Les exigences de l'UE applicables aux cadres budgétaires nationaux doivent encore être renforcées et leur application doit être mieux contrôlée

Synthèse

En cherchant comment remédier aux causes profondes de la crise financière, la Commission a jugé nécessaire de compléter le cadre budgétaire fondé sur des règles au niveau de l'UE par des dispositions contraignantes au niveau national. Elle a donc proposé trois actes législatifs visant à renforcer les cadres budgétaires nationaux (qui régissent la manière dont les politiques budgétaires sont menées). Deux de ces trois actes ont déjà été adoptés (en 2011, dans le cadre du «six-pack», et en 2013, dans celui du «two-pack»), tandis que le processus législatif relatif au projet de directive de 2017, est toujours en cours. En outre, en 2012, 25 États membres ont signé un traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

Les actes législatifs imposaient, entre autres, aux États membres de créer des institutions budgétaires indépendantes, de disposer de règles budgétaires nationales et de mettre en place des cadres budgétaires pluriannuels fondés sur des règles. Des institutions budgétaires indépendantes bien conçues sont associées à des règles budgétaires mieux respectées ainsi qu'à des prévisions macroéconomiques et budgétaires plus précises et moins subjectives, tandis que les cadres budgétaires à moyen terme sont plus généralement reconnus comme contribuant au renforcement de la performance budgétaire, dans la mesure où ils montrent si et en quoi les décisions relatives aux politiques actuelles et les futurs programmes sont compatibles avec la viabilité des dotations budgétaires à moyen terme.

L'audit visait à évaluer si les mesures prises par la Commission en vue de renforcer les cadres budgétaires des États membres de l'UE avaient permis d'atteindre les résultats escomptés. Pour ce faire, nous avons examiné:

1. si les exigences légales de l'UE relatives aux cadres budgétaires nationaux étaient efficaces;
2. si les cadres budgétaires nationaux avaient été renforcés grâce à une interaction claire et appropriée entre la Commission, les institutions budgétaires indépendantes et le comité budgétaire européen;
3. si la Commission avait correctement évalué la manière dont les exigences légales de l'UE avaient été mises en œuvre et appliquées dans les États membres.

Les mesures législatives de l'UE ont imprimé un nouvel élan au renforcement des cadres budgétaires nationaux. Le cadre juridique reste cependant perfectible. Par comparaison avec les normes et bonnes pratiques internationales, les exigences sont moins strictes à plusieurs égards, notamment en ce qui concerne les cadres budgétaires à moyen terme et les institutions budgétaires indépendantes. La directive proposée par la Commission en 2017 ne répond qu'à certaines des faiblesses que nous avons observées.

Les institutions budgétaires indépendantes évaluent le respect des règles budgétaires nationales. En outre, à l'instar de la Commission, certaines institutions budgétaires indépendantes nationales évaluent également le respect des règles budgétaires de l'UE par leur État membre, soit parce qu'elles sont tenues de le faire en vertu de leur base juridique, soit de leur propre initiative. Le fait que la Commission use de son pouvoir discrétionnaire, entre autres facteurs, entraîne un risque d'incohérence entre son avis et celui des institutions budgétaires indépendantes quant au respect des règles budgétaires de l'UE. Dans l'hypothèse où le risque se réaliserait, l'efficacité du cadre budgétaire de l'Union serait réduite.

Le «rapport des cinq présidents» publié en 2015 proposait de mettre en place un comité budgétaire européen, qui fournirait une évaluation publique et indépendante de la performance, au niveau européen, des budgets nationaux et de leur exécution au regard des objectifs budgétaires de l'UE. Cette même année, la Commission le créait par voie de décision. La structure et le mandat conférés au comité budgétaire européen ne sont pas à la hauteur des missions envisagées dans le rapport en question. En outre, pour ce qui est de son indépendance, sa structure institutionnelle actuelle est perfectible. Enfin, la Commission peut ignorer les propositions et recommandations formulées par le comité budgétaire européen sans avoir à fournir d'explication appropriée.

La Commission n'a jusqu'ici eu qu'une assurance limitée quant à la mise en œuvre et à l'application correctes des exigences de l'UE applicables aux cadres budgétaires nationaux. En effet, l'évaluation de la conformité des lois nationales aux dispositions de la directive 2011/85/UE n'est pas encore terminée. Les évaluations de l'application du cadre juridique établi par l'UE n'ont pas encore été réalisées ou l'ont été à un stade trop précoce de la mise en œuvre pour être utiles.

Nous recommandons à la Commission:

1. de renforcer la coopération avec les institutions budgétaires indépendantes afin réduire à leur minimum les divergences entre ses évaluations et celles de ces dernières concernant le respect des règles budgétaires de l'UE;
2. de réexaminer les exigences applicables aux cadres budgétaires nationaux, notamment à la lumière des normes et bonnes pratiques internationales;
3. de renforcer le comité budgétaire européen;
4. de résoudre les problèmes de conformité en suspens et de renforcer l'assurance en ce qui concerne le fonctionnement des cadres budgétaires nationaux.

Introduction

Contexte

Alors que l'éclatement de la crise de la dette souveraine en 2009 menaçait la stabilité de la zone euro, les législateurs de l'UE ont adopté plusieurs actes législatifs pour améliorer la gouvernance budgétaire au sein de l'Union. Le but était de renforcer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance (PSC) et de consolider les cadres budgétaires nationaux¹ (voir encadré 1 pour les composantes de ces derniers).

Encadré 1

Les cadres budgétaires nationaux

On entend par «cadre budgétaire national» l'ensemble des mesures, des procédures, des règles et des institutions qui sous-tendent la politique budgétaire.

Source: Cour des comptes européenne.

Il existe, dans la littérature économique, un large consensus sur le fait que des cadres budgétaires pluriannuels fondés sur des règles sont associés à une meilleure performance budgétaire², étant donné qu'ils montrent en quoi les décisions relatives aux politiques actuelles et les futurs programmes sont compatibles avec la viabilité des dotations budgétaires à moyen terme. Des cadres budgétaires à moyen terme crédibles peuvent aussi aider les pouvoirs publics à concilier l'exigence de viabilité budgétaire avec la possibilité de s'appuyer sur les politiques budgétaires pour amortir les effets des chocs économiques et financiers³.

En vertu du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), les États membres gardent leur souveraineté en matière de politiques budgétaires. Néanmoins, ces politiques doivent être coordonnées pour éviter les retombées négatives et les menaces pour la stabilité monétaire dans la zone euro. La Commission a considéré que la réussite de cette coordination requérait d'intégrer les objectifs budgétaires de l'UE dans les politiques budgétaires nationales⁴. En 2005, le Conseil a estimé que «les dispositifs de gouvernance nationaux devraient compléter le cadre de l'UE»⁵. À l'époque, aucune analyse globale n'a cependant été fournie en ce qui concerne i) les faiblesses du cadre européen alors en place ou ii) la coordination future des deux mécanismes de gouvernance. En octobre 2009, le Conseil de l'UE (ci-après le «Conseil») a de nouveau conclu que les cadres budgétaires nationaux devaient être renforcés pour soutenir la viabilité budgétaire à long terme⁶.

Depuis 2006, la Commission recueille, au moyen d'enquêtes auprès des autorités nationales compétentes, des informations et des données qualitatives sur les principaux éléments des cadres budgétaires nationaux (à savoir sur les règles budgétaires chiffrées, les institutions budgétaires indépendantes et les cadres budgétaires à moyen terme). Ces informations sont saisies dans la base de données de la Commission consacrée à la gouvernance budgétaire et servent à calculer les indices relatifs à la solidité et à la qualité de ces éléments.

Cadre juridique

À l'issue de discussions politiques, la première étape de l'établissement d'un cadre juridique commun a été l'adoption de la directive 2011/85/UE⁷, l'une des six mesures législatives connues sous le nom de «six-pack». La directive 2011/85 fixe les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les cadres budgétaires nationaux (pour une vue d'ensemble des actes juridiques concernés et un historique de leur adoption, voir annexe I):

1. la programmation budgétaire des États membres doit être fondée sur des prévisions macroéconomiques et budgétaires réalistes fournies par une institution désignée à cet effet;
2. les États membres doivent disposer de règles budgétaires spécifiques, dont le respect doit être contrôlé par des organismes indépendants;
3. les États membres doivent disposer d'un cadre budgétaire à moyen terme efficace, avec un horizon de planification de trois ans au minimum;
4. les États membres doivent disposer de systèmes de comptabilité budgétaire et de communication de données statistiques complets, cohérents et transparents.

La deuxième étape a été la signature, en mars 2012, du traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de l'Union économique et monétaire, et notamment du Pacte budgétaire (titre III), complété en juin 2012 par une communication de la Commission définissant sept principes communs⁸ (ci-après les «principes communs de la Commission»). Les parties contractantes liées par le pacte budgétaire (les 19 États membres de la zone euro, la Bulgarie, le Danemark et la Roumanie) sont tenues de consacrer une règle relative à l'équilibre budgétaire structurel dans leur législation nationale et de mettre en place un mécanisme de correction automatique ainsi qu'une institution budgétaire indépendante (voir encadré 2).

Des institutions budgétaires indépendantes bien conçues sont généralement associées à une meilleure performance budgétaire⁹, à des règles budgétaires mieux respectées¹⁰ ainsi qu'à des prévisions macroéconomiques et budgétaires plus précises et moins subjectives¹¹.

La troisième étape a consisté en l'adoption du règlement (UE) n° 473/2013¹², qui fait partie du «two-pack» et qui visait, entre autres, à incorporer dans le droit de l'UE les dispositions du TSCG applicables aux États membres de la zone euro.

Enfin, la Commission a présenté une proposition de directive au Conseil en décembre 2017 dans le but d'intégrer l'esprit du TSCG dans le droit de l'UE¹³ (ci-après le «projet de directive de 2017»). Au moment de la rédaction du présent rapport, le processus d'adoption au Conseil était suspendu dans l'attente de l'évaluation de la Commission relative au «six-pack» et au «two-pack», qui doit être présentée pour la fin 2019¹⁴. Le Parlement européen, lui non plus, n'a pas encore rendu son avis sur la proposition.

En 2015, la Commission a créé le comité budgétaire européen par voie de décision (ci-après «la décision 2015/1937»)¹⁵. Elle a suivi en cela la recommandation formulée dans le rapport des cinq présidents¹⁶ invitant à créer un comité budgétaire européen consultatif qui renforcerait le cadre de gouvernance de l'UE, notamment en coordonnant les institutions budgétaires indépendantes nationales et en complétant leur action, ainsi qu'en fournissant une évaluation indépendante de la performance des budgets et de leur exécution au regard des objectifs budgétaires de l'UE.

