Unijny system kontroli rybołówstwa – konieczne dalsze działania

Streszczenie

I

Celem wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb) jest zapewnienie, by stada ryb i sektor rybołówstwa były zrównoważone w perspektywie długoterminowej. Wiele stad jest nadal przeławianych, w związku z czym należy wciąż podejmować działania zmierzające do skutecznego zarządzania rybołówstwem. WPRyb obejmuje zatem środki ograniczania zdolności połowowej floty rybackiej i zarządzania rybołówstwem przez nakładanie limitów połowowych (takich jak kwoty) i limitów na działalność połowową (na przykład ograniczenia nakładów połowowych lub przepisy techniczne dla niektórych łowisk). Sukces WPRyb uzależniony jest od zaprojektowania i wdrożenia skutecznego systemu kontroli. System kontroli w ramach WPRyb został zreformowany po raz ostatni w 2009 r. w celu skorygowania poważnych zaobserwowanych wówczas uchybień, które wskazano w sprawozdaniu specjalnym Trybunału nr 7/2007.

II

Celem kontroli przeprowadzonej przez Trybunał było udzielenie odpowiedzi na pytanie: „Czy UE posiada skuteczny system kontroli rybołówstwa?”.

III

Od czasu kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w 2007 r. oraz wejścia w życie rozporządzenia w sprawie kontroli państwa członkowskie i Komisja poczyniły postępy w kilku obszarach. Trybunał stwierdził jednak, że ze względu na istotne uchybienia w większości obszarów poddanych kontroli Unia Europejska nie ma jeszcze systemu kontroli rybołówstwa wystarczająco skutecznego, aby zapewnić sukces WPRyb. Państwa członkowskie nie wdrożyły jeszcze w pełni unijnego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, a pewne przepisy rozporządzenia wymagają modyfikacji, aby umożliwić państwom członkowskim skuteczne kontrolowanie rybołówstwa.

IV

Państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, nie weryfikowały w wystarczającym stopniu dokładności danych na temat zdolności połowowej floty ani informacji na temat statków w rejestrze floty rybackiej. Podczas gdy rozporządzenie w sprawie kontroli zawiera konkretne przepisy dotyczące weryfikacji mocy silnika, na podstawie dokumentacji i bezpośredniej, nie zawiera takich przepisów dotyczących weryfikacji pojemności brutto. Trybunał zauważył, że cztery państwa członkowskie, w których odbyły się wizyty kontrolne, nie weryfikowały pojemności swoich statków rybackich, a dwa z nich nie przeprowadziły jeszcze wymaganej weryfikacji mocy silnika. Ponadto Trybunał odnotował znaczną liczbę rozbieżności między danymi statków zarejestrowanymi w rejestrze floty rybackiej a danymi w dokumentach potwierdzających.

V

Trybunał stwierdził, że w ujęciu ogólnym państwa członkowskie objęte kontrolą odpowiednio wdrażały środki zarządzania rybołówstwem. Satelitarne systemy monitorowania statków (VMS) państw członkowskich wykorzystujące satelitarne technologie śledzenia dostarczały cennych informacji na potrzeby monitorowania i kontrolowania działalności połowowej. W rezultacie zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie kontroli 89% floty UE nie było jednak monitorowane przez VMS, co ograniczało skuteczność zarządzania rybołówstwem w odniesieniu do niektórych rodzajów połowów i niektórych gatunków.

VI

Państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty, dobrze radziły sobie z wykorzystaniem przydzielonych im kwot połowowych. Jednak w przypadku gdy organy państw członkowskich zezwalały organizacjom producentów na zarządzanie podziałem kwot, często nie wiedziały, jakie kryteria zastosowano na potrzeby podziału kwot wśród beneficjentów. Ten brak przejrzystości sprawia, że państwa członkowskie mają trudności ze stwierdzeniem, kim są faktyczni beneficjenci uprawnień do połowów, a zatem z dokonaniem oceny potencjalnego niekorzystnego wpływu na środowisko i lokalne gospodarki, a także z przeprowadzeniem koniecznych działań naprawczych w razie potrzeby. Ponadto brak ten zwiększa ryzyko faworyzowania niektórych podmiotów gospodarczych kosztem innych. Trudno było monitorować stosowanie środków zarządzania rybołówstwem, w szczególności w przypadku statków niepodłączonych do satelitarnych systemów monitorowania. Trybunał odnotował jednak przykłady dobrych praktyk, w ramach których organizacje zawodowe w sektorze rybołówstwa wymagały od swoich członków stosowania się do dodatkowych, lecz dokładniej ukierunkowanych środków ochrony, oprócz wymaganych przez wspólną politykę rybołówstwa.

VII

Dane na temat działalności połowowej gromadzone na podstawie rozporządzenia w sprawie kontroli nie były wystarczająco kompletne ani wiarygodne. Dane dotyczące połowów dla statków składających deklaracje w formie papierowej, które stanowią istotną część floty UE, były niekompletne i często nieprawidłowo rejestrowane w bazach danych państw członkowskich. Występowały znaczne rozbieżności między zadeklarowanymi wyładunkami a wydanymi następnie dokumentami dotyczącymi pierwszej sprzedaży. Dwa z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, nie wymieniały się w sposób wystarczający informacjami na temat działalności statków z jednego państwa członkowskiego bandery w innym państwie ani nie monitorowały wystarczająco tych informacji. Procesy zatwierdzania danych przez państwa członkowskie były niewystarczające. Ponadto występowały istotne różnice między ogólnymi danymi dotyczącymi połowów rejestrowanymi przez państwa członkowskie a danymi udostępnianymi Komisji. Na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli od państw członkowskich wymaga się przesyłania zagregowanych danych dotyczących połowów w podziale na stada. Brak wymagań dotyczących szczegółowej sprawozdawczości na temat obszarów połowowych, wielkości statków i narzędzi połowowych ogranicza możliwość przeprowadzenia wnikliwej analizy działalności europejskiej floty.

VIII

W ujęciu ogólnym państwa członkowskie skontrolowane przez Trybunał w odpowiedni sposób planowały i przeprowadzały inspekcje w obszarze rybołówstwa. Fakt, że inspektorzy nie mieli dostępu w czasie rzeczywistym do informacji na temat statków, ograniczał jednak skuteczność inspekcji. Państwa członkowskie ustanowiły standardowe procedury inspekcji, jednak Trybunał odnotował przypadki, w których inspektorzy nie korzystali z dostępnych szablonów sprawozdań. Wyniki inspekcji nie zawsze były poprawnie rejestrowane w krajowych bazach danych. Trybunał stwierdził także, że nakładane kary nie zawsze miały charakter odstraszający. System punktów stanowiący jedną z głównych innowacji w ramach obecnego rozporządzenia w sprawie kontroli i mający zapewnić równe traktowanie podmiotów prowadzących działalność połowową był stosowany w bardzo zróżnicowanym zakresie przez państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne, a nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego. Ponadto nie istnieje obecnie europejski rejestr naruszeń przepisów i sankcji, który zapewniłby lepsze monitorowanie przyznanych punktów, skuteczniejszą analizę ryzyka oraz zwiększoną przejrzystość wśród państw członkowskich.

IX

Trybunał sformułował szereg zaleceń dla Komisji i państw członkowskich mających na celu poprawę wiarygodności informacji na temat flot rybackich, monitorowania środków zarządzania rybołówstwem, wiarygodności danych dotyczących rybołówstwa oraz inspekcji i kar.

Wstęp

Wspólna polityka rybołówstwa

01

Podstawowym celem wspólnej polityki rybołówstwa (WPRyb), zmienionej po raz ostatni w 2013 r., jest zapewnienie, by w perspektywie długoterminowej sektory rybołówstwa i akwakultury były zrównoważone pod względem środowiskowym, gospodarczym i społecznym. Jest to cel trudny, gdyż w ujęciu historycznym liczebność pewnych stad ryb w wodach Unii Europejskiej zmniejszyła się ze względu na przełowienie. Celem WPRyb jest zatem zmniejszenie presji na stada ryb dzięki przyjęciu podejścia ostrożnościowego² oraz ustanowieniu limitów połowowych w oparciu o najlepsze dostępne informacje naukowe na temat zasobów; jej celem jest także zapewnienie równowagi między zdolnością połowową floty a dostępnymi zasobami rybnymi. Z tego powodu UE ustanowiła pułap zdolności połowowej floty europejskiej, który z biegiem czasu należy zrównoważyć z dostępnymi uprawnieniami do połowów (zob. ramka 1), a także środki zarządzania rybołówstwem w celu zapewnienia zrównoważonego charakteru sektora rybołówstwa.

02

Niemniej najnowsze dowody naukowe wskazują na to, że pomimo pewnych osiągnięć wiele stad jest nadal przeławianych, w szczególności w Morzu Śródziemnym i Morzu Czarnym. Na rys. 1 pokazano sytuację różnych stad ryb według basenów morskich.

03

Środki zarządzania przyjmowane przez Unię Europejską można podzielić na dwie główne kategorie (zob. ramka 2):

• wyjściowe środki kontroli, które obejmują przede wszystkim ograniczanie wielkości połowów z określonego łowiska, w szczególności za pomocą całkowitych dopuszczalnych połowów (TAC) i kwot;
• wejściowe środki kontroli, które dotyczą stosowanych metod połowów i obejmują zasady dotyczące działalności floty, na przykład ograniczenia dostępu statków rybackich do pewnych wód; kontrole dotyczące nakładu połowowego w celu regulowania zdolności połowowej floty i korzystania ze statków; a także środki techniczne regulujące stosowanie narzędzi połowowych oraz okresów i obszarów geograficznych, w których rybołówstwo jest dozwolone.

System kontroli w ramach WPRyb

04

Jeśli WPRyb ma zapewniać zrównoważony charakter stad ryb i sektora rybołówstwa, konieczny jest skuteczny system kontroli nad środkami zarządzania flotą i rybołówstwem w ramach WPRyb. Obejmuje to kontrolę zdolności i działalności floty, przestrzegania środków zarządzania oraz środków egzekwowania w przypadku wykrycia naruszeń, a także, jeśli to konieczne, sankcje. Ponadto wymagane są ramy zapewnienia wiarygodności danych dotyczących floty i połowów, aby umożliwić przyjęcie odpowiednich środków zarządzania flotą oraz zagwarantować wkład w sprawozdania naukowe.

05

WPRyb funkcjonuje od lat 70. XX wieku, lecz pierwsze systemy kontroli pochodzą z lat 90.; nie były one jednak wystarczające do zapewnienia zgodności z WPRyb. Problemy te omówiono w sprawozdaniu Trybunału z 2007 r.³. W następstwie sprawozdania Trybunału przyjęto istotne reformy systemu kontroli WPRyb w ramach rozporządzenia Rady w sprawie kontroli w 2009 r.⁴ oraz przepisów wykonawczych Komisji w 2011 r.

06

Na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli państwa członkowskie są odpowiedzialne za sprawowanie kontroli oraz muszą przydzielić wystarczające zasoby i utworzyć niezbędne struktury w celu prowadzenia kontroli w całym łańcuchu produkcji. Istnieją szczególne wymogi dotyczące kontroli floty rybackiej, przestrzegania środków zarządzania, sprawozdawczości, inspekcji i sankcji. Kluczowe narzędzia do zarządzania flotą obejmują rejestr floty rybackiej (który zawiera wszystkie parametry statku rybackiego, licencje połowowe, upoważnienia do połowów itd.) i satelitarne systemy monitorowania pozycji statków.

07

Wymogi dotyczące sprawozdawczości w odniesieniu do statku zależą od wielkości statku i obejmują zakres od braku wymogów dla statków o długości poniżej 10 metrów po wymogi dotyczące sprawozdawczości elektronicznej dla większych statków (zob. dalsze informacje w załączniku I). Na rys. 2 przedstawiono skład floty UE.

