Requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales: Es necesario seguir reforzándolos y supervisar mejor su aplicación

Resumen

Al intentar corregir las causas profundas de la crisis financiera, la Comisión consideró necesario complementar el marco presupuestario basado en normas con disposiciones nacionales vinculantes, y propuso tres actos legislativos para reforzar los marcos presupuestarios nacionales (es decir, la forma de aplicar las políticas presupuestarias). Dos de estos tres actos se aprobaron (en 2011 en el marco del «paquete de seis medidas», y en 2013 en el marco del «paquete de dos medidas»), pero el proceso legislativo de la propuesta de Directiva de 2017 aún está en curso. Además, el 2 de marzo de 2012, 25 Estados miembros firmaron un tratado Intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Pacto Presupuestario).

Los actos legislativos exigían a los Estados miembros, entre otras cosas, que crearan instituciones presupuestarias independientes, definieran normas presupuestarias nacionales e introdujeran marcos presupuestarios plurianuales basados en normas. Unas instituciones presupuestarias independientes bien diseñadas suelen asociarse a un mejor cumplimiento de las normas presupuestarias y unas previsiones macroeconómicas y presupuestarias precisas y menos sesgadas, mientras que, en general, se considera que los marcos presupuestarios a medio plazo contribuyen a unos mejores resultados presupuestarios, puesto que muestran si las actuales decisiones políticas y los futuros programas se ajustan a asignaciones presupuestarias sostenibles a medio plazo, y cómo lo hacen.

La auditoría tenía como objetivo evaluar si las medidas de la Comisión para reforzar los marcos presupuestarios de los Estados miembros de la UE habían logrado los resultados previstos. Para ello, el Tribunal examinó si:

1. los requisitos legales de la UE sobre los marcos presupuestarios nacionales eran eficaces;
2. los marcos presupuestarios nacionales se reforzaron mediante una interacción adecuada y clara entre la Comisión, las instituciones presupuestarias independientes y el Consejo Fiscal Europeo;
3. la Comisión evaluó adecuadamente la aplicación y el cumplimiento de los requisitos legales de la UE en los Estados miembros.

Aunque las medidas legislativas de la UE impulsaron el refuerzo de los marcos presupuestarios nacionales, el marco jurídico puede mejorarse. Frente a las normas y buenas prácticas internacionales, los requisitos son más laxos en algunos aspectos, especialmente los relativos a los marcos presupuestarios a medio plazo y a las instituciones presupuestarias independientes. La Directiva propuesta por la Comisión en 2017 aborda algunas de las insuficiencias observadas por el Tribunal, pero no todas.

Las instituciones presupuestarias independientes evalúan el cumplimiento de las normas presupuestarias nacionales. Además, al igual que la Comisión, algunas instituciones presupuestarias nacionales independientes también evalúan el cumplimiento por los Estados miembros de las normas de la UE, bien porque les obliga su propia base jurídica, o porque decidieron hacerlo de forma voluntaria. Cuando la Comisión ejerce sus facultades discrecionales, sumado a otros factores, puede producirse un riesgo de incoherencias entre las evaluaciones de la Comisión y las de las instituciones presupuestarias independientes sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE. Si se materializara este riesgo, quedaría mermada la eficacia del marco presupuestario de la UE.

El Informe de los cinco presidentes publicado en 2015 proponía la creación de un Consejo Fiscal Europeo, que facilitaría una evaluación pública e independiente, para toda Europa, de los resultados de los presupuestos nacionales y de su ejecución en relación con los objetivos presupuestarios de la UE. La Comisión lo estableció mediante una Decisión del mismo año. La organización y el mandato del Consejo Fiscal Europeo no estuvieron a la altura de las tareas previstas en dicho informe. Además, la independencia del actual marco institucional podría mejorar. Por último, la Comisión puede desestimar las propuestas y recomendaciones emitidas por el Consejo Fiscal Europeo sin justificarlo.

La Comisión hasta ahora solo tiene garantías limitadas de la aplicación y cumplimiento adecuados de los requisitos de la UE para los marcos presupuestarios nacionales. De hecho, la evaluación de la conformidad de las legislaciones nacionales con los requisitos de la Directiva 2011/85 todavía no ha finalizado. Las evaluaciones de la aplicación del marco jurídico de la UE todavía no se han llevado a cabo o se realizaron en una fase demasiado temprana de la aplicación para resultar útiles.

El Tribunal recomienda que la Comisión:

1. refuerce la cooperación con las instituciones presupuestarias independientes para minimizar las divergencias entre las evaluaciones de la Comisión y las de las instituciones presupuestarias independientes sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE;
2. revise los requisitos para los marcos presupuestarios nacionales teniendo también en cuenta las normas internacionales y las buenas prácticas;
3. refuerce el Consejo Fiscal Europeo;
4. solucione los problemas de cumplimiento pendientes y mejore la garantía del funcionamiento de los marcos presupuestarios nacionales.

Introducción

Contexto

Cuando el inicio de la crisis de la deuda soberana en 2009 amenazaba la estabilidad de la zona del euro, los legisladores de la UE adoptaron varios actos legislativos para mejorar la gobernanza presupuestaria de la Unión. El objetivo era mejorar la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) y reforzar los marcos presupuestarios nacionales¹ (véanse en el recuadro 1 los componentes de los marcos presupuestarios nacionales).

Recuadro 1

Marcos presupuestarios nacionales

Los marcos presupuestarios nacionales son las disposiciones, los procedimientos, las normas y las instituciones que subyacen a las políticas presupuestarias.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Existe un consenso generalizado en la bibliografía económica sobre el hecho de que los marcos presupuestarios plurianuales basados en normas se asocian a mejores resultados presupuestarios², puesto que muestran cómo encajan las decisiones políticas actuales y los futuros programas en las asignaciones presupuestarias sostenibles a medio plazo. Unos marcos presupuestarios a medio plazo creíbles también pueden ayudar a los Gobiernos a reconciliar los requisitos de sostenibilidad presupuestaria con el posible uso de políticas presupuestarias para amortiguar los efectos de las perturbaciones económicas y financieras³.

En virtud del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), los Estados miembros conservan la soberanía sobre las políticas presupuestarias, aunque es necesario coordinarlas para evitar efectos colaterales negativos y amenazas a la estabilidad monetaria en la zona del euro. La Comisión consideraba que, para que la coordinación funcione, los objetivos presupuestarios de la UE deben integrarse en las políticas presupuestarias nacionales⁴. En 2005 se afirmaba que «el Consejo considera que las disposiciones de gobernanza nacional deben complementar el marco de la UE»⁵. Sin embargo, en aquel momento no se realizó un análisis global de i) las insuficiencias en el marco de la UE de aquella época, ni ii) la futura coordinación de las dos disposiciones de gobernanza. En octubre de 2009, el Consejo de la UE (el «Consejo») concluyó una vez más que los marcos presupuestarios nacionales debían reforzarse para apoyar la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo⁶.

Desde 2006, la Comisión recopila, a través de encuestas realizadas a las autoridades nacionales pertinentes, información y datos cualitativos sobre los principales elementos de los marcos presupuestarios nacionales (es decir, reglas presupuestarias numéricas, instituciones presupuestarias independientes y marcos presupuestarios a medio plazo). Esta información se incorpora en la base de datos sobre gobernanza presupuestaria de la Comisión y se utiliza para calcular índices sobre la fortaleza y calidad de estos elementos.

Marco jurídico

A raíz de los debates políticos, el primer paso para el desarrollo de un marco jurídico común fue la aprobación de la Directiva 2011/85⁷, una de las seis medidas legislativas que figuraban en el denominado «paquete de seis medidas». La Directiva 2011/85 establece los requisitos mínimos aplicables a los marcos presupuestarios nacionales (véase la sinopsis de los actos jurídicos pertinentes y la historia de su aprobación en el anexo I):

1. La planificación presupuestaria de los Estados miembros debe basarse en previsiones macroeconómicas y presupuestarias realistas facilitadas por una institución designada.
2. Los Estados miembros deben contar con normas presupuestarias específicas, cuyo cumplimiento supervisarán órganos independientes.
3. Los Estados miembros deben contar con un marco presupuestario a medio plazo creíble y eficaz que incluya un horizonte mínimo de planificación presupuestaria de tres años.
4. Los Estados miembros deben contar con sistemas integrales, coherentes y transparentes de contabilidad presupuestaria e información estadística.

El segundo paso fue el Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (Tratado de Estabilidad), firmado en marzo de 2012, y, en particular, el Pacto Presupuestario (Título III), complementado con una Comunicación de la Comisión publicada en junio de 2012 que establece siete principios comunes⁸ (los «principios comunes de la Comisión»). Las partes contratantes vinculadas por el Pacto Presupuestario (los diecinueve Estados miembros de la zona del euro más Bulgaria, Dinamarca y Rumanía) están obligados a incluir en la legislación nacional una regla de equilibrio presupuestario estructural y crear un mecanismo corrector automático, así como una institución presupuestaria independiente (véase el recuadro 2).

En general, se considera que las instituciones presupuestarias independientes bien diseñadas obtienen mejores resultados presupuestarios⁹, un mayor cumplimiento de las normas presupuestarias¹⁰ y previsiones macroeconómicas y presupuestarias más precisas y menos sesgadas¹¹.

El tercer paso fue la aprobación del Reglamento 473/2013¹², que forma parte del paquete de dos medidas y tenía por objeto, entre otras cosas, incorporar en el Derecho de la UE las disposiciones del Tratado de Estabilidad para los Estados miembros de la zona del euro.

Por último, la Comisión presentó una propuesta de Directiva al Consejo en diciembre de 2017 con el objetivo de incorporar el contenido del Tratado de Estabilidad en el Derecho de la UE¹³ (la «propuesta de Directiva de 2017»). En el momento de redactar este informe, el proceso de aprobación en el Consejo estaba suspendido a la espera de la evaluación por la Comisión de los paquetes de seis y dos medidas, prevista para el final de 2019¹⁴. El Parlamento Europeo tampoco ha emitido aún su dictamen sobre la propuesta.