Étendue et approche de l'audit

De 2016 à 2018, nous avons examiné le volet correctif¹⁷ et le volet préventif¹⁸ du pacte de stabilité et de croissance (PSC), ainsi que la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques¹⁹. Afin de compléter nos travaux sur la gouvernance économique de l'UE, nous avons décidé de réaliser un audit des dispositions relatives à la stabilité budgétaire.

Cet audit visait à évaluer si les actions de la Commission destinées à renforcer le cadre budgétaire des États membres de l'UE dans ses trois composantes clés (i) les règles budgétaires et le mécanisme de correction, ii) les cadres budgétaires à moyen terme et iii) les institutions budgétaires indépendantes) avaient été atteints (voir encadré 1). Pour ce faire, nous avons examiné:

1. si les exigences légales de l'UE relatives aux cadres budgétaires nationaux étaient efficaces;
2. si les cadres budgétaires nationaux avaient été renforcés par une interaction claire et appropriée entre la Commission, les institutions budgétaires indépendantes et le comité budgétaire européen;
3. si la Commission avait correctement évalué la manière dont les exigences légales de l'UE avaient été mises en œuvre et appliquées dans les États membres.

Dans notre échantillon d'audit, nous nous sommes concentrés sur la situation dans huit États membres (Espagne, France, Grèce, Italie, Lettonie, Luxembourg, Pays-Bas et Portugal)²⁰. Néanmoins, lorsque cela était nécessaire, notre analyse a également porté sur les situations prévalant dans d'autres États membres. Nous avons également étudié le rôle et la position du comité budgétaire européen dans le cadre budgétaire de l'UE.

Nous avons utilisé des critères d'audit tirés de sources diverses: i) des documents juridiques; ii) des documents et des textes de référence de la Commission; iii) des documents et des normes établis par des institutions de l'UE, d'autres organisations internationales ou des chercheurs. De plus amples détails sont fournis dans les différentes sections du présent rapport.

Nous avons collecté nos éléments probants moyennant:

1. un examen des documents pertinents de la Commission et du comité budgétaire européen;
2. une revue des publications, lignes directrices et normes d'organisations internationales (FMI, OCDE et Banque mondiale) et d'instituts indépendants, ainsi que de la littérature universitaire pertinente;
3. une enquête en ligne auprès des institutions budgétaires indépendantes de l'UE, à laquelle 31 d'entre elles, issues de 26 États membres²¹, ont répondu;
4. des entretiens avec des agents de la direction générale des affaires économiques et financières (DG ECFIN);
5. des entretiens avec des agents des banques centrales ainsi que des ministères et institutions budgétaires indépendantes concernés, mais aussi avec des groupes de réflexion, dans les huit États membres de notre échantillon, dans le but d'obtenir des informations sur les exigences de l'UE et sur leur application.

Le présent rapport spécial est destiné à éclairer les discussions au Parlement européen et au Conseil autour du projet de directive établi en 2017 par la Commission et portant sur le renforcement de la responsabilité budgétaire et de l'orientation budgétaire à moyen terme dans les États membres.

Observations

Les exigences légales de l'UE ont imprimé un nouvel élan au renforcement des cadres budgétaires nationaux, mais elles restent perfectibles

Les mesures législatives de l'UE (voir points 05 à 10) ont, comme cela était attendu, imprimé un nouvel élan au renforcement des cadres budgétaires nationaux dans les États membres de l'Union. Comme le montre la figure 1 le nombre de règles budgétaires nationales et d'institutions budgétaires indépendantes a nettement augmenté à la suite de l'adoption de la directive 2011/85.

Remarque: la directive 2011/85 a été adoptée en 2011 (trait rouge).

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

À l'heure actuelle, les différents éléments des cadres budgétaires nationaux sont toutefois régis par un cadre juridique fragmenté (voir figure 2). Ces éléments sont les suivants: i) les règles budgétaires chiffrées, ii) le mécanisme de correction, iii) les cadres budgétaires à moyen terme, iv) les institutions budgétaires indépendantes et v) les procédures budgétaires.

Source: Cour des comptes européenne, * certaines dispositions ne sont pas applicables au Royaume-Uni.

Divers actes législatifs, de nature juridique différente (selon qu'ils dérivent du droit de l'UE ou de traités intergouvernementaux), coexistent:

• ces actes ont une force exécutoire variable (la Cour de justice de l'UE ne peut se prononcer que sur la transposition du TSCG; en ce qui concerne l'application de celui-ci, les institutions de l'UE ne disposent d'aucun pouvoir pour veiller à ce que la législation nationale qui les transpose soit appliquée);
• si certaines dispositions sont consacrées dans des règlements, qui sont directement applicables, d'autres sont énoncées dans une directive, que les États membres ne sont pas tenus de transposer immédiatement et qu'ils peuvent appliquer comme ils le décident, ce qui entraîne une plus grande hétérogénéité des cadres nationaux;
• le degré d'applicabilité n'est pas le même pour certains États membres, notamment selon qu'ils fassent ou non partie de la zone euro.

La Commission a élaboré la directive 2011/85 en très peu de temps (trois mois). Selon elle, cette directive devait être considérée comme un ensemble d'«exigences minimales», plutôt que comme représentant les meilleures pratiques ou même les caractéristiques souhaitables d'un cadre budgétaire à moyen terme. Elle a déclaré que l'incorporation des bonnes pratiques dans le cadre juridique de l'UE n'aurait pas été compatible avec les différences considérables qui existent entre les structures administratives et institutionnelles des États membres²².

Comme cela est indiqué au point 09, le projet de directive de 2017 visait à intégrer l'esprit du TSCG dans le droit de l'UE. La Commission n'a pas opté pour une transposition à la lettre, mais pour ce qu'elle nomme une «approche téléologique», à savoir une intégration centrée sur l'objectif sous-jacent du pacte budgétaire qu'est la convergence vers des niveaux prudents de dette publique. Dans la pratique, le projet de directive de 2017 impose, entre autres, de fixer pour objectif à moyen terme un solde structurel qui garantisse le respect du plafond d'endettement prévu par le traité, mais sans prévoir de plafond numérique.

La Banque centrale européenne a déclaré dans un avis que les dispositions de ce projet de directive s'écartaient sensiblement de celles du pacte budgétaire et que cela pouvait conduire à un affaiblissement des règles de ce dernier²³. Il convient en outre de noter que le projet de directive de 2017 a été présenté avant que l'examen de l'adéquation de la directive 2011/85 (ci-après «l'examen de l'adéquation») et l'évaluation du fonctionnement du «two-pack» ne soient effectués.

Nous avons cherché à déterminer si les exigences du cadre juridique actuel étaient appropriées et si le projet de directive de 2017 permettait de remédier aux insuffisances mises au jour. Pour ce faire, nous nous sommes intéressés aux trois éléments suivants:

1. le mécanisme de correction;
2. les cadres budgétaires à moyen terme;
3. les institutions budgétaires indépendantes.

Insuffisances dans les dispositions relatives au mécanisme de correction

La directive 2011/85 a introduit pour la première fois la notion de mécanisme de correction, sous l'appellation «conséquences d'un non-respect des règles», sans toutefois aller plus loin en prévoyant des exigences spécifiques concernant sa conception et son application.

Le TSCG impose un déclenchement automatique du mécanisme de correction si un écart important est observé par rapport à l'OMT. Il ne fixe pas directement d'exigences spécifiques quant à la conception et à l'application de mécanisme, mais charge la Commission de définir des principes communs que les États membres doivent appliquer pour concevoir les mécanismes de correction nationaux. La Commission a publié ces principes en juin 2012.

Bien qu'ils aient été approuvés au niveau politique²⁴, ces principes ne sont pas contraignants. En effet, ayant été publiés dans une communication de la Commission, ils n'ont aucune force juridique et devaient uniquement servir de base aux mécanismes que les parties contractantes devaient mettre en place. En ce qui concerne l'activation du mécanisme de correction (principe n° 3), la Commission a suggéré que les seuils de déclenchement soient fondés sur des critères établis au niveau de l'UE, sur des critères spécifiques au pays ou sur une combinaison des deux. Deux tiers des États membres ont toutefois choisi de reprendre les critères de l'UE plutôt que de définir des critères nationaux spécifiques. Ainsi, pour ces États membres, il est improbable que les mécanismes de correction nationaux se déclenchent avant celui mis en place par l'UE au titre du volet préventif du PSC.

Le règlement n° 473/2013 fixe certaines exigences, y compris l'obligation pour les organismes indépendants de fournir, le cas échéant, des évaluations concernant le déclenchement et la mise en œuvre des mécanismes de correction. Il ne tient toutefois pas pleinement compte des principes communs de la Commission, qui ont été publiés six mois après la proposition de la Commission relative à ce règlement. Par exemple, il ne précise pas que:

• la correction doit être cohérente, en ampleur et en durée, avec les recommandations adressées par la Commission à l'État membre concerné au titre du PSC (principe n° 2);
• le mécanisme de correction peut être déclenché par des critères au niveau de l'UE ou par des critères spécifiques au pays (principe n° 3);
• les écarts plus importants par rapport à l'OMT ou à la trajectoire d'ajustement doivent conduire à des corrections plus importantes (principe n° 4).

Le projet de directive de 2017, lui non plus, ne tient pas entièrement compte des principes communs de la Commission. Il n'indique par exemple pas que les seuils de déclenchement du mécanisme de correction peuvent être fondés sur des critères établis au niveau de l'UE, sur des critères spécifiques au pays ou sur une combinaison des deux.

Enfin, comme l'a rappelé la BCE, dans le projet de directive de 2017, la Commission ne définit pas la notion d'«écart important observé», c'est-à-dire les circonstances dans lesquelles le mécanisme doit être activé, et elle ne fournit pas d'orientations supplémentaires concernant son champ d'application. L'exigence concernant la prise en considération de la nature et de l'ampleur de l'écart est vague et peut conduire à des mesures de correction très larges et manquant de substance²⁵.

Insuffisances dans les dispositions relatives aux cadres budgétaires à moyen terme

Nous avons comparé les exigences fixées par la directive 2011/85 avec les normes et bonnes pratiques recommandées par le FMI, l'OCDE et la Banque mondiale à l'époque où cette directive a été élaborée. Trois de ces normes et bonnes pratiques ne sont pas reflétées dans la directive 2011/85 (voir tableau 1, lignes en caractères gras). Par comparaison avec les normes et bonnes pratiques les plus récentes du FMI et de l'OCDE, la directive 2011/85 ne va pas suffisamment loin en ce qui concerne deux autres questions. Au total, cinq normes et bonnes pratiques sur 13 ne sont donc pas reflétées dans la directive 2011/85, et ce malgré le fait qu'à l'époque où celle-ci a été élaborée, le point de vue de la Commission sur ces questions (voir annexe II) était conforme à ceux des organismes internationaux.