• Statki o długości poniżej 10 metrów nie muszą rejestrować swojej działalności połowowej.
• Statki o długości od 10 do 12 metrów muszą przekazywać informacje na temat połowów i wyładunków w formie papierowej.
• Statki o długości powyżej 12 metrów muszą przekazywać informacje na temat połowów i wyładunków w formie elektronicznej. Statki o długości od 12 do 15 metrów mogą być jednak zwolnione z obowiązku sprawozdawczości elektronicznej.

08

Przepisy dotyczące systemu kontroli powinny być egzekwowane za pomocą działań nadzorczych i inspekcji. Rozporządzenie w sprawie kontroli przewiduje, że w przypadku nieprzestrzegania przepisów państwa członkowskie powinny ustanawiać skuteczne, proporcjonalne i odstraszające kary. Każde państwo członkowskie decyduje, jakie kary zastosuje, zgodnie z zasadą pomocniczości. Aby zapewnić sprawiedliwe stosowanie kar, od 2012 r. państwa członkowskie muszą wdrażać system punktów karnych dla posiadaczy licencji połowowych i kapitanów statków rybackich. Punkty te są przyznawane w przypadkach poważnych naruszeń obowiązujących przepisów wdrażających WPRyb. W przypadku odnotowania kilku przestępstw nagromadzenie punktów może prowadzić do zawieszenia i ostatecznie cofnięcia licencji połowowej oraz do niekwalifikowalności do finansowania z Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego.

Rola Komisji i Europejskiej Agencji Kontroli Rybołówstwa

09

Komisja monitoruje ogólne wdrażanie WPRyb przez państwa członkowskie. Otrzymuje od państw członkowskich istotne dane, a mianowicie dotyczące połowów, wykorzystania kwot, nakładu połowowego i zdolności połowowej floty. Komisja może także przeprowadzać kontrole i inspekcje oraz może uczestniczyć w inspekcjach krajowych.

10

W przypadku gdy Komisja zauważa, że organy krajowe nie egzekwują prawidłowo przepisów w sprawie rybołówstwa, najpierw próbuje rozwiązać problemy w drodze konsultacji. Może ona zamknąć dane łowisko do czasu rozwiązania problemu. Komisja może także ustanowić plan działania uzgodniony z organami krajowymi w celu poprawy sytuacji. Jeśli państwo członkowskie nie podejmie odpowiednich działań, Komisja może wszcząć wobec danego państwa członkowskiego postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

11

Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa (EFCA) pomaga zapewnić, by przepisy WPRyb były stosowane w sposób skuteczny i jednolity dzięki koordynacji operacyjnej działań państw członkowskich w zakresie kontroli i inspekcji. EFCA odpowiada także za koordynację wspólnych kontroli i inspekcji przez państwa członkowskie⁵. Te szczególne aspekty nie były jednak analizowane podczas kontroli.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

12

Trybunał skoncentrował się na adekwatności podstawowych wymogów rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa oraz na ich wdrażaniu przez państwa członkowskie objęte kontrolami Trybunału. Kontrolerzy starali się odpowiedzieć na ogólne pytanie kontrolne: „Czy UE posiada skuteczny system kontroli rybołówstwa?”. Główne pytanie kontrolne podzielono na następujące pytania szczegółowe:

1. Czy państwa członkowskie dysponują wiarygodnymi informacjami dotyczącymi charakterystyki swoich flot? Aby odpowiedzieć na to pytanie, Trybunał przeanalizował, w jaki sposób państwa członkowskie sprawdzały elementy zdolności połowowej floty (pod względem kW i GT) oraz czy aktualizowały rejestr floty rybackiej.
2. Czy środki zarządzania rybołówstwem są odpowiednio wdrażane? W ramach tego pytania szczegółowego Trybunał zbadał, w jaki sposób państwa członkowskie wykorzystywały satelitarne systemy monitorowania statków oraz w jaki sposób zarządzały kwotami połowowymi, systemami nakładów połowowych i środkami technicznymi. Ocena Trybunału dotyczyła przede wszystkich kwestii ogólnych, a nie poszczególnych łowisk.
3. Czy dane wymagane na potrzeby zarządzania rybołówstwem są kompletne i wiarygodne? Aby udzielić odpowiedzi na to pytanie szczegółowe, Trybunał zbadał, w jaki sposób państwa członkowskie zapewniły, by dane dotyczące połowów i deklaracje wyładunkowe były kompleksowe, spójne i zatwierdzone. Trybunał dokonał przeglądu sposobu, w jaki państwa członkowskie dzieliły się informacjami zarządczymi, w szczególności gdy statki z jednego państwa członkowskiego bandery⁶ prowadziły działalność połowową na wodach innego państwa. Kontrolerzy przeanalizowali także, w jaki sposób Komisja konsolidowała dane państw członkowskich.
4. Czy inspekcje i sankcje są odpowiednio planowane, wykonywane i stosowane? Trybunał zbadał, w jaki sposób państwa członkowskie planowały i wykonywały inspekcje połowowe oraz jak prowadziły związaną z nimi sprawozdawczość. Zbadał także, czy państwa członkowskie nakładały skuteczne sankcje w następstwie inspekcji. W tym celu Trybunał w szczególności rozważył, czy sankcje miały charakter odstraszający, oraz w jaki sposób system punktów karnych był wdrażany w praktyce.

13

Trybunał przeprowadził kontrolę w okresie od kwietnia do października 2016 r. Obejmowała ona wizyty kontrolne w Komisji Europejskiej i czterech państwach członkowskich (Hiszpanii, Francji, Włoszech i Zjednoczonym Królestwie, ze szczególnym uwzględnieniem Szkocji⁷). Wybrano te państwa członkowskie, gdyż odpowiadają one za ponad połowę zdolności połowowej floty UE oraz za prawie połowę połowów ryb w UE, a ich floty prowadziły działalność na Oceanie Atlantyckim i Morzu Śródziemnym, które charakteryzują się istotnymi różnicami pod względem łowisk i środków zarządzania flotą.

Uwagi

Informacje na temat charakterystyki floty dostępne w rejestrze nie zawsze są prawidłowe i zweryfikowane

14

Aby zmniejszyć presję na stada ryb, w WPRyb ustanowiono obowiązkowe pułapy zdolności połowowej floty dla państw członkowskich oraz środki zarządzania w odniesieniu do poszczególnych stad ryb lub łowisk. Aby zapewnić przestrzeganie zarówno pułapów zdolności, jak i mających zastosowanie środków zarządzania, państwa członkowskie wymagają wiarygodnych i aktualnych informacji na temat zdolności i parametrów technicznych ich statków rybackich. Trybunał zbadał zatem, w jaki sposób państwa członkowskie weryfikowały dane dotyczące kilowatów (kW) i pojemność brutto (GT) swoich statków oraz monitorowały wiarygodność swoich rejestrów floty rybackiej.

Kontrole zdolności połowowej były niekompletne

15

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli państwa członkowskie muszą weryfikować stosowanie się do zatwierdzonych pułapów zdolności wyrażonej w kilowatach (kW) i pojemności brutto (GT), które są wykorzystywane w ramach WPRyb jako wskaźniki zdolności statku do odławiania ryb. Zatwierdzona zdolność statków jest rejestrowana w rejestrze floty rybackiej.

16

Dotychczas nie przyjęto szczegółowych przepisów dotyczących pojemności brutto floty, mimo że jest to wymagane w rozporządzeniu w sprawie kontroli. W rezultacie państwa członkowskie nie przeprowadzają pełnych pomiarów swoich statków. W rozporządzeniu w sprawie kontroli przewidziano jednak procedury sprawdzania mocy silnika. Zgodnie z rozporządzeniem od państw członkowskich wymagane jest przeprowadzanie od stycznia 2012 r. analizy ryzyka i wyboru reprezentatywnej próby, na podstawie której muszą one następnie przeprowadzać dogłębną kontrolę dokumentów; nie jest jednak określona wymagana częstotliwość kontroli. Jeśli kontrola wykaże, że szczegółowe dane statku mogą nie być prawidłowe, moc silnika należy sprawdzić fizycznie⁸. Chociaż kontrole fizyczne wymagają znacznych zasobów, umożliwiają zidentyfikowanie wszelkich zmian mocy silnika po przekazaniu statku i silnika do eksploatacji. Zgodnie ze sprawozdaniem Komisji z 2016 r. dla Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie działań podjętych przez państwa członkowskie w 2014 r., zmierzających do osiągnięcia trwałej równowagi między zdolnością połowową a uprawnieniami do połowów⁹, 17 z 23 europejskich państw nadbrzeżnych przyjęło przed końcem 2015 r. plany kontroli wyrywkowych do celów weryfikacji mocy silnika.

17

W przypadku czterech państw, które odwiedził Trybunał, tylko Hiszpania i Zjednoczone Królestwo (Szkocja) przeprowadziły taką kontrolę na podstawie planu kontroli wyrywkowych zgodnie z wymogami. Szczegółowe informacje przedstawiono w ramce 3.

18

Francja ukończyła analizę ryzyka i rozpoczęła kontrole dokumentacji dotyczące mocy silnika. W trakcie kontroli prowadzonej przez Trybunał ich wyniki nie były dostępne. Według informacji otrzymanych w czasie kontroli Włochy nie rozpoczęły jeszcze tego procesu.

19

Zgodnie ze sprawozdaniem Komisji z 2016 r. w sprawie zdolności połowowej floty wszystkie nadbrzeżne państwa członkowskie przestrzegały pułapów zdolności połowowej floty (zob. rys. 3). Sześć państw (Bułgaria, Grecja, Chorwacja, Włochy, Rumunia i Słowenia) wykorzystywało jednak prawie 95% pułapu zdolności połowowej pod względem kW, w związku z czym wykazywały wyższe ryzyko przekroczenia tych pułapów. Na koniec 2015 r. tylko Chorwacja i Bułgaria przyjęły plany kontroli wyrywkowych do celów weryfikacji mocy silnika.

20

Kontroli przeprowadzonych przez hiszpańskie organy (zob. ramka 3) nie można wprawdzie ekstrapolować na resztę floty, pokazują one jednak znaczenie systematycznego podejścia do fizycznej weryfikacji mocy silnika, w szczególności w przypadku państw członkowskich zbliżających się do pułapów zdolności połowowej floty.

Informacje zawarte w krajowych rejestrach floty rybackiej nie zawsze były dokładne

21

Każde państwo członkowskie prowadzi krajowy rejestr, tj. bazę danych, w której należy zarejestrować wszystkie statki pływające pod banderą danego państwa członkowskiego zgodnie z prawodawstwem UE. Komisja Europejska prowadzi rejestr floty UE zawierający istotne informacje na temat statków. Są to informacje z ich rejestrów krajowych przekazywane regularnie Komisji przez państwa członkowskie. Obejmują one takie informacje jak nazwa statku i numer rejestracyjny, główne i dodatkowe narzędzia połowowe, długość całkowita, pojemność brutto (GT) i moc silnika (kW).

22

Rejestr floty rybackiej stanowi zasadnicze narzędzie na potrzeby WPRyb. Umożliwia monitorowanie stosowania się do pułapów zdolności połowowej floty oraz zapewnia podstawowe dane na potrzeby środków zarządzania, takich jak ograniczenia dotyczące narzędzi połowowych, obowiązki statków w zakresie sprawozdawczości oraz satelitarny system monitorowania statków.

23

Trybunał sprawdził prawidłowość rejestrów krajowych i zidentyfikował znaczną liczbę rozbieżności między rejestrem a dokumentami źródłowymi dotyczącymi próby¹⁰ statków w trzech z czterech państw członkowskich (zob. ramka 4). Niewiarygodne informacje zawarte w rejestrze ograniczają możliwość polegania na rejestrze UE jako zasadniczym narzędziu na potrzeby zarządzania WPRyb.