En 2015, la Comisión creó el Consejo Fiscal Europeo (CFE) mediante una Decisión (la «Decisión del CFE»)¹⁵. Se basó en la recomendación formulada en el Informe de los cinco presidentes¹⁶ de crear un CFE asesor para reforzar el marco de gobernanza de la UE mediante, entre otras cosas, la coordinación y complementación de las instituciones presupuestarias independientes nacionales y la evaluación pública independiente de los resultados de los presupuestos y su ejecución en relación con los objetivos presupuestarios de la UE.

Alcance y enfoque de la fiscalización

Entre 2016 y 2018, el Tribunal examinó el componente corrector¹⁷ y el componente preventivo¹⁸ del PEC, así como el procedimiento de desequilibrio macroeconómico¹⁹. Para obtener una visión completa de la gobernanza económica de la UE, el Tribunal decidió realizar una auditoría sobre las disposiciones relacionadas con la estabilidad presupuestaria.

La auditoría tenía como objetivo evaluar si las medidas de la Comisión para reforzar el marco presupuestario de los Estados miembros en sus tres componentes fundamentales: i) normas presupuestarias y mecanismo corrector, ii) marcos presupuestarios a medio plazo e iii) instituciones presupuestarias independientes (véase el recuadro 1) habían logrado los resultados previstos. Para ello, el Tribunal examinó si:

1. los requisitos legales de la UE sobre los marcos presupuestarios nacionales eran eficaces;
2. los marcos presupuestarios nacionales se reforzaron a través de una interacción adecuada y clara entre la Comisión, las instituciones presupuestarias independientes y el CFE;
3. la Comisión evaluó adecuadamente la aplicación y el cumplimiento de los requisitos legales de la UE en los Estados miembros.

El Tribunal se centró en los casos de ocho Estados miembros de su muestra de auditoría (Grecia, España, Francia, Italia, Letonia, Luxemburgo, Portugal y los Países Bajos)²⁰. Sin embargo, el análisis también abordó los casos de otros Estados miembros cuando fue necesario. El Tribunal analizó asimismo la función y la posición del CFE en el marco presupuestario de la UE.

Los criterios de auditoría del Tribunal se basaron en varias fuentes: i) documentos jurídicos; ii) documentos y parámetros de referencia de la Comisión; y iii) documentos publicados y normas desarrolladas por distintas instituciones de la UE, otras organizaciones internacionales o investigadores. En las secciones correspondientes del presente informe se ofrecen más detalles.

El Tribunal recabó su evidencia de auditoría sobre la base de:

1. una revisión de la documentación pertinente de la Comisión y del CFE;
2. una revisión de las publicaciones, directrices y normas de organizaciones internacionales (FMI, OCDE, Banco Mundial), institutos independientes pertinentes y literatura académica;
3. una encuesta en línea realizada a las instituciones presupuestarias independientes de la UE, a la que respondieron 31 instituciones de 26 Estados miembros²¹;
4. entrevistas con funcionarios de la Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros (DG Asuntos Económicos y Financieros);
5. entrevistas con funcionarios de ministerios, instituciones presupuestarias independientes, bancos centrales y grupos de reflexión pertinentes de la muestra de ocho Estados miembros para recabar impresiones sobre los requisitos de la UE y su aplicación.

Este informe especial tiene por objeto contribuir a los debates en el Parlamento Europeo y el Consejo sobre la propuesta de Directiva de 2017 relativa al refuerzo de la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros presentada por la Comisión.

Observaciones

Los requisitos legales de la UE impulsaron la mejora de los marcos presupuestarios nacionales, pero pueden mejorarse

Como se esperaba, las acciones legislativas de la UE (véanse los apartados 05 a 10) impulsaron el refuerzo de los marcos presupuestarios nacionales en los Estados miembros de la Unión. Como muestra la ilustración 1, el número de normas presupuestarias nacionales e instituciones presupuestarias independientes aumentaron considerablemente a raíz de la Directiva 2011/85.

Nota: En 2011 (línea roja) se aprobó la Directiva 2011/85.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Sin embargo, los distintos elementos de los marcos presupuestarios nacionales se rigen actualmente por un marco jurídico fragmentado (véase la ilustración 2). Estos distintos elementos son: i) las reglas presupuestarias numéricas, ii) el mecanismo corrector, iii) los marcos presupuestarios a medio plazo, iv) las instituciones presupuestarias independientes, y v) los procedimientos presupuestarios.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, * Algunas disposiciones no son aplicables al Reino Unido.

Coexisten varios actos de naturaleza jurídica diferente (Derecho de la UE y Tratado intergubernamental):

• su grado de aplicabilidad varía (el Tribunal de Justicia de la UE solo puede pronunciarse sobre la transposición del Tratado de Estabilidad; en relación con la aplicación de este último, las instituciones de la UE no tienen competencias para garantizar el cumplimiento de la legislación nacional que lo transpone);
• aunque algunas disposiciones se incluyen en Reglamentos, que son directamente aplicables, otras se establecen en Directivas, lo que implica que se concede un tiempo a los Estados miembros para su transposición y deciden libremente cómo lo aplicarán, lo que da lugar a una mayor heterogeneidad de los marcos nacionales;
• el grado de aplicabilidad varía según los Estados miembros, en particular dependiendo de si pertenecen a la zona del euro o no.

La Comisión elaboró la Directiva 2011/85 en un período de tiempo muy corto (tres meses), e insistió en que la Directiva debe considerarse como un conjunto de «requisitos mínimos» y no la representación de una buena práctica o incluso de las características deseables de un marco presupuestario a medio plazo. Afirmó que la integración de buenas prácticas en el marco jurídico de la UE no habría sido compatible con las diferencias considerables entre las estructuras administrativas e institucionales de los Estados miembros²².

Como se indica en el apartado 09, la propuesta de Directiva de 2017 tenía por objeto incorporar el fondo del Tratado de Estabilidad en el Derecho de la UE. La Comisión no optó por una transposición palabra por palabra, sino por lo que llama un «enfoque teleológico», es decir, la incorporación centrada en el objetivo subyacente del Pacto Presupuestario: la convergencia hacia niveles prudentes de deuda pública. En la práctica, la propuesta de Directiva de 2017 exige, entre otras cosas, un objetivo presupuestario a medio plazo en términos de saldo estructural que garantice el cumplimiento del límite máximo de deuda/PIB establecido en el TFUE, pero sin fijar ningún límite máximo numérico.

El Banco Central Europeo (BCE) declaró en un dictamen que «sus disposiciones [de la Directiva] se desvían sustancialmente de las del pacto presupuestario, lo que podría conllevar un debilitamiento de las normas de este último»²³. Además, cabe señalar que la propuesta de Directiva de 2017 se presentó antes de examinar la adecuación de la Directiva 2011/85 (la «revisión de la adecuación») o evaluar el funcionamiento del paquete de dos medidas.

El Tribunal evaluó si los requisitos del marco jurídico actual eran adecuados y si la propuesta de Directiva de 2017 corregía las deficiencias detectadas. Lo hizo en relación con los tres aspectos siguientes:

1. mecanismo corrector;
2. marcos presupuestarios a medio plazo;
3. instituciones presupuestarias independientes.

Deficiencias en las disposiciones sobre el mecanismo corrector

La Directiva 2011/85 estableció por primera vez el concepto de mecanismo corrector, denominado «las consecuencias en caso de incumplimiento». Sin embargo, más allá de eso, no estableció requisitos específicos en relación con su diseño y aplicación.

El Tratado de Estabilidad exige la activación automática del mecanismo corrector en caso de que se observen desviaciones significativas del objetivo presupuestario a medio plazo. No establece directamente requisitos específicos sobre el diseño y la aplicación del mecanismo, sino que encomienda a la Comisión la elaboración de principios comunes, que los Estados miembros deben aplicar al diseñar los mecanismos correctores nacionales. La Comisión Europea publicó estos principios en junio de 2012.

A pesar de estar respaldados a nivel político²⁴, los principios no son vinculantes, puesto que se publicaron en una Comunicación de la Comisión y, por lo tanto, no tienen efecto jurídico salvo servir de base para los mecanismos que las partes contratantes iban a aplicar. En cuanto a la activación del mecanismo corrector (principio 3), la Comisión ha propuesto que se base en criterios para toda la UE, en criterios específicos del país, o en ambos. Sin embargo, dos tercios de los Estados miembros optaron por adoptar los criterios para toda la UE y no definir criterios nacionales específicos, por lo que, para estos Estados miembros, es poco probable que los mecanismos correctores nacionales se activen antes que el mecanismo corrector de la UE en el marco del componente preventivo del PEC.

El Reglamento 473/2013 establece determinados requisitos, entre ellos que organismos independientes lleven a cabo, cuando proceda, evaluaciones relativas a la activación y aplicación de los mecanismos correctores. Sin embargo, no refleja plenamente los principios comunes de la Comisión, que se publicaron medio año después de la propuesta de Reglamento 473/2013 presentada por la Comisión. Por ejemplo, no indica que:

• la corrección debe coincidir con las recomendaciones de la Comisión al Estado miembro afectado en el marco del PEC en alcance y calendario (principio 2);
• la activación puede basarse en criterios de la UE o en criterios específicos de cada país (principio 3);
• las desviaciones de mayor alcance respecto al objetivo presupuestario a medio plazo o a la trayectoria de ajuste hacia dicho objetivo dan lugar a correcciones de mayor alcance (principio 4).

La propuesta de Directiva de 2017 no refleja plenamente los principios comunes de la Comisión. Por ejemplo, no menciona que la activación del mecanismo corrector puede basarse en criterios de la UE o en criterios específicos del país, o en ambos.

Por último, como señaló el BCE, la propuesta de Directiva de 2017 no define el término «desviaciones significativas observadas», es decir, las circunstancias en las que debe activarse el mecanismo, y no contiene otras orientaciones relativas a su alcance. El requisito de tener en cuenta la naturaleza y la magnitud de la desviación es vago y puede dar lugar a medidas correctoras muy amplias e insustanciales²⁵.