Selon un document du FMI, l'intégration insuffisante entre la planification des dépenses à moyen terme et le processus budgétaire empêche la planification à moyen terme de brider efficacement la politique budgétaire²⁷. Or, si la directive 2011/85 exige, en son article 10, que les lois budgétaires annuelles soient conformes aux dispositions du cadre budgétaire à moyen terme, ou que tout écart soit dûment justifié, elle n'impose pas d'intégration entre la planification des dépenses à moyen terme et le processus budgétaire²⁸. En outre, elle n'impose pas d'inclure dans la documentation budgétaire les projections et les chiffres effectifs en matière de recettes, de dépenses et de financements à moyen terme selon les mêmes modalités que pour le budget annuel²⁹.

Par ailleurs, selon un document du FMI, quatre types de mécanismes de contrôle prospectifs sont importants: i) les contrôles relatifs à l'accumulation, au stock et à l'utilisation des reports; ii) le contrôle régulier de la cohérence entre les dernières projections de dépenses à moyen terme et les plans à moyen terme approuvés; iii) le contrôle de l'existence de marges suffisantes entre les engagements de dépenses et les plans de dépenses pour faire face aux événements imprévus sans devoir redéfinir les priorités politiques; iv) les contrôles rigoureux concernant la capacité des ministères et des organismes publics à procéder à des engagements de dépenses pluriannuels. Or, la directive 2011/85 ne prévoit pas la mise en place de contrôles prospectifs des dépenses en vue d'assurer le respect des plans à moyen terme, même en cas d'évolution des conditions externes.

Enfin, la directive 2011/85 ne contient aucune disposition concernant la nécessité pour les autorités nationales de rendre compte des résultats budgétaires, sur une base comparable aux plans de dépenses pluriannuels, ainsi que d'expliquer tout écart entre les plans pluriannuels et les résultats en matière de dépenses. Elle ne comporte en outre aucune disposition spécifique exigeant que les gouvernements ou les acteurs qui interviennent dans l'exécution budgétaire soient tenus de rendre compte de tout écart injustifié par rapport aux plans pluriannuels.

Le projet de directive de 2017 prévoit l'obligation d'établir, en début de législature, une règle contraignante en matière de dépenses à moyen terme. Une telle règle rendrait la planification budgétaire plus stable et renforcerait le lien entre le budget et le cadre budgétaire à moyen terme. Elle pourrait toutefois compromettre la stabilité budgétaire si l'augmentation des dépenses s'écarte de la croissance du PIB potentiel³⁰. Le projet de directive de 2017 ne permet de remédier à aucune des autres insuffisances³¹ énoncées dans le tableau 1.

Insuffisances dans les dispositions relatives aux institutions budgétaires indépendantes

Le règlement n° 473/2013, qui est contraignant pour tous les États membres de la zone euro, définit les fonctions que les institutions budgétaires indépendantes doivent remplir, ainsi que leurs caractéristiques et principes. Ces derniers sont conformes aux principes communs de la Commission. Ayant été adoptés après que la Commission a présenté sa proposition de règlement, ils ont été ajoutés au cours du processus législatif.

Nous avons comparé les dispositions relatives aux institutions budgétaires indépendantes avec les normes et bonnes pratiques internationales du FMI³² et de l'OCDE³³. Nous avons observé que le droit de l'UE ne fixait pas d'exigences en ce qui concerne i) le nombre et la durée des mandats des membres du conseil d'administration des institutions budgétaires indépendantes, ii) les politiques de ces dernières en matière de ressources humaines, iii) l'établissement de leurs budgets et iv) la nécessité d'un examen externe. De ce fait, des institutions budgétaires indépendantes hétérogènes ont été créées, comme le montre l'annexe III et comme le souligne également la Commission dans un document de réflexion³⁴.

En 2004 déjà, la Commission³⁵ avait souligné qu'il importait que les prévisions macroéconomiques et budgétaires soient établies ou vérifiées par une institution indépendante dans le but de réduire, voire d'éliminer les a priori optimistes³⁶. Cela a aussi été confirmé par la suite dans des documents du FMI³⁷ et de l'OCDE³⁸. Le règlement n° 473/2013, tel qu'il a été adopté, exige uniquement que les prévisions macroéconomiques soient établies ou approuvées par les institutions budgétaires indépendantes, mais pas les prévisions budgétaires (c'est-à-dire les recettes et dépenses attendues inscrites au budget), et ce malgré la proposition de la Commission d'inclure les deux.

Dans son document de réflexion de 2017 (voir point 36), la Commission considérait, entre autres, que les institutions budgétaires indépendantes pourraient se voir confier un rôle plus étendu dans l'établissement ou l'approbation des prévisions budgétaires, compte tenu de celui qu'elles jouent pour ce qui est des prévisions macroéconomiques. Les institutions budgétaires indépendantes et les autres parties prenantes que nous avons rencontrées ont également mis l'accent sur cette limitation en ce qui concerne les prévisions budgétaires.

En 2016, le réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE, une plateforme d'échange de vues et d'expertise et de mise en commun des ressources, a proposé une liste de normes minimales applicables à ces institutions, sur le modèle des principes de l'OCDE, ainsi que la mise en place d'un système efficace pour la sauvegarde de ces normes³⁹. Cependant, le projet de directive de 2017 ne traite pas de ces questions, la seule nouvelle exigence prévue pour ce qui est des normes étant que les États membres soient tenus de veiller à ce que les institutions budgétaires indépendantes respectent les principes qui leur sont applicables en vertu du règlement n° 473/2013.

Le réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE, tout en saluant cette nouvelle exigence, a demandé à ce que les conditions énoncées dans le projet de directive de 2017 soient complétées par une définition plus claire des normes minimales et par un système efficace pour leur sauvegarde⁴⁰. Il a même suggéré dans sa déclaration que la directive proposée puisse obliger les États membres à garantir une transposition ambitieuse de ce principe en droit national en établissant la procédure et les exigences minimales. En janvier 2019, le réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE a une nouvelle fois appelé à l'élaboration et à l'incorporation éventuelle dans la législation de l'UE de normes appropriées concernant la conception et la capacité opérationnelle de ces institutions.

Enfin, nous reconnaissons que le projet de directive de 2017 prévoyait un rôle plus important pour les institutions budgétaires indépendantes en les chargeant i) de procéder à une évaluation critique, aussi bien ex ante qu'ex post, du caractère adéquat de l'OMT et de la trajectoire à moyen terme, ii) de réclamer le déclenchement du mécanisme de correction et iii) de contrôler son application et ses effets. Le projet de directive de 2017 prévoyait en outre l'introduction du principe «appliquer ou expliquer» dans le droit de l'UE.

L'incohérence des évaluations et les défauts de conception génèrent un risque pour les institutions budgétaires indépendantes et pour le comité budgétaire européen

La législation de l'UE impose aux États membres de mettre en place des règles budgétaires nationales et confère à la Commission et aux institutions budgétaires indépendantes des rôles distincts en matière de contrôle. La Commission évalue la conformité des projets de plans budgétaires nationaux avec les règles budgétaires de l'UE, tandis que les institutions budgétaires indépendantes évaluent leur conformité avec les règles budgétaires nationales. Cependant, la législation de l'UE ne prévoit pas de structure de gouvernance «à deux niveaux», dans laquelle la Commission s'appuierait sur les travaux des institutions budgétaires indépendantes pour assurer sa fonction de contrôle.

Le comité budgétaire européen a été créé dans le but de renforcer le cadre de gouvernance économique actuel (voir point 10). Ses missions consistent entre autres à fournir une évaluation de la mise en œuvre du cadre budgétaire de l'UE et de l'adéquation de l'orientation budgétaire effective au niveau national et de la zone euro.

Nous avons cherché à déterminer si:

1. les évaluations de la Commission concernant le respect des règles budgétaires de l'UE concordaient avec celles des institutions budgétaires indépendantes;
2. le comité budgétaire européen était en mesure de fournir des avis indépendants.

Risque d'incohérence entre les évaluations de la Commission et des institutions budgétaires indépendantes concernant le respect des règles budgétaires de l'UE

Le droit de l'UE n'est pas prescriptif en ce qui concerne les règles budgétaires nationales (par exemple pour ce qui est de leur nombre, de leur type ou des détails de leur conception), mais il dispose qu'elles doivent promouvoir efficacement le respect des valeurs de référence en matière de déficit et de dette fixées conformément aux obligations découlant du TFUE. En réalité, les parties au pacte budgétaire (voir point 06) ont adopté des règles budgétaires nationales étroitement liées à celles du volet préventif du PSC.

À l'instar de ce dernier, le TSCG exige une position budgétaire «à l'équilibre ou en excédent», c'est-à-dire un solde structurel égal ou supérieur à l'OMT, ou conforme à la trajectoire d'ajustement en vue de sa réalisation. Qui plus est, la réalisation de l'OMT, ou les progrès accomplis à cette fin, doivent être évalués sur la base d'une analyse du respect du critère de dépenses du PSC, qui veut que ces dernières n'augmentent pas plus rapidement que le PIB potentiel (une comparaison des règles du volet préventif du PSC et de celles du TSCG est présentée à l'annexe IV).

Dans certains États membres (par exemple l'Italie et le Portugal), les institutions budgétaires indépendantes sont en outre chargées d'évaluer le respect des règles budgétaires de l'UE. Certaines institutions budgétaires indépendantes qui ne sont pas mandatées pour ce faire (par exemple en France) le font de leur propre initiative. Notre enquête auprès des institutions budgétaires indépendantes a montré que la moitié d'entre elles contrôlaient le respect des règles budgétaires chiffrées de l'UE.

Celles auprès desquelles nous avons réalisé une enquête considèrent que leur évaluation du respect des règles budgétaires de l'UE ne fait pas double emploi avec celle de la Commission, mais la complète, dans la mesure où elle peut favoriser l'appropriation des règles budgétaires de l'UE par les autorités nationales. Nos entretiens avec les institutions budgétaires indépendantes ont permis de confirmer leurs réponses. Cependant, les institutions budgétaires indépendantes qui contrôlent uniquement le respect des règles budgétaires nationales ne sont pas favorables au fait de devoir également contrôler celui des règles budgétaires de l'UE. L'une des raisons avancées est le risque en matière de réputation en cas d'appréciations divergentes.

En effet, lorsque tant la Commission que les institutions budgétaires indépendantes évaluent le respect des règles budgétaires de l'UE, il se peut qu'elles parviennent à des conclusions différentes. Cela est notamment dû au fait que, comme nous l'avons déjà fait observer dans notre rapport spécial n° 18/2018, la Commission fait amplement usage de son pouvoir d'appréciation⁴¹ lors de l'évaluation de la conformité avec les règles budgétaires de l'UE (à savoir le respect de la trajectoire d'ajustement en vue de la réalisation de l'OMT).

Par ailleurs, le règlement établissant le PSC autorise une marge d'écart assez conséquente par rapport à la valeur de référence d'un État membre⁴² en permettant de tenir compte d'un certain nombre de facteurs dans l'évaluation du respect des règles budgétaires. Parmi ces facteurs, citons:

1. la mise en œuvre de réformes structurelles majeures;
2. les circonstances inhabituelles;
3. le besoin d'investissements publics;
4. d'«autres facteurs» non spécifiés.