24

Od państw członkowskich wymaga się aktualizowania rejestru UE co trzy miesiące oraz dodatkowo w przypadku istotnej zmiany. W oparciu o porównanie danych z rejestrów krajowych z rejestrem UE na koniec 2015 r. Trybunał stwierdził, że rejestr UE był zasadniczo aktualny i odzwierciedlał informacje zawarte w rejestrach krajowych, przy czym jedyny wyjątek wśród państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty, stanowiły Włochy.

Środki zarządzania rybołówstwem były prawidłowo wdrożone, jednak istniały istotne luki w wymogach dotyczących kontroli dla małych statków

25

Monitorowanie działalności połowowej stanowi zasadniczą część polityki dotyczącej zrównoważonego charakteru łowisk oraz umożliwia gromadzenie informacji wykorzystywanych do wspierania opracowywania odpowiednich środków zarządzania rybołówstwem i ich oceny¹¹. Jakość tego monitorowania będzie mieć wpływ na skuteczność środków zarządzania.

26

WPRyb obejmuje pakiet środków zarządzania rybołówstwem (zob. pkt 3 i ramka 2), w tym kwoty, ograniczenia nakładów połowowych i środki techniczne dla poszczególnych łowisk. Od państw członkowskich wymaga się także wdrożenia i monitorowania środków zarządzania rybołówstwem określonych w prawie krajowym i międzynarodowym (w tym w rezolucjach regionalnych organizacji ds. zarządzania rybołówstwem) oraz zapewnienia, by zarówno statki unijne, jak i zagraniczne prowadzące działalność połowową na wodach UE przestrzegały obowiązujących przepisów i ograniczeń.

Satelitarne systemy monitorowania statków zapewniają cenne informacje na potrzeby monitorowania, lecz wykluczają dużą część floty rybackiej

27

Rozporządzenie w sprawie kontroli wymaga ustanowienia przez państwa członkowskie Centrum Monitorowania Rybołówstwa (CMR) automatycznie przetwarzającego dane z satelitarnych systemów monitorowania statków dotyczące statków rybackich pływających pod ich banderą. Szczegółowe dane dotyczące identyfikacji statku, pozycji, daty, godziny, kursu i prędkości są przekazywane przez satelitarne urządzenie lokacyjne zainstalowane na statkach (zob. rys. 4). Zapewnia to bardzo cenne informacje w czasie rzeczywistym na potrzeby monitorowania działalności połowowej i planowania inspekcji. Na przykład za pomocą informacji na temat prędkości i pozycji przekazywanych przez statek CMR może wykryć, czy statek rybacki prowadzi działalność połowową na ograniczonym obszarze. Następnie może sprawdzić, czy statek posiada wymagane upoważnienie lub dozwolone parametry na potrzeby prowadzenia działalności połowowej na tym obszarze.

28

W państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, systemy VMS były zasadniczo prawidłowo wykorzystywane do planowania inspekcji i monitorowania działalności połowowej statków podłączonych do systemu. We Włoszech, w przeciwieństwie do pozostałych państw członkowskich objętych kontrolami, system nie generował jednak automatycznych alarmów, gdy statki rybackie wpływały na ograniczone obszary połowowe, umożliwiających organom sprawdzenie, czy statek był upoważniony do prowadzenia działalności połowowej. Państwa członkowskie czasami ustanawiają bardziej rygorystyczne warunki niż wymagane w rozporządzeniu w sprawie kontroli. Na przykład aby skuteczniej kontrolować działalność statków w ramach krajowego planu zarządzania dla Morza Śródziemnego¹², Hiszpania ustanowiła wymóg, by wszystkie statki rybackie do połowów okrężnicą¹³ i trawlery¹⁴, niezależnie od ich wielkości, były podłączone do VMS. Ponadto niektóre organy regionalne w Hiszpanii wymagały, by wszystkie statki prowadzące działalność połowową w określonych strefach chronionych były wyposażone w prostsze systemy lokalizacji (nie VMS).

29

Przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli wymagają, by urządzenia VMS były instalowane na wszystkich statkach rybackich o długości co najmniej 12 metrów. Państwa członkowskie mogą zwolnić z tego obowiązku statki o długości poniżej 15 metrów, jeśli prowadzą one działalność połowową wyłącznie na wodach państwa członkowskiego bandery lub nigdy nie przebywają więcej niż 24 godziny na morzu, licząc od chwili wyjścia w morze do chwili powrotu do portu.

30

Podczas analizy informacji zawartych w rejestrze floty rybackiej UE Trybunał stwierdził, że 2% statków o długości powyżej 15 metrów i posiadających licencję połowową nie miało zainstalowanych urządzeń VMS, co stało w sprzeczności z wymogami rozporządzenia w sprawie kontroli. Komisja wykryła tę nieprawidłowość, jednak do chwili przeprowadzenia kontroli nie została ona skorygowana.

31

Ze względu na ograniczone wymogi ustanowione w rozporządzeniu w sprawie kontroli na dzień 31 grudnia 2015 r. 89% unijnych statków rybackich ujętych w rejestrze UE nie miało zainstalowanych urządzeń VMS (zob. rys. 5). 95% z nich stanowiły statki o długości poniżej 12 metrów, które na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli nie muszą być wyposażone w VMS. Większość statków o długości od 12 do 15 metrów (79%) było wyłączonych z obowiązku posiadania VMS przez państwa członkowskie. Trybunał dostrzega potrzebę unikania nadmiernego obciążania operatorów małych statków kosztownymi i skomplikowanymi systemami lokalizacji. Fakt, że istotna część floty rybackiej nie jest wyposażona w VMS, stanowi jednak poważną lukę w systemie zarządzania rybołówstwem, gdyż:

• statki, jeśli nie są wyposażone w VMS (lub inne zdalne systemy wykrywania lokalizacji, kursu i prędkości statków), wpływające na obszary, na których działalność połowowa jest ograniczona, lub prowadzące działalność połowową w niedozwolonych okresach, mogą być wykrywane wyłącznie za pomocą nadzoru powietrznego lub morskiego (łodzi patrolowych). Ograniczone obszary i okresy zamknięte stanowią ważne środki techniczne na potrzeby odbudowy zasobów;
• statki o długości od 12 do 15 metrów mogą być wyłączone z wymogu instalowania VMS oraz składania deklaracji elektronicznych, jeśli przebywają nie więcej niż 24 godziny na morzu lub prowadzą działalność połowową wyłącznie na morzach terytorialnych. Bez VMS warunki te są trudne do kontrolowania, chyba że organy portowe wymagają od statku informowania ich o wychodzeniu w morze i powrocie do portu, jak ma to miejsce we Włoszech;
• statki upoważnione do prowadzenia działalności połowowej na podstawie systemu nakładów połowowych mogą być kontrolowane skutecznie jedynie wówczas, gdy są wyposażone w VMS, chyba że przekazują inne informacje (elektroniczne lub papierowe dzienniki połowowe¹⁵ lub dokumenty sprzedaży, w których określono czas i obszar) wystarczająco szybko, co jednak nie zdarza się często (zob. ramka 5);
• danych dotyczących działalności nie można poddać kontroli krzyżowej (odławiane gatunki i ilości dla obszaru połowu według VMS). Utrudnia to także automatyczną kontrolę wykorzystania kwot.

32

Statki nieposiadające VMS mają zasadniczo długość poniżej 15 metrów. Chociaż indywidualnie mogą one nie odławiać dużych ilości ryb, niektóre ich całkowite połowy, a w szczególności ich oddziaływanie na pewne gatunki, mogą być znaczne. Ma to w szczególności miejsce w basenie Morza Śródziemnego, gdzie większość statków ma długość poniżej 15 metrów, a stan wielu stad ryb jest zły (zob. rys. 1).

Całkowite dopuszczalne połowy, kwoty i systemy nakładów połowowych były zasadniczo dobrze zarządzane, ale czasami występowały trudności w monitorowaniu technicznych środków ochrony

33

Zarządzanie zasobami rybnymi UE opiera się, jak opisano we wstępie (pkt 3 i ramka 2), głównie na całkowitych dopuszczalnych połowach (TAC) lub uprawnieniach do połowów ustanowionych dla tych samych stad, które są następnie dzielone na państwa UE w postaci kwot krajowych, systemów nakładów połowowych i środków technicznych. W załączniku II znajdują się dalsze informacje na temat sposobu wdrożenia kwot i systemów nakładów przez państwa członkowskie skontrolowane przez Trybunał. WPRyb wymaga, by kwoty krajowe były rozdzielane na państwa członkowskie na podstawie przejrzystych i obiektywnych kryteriów. Kryteria te mogą uwzględniać między innymi wpływ połowów na środowisko (np. typ narzędzi połowowych lub technik stosowanych przez statki), historię zgodności, wkład w lokalną gospodarkę i historyczne poziomy połowów.

34

Państwa członkowskie stosowały różne praktyki, o których nie w pełni informowały Komisję. Niektóre przydzielały kwoty bezpośrednio statkom rybackim, a niektóre umożliwiały organizacjom producentów zarządzanie kwotami. W tym drugim przypadku państwo członkowskie nie zawsze wiedziało, jakie kryteria zostały zastosowane w celu podziału kwot ani jakie ilości zostały przydzielone każdemu beneficjentowi. Tak było w Szkocji i we Francji w odniesieniu do większości gatunków. Ten brak przejrzystości sprawia, że państwa członkowskie mają trudności ze stwierdzeniem, kim są faktyczni beneficjenci uprawnień do połowów, jakie narzędzia połowowe stosują i jaka jest ich charakterystyka, a zatem na przykład z dokonaniem oceny wszelkiego potencjalnego niekorzystnego wpływu na środowisko i lokalne gospodarki, a także z przeprowadzeniem koniecznych działań naprawczych w razie potrzeby. Brak przejrzystości w podziale kwot zwiększa ryzyko, że poszczególne interesy niektórych podmiotów gospodarczych będą faworyzowane kosztem innych.

35

Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zapewnienie, by limity kwoty nie zostały przekroczone. Po wyczerpaniu dostępnej kwoty dla danego gatunku państwo członkowskie musi zamknąć łowisko i poinformować o tym Komisję. Komisja zapewnia system wymiany informacji do użytku państw członkowskich, który umożliwia im także zarządzanie kwotami i wzajemne przenoszenie limitów. Na koniec roku Komisja porównuje przydział (w tym kwoty przenoszone otrzymane od innego państwa członkowskiego) i wykorzystanie kwot przez państwo członkowskie. Jeśli wykorzystanie kwot w odniesieniu do jednego lub kilku gatunków było wyższe niż przydział, kwota dla tych gatunków jest odejmowana od przydziału danego państwa członkowskiego na kolejny rok.

36

Trybunał przeanalizował wdrożony system monitorowania wykorzystania kwot w czterech państwach członkowskich, w których zorganizowano wizyty. Trybunał stwierdził, że wykorzystanie było dokładnie monitorowane zgodnie ze szczególnymi procedurami, które wymagały znacznego wysiłku administracyjnego ze strony państw członkowskich (zob. załącznik II). W przypadku gatunków objętych kwotami procedury te rekompensowały uchybienia w ogólnym zarządzaniu danymi dotyczącymi połowów (zob. pkt 42-71). Trybunał porównał deklaracje przekazywane Komisji przez państwa członkowskie dotyczące wykorzystania kwot na 2015 r. z danymi dotyczącymi połowów przekazywanymi przez państwa członkowskie (w przypadku Hiszpanii, Włoch i Zjednoczonego Królestwa na podstawie danych dotyczących poszczególnych statków). Trybunał nie stwierdził istotnych różnic.

