиране за разпределяне на тези ограничени ресурси като цяло е имало слабости и средствата не са били отпускани в съответствие с определените приоритети.

VI

По отношение на изпълнението на проектите, свързани с наводненията, повечето държави членки са използвали анализ на разходите и ползите, за да постигнат най-добра икономическа ефективност, но Сметната палата установи някои слабости в тяхното използване. Обърнато е внимание на гарантирането на съответствието на проектите с Рамковата директива за водите, но някои държави членки трябва да положат допълнителни усилия в това отношение. Проектите за екологосъобразна инфраструктура са икономически ефективно средство за намаляване на риска от наводнения, но плановете на две трети от посетените държави членки не бяха насочени към екологосъобразната инфраструктура.

VII

Разглеждайки бъдещите предизвикателства, Сметната палата установи, че посетените държави членки не са могли да вземат под внимание въздействието на изменението на климата върху мащаба, честотата и местоположението на наводненията. По принцип държавите членки са използвали данни за минали периоди, което крие риск бъдещите метеорологични условия или потенциални промени да не бъдат отразени в честотата и сериозността на наводненията. По отношение на неструктурните мерки, свързани с наводненията, Сметната палата установи, че когато държавите членки са избирали варианта за частни застраховки срещу наводнения, покритието е оставало ниско. Въпреки наличието на някои разпоредби относно земеползването и териториалното устройство за ограничаване на последиците от наводненията, държавите членки е трябвало да положат повече усилия, за да ги подобрят.

VIII

Въз основа на тези констатации Сметната палата препоръчва на Комисията:

• да провери дали държавите членки са подобрили отчетността в ПУРН чрез количествено измерими и обвързани със срокове цели за действията, свързани с наводненията;
• да оцени и докладва дали държавите членки са конкретизирали източниците на финансиране, с които да покрият произтичащите от ПУРН нужди, и дали са определили подходящ срок; както и да изиска от тях съвместно да разглеждат потенциалните трансгранични инвестиции за мерките срещу наводненията в международните речни басейни;
• да съфинансира единствено мерки срещу наводненията, по които проектите се приоритизират въз основа на обективни и подходящи критерии, като например качествен анализ на разходите и ползите, а когато е целесъобразно — по критерий, който разглежда трансграничното въздействие от проектите;
• да приведе в съответствие с Директивата за наводненията новата инфраструктура срещу наводненията, предложена от ПУРН на държавите членки, и да провери, при поискано съфинансиране от ЕС, дали държавите членки са анализирали възможността да изпълнят значителни допълващи екологични мерки.
• да провери дали ПУРН съдържат мерки за подобряване на познанията и моделиране на въздействието на изменението на климата върху наводненията. При повторния преглед на документите, необходим при втория цикъл, да провери дали държавите членки са подобрили интегрирането на последиците от изменението на климата в механизмите за защита, предотвратяване и подготвеност за риска от наводнения; освен това да провери дали те са планирали действия за повишаване на обществената осведоменост за ползите от застрахователното покритие срещу рискове от наводнения, както и за увеличаване на покритието, например чрез сътрудничество между публичния и частния застрахователен сектор в тази област;
• да провери дали държавите членки са използвали своите ПУРН, за да преценят до каква степен правилата за планиране на земеползването са в съответствие с Директивата за наводненията, и да им предостави добри практики и насоки.

Въведение

Защо на наводненията трябва да бъде обърнато сериозно внимание

01

Наводненията могат да причинят щети, загуба на човешки живот, значителни икономически разходи, вреди на околната среда и културното наследство, както и презаселване на хора. Например през май и юни 2016 г. за по-малко от две седмици наводнения са причинили смъртта на най-малко 18 души и са довели до загуби за повече от 3,7 млрд. евро в девет държави членки¹. През май и юни 2013 г. подобни събития са причинили смъртта на най-малко 26 души и са довели до загуби за повече от 13 млрд. евро в седем държави членки².

02

От 1980 г. до 2017 г. икономическите загуби, свързани с хидро-метеорологичните явления в ЕС, са били приблизително 166 млрд. евро. Това е около една трета от загубите вследствие на климатични събития³. При обичайния сценарий⁴ щетите в ЕС, причинени от наводнения вследствие на комбинираното въздействие на изменението на климата и икономическите промени, се очаква да нараснат от 7 млрд. евро годишно през контролния период 1981—2010 г. на 20 млрд. евро годишно до 2020 г., на 46 млрд. евро годишно до 2050 г. и на 98 млрд. евро годишно до 80-те години на ХХI век⁵.

03

От 1985 г. наводненията в Европа са зачестили. През последните години тенденцията показва, че са регистрирани два пъти повече внезапни наводнения със среден до голям мащаб⁶, отколкото в края на осемдесетте години на ХХ век⁷.

Значението на изменението на климата

04

С изменението на климата ЕС е изправен пред по-проливни валежи, по-силни бури и покачване на морското равнище. Според Европейската агенция за околна среда (ЕАОС)⁸ последиците от наводненията от реки, дъждове и по крайбрежните райони в Европа ще се влошат като цяло в резултат на местно и регионално нарастване на интензивността и честотата на наводненията.

05

Наблюдаваните климатични тенденции и бъдещите прогнози за климата показват значителни регионални различия във валежите в Европа. Прогнозите показват увеличаване на годишните валежи в Северна Европа. До последните 20 години на настоящия век в някои части на Европа валежите през зимата може да се увеличат с повече от 25 % (вж. фигура 1).

06

Ако една речна система не разполага с дренажен капацитет, за да се справи с обема на водата, генерирана от валежите, това води до наводнения от реки. В големите реки като Дунав, Рейн или Елба наводненията могат да възникнат значителен период след валежите и дори могат да продължат месеци⁹.

07

По средиземноморското крайбрежие на ЕС обаче общите годишни валежи могат да намалеят с повече от 50 %¹⁰ до последните 20 години на настоящия век. По-продължителните и по-чести периоди без валежи могат да увредят земната покривка, като предизвикат ерозия и увеличат повърхностното оттичане по време на гръмотевични бури¹¹.

08

Има вероятност валежите в Европа да станат по-интензивни¹². Силно локализираните и много интензивни валежи могат да доведат до внезапни наводнения. Те могат да причинят смърт и мащабни разрушения¹², особено в градовете без подходяща канализация. Внезапните наводнения се наблюдават все по-често, особено по Средиземноморското крайбрежие и в планинските райони¹³. Тези наводнения се прогнозират много трудно, тъй като се причиняват от специфична метеорологична динамика поради местните условия като топография, ветрове и отдалеченост от морето. Необходими са специфични изследвания за подобряване на прогнозирането на такива явления (вж. каре 1).

09

Редица явления, като например ерозията в крайбрежните зони, бурите в морето, високите приливи и ветровете, които изтласкват приливите към сушата, увеличават риска от наводнения на крайбрежните зони в ЕС. Предизвиканото от изменението на климата покачване на морското равнище засилва този риск (вж. каре 2).

10

Повишаването на морското равнище няма да е еднакво за ЕС, но до края на века в по-голямата част от крайбрежните райони вероятно ще се наблюдава покачване с повече от 30 см. в сравнение със сценария за периода 1986—2005 г. на IPCC за повишение на температурата в световен план с 1,8°C¹⁷ (вж. фигура 2). При сценария за високи емисии (в сравнение с периода 1986—2005 г. температурата се повишава с 3,7°C до края на века¹⁸) покачването може да бъде между 45 и 82 см.