Dès lors, lorsqu'un État membre s'écarte sensiblement des ajustements budgétaires (c'est-à-dire des réductions du déficit public) auxquels il est censé procéder, la Commission peut au final décider de ne pas agir et considérer que l'État membre respecte les règles budgétaires de l'UE.

Dans leurs réponses à notre enquête, les institutions budgétaires indépendantes ont également évoqué ces problèmes, qu'elles considèrent comme des faiblesses susceptibles d'impacter leurs travaux. Environ 40 % de celles qui ont répondu estimaient que ces questions pouvaient potentiellement entraîner des différences entre leur évaluation du respect de l'OMT ou de la trajectoire d'ajustement en vue de sa réalisation et celle effectuée par la Commission (voir figure 3).

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

Les autres causes de divergences (voir point 49) tiennent au fait que pour calculer le PIB potentiel, les institutions budgétaires indépendantes i) utilisent leur propre méthodologie et/ou ii) s'appuient sur leurs propres hypothèses et ensembles de données. La Commission a toutefois renforcé sa coopération avec elles, en leur expliquant sa propre méthodologie afin de contribuer à prévenir ces différences.

Enfin, dans ses conclusions sur le respect des règles budgétaires de l'UE, la Commission peut tenir compte des discussions qu'elle a avec les autorités de l'État membre concerné et auxquelles les institutions budgétaires indépendantes ne participent pas.

Le risque d'incohérence entre les conclusions des institutions budgétaires indépendantes et celles de la Commission a déjà été mentionné par le comité budgétaire européen⁴³ et est également confirmé par notre enquête. En effet, 20 % des institutions budgétaires indépendantes ont indiqué qu'elles avaient déjà constaté de telles différences. Des exemples de conclusions divergentes sont présentés à l'encadré 3.

La création du comité budgétaire européen a constitué une avancée, mais son rôle et son indépendance peuvent être renforcés

Le rapport des cinq présidents envisageait les missions suivantes pour le comité budgétaire européen:

• coordonner le réseau des conseils budgétaires nationaux et respecter les mêmes normes d'indépendance;
• fournir des conseils mais non mettre en œuvre des politiques. Le contrôle du respect des règles devrait rester de la compétence de la Commission européenne, qui devrait pouvoir s'écarter de l'avis du comité budgétaire européen pour autant qu'elle ait des motifs valables et qu'elle les étaie;
• porter un jugement économique, plutôt que juridique, sur l'orientation budgétaire, tant au niveau national que de la zone euro, dans le contexte des règles budgétaires de l'UE. Ce jugement serait fondé sur les règles énoncées dans le pacte de stabilité et de croissance;
• être à même d'émettre des avis dans les cas où il le juge nécessaire, notamment dans le cadre de l'évaluation des programmes de stabilité, de la présentation des projets de plans budgétaires annuels et de l'exécution des budgets nationaux;
• fournir une évaluation ex post de la manière dont le cadre de gouvernance a été mis en œuvre.

Cependant, dans la décision 2015/1937, la Commission a omis la plupart des aspects de ces missions liés à la dimension nationale. En particulier, elle n'a pas chargé le comité budgétaire européen d'émettre des avis sur les programmes nationaux de stabilité ou de convergence, les plans budgétaires nationaux ou l'exécution des budgets nationaux. En outre, elle l'a simplement chargé de coopérer avec les institutions budgétaires indépendantes plutôt que de les coordonner. Nous observons que les institutions budgétaires indépendantes étaient elles-mêmes opposées à une coordination par la BCE, parce qu'elles la considéraient comme allant à l'encontre de l'objectif de renforcement de l'appropriation nationale et qu'elle aurait nui à leur indépendance.

Dans un discours prononcé en novembre 2015, le président de l'Eurogroupe a estimé qu'il était utile de disposer d'une grande organisation sœur européenne des conseils budgétaires nationaux, instituée en dehors de la Commission, pour fournir des évaluations indépendantes des projets de budgets nationaux, sur lesquelles la Commission peut fonder son avis (politique).

Par ailleurs, dans leur rapport, les cinq présidents appelaient à ce que le comité budgétaire européen «respecte les mêmes normes d'indépendance» que celles imposées aux institutions budgétaires indépendantes par le règlement n° 473/2013.

La décision 2015/1937 dispose, en son article 4, que les membres du comité agissent en toute indépendance. L'indépendance du comité budgétaire européen pâtit toutefois de son régime statutaire faible et de ses ressources limitées⁴⁵.

1. le président et les membres du comité sont nommés par la Commission. Leur mandat est à temps partiel, court (trois ans) et renouvelable une fois, et il n'y a pas de dispositions ayant trait à leur révocation (par exemple en cas d'incapacité ou de faute grave);
2. comme les règles régissant le comité budgétaire européen relèvent d'une décision de la Commission, celle-ci peut les modifier;
3. le comité ne jouit d'aucune indépendance financière, ne disposant pas de son propre budget, et il ne peut pas librement gérer ses ressources humaines. Son budget relève du budget «euro et dialogue social» du cabinet du vice-président de la Commission et couvre la rémunération des membres (qui ont le statut de conseillers spéciaux) et les coûts de leurs déplacements professionnels. Le secrétariat du comité est une unité du secrétariat général de la Commission. Ses dépenses (déplacements professionnels, invitation d'experts, organisation d'ateliers, etc.) sont dès lors couvertes par le budget opérationnel du secrétariat général;
4. le comité budgétaire européen est attaché au secrétariat général de la Commission et siège dans des locaux de celui-ci, tandis que son site internet est également hébergé par la Commission.

Les facteurs susmentionnés font que la structure institutionnelle est faible, comme l'a également souligné la BCE, en affirmant que la création du comité budgétaire européen sur la base d'une décision de la Commission et au sein de la structure organisationnelle de celle-ci n'était pas conforme aux normes établies pour ses homologues au niveau national⁴⁶. Le FMI s'est exprimé dans le même sens⁴⁷.

En outre, alors que le rapport des cinq présidents stipule que le comité budgétaire européen «devrait être à même d'émettre des avis dans les cas où il le juge nécessaire», la décision 2015/1937 prévoit uniquement la publication d'un rapport annuel. Le comité budgétaire européen ne s'y voit pas offrir explicitement la possibilité de publier des évaluations en temps réel ou d'émettre des avis publics, ce qui lui serait de toute façon difficile en raison de ses ressources limitées.

Dans la pratique, le comité publie deux types de rapports périodiques: 1) son évaluation de l'orientation budgétaire appropriée pour la zone euro, en juin et 2) un rapport annuel, en fin d'exercice. Il a en outre publié récemment une évaluation des règles budgétaires de l'UE⁴⁸.

Notre évaluation des quatre rapports publiés en 2017 et en 2018 est qu'ils présentent une bonne qualité analytique. Cela a été confirmé par les parties prenantes que nous avons rencontrées dans les États membres de notre échantillon et par notre enquête auprès des institutions budgétaires indépendantes, qui étaient 87 % à juger «bonne» la qualité de l'analyse dans les rapports du comité, contre 10 % qui la trouvaient «moyenne» et 3 % seulement, «médiocre».

Dans son rapport annuel, le comité budgétaire européen fournit une évaluation de la mise en œuvre du cadre budgétaire de l'Union. Il formule en outre, dans une section spécifique, des propositions concernant l'évolution future de ce cadre budgétaire. Toutefois, si dans ses rapports annuels, le comité évalue aussi une sélection d'aspects liés à l'efficience des institutions budgétaires indépendantes, tels que la manière dont celles-ci mettent en œuvre le principe «appliquer ou expliquer» et la question de savoir si leur droit d'accès à l'information est garanti, il n'indique nullement, dans la section spécifique consacrée aux propositions, comment améliorer la situation de ces institutions.

Qui plus est, la décision 2015/1937 ne précise pas comment les propositions du comité budgétaire européen doivent alimenter le processus décisionnel interne de la Commission. En réalité, celle-ci peut les ignorer sans devoir se justifier car, contrairement à ce qui était proposé dans le rapport des cinq présidents, elle n'est pas liée par le principe «appliquer ou expliquer». Ce problème a été soulevé par la BCE⁴⁹ ainsi que par le Médiateur européen⁵⁰.

Dans sa réponse au Médiateur européen, le Vice-président de la Commission européenne a expliqué qu'il était impossible d'établir un strict parallèle entre le comité budgétaire européen et les institutions budgétaires indépendantes. Les institutions budgétaires indépendantes nationales sont des organismes qui surveillent la conformité des politiques nationales avec les règles budgétaires. Le comité budgétaire européen ne surveille pas le budget de l'UE ou son exécution; il s'agit d'un organe consultatif indépendant au sein de la Commission. C'est pourquoi le Vice-président de la Commission européenne a fait valoir que le principe «appliquer ou expliquer» ne valait pas dans ce contexte.

La qualité de l'analyse du comité budgétaire européen et les points de vue critiques qu'il exprime indiquent que, bien qu'il soit intégré au sein de la Commission, il parvient à émettre des avis indépendants. Toutefois, cette indépendance repose uniquement de la composition actuelle du comité plutôt que sur sa structure institutionnelle. Notre enquête a montré que les institutions budgétaires indépendantes ont une perception ambivalente de l'indépendance du comité budgétaire européen: 53 % d'entre elles considèrent qu'il jouit d'une «indépendance limitée», tandis que 47 % estiment qu'il est «totalement indépendant».

La Commission n'a eu jusqu'ici qu'une assurance limitée quant à la mise en œuvre appropriée des cadres budgétaires nationaux

Les exigences initiales relatives aux cadres budgétaires des États membres n'ont pas été énoncées dans un règlement, mais ont pris la forme d'une directive. De ce fait, la mise en œuvre de ces exigences prend plus de temps et les États membres disposent d'une marge d'appréciation quant à ses modalités.

Cependant, dans son rapport 2011 sur les finances publiques dans l'UEM, publié en 2012⁵¹, la Commission a souligné que le choix d'une directive répondait à la nécessité de parvenir à un équilibre dans les exigences des États membres.

Nous avons cherché à déterminer:

1. si la Commission avait pu tirer des conclusions en temps utile sur la conformité de la législation nationale avec les exigences de l'UE;
2. si l'évaluation de la Commission avait fourni des informations utiles sur la mise en œuvre et l'application des cadres budgétaires nationaux.

Les conclusions relatives à la conformité des lois nationales avec les exigences de l'UE ont pris des retards dus à des facteurs dont la Commission n'avait pas toujours le contrôle

La date limite de transposition de la directive 2011/85 était le 31 décembre 2013. Les États membres devaient communiquer à la Commission leurs mesures nationales de transposition. Ils ont adopté 323 mesures de ce type, mais n'en ont communiqué que 67 (soit 20 %) dans les délais (voir figure 4). En effet, les États membres devaient incorporer dans leur droit national non seulement les exigences de la directive 2011/85, mais également celles découlant du règlement n° 473/2013 et du pacte budgétaire.