37

Państwa członkowskie zarządzały ustanowionymi limitami dla systemów nakładów połowowych (zob. ramka 2) poprzez udzielanie upoważnień do połowów statkom, które spełniały wymagane warunki (np. pod względem parametrów statków lub narzędzi połowowych). Maksymalna liczba dni działalności połowowej była ustanawiana z uwzględnieniem całkowitej zdolności upoważnionych statków. Aby monitorować wykorzystanie tego nakładu połowowego, państwa członkowskie zasadniczo ręcznie obliczały liczbę dni, przez które statki przebywały na morzu. Informacje te czasami ciężko było pozyskać, jeśli statki nie były wyposażone w VMS; państwa członkowskie musiały wówczas odnieść się do innych informacji umożliwiających im określenie lub oszacowanie długości tego okresu (dzienniki połowowe, dokumenty sprzedaży). Państwa członkowskie stosowały różne podejścia do obliczania dni na morzu¹⁶. Gdy system ma zastosowanie w różnych państwach członkowskich, może to prowadzić do rozbieżności w faktycznym czasie przydzielanym statkom na działalność połowową przez państwo członkowskie oraz do nieścisłości w obliczeniach łącznego wykorzystania nakładu.

38

Istnieje obecnie ponad 30 rozporządzeń obejmujących techniczne środki połowowe (zob. ramka 2) mających zastosowanie do wód należących i nienależących do UE, na których statki unijne prowadzą działalność. W marcu 2016 r. Komisja złożyła wniosek dotyczący rozporządzenia w sprawie środków technicznych z naciskiem na regionalizację i uproszczenie¹⁷.

39

Środki techniczne są szczególnie ważne na Morzu Śródziemnym, gdzie, w przeciwieństwie do Oceanu Atlantyckiego, system zarządzania rybołówstwem nie opiera się na kwotach, a stada ryb nie są w dobrym stanie środowiskowym (zob. rys. 1). Według Komisji¹⁸ szacuje się, że 95% stad ryb w Morzu Śródziemnym jest przełowionych.

40

Trybunał stwierdził, że stosowanie środków technicznych przez rybaków i kontrolowanie ich przez inspektorów było skomplikowane, gdyż bardzo wiele z nich miało zastosowanie na Morzu Śródziemnym¹⁹. Potwierdziły to zainteresowane strony²⁰, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady. Ponadto statki rybackie działające na Morzu Śródziemnym były w większości małe²¹, w związku z czym były zwolnione z obowiązku stosowania satelitarnego systemu monitorowania statków oraz systemów łączności elektronicznej. To kolejny czynnik utrudniający zarządzanie rybołówstwem, ponieważ ogranicza on możliwość kontrolowania działalności floty i połowów.

41

Trybunał odnotował, że w szczególności w Hiszpanii i Francji organizacje zawodowe w sektorze rybołówstwa wymagały od członków stosowania się do dodatkowych środków technicznych i kontrolnych wykraczających poza środki wymagane w ramach przepisów unijnych (np. dodatkowe przestoje względem okresów narzucanych przez organy, większe minimalne wielkości połowów, obowiązek stosowania VMS przez mniejsze statki, dodatkowe kontrole wzajemne). Środki te były lepiej dostosowane do specyfiki danych regionów i w związku z tym były bardziej zrozumiałe dla rybaków i łatwiejsze do stosowania. Możliwe jest wykorzystanie tej świadomości i zaangażowania na szczeblu regionalnym, w szczególności w ramach przyszłego regionalnego procesu decyzyjnego (zob. pkt 38).

Dane dotyczące rybołówstwa gromadzone na podstawie rozporządzenia w sprawie kontroli nie były kompletne i wiarygodne

42

Aby osiągnąć cel polegający na zrównoważonej eksploatacji zasobów rybnych, należy znaleźć równowagę między istniejącymi poziomami stad ryb a intensywnością rybołówstwa. Wiarygodne i kompleksowe dane dotyczące połowów ryb mają bardzo duże znaczenie zarówno w związku z dokonywaniem oceny stad pod względem naukowym, jak i z przyjęciem odpowiednich środków zarządzania na potrzeby ochrony lub odbudowy zasobów. Po zatwierdzeniu środków należy je prawidłowo wdrażać oraz należy kontrolować działalność floty.

43

Rozporządzenie w sprawie kontroli wymaga, by wszystkie statki o długości całkowitej wynoszącej co najmniej 10 metrów przedkładały zestaw dokumentów elektronicznie (za pomocą systemu elektronicznej rejestracji i elektronicznego raportowania (ERS²²)) lub w wersji papierowej. Dokumenty te obejmują dzienniki połowowe, deklaracje wyładunkowe i dokumenty sprzedaży w odniesieniu do ilości przekraczających ustanowioną wartość progową. Przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli i procedury stosowane w każdym państwie członkowskim objętym kontrolą przedstawiono w załączniku I.

44

Rozporządzenie w sprawie kontroli wymaga od państw członkowskich przeprowadzania kontroli krzyżowych w celu zapewnienia wystarczającej jakości ich danych. Kontrole krzyżowe obejmują dane z VMS, dane dotyczące działalności połowowej, informacje na temat sprzedaży, informacje szczegółowe dotyczące upoważnień do połowów i licencji połowowych oraz dane ze sprawozdań z inspekcji.

45

Informacje przekazywane przez państwa członkowskie na temat działalności połowowej zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli (wyładunki, połowy i nakłady) są wykorzystywane także do innych celów. Stanowią one główne źródło informacji dotyczących wywiązywania się przez państwa członkowskie z obowiązku przekazywania danych statystycznych na temat wyładunków zgodnie z prawodawstwem²³. Są one także źródłem na potrzeby ram gromadzenia danych (zob. załącznik III), które zostały ustanowione w celu wspierania doradztwa naukowego w kontekście WPRyb.

46

Trybunał przeanalizował wiarygodność istotnych danych dotyczących połowów dostępnych w Komisji i uzyskanych z następujących źródeł:

• dzienniki połowowe lub równoważne dokumenty używane do rejestrowania połowów;
• deklaracje wyładunkowe, w których rejestrowane są faktyczne wyładowane ilości;
• dokumenty sprzedaży, w których zarejestrowano ilości sprzedawane pierwszemu nabywcy.

Dane państw członkowskich dotyczące połowów w przypadku mniejszych statków bez deklaracji elektronicznych były niekompletne oraz czasami nieprawidłowe

47

Wiarygodne kompleksowe dane dotyczące działalności połowowej mają kluczowe znaczenie dla skutecznego zarządzania rybołówstwem. Aby umożliwić konsolidowanie i wykorzystanie danych na szczeblu UE, dane dotyczące poszczególnych państw członkowskich muszą być porównywalne i przekazywane terminowo.

48

Rozporządzenie w sprawie kontroli nie zobowiązuje statków o długości poniżej 10 metrów do sprawozdawczości na temat połowów i wyładunków. Państwa członkowskie muszą monitorować działalność tych statków w celu zapewnienia, by przestrzegały one przepisów WPRyb na podstawie planów kontroli wyrywkowych lub wymagając od tych statków przedkładania dokumentów sprzedaży lub comiesięcznych deklaracji połowowych. Ponadto państwa członkowskie mogą wymagać od kapitanów tych statków powadzenia dzienników połowowych.

49

Trybunał odnotował, że Francja i Szkocja wymagały, by statki o długości poniżej 10 metrów wypełniały dziennik połowowy w uproszczonej formie. W Hiszpanii cała sprzedaż musiała być dokonywana za pośrednictwem ośrodka aukcyjnego i dostępne były dokumenty sprzedaży.

50

We Włoszech nie gromadzono danych dotyczących połowów ani wyładunków w przypadku statków o długości poniżej 10 metrów. Ponadto statki te mogły, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli (zob. załącznik I), sprzedawać produkty bezpośrednio konsumentom bez konieczności deklarowania sprzedaży. Wbrew rozporządzeniu w sprawie kontroli Włochy nie wdrożyły jednak planu kontroli wyrywkowych w celu gromadzenia danych dotyczących działalności połowowej dla tej kategorii statków. Włochy wykorzystywały zamiast tego informacje zgromadzone do innych celów²⁴, z zastosowaniem innych metod gromadzenia i z innym przeznaczeniem niż określone w rozporządzeniu w sprawie kontroli, nieoparte na analizie ryzyka i uzyskane kilka miesięcy po tym, jak działalność połowowa miała miejsce.

51

Odsetek statków w państwach członkowskich objętych kontrolą²⁵ stosujących papierowe i elektroniczne deklaracje danych przedstawiono na rys. 6. Pokazuje to, że stosunkowo niewiele statków korzystało z deklaracji elektronicznych. W Hiszpanii i Włoszech większość statków o długości od 12 do 15 metrów (odpowiednio 85% i 90% statków) było wyłączonych z obowiązku składania deklaracji elektronicznych.

52

Ze względu na swój charakter deklaracje w formie papierowej zwiększają ryzyko rejestrowania błędów w bazach danych dotyczących połowów państw członkowskich. W związku z tym Trybunał skontrolował próbę papierowych deklaracji połowowych i wyładunkowych, porównując je z wpisami w bazach danych państw członkowskich dotyczących połowów. Sprawdził także, czy statki były widoczne jako aktywne w rejestrze floty rybackiej.

53

Prace kontrolne wykazały, że informacje były niekompletne, występowały w nich błędy powstałe w trakcie przepisywania danych, a w niektórych przypadkach połowy były rejestrowane w odniesieniu do statków widocznych jako nieaktywne w rejestrach floty rybackiej. W ramce 5 opisano główne zidentyfikowane przez Trybunał uchybienia.

54

Dane dotyczące połowów stanowią ważne źródło informacji na potrzeby analiz i doradztwa naukowego²⁷ oraz szacowania presji na stada ryb. Wiarygodność tych informacji podważają luki w danych dotyczących połowów dla statków o długości poniżej 10 metrów oraz zidentyfikowane uchybienia w przetwarzaniu deklaracji połowowych w formie papierowej. Sama Komisja zwróciła uwagę²⁸ na potrzebę dokładności danych dotyczących połowów i podkreśliła znaczenie braku takich informacji dla mniejszych statków niepodlegających obowiązkom raportowania danych dotyczących połowów.

Dane dotyczące sprzedaży nie były wystarczająco kompleksowe lub spójne z deklaracjami wyładunkowymi

55

Rozporządzenie w sprawie kontroli zobowiązuje państwa członkowskie do prowadzenia kontroli krzyżowych informacji związanych z działalnością połowową (takich jak informacje dotyczące połowów i wyładunków oraz dokumenty sprzedaży). Działania te powinny zwiększyć wiarygodność danych dotyczących połowów.

56

Trybunał przeprowadził kontrolę krzyżową deklaracji wyładunkowych i dokumentów sprzedaży w odniesieniu do próby statków (zob. przypis 11). Stwierdził, że dokumenty sprzedaży nie zawsze były dostępne oraz że występowały istotne niewyjaśnione różnice między deklaracjami wyładunkowymi a ilościami zarejestrowanymi jako sprzedane. Biorąc pod uwagę, że państwa członkowskie wykorzystują następnie te źródła informacji do zatwierdzania danych, skala różnic wskazanych przez Trybunał w próbie wykazała istnienie znacznych możliwości poprawy. Szczegółowe informacje przedstawiono w ramce 6.

System wymiany informacji między państwami członkowskimi był nieskuteczny

57

Rozporządzenie w sprawie kontroli przewiduje wymianę informacji między państwami członkowskimi, co jest istotne przy rozpatrywaniu częstych przypadków poławiania, wyładowywania lub sprzedaży połowów w państwie członkowskim innym niż własne państwo statku. Komisja udostępniła państwom członkowskim platformę internetową na potrzeby takiej wymiany, jednak nie monitoruje takiego typu wymiany informacji między państwami członkowskimi.