11

Очаква се прогнозираното покачване на морското равнище и промените в честотата и интензитета на щормовите приливи да причинят значителни щети в крайбрежните зони в Европа²⁰. Тези гъсто населени области разполагат със значителен дял активи. Подобна комбинация от рискове, свързани с климата, и широко експлоатираните райони увеличава размера на потенциалните загуби и добавя допълнителна сложност при изготвянето на модели за риска и ценовата несигурност²¹.

12

По-честите, интензивни и трайни климатични явления от всякакъв вид също ще изострят всички по-горе посочени проявления²². Топенето на ледниците може да отслаби основните морски течения, включително Гълфстрийм, както и вятърните течения, включително Струйното течение между Америка и Европа²³. Тези изменения може да променят метеорологичните условия в Европа, например да удължат периодите на бури, валежи или суши.

13

В таблица 1 по-долу са обобщени явленията, описани в точки 5–12, и тяхното въздействие върху различните видове наводнения.

Таблица 1

Преглед на явленията, свързани с изменението на климата, и тяхното въздействие върху наводненията

	Въздействие върху сериозността на…
Явление, свързано с изменението на климата	Наводнения от реки	Наводнения от дъждове	Наводнения в крайбрежни зони
Повече годишни валежи в някои части на Европа, по-интензивни валежи	⇧	⇧
По-малко годишни валежи на други места, но по-голямо повърхностно оттичане и по-интензивни явления	⇩	⇧
Покачване на морското равнище	⇧ (естуари)		⇧
По-чести, интензивни и трайни екстремни явления от всякакъв вид	⇧	⇧	⇧

Какво прави ЕС?

Какви решения съществуват за предотвратяване, защита и подготвеност за наводнения?

14

В отговор на сериозните наводнения в Централна Европа и Южна Франция през 2002 г., ЕС прие Директивата за наводненията²⁴ от 2007 г., за да координира предотвратяването, защитата и подготвеността за наводнения в отделните държави членки и между тях на ниво речни басейни. Към наводненията може да се подходи най-добре на равнището на басейните, с набор от мерки за ограничаване на повърхностния отток, забавяне на течението на реките, оставяне на наводненията да обхванат необработваеми и земеделски земи, защита на уязвимите активи (вж. мерките на равнището на речните басейни на фигура 3) и без утежняване на наводненията в посока срещу течението, както се изисква в Директивата за наводненията (вж. фигура 4 за подход за избягване на наводненията надолу по течението).

15

Както е описано по-долу, екологосъобразната и „сивата“ инфраструктура могат да се използват заедно за решаване на проблеми с наводнения на равнището на речните басейни, както е показано и на фигури 3 и 4:

• Традиционните решения за защита от наводнения включват язовири, диги, канали, защити срещу щормови приливи и бариери като цяло²⁵. Тези съоръжения, често изработени от бетон, се наричат сива инфраструктура.
• Заливните равнини, влажните зони или възстановяването на меандрите на реките могат да намалят въздействието от наводненията. Тези решения се наричат екологосъобразна инфраструктура. Съгласно член 7 от Директивата за наводненията ПУРН следва да вземат предвид районите, които имат потенциал да задържат наводняващи води, като например естествените заливни равнини.

16

В допълнение към структурната сива и екологосъобразна инфраструктура (вж. приложение І) други решения могат да намалят излагането на наводнения на хората и активите. Те включват планиране на земеползването²⁶, дейности за повишаване на осведомеността²⁷ и застраховане. Те се наричат неструктурни мерки.

Ролята на Европейската комисия и на държавите членки

17

В рамките на Комисията генерална дирекция „Околна среда“ има координираща и надзорна роля за транспонирането и прилагането на Директивата за наводненията. Тя разполага и с правомощията да започва производства за установяване на нарушение в случаи на неспазване на правилата от страна на държавите членки. Други генерални дирекции на Комисията също участват в осъществяването на действия, свързани с наводненията – основно генералните дирекции „Земеделие и развитие на селските райони“ и „Регионална и селищна политика“ – чрез отговорностите си при споделеното управление на европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове²⁸) (вж. точка 21).

18

Комисията планира да приключи оценката на свързаното с водите законодателство през 2019 г. с цел да даде насоки за бъдещото развитие на политиката на ЕС в областта на водите, включително и за управлението на риска от наводнения.

19

Държавите членки отговарят за конкретното прилагане на Директивата за наводненията с цел управление на риска от наводнения. За тази цел държавите членки назначават органи за районите на речните басейни. С директивата от държавите членки се изисква да оценят риска от наводнения за всички територии, които обикновено не са покрити с вода, да определят мащаба на миналите и вероятните бъдещи наводнения, да съставят карти на уязвимите икономически активи и хора и да предприемат мерки за намаляване на риска от наводнения (вж. каре 3).

20

В директивата от държавите членки също така се изисква да координират своите практики за управление на риска от наводнения в транснационалните речни басейни и да избягват мерки, които биха повишили риска от наводнения в съседни държави. Първият цикъл на прилагане на директивата ПУРН обхваща периода 2016—2021 г., а втория цикъл обхваща периода 2022—2027 г.

21

За програмите по ЕСИ фондовете при споделено управление държавите членки изготвят програмни документи, които впоследствие Комисията оценява и одобрява. Държавите членки разработват, прилагат и наблюдават мерките по програмите. По тези програми могат да се съфинансират и действия, свързани с наводненията, включени в ПУРН.

Налични средства в ЕС

22

Разходите за управление на риска от наводнения се финансират както чрез бюджетите на държавите членки, така и от бюджета на ЕС. Данните за разходите, свързани с наводненията, не се събират систематично и не се докладват нито в държавите членки, нито в Европейската комисия.

23

След проучване³⁰ сред държавите членки на разходите, свързани с наводненията, Комисията е изчислила, че 17 държави, за които е разполагала с информация, са разходвали от национални източници и от ЕС средно 2,5 млрд. евро годишно³¹ в рамките на четиригодишен период до 2015 г.

24

Отпуснатите суми за наводнения по линия на ЕФРР, Кохезионния фонд и ЕЗФРСР не могат да се определят количествено. Разходите по ЕФРР и Кохезионния фонд през периода 2014—2020 г. за адаптиране към изменението на климата и управление на рискове, свързани с климата, в които се включват наводнения, ерозия, пожари, бури и суши, възлизат общо на около 6,3 млрд. евро³², т.е. средно около 0,9 млрд. евро годишно. Следователно само неизвестна част от тази сума е свързана с наводненията. Няма налични надеждни изчисления на сумите по линия на ЕЗФРСР, свързани с наводненията.

Обхват и подход на одита

25

Сметната палата се опита да прецени дали предотвратяването, защитата и подготвеността за наводнения в рамките на Директивата за наводненията са били основани на надеждна рамка и дали използваният подход е бил ефективен.

26

По-конкретно Сметната палата провери дали като цяло Директивата за наводненията е имала положително въздействие при създаването на рамка за действия, свързани с наводненията; дали държавите членки са управлявали правилно използваните финансови ресурси и дали са изпълнили добре своите ПУРН; както и дали са разгледали по подходящ начин някои от основните бъдещи предизвикателства.

27

ЕСП определи одитните критерии въз основа на документите за политиката на ЕС, законодателството, насоките на Комисията, проучвания и други публикации, срещи с органите на държавите членки³³, както и от проведената от нея пилотна мисия в Нидерландия през септември 2017 г. Сметната палата също така извърши преглед на съществуващата литература и се консултира с експерти в областта на изменението на климата и застраховките срещу наводнения.