Source: Cour des comptes européenne.

Tous les États membres n'ayant pas transposé la directive 2011/85 à la date limite, la Commission a ouvert 17 procédures d'infraction pour non-communication des mesures nationales de transposition. Comme le montre le tableau 2, la majorité de ces affaires (14) ont été clôturées dans l'année, ce qui correspond au délai de référence de la Commission⁵². En raison de la longueur des processus d'adoption de la législation en Slovénie et en Tchéquie, ces pays ont fini de transposer la directive 2011/85 respectivement en 2018 et en 2019. Cela a inévitablement retardé le lancement du processus d'évaluation de la conformité pour les 17 États membres faisant l'objet d'une procédure d'infraction.

La Commission n'ayant pas achevé les évaluations de conformité, qui consistent en des contrôles de transposition et des contrôles de conformité, avant l'expiration de son propre délai de référence⁵³, les objectifs de performance fixés dans les plans de gestion annuels de la DG ECFIN pour la période 2014‑2017 n'ont été atteints qu'en partie.

À l'issue de ses contrôles de transposition et de conformité, la Commission a engagé des «procédures EU Pilot» contre 11 États membres en août 2016, contre sept autres en avril 2017 puis à nouveau contre sept autres en juillet 2019. Il s'agissait d'une première étape pour tenter de résoudre les problèmes de transposition et ainsi éviter d'engager des procédures formelles d'infraction dans la mesure du possible. En ce qui concerne les trois États membres restants, la Commission n'avait pas encore décidé, en septembre 2019, de lancer de procédures EU Pilot.

L'ordre dans lequel les procédures EU Pilot se sont succédé (voir tableau 3) n'a pas été établi dans un plan de mise en œuvre, mais s'explique par des raisons opérationnelles, à savoir le fait que les États membres n'étaient pas en mesure de participer à des «dialogues EU Pilot» en anglais avec la Commission pour la première série, et le degré de préparation en interne de la Commission pour la deuxième et la troisième. Ainsi, certains États membres de la zone euro dont la dette des administrations publiques est élevée – et pour lesquels il est donc plus important de parvenir à une position budgétaire saine – n'ont pas été évalués en priorité (voir figure 5).

En 2014 (alors que la transposition en droit national était censée être terminée), les sept États membres de la zone euro contre lesquels la Commission a engagé une procédure EU Pilot en 2019 (voir figure 5, troisième colonne) représentaient 77 % du PIB de la zone euro (66 % du PIB combiné de l'ensemble des États membres de l'UE sans compter le Royaume-Uni et 56 % en le comptant) ainsi que 77 % de la dette publique de la zone euro (72 % de la dette publique combinée de l'ensemble des États membres de l'UE sans compter le Royaume-Uni et 60 % en le comptant).

Source: Cour des comptes européenne.

Les 18 procédures EU Pilot des deux premières vagues ont été clôturées avec un retard considérable, puisqu'elles ont duré en moyenne plus de 65 semaines, soit bien plus que le délai de référence de 20 semaines fixé par la Commission. Dans trois de ces 18 procédures, nous avons constaté des absences de communication particulièrement longues (de près d'un an, voire plus) durant lesquelles la Commission attendait que les États membres mettent en œuvre les mesures requises. Ces trois procédures ont finalement été clôturées dans les deux ans à compter de leur lancement. Dans un cas, la Commission a rejeté les réponses de l'État membre (Belgique). Au total, 11 procédures EU pilot engagées par la Commission contre des États membres se sont soldées par une évaluation positive de la conformité. Dans sept autres cas, la Commission a rejeté les réponses des États membres. Quatre de ces procédures ont été clôturées avant septembre 2019. La Commission poursuit ses échanges informels avec les autres États membres (voir tableau 3), mais elle n'a pas encore entamé de procédure d'infraction⁵⁴.

* Durée calculée jusqu'au 30 septembre 2019.

Source: Cour des comptes européenne.

La Commission a dû engager 17 procédures d'infraction pour «non-communication» (voir point 73) et les États membres ont dû prendre 102 mesures nationales de transposition supplémentaires à la suite des contrôles de conformité effectués par la Commission au cours de la période 2015‑2019 (voir figure 4). Avec le recul, cela donne à penser que la Commission avait sous-estimé les difficultés rencontrées par les États membres pour transposer la directive 2011/85 et n'avait pas pris de mesures préventives pour les aider à le faire dans les délais. La Commission dispose de tout un éventail d'«outils d'aide au respect de la législation», qu'elle peut déployer à différentes phases du cycle d'élaboration des politiques⁵⁵ pour aider les États membres à appliquer correctement le droit de l'UE. Dans le cas de la directive 2011/85, elle ne l'a cependant fait que dans une mesure limitée.

La Commission a fourni des orientations aux États membres sur les cadres budgétaires nationaux. En effet, en sus des échanges intervenus lors des procédures EU Pilot, il y a également eu des échanges principalement informels (courriels, appels téléphoniques ou réunions bilatérales), qui ont par exemple donné lieu à des réexamens de projets de législation des États membres visant à transposer la directive 2011/85. Ces échanges ont été confirmés par les parties prenantes que nous avons rencontrées, ainsi que par notre enquête auprès des institutions budgétaires indépendantes (voir figure 6). Il est à noter que la Commission a fourni moins de soutien et d'orientations pour garantir l'application effective des cadres budgétaires nationaux qu'elle ne l'a fait pour veiller au respect des exigences de l'UE par les États membres.

Source: Enquête de la Cour des comptes européenne.

Jusqu'ici, les évaluations de la Commission ont eu une valeur informative limitée, en raison du calendrier ou de considérations liées au mandat

Nous avons analysé les évaluations réalisées par la Commission en vertu de la directive 2011/85, du TSCG et du règlement n° 473/2013.

Évaluation de l'application de la directive 2011/85

Après avoir évalué la conformité des mesures nationales de transposition, la Commission devait contrôler et évaluer l'application de la directive 2011/85.

La Commission n'a pas encore commencé à évaluer l'application de la directive 2011/85 de manière structurée et systématique. Elle prévoit de le faire⁵⁶ lorsqu'elle aura fini d'évaluer la transposition des exigences de la directive 2011/85 en droit national par les États membres (voir tableau 3).

En octobre 2019, la Commission n'avait toujours pas mis en place de stratégie définissant la méthodologie, les critères, les étapes et les éléments livrables par les États membres, en vue de garantir un suivi approprié et en temps utile de l'application de la directive 2011/85.

La performance budgétaire de certains États membres qui ont pourtant mis en œuvre la directive 2011/85 (par exemple l'Italie et l'Espagne) ne présente pas les améliorations requises par le PSC. La Commission n'a toutefois pas encore exercé ses pouvoirs de surveillance⁵⁷ en procédant à une évaluation axée sur la performance opérationnelle d'éléments essentiels des cadres budgétaires nationaux. Ce type d'approche est par exemple appliqué par le FMI dans son évaluation de la transparence budgétaire (Fiscal Transparency Evaluation).

La Commission peut aussi réaliser une évaluation des dépenses publiques et de la responsabilité financière (évaluation PEFA), dont elle a elle-même contribué, par l'intermédiaire de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DG DEVCO), à élaborer la méthodologie en collaboration avec le FMI et la Banque mondiale. Elle dispose donc, en interne, des connaissances nécessaires à la réalisation des évaluations PEFA.

Outre l'évaluation de la conformité et de l'application de la directive 2011/85, la Commission était également tenue de réaliser un réexamen de l'adéquation de cette dernière pour la mi-décembre 2018 au plus tard.

L'obligation de réexaminer l'adéquation de la directive ne figurait pas spécifiquement dans la proposition initiale de la Commission, mais elle a été ajoutée au cours du processus législatif. En outre, alors que les cadres budgétaires à moyen terme constituent un élément central des cadres budgétaires nationaux et de la directive 2011/85, ils ne sont pas explicitement couverts par l'examen de l'adéquation. Nous prenons toutefois acte de l'intention de la Commission d'inclure les cadres budgétaires à moyen terme dans le champ de ce réexamen.

Malgré ce délai de décembre 2018, en octobre 2019, la Commission n'avait toujours pas publié son réexamen de l'adéquation de la directive 2011/85.

Toutefois, se fondant sur une étude économique, la Commission a conclu en janvier 2019 que l'appropriation au niveau national des règles budgétaires de l'UE avait été renforcée ces dernières années par la création de cadres budgétaires nationaux plus robustes, à la suite des initiatives législatives présentées au niveau de l'UE⁵⁸. L'étude en question s'appuyait sur des données économétriques montrant un lien entre la qualité des cadres budgétaires à moyen terme (mesurée par l'indice des cadres budgétaires nationaux, voir point 04) et le solde primaire corrigé des variations conjoncturelles. Ce lien fort est interprété comme révélateur d'un effet positif sur la discipline budgétaire, dû à l'appropriation au niveau national.

L'indice des cadres budgétaires nationaux mesure la qualité de ces derniers sur la base de 11 critères (voir tableau 4). L'une des exigences de la directive 2011/85 n'est couverte par aucun de ces critères, tandis que six de ces derniers ne correspondent pas à des exigences de la directive, mais à d'autres caractéristiques jugées souhaitables par la Commission.

Remarque: ✘: non compris.

Source: Cour des comptes européenne.

Cependant, malgré son utilité, cette analyse ne saurait être considérée comme un réexamen de l'adéquation de la directive 2011/85 en ce qui concerne les exigences applicables aux cadres budgétaires à moyen terme, et ce pour les raisons suivantes:

• l'indice des cadres budgétaires à moyen terme utilisé dans le cadre de cette analyse repose sur la base de données consacrée à la gouvernance budgétaire (voir point 04), qui contient des informations provenant, pour l'essentiel, des autorités nationales plutôt que d'une évaluation autonome de la Commission concernant le fonctionnement des cadres budgétaires nationaux;
• les critères utilisés pour calculer l'indice et les exigences de la directive 2011/85 ne se recoupent qu'en partie (voir point 91);
• une amélioration de l'indice peut simplement être due à l'adoption d'une réforme budgétaire, avant même que celle-ci n'entre en vigueur, auquel cas l'indice renseigne uniquement sur la conformité de ses dispositions plutôt que sur ses effets réels (voir encadré 4);
• l'indice couvre la période 2006‑2015. Or, les procédures EU Pilot n'ont commencé qu'après 2015, ce qui veut dire que l'indice ne saurait refléter les évaluations de la Commission relatives à la transposition ou à l'application de la directive 2011/85;
• l'indice des cadres budgétaires à moyen terme affiche une amélioration (augmentation de la note) pour les États membres de la zone euro en 2011 ou pour des exercices antérieurs, sauf en ce qui concerne la France, l'Allemagne et la Finlande (légère augmentation respectivement en 2012, 2013 et 2015) ainsi que le Luxembourg (2014). Les améliorations intervenues jusqu'en 2011 ne peuvent toutefois pas être considérées comme reflétant l'impact de la directive 2011/85, qui n'est entrée en vigueur que le 13 décembre 2011. Les États membres qui bénéficient d'un programme d'assistance financière (Irlande, Grèce, Espagne, Chypre, Lettonie et Portugal) ont également connu des améliorations, tout comme un État membre en voie d'adhésion à la zone euro (la Lituanie). Or, dans son analyse, si elle reconnaît le rôle joué par les programmes d'assistance financière, la Commission n'établit pas de distinction entre les effets de la directive 2011/85 et ceux des obligations découlant de ces programmes ou de la volonté d'un État membre d'adhérer à la zone euro.