58

W przypadku państw członkowskich objętych kontrolą Trybunał przeprowadził kontrolę krzyżową danych dotyczących wyładunków odnoszących się do statków jednego państwa członkowskiego z danymi w innych państwach członkowskich objętych kontrolą. Trybunał odnotował, że Francja błędnie zadeklarowała połowy z hiszpańskich statków wyładowanych w Zjednoczonym Królestwie i sprzedawanych we Francji jako „wyładowane we Francji”. Trybunał zaobserwował także, że Włochy nie zadeklarowały jako „wyładowanych we Włoszech” żadnych połowów wyładowanych z hiszpańskich statków w swoich portach w 2015 r. Hiszpania przekazała jednak powiadomienia o wyładunku dotyczące własnych statków rybackich włoskim organom, które powinny zatem zdawać sobie sprawę z połowów wyładowanych przez hiszpańskie statki.

59

Komisja zdaje sobie sprawę, że systemy wymiany państw członkowskich nie są wiarygodne, co skutkuje tego typu błędami w przekazywaniu danych. Zauważyła ona, że wewnętrzna organizacja systemów przechowywania i przekazywania danych w państwach członkowskich jest często zbyt skomplikowana, a systemy informatyczne są często niekompatybilne między państwami członkowskimi i w ramach poszczególnych państw.

60

Szkoccy inspektorzy korzystali z innego internetowego systemu wymiany dokumentów w celu udostępniania dokumentów przewozowych dotyczących połowów wyładowanych w ich portach przez statki pływające pod banderą innego państwa członkowskiego. W przypadku gdy połowy były przewożone poza terytorium Szkocji, umożliwiało to państwu członkowskiemu przeznaczenia przeprowadzenie inspekcji samochodów ciężarowych przewożących towary, jeśli zostało to uznane za konieczne, oraz kontroli krzyżowych informacji w odniesieniu do innych danych. Mimo iż był to pozytywny przykład współpracy, świadczy to także o tym, że wymiana danych i informacji w ramach istniejących platform mogła być skuteczniejsza.

Stwierdzono niedociągnięcia w systemach i procesach zatwierdzania danych

61

Po zagwarantowaniu, że wymagane dane zostały zarejestrowane zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli, każde państwo członkowskie musi ustanowić własny system zatwierdzania danych w celu wykrywania niespójności, błędów i braków w danych.

62

Trybunał zbadał, czy państwa członkowskie, w których przeprowadzono kontrole, wdrożyły odpowiednie systemy zatwierdzania. Główne uchybienia w procesie zatwierdzania dotyczyły niewiarygodnych algorytmów zatwierdzania oraz braku kontroli krzyżowych między różnymi źródłami informacji i bazami danych. Opisano je w ramce 7.

63

Dodatkowo względem wymogów ustanowionych w rozporządzeniu w sprawie kontroli niektóre skontrolowane państwa członkowskie przeprowadzały dodatkowe kontrole danych, aby poprawić ich jakość:

1. kontrole krzyżowe numeru identyfikacyjnego statku względem rejestru w celu upewnienia się, że statek był aktywny. We Włoszech, jedynym kraju, w przypadku którego Trybunał stwierdził, że kontrole takie nie były przeprowadzane, podczas deklarowania połowów statki nie były już ujęte w rejestrze flory rybackiej (zob. ramka 5);
2. kontrole sprawdzające, czy w deklaracjach połowowych i wyładunkowych określono łowiska. We Włoszech, jedynym kraju, w przypadku którego Trybunał stwierdził brak takich kontroli, odnotowano, że w 2015 r. zadeklarowano łącznie 50 576 ton ryb jako wyładowanych bez określenia łowiska oraz zadeklarowano 2 774 ton ryb jako połowy bez określenia łowiska;
3. kontrole sprawdzające, czy zastosowano tolerancję na poziomie 10%²⁹ na gatunek między deklaracją połowową a deklaracją wyładunkową. Spośród czterech krajów, w których zorganizowano wizyty w ramach kontroli, tylko Szkocja ustanowiła taki automatyczny system porównawczy.

64

Pomimo wysiłków państw członkowskich w momencie przeprowadzania kontroli trzy z czterech państw członkowskich, w których zorganizowano wizyty, nie spełniały wszystkich wymogów. W szczególności Francja i Włochy miały jeszcze wiele zadań do wykonania w tym zakresie.

Komisja nie otrzymywała kompleksowych zestawów zatwierdzonych danych od państw członkowskich

65

Rozporządzenie w sprawie kontroli wymaga, by każde państwo członkowskie bandery przekazywało Komisji elektronicznie zagregowane dane dotyczące połowów w odniesieniu do wszystkich stad lub grup stad ryb podlegających TAC lub kwotom do 15. dnia następnego miesiąca. Państwa członkowskie muszą także informować Komisję co kwartał w formie zagregowanej o ilościach stad innych niż ilości zgłaszane co miesiąc. Informacje te stanowią podstawowe źródło danych Komisji dotyczących wykorzystania kwot i działalności połowowej unijnej floty. Komisja przekazuje te dane regionalnym organizacjom ds. zarządzania rybołówstwem. Ważne jest zatem, by dane były wiarygodne, tak aby można było podjąć prawidłowe decyzje w zakresie zarządzania rybołówstwem.

66

Państwa członkowskie przekazują także informacje na temat połowów Eurostatowi, który zestawia dane statystyczne dotyczące rybołówstwa w UE.

67

Trybunał przeprowadził kontrolę krzyżową zagregowanych danych dotyczących połowów dostępnych Komisji (DG MARE i Eurostat) dla czterech krajów, w których przeprowadzono kontrole, oraz danych przekazywanych bezpośrednio przez organy krajowe. Trybunał zidentyfikował istotne rozbieżności, które są wyszczególnione w tabeli 1.

Tabela 1

Różnice między danymi państw członkowskich, DG MARE i Eurostatu

Połowy według państwa członkowskiego (w tys. ton)	Źródło danych	2013 r.	2014 r.	2015 r.
Hiszpania	Dane państwa członkowskiego	878	910	870
	DG MARE	483	942	926
	Eurostat	904	1 237	902
	DG MARE w porównaniu z państwem członkowskim	-45%	3%	6%
	DG MARE w porównaniu z Eurostatem	-47%	-24%	3%
Francja	Dane państwa członkowskiego	542	537	477
	DG MARE	574	536	436
	Eurostat	529	544	497
	DG MARE w porównaniu z państwem członkowskim	6%	0%	-8%
	DG MARE w porównaniu z Eurostatem	9%	-1%	-12%
Włochy	Dane państwa członkowskiego	76	76	80
	DG MARE	38	28	23
	Eurostat	173	177	191
	DG MARE w porównaniu z państwem członkowskim	-50%	-63%	-72%
	DG MARE w porównaniu z Eurostatem	-78%	-84%	-88%
Zjednoczone Królestwo	Dane państwa członkowskiego	628	759	708
	DG MARE	911	752	707
	Eurostat	618	752	702
	DG MARE w porównaniu z państwem członkowskim	45%	-1%	0%
	DG MARE w porównaniu z Eurostatem	47%	0%	1%

Źródło: państwa członkowskie, DG MARE i Eurostat.

68

Różnice te wyjaśniano różnymi czynnikami: brakującymi informacjami dotyczącymi pewnych segmentów floty lub pewnych stad ryb, korektą danych przez państwa członkowskie lub powielaniem danych (zob. ramka 8).

69

Podczas gdy różnice między zagregowanymi danymi DG MARE i Eurostatu w niewielkim stopniu zmniejszyły się, badania przeprowadzone przez DG MARE na próbie gatunków pokazały, że nadal występują znaczne rozbieżności w przypadku pewnych gatunków. Jako że dane mogły być wyższe lub niższe dla różnych gatunków, mogło to skutkować nieprawidłowym wrażeniem poprawy zagregowanych danych. Obydwie służby ustanowiły grupę roboczą w celu podniesienia jakości danych i usunięcia rozbieżności.

70

Zakres ogólnych różnic wzbudza wątpliwości co do wiarygodności, kompleksowości i porównywalności danych dotyczących połowów dostępnych w Komisji. Dane te są także wykorzystywane na potrzeby ram gromadzenia danych zapewniających informacje stanowiące wkład w opinie naukowe i decyzje w sprawie zarządzania rybołówstwem. Brak wiarygodności danych sprawia zatem, że zarządzanie rybołówstwem jest trudne i stwarza ryzyko, że nie zawsze dokonywane są odpowiednie wybory (np. w sprawie TAC, kwot, nakładu połowowego lub środków technicznych).

71

Ponadto na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli od państw członkowskich wymaga się przesyłania zagregowanych danych dotyczących połowów w podziale na stada. Jednak fakt, że nie wymaga się od nich sprawozdawczości obejmującej szczegółowe informacje na temat obszaru połowowego, wielkości statków i narzędzi połowowych ogranicza możliwość przeprowadzenia dogłębnej analizy danych dotyczących połowów (np. oddziaływania segmentu floty na określone stado ryb).

System inspekcji był funkcjonalny, jednak uchybienia w nakładaniu kar ograniczały skuteczność egzekwowania

72

Skuteczny system inspekcji stanowi jeden z kluczowych czynników umożliwiających zapewnienie, by działalność połowowa miała zrównoważony charakter i zagwarantowana była długoterminowa przyszłość sektora. System musi sprawdzać zgodność z przepisami w sprawie zarządzania rybołówstwem (na przykład funkcjonowania VMS, składania deklaracji, zgodności ze specyfikacją narzędzi połowowych, wielkości ryb itd.) mającymi zastosowanie do wszystkich operatorów w sektorze rybołówstwa oraz ustanawiać kary w przypadku braku zgodności. Państwa członkowskie są odpowiedzialne za ustanowienie koniecznych struktur oraz zapewnienie środków finansowych, sprzętu i pracowników niezbędnych do przeprowadzania inspekcji i nakładania sankcji. Podczas realizacji tych zadań należy brać pod uwagę zasady niedyskryminacji i niezakłócania konkurencji między sektorami, statkami i osobami, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie kontroli. Zasady te są szczególnie ważne ze względu na nieodłączny transgraniczny charakter działalności połowowej, w ramach której statki mogą być aktywne na wodach innych państw członkowskich.

Państwa członkowskie zasadniczo odpowiednio planowały inspekcje, jednak sprawozdania z inspekcji powinny być w większym stopniu ustandaryzowane i lepiej rejestrowane

73

Jeśli system kontroli ma funkcjonować we właściwy sposób³⁰, państwa członkowskie muszą posiadać odpowiednie struktury oraz przeprowadzać analizy ryzyka w celu określenia poziomów ryzyka dla różnych flot, działalności i operatorów. Na podstawie określonego ryzyka państwa powinny opracować roczny plan inspekcji oraz przydzielić konieczne środki finansowe, sprzęt i pracowników. Państwa członkowskie powinny utworzyć elektroniczną bazę danych, która umożliwi im monitorowanie realizacji planu, a następne analizę i wykorzystanie wyników inspekcji. Baza danych powinna być aktualizowana i zawierać wszystkie sprawozdania z inspekcji i nadzoru sporządzone przez pracowników. Gdy statek poddawany inspekcji pływa pod banderą innego państwa członkowskiego, kopię sprawozdania z inspekcji należy natychmiast wysłać do danego kraju, jeśli podczas inspekcji zaobserwowano jakiekolwiek naruszenie.

Działania inspekcyjne były zasadniczo dobrze planowane

74

Trybunał dokonał przeglądu organizacji działań inspekcyjnych w państwach członkowskich objętych kontrolą³¹ oraz wdrożonych procedur na potrzeby przeprowadzania analiz ryzyka oraz opracowywania i wdrażania planów inspekcji. W załączniku IV wyjaśniono, jak organizowane są inspekcje w skontrolowanych państwach członkowskich.