28

Между октомври и декември 2017 г. ЕСП извърши одитни посещения на избрани речни басейни в следните осем държави членки: Словения, Италия, Испания, Португалия, Румъния, България, Австрия и Чешката република³⁴. В тези речни басейни³⁵ ЕСП инспектира на място и 31 проекта, свързани с наводненията³⁶, за да оцени тяхното съответствие с Директивата за наводненията и с ПУРН.

29

ЕСП също така оцени дали Комисията³⁷ е осигурила адекватно прилагане на Директивата за наводненията и на действията, свързани с наводненията, предприети в други области на политиката.

30

Тъй като разходите по ПУРН за периода 2016—2021 г. все още са на ранен етап, настоящият доклад се съсредоточава върху планираните разходи, включени в тези планове и в програмите по ЕСИ фондовете. Ето защо в доклада не е оценена цялостната ефективност на планираните мерки за първия цикъл на Директивата за наводненията.

31

ЕСП изключи от обхвата на своята работа спешните действия и действията по възстановяване, тъй като тази област вече е одитирана³⁸ и не попада в приложното поле на Директивата за наводненията.

Констатации и оценки

Като цяло Директивата за наводненията е имала положително въздействие…

32

В настоящия раздел се оценява дали Директивата за наводненията е успяла да установи рамка, която – основавайки се на съществуващото развитие в държавите членки и ангажирайки всички съответни заинтересовани страни – е допринесла за оценката и управлението на рисковете от наводнения.

С директивата е подобрена координацията между Комисията и държавите членки

33

Комисията е извършила преглед на изпратените от държавите членки предварителни оценки на риска от наводнения и карти на районите под заплаха от наводнения и на тези в риск от наводнения³⁹. ПУРН все още са в процес на преразглеждане. Тази дейност следва да допринесе за доклада на Комисията до Европейския парламент и до Съвета относно прилагането на Директивата за наводненията, в който се взема предвид и изменението на климата и който следва да бъде представен до декември 2018 г.

34

Комисията е проверила как⁴⁰ държавите членки са транспонирали Директивата за наводненията. До юли 2018 г. Комисията е приключила всички производства за установяване на нарушение, свързани с транспонирането; два случая обаче не са приключени поради късното представяне на ПУРН от Гърция и Испания.

35

Прилагането на Директивата за наводненията трябва да бъде координирано с Рамковата директива за водите. Комисията гарантира това координиране предимно чрез обща стратегия за изпълнение в подкрепа на двете директиви и по-специално чрез работна група относно наводненията, позната като Работна група F, в която държавите членки обменят опит.

36

Сметната палата установи, че Работна група F е успешен форум, чрез който Комисията и държавите членки си сътрудничат⁴¹.

37

В Директивата за наводненията се изисква оценката на риска и отговорностите за планирането да се извършват по преценка на държавите членки. Като цяло Сметната палата установи, че компетентните органи в държавите членки са осигурили ясно разделение на ролите и отговорностите между различните органи, участващи на национално, регионално и местно равнище.

Директивата за наводненията е довела до напредък при оценката на рисковете от наводнения

38

Важен резултат от Директивата за наводненията е стандартизацията на определението за риск от наводнения. Рискът от наводнения е вероятността от възникване на наводнение, съчетана с неговото въздействие върху хората, околната среда, културното наследство и икономиката. Всички посетени държави членки са използвали този подход за определяне на риска от наводнение.

39

Подходът от пет стъпки в процесите на оценка и управление (вж. фигура 5), изискван от Директивата за наводненията, се спазва от всички посетени държави членки.

40

Картите на районите под заплаха от наводнения показват мащаба на наводненията за различните сценарии на вероятност. Всички посетени държави членки използваха трите сценария за вероятност, изисквани от Директивата за наводненията: малка вероятност, средна вероятност и висока вероятност за настъпване. В Директивата за наводненията също така се изисква за всеки сценарий за вероятност картите на районите под заплаха от наводнения да показват освен мащаба на наводнението, дълбочината на водата (вж. един пример в приложение ІІ), а когато е целесъобразно — скоростта на течението. Тези параметри са от решаващо значение при оценяването на потенциалните вреди от наводненията за активите и човешкия живот, по-специално в случай на внезапни наводнения. Държавите членки са изготвили картите посредством сложни модели, калибрирани с полеви измервания (вж. също точки 63—67).

Директивата за наводненията се основава на предходната работа, включително на съществуващото дългогодишно сътрудничество между държавите членки

41

За да се избегне двойната работа, в Директивата за наводненията на държавите членки се позволява да се използват съществуващи документи за оценка на риска и планиране. В Италия и Португалия, например, се използват налични документи, вместо да се извърши нова предварителна оценка на риска от наводнения, която осигурява непрекъснатост на практиките.

42

Директивата за наводненията задължава компетентните органи на всеки етап от процеса на оценка на риска и планиране да вземат предвид трансграничните аспекти (вж. каре 4).

43

Трансграничните действия, свързани с наводненията, се основават на съществуващото дългогодишно сътрудничество между държавите членки и включват основно обмена на информация чрез двустранни срещи, оповестяване на хидрометеорологични прогнози и хармонизиране на техническите стандарти. Посетените държави членки все още не са определили международни ПУРН за районите с басейни с международен обхват, както се препоръчва в Директивата за наводненията⁴².

Държавите членки са извършвали дейности за повишаване на осведомеността относно наводненията сред гражданите

44

Обществената информация и консултации подобряват осведомеността на гражданите относно рисковете от наводненията. В Директивата за наводненията от държавите членки се изисква да оповестят публично предварителната оценка на риска от наводнения, картите на районите под заплаха от наводнения и картите на районите с риск от наводнения, както и ПУРН. Сметната палата установи, че държавите членки са изпълнили това изискване, като са ги предоставили онлайн.

45

В Нидерландия и Португалия равнището на осведоменост относно риска от наводнения действително е анализирано, което е добра практика. Установено е обаче, че това равнище на осведоменост остава ниско.

… но се наблюдават слабости при разпределянето на средствата

46

В настоящия раздел ЕСП разглежда използваните процедури от държавите членки за разпределяне на средствата за управление на риска от наводнения.

Като цяло целите в плановете за управление на риска от наводнения не са количествено определени и обвързани със срокове

47

Принципите на добро финансово управление изискват целите на политиките да бъдат формулирани по конкретен, измерим, достижим, актуален и планиран със срокове начин. Член 7 от Директивата за наводненията задължава държавите членки да си поставят подходящи цели във връзка с управлението на риска от наводнения и да включат мерки за тяхното постигане в своите ПУРН.

48

В Австрия целите бяха обвързани със срокове и органите използваха седем категории за проследяване на напредъка на мерките. В Нидерландия Сметната палата установи количествено определени цели за програмата „Room for the River“ (вж. точка 67).

49

В седем от другите посетени държави членки обаче целите на политиката в ПУРН като цяло бяха твърде общи. Например в плана за Източните Алпи в Италия целите не са съобразени с целите за басейна на Директивата за наводненията и са формулирани с общи термини: намаляване на отрицателното въздействие на наводненията върху i) човешкото здраве, ii) околната среда, iii) културното наследство и iv) икономическата дейност. В този план не са определени количествено измерими цели с обвързани със срокове задачи. През 2015 г. Комисията е стигнала до подобна констатация в оценката си на проектите на ПУРН.

Определени са и са осигурени недостатъчно средства за планираните действия във връзка с наводненията, а финансирането за трансгранични инвестиции е било ограничено

50

В ПУРН следва да се определят източници на финансиране за действия, свързани с наводненията, а органите на държавите членки следва да осигурят необходимото финансиране. Сметната палата оцени до каква степен в ПУРН са определени действително наличните национални средства и средства от ЕС за действия, свързани с наводненията, включително за трансгранични инвестиции.