Deficiencias en las disposiciones sobre los marcos presupuestarios a medio plazo

El Tribunal comparó los requisitos establecidos por la Directiva 2011/85 con las normas y buenas prácticas recomendadas por el FMI, la OCDE y el Banco Mundial en el momento en que se elaboró la Directiva. Tres de estas normas y buenas prácticas no se incorporaron a la Directiva (véase el cuadro 1, filas en negrita). Además, frente a las últimas normas y buenas prácticas del FMI y la OCDE, la Directiva 2011/85 se queda corta con respecto a otras dos cuestiones. Así, en total, cinco de las trece normas y buenas prácticas no se reflejaron en la Directiva 2011/85, a pesar de que, en el momento en que esta se elaboró, las opiniones de la Comisión sobre estas cuestiones (véase el anexo II) coincidían con las de los organismos internacionales.

Según un documento del FMI, debido a la falta de integración entre la planificación del gasto a medio plazo y el proceso de presupuestación, la planificación a medio plazo es ineficaz para limitar la política presupuestaria²⁷. Sin embargo, aunque el artículo 10 la Directiva 2011/85 exige que la legislación sobre el presupuesto anual sea coherente con las disposiciones del marco presupuestario a medio plazo o explique debidamente cualquier desviación, no existe un requisito para la integración de la planificación del gasto a medio plazo y el proceso de presupuestación²⁸. Además, no exige que la documentación presupuestaria incluya previsiones y resultados de ingresos, gastos y financiación a medio plazo sobre la misma base que el presupuesto anual²⁹.

Asimismo, de acuerdo con un documento del FMI, son importantes cuatro tipos de mecanismos de control prospectivo: i) controles sobre la acumulación, el almacenamiento o la reducción de las prórrogas, ii) seguimiento periódico de la coherencia de las previsiones de gasto a medio plazo actualizadas, con planes a medio plazo aprobados, iii) márgenes suficientes entre los compromisos de gasto y los planes de gasto para absorber los acontecimientos imprevistos sin que sea necesario volver a establecer prioridades en las políticas, y iv) controles firmes sobre la capacidad de los ministerios y organismos para contraer compromisos de gasto plurianuales. Sin embargo, la Directiva 2011/85 no prevé el establecimiento de controles de gasto prospectivos para garantizar el cumplimiento de los planes a medio plazo, aunque cambien las condiciones externas.

Por último, la Directiva 2011/85 no contiene ninguna disposición que aborde la necesidad de que las autoridades nacionales informen de los resultados presupuestarios tomando como referencia los planes plurianuales, ni que reconcilie de manera integral y transparente cualquier desviación entre los planes plurianuales y los resultados de gasto. Además, no hay ninguna disposición específica que exija que las Administraciones Públicas o los responsables de la ejecución presupuestaria rindan cuentas de las desviaciones injustificadas de los planes plurianuales.

La propuesta de Directiva de 2017 introduce el requisito de establecer una norma de gasto a medio plazo vinculante al comienzo de la legislatura. Esta norma ofrecería mayor estabilidad a la planificación presupuestaria y reforzaría el vínculo entre el presupuesto y el marco presupuestario a medio plazo. Sin embargo, podría poner en riesgo la estabilidad presupuestaria si el crecimiento del gasto se desvía del crecimiento de la producción potencial³⁰. La propuesta de Directiva de 2017 no aborda ninguna otra deficiencia³¹ indicada en el cuadro 1.

Deficiencias en las disposiciones sobre las instituciones presupuestarias independientes

El Reglamento 473/2013, que es vinculante para los Estados miembros de la zona del euro, define las funciones que deben asumir las instituciones presupuestarias independientes, así como sus características y principios, y estos últimos, ajustados a los principios comunes de la Comisión, Se añadieron durante el proceso legislativo, ya que los principios se adoptaron después de que la Comisión presentara su propuesta de Reglamento.

El Tribunal comparó las disposiciones sobre las instituciones presupuestarias independientes con las normas y buenas prácticas internacionales del FMI³² y la OCDE³³. El Tribunal observó que la legislación de la UE no incluye requisitos con respecto a i) el número y la duración de los mandatos de los miembros del consejo de la institución presupuestaria independiente, ii) las políticas de recursos humanos de las instituciones presupuestarias independientes, iii) el establecimiento de los presupuestos de las instituciones, y iv) la necesidad de revisión externa. Esto dio lugar a la creación de instituciones presupuestarias independientes heterogéneas, como ilustra el anexo III y se señala también en un documento de debate de la Comisión³⁴.

Ya en 2004, la Comisión³⁵ recalcó la importancia de que las previsiones macroeconómicas y presupuestarias fueran elaboradas o evaluadas por una institución independiente para reducir, y posiblemente eliminar, su sesgo optimista³⁶. Esto fue posteriormente confirmado en documentos del FMI³⁷ y de la OCDE³⁸. A pesar de la propuesta de la Comisión de incluir ambas previsiones, el Reglamento 473/2013, en su forma aprobada, solo exige que las instituciones presupuestarias independientes elaboren o respalden las previsiones macroeconómicas, pero no las previsiones presupuestarias (es decir, los ingresos y los gastos presupuestados previstos).

En su documento de debate de 2017 (véase el apartado 36), la Comisión opinaba, entre otras cosas, que podía otorgarse a las instituciones presupuestarias independientes un papel más importante al elaborar o refrendar las previsiones presupuestarias, dada la función que desempeñan en las previsiones macroeconómicas. Las instituciones presupuestarias independientes y otras partes interesadas con las que se reunió el Tribunal también señalaron esta limitación con respecto a las previsiones presupuestarias.

En 2016, la Red de Instituciones Presupuestarias Independientes de la UE, una plataforma de intercambio de opiniones y conocimientos especializados y puesta en común de recursos, propuso una lista de normas mínimas para las instituciones similares a los principios de la OCDE, así como el establecimiento de un sistema eficaz para su salvaguarda³⁹. Sin embargo, la propuesta de Directiva de 2017 no aborda estas cuestiones; con respecto a las normas, el único requisito nuevo que establece es que los Estados miembros velen por que las instituciones presupuestarias independientes cumplan los principios relativos a ellas establecidos en el Reglamento 473/2013.

La Red de Instituciones Presupuestarias Independientes de la UE acogió favorablemente este nuevo requisito, pero pidió que las condiciones enunciadas en la propuesta de Directiva de 2017 se complementen con una definición más clara de normas mínimas y un sistema eficaz para su salvaguarda⁴⁰. Incluso sugirió en esta declaración que la propuesta obligara además a los Estados miembros a garantizar una aplicación ambiciosa de este principio en la legislación nacional fijando el procedimiento y los requisitos mínimos. En enero de 2019, la Red reiteró su llamamiento a favor del desarrollo y la posible incorporación en la legislación de la UE de normas adecuadas para el diseño y la capacidad operativa de las instituciones presupuestarias independientes.

Por último, el Tribunal reconoce que la Propuesta de Directiva de 2017 preveía que las instituciones presupuestarias independientes desempeñaran un papel más importante al encomendarles: la evaluación crítica ex ante y ex post de la idoneidad del objetivo presupuestario a medio plazo y de la trayectoria de gasto neto a medio plazo, (ii) pedir la activación del mecanismo corrector, y (iii) supervisar su aplicación y sus resultados. Además, la propuesta de Directiva de 2017 tenía la finalidad de introducir en el Derecho de la UE el principio de «cumplir o dar explicaciones».

La incoherencia en las evaluaciones y las deficiencias en el diseño suponen un riesgo para las instituciones presupuestarias independientes y el Consejo Fiscal Europeo

La legislación de la UE exige que los Estados miembros establezcan normas presupuestarias nacionales y asigna distintas funciones de seguimiento a la Comisión y a las instituciones presupuestarias independientes. Mientras la Comisión evalúa la conformidad de los proyectos de planes presupuestarios con las normas presupuestarias de la UE, las instituciones presupuestarias independientes evalúan la conformidad con las normas presupuestarias nacionales. Sin embargo, la legislación de la UE no prevé una estructura de gobernanza de dos niveles, en la que la Comisión, por su función de seguimiento, se apoye en el trabajo realizado por las instituciones presupuestarias independientes nacionales.

El CFE se creó con el objetivo de reforzar el marco de gobernanza económica actual (véase el apartado 10). Entre otras cosas, su función consiste en evaluar la aplicación del marco presupuestario de la UE y la adecuación de la actual orientación presupuestaria en la zona del euro y en el ámbito nacional.

Por lo tanto, el Tribunal evaluó si:

1. las evaluaciones de la conformidad con las normas presupuestarias de la UE efectuadas por la Comisión y por las instituciones presupuestarias independientes eran coherentes;
2. el CFE estaba en condiciones de emitir dictámenes independientes.

Riesgo de incoherencia entre las evaluaciones de la Comisión y de las instituciones presupuestarias independientes sobre la conformidad con las normas presupuestarias de la UE

La legislación de la UE no es prescriptiva en cuanto a las normas presupuestarias nacionales (o sea, con respecto al número, al tipo y a las características de su diseño), sino que dispone que estas deben fomentar eficazmente el cumplimiento de los valores de referencia sobre déficit y deuda establecidos con arreglo a las obligaciones derivadas del TFUE. En la práctica, las partes del Pacto Presupuestario (véase el apartado 06) adoptaron normas presupuestarias nacionales estrechamente relacionadas con las del componente preventivo del PEC.

El Tratado de Estabilidad, como componente preventivo del PEC, exige una situación presupuestaria «de equilibrio o de superávit», lo que significa un saldo estructural igual o superior al objetivo presupuestario a medio plazo o conforme a la trayectoria de ajuste para lograrlo. Además, los avances hacia el objetivo presupuestario a medio plazo y su cumplimiento deben evaluarse a partir de un análisis de conformidad con el valor de referencia del gasto del PEC, es decir, el gasto no debe crecer más rápido que la producción potencial (el anexo IV compara las normas del componente preventivo del PEC con las del Tratado de Estabilidad).

Por otro lado, en algunos Estados miembros (por ejemplo, Italia y Portugal), las instituciones presupuestarias independientes tienen el mandato de evaluar el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE. Algunas instituciones sin dicho mandato (por ejemplo, la de Francia) lo hacen de forma voluntaria. La encuesta realizada por el Tribunal a las instituciones presupuestarias independientes mostró que la mitad de ellas supervisaba el cumplimiento de las reglas presupuestarias numéricas de la UE.