Évaluation du pacte budgétaire

En vertu du TSCG, la Commission est tenue de présenter «en temps utile» un rapport évaluant la conformité des dispositions nationales adoptées par les États membres avec le pacte budgétaire (voir point 06). Sur la base des informations communiquées par les États membres, la Commission a publié son rapport le 22 février 2017⁵⁹. Conformément à son mandat, la Commission a centré son évaluation sur la conformité juridique des dispositions nationales. Elle n'a pas reçu de mandat pour évaluer l'application effective des nouvelles règles nationales transposant le pacte budgétaire.

Les principales conclusions qui peuvent être tirées du rapport sont les suivantes:

• tous les États membres ont mis en place une règle d'équilibre budgétaire contraignante, même si certains seulement l'ont fait au niveau constitutionnel;
• la définition des circonstances exceptionnelles autorisant un écart temporaire par rapport à l'OMT diffère d'un État membre à l'autre;
• le degré d'automaticité du mécanisme de correction et la portée des mesures correctrices requises varient d'un État membre à l'autre;
• des dispositions juridiques ont été adoptées dans tous les États membres pour mettre en place des institutions budgétaire indépendantes, même si la Commission nourrit quelques préoccupations concernant les garanties d'indépendance de certaines d'entre elles;
• de nombreux États membres n'avaient pas encore intégré le principe «appliquer ou expliquer» dans leur cadre juridique (à savoir l'obligation pour le gouvernement de se justifier lorsqu'il ne se conforme pas aux évaluations de l'institution budgétaire indépendante), mais ils se sont engagés à l'appliquer de manière appropriée.

L'évaluation globale de la Commission était positive, même si la transposition du pacte budgétaire a été lente et incomplète. En réalité, pour 16 États membres, l'évaluation positive de la conformité était subordonnée à la mise en œuvre des engagements qu'ils avaient pris. Or, comme l'a souligné la BCE⁶⁰, les engagements ne suffisent pas à pallier l'absence de dispositions légales, car ils ne sont pas opposables. L'évaluation était donc incomplète et, en se satisfaisant des engagements pris, la Commission a affaibli les exigences.

Évaluation de la mise en œuvre du règlement n° 473/2013

En novembre 2014, la Commission a procédé à une première évaluation de l'application du règlement n° 473/2013, dans le cadre du réexamen de la gouvernance économique concernant les actes législatifs régissant le «six-pack» et le «two-pack». Toutefois, l'évaluation n'a pas été concluante, car elle est intervenue trop peu de temps après l'entrée en vigueur du règlement n° 473/2013. L'évaluation finale est attendue pour fin 2019.

La Commission surveille également l'évolution des législations nationales relatives aux cadres budgétaires nationaux et leur application dans le contexte du semestre européen⁶¹, bien que dans une mesure limitée: elle vérifie en effet si les positions budgétaires des États membres s'approchent de leur OMT (voir point 46), mais n'évalue pas de façon détaillée le fonctionnement de leurs cadres budgétaires nationaux. De plus amples informations sur les différentes étapes sont présentées à la figure 7.

Source: Cour des comptes européenne.

Conclusions et recommandations

Nous avons examiné si les actions de la Commission destinées à renforcer les cadres budgétaires des États membres de l'UE avaient permis d'atteindre les résultats escomptés. Nous en concluons qu'en proposant la directive 2011/85 et le règlement n° 437/2013, qui ont été adoptés, ainsi que le projet de directive de 2017, pour lequel le processus législatif est toujours en cours, la Commission a contribué à favoriser l'amélioration des cadres budgétaires nationaux (point 17).

Toutefois, elle n'a pas précisé comment elle réduira au minimum les divergences entre ses propres évaluations et celles des institutions budgétaires indépendantes concernant le respect des règles budgétaires de l'UE dans les cas où celui-ci est évalué aussi bien par elle que par l'institution budgétaire indépendante nationale.

Il arrive que la Commission parvienne à des conclusions différentes de celles tirées par une institution budgétaire indépendante nationale. L'une des raisons en est que lorsqu'elle évalue ce respect, la Commission fait pleinement usage de la marge de discrétion que lui accorde le droit de l'UE et de son pouvoir d'interprétation de cette marge. Cela vaut en particulier pour les «circonstances exceptionnelles» acceptées comme justification pour assouplir les ajustements demandés aux États membres qui n'ont pas encore atteint leurs objectifs budgétaires à moyen terme (points 45 à 55).

La Commission devrait renforcer sa coopération avec les institutions budgétaires indépendantes afin de leur permettre de jouer leur rôle de manière efficace et pour réduire au minimum les divergences entre ses propres évaluations et celles desdites institutions concernant le respect des règles budgétaires de l'UE.

Quand? À partir de 2020.

Bon nombre des exigences du cadre juridique de l'UE relatives aux cadres budgétaires à moyen terme et aux institutions budgétaires indépendantes ne sont pas conformes aux normes et bonnes pratiques internationales établies par le FMI et l'OCDE, et ce, souvent en contradiction avec le point de vue exprimé dans des documents économiques publiés par la Commission elle-même. S'il est approuvé, le projet de directive de 2017 ne permettra de remédier qu'en partie à ces faiblesses (points 18 à 41).

Pour renforcer encore les cadres budgétaires, la Commission devrait réexaminer les exigences relatives aux cadres budgétaires à moyen terme et aux institutions budgétaires indépendantes, notamment à la lumière des normes et bonnes pratiques internationales, et proposer des mesures appropriées pour en améliorer la portée et l'efficacité. Pour ce faire, elle devrait se fonder sur les observations formulées dans le présent rapport, ainsi que sur les résultats de son examen de l'adéquation et ceux de son évaluation concernant la conformité et l'application de la directive 2011/85 et du règlement n° 473/2013.

Quand? Dans un délai d'un an à compter de la publication de l'évaluation de la Commission relative au «six-pack» et au «two-pack» (qui couvrent la directive 2011/85 et le règlement n° 473/2013).

L'efficacité du comité budgétaire européen est limitée par sa structure institutionnelle actuelle. Qui plus est, la Commission n'est pas tenue au principe «appliquer ou expliquer» (points 56 à 68).

Pour renforcer encore le contrôle de l'application des règles budgétaires de l'UE et l'évaluation indépendante des travaux de la Commission concernant la dimension nationale, la Commission devrait:

1. revoir le mandat ainsi que la structure institutionnelle du comité budgétaire européen et publier les conclusions de cette revue, accompagnées de justifications dans le cas où elle ne proposerait aucune modification;
2. se plier au principe «appliquer ou expliquer», c'est-à-dire justifier publiquement les cas où elle ne se conforme pas aux évaluations du comité budgétaire européen.

Quand? Dans un délai d'un an à compter de la publication de l'évaluation de la Commission relative au «six-pack» et au «two-pack» (qui couvrent la directive 2011/85 et le règlement n° 473/2013).

La Commission n'a pas encore achevé son évaluation de la conformité des législations nationales avec les exigences de la directive 2011/85, évaluation qui comporte des contrôles de transposition et de conformité (points 72 à 80).

Les évaluations de la Commission concernant l'application du cadre juridique établi par l'UE (directive 2011/85 et règlement n° 473/2013) n'ont pas encore été réalisées ou l'ont été à un stade trop précoce de la mise en œuvre pour être utiles (points 84 à 92 et 96).

Actuellement, le suivi de l'évolution des cadres budgétaires nationaux assuré par la Commission est, entre autres, fondé sur la base de données consacrée à la gouvernance budgétaire. Cette base de données contient des informations fournies par les États membres qui concernent principalement la structure institutionnelle des cadres budgétaires nationaux plutôt que leur fonctionnement réel (point 92).

Pour évaluer si les objectifs fixés dans les actes juridiques (directive 2011/85 et règlement n° 473/2013) ont été atteints, et compte tenu du fait que huit et six ans se sont écoulés respectivement depuis leur adoption, la Commission devrait:

1. achever sans plus tarder l'évaluation de la conformité;
2. réaliser et publier dès que possible un réexamen complet de l'adéquation de la directive 2011/85;
3. revoir les questionnaires relatifs à la base de données consacrée à la gouvernance budgétaire ou trouver un autre outil adéquat qui permette de demander périodiquement des informations complètes sur le fonctionnement réel des cadres budgétaires nationaux;
4. suivre régulièrement le fonctionnement des cadres budgétaires nationaux, selon une méthodologie structurée axée sur la performance opérationnelle des éléments clés des cadres budgétaires nationaux. La Commission devrait assurer un suivi de toute faiblesse importante constatée.

Quand? D'ici la mi-2020 pour l'alinéa a), d'ici la fin 2019 pour l'alinéa b), d'ici la fin 2020 pour l'alinéa c) et à compter de 2021 pour l'alinéa d).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre IV, présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 15 octobre 2019.

Par la Cour des comptes

Klaus-Heiner Lehne
Président

Annexes

Annexes I – Chronologie des bases juridiques et publications pertinentes

Source: Cour des comptes européenne.