Източниците на финансиране са определени и осигурени само отчасти

51

В ПУРН на шест от деветте посетени държави членки не са ясно определени източникът и размерът на необходимите средства за тяхното финансиране (вж. каре 5). В посочената в точка 49 оценка на Комисията се казва, че само в малка част от разгледаните проекти на планове е предоставена ясна информация за наличния бюджет.

52

ПУРН не са програми за финансиране. Записаната сума в даден план не е непременно налична. По принцип органите за речните басейни, които управляват плановете, нямат правомощия за финансиране. Множество органи финансират плановете и вземат решения съгласно собствените си процедури. Тази ситуация увеличава несигурността на финансирането на действията, свързани с наводненията. Например в района на речния басейн на Източните Алпи в Италия ЕСП изчисли разминаване от над 1,1 млрд. евро, т.е. 80 % между планираните разходи и наличното финансиране.

53

Сметната палата обаче все пак откри данни за усилия за осигуряване на финансиране на действия, свързани с наводненията. Нидерландският фонд „Делта“ е отпуснал около 7 млрд. евро за инвестиции, свързани с наводненията, до 2030 г. и е определил финансовите си нужди до 2050 г. В Словения са определени ясно източниците на финансиране за около 75 % от 540-те млн. евро, необходими за периода 2017—2021 г.

Със средствата от ЕС се подкрепя финансирането на някои ПУРН

54

В четири от посетените държави членки средствата от ЕС са формирали значителна част от финансирането (вж. каре 6).

55

В Испания двата посетени органа, отговорни за басейните, са имали неравнопоставен достъп до финансиране от ЕС: мерките срещу наводненията за един речен басейн не са били допустими за съфинансиране от ЕФРР, като същевременно не е било осигурено и национално финансиране⁴⁴. Това е довело до бюджетен дефицит за два посетени проекта. За разлика от това в другия речен басейн от оперативната програма по ЕФРР са били финансирани 15 % от ПУРН.

56

Румъния е отделила 44 % от средствата за осъществяване на специфичната цел от оперативната програма за мащабна инфраструктура в рамките на приоритетна ос „Насърчаване адаптацията към измененията на климата, предотвратяване и управление на риска“ (вж. каре 6) за проект за защита на крайбрежните зони за възстановяване на 13 км. от плажовете по брега на Черно море Този проект ще бъде от полза за местния пазар на недвижими имоти и за туристическия пазар. Това означава, че оставащите средства от ЕС в размер на 239 млн. евро по тази оперативна програма биха могли да покрият разходите на около две трети от определените с висок приоритет проекти за предотвратяване и защита от наводнения.

Свързаните с наводненията разходи за трансгранични инвестиции са били ограничени

57

Трансграничните проекти са включвали предимно обмен на информация (вж. точки 20, 42 и 43). Финансирането за инфраструктура, необходима при наводнения, която има възможно международно въздействие, е било ограничено. Сметната палата обаче откри положителни примери като този в каре 7.

Процедурите за класиране на проекти следва да бъдат по-тясно свързани с приоритетите в ПУРН

58

В Директивата за наводненията се изисква в ПУРН да се даде приоритет на мерките в съответствие с целите. Сметната палата провери дали държавите членки са използвали такива процедури за класиране и подбор на проекти.

59

Установихме случаи на отдаване на приоритет въз основа на обективни критерии (вж. каре 8).

60

Проверените ПУРН съдържаха процедури за класиране. В седем от деветте посетени държави членки обаче тези процедури имаха слабости. Например в Чешката република, Португалия, Румъния и Словения основно съображение за класирането е била готовността за изпълнение на даден проект, а не потенциалната му ефективност. В Румъния един проект, който не е бил класиран сред приоритетните проекти в съответствие с одобрената методология, все пак е бил предложен за финансиране в оперативната програма, тъй като проучването за осъществимост е било готово.

Въпреки че държавите членки са започнали изпълнението на своите ПУРН, има нужда от подобрения

61

В Директивата за наводненията се посочва, че в ПУРН взимат предвид разходите и ползите по проектите. В настоящия раздел се оценява до каква степен държавите членки са взели под внимание тези аспекти при изпълнението на своите ПУРН чрез технологии и качествени данни, анализ на разходите и ползите и модели.

62

Разглежда се също до каква степен държавите членки са координирали прилагането на Директивата за наводненията с Рамковата директива за водите и съответно са взели предвид екологосъобразната инфраструктура за справяне с риска от наводнения⁴⁶.

Данните: ключов фактор за управление на риска от наводнения

63

За управлението на риска от наводнения са необходими качествени данни за метеорологичните условия и валежите, топографията и земното покритие, речните и хидрологичните режими и човешката дейност. Сметната палата установи, че входните данни за заплахите и рисковете се събират от различни източници, като например програма CORINE Land Cover⁴⁷, преброявания на населението, топографски данни и информация от търговските регистри, метеорологични и хидрологични данни. Като цяло прогнозите за наводнения и системите за ранно предупреждение (вж. също точка 43) са се оказали от решаващо значение за повишаването на подготвеността.

64

В Румъния Сметната палата установи слабости в топографските данни и данните за земеползването, които са от решаващо значение за моделирането на повърхностния отток и произтичащите от него речни течения. ЕСП също така констатира, че в Румъния са предприети неотдавнашни инициативи за подобряване на качеството на данните.

65

Сметната палата установи, че всички посетени държави членки са били убедени в ползите от инвестициите в технологии и данни за изготвяне на модели, подпомагащи управлението на риска от наводнения. Например Испания, Португалия, Румъния и Словения са инвестирали в инсталирането и модернизирането на измервателни станции за нивата на дъждовете и реките (вж. каре 9). Тези станции могат да предоставят по-добра информация за метеорологичните и хидрологичните прогнози, особено за краткотрайни явления като внезапните наводнения (вж. точка 8 и каре 1).

66

Събраните данни от станциите за мониторинг могат да бъдат допълнени с информация от други източници. Например в посетения район на речен басейн в Италия иновативният пилотен проект „WeSenseIT“ позволява на гражданите да обменят информация чрез социалните медии или чрез смартфон приложения. Тези данни се прибавят към събраните данни чрез станциите за мониторинг. Тази двустранна комуникация между гражданите и органите има за цел да подобри способността за реагиране. ПУРН включва мярка за разширяване на този проект до целия речен басейн.

Въпреки че повечето посетени държави членки са използвали анализ на разходите и ползите и модели за разработване на проекти, има нужда от подобрения

67

Във всички посетени държави членки органите са използвали моделиране и основан на данни подход, за да съставят карти на риска от наводнения (вж. точка 40). Моделирането също така е подпомогнало разработването на проекти, свързани с наводненията. Например хидравличните модели са помогнали на органите да определят какви действия са необходими (вж. например каре 10).

68

С изключение на Италия и Португалия всички посетени държави членки са използвали анализ на разходите и ползите при разработването и подбора на проекти. Тези анализи обаче са били засегнати от различни слабости. Например в Испания анализът на разходите и ползите все още се разработваше и не се използваше систематично и по подходящ начин.

Като цяло координирането на прилагането на Директивата за наводненията и Рамковата директива за водите е довело до полезно взаимодействие

69

ПУРН в Италия, Словения и един речен басейн в Испания са били насочени и към спазване на Рамковата директива за водите. В ПУРН на Италия и Словения мерките са определяни чрез полезно взаимодействие с целите на двете директиви, както и тези в потенциален конфликт. В Италия приблизително 25 % от мерките са били определени като мерки в полезно взаимодействие и само 1 % – в потенциален конфликт с Рамковата директива за водите.