Las instituciones encuestadas consideraban que su evaluación del cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE no suponía una duplicación de funciones con la Comisión, sino que era complementaria, puesto que puede fomentar la apropiación nacional de las normas presupuestarias de la Unión. Las entrevistas de los auditores del Tribunal con el personal de las instituciones confirmaron sus respuestas. Sin embargo, las instituciones presupuestarias independientes que solo supervisan el cumplimiento de las normas presupuestarias nacionales no son partidarias de supervisar también el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE. Una de sus razones era el riesgo para la reputación en caso de evaluaciones divergentes.

Cuando tanto la Comisión como las instituciones presupuestarias independientes evalúan el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE, realmente pueden llegar a conclusiones diferentes. Una razón es que la Comisión, como ya señaló el Tribunal en su Informe Especial n.º 18/2018, hizo un amplio uso de su margen de apreciación⁴¹ al evaluar el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE (es decir, la conformidad con la trayectoria de ajuste para cumplir el objetivo presupuestario a medio plazo).

Asimismo, el Reglamento por el que se establece el PEC permite un margen relativamente amplio de desviación del valor de referencia anual⁴² de los Estados miembros al permitir que se tengan en cuenta varios factores en la evaluación del cumplimiento de las normas presupuestarias. Algunos ejemplos de estos factores son:

1. la aplicación de importantes reformas estructurales;
2. acontecimientos excepcionales;
3. la necesidad de inversión pública;
4. «otros factores» no especificados.

Así, aunque un Estado miembro se desvíe considerablemente de los ajustes presupuestarios exigidos (es decir, reducción del déficit público), la Comisión podría decidir finalmente no tomar medidas y considerar que el Estado miembro cumple las normas presupuestarias de la UE.

Estas cuestiones también fueron mencionadas como deficiencias que podrían afectar a su trabajo por las instituciones presupuestarias independientes en sus respuestas a la encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo. Alrededor del 40 % de las instituciones que respondieron consideraban que estas cuestiones podrían hacer que su evaluación de la conformidad con el objetivo presupuestario a medio plazo o la trayectoria de ajuste hacia él fuera diferente de la evaluación de la Comisión (véase la ilustración 3).

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Otros motivos de divergencia (véase el apartado 49) es que las instituciones presupuestarias independientes utilicen i) su propia metodología de cálculo de la producción potencial o ii) sus propios supuestos y conjuntos de datos. Sin embargo, la Comisión ha reforzado su cooperación con las instituciones presupuestarias independientes explicando su propia metodología para tratar de evitar estas divergencias.

Por último, las conclusiones de la Comisión sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE por parte de los Estados miembros pueden tener en cuenta los debates entre la Comisión y la Administración del país en los que no participan las instituciones.

El riesgo de incoherencia entre las conclusiones alcanzadas por las instituciones presupuestarias independientes y la Comisión ya fue mencionado por el CFE⁴³ y se ha confirmado en la encuesta del Tribunal. De hecho, el 20 % de las instituciones presupuestarias independientes señalaron que ya habían experimentado estas diferencias. En el recuadro 3 figuran ejemplos de conclusiones diferentes.

La creación del Consejo Fiscal Europeo ha sido una medida acertada, pero es posible mejorar su función y su independencia

El Informe de los cinco presidentes preveía los siguientes cometidos para el CFE:

• coordinar la red de consejos presupuestarios nacionales ateniéndose a los mismos parámetros de independencia que estos;
• asesorar sobre la política, pero no ejecutarla. La aplicación de las normas debe seguir siendo competencia de la Comisión Europea, que podrá discrepar de las opiniones del Consejo Fiscal Europeo consultivo siempre que tenga motivos justificados y los exponga;
• formarse un juicio económico –y no jurídico– sobre la orientación presupuestaria apropiada, tanto nacional como de la zona del euro, teniendo en cuenta las normas presupuestarias de la UE. Para ello, debe ajustarse a las normas del PEC;
• poder emitir dictámenes cuando lo estime necesario, especialmente en relación con la evaluación de los programas de estabilidad, la presentación de los proyectos de planes presupuestarios anuales y la ejecución de los presupuestos nacionales;
• presentar una evaluación ex post de la aplicación del marco de gobernanza.

Sin embargo, en la Decisión sobre el CFE, la Comisión excluyó en su mayor parte la dimensión nacional de estos cometidos. En particular, no encomendó al CFE emitir dictámenes sobre los programas nacionales de estabilidad o convergencia, los proyectos de planes presupuestarios o la ejecución de los presupuestos nacionales. Además, en lugar de coordinar las instituciones presupuestarias nacionales, afirmó que el CFE simplemente debía cooperar con ellas. El Tribunal constata que las propias instituciones presupuestarias independientes se manifestaron en contra de la coordinación por parte del CFE porque la consideraban contraria al objetivo de incrementar la apropiación nacional y menoscababa su independencia.

En un discurso de noviembre de 2015, el presidente del Eurogrupo consideró que era acertado contar con una «hermana mayor europea» de los consejos presupuestarios nacionales al margen de la Comisión para facilitar evaluaciones independientes de los proyectos de presupuestos nacionales, sobre cuya base la Comisión emita su opinión (política).

Además, el Informe de los cinco presidentes pidió que el CFE se atuviera a «los mismos parámetros de independencia» que las instituciones presupuestarias independientes nacionales establecidos en el Reglamento 473/2013.

El artículo 4 de la Decisión por la que se crea el CFE establece que los miembros de la Junta actuarán con independencia. Sin embargo, la independencia del CFE está limitada por un régimen jurídico débil y unos recursos escasos⁴⁵:

1. el presidente y los cuatro miembros del Consejo son nombrados por la Comisión. Su mandato es a tiempo parcial, corto (tres años) y renovable una vez, y no se prevé ninguna disposición de destitución (como destitución solo en caso de incapacidad o falta grave);
2. puesto que las normas por las que se rige el CFE se establecieron mediante una decisión de la Comisión, esta última puede modificarlas;
3. el CFE no tiene independencia financiera, puesto que no dispone de presupuesto propio ni puede gestionar libremente sus recursos humanos. Su presupuesto se enmarca dentro del presupuesto de «Euro y Diálogo Social» del Gabinete del vicepresidente de la Comisión y cubre los salarios de los miembros (que tienen la condición de asesores especiales) y los costes de sus viajes profesionales. La secretaría del CFE es una unidad de la Secretaría General de la Comisión. Por lo tanto, sus gastos (viajes profesionales, invitación de expertos, organización de seminarios, etc.) se cubren con el presupuesto operativo de la Secretaría General;
4. el CFE está vinculado a los locales de la Secretaría General de la Comisión y ubicado en ellas, y su sitio web está alojada también en la Comisión.

Los citados factores dan lugar a un marco institucional débil, como también señaló el BCE: la creación del Consejo Fiscal Europeo a partir de una decisión de la Comisión dentro de su estructura organizativa no se ajusta a las normas establecidas para sus homólogos nacionales⁴⁶. El FMI⁴⁷ señaló la misma cuestión.

Además, aunque el Informe de los cinco presidentes dispone que el CFE «deberá poder emitir dictámenes cuando lo estime necesario», la Decisión por la que se crea el CFE solo hace referencia a la publicación de un informe anual, sin aludir explícitamente a la opción de que el CFE publique evaluaciones en tiempo real o emita dictámenes públicos, lo cual resulta difícil en cualquier caso por sus limitados recursos.

En la práctica, el CFE publica dos tipos de informes periódicos: 1) su evaluación de la orientación presupuestaria adecuada para la zona del euro se publica en junio y 2) un informe anual que se publica al final del año. Además, el CFE ha publicado recientemente una evaluación de las normas presupuestarias de la UE⁴⁸.

El Tribunal consideró que los cuatro informes publicados en 2017 y 2018 presentan una buena calidad analítica, lo cual fue confirmado por las partes interesadas con las que se reunieron los auditores del Tribunal en los Estados miembros de la muestra y por la encuesta realizada a las instituciones presupuestarias independientes. En efecto, el 87 % de las instituciones presupuestarias independientes consideraron en sus evaluaciones que la calidad del análisis de los informes del CFE era «buena», mientras que el 10 % la describió como «media», y solo el 3 % como «deficiente».

En el informe anual, el CFE evalúa la aplicación del marco presupuestario de la Unión, y presenta, en una sección específica, propuestas para su futura evolución. Sin embargo, aunque los informes anuales también contenían una evaluación de determinados aspectos de eficiencia en relación con las instituciones presupuestarias independientes, como su aplicación del principio de «cumplir o dar explicaciones» o la garantía de su derecho de acceso a la información, la sección específica sobre las propuestas no contenía ninguna indicación sobre cómo mejorar su situación.

Además, la Decisión por la que se crea el CFE no especifica cómo se incorporarían las propuestas del CFE al proceso decisorio interno de la Comisión. De hecho, la Comisión puede hacer caso omiso de las propuestas del CFE sin explicar sus motivos, puesto que, al contrario de lo que se propone en el Informe de los cinco presidentes, no está sujeta al principio de «cumplir o dar explicaciones». Esta cuestión ha sido señalada por el BCE⁴⁹ y por la Defensora del Pueblo Europeo⁵⁰.

En su respuesta a la Defensora del Pueblo Europeo, el vicepresidente de la Comisión Europea explicó que no puede establecerse un paralelismo estricto entre el CFE y las instituciones presupuestarias independientes nacionales, pues estas últimas son las encargadas de vigilar si las políticas nacionales se ajustan a las normas presupuestarias. El CFE no vigila el presupuesto de la UE o su ejecución; es un organismo consultivo independiente de la Comisión. Por ello, el vicepresidente de la Comisión Europea afirmó que el principio de «cumplir o dar explicaciones» no se aplica en este contexto.

La calidad del análisis y las opiniones críticas expresadas por el CFE indican que, a pesar de estar integrado en la Comisión, ha podido formarse opiniones independientes. Sin embargo, esta independencia se basa exclusivamente en la composición actual del CFE y no en su marco institucional. En la encuesta del Tribunal se puso de manifiesto que la percepción de la independencia del CFE por las instituciones presupuestarias independientes era desigual: El 53 % de ellas considera que el CFE tiene una «independencia limitada», mientras que el 47 % lo considera «plenamente independiente».