Annexe II – Point de vue de la Commission concernant le cadre budgétaire à moyen terme

i) Un seul et même processus pour établir le cadre budgétaire à moyen terme et le budget annuel, et intégration complète de la documentation

La Commission avait reconnu le problème dès 2011 en soulignant que si les programmes de stabilité ou de convergence présentaient déjà un caractère pluriannuel, les documents stratégiques en question étaient restés d'une pertinence politique limitée dans le débat entourant les discussions sur les stratégies budgétaires, en dépit du fait que les États membres sont censés établir leur budget conformément à leurs engagements au titre du PSC⁶². Par ailleurs, dans son rapport d'étape de 2012 sur la mise en œuvre de la directive 2011/85, la Commission a fait référence à l'intégration du cadre budgétaire à moyen terme dans le cycle budgétaire annuel et à l'intégration complète de la documentation comme des éléments essentiels devant «être soigneusement étudiés»⁶³.

ii) Contrôles prospectifs des dépenses en vue d'assurer le respect des plans à moyen terme

En ce qui concerne les dispositions relatives aux reports, la Commission a souligné la nécessité de limiter le volume des crédits non dépensés pouvant être reportés à l'exercice suivant (ou à des exercices ultérieurs), faute de quoi ces dispositions pourraient amoindrir la sévérité et le pouvoir prédictif du cadre⁶⁴. Par ailleurs, elle considère la constitution de réserves pour imprévus et la fixation de règles pour y accéder comme une caractéristique indispensable de tout cadre pluriannuel⁶⁵.

iii) Mécanisme relatif à l'obligation de rendre compte⁶⁶

Il y a également lieu de constater que l'absence de dispositions concernant le suivi de l'exécution pluriannuelle du budget contraste avec la position de la Commission sur les spécifications essentielles des cadres budgétaires à moyen terme. En effet, depuis 2006, dans le cadre de sa méthodologie de calcul de l'indice des cadres budgétaires à moyen terme, la Commission considère le suivi et l'exécution des objectifs budgétaires pluriannuels comme l'une des cinq dimensions permettant d'évaluer la qualité des cadres budgétaires à moyen terme dans les États membres⁶⁷. Qui plus est, elle a reconnu dès 2007 que l'absence de suivi constituait une faiblesse dans l'ensemble des États membres⁶⁸. Elle a par ailleurs rappelé en 2010 que l'analyse des écarts par rapport à la trajectoire budgétaire envisagée, ainsi que les mécanismes de contrôle et de correction, étaient des éléments indispensables de la conception des cadres budgétaires à moyen terme⁶⁹.

Annexe III – Hétérogénéité des institutions budgétaires indépendantes

* ETP: équivalent(s) temps plein.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base des données fournies par la Commission.

Annexe IV – Les règles budgétaires découlant du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et du pacte budgétaire

Sigles, acronymes et abréviations

BCE: Banque centrale européenne

Conseil: Conseil de l'UE

Conseil Ecofin: Conseil «Affaires économiques et financières»

DG ECFIN: direction générale des affaires économiques et financières de la Commission européenne

FMI: Fonds monétaire international

OCDE: Organisation de coopération et de développement économiques

OMT: Objectif (budgétaire) à moyen terme

PEFA: dépenses publiques et responsabilité financière (Public Expenditure and Financial Accountability)

PIB: Produit intérieur brut

PSC: Pacte de stabilité et de croissance

RPP: recommandation par pays

TFUE: traité sur le fonctionnement de l'Union européenne

TSCG: traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire

Glossaire

Base de données consacrée à la gouvernance budgétaire: instrument de la Commission contenant des informations sur les principaux éléments des cadres de gouvernance budgétaire des États membres, à savoir les règles budgétaires nationales, les institutions budgétaires indépendantes et les cadres budgétaires à moyen terme.

Cadre budgétaire à moyen terme: dispositions budgétaires étendant l'horizon d'élaboration de la politique budgétaire au-delà du calendrier budgétaire annuel.

Cadre budgétaire national: ensemble des mesures, procédures, règles et institutions qui sous-tendent la politique budgétaire.

Comité budgétaire européen: organe consultatif auprès de la Commission, ayant pour mission d'évaluer la mise en œuvre des règles budgétaires de l'UE, de proposer des modifications du cadre budgétaire et de réaliser des évaluations économiques.

Comité de politique économique (CPE): organe consultatif auprès du Conseil Ecofin et de la Commission, contribuant à promouvoir le consensus sur la politique économique (y compris l'emploi et la croissance) ainsi que la viabilité des finances publiques.

Contrôle de conformité: première vérification en vue de déterminer si toutes les dispositions requises d'une directive sont couvertes par les mesures nationales de transposition.

Contrôle de transposition: évaluation du caractère approprié des mesures nationales de transposition et de leur compatibilité avec les dispositions de la directive.

Évaluation de la conformité: évaluation de la transposition et de l'application conforme au niveau national d'une directive de l'UE.

Institution budgétaire indépendante: organisme public qui promeut une politique budgétaire saine et des finances publiques viables en réalisant diverses tâches, y compris des prévisions macroéconomiques et budgétaires et des évaluations de la conformité budgétaire.

Mécanisme de correction automatique: obligation de mettre en œuvre des mesures correctrices qui s'impose automatiquement si des écarts importants sont observés par rapport à l'objectif à moyen terme ou à la trajectoire d'ajustement propre à permettre sa réalisation.

Mise en application: action de mise en vigueur de la législation nationale et de l'UE.

Objectif budgétaire à moyen terme (OMT): objectif de politique budgétaire propre à chaque pays, prévu par le pacte de stabilité et de croissance. Pour la plupart des États membres, il s'établit à 1 % du produit intérieur brut (PIB), tandis que pour les États membres de la zone euro, il est un peu plus strict (0,5 % du PIB), à moins qu'ils n'aient un taux d'endettement faible.

Pacte budgétaire: accord visant à renforcer la discipline budgétaire, conclu par 22 des 25 parties contractantes qui ont signé le traité intergouvernemental sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire.

Pacte de stabilité et de croissance (PSC): ensemble de règles adoptées en 1997 pour préserver la stabilité de l'Union économique et monétaire en faisant en sorte que les États membres aspirent à des finances publiques saines et coordonnent leurs politiques budgétaires.

Performance budgétaire: respect de la discipline budgétaire pour favoriser la stabilité macroéconomique et une croissance durable.

PIB potentiel: notion théorique désignant le niveau de production (produit intérieur brut) réalisable pour une année donnée avec un taux d'inflation stable. Le PIB potentiel augmente avec le temps, à un rythme qui n'est pas nécessairement constant. Le niveau de production et le taux de croissance ne peuvent être mesurés directement et doivent être estimés.

Procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM): la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques vise à prévenir ainsi qu'à détecter et à traiter l'apparition de déséquilibres macroéconomiques potentiellement préjudiciables qui pourraient avoir des effets négatifs sur la stabilité économique d'un État membre particulier, de la zone euro ou de l'UE dans son ensemble.

Procédure EU Pilot: dialogue informel entre la Commission et un État membre sur un éventuel non-respect du droit de l'UE, avant le lancement d'une procédure formelle d'infraction.

Programmes de stabilité ou de convergence: en vertu du pacte de stabilité et de croissance, les États membres sont tenus de présenter chaque année un document définissant leurs plans budgétaires pour les trois prochaines années. Ces programmes sont utilisés par la Commission et les ministres des finances pour déterminer si les pays sont sur la bonne voie pour atteindre leur objectif budgétaire à moyen terme. Les pays de la zone euro présentent des «programmes de stabilité», tandis que les États membres qui n'ont pas adopté l'euro produisent des «programmes de convergence».

Projet de plan budgétaire: document que les gouvernements des États membres de la zone euro doivent présenter chaque année à la Commission pour servir de base à la coordination des politiques budgétaires.

Règle budgétaire: limite permanente en matière de politique budgétaire, souvent exprimée sous la forme d'un plafond ou d'un objectif chiffré par rapport au produit intérieur brut et appliquée à un indicateur de performance budgétaire.

Règle en matière de dépenses: limitation durable des dépenses en valeur absolue ou de leur taux de croissance.

Règle relative à l'équilibre budgétaire: la situation budgétaire des administrations publiques doit être à l'équilibre ou en excédent. Le pacte de stabilité et de croissance et le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire disposent tous deux que cette règle est réputée être respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme.

Réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE (Network of EU IFIs): plateforme d'échange de vues et d'expertise et de mise en commun des ressources créée en 2015. Ouvert à tous les organismes indépendants de surveillance budgétaire, ce réseau est présidé par l'une des institutions budgétaires indépendantes.

Réseau européen des institutions budgétaires indépendantes (EU Network of IFIs): groupe créé en 2013 sous les auspices de la Commission. Rassemblant les institutions budgétaires indépendantes nationales de l'UE et le comité budgétaire européen, il est présidé par la Commission.

Semestre européen: cycle annuel établissant un cadre pour coordonner et suivre les avancées des politiques macroéconomiques des États membres de l'UE, en particulier les politiques budgétaires telles qu'elles sont définies par le pacte de stabilité et de croissance.

«Six-pack»: paquet législatif de l'UE relatif à la gouvernance économique. Composé de six mesures législatives (cinq règlements et la directive 2011/85), il a été adopté en novembre 2011.

Solde primaire: solde budgétaire hors paiement des intérêts de la dette publique.

Solde structurel: solde budgétaire réel, hors composante conjoncturelle, mesures ponctuelles et autres mesures temporaires. Il donne une indication de la tendance sous-jacente du solde budgétaire.

Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire: traité intergouvernemental adopté en 2012, qui établit des règles pour encourager la discipline budgétaire et la coordination des politiques économiques entre les parties contractantes et pour améliorer la gouvernance de la zone euro.

Transposition: adoption, publication et entrée en vigueur de dispositions nationales en application d'une directive de l'UE dans le délai fixé.

«Two-pack»: train de mesures législatives de l'UE composé de deux règlements (n^os 472 et 473) et adopté en mai 2013 dans le but de renforcer la gouvernance économique dans la zone euro.

Volet correctif du pacte de stabilité et de croissance: procédure concernant les déficits excessifs, lancée par le Conseil, sur recommandation de la Commission, à l'encontre de tout État membre de l'UE qui dépasse le plafond du déficit budgétaire imposé par le règlement relatif au pacte de stabilité et de croissance de l'UE. La procédure comporte plusieurs étapes, susceptibles d'aboutir à des sanctions, visant à encourager l'État membre concerné à maîtriser son déficit budgétaire, comme l'exige le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire.

Volet préventif du pacte de stabilité et de croissance: l'objectif premier du volet préventif, tel qu'il est énoncé dans le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, était de garantir que les États membres convergent rapidement vers une position budgétaire proche de l'équilibre ou excédentaire leur permettant de faire face aux fluctuations conjoncturelles normales sans dépasser le plafond de 3 % fixé pour le déficit nominal.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur incidence en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre IV (Réglementation des marchés et économie concurrentielle), présidée par M. Alex Brenninkmeijer, Membre de la Cour. Il a été effectué sous la responsabilité de M. Neven Mates, Membre de la Cour, jusqu'au terme de son mandat, puis de Mihails Kozlovs, Membre de la Cour, assisté de: M^mes Edite Dzalbe, cheffe de cabinet, et Laura Graudina, attachée de cabinet; M. Marko Mrkalj, attaché de cabinet; M^me Marion Colonerus, manager principal; M. Stefano Sturaro, chef de mission; M^me Maëlle Bourque, ainsi que MM. Giuseppe Diana et Efstathios Efstathiou, auditeurs. L'assistance linguistique a été assurée par M. Michael Pyper.

De gauche à droite: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Notes

¹ Conseil européen, «Rapport du groupe de travail au Conseil européen sur le renforcement de la gouvernance économique dans l'UE», 2010.