70

Сметната палата обаче разгледа проекти в България и Румъния, при които действията във връзка с наводненията не са били в съответствие с Рамковата директива за водите. Във всички посетени проекти⁴⁸ органите в България не са взели предвид екологосъобразната инфраструктура (вж. точки 71—76) като алтернативно средство за задържане на водата нагоре по течението (вж. каре 11). В Румъния органите са планирали да използват бетон и камък за укрепването на шесткилометров речен бряг, без да вземат предвид решения за екологосъобразна инфраструктура.

Проектите за екологосъобразна инфраструктура имат много ползи, но практическото им прилагане може да бъде трудно

71

В доклад на ЕАОС, публикуван наскоро⁴⁹, се посочва, че екологосъобразната инфраструктура е икономически ефективно средство за намаляване на риска от наводнения. Комисията е предприела действия, по-специално чрез Работна група F, за насърчаване на екологосъобразни решения, предимно чрез публикуване на документи с насоки⁵⁰. Сметната палата провери до каква степен ПУРН са били насочени към екологосъобразната инфраструктура като средство за управление на наводненията и анализира как е била изграждана екологосъобразната инфраструктура.

Малко планове са насочени към екологосъобразната инфраструктура…

72

ПУРН на Испания и Португалия са насочени към екологосъобразната инфраструктура. Например всички мерки за защита в един ПУРН в Испания са били за екологосъобразна инфраструктура. В един посетен проект в другия речен басейн в Испания Сметната палата установи комбинация от сиви и екологосъобразни техники (вж. каре 12).

73

Екологосъобразната инфраструктура обаче не е съставлявала значителна част от разгледаните ПУРН в другите шест държави членки. В Чешката република само 15 % от мерките за защита са включвали екологосъобразна инфраструктура. В Италия по-малко от 2 % от 469 приложими мерки са били свързани с екологосъобразна инфраструктура.

…и има пречки пред тяхното изпълнение

74

В най-малко три държави членки някои заинтересовани страни не са подкрепяли екологосъобразната инфраструктура. Планът на Словения е имал за цел да насърчи екологосъобразната инфраструктура, въпреки че гражданите и управляващите на местно ниво, са изразили предпочитание към сивата инфраструктура, тъй като са считали, че е по-ефективна в защитата срещу наводнения. Сметната палата установи такъв скептицизъм и в България, където все още не е създадена екологосъобразна инфраструктура, въпреки че тя е включена в националния списък с мерки.

75

ЕСП също така установи практически пречки пред изграждането на екологосъобразна инфраструктура. Румънcките органи заявяват, например, че липсата на поземлен регистър, който е много важен за установяването на собствениците на земята, представлява важно препятствие пред изграждането на екологосъобразна инфраструктура. В България органите не разполагат с методология за определяне на потенциално подходящи парцели земя, върху които може да се изгради екологосъобразна инфраструктура. Органите в Испания и Италия обясниха, че липсата на екологосъобразна инфраструктура се дължи на сложните административни и правни процедури или на липсата на налична земя.

76

ЕЗФРСР също би могъл да финансира екологосъобразни действия срещу наводненията⁵¹. Въпреки това Сметната палата установи, че ограничената роля на ЕЗФРСР е била още една пречка пред екологосъобразната инфраструктура (вж. точка 24). Например разгледаните ПУРН в България, Италия, Португалия, Румъния и Словения не включваха съфинансиране от ЕЗФРСР за мерки срещу наводненията. През 2016 г. Европейската комисия също е стигнала до това заключение, като посочва, че⁵² в повечето ПРСР е налице пропусната възможност за насърчаване на мерки за естествено водозадържане […], които могат да служат като ефективни коригиращи мерки.

Остават някои важни бъдещи предизвикателства

77

Ключово основание за въвеждането на Директивата за наводненията е било да се вземе предвид развиващият се риск от наводнения вследствие на изменението на климата. Всъщност в Директивата за наводненията се посочва, че изменението на климата води до по-често възникване на сериозни наводнения.

78

В предварителните оценки на риска от наводнения през първия цикъл е трябвало да се вземе предвид въздействието въз основа на налична или лесно достъпна информация⁵³. За втория цикъл, който ще започне през 2022 г., „вероятните последици от промяната на климата върху опасността от наводнения се взимат предвид при преразглеждане“⁵⁴ на тези оценки и на ПУРН, извършвано от Комисията.

79

В Директивата за наводненията също така се препоръчва да се използват неструктурни мерки (вж. точка 16), когато е целесъобразно. Сметната палата също така оцени до каква степен органите са използвали мерки като застраховки срещу наводнения и планиране на земеползването при управлението на наводненията.

Липса на актуална информация за евентуалното въздействие от изменението на климата върху наводненията

80

Посетените държави членки не са успели да вземат под внимание въздействието на изменението на климата върху мащаба, честотата и местоположението на наводненията. Някои тенденции, като например тази за повече внезапни наводнения, са отчетени, но все още не са взети под внимание в моделите за наводненията.

Липса на информация за въздействието на изменението на климата върху наводненията от дъждове и режима на валежите

81

България, Румъния и Словения не разполагат с достатъчно информация за въздействието на изменението на климата върху режима на валежите и свързаните с тях наводнения и планират да извършат проучвания в това отношение за втория цикъл на Директивата за наводненията, който трябва да започне през 2022 г. Органите в Чешката република са прогнозирали повече валежи през пролетта и есента и по-малко през лятото и зимата. Националният метеорологичен институт на Чешката република не е възнамерявал да повиши вероятността от наводнения поради изменението на климата в своите модели.

82

В Южна Европа ЕАОС е докладвала, че между 1960 г. и 2015 г. годишните валежи на Иберийския полуостров са намалели⁵⁵. В същия доклад агенцията предупреждава и за увеличение на щетите в резултат на по-кратки и по-локализирани внезапни наводнения. Органите в Испания, Италия и Португалия обаче не са определили количествено въздействието на изменението на климата върху вероятността от наводнения от дъждове и от реки.

Покачването на морското равнище не е взето изцяло предвид

83

Покачването на морското равнище, предизвикано от изменението на климата, увеличава риска от наводнения в крайбрежните зони (вж. точки 9, 10 и 13). През първия цикъл на прилагане на Директивата за наводненията посетените държави членки с морско крайбрежие (България, Испания, Италия, Нидерландия, Румъния и Словения) като цяло са определили конкретни ОПЗРН в крайбрежните зони с изключение на Португалия.

84

Основно заключение от семинара за изменението на климата на Работна група F през март 2017 г. е било, че държавите членки са разглеждали изменението на климата само при определянето на ОПЗРН в крайбрежните зони, но не и във вътрешността. Освен това Сметната палата установи, че до голяма степен не е ясно по какъв начин бъдещите тенденции в покачването на морското равнище са били взети предвид в приложените методологии. България се оказа изключение, предоставяйки диапазони от стойности за покачване на морското равнище, предизвикано от изменението на климата, като се вземат предвид три равнища на вероятност в два сценария.

85

За държавите членки с ключови градове, жители и инфраструктура в крайбрежни райони ще става все по-важно да бъдат запознати с вероятното покачване на морското равнище в световен и местен план. Рискът от евентуално покачване на морското равнище е количествено определен до 2050 г.; евентуалният темп на промяна от 2050 г. до 2100 г., когато то може да се ускори допълнително (вж. фигура 6), е засегнат от по-голяма несигурност.