Hasta el momento, la Comisión solo cuenta con garantías limitadas de que los marcos presupuestarios nacionales se aplican y cumplen adecuadamente

Los requisitos iniciales para los marcos presupuestarios de los Estados miembros no se establecieron en un Reglamento, sino que adoptaron la forma de Directiva. En consecuencia, la aplicación de dichos requisitos lleva más tiempo y los Estados miembros tienen discrecionalidad sobre la forma de hacerlo.

Sin embargo, la Comisión afirmó en el informe sobre las finanzas públicas en la UEM de 2011 (publicado en 2012)⁵¹ que la elección de una Directiva respondió a la necesidad de encontrar un equilibrio en los requisitos de los Estados miembros.

El Tribunal evaluó si:

1. la Comisión pudo extraer conclusiones oportunas sobre la conformidad de la legislación nacional con los requisitos de la UE;
2. la evaluación de la Comisión proporcionó información útil sobre la ejecución y aplicación de los marcos presupuestarios nacionales.

Retrasos en la conclusión sobre la conformidad de la legislación nacional con los requisitos de la UE debidos a factores que en algunos casos escapan al control de la Comisión

El plazo límite de transposición de la Directiva 2011/85 era el 31 de diciembre de 2013, y los Estados miembros tenían que notificar sus medidas nacionales de aplicación a la Comisión; de las 323 medidas nacionales de aplicación que adoptaron, solo 67 (el 20 %) se notificaron a tiempo (véase la ilustración 4). De hecho, los Estados miembros tenían que incorporar simultáneamente al Derecho nacional no solo los requisitos de la Directiva 2011/85, sino también los derivados del Reglamento 473/2013 y del Pacto Presupuestario.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Puesto que no todos los Estados miembros incorporaron la Directiva 2011/85 a la legislación nacional dentro del plazo, poco tiempo después, la Comisión inició 17 procedimientos de infracción por «falta de notificación» de las medidas nacionales de aplicación. Como figura en el cuadro 2, la mayoría de estos casos (14) se cerraron en el plazo de un año, que es el período de referencia de la Comisión⁵². Debido a los largos procesos de aprobación de legislación en Eslovenia y Chequia, estos países no terminaron de transponer la Directiva 2011/85 hasta 2018 y 2019, respectivamente. Esto retrasó inevitablemente el inicio del proceso de evaluación de la conformidad de los 17 Estados miembros sujetos a procedimientos de infracción.

La Comisión no finalizó las evaluaciones de conformidad, que consistían en un control de la transposición y un control de conformidad, dentro de su propio período de referencia⁵³ y solo cumplió parcialmente las metas de resultados establecidas en los planes de gestión anuales de la DG Asuntos Económicos y Financieros para el período 2014‑2017.

A raíz de sus controles de transposición y conformidad, en agosto de 2016, la Comisión inició procedimientos EU Pilot en relación con once Estados miembros, en abril de 2017 en relación con otros siete y, una vez más, en julio de 2019, en otros siete Estados miembros. Este era el primer paso para intentar resolver los problemas de transposición y así evitar procedimientos de infracción formales en la medida de lo posible. En cuanto a los tres Estados miembros restantes, en septiembre de 2019, la Comisión todavía no había decidido si iniciar procedimientos EU Pilot.

La secuencia de los procedimientos EU Pilot (véase el cuadro 3) no obedeció a un plan de aplicación, sino a razones operativas, es decir, por la disponibilidad de los Estados miembros para mantener diálogos EU Pilot con la Comisión en inglés en la primera tanda y por el nivel de preparación interna de la Comisión en las segunda y tercera tandas. Como consecuencia, algunos Estados miembros de la zona del euro con una elevada deuda pública, es decir, aquellos en los que era más importante lograr una situación presupuestaria equilibrada, no se evaluaron con carácter prioritario (véase la ilustración 5).

En 2014 (fecha en la que se suponía que debía haber finalizado la transposición realizada por los Estados miembros), los siete Estados miembros de la zona del euro respecto de los cuales la Comisión ha iniciado en 2019 un procedimiento EU Pilot (véase la tercera columna de la ilustración 5) representaban el 77 % del PIB de la zona del euro (66 % del PIB combinado de todos los Estados miembros con exclusión del Reino Unido, y 56 % del PIB combinado de todos los Estados miembros de la UE incluido el Reino Unido) y el 77 % de la deuda pública de la zona del euro (72 % de la deuda pública combinada de todos los Estados miembros con exclusión del Reino Unido y 60 % de la deuda pública combinada de todos los Estados miembros de la UE incluido el Reino Unido).

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Los dieciocho casos EU Pilot iniciados en la primera y segunda tandas se cerraron con retrasos considerables y tuvieron una duración media de sesenta y cinco semanas, muy por encima del período de referencia de la Comisión de veinte semanas. En tres de los dieciocho casos, el Tribunal observó interrupciones particularmente largas en la comunicación (casi un año o más), mientras la Comisión esperaba a que los Estados miembros aplicasen las medidas requeridas. Estos 3 procedimientos se cerraron finalmente en un plazo de 2 años desde su inicio. En un caso, la Comisión rechazó las respuestas del Estado miembro (Bélgica). En total, la Comisión cerró siete procedimientos EU Pilot de los Estados miembros con una evaluación positiva respecto de la conformidad. En otros siete casos, la Comisión rechazó las respuestas de los Estados miembros. En septiembre de 2019, cuatro de estos siete casos se cerraron. Continúa sus intercambios informales con los otros Estados miembros (véase el cuadro 3), pero todavía no ha iniciado ningún procedimiento de infracción⁵⁴.

* Duración calculada hasta el 30 de septiembre de 2019.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

La Comisión tuvo que iniciar diecisiete procedimientos de infracción por «falta de notificación» (véase el apartado 73), y los Estados miembros tuvieron que implantar 102 medidas nacionales de aplicación adicionales como resultado de los controles de conformidad de la Comisión durante el período 2015‑2019 (véase la ilustración 4). Esto indica, visto retrospectivamente, que la Comisión subestimó las dificultades de los Estados miembros para transponer la Directiva 2011/85 y no adoptó medidas proactivas para ayudarles a hacerlo a tiempo. Con el fin de ayudar a los Estados miembros a aplicar correctamente el Derecho de la Unión, la Comisión a menudo utiliza una serie de «herramientas de fomento del cumplimiento» en distintas fases del ciclo político⁵⁵, pero lo hizo solo de manera parcial en el caso de la Directiva 2011/85.

La Comisión sí facilitó orientaciones a los Estados miembros sobre los marcos presupuestarios nacionales: al igual que los intercambios durante los procedimientos EU Pilot, también se mantuvieron intercambios principalmente informales (como correos electrónicos, llamadas telefónicas o reuniones bilaterales) por ejemplo, en revisiones del proyecto de legislación que transpone la Directiva 2011/85. Esto fue confirmado por las partes interesadas con las que se reunieron los auditores del Tribunal, así como por la encuesta realizada a las instituciones presupuestarias independientes (véase la ilustración 6). Cabe señalar que la Comisión facilitó menos apoyo y orientación para garantizar la aplicación eficaz de los marcos presupuestarios nacionales que para garantizar el cumplimiento de los requisitos de la UE por parte de los Estados miembros.

Fuente: Encuesta del Tribunal de Cuentas Europeo.

Las evaluaciones de la Comisión hasta la fecha presentan un valor informativo escaso, bien sea debido al calendario o a las consideraciones relativas al mandato

El Tribunal analizó las evaluaciones de la Comisión con arreglo a la Directiva 2011/85, el Tratado de Estabilidad y el Reglamento 473/2013.

Evaluación de la aplicación de la Directiva 2011/85

Después de evaluar la conformidad de las medidas de transposición nacionales, la Comisión está obligada a supervisar y evaluar la aplicación de la Directiva 2011/85.

La Comisión todavía no ha comenzado a evaluar la aplicación de la Directiva 2011/85 de manera estructurada y sistemática. Tiene previsto hacerlo⁵⁶ una vez que termine de evaluar la incorporación por parte de los Estados miembros de los requisitos de la Directiva 2011/85 en la legislación nacional (véase el cuadro 3).

En octubre de 2019, la Comisión todavía no había definido una estrategia que estableciera la metodología, los criterios, las etapas y los resultados de los Estados miembros, con el fin de garantizar el seguimiento adecuado y oportuno de la aplicación de la Directiva 2011/85.

En algunos casos, a pesar de aplicar la Directiva 2011/85, los Estados miembros (por ejemplo, Italia y España) no registran mejoras en sus resultados presupuestarios conforme al requisito del PEC. Sin embargo, la Comisión todavía no ha ejercido sus competencias de supervisión⁵⁷ a través de una evaluación centrada en los resultados operativos de elementos fundamentales de los marcos presupuestarios nacionales. El FMI, por ejemplo, utiliza este enfoque en su evaluación de la transparencia presupuestaria.

Alternativamente, también puede utilizar la metodología de Gasto Público y Responsabilidad Económica (PEFA). La propia Comisión, a través de la Dirección General de Cooperación Internacional y Desarrollo (DG Cooperación Internacional y Desarrollo), desarrolló la metodología PEFA junto con el FMI y el Banco Mundial, con el objetivo de contar en su propia organización con los conocimientos necesarios para realizar las evaluaciones PEFA.

Además de evaluar la aplicación y la puesta en práctica, la Directiva 2011/85 exigía a la Comisión que realizase una revisión de la conformidad para mediados de diciembre de 2018.

El requisito de realizar una revisión de la adecuación no figuraba específicamente en la propuesta inicial de la Comisión, sino que se añadió durante el proceso legislativo. Además, a pesar de que los marcos presupuestarios a medio plazo son un elemento central de los marcos presupuestarios nacionales y la Directiva 2011/85, la revisión de la adecuación no los cubre explícitamente. Sin embargo, el Tribunal toma nota de la intención de la Comisión de incluir los marcos presupuestarios nacionales en el ámbito de su revisión.

Pese a que el plazo límite era diciembre de 2018, en octubre de 2019, la Comisión todavía no había publicado su revisión de la adecuación de la Directiva 2011/85.