75

Podczas kontroli Trybunał odnotował, że analiza ryzyka została przeprowadzana w czterech skontrolowanych państwach członkowskich oraz że – z wyjątkiem Francji – była ona koordynowana na poziomie krajowym z uwzględnieniem zarówno ryzyka krajowego, jak i lokalnego. Po przeprowadzeniu tych analiz ryzyka opracowywane były plany inspekcji. We Francji przeszkodę w koordynacji między szczeblem krajowym, regionalnym i lokalnym stanowiła złożoność struktury administracyjnej.

76

Trybunał stwierdził, że wdrażanie przez państwa członkowskie ich planów inspekcji było czasami utrudnione. We Francji i Hiszpanii priorytety inspekcji nie zostały określone przez organ przekazujący zasoby. We Francji występowały czasami rozbieżności między przypisanymi zadaniami a przydzielonymi zasobami, w wyniku czego zespoły ds. kontroli nie mogły skupić się na wszystkich docelowych wyładunkach, a liczba inspekcji w ostatnich latach zmniejszyła się. Według organów państw członkowskich czynniki zewnętrzne mogą obniżyć poziom priorytetowości inspekcji rybołówstwa (np. kryzys migracyjny w rejonie Morza Śródziemnego wymagał wykorzystania zasobów okrętowych).

77

Państwa członkowskie zapewniały inspektorom różnorodne narzędzia informatyczne i bazy danych, aby ułatwić im prowadzenie prac i przygotowywanie sprawozdań. Z wyjątkiem Hiszpanii i jednego departamentu we Francji inspektorzy nie mieli jednak dostępu do informacji, gdy przebywali na miejscu przeprowadzania inspekcji (np. za pośrednictwem mobilnych terminali). Zamiast tego musieli telefonicznie kontaktować się z CMR, aby uzyskać informacje. Stanowi to problem zwłaszcza w takich przypadkach, w których inspekcja nie może być planowana z wyprzedzeniem, ale musi być przeprowadzona na zasadzie ad hoc po przybyciu do portu. W takich sytuacjach szybki dostęp do informacji umożliwiłby skuteczniejsze ukierunkowanie na statki wyznaczane na potrzeby inspekcji. Ponadto ze względu na brak dostępu w czasie rzeczywistym podczas inspekcji inspektorzy nie mogą przeprowadzić kontroli krzyżowej numeru identyfikacyjnego statku, zezwoleń i parametrów względem dokumentów znajdujących się na pokładzie. Utrudnia to znalezienie błędów w bazach danych, takich jak błędy wykryte podczas omawianej kontroli (zob. ramka 4), oraz niedozwolonych zmian parametrów statków. W niektórych biurach portowych we Francji inspektorzy mieli nawet trudności z uzyskaniem dostępu do aplikacji informatycznych ze swojego biura, co uniemożliwiało skuteczne przygotowanie się do inspekcji.

Praktyki w ramach inspekcji wymagają dalszej standaryzacji

78

Aby w ramach inspekcji połowowych skutecznie kontrolować zgodność i traktować podmioty prowadzące działalność połowową w sprawiedliwy sposób, organy państw członkowskich powinny przeprowadzać podobne inspekcje w ustandaryzowany sposób oraz opracować odpowiednie protokoły i podręczniki dotyczące inspekcji. Trybunał zbadał, w jaki sposób przeprowadzane były inspekcje wyładunku w skontrolowanych państwach członkowskich. W ramach inspekcji wykorzystywano krajowe szablony sprawozdań (Włochy i Francja) lub podręczniki i szablony inspekcji (Hiszpania i Szkocja), z wyjątkiem rejonu Morza Śródziemnego we Francji, gdzie podczas inspekcji inspektorzy korzystali z różnych list kontrolnych lub nie korzystali z list kontrolnych w ogóle. Opracowane narzędzia standaryzacji zapewniały odpowiednie ramy w celu zapewniania przestrzegania zasady niedyskryminacji w ramach działań kontrolnych, jednak nie zawsze były one używane.

79

Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa (EFCA) jest odpowiedzialna za organizowanie koordynacji operacyjnej działań kontrolnych między państwami członkowskimi. Zapewnia ona pomoc państwom członkowskim i Komisji, głównie za pomocą regionalnych wspólnych planów rozmieszczenia³². Trybunał odnotował, że w kontekście wspólnego planu rozmieszczenia dla Morza Śródziemnego w odniesieniu do tuńczyka błękitnopłetwego i włócznika dostępne były bardzo kompleksowe listy kontrolne na potrzeby inspekcji wyładunków. Ich stosowanie nie jest jednak obowiązkowe i stanowi jedynie wsparcie pedagogiczne; w praktyce nie były one stosowane podczas krajowych inspekcji we Włoszech i Francji, mimo że były dobrym narzędziem do standaryzacji podejść inspekcyjnych.

Nie wszystkie działania inspekcyjne były odnotowane w krajowej bazie danych

80

Rozporządzenie w sprawie kontroli wymaga od państw członkowskich prowadzenia elektronicznej bazy danych dotyczących wszystkich działań w zakresie inspekcji i nadzoru związanych z rybołówstwem³³ (w tym inspekcji transportowych i rynkowych). Jeśli takie bazy danych są odpowiednio utrzymywane, stanowią skuteczne narzędzie pomagające lepiej planować i przeprowadzać inspekcje oraz ułatwiające dotyczącą ich sprawozdawczość. Trybunał stwierdził, że bazy danych dotyczących inspekcji nie zawsze były w pełni operacyjne i nie obejmowały w sposób systematyczny sprawozdań w sprawie inspekcji przeprowadzanych przez wszystkie organy zaangażowane w rybołówstwo (np. przewoźników, podmioty zaangażowane w pierwszą sprzedaż; na szczeblu krajowym lub regionalnym), jak pokazano w ramce 9.

Nakładane kary nie zawsze były odstraszające, proporcjonalne i skuteczne

81

Aby inspekcje były skuteczne i aby ograniczały naruszenia WPRyb, muszą być w stosownych przypadkach powiązane z karami. Kary te, ustanawiane przez państwa członkowskie, muszą być odstraszające, proporcjonalne i skuteczne³⁴. Powinny one odzwierciedlać powagę naruszeń i potencjalne korzyści ekonomiczne uzyskane w wyniku naruszeń.

82

Aby zapewnić równe traktowanie operatorów niezależnie od wód, na jakich doszło do naruszenia, przy jednoczesnym zachowaniu prawa państw członkowskich do wdrożenia własnego systemu kar zgodnie z zasadą pomocniczości, rozporządzenie w sprawie kontroli ustanawia system punktów za poważne naruszenia przepisów w odniesieniu do licencji lub kapitana statku. System punktów miał zastosowanie od dnia 1 stycznia 2012 r. Jeśli łączna liczba punktów osiąga lub przekracza pewien poziom, licencja połowowa może zostać zawieszona lub cofnięta na stałe.

Nakładane kary nie zawsze zapobiegały ponownemu wystąpieniu naruszeń

83

Państwa członkowskie stosowały różne systemy kar za naruszenia WPRyb, jak pokazano w tabeli 2.

Tabela 2

Procedury nakładania kar w państwach członkowskich

Państwo członkowskie	Rodzaj kary
Hiszpania	Stosowano procedurę administracyjną. Wysokość nakładanej kary odpowiadała kategorii naruszenia oraz zależała od wpływu na środowisko, powtarzalnego charakteru i powagi naruszenia. Wartość połowu mogła zostać dodana do całkowitej wysokości kary. System punktów był stosowany jedynie częściowo.
Francja	Stosowano procedury administracyjne i postępowania karne, według uznania organu dokonującego inspekcji. Na szczeblu krajowym nie były dostępne informacje na temat zastosowanych sankcji karnych. Chociaż prawo krajowe przewidywało stałe wysokości kar lub kary proporcjonalne do korzyści ekonomicznych, w praktyce każdy organ publiczny określał wysokość kar bez uwzględniania tych okoliczności. Nie stosowano systemu punktów.
Włochy	Organy dokonujące inspekcji stosowały procedury administracyjne i postępowania karne. Wysokość grzywny była ustalana przez organ publiczny w terminie określonym w ustawodawstwie. Nie istniało powiązanie między karami a korzyściami ekonomicznymi, z wyjątkiem kilku przypadków. Ze względów związanych z oszczędnością czasu organy oferowały wybór między zapłatą podwójnej minimalnej kwoty grzywny lub jednej trzeciej maksymalnej kwoty grzywny za daną kategorię naruszenia a zapłatą kwoty ustalonej przez sędziego. System punktów był stosowany w przypadku poważnych naruszeń.
Zjednoczone Królestwo (Szkocja)	Stosowano procedury administracyjne i postępowania karne. Grzywny były rzadko nakładane, a środki zapobiegawcze wdrażano częściej niż faktyczne kary. Jeśli stosowane były kary finansowe, decyzję w ich sprawie podejmowały organy publiczne w terminie ustalonym w prawie krajowym, z uwzględnieniem korzyści ekonomicznych. Ograniczone stosowanie systemu punktów (stosowanie niekonsekwentne i nie we wszystkich przypadkach poważnych naruszeń).

Źródło: ustawodawstwo, informacje zebrane na miejscu oraz bazy danych dotyczących naruszeń i kar.

84

Trybunał stwierdził, że wymóg powiązania kary z korzyściami ekonomicznymi uzyskanymi w wyniku naruszeń był systematycznie stosowany w Hiszpanii. W Szkocji był on systematycznie stosowany w nielicznych przypadkach, w których podjęto decyzje o nałożeniu grzywny. We Włoszech³⁵ i Francji w ustawodawstwie przewidziano wprawdzie stosowanie systemu w niektórych przypadkach, zasadniczo nie był on jednak stosowany w praktyce.

85

Aby oszacować, czy kary miały odstraszający charakter, Trybunał przeanalizował wykaz kar w państwach członkowskich, w których zorganizowano wizyty, w celu zidentyfikowania statków ukaranych kilka razy. Liczba statków, w przypadku których naruszenia wystąpiły ponad pięć razy, jest pokazana w tabeli 3.

Tabela 3

Flota, inspekcje, naruszenia i powtarzanie się naruszeń w państwach członkowskich, w których zorganizowano wizyty, w latach 2013-2015

Państwo członkowskie	Łączna flota na dzień 31.12.2015 r.	Łączna liczba inspekcji na morzu i podczas wyładunku	Łączna liczba inspekcji skutkujących naruszeniami	% naruszeń w ramach inspekcji	Łączna liczba statków, w przypadku których naruszenia wystąpiły ponad 5 razy w okresie trzech lat	% floty z naruszeniami ponad 5 razy
Hiszpania	9 396	23 146	4 703	20%	25	0%
Francja1	6 910	39 515	1 585	4%	43	1%
Włochy2	12 316	18 038	3 536	20%	72	1%
Zjednoczone Królestwo (Szkocja)3	2 015	16 990	5 150	30%	169	8%

1 Dane dotyczące Francji obejmują inspekcje prowadzone przez liczne zaangażowane organy i podmioty w łańcuchu handlowym. W odniesieniu do lat 2014 2015 Trybunał dysponował jedynie częściowymi danymi (zob. ramka 9).

2 Organy odpowiedzialne za inspekcje we Włoszech są również odpowiedzialne za inspekcje po pierwszej sprzedaży, a także miały inne obowiązki wykraczające poza zakres rozporządzenia w sprawie kontroli.

3 Łączna flota Zjednoczonego Królestwa obejmowała 6 232 statki; na koniec 2015 r. Szkocja dysponowała 2 015 statkami według danych statystycznych Marine Scotland.

Źródło: dane otrzymane od państw członkowskich.