По принцип държавите членки са използвали данни за минали периоди, което крие риск да не бъдат отразени повишените климатични рискове

86

В Директивата за наводненията не се изисква картографиране, което да вземе предвид въздействието на изменението на климата върху наводненията. При картографирането на риска от наводнения всички посетени държави членки са приложили сценариите за наводнения, основани на трите вероятности, изисквани от Директивата за наводненията (вж. точка 40). Тези вероятности за наводнения са изразени от гледна точка на „вероятния период за повторно настъпване“ или като процент, отразяващ вероятността за възникване на наводнение през дадена година. Тези общи класификации са били основани на статистически редове за минали периоди, в които са взети предвид само исторически хидрологични и метеорологични модели. Те обаче не отразяват бъдещите метеорологични условия или потенциалните промени в честотата и сериозността на наводненията заради изменението на климата. За да се вземат предвид тези бъдещи условия, са необходими подходящи способности за прогнозиране (вж. точки 80—82).

87

По подобен начин Сметната палата установи, че инвестиционните решения често са били ръководени от оценки на риска въз основа на изразеното равнище на защита, например по отношение на „1 на 100“ години. Това би могло да обърка инвестиционните решения поради липса на осведоменост за променящите се рискови профили в резултат на бързо изменящия се климат (вж. точки 4—13).

88

Последиците от внезапните наводнения, причинени от периоди на по-интензивни валежи (вж. точки 4, 8 и 82) и въздействието на покачването на морското равнище (вж. каре 13) може да бъдат подценени, което създава риск инвестициите да бъдат потопени под вода или да станат неподходящи по-рано от очакваното, като по този начин се превърнат в „блокирани активи“.

Когато държавите членки са избирали частни застраховки срещу наводнения, покритието е оставало ниско

89

В Стратегията на ЕС за адаптация към изменението на климата се препоръчва ключово действие за „Насърчаване на застрахователни и други финансови продукти за устойчиви инвестиции и бизнес решения“⁵⁶. Коригираните спрямо риска от наводнения премии могат да спомогнат за повишаване на осведомеността относно риска от наводнения сред частните лица и да възпрепятстват заселването на предразположени към наводнения области. Застрахователните плащания по искове за наводнения също така могат да стимулират икономическото възстановяване след бедствие. По данни на застрахователния сектор⁵⁷ през периода 1980—2017 г. около 25 % от загубите от наводнения в Европа са били покрити от застраховка.

90

При мониторинга на изпълнението на тази стратегия в държавите членки Комисията е установила, че застрахователните инструменти все още не са добре интегрирани в националните процеси за вземане на решения относно адаптацията или в по-широките стратегии за управление на свързаните с климата рискове. Целта на Комисията при разработването на стратегията на ЕС е била да се увеличи използването на застраховки срещу природни бедствия. Ако застрахователното покритие остане ниско, премиите при наводнение остават високи, което на свой ред допълнително намалява търсенето на застраховки⁵⁸.

91

Сметната палата установи ниско застрахователно покритие срещу наводнения. Въпреки наличието на различни застрахователни модели (вж. фигура 7), най-широко използвано в посетените държави членки е било предоставянето на незадължителна частна застраховка срещу наводнения. Този модел се използва в България, Италия, Португалия, Словения и Чешката република. Системата в Румъния също е частна и се предполага, че застраховката срещу наводнение е задължителна за жилищата. В България, Италия и Румъния броят на хората, сключили застраховка срещу наводнение, е малък (вж. каре 14).

92

ОИСР също е стигнала до заключението, че ниските равнища на застрахователно покритие биха могли да поставят правителствата под по-силен натиск за предоставяне на обезщетения за загуби от наводнения, което ще спре ръста на застрахователното покритие⁵⁸. Сметната палата откри пример за тази ситуация в Австрия, където в неотдавнашно проучване⁵⁹ се е стигнало до заключението, че публичната схема за обезщетение „Katastrophenfonds“ може да попречи на застрахователния сектор да поеме по-голяма роля при определянето на щетите от екстремни метеорологични явления.

93

В Нидерландия необходимостта от публична намеса се обяснява с много високото равнище на риск⁶⁰ от потенциално сериозни наводнения или нарушения на дигите в крайбрежните зони. Публичната система за защита и предотвратяване всъщност функционира като колективна или публична застрахователна схема срещу наводненията или нарушенията на дигите в крайбрежните зони.

94

В Испания системата за покриване на извънредни рискове, включително наводнения, се управлява от публичен орган в сътрудничество с частния сектор. Сметната палата установи някои положителни страни в модела на финансиране на тази система и в степента на нейното покритие на активите (вж. каре 15).

Въпреки наличието на някои разпоредби относно земеползването и териториалното устройство за ограничаване на последиците от наводненията, държавите членки е трябвало да положат повече усилия

95

В Директивата за наводненията земеползването и териториалното устройство също са посочени като аспекти, които трябва да бъдат взети предвид в ПУРН. Тези дейности са важни за ограничаване на излагането на хората и активите в райони с риск от наводнения (вж. точка 16) и за намаляване на повърхностния отток от области, разположени нагоре по течението.

96

Сметната палата установи, че всички посетени държави членки са въвели някои правила за земеползване, които ограничават или забраняват определени дейности в предразположени към наводнения области. Австрия, Испания и Словения ясно са интегрирали политиките си за териториално устройство в управлението на риска от наводнения (вж. каре 16).

97

В пет посетени държави членки обаче определенията за предразположени към наводнения области често не са били ясни или невинаги е имало пряка връзка с картите на районите под заплаха от наводнения, произтичащи от прилагането на Директивата за наводненията. Например, въпреки че в Румъния са били въведени ограничения в „подлежащите на наводнение области“, това понятие не е било ясно определено и законът не го е обвързвал с картографирането на наводненията. В разпоредбите не са посочени видът или честотата на наводненията, нито е взета предвид дълбочината на водата.

98

ПУРН в България, Португалия, Румъния и Чешката република са включвали все още неприложени мерки за актуализиране на разпоредбите за планиране или за по-добро интегриране на планирането на земеползването в управлението на риска от наводнения, като по този начин са отчетени недостатъците на действащите разпоредби. В Португалия една национална мярка за защита има за цел определяне на областите на наводнения съгласно сценариите за наводнения. Целта на мярката е да постави условия за строителството в райони със средна вероятност за наводнения и да го забрани в районите, където вероятността за наводнения е висока.

99

Всички посетени държави членки разполагат с правни средства за преместване на активи, например чрез отчуждаване (вж. фигура 8). Органите в посетените държави членки обаче обясниха, че тези правомощия рядко се прилагат или се упражняват само като крайна мярка. Това е така навсякъде, главно защото изпълнението на условията за преместване на активи и хора е било трудно от правна гледна точка и скъпо.

Заключения и препоръки

100

Сметната палата установи, че като цяло Директивата за наводненията е имала положително въздействие (вж. точки 32—45), по-специално по отношение на координацията между Комисията и държавите членки (вж. точки 33—37) и оценката на риска от наводнения (вж. точки 38—40). Имало е слабости, но и някои добри практики при разпределянето на средствата (вж. точки 50—57), приоритизирането на мерките, свързани с наводненията (вж. точки 58—60), и изпълнението на плановете за управление на риска от наводнения (вж. точки 61—76). Остават големи бъдещи предизвикателства пред много по-категоричното включване в управлението на риска от наводнения на изменението на климата, застраховането срещу наводнения и териториалното планиране (вж. точки 77—99).