Sin embargo, basándose en un estudio económico, la Comisión concluyó en enero de 2019 que la apropiación nacional de las normas presupuestarias de la UE se ha reforzado en los últimos años gracias a la creación de marcos presupuestarios nacionales más sólidos a raíz de iniciativas legislativas presentadas a nivel de la UE⁵⁸. El estudio analizaba pruebas econométricas que mostraban un vínculo entre la calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo (medida según el índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo, véase el apartado 04) y el saldo primario ajustado en función del ciclo. Este sólido vínculo se interpreta como un efecto positivo en la disciplina presupuestaria gracias a la apropiación nacional.

El índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo evalúa la calidad de los marcos presupuestarios nacionales en función de 11 criterios (véase el cuadro 4). Uno de los requisitos de la Directiva 2011/85 no es abarcado por ningún criterio, y seis de los criterios utilizados no se corresponden con los requisitos de la Directiva 2011/85, sino con otras características que la Comisión considera deseables.

Nota: ✘: No incluido.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Sin embargo, este análisis, aunque resulta útil, no puede considerarse una revisión de la adecuación de la Directiva 2011/85 a los requisitos sobre los marcos presupuestarios a medio plazo, por los siguientes motivos:

• el índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo se basa en la base de datos sobre gobernanza presupuestaria (véase el apartado 04), que se nutre principalmente de la información suministrada por las autoridades nacionales y no de información procedente de una evaluación autónoma del funcionamiento de los marcos presupuestarios nacionales realizada por la Comisión;
• los criterios utilizados para puntuar el índice y los requisitos de la Directiva 2011/85 solo se solapan parcialmente (véase el apartado 91);
• la mejora del índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo puede reflejar simplemente la promulgación de una reforma presupuestaria, aunque todavía no sea operativa, es decir, el índice puede reflejar la conformidad de su diseño y no su funcionamiento real (véase el recuadro 4);
• el índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo abarca el período 2006‑2015. Sin embargo, en 2015 no se habían iniciado los procedimientos EU Pilot, lo que significa que el índice no podía reflejar la evaluación de la transposición o aplicación de la Directiva 2011/85 realizada por la Comisión;
• el índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo muestra una mejora (aumento de la puntuación) en los Estados miembros de la zona del euro en 2011 o en años anteriores, salvo en Francia, Alemania, Finlandia (que experimentaron ligeros aumentos en 2012, 2013 y 2015, respectivamente) y Luxemburgo (2014). Sin embargo, no puede considerarse que las mejoras que se produjeron en 2011 y en años anteriores reflejen la repercusión de la Directiva 2011/85, que no entró en vigor hasta el 13 de diciembre de 2011. En los Estados miembros sujetos a un programa de asistencia financiera (Chipre, Grecia, Irlanda, Letonia, España y Portugal) también se registraron mejoras, al igual que en un Estado miembro en proceso de adhesión al euro (Lituania). Sin embargo, aunque el análisis de la Comisión reconoce el papel desempeñado por los programas de ayuda financiera, no desvincula el impacto de la Directiva 2011/85 del impacto de las obligaciones derivadas del programa de asistencia financiera o de la voluntad de los Estados miembros de adherirse a la zona del euro.

Evaluación del Pacto Presupuestario

El Tratado de Estabilidad exige que la Comisión presente «en su debido momento» un informe en el que se evalúe la conformidad de las disposiciones nacionales adoptadas por los Estados miembros con el Pacto Presupuestario (véase el apartado 06). Basándose en la información presentada por los Estados miembros, la Comisión publicó su informe el 22 de febrero de 2017⁵⁹. De acuerdo con su mandato, la evaluación de la Comisión se centra en la conformidad legal de las disposiciones nacionales. No recibió el mandato de evaluar la aplicación efectiva de las nuevas normas nacionales mediante las que se transpone el Pacto Presupuestario.

Como conclusiones principales, puede deducirse que:

• todos los Estados miembros han establecido una regla de equilibrio presupuestario vinculante, aunque solo algunos de carácter constitucional;
• los Estados miembros tienen diferentes definiciones de circunstancias excepcionales que permiten una desviación temporal de su objetivo presupuestario a medio plazo;
• los Estados miembros tienen diferentes grados de automatismo del mecanismo corrector y de alcance de la acción correctora necesaria;
• se adoptaron disposiciones legales en todos los Estados miembros para crear instituciones presupuestarias independientes, aunque la Comisión tenía algunas dudas sobre las garantías de independencia de algunas de ellas;
• muchos Estados miembros todavía no habían incorporado a su marco jurídico el principio de «cumplir o dar explicaciones» (es decir, las Administraciones Públicas tienen que justificar por qué no se atienen a las evaluaciones de la institución presupuestaria independiente), pero se comprometieron a aplicarlo debidamente.

La evaluación general de la Comisión fue positiva, aunque la transposición del Pacto Presupuestario fue lenta e incompleta. De hecho, la evaluación positiva de la Comisión con respecto a la conformidad de 16 Estados miembros se supeditó al cumplimiento de los compromisos que habían asumido. Sin embargo, como señaló el BCE⁶⁰, los compromisos no son una alternativa adecuada a las disposiciones legales, puesto que no son exigibles. Así, la evaluación de la Comisión no era completa y, al aceptar los compromisos, debilitó los requisitos.

Evaluación de la aplicación del Reglamento 473/2013

En noviembre de 2014, la Comisión llevó a cabo la primera evaluación de la aplicación del Reglamento 473/2013 en el contexto de la revisión de la gobernanza económica que englobaba los actos legislativos de los paquetes de seis y dos medidas. Sin embargo, la evaluación no fue concluyente, puesto que se realizó muy poco después de la entrada en vigor del Reglamento. La siguiente evaluación está prevista para el final de 2019.

La Comisión también supervisa a través del Semestre Europeo⁶¹ la evolución de la legislación nacional sobre los marcos presupuestarios nacionales y su aplicación, aunque de manera limitada: evalúa si la situación presupuestaria de los Estados miembros se acerca a sus objetivos presupuestarios a medio plazo (véase el apartado 46), pero no evalúa en detalle el funcionamiento de los marcos presupuestarios nacionales subyacentes. En la ilustración 7 se ofrecen más detalles sobre los diversos pasos.

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Conclusiones y recomendaciones

El Tribunal analizó si las medidas de la Comisión para reforzar los marcos presupuestarios de los Estados miembros de la UE lograron los resultados previstos. Concluyó que, al proponer la Directiva 2011/85 y el Reglamento 473/2013, que han sido aprobados, y la propuesta de Directiva de 2017, cuyo proceso legislativo sigue en curso, la Comisión contribuyó a fomentar mejoras en los marcos presupuestarios nacionales (apartado 17).

Sin embargo, la Comisión no ha aclarado cómo minimizará las posibles divergencias entre las evaluaciones de las instituciones presupuestarias independientes y de la Comisión sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE en los casos en que tanto la Comisión como las instituciones presupuestarias independientes evalúan la conformidad con las normas presupuestarias de la UE.

Ha habido casos en que la Comisión y las instituciones presupuestarias independientes han llegado a conclusiones diferentes, Uno de los motivos es que, al evaluar la conformidad, la Comisión ejerce plenamente la facultad discrecional que le otorga el Derecho de la UE, así como las competencias para interpretar dicha facultad discrecional. Así ocurre en particular con las «circunstancias excepcionales» aceptadas como justificación para rebajar los requisitos de ajuste en los Estados miembros que todavía no han alcanzado su objetivo presupuestario a medio plazo (apartados 45 a 55).

Para garantizar que las instituciones presupuestarias independientes puedan cumplir su función de manera eficaz, y minimizar las divergencias entre las evaluaciones de las instituciones presupuestarias independientes y de la Comisión sobre el cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE, la Comisión debería reforzar la cooperación con las instituciones presupuestarias independientes.

Plazo: A partir de 2020.

Algunos requisitos del marco jurídico de la UE en relación con los marcos presupuestarios a medio plazo y las instituciones presupuestarias independientes no llegan al nivel de las normas y las buenas prácticas internacionales establecidas por el FMI y la OCDE, muchas veces pese a las opiniones vertidas en estudios económicos publicados por la propia Comisión. Si se aprueba, la propuesta de Directiva de 2017 solo corregiría parcialmente estas insuficiencias (apartados 18 a 41).

Con el fin de reforzar más los marcos presupuestarios, la Comisión debería revisar los requisitos para los marcos presupuestarios a medio plazo y las instituciones presupuestarias independientes, teniendo también en cuenta las normas y buenas prácticas internacionales, y proponer las medidas necesarias para mejorar su alcance y su eficacia. La Comisión debería basarse en las observaciones formuladas en el presente informe y en los resultados de su revisión de la adecuación y de su evaluación de la conformidad y la aplicación de la Directiva 2011/85 y el Reglamento 473/2013.

Plazo: Antes de que haya transcurrido un año desde la publicación de la evaluación por la Comisión de los paquetes de seis y dos medidas (que incluyen la Directiva 2011/85 y el Reglamento 473/2013).

La eficacia del Consejo Fiscal Europeo queda limitada por su actual marco institucional. Además, el principio de «cumplir o dar explicaciones» no se aplica a la Comisión (apartados 56 a 68).

Para reforzar la vigilancia del cumplimiento de las normas presupuestarias de la UE y la evaluación independiente del trabajo de la Comisión con respecto a la a la dimensión nacional, la Comisión debería:

1. revisar el mandato y el marco institucional del Consejo Fiscal Europeo y publicar las conclusiones de la Comisión, así como las justificaciones en caso de que no se propongan modificaciones;
2. aplicar el principio de «cumplir o dar explicaciones», conforme al cual la Comisión ha de justificar públicamente los casos en que no se atenga a las evaluaciones del Consejo Fiscal Europeo.

Plazo: Antes de que haya transcurrido un año desde la publicación de la evaluación por la Comisión de los paquetes de seis y dos medidas (que incluyen la Directiva 2011/85 y el Reglamento 473/2013).

La Comisión todavía no ha finalizado su evaluación de la conformidad de la legislación nacional con los requisitos de la Directiva 2011/85, entre los que se cuentan los controles de transposición y de conformidad (apartados 72 a 80).

La Comisión todavía no ha llevado a cabo evaluaciones de la aplicación del marco jurídico de la UE (Directiva 2011/85 y Reglamento 473/2013) o las realizó en una fase demasiado temprana de la aplicación para que resulten útiles (apartados 84 a 92 y 96).