² Voir par exemple: Debrun, X., et al., «Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union», Economic Policy, vol. 23, n° 54, 2008, p. 299 à 362.

³ Document d'orientation du FMI, Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies, 2013.

⁴ Voir par exemple: Commission européenne, «Rapport sur les finances publiques dans l'UEM – 2004».

⁵ Conseil de l'UE, rapport du Conseil Ecofin au Conseil européen des 22 et 23 mars 2005, intitulé «Améliorer la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance».

⁶ Conseil de l'UE, conclusions de la 2967^ème session du Conseil Affaires économiques et financières sur la stratégie de sortie dans le domaine budgétaire, 2009.

⁷ Directive 2011/85/UE du Conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres (JO L 306 du 23.11.2011) (ci-après «la directive 2011/85»).

⁸ Commission européenne, «Principes communs aux mécanismes nationaux de correction budgétaire», COM(2012) 342 final.

⁹ Debrun, X., et Kinda, T., Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset, document de travail n° 14/58 du FMI, 2014.

¹⁰ Beetsma, R., et al., The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance, document de travail n° 18/68 du FMI, 2018.

¹¹ Jonung, L., et Larch, M., «Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts», Economic Policy, vol. 21, n° 47, p. 492 à 534.
FMI, Case studies of fiscal councils — functions and impact, 2013.

¹² Règlement (UE) n° 473/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 établissant des dispositions communes pour le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et pour la correction des déficits excessifs dans les États membres de la zone euro (JO L 140 du 27.5.2013) (ci-après le «règlement n° 473/2013»).

¹³ Commission européenne, «Proposition de directive du Conseil établissant des dispositions en vue du renforcement de la responsabilité budgétaire et de l'orientation budgétaire à moyen terme dans les États membres», COM(2017) 824 final, p. 3.

¹⁴ Comité économique et financier, Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact, 2019 (document ecfin.cef.cpe(2019)1812588).

¹⁵ Décision (UE) 2015/1937 de la Commission du 21 octobre 2015 créant un comité budgétaire européen consultatif indépendant, modifiée par la décision (UE) 2016/221 de la Commission du 12 février 2016.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M., et Schulz, M., «Rapport des cinq présidents: compléter l'Union économique et monétaire européenne», 2015.

¹⁷ Rapport spécial n° 10/2016 de la Cour intitulé «De nouvelles améliorations sont nécessaires pour assurer une mise en œuvre efficace de la procédure concernant les déficits excessifs» (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Rapport spécial n° 18/2018 de la Cour intitulé «L'objectif premier du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance est-il atteint?» (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Rapport spécial n° 3/2018 de la Cour intitulé «Audit de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM)» (http://eca.europa.eu).

²⁰ Ces États membres de la zone euro ont été sélectionnés parce qu'ils présentaient un taux d'endettement élevé, parce que leur cadre budgétaire s'était nettement amélioré ou parce qu'ils disposaient depuis longtemps d'une institution budgétaire indépendante.

²¹ Dans cinq des 28 États membres, les missions incombant aux institutions financières indépendantes sont réparties entre deux organismes différents.

²² Commission européenne, «Rapport 2011 sur les finances publiques dans l'UEM», 2012, p. 101.

²³ BCE, avis CON/2018/25, 2018.

²⁴ Commission européenne, Rapport présenté par la Commission au titre de l'article 8 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire, C(2017) 1201 final, p. 3.

²⁵ BCE, avis 2018/25, 2018.

²⁶ C'est-à-dire les exercices suivant l'exercice budgétaire/fiscal en cours.

²⁷ FMI, Cangiano, G., et al., Public Financial Management and its emerging architecture, 2013, p. 161.

²⁸ OCDE, «Le cadre juridique des systèmes budgétaires: Une comparaison internationale», 2004, encadré III.4; FMI, Lienert, I., et Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, 2010, encadré 4 et p. 12 et 13; FMI, Cangiano, G., et al., Public Financial Management and its emerging architecture, 2013, p. 156; FMI, Fiscal transparency code, 2014, principes 2.1.3, 2.3.1 et 2.3.2; Banque mondiale, Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks, 2013, p. 58 et 59.

²⁹ FMI, Fiscal transparency code, 2014, principe 2.1.3.

³⁰ Le «PIB potentiel» est une notion théorique désignant le niveau de production (PIB) réalisable pour une année donnée avec un taux d'inflation stable. Il augmente dans le temps à un rythme qui n'est pas nécessairement constant. Le niveau de production et le taux de croissance ne peuvent être mesurés directement et doivent être estimés.

³¹ Le FMI et l'OCDE ont respectivement mis à jour leurs normes et bonnes pratiques en matière de bonne gouvernance budgétaire en 2014 et 2015 afin de tenir compte des enseignements tirés de la crise économique et financière. La Commission n'en a toutefois pas tenu compte dans le projet de directive de 2017.

³² FMI, The functions and impact of fiscal councils, 2013. Il y est précisé que ce document d'information présente l'enquête la plus complète sur les institutions budgétaires indépendantes à ce jour. Le document s'appuie également sur d'autres sources, telles que le projet de principes de l'OCDE de 2012 et l'article de George Kopits intitulé Independent Fiscal Institutions: Developing Good Practices, paru dans la Revue de l'OCDE sur la gestion budgétaire (vol. 11, n° 3, 2011, p. 35 à 52).

³³ Les principes de l'OCDE, qui étaient déjà disponibles en 2012, ont été adoptés en 2014. Voir OCDE, Recommendation on principles for independent fiscal institutions, 2014.

³⁴ Commission européenne, Jankovics, L., et Sherwood, M., Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years, document de réflexion n° 067, 2017.

³⁵ Commission européenne, Jonung, L., et Larch, M., Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts, 2004.

³⁶ Les a priori optimistes consistent à surestimer la croissance de la production et des recettes tout en sous-estimant les dépenses non discrétionnaires.

³⁷ FMI, «Code de bonnes pratiques en matière de transparence des finances publiques», 2007, principe 4.3.4.

³⁸ OCDE, Recommendation on principles for independent fiscal institutions, 2014, principe 3.3.

³⁹ Réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE (Network of EU IFIs), Defining and enforcing minimum standards for IFIs, 2016.

⁴⁰ Déclaration du réseau des institutions budgétaires indépendantes de l'UE relative à la proposition de directive du Conseil établissant des dispositions en vue du renforcement de la responsabilité budgétaire et de l'orientation budgétaire à moyen terme dans les États membres, 2018.

⁴¹ En 2015, la Commission a publié une communication interprétative sur sa marge d'interprétation, intitulée «Utiliser au mieux la flexibilité offerte par les règles existantes du pacte de stabilité et de croissance» (COM(2015) 12 final). Celle-ci a ensuite été reprise dans la position arrêtée d'un commun accord de novembre 2015 approuvée par le Conseil en février 2016.

⁴² Pour assurer une convergence rapide vers l'OMT, le PSC fixe pour valeur de référence un ajustement de leurs positions budgétaires structurelles par les États membres à hauteur de 0,5 point de pourcentage du PIB par an.

⁴³ Comité budgétaire européen, Rapport annuel 2018, p. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council, Fiscal assessment report, 2016, p. 67.

⁴⁵ Le comité budgétaire européen consiste en un comité et un secrétariat (composé d'un chef du secrétariat et de membres du personnel spécifiquement affectés à cette tâche, actuellement limités à cinq économistes et un assistant).

⁴⁶ BCE, Bulletin économique, numéro 7, 2015, encadré 5 (The creation of a European Fiscal Board).

⁴⁷ FMI, «2016 Article IV consultation – euro-area policies», IMF country report 16/219, 2016, p. 20.

⁴⁸ Le comité budgétaire européen a également publié une déclaration en soutien au conseil budgétaire danois en mars 2018.

⁴⁹ BCE, Bulletin économique, numéro 7, 2015, encadré 5 (The creation of a European Fiscal Board).

⁵⁰ Médiateur européen, Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board, 2016.

⁵¹ Commission européenne, «Rapport 2011 sur les finances publiques dans l'UEM», 2012, p. 101.

⁵² Cour des comptes européenne, Analyse panoramique intitulée «Mise en pratique du droit de l'Union – Le rôle de surveillance de la Commission européenne en vertu de l'article 17, paragraphe 17,1, du traité sur l'Union européenne», 2018, encadré 4.

⁵³ Les contrôles de transposition doivent être achevés dans les six mois à compter de la date limite de transposition ou de la date de communication des mesures nationales de transposition, et les contrôles de conformité, dans un délai de 16 à 24 mois à compter de la date de communication des mesures nationales de transposition.

⁵⁴ Lorsqu'une procédure EU Pilot a été utilisée dans un certain cas mais qu'elle n'est plus susceptible de produire les résultats escomptés en temps utile, la Commission doit engager une procédure d'infraction formelle.

⁵⁵ Les plans de mise en œuvre, les lignes directrices, les documents explicatifs, les réseaux, les groupes d'experts, les ateliers, les réunions «paquet» et les tableaux de bord font tous partie des «outils d'aide au respect de la législation».

⁵⁶ Certains aspects de l'application ont déjà été examinés dans l'évaluation de la transposition.

⁵⁷ Commission européenne, «Rapport 2011 sur les finances publiques dans l'UEM», 2012, p. 101.

⁵⁸ Commission européenne, «Rapport 2018 sur les finances publiques dans l'UEM», 2019, p. 138.

⁵⁹ Commission européenne, «Rapport présenté par la Commission au titre de l'article 8 du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire», C(2017) 1201 final.

⁶⁰ BCE, Bulletin économique, numéro 4, 2017, encadré 8 (The fiscal compact: the Commission's review and the way forward).

⁶¹ Cycle annuel de coordination des politiques économiques au niveau de l'UE. Il couvre également les politiques budgétaires conformément aux dispositions du PSC.

⁶² Commission européenne, «Rapport 2011 sur les finances publiques dans l'UEM», 2012, p. 105.

⁶³ Commission européenne, «Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil – Rapport d'étape sur la mise en œuvre de la directive 2011/85/UE du Conseil sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres», COM(2012) 761 final, p. 7.

⁶⁴ Commission européenne, Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, document de réflexion n° 021, 2015, p. 6.

⁶⁵ Commission européenne, «Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)», Occasional paper n° 113, 2012, p. 15.

⁶⁶ FMI, Lienert, I., et Fainboim, I., Reforming Budget Systems Laws, 2010, encadrés 3 et 4.

⁶⁷ Commission européenne, «Rapport 2007 sur les finances publiques dans l'UEM», 2007, encadré III.4.1; Commission européenne, Sherwood, M., Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States, document de réflexion n° 021, 2015, encadré A1.1.

⁶⁸ Commission européenne, «Rapport 2007 sur les finances publiques dans l'UEM», 2007, p. 158.

⁶⁹ Commission européenne, «Rapport 2010 sur les finances publiques dans l'UEM», 2010, encadré II.3.3.

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