101

С Директивата за наводненията е подобрена координацията между Комисията и държавите членки и тя е довела до напредък при оценката на риска от наводнения. Директивата за наводненията се основава на съществуващата работа, включително на дългогодишното сътрудничество между държавите членки. Трансграничното сътрудничество обаче е включвало предимно обмен на информация и не е обхващало международно съвместно планиране за общите речни басейни (вж. точки 32—45).

102

Като цяло целите в ПУРН не са били количествено определени или обвързани със срокове. В седем посетени държави членки Сметната палата установи, че в ПУРН са определени твърде общи цели на политиката. Това е затруднило оценката на резултатите и създаването на рамка за отчетност на участващите органи (вж. точки 47—49).

Препоръка 1 – Подобряване на отчетността

Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията, при преразглеждането на ПУРН за втория и следващите цикли следва да провери дали държавите членки са определили количествено измерими и обвързани със срокове цели за действията, свързани с наводненията, като по този начин даде възможност за оценка на постигнатия напредък към тяхното постигане в съответствие с Директивата за наводненията. Тя следва да споделя всички примери за добри практики при определянето на цели с всички държави членки.

Целева дата на изпълнение — март 2022 г.

103

Сметната палата установи, че националните източници на финансиране и тези от ЕС са били определени и осигурени само отчасти, а финансирането за трансгранични инвестиции е било ограничено. ПУРН не са програми за финансиране, поради което всяка записана сума не е непременно налична. Тази ситуация увеличава несигурността при финансиране на действията, свързани с наводненията (вж. точки 50—56). Финансирането за трансгранични инвестиции е било ограничено (вж. точка 57).

Препоръка 2 – Подобряване на определянето на финансовите ресурси в ПУРН, включително за трансгранични действия

За втория цикъл на Директивата за наводненията Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата, следва да оцени и докладва дали държавите членки:

1. са определили източници на финансиране, с които да покрият нуждите, произтичащи от ПУРН, и дали е определен срок за изпълнение в съответствие с наличното финансиране;
2. са взели предвид трансграничните инвестиции за мерките срещу наводнения на международните речни басейни.

Целева дата на изпълнение — март 2022 г.

104

Процедурите за класиране с цел разпределяне на ресурси за мерки срещу наводнения следва да бъдат по-тясно свързани с приоритетите в ПУРН. В седем от посетените държави членки тези процедури са имали слабости. Например в четири държави членки основно съображение за отдаването на приоритет е била готовността за изпълнение на даден проект, а не потенциалната му ефективност (вж. точки 58—60).

105

За управлението на риска от наводнения са необходими качествени данни за метеорологичните условия, топографията, хидрологията и човешката дейност. Сметната палата установи, че посетените държави членки са били запознати с ползите от инвестициите в технологии и данни за изготвяне на модели, подпомагащи управлението на риска от наводнения. Във всички посетени държави членки ЕСП също така установи, че моделирането е подпомогнало изпълнението на проекти, свързани с наводненията (вж. точки 63—67).

106

Повечето посетени държави членки са използвали анализ на разходите и ползите при разработването или подбора на проекти. Сметната палата попадна на случаи, в които бяха установени слабости (вж. точка 68).

Препоръка 3 – Подобряване на процедурите за отдаване на приоритет и постигане на икономическа ефективност

При поискване на средства от ЕС Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията и при режим на споделено управление, следва да съфинансира само мерки срещу наводнения, на които е даден приоритет в съответствие с бъдещите ПУРН. Приоритизирането от страна на държавите членки следва да се основава на обективни и подходящи критерии, включително:

• качествен анализ на разходите и ползите с цел постигане на най-добра икономическа ефективност на инвестициите и
• когато е целесъобразно, критерий, с който се взема предвид трансграничното въздействие на проектите.

Целева дата на изпълнение — март 2022 г.

107

Като цяло координирането на прилагането на Директивата за наводненията и Рамковата директива за водите е довело до полезно взаимодействие. В някои ПУРН има признаци за усилия за запазване на съответствието с Рамковата директива за водите. В България и Румъния обаче Сметната палата посети проекти, които не бяха в съответствие с Рамковата директива за водите (вж. точки 69 и 70).

Препоръка 4 – Постигане на съответствие с Рамковата директива за водите от държавите членки

Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията и Рамковата директива за водите, следва да налага съответствието на новата инфраструктура срещу наводнения, предложена в ПУРН от държавите членки, с изискванията на Рамковата директива за водите.

Целева дата на изпълнение — януари 2019 г.

108

Проектите за екологосъобразна инфраструктура имат многобройни ползи. Те предоставят икономически ефективен начин за намаляване на риска от наводнения и Комисията е предприела действия за насърчаване на екологосъобразни решения (вж. точка 71). Те може да се използват ефективно и в комбинация със сива инфраструктура (вж. точка 72 и каре 12) като допълващи мерки.

109

Понякога обаче практическото прилагане на екологосъобразни решения може да бъде трудно. В шест посетени държави членки ПУРН не са били насочени към екологосъобразна инфраструктура. Освен липсата на подкрепа от заинтересованите страни в някои случаи, Сметната палата попадна на практически пречки за създаването на екологосъобразна инфраструктура, като например липсата на подходяща методология и поземлен регистър или наличие на земя (вж. точки 72—76).

Препоръка 5 – Извършване на проверка дали държавите членки са анализирали изпълняемостта на прилагането на екологични мерки в комбинация със сива инфраструктура, когато е целесъобразно

Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията и Рамковата директива за водите, следва да проверява дали когато е поискано съфинансиране от ЕС, държавите членки са анализирали осъществимостта на прилагането на значителни екологични мерки – самостоятелно или в комбинация със сива инфраструктура.

Целева дата на изпълнение — януари 2019 г.

110

Посетените държави членки не са успели да вземат под внимание въздействието на изменението на климата върху мащаба, честотата и местоположението на наводненията. Някои тенденции, като например тази за внезапни наводнения, са отчетени, но все още не са взети под внимание в моделите за наводненията (вж. точки 81 и 82).

111

Покачването на морското равнище, предизвикано от изменението на климата, увеличава риска от наводнения в крайбрежните зони. Повечето държави членки са вземали предвид изменението на климата само при определянето на ОПЗРН в крайбрежните зони. Сметната палата обаче установи, че до голяма степен не е ясно по какъв начин бъдещите тенденции в покачването на морското равнище са били взети предвид в приложените методологии. За повечето държави членки, по-специално за тези с ключови градове, жители и инфраструктура в крайбрежни райони, ще става все по-важно да бъдат запознати и да планират вероятното покачване на морското равнище (вж. точки 83—85).

112

По принцип държавите членки са използвали данни за минали периоди, което крие риск да не бъдат отразени по-големите и променящи се рискове, произтичащи от изменението на климата. При картографирането вероятността за наводнения е изразена от гледна точка на „вероятния период за повторно настъпване“ или като процент, отразяващ вероятността за възникване на наводнение през дадена година. Тези стойности, основани на данни за минали периоди, не отразяват бъдещите метеорологични условия или потенциалните промени в честотата и сериозността на наводненията. Инвестиционните решения често са били засегнати от същата тенденция. Последиците от внезапните наводнения и въздействието на покачването на морското равнище може да бъдат подценени, което създава риск инвестициите да се окажат неподходящи в по-кратки срокове и да се превърнат в „блокирани активи“ (вж. точки 86—88).

Препоръка 6 – По-пълно интегриране на последиците от изменението на климата в управлението на риска от наводнения

А – Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията, следва да проверява дали ПУРН съдържат мерки за подобряване на познанията и моделиране на въздействието на изменението на климата върху наводненията.

Целева дата на изпълнение – юли 2019 г.