86

W Hiszpanii liczba statków, w przypadku których naruszenia wystąpiły ponad 5 razy w latach 2013-2015 jako odsetek całej floty była pomijalna. Można to wyjaśnić faktem, że grzywny mogą być zgodnie z prawem podwojone, jeśli kapitan popełni to samo naruszenie w ciągu osiemnastu miesięcy lub w przypadku popełnienia dowolnego naruszenia w ciągu trzech lat od poprzedniego naruszenia.

87

W Szkocji odnotowano najwyższy odsetek statków z ponad pięcioma naruszeniami – 169 indywidualnych operatorów dopuściło się tam naruszeń ponad pięć razy w latach 2013-2015. Chociaż grzywna zostaje podwojona w przypadku ponownego popełnienia naruszenia karanego grzywną, liczba nakładanych grzywien była bardzo mała. W praktyce działania podejmowane w następstwie naruszeń obejmowały pisma doradcze oraz ostrzeżenia ustne i pisemne. Te „środki miękkie” były stosowane nawet w przypadkach poważnych naruszeń (np. połów ryb po zamknięciu danego łowiska) i nie wydaje się, by zapobiegały ich ponownemu popełnieniu. Chociaż inspekcje były bardziej intensywne, a i ich zakres większy niż w innych państwach członkowskich, powtarzanie się naruszeń było powszechniejsze, co wskazuje, że kary miały mniej odstraszający charakter.

88

We Włoszech najwyższy odsetek powtarzających się naruszeń odnotowano w odniesieniu do kodeksu żeglugi (oznakowanie statków, przepisy dotyczące załogi), który nie stanowi części WPRyb. We Francji kontrolerzy nie mogli uzyskać ogólnych informacji na temat wszystkich kar, gdyż urzędy gospodarki morskiej (Dyrekcja Departamentu ds. Lądu i Morza, Międzyregionalna Dyrekcja ds. Morza oraz Dyrekcja ds. Rybołówstwa Morskiego i Akwakultury) nie otrzymywały informacji na temat kar nakładanych przez sądy w ramach postępowania karnego. Analiza jest zatem niekompletna.

System punktów nie był konsekwentnie stosowany

89

Trybunał stwierdził, że system punktów za poważne naruszenia przepisów, którego wdrożenia wymagają przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli³⁶, we Włoszech został wdrożony i sprawnie funkcjonował. Był on częściowo stosowany w Hiszpanii, stosowany niekonsekwentnie w Szkocji oraz nie został wdrożony we Francji. Więcej szczegółowych informacji podano w ramce 10.

90

Nie istnieją równe warunki działania dla podmiotów prowadzących działalność połowową, gdyż państwa członkowskie nie stosowały konsekwentnie systemu punktów. Unijni operatorzy, którzy popełnili dane poważne naruszenie w różnych państwach członkowskich lub w różnych regionach w tym samym państwie członkowskim mogli nie otrzymać punktów karnych.

91

W przypadku gdy naruszenie ma miejsce na wodach innego państwa członkowskiego, za przyznanie punktów odpowiada państwo członkowskie bandery. Państwa członkowskie wymieniają się danymi dotyczącymi naruszeń. Nie istnieje jednak obecnie europejski rejestr naruszeń i kar, który zapewniłby lepsze monitorowanie przyznanych punktów, skuteczniejszą analizę ryzyka oraz zwiększoną przejrzystość wśród państw członkowskich.

92

EFCA opracowała elektroniczny system sprawozdań z inspekcji, który zaoferowała państwom członkowskim na potrzeby wykorzystania jako krajowej bazy danych dotyczących sprawozdań z inspekcji. Narzędzie to mogłoby być stosowane przez państwa członkowskie do wymiany informacji na temat inspekcji i punktów.

Wnioski

93

Wspólna polityka rybołówstwa wymaga wdrożenia skutecznego systemu kontroli w celu zapewnienia, by stada ryb i sektor rybołówstwa miały zrównoważony charakter w perspektywie długoterminowej. Unijne ramy kontroli rybołówstwa zostały zmienione po raz ostatni w 2009 r. na mocy rozporządzenia Rady w celu wyeliminowania obserwowanych wówczas uchybień, na które Trybunał wskazał w swoim sprawozdaniu specjalnym nr 7/2007. W rozporządzeniu ustanowiono zasady i przepisy w sprawie kontroli działalności połowowej, środki zarządzania rybołówstwem, wymogi dotyczące danych oraz określono inspekcje i kary.

94

Trybunał ocenił, czy UE wdrożyła skuteczny system kontroli rybołówstwa, analizując główne wymogi rozporządzenia UE w sprawie kontroli rybołówstwa oraz stopień ich spełnienia przez państwa członkowskie. Przeanalizował też, w jaki sposób państwa członkowskie sprawdzały elementy zdolności połowowej floty (pojemność brutto i moc silnika) oraz czy aktualizowały rejestr floty rybackiej; czy środki zarządzania rybołówstwem były odpowiednio wdrażane; czy dane wymagane na potrzeby zarządzania rybołówstwem były kompletne i wiarygodne; oraz czy inspekcje i kary były odpowiednio planowane, przeprowadzane lub stosowane i wdrażane.

95

Od czasu kontroli przeprowadzonej przez Trybunał w 2007 r. oraz wejścia w życie rozporządzenia w sprawie kontroli państwa członkowskie i Komisja poczyniły postępy w kilku obszarach. Trybunał stwierdził jednak, że ze względu na istotne uchybienia w większości obszarów poddanych kontroli UE nie ma jeszcze systemu kontroli rybołówstwa wystarczająco skutecznego, aby zapewnić sukces WPRyb. Państwa członkowskie nie wdrożyły jeszcze w pełni unijnego rozporządzenia w sprawie kontroli rybołówstwa, a pewne przepisy rozporządzenia wymagają modyfikacji, aby umożliwić państwom członkowskim skuteczne kontrolowanie rybołówstwa.

96

Państwa członkowskie, w których Trybunał przeprowadził kontrole, nie weryfikowały w wystarczającym stopniu dokładności danych dotyczących zdolności połowowej floty pod względem pojemności brutto i mocy silnika. Podczas gdy rozporządzenie w sprawie kontroli wyraźnie określa procedurę dotyczącą dokumentacyjnej i bezpośredniej weryfikacji mocy silnika, nie przewiduje tego w odniesieniu do weryfikacji pojemności brutto. Trybunał zauważył, że państwa członkowskie, w których przeprowadzono kontrole, faktycznie nie weryfikowały pojemności swoich statków rybackich, a dwa z nich nie przeprowadziły jeszcze wymaganej weryfikacji mocy silnika. Jeśli kontrole takie były przeprowadzane, nie określono w ich wyniku różnic między faktyczną a udokumentowaną mocą silnika. Wskazuje to na potrzebę przeprowadzania takich kontroli, w szczególności dlatego, że niektóre państwa członkowskie zbliżają się do pułapów zdolności połowowej swojej floty (pkt 14-20). Podczas kontroli Trybunał odnotował także znaczną liczbę rozbieżności między danymi statków zarejestrowanymi w rejestrze floty rybackiej oraz zawartymi w dokumentach potwierdzających (pkt 21-24).

Zalecenie 1 - Poprawa wiarygodności informacji na temat flot rybackich

W celu zwiększenia dokładności informacji na temat zdolności połowowej państwa członkowskie powinny do 2018 r.:

1. ustanowić procedury na potrzeby weryfikowania dokładności informacji zawartych w krajowych rejestrach floty rybackiej.

W kontekście ewentualnych przyszłych zmian rozporządzenia w sprawie kontroli oraz w celu zwiększenia dokładności informacji na temat zdolności połowowej Trybunał zaleca, aby Komisja uwzględniła w swoim wniosku ustawodawczym:

1. szczegółowe przepisy dotyczące regularnego dokumentowania i weryfikacji na miejscu wskaźników pojemności brutto (GT) i mocy silnika (kW) stosowanych do obliczania zdolności połowowej.

97

Od państw członkowskich wymaga się wdrożenia środków zarządzania rybołówstwem określonych w prawie krajowym, europejskim i międzynarodowym (pkt 25 i 26). Monitorowanie i kontrolowanie działalności połowowej mają zasadnicze znaczenie w celu zapewnienia zrównoważonego charakteru rybołówstwa. Trybunał stwierdził, że satelitarne systemy monitorowania statków (VMS) państw członkowskich wykorzystujące satelitarne technologie śledzenia dostarczały cennych informacji na potrzeby takich działań oraz że w ujęciu ogólnym państwa członkowskie odpowiednio wdrażały środki zarządzania rybołówstwem. W rezultacie zastosowania przepisów rozporządzenia w sprawie kontroli 89% floty UE nie było jednak monitorowane przez VMS. Ograniczało to skuteczność zarządzania rybołówstwem (pkt 25-32).

98

Państwa członkowskie skontrolowane przez Trybunał inwestowały znaczne zasoby w zarządzanie wykorzystaniem przydzielonych im kwot połowowych i dobrze sobie z tym radziły. Jednak w przypadku gdy organy państw członkowskich zezwalały organizacjom producentów na zarządzanie podziałem kwot, często nie wiedziały, jakie kryteria zastosowano na potrzeby podziału kwot wśród beneficjentów. Ten brak przejrzystości sprawia, że państwa członkowskie mają trudności ze stwierdzeniem, kim są faktyczni beneficjenci uprawnień do połowów, a zatem z dokonaniem oceny ich potencjalnego niekorzystnego wpływu na środowisko i lokalne gospodarki, a także z przeprowadzeniem koniecznych działań naprawczych w razie potrzeby. Ponadto brak ten zwiększa też ryzyko faworyzowania niektórych podmiotów gospodarczych kosztem innych. Istniały trudności związane z monitorowaniem systemów nakładów połowowych, w szczególności w przypadku statków niepodłączonych do VMS, a państwa członkowskie stosowały różne podejścia do obliczania dni na morzu, co stanowi jeden z głównych elementów tych systemów (pkt 37). Istniało zbyt wiele środków technicznych, które były czasami zbyt skomplikowane do zastosowania przez rybaków i kontrolowania przez inspektorów. Trybunał odnotował jednak przykłady dobrych praktyk, w ramach których organizacje zawodowe w sektorze rybołówstwa wymagały od swoich członków stosowania się do dodatkowych, lecz bardziej ukierunkowanych środków ochrony oprócz wymaganych przez wspólną politykę rybołówstwa (pkt 38-41).

Zalecenie 2 - Poprawa monitorowania środków zarządzania rybołówstwem

W kontekście ewentualnych przyszłych zmian rozporządzenia w sprawie kontroli oraz w celu usprawnienia monitorowania działalności małych statków rybackich Trybunał zaleca, aby Komisja uwzględniła w swoim wniosku ustawodawczym:

1. zniesienie zwolnienia z obowiązku korzystania z VMS dla statków o długości od 12 do 15 metrów;
2. wymóg instalacji mniejszych i tańszych systemów lokalizacji dla statków o długości poniżej 12 metrów.

Aby zwiększyć przejrzystość podziału kwot połowowych, państwa członkowskie powinny do 2019 r.:

2. informować Komisję o swoich systemach przydziału kwot zgodnie z art. 16 rozporządzenia w sprawie WPRyb, a także o tym, w jaki sposób w dystrybucji kwot połowowych pomiędzy zainteresowanymi stronami zastosowano przejrzyste i obiektywne kryteria.