El seguimiento que realiza la Comisión actualmente de la evolución de los marcos presupuestarios nacionales se centra, entre otras cosas, en la base de datos sobre gobernanza presupuestaria. Esta última se nutre de la información suministrada por los Estados miembros, basada principalmente en el marco institucional y no en el funcionamiento real (apartado 92).

Para evaluar si se cumplieron los objetivos establecidos en los actos jurídicos (Directiva 2011/85 y Reglamento 473/2013), y teniendo en cuenta que han transcurrido ocho y seis años desde su aprobación, la Comisión debería:

1. finalizar sin más demora la evaluación de la conformidad;
2. llevar a cabo y publicar lo antes posible una revisión completa de la adecuación de la Directiva 2011/85;
3. revisar los cuestionarios de la base de datos de gobernanza presupuestaria o identificar otra herramienta adecuada para solicitar regularmente información completa sobre el funcionamiento real de los marcos presupuestarios nacionales;
4. realizar una supervisión periódica del funcionamiento de los marcos presupuestarios nacionales mediante una metodología estructurada centrada en los resultados operativos de los elementos fundamentales de dichos marcos. La Comisión debería hacer un seguimiento de todas las insuficiencias significativas detectadas.

Plazo para a): Mediados de 2020; b): A más tardar al final de 2019, c): A más tardar al final de 2020, y d): A partir de 2021.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala I, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo, el 15 de octubre de 2019.

Por el Tribunal de Cuentas

Klaus-Heiner Lehne
Presidente

Anexos

Anexo I – Cronología de la base jurídica y de las publicaciones pertinentes

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo.

Anexo II – Opinión de la Comisión sobre el marco presupuestario a medio plazo

i) Un único proceso de preparación del marco presupuestario a medio plazo y el presupuesto anual y documentación plenamente integrada.

La Comisión ya había reconocido en 2011 el problema: si bien los programas de estabilidad y convergencia ya se presentan desde una perspectiva plurianual, estos documentos políticos han seguido teniendo una relevancia política limitada en el debate interno sobre las estrategias presupuestarias, a pesar de que se supone que los Estados miembros deben elaborar su presupuesto de conformidad con los compromisos del PEC⁶². También en su informe provisional de situación sobre la aplicación de la Directiva 2011/85 de 2012, la Comisión se refirió a la integración del marco presupuestario a medio plazo en el ciclo presupuestario anual, así como a una documentación plenamente integrada, como características fundamentales que «deben estudiarse con detenimiento»⁶³.

ii) Controles del gasto prospectivos que garanticen el cumplimiento de los planes a medio plazo.

Con respecto a las disposiciones de prórroga, la Comisión señaló la necesidad de establecer límites de créditos no utilizados que pueden prorrogarse a los siguientes ejercicios presupuestarios, ya que, de lo contrario, dichas disposiciones podrían reducir en cierto modo el rigor y el poder de predicción del marco⁶⁴. Además, la Comisión considera que la definición de reservas de contingencia adecuadas y de las correspondientes normas de acceso es una característica necesaria de un marco plurianual⁶⁵.

iii) Mecanismo de rendición de cuentas⁶⁶.

También cabe señalar que la ausencia de disposiciones relativas al seguimiento de la ejecución presupuestaria plurianual no es compatible con la posición de la Comisión sobre los requisitos esenciales de los marcos presupuestarios a medio plazo. De hecho, desde 2006, la metodología de la Comisión para calcular el índice de calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo considera el seguimiento y la imposición del cumplimiento de los objetivos presupuestarios plurianuales una de las cinco dimensiones para evaluar la calidad de los marcos presupuestarios a medio plazo en los Estados miembros⁶⁷. Además, la Comisión reconoció ya en 2007 que la ausencia de seguimiento es una insuficiencia de todos los Estados miembros⁶⁸. Por otro lado, en 2010 reiteró que el análisis de las desviaciones de la trayectoria presupuestaria prevista, así como los mecanismos de seguimiento y corrección, son elementos esenciales en el diseño de los marcos presupuestarios a medio plazo⁶⁹.

Anexo III – Heterogeneidad de las instituciones presupuestarias independientes

* ETC: Equivalente a tiempo completo

Fuente: Tribunal de Cuentas Europeo, a partir de datos de la Comisión.

Anexo IV – Las normas presupuestarias en el componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y en el Pacto Presupuestario

Siglas y acrónimos

BCE: Banco Central Europeo

CFE: Consejo Fiscal Europeo

Consejo ECOFIN: Consejo de Asuntos Económicos y Financieros

Consejo: Consejo de la UE

DG Asuntos Económicos y Financieros: Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión

FMI: Fondo Monetario Internacional

OCDE: Organización de Cooperación y Desarrollo Económico

PEC: Pacto de Estabilidad y Crecimiento

PEFA: Gasto Público y Responsabilidad Económica

PIB: Producto interior bruto

REP: Recomendación específica por país

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Tratado de Estabilidad: Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria

Glosario

Aplicación: La acción de poner en vigor las leyes nacionales y de la UE.

Base de datos sobre gobernanza presupuestaria: Herramienta de la Comisión que contiene información sobre los principales elementos de los marcos de gobernanza presupuestaria de los Estados miembros, en particular las normas presupuestarias nacionales, las instituciones presupuestarias independientes y los marcos presupuestarios a medio plazo.

Comité de Política Económica (CPE): Órgano consultivo del Consejo ECOFIN y la Comisión que contribuye a fomentar el consenso sobre la política económica (incluido el empleo y el crecimiento) y la sostenibilidad de las finanzas públicas.

Componente corrector del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: Procedimiento de déficit excesivo iniciado por el Consejo por recomendación de la Comisión contra cualquier Estado miembro de la UE que supere el límite máximo de déficit presupuestario impuesto por el Reglamento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE. El procedimiento consta de varias fases, que pueden culminar en sanciones, para instar a los Estados miembros a controlar su déficit presupuestario, y es un requisito para el buen funcionamiento de la unión económica y monetaria.

Componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento: El objetivo principal del componente preventivo, establecido en el Reglamento n.º 1466/97 del Consejo, era que los Estados miembros convergieran rápidamente hacia una situación presupuestaria próxima al equilibrio o de superávit, que posteriormente les permitiría hacer frente a las fluctuaciones cíclicas normales sin incumplir el límite del 3 % de déficit global.

Consejo Fiscal Europeo (CFE): Órgano consultivo de la Comisión encargado de evaluar la aplicación de las normas presupuestarias de la UE, proponer cambios en el marco presupuestario y realizar evaluaciones económicas.

Control de conformidad: Verificación inicial de si las medidas nacionales de aplicación engloban todas las disposiciones necesarias de la Directiva.

Control de transposición: Evaluación de la precisión/compatibilidad de las medidas nacionales de aplicación con las disposiciones de la directiva.

Evaluación de la conformidad: Evaluación de la transposición y la conformidad de la aplicación nacional de una Directiva de la UE.

Institución presupuestaria independiente: Organismo público que promueve una política presupuestaria saneada y finanzas públicas sostenibles mediante el desempeño de una serie de tareas, entre ellas la elaboración de previsiones macroeconómicas y presupuestarias y la evaluación de la conformidad presupuestaria.

Marco presupuestario a medio plazo: Disposiciones presupuestarias que amplían el horizonte de la elaboración de políticas presupuestarias más allá del calendario presupuestario anual.

Marco presupuestario nacional: Disposiciones, procedimientos, normas e instituciones que subyacen a las políticas presupuestarias.

Mecanismo corrector automático: Obligación de aplicar medidas correctoras que se activa automáticamente en caso de observarse desviaciones significativas respecto del objetivo presupuestario a medio plazo o de la trayectoria de ajuste hacia el mismo.

Norma de gasto: Un límite duradero en el gasto absoluto o en la tasa de crecimiento del gasto.

Norma presupuestaria: Limitación permanente en la política presupuestaria, a menudo expresada como límite máximo u objetivo numérico, en proporción al producto interior bruto en un indicador de los resultados presupuestarios.

Objetivo presupuestario a medio plazo: Objetivo de la política presupuestaria específica de un país establecido en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, que para la mayoría de los Estados miembros es de -1 % del producto interior bruto y para los Estados miembros de la zona del euro es algo más ajustado, -0,5 % del producto interior bruto, salvo que tengan una ratio de deuda baja.

Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC): Conjunto de normas aprobado en 1997 y diseñado para salvaguardar la estabilidad en la unión económica y monetaria garantizando que los Estados miembros logren unas finanzas públicas saneadas y coordinen sus políticas presupuestarias.

Pacto Presupuestario: Acuerdo para reforzar la disciplina presupuestaria suscrito por veintidós partes contratantes de las veinticinco que firmaron el Tratado intergubernamental de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria.

Paquete de dos medidas: Paquete de dos medidas legislativas (Reglamentos n.^os 472/2013 y 473/2013) aprobados en mayo de 2013 para reforzar la gobernanza económica en la zona del euro.

Paquete de seis medidas: Paquete de gobernanza económica de la UE compuesto por seis medidas legislativas (cinco Reglamentos y la Directiva 2011/85) aprobado en noviembre de 2011.

Procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM): Mecanismo de supervisión cuya finalidad es detectar, prevenir y corregir la aparición de posibles desequilibrios macroeconómicos perjudiciales que podrían repercutir negativamente en la estabilidad económica de un Estado miembro concreto, de la zona del euro o de la UE en su conjunto.

Procedimiento EU Pilot: Diálogo informal entre la Comisión y un Estado miembro sobre un posible incumplimiento del Derecho de la UE, antes del inicio de un procedimiento de infracción formal.

Producción potencial: Concepto teórico del nivel de producción (producto interior bruto) en un momento dado que es coherente con la inflación estable. Crece con el tiempo a un ritmo que no es necesariamente constante. Tanto el nivel como la tasa de crecimiento no pueden medirse directamente, sino que deben estimarse.

Programas de estabilidad y convergencia: Con arreglo al Pacto de Estabilidad y Crecimiento, los Estados miembros están obligados a presentar con carácter anual un documento que exponga sus planes presupuestarios para los siguientes tres años. Es utilizado por la Comisión y los ministros de Hacienda para evaluar si los países avanzan adecuadamente en el cumplimiento de su objetivo presupuestario a medio plazo. Los países de la zona del euro presentan «programas de estabilidad», mientras que los Estados miembros que no han adoptado el euro elaboran «programas de convergencia».