Б – При преразглеждането на необходимите документи за втория цикъл на Директивата за наводненията Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията, следва да провери дали държавите членки:

1. изчисляват и моделират въздействието на изменението на климата върху наводненията чрез проучвания и научни изследвания;
2. разработват подходящи инструменти за по-добро анализиране и прогнозиране:
   • на наводнения от дъждове, включително внезапни наводнения;
   • на наводнения в крайбрежни зони заради покачване на морското равнище;
3. когато въздействието на изменението на климата не е количествено определено, планират гъвкави мерки за коригиране на равнището на защита, ако е необходимо.

Целева дата на изпълнение — март 2019 г. (предварителна оценка на риска от наводнения) и март 2022 г. (ПУРН).

113

В контекста на нарастващия риск, свързан с климата (вж. точки 4—13), застраховането е инструмент за управление на риска от наводнения (вж. точка 16). Въпреки наличието на различни застрахователни модели, най-широко използвано в посетените държави членки е било предоставянето на незадължителна частна застраховка срещу наводнения. Когато държавите членки са избирали частни застраховки срещу наводнения, покритието е оставало ниско, което означава, че пазарът е продължил да бъде неефективен. Сметната палата установи, че сътрудничеството между публичния и частния сектор във връзка със застраховането срещу наводнения е увеличило покритието на активите (вж. точки 89—94).

Препоръка 7 – Повишаване на обществената осведоменост за ползите от застраховането срещу наводнения и стремеж към увеличаване на покритието

В своя преглед на ПУРН за втория цикъл Комисията следва да провери дали държавите членки са планирали действия за:

1. повишаване на обществената осведоменост за ползите от застрахователното покритие срещу рискове от наводнения; и
2. увеличаване на покритието, например чрез сътрудничество между публичния и частния сектор във връзка със застраховането срещу наводнения.

Целева дата на изпълнение — март 2022 г.

114

Въпреки наличието на някои разпоредби относно земеползването и териториалното устройство за ограничаване на последиците от наводненията, държавите членки е трябвало да положат повече усилия. Във всички посетени държави членки са приложени някои правила за земеползване, които ограничават или забраняват определени дейности в предразположени към наводнения области. Сметната палата установи случаи, в които държавите членки ясно са включили политиката си за териториално устройство в управлението на риска от наводнения (вж. точки 95 и 96).

115

Някои национални разпоредби относно земеползването и териториалното устройство обаче не са били достатъчно конкретни и пълни, за да се вземе предвид по подходящ начин рискът от наводнения. Някои ПУРН са включвали мерки за актуализиране на разпоредбите за планиране или за по-добро интегриране на планирането на земеползването в управлението на риска от наводнения, като по този начин са отчетени слабостите на действащите разпоредби, но тези мерки все още не са приложени. Дори ако са съществували правни средства за преместване на активи, като например отчуждаване, тези правомощия рядко са прилагани или са използвани като крайна мярка (вж. точки 97—99).

Препоръка 8 – Оценка на съответствието на ПУРН с правилата за планиране на земеползването

Комисията, в качеството си на надзорен орган съгласно Директивата за наводненията, следва:

1. да провери дали държавите членки са използвали своите ПУРН, за да преценят до каква степен правилата за планиране на земеползването в държавите членки са разработени по подходящ начин и ефективно приложени в областите, застрашени от наводнение; и
2. да разпространява добри практики и насоки в държавите членки.

Целева дата на изпълнение — март 2020 г.

Настоящият Специален доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Nikolaos MILIONIS — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 19 септември 2018 г.

Речник на термините

Внезапни наводнения: Внезапните наводнения са подгрупа на дъждовните наводнения. Внезапно наводнение е наводнение, което приижда и се оттегля твърде бързо с минимално или без предварително предупреждение, обикновено поради интензивни валежи над относително малка площ.

Екологосъобразна инфраструктура: Планирана мрежа на естествени и полуестествени райони в градска или селска среда, предназначена да се справи с климатичните предизвикателства, като същевременно подпомага или възстановява природните и екологичните процеси. Пример за екологосъобразна инфраструктура в контекста на настоящия доклад е възстановяването на дадена заливна равнина с цел предотвратяване на наводняването на уязвимите области.

Заплаха от наводнения: Вероятността от възникване на наводнение с потенциални щети в рамките на определен период.

Наводнение: Междуправителственият комитет по изменение на климата (IPCC) определя наводнението като „преливане на обичайните предели на поток или друг воден обект, или натрупване на вода в райони, които обичайно не се намират под вода“.

Наводнения в крайбрежни зони: Наводнения на ниско разположени крайбрежни терени от вода от морето, естуари или крайбрежни езера, произтичащи от явления като екстремни нива на приливи, щормови приливи, или предизвикани от действието на вълните.

Наводнения от дъждове: Наводнения, причинени от проливни валежи, които заливат естествени или градски отводнителни системи. Излишната вода не може да бъде абсорбирана и потича по улиците или се стича от склоновете.

Наводнения от реки: Наводнения, които възникват, когато една естествена или изкуствена отводнителна система, като например река, поток или отводнителен канал, надвиши капацитета си.

Област с потенциално значителен риск от наводнения (ОПЗРН): Области, определени като изложени на потенциално значителен риск от наводнения от реки, дъжд, подземни води, море и естествени или изкуствени езера.

План за управление на риска от наводнения (ПУРН): Документ, с който се определят подходящи цели и мерки за предотвратяване, защита и подготвеност за наводнения. Държавите членки създават ПУРН и координират планираните действия на равнището на речните басейни.

Райони на речен басейн: Основните звена за управление на речните басейни. Повечето райони на речни басейни съгласно Директивата за наводненията съответстват на тези за Рамковата директива за водите.

Рамкова директива за водите: Директива 2000/60/EО на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2000 г. за установяване на рамка за действията на Общността в областта на политиката за водите (OВ L 327, 22.12.2000 г., стр. 1).

Речен басейн: Териториален участък, чийто повърхностен отток се влива изцяло през мрежа от потоци, реки и езера в морето през едно речно устие, естуар или делта.

Управление на риска от наводнения: Практиките, свързани с предварителното идентифициране, анализиране и ограничаване на последиците от наводненията, съсредоточени върху:

• Предотвратяване: предотвратяване на щетите, причинени от наводнения, например чрез забраняване на строителството в застрашени от наводнения области.
• Защита: предприемане на мерки за намаляване на вероятността от наводнения или на въздействието от наводненията в конкретно място, например възстановяване на заливните равнини и влажните зони.
• Подготвеност: информиране на обществеността какво се прави в случай на наводнение.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I „Устойчиво използване на природните ресурси“, с ръководител Nikolaos Milionis — член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Phil Wynn Owen със съдействието на Gareth Roberts — ръководител на неговия кабинет, и Olivier Prigent — аташе в кабинета; Robert Markus — главен ръководител; Bertrand Tanguy — ръководител на задача; Marco Bridgford, Katharina Bryan, Ingrid Ciabatti, Laure Gatter, Victoria Gilson, Jan Kubat, Liia Laanes и Радостина Симеонова — одитори. Hannah Critoph предостави езикова помощ, а Annette Zimmerman — секретарска подкрепа.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2018 г.

PDF	ISBN 978-92-847-0968-7	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/091123	QJ-AB-18-024-BG-N
HTML	ISBN 978-92-847-0994-6	ISSN 1977-5814	doi:10.2865/97630	QJ-AB-18-024-BG-Q

© Европейски съюз, 2018 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

ЗА ДА НАМЕРИТЕ ИНФОРМАЦИЯ ЗА ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu/homepage.html?locale=bg.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.