99

Dane na temat działalności połowowej gromadzone w ramach rozporządzenia w sprawie kontroli nie były wystarczająco kompletne ani wiarygodne. Dane dotyczące połowów dla statków składających deklaracje w formie papierowej, które stanowią istotną część floty UE, były niekompletne. Ponadto Trybunał odnotował istotne błędy i uchybienia systemowe w rejestrowaniu deklaracji papierowych w bazach danych państw członkowskich (pkt 47-54). Trybunał zidentyfikował znaczne rozbieżności między zadeklarowanymi wyładunkami a dokumentami dotyczącymi pierwszej sprzedaży (pkt 55-56). Dwa z czterech państw członkowskich, w których przeprowadzono kontrole, nie dzieliły się w sposób wystarczający informacjami na temat działalności statków z jednego państwa członkowskiego bandery w innym państwie ani nie śledziły wystarczająco tych informacji, chociaż odnotowano pewne dobre inicjatywy dwustronne (pkt 57-60). Trybunał stwierdził uchybienia w procesach państw członkowskich w zakresie zatwierdzania danych i kontroli krzyżowych, które uniemożliwiały wykrycie niespójności, błędów i brakujących informacji (pkt 61-64). Ponadto występowały istotne różnice między ogólnymi danymi dotyczącymi połowów rejestrowanymi przez państwa członkowskie a danymi udostępnianymi różnym służbom Komisji (pkt 65-70). Wreszcie, przepisy rozporządzenia w sprawie kontroli nie wymagają od państw członkowskich przesyłania danych dotyczących połowów wraz z informacjami szczegółowymi na temat obszaru połowowego, wielkości statków i narzędzi połowowych, co ogranicza możliwość przeprowadzenia szczegółowej analizy działalności floty europejskiej (pkt 71).

Zalecenie 3 - Zwiększenie wiarygodności danych dotyczących rybołówstwa

1. Aby poprawić kompletność i zwiększyć wiarygodność danych dotyczących rybołówstwa,

państwa członkowskie powinny do 2019 r.:

1. dokonać przeglądu procesu rejestrowania i weryfikacji danych w formie papierowej dotyczących działalności połowowej oraz udoskonalić go;
2. dopilnować, że posiadają wiarygodne dane na temat działalności statków o długości poniżej 10 metrów oraz że stosują przepisy ustanowione w rozporządzeniu w sprawie kontroli rybołówstwa w celu ich gromadzenia;
3. ukończyć zatwierdzanie i kontrole krzyżowe danych dotyczących działalności połowowej.

Komisja powinna do 2019 r.:

3. ustanowić platformę wymiany informacji do wykorzystywania przez państwa członkowskie na potrzeby wysyłania zatwierdzonych danych w standardowych formatach i o standardowej treści, tak aby informacje udostępniane różnym służbom Komisji odpowiadały danym państw członkowskich;
4. promować rozwój tańszego, prostszego i łatwego w obsłudze systemu, aby ułatwić elektroniczne przekazywanie informacji na temat działalności połowowej statków o długości poniżej 12 metrów;
5. przeanalizować pozostałe problemy związane z kompletnością i wiarygodnością danych na szczeblu państw członkowskich oraz w razie konieczności zdecydować o podjęciu odpowiednich działań wraz z państwami członkowskimi.

2. W kontekście ewentualnych przyszłych zmian rozporządzenia w sprawie kontroli oraz w celu zwiększenia kompletności i wiarygodności danych dotyczących rybołówstwa Trybunał zaleca, aby Komisja uwzględniła w swoim wniosku ustawodawczym:

6. zniesienie zwolnień związanych z systemem elektronicznej rejestracji i elektronicznego raportowania oraz deklaracjami elektronicznymi dla statków o długości od 12 do 15 metrów lub rozważenie rozwiązań alternatywnych;
7. przegląd obowiązków państw członkowskich w zakresie przekazywania danych dotyczących połowów na mocy rozporządzenia w sprawie kontroli w celu włączenia informacji szczegółowych na temat obszaru połowowego, wielkości statków i narzędzi połowowych.

100

Skuteczny system inspekcji rybołówstwa ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia, by przepisy wspólnej polityki rybołówstwa były przestrzegane, a działalność połowowa miała zrównoważony charakter (zob. pkt 72). Trybunał stwierdził, że w ujęciu ogólnym inspekcje były planowane w odpowiedni sposób. Fakt, iż inspektorzy nie posiadali dostępu w czasie rzeczywistym do informacji na temat statków, ograniczał jednak skuteczność inspekcji (pkt 73-77). Państwa członkowskie, w których przeprowadzono kontrole, ustanowiły standardowe procedury inspekcji, jednak Trybunał odnotował przypadki, w których inspektorzy nie korzystali z dostępnych szablonów sprawozdań (pkt 78-79). Ponadto wyniki inspekcji nie zawsze były poprawnie rejestrowane w krajowych bazach danych (pkt 80).

101

Aby inspekcje były skuteczne, muszą wiązać się z odstraszającymi, proporcjonalnymi i skutecznymi karami, w tym z systemem punktów za poważne przypadki naruszenia przepisów, w celu zapewnienia równego traktowania podmiotów prowadzących działalność połowową (pkt 81-82). Trybunał stwierdził, że nakładane kary nie zawsze miały charakter odstraszający (pkt 83-88). Systemy punktów były stosowane w bardzo zróżnicowanym zakresie przez państwa członkowskie skontrolowane przez Trybunał, a nawet w poszczególnych państwach członkowskich, a zatem równe traktowanie operatorów nie zawsze było zagwarantowane. Wreszcie, nie istnieje obecnie europejski rejestr naruszeń i kar, który zapewniłby lepsze monitorowanie przyznanych punktów, skuteczniejszą analizę ryzyka oraz zwiększoną przejrzystość wśród państw członkowskich (pkt 89-92).

Zalecenie 4 - Udoskonalenie przeprowadzania inspekcji i nakładania kar

1. Aby udoskonalić przeprowadzanie inspekcji,

państwa członkowskie powinny do 2019 r.:

1. po wejściu w życie nowego rozporządzenia w sprawie środków technicznych opracować w porozumieniu z Europejską Agencją Kontroli Rybołówstwa (EFCA) i stosować standardowe protokoły i sprawozdania z inspekcji bardziej dostosowane do szczególnych regionalnych i technicznych warunków rybołówstwa niż przewidziane w załączniku XXVII do rozporządzenia nr 404/2011.

W kontekście ewentualnych przyszłych zmian rozporządzenia w sprawie kontroli Trybunał zaleca, aby Komisja uwzględniła w swoim wniosku ustawodawczym:

1. obowiązek korzystania z elektronicznego systemu sprawozdań z inspekcji przez państwa członkowskie w celu zapewnienia kompletności i aktualizacji wyników krajowych inspekcji oraz wymiany wyników inspekcji z innymi właściwymi państwami członkowskimi.

2. Aby zapewnić skuteczność systemu kar, państwa członkowskie powinny do 2019 r.:

2. należycie brać pod uwagę powtarzające się naruszenia lub przypadki recydywy podczas ustalania kar;
3. w celu zapewnienia równych warunków działania dla operatorów w pełni wdrożyć systemy punktów oraz zagwarantować spójne ich stosowanie na swoich odpowiednich terytoriach.

W kontekście ewentualnych przyszłych zmian rozporządzenia w sprawie kontroli Trybunał zaleca, aby Komisja uwzględniła w swoim wniosku ustawodawczym:

4. przepis przewidujący utworzenie systemu wymiany danych dotyczących naruszeń i kar we współpracy z EFCA i państwami członkowskimi.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczył Phil WYNN OWEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 5 kwietnia 2017 r.

Wykaz skrótów

CMR: Centrum Monitorowania Rybołówstwa

EFCA: Europejska Agencja Kontroli Rybołówstwa

ERS: System elektronicznej rejestracji i elektronicznego raportowania na potrzeby rybołówstwa

FAO: Organizacja Narodów Zjednoczonych ds. Wyżywienia i Rolnictwa

FIDES: System wymiany danych dotyczących rybołówstwa

GFCM: Generalna Komisja Rybołówstwa Morza Śródziemnego

GT: Pojemność brutto

kW: Kilowaty mocy silnika

RFMO: Regionalna organizacja ds. zarządzania rybołówstwem

TAC: Całkowity dopuszczalny połów

VMS: Satelitarny system monitorowania statków

WPRyb: Wspólna polityka rybołówstwa

Glosariusz

Centrum Monitorowania Rybołówstwa: centrum operacyjne utworzone przez państwo członkowskie bandery i wyposażone w sprzęt komputerowy i oprogramowanie pozwalające na automatyczne odbieranie danych, ich przetwarzanie i elektroniczne przesyłanie.

DG MARE: Dyrekcja Generalna ds. Gospodarki Morskiej i Rybołówstwa

Elektroniczny system sprawozdań z inspekcji: system opracowany przez EFCA w celu umożliwienia państwom członkowskim dzielenia się danymi dotyczącymi sprawozdań z inspekcji.

Eurostat: urząd statystyczny Unii Europejskiej.

Krajowy rejestr floty rybackiej: prowadzony przez każde państwo członkowskie rejestr wszystkich statków rybackich pływających pod jego banderą.

Licencja połowowa: dokument urzędowy przyznający jego właścicielowi prawo, określone w przepisach krajowych, do wykorzystania danej zdolności połowowej w celu komercyjnej eksploatacji żywych zasobów wodnych. Zawiera ona minimalne wymogi dotyczące identyfikacji, parametrów technicznych i wyposażenia unijnego statku rybackiego.

Małe statki: wyłącznie do celów niniejszego sprawozdania są to statki o długości poniżej 15 metrów.

Nakład połowowy: iloczyn zdolności połowowej i działalności połowowej danego statku rybackiego; w przypadku grupy statków rybackich jest to suma nakładu połowowego wszystkich statków w tej grupie.

Państwo bandery: państwo, w którym zarejestrowany jest dany statek.

Regionalna organizacja ds. zarządzania rybołówstwem: oznacza organizację subregionalną, regionalną lub podobną, właściwą w rozumieniu prawa międzynarodowego do ustanawiania środków ochrony i zarządzania w odniesieniu do żywych zasobów morskich, za które jest odpowiedzialna na mocy konwencji lub porozumienia, zgodnie z którym powstała.

Rejestr floty rybackiej UE: rejestr prowadzony przez Komisję, zawierający informacje na temat wszystkich unijnych statków rybackich.

Satelitarny system monitorowania statków: satelitarny system monitorowania statków rybackich, przekazujący dane na temat lokalizacji, kursów i prędkości statków organom ds. rybołówstwa (Centrum Monitorowania Rybołówstwa) w regularnych odstępach czasu.

Upoważnienie do połowów: dokument urzędowy wydawany w uzupełnieniu do licencji połowowej, upoważniający unijny statek rybacki do prowadzenia określonej działalności połowowej w danym okresie, na danym obszarze lub w odniesieniu do danego łowiska przy spełnieniu warunków szczegółowych.

Zdolność połowowa: zdolność połowowa oznacza ilość ryb, jaka może być odławiana w danym okresie przez statek lub flotę w przypadku ich pełnego wykorzystania i z zachowaniem danego stanu zasobów. W ramach WPRyb jest ona mierzona pojemnością statku w GT (pojemność brutto) i jego mocą w kW (kilowat), zgodnie z art. 4 i 5 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2930/86¹.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności UE lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Phil Wynn Owen i która zajmuje się wydatkami związanymi ze zrównoważonym użytkowaniem zasobów naturalnych. Kontrolą kierował Janusz Wojciechowski, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Kinga Wiśniewska-Danek, szef gabinetu; Katarzyna Radecka-Moroz, attaché; Colm Friel, kierownik; Maria Luisa Gómez-Valcárcel, koordynator zadania. W skład zespołu kontrolnego weszli: Oana Dumitrescu, Armando do Jogo, Aris Konstantinidis, Bernard Moya, Mihaela Pavel i Frédéric Soblet.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Unijny system kontroli rybołówstwa – konieczne dalsze działania
(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	978-92-872-7386-4	1977-5768	10.2865/253342	QJAB17008PLN
HTML	978-92-872-7408-3	1977-5768	10.2865/268852	QJAB17008PLQ

© Unia Europejska, 2017

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:
  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*) Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)