Proyecto de plan presupuestario: Documento que los Estados de la zona del euro deben presentar anualmente a la Comisión para que sirva de base de la coordinación de la política presupuestaria.

Red de Instituciones Presupuestarias Independientes de la UE: Plataforma creada en 2015 para el intercambio de opiniones y conocimientos especializados y la puesta en común de recursos. Está abierta a todos los organismos de supervisión presupuestaria independientes que funcionan en la UE y está presidida por una de las instituciones presupuestarias independientes.

Red europea de instituciones presupuestarias independientes: Grupo facilitado por la Comisión de instituciones presupuestarias independientes nacionales de la UE y el Consejo Fiscal Europeo, creado en 2013 y presidido por la Comisión.

Regla de equilibrio presupuestario: La situación presupuestaria de las Administraciones Públicas debe ser de equilibrio o de superávit. Tanto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento como en el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria se considera que se cumple esta regla si el saldo estructural anual de las administraciones públicas se sitúa en su objetivo presupuestario a medio plazo.

Resultados presupuestarios: Mantenimiento de la disciplina presupuestaria para fomentar la estabilidad macroeconómica y el crecimiento sostenible.

Saldo estructural: Saldo presupuestario real excluido el componente cíclico y las medidas puntuales y otras medidas temporales. El saldo estructural mide la tendencia subyacente en el saldo presupuestario.

Saldo primario: Saldo presupuestario deducidos los pagos de intereses sobre la deuda de las administraciones públicas.

Semestre Europeo: Ciclo anual que sirve de marco para la coordinación de las políticas económicas de los Estados miembros de la UE y para el seguimiento de los avances, en particular las políticas presupuestarias determinadas por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento.

Transposición: Aprobación, publicación y entrada en vigor de disposiciones nacionales para aplicar una directiva de la UE dentro del plazo establecido.

Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria: Tratado intergubernamental, aprobado en 2012, que establece las normas para fomentar la disciplina presupuestaria y la coordinación de las políticas económicas entre las partes contratantes y mejorar la gobernanza de la zona del euro.

Equipo auditor

En los informes especiales del Tribunal de Cuentas Europeo se exponen los resultados de sus auditorías de las políticas y programas de la UE o de cuestiones de gestión relativas a ámbitos presupuestarios específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión fue llevada a cabo por la Sala IV, Regulación de mercados y economía competitiva, presidida por Alex Brenninkmeijer, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo. La auditoría fue dirigida por el Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo Neven Mates hasta el final de su mandato (julio de 2019), y posteriormente por Mihails Kozlovs, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, con el apoyo de Edite Dzalbe, jefe de Gabinete, y Laura Graudina, agregada de Gabinete; Marko Mrkalj, agregado de Gabinete, Marion Colonerus, gerente principal; Stefano Sturaro, jefe de tarea; y los auditores Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou y Maëlle Bourque. Michael Pyper prestó asistencia lingüística.

De izquierda a derecha: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Notas finales

¹ Consejo Europeo, «Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU», 2010.

² Por ejemplo: Debrun, X. et al., «Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union», economic policy 23/54, 2008, pp. 299‑362.

³ FMI, «Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies», documento político, 2013.

⁴ Véase, por ejemplo, Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2004», 2004.

⁵ Consejo de la UE, «Informe del Consejo ECOFIN al Consejo Europeo de 22 y 23 de marzo de 2005 sobre la mejora de la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», 2005.

⁶ Consejo de la UE, «Conclusiones de la sesión n.º 2967 del Consejo de Asuntos Económicos y Financieros sobre la estrategia de salida de la crisis», 2009.

⁷ Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros, DO L 306 de 23.11.2011, p. 85 (mencionada en este documento como Directiva 2011/85).

⁸ Comisión Europea, COM(2012) 342 final, 2012, «Comunicación de la Comisión sobre los principios comunes aplicables a los mecanismos de corrección presupuestaria».

⁹ Debrun, X. y Kinda, T., «Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset», IMF working paper 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. et al., «The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance», IMF working paper 18/68, 2018.

¹¹ Jonung, L. y Larch, M., «Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts», economic policy 21/47, 2006, pp. 492‑534.
FMI, «Case studies of fiscal councils — functions and impact», 2013.

¹² Reglamento (UE) n.º 473/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo de 2013, sobre disposiciones comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona del euro, DO L 140 de 17.5.2013 (mencionado en este documento como Reglamento 473/2013).

¹³ Comisión Europea, COM(2017) 824 final, «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se establecen disposiciones para reforzar la responsabilidad fiscal y la orientación presupuestaria a medio plazo en los Estados miembros», 2017, p. 3.

¹⁴ Comité Económico y Financiero, «Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact», 2019, ecfin.CFE.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Decisión (UE) 2015/1937 de la Comisión, de 21 de octubre de 2015, por la que se crea un Consejo Fiscal Europeo consultivo independiente; y Decisión (UE) 2016/221 de la Comisión, de 12 de febrero de 2016, por la que se modifica la Decisión (UE) 2015/1937 por la que se crea un Consejo Fiscal Europeo consultivo independiente.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. y Schulz, M., «El Informe de los cinco presidentes: Realizar la Unión Económica y Monetaria europea», 2015.

¹⁷ Informe Especial n.º 10/2016 del Tribunal de Cuentas Europeo «Son necesarias mejoras adicionales para garantizar una aplicación eficaz del procedimiento de déficit excesivo» (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Informe Especial n.º 18/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo «¿Se cumple el objetivo principal del componente preventivo del Pacto de Estabilidad y Crecimiento?» (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Informe Especial n.º 3/2018 del Tribunal de Cuentas Europeo «Fiscalización del procedimiento de desequilibrio macroeconómico (PDM)» (http://eca.europa.eu).

²⁰ Se seleccionaron estos Estados miembros de la zona del euro porque tenían una elevada deuda, porque sus marcos presupuestarios registraron una mejora significativa o porque contaban desde hacía mucho tiempo con una institución presupuestaria independiente.

²¹ En cinco de los veintiocho Estados miembros, dos instituciones comparten las tareas de una institución presupuestaria independiente.

²² Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2011», 2012, p. 101.

²³ BCE, CON/2018/25, 2018.

²⁴ Comisión Europea, C(2017) 1201 final, «Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union», 2017, p. 3.

²⁵ BCE, CON/2018/25, 2018.

²⁶ Cualquier año posterior al ejercicio presupuestario actual.

²⁷ FMI, Cangiano, G. et al., «Public Financial Management and its emerging architecture», 2013, p. 161.

²⁸ OCDE, «The Legal Framework for Budget Systems», 2004, recuadro III.4; FMI, Lienert, I. y Fainboim, I., «Reforming Budget Systems Laws», 2010, recuadro 4 y pp. 12‑13; FMI, Cangiano, G. et al., «Public Financial Management and its emerging architecture», 2013, p. 156; FMI, «Código de transparencia fiscal», 2014, principios 2.1.3, 2.3.1 y 2.3.2, y Banco Mundial, «Beyond the annual budget», 2013. The global experience with medium term expenditure frameworks», pp. 58‑59.

²⁹ FMI, «Código de transparencia fiscal», 2014, principio 2.1.3.

³⁰ La producción potencial es un concepto teórico del nivel de producción (PIB) en un momento dado que es coherente con la inflación estable. Crece con el tiempo a un ritmo que no es necesariamente constante. Ni el nivel ni la tasa de crecimiento pueden medirse directamente: deben estimarse.

³¹ El FMI y la OCDE actualizaron sus normas y buenas prácticas para una buena gobernanza presupuestaria en 2014 y 2015, respectivamente, para incorporar las enseñanzas extraídas de la crisis económica y financiera, pero la Comisión no reflejó esta actualización en la propuesta de Directiva de 2017.

³² FMI, «The functions and impact of fiscal councils», 2013: este documento presenta el estudio más completo sobre los consejos presupuestarios hasta la fecha y también se basa en otros documentos, como el proyecto de principios de 2012 de la OCDE y Kopits, G., «Independent fiscal institutions: Developing good practices», 2011, pp. 35‑52.

³³ Los principios de la OCDE ya estaban disponibles en 2012 y se adoptaron en 2014. Véase OCDE, «Recommendation on Principles for IFIs», 2014.

³⁴ Comisión Europea, Jankovics, L. y Sherwood, M., «Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years», 2017, discussion paper 067.

³⁵ Comisión Europea, Jonung, L. y Larch, M., «Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts», 2004.

³⁶ El sesgo optimista es la práctica de sobrestimar el crecimiento de la producción y los ingresos subestimando al mismo tiempo el gasto no discrecional.

³⁷ FMI, «Código de buenas prácticas de transparencia fiscal», 2007, principio 4.3.4.

³⁸ OCDE, «Recommendation on Principles for IFIs», 2014, principio 3.3.

³⁹ Red de Instituciones Presupuestarias Independientes de la UE, «Defining and enforcing minimum standards for IFIs», 2016.

⁴⁰ Red de Instituciones Presupuestarias Independientes de la UE, «Statement by the Network of EU IFIs in response to the Proposal for a Council Directive laying down provisions for strengthening fiscal responsibility and the medium-term budgetary orientation in Member States», 2018.

⁴¹ En 2015, la Comisión publicó una comunicación interpretativa sobre su margen de interpretación: Comisión Europea, «Aprovechar al máximo la flexibilidad que ofrecen las actuales disposiciones del Pacto de Estabilidad y Crecimiento», COM(2015) 12 final de 13.1.2015. Esto quedó plasmado más adelante en su Posición común de noviembre de 2015 aprobada por el Consejo en febrero de 2016.

⁴² Para lograr una rápida convergencia hacia el objetivo presupuestario a medio plazo, el parámetro establecido por el PEC es que los Estados miembros deben ajustar su situación presupuestaria estructural a un ritmo del 0,5 % del PIB al año.

⁴³ CFE, Informe anual de 2018, 2018, p. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council, «Fiscal assessment report», 2016, p. 67.

⁴⁵ El CFE consta de un Consejo y una Secretaría (compuesta por un jefe de Secretaría y personal de apoyo específico que actualmente solo cuenta con cinco economistas y un asistente).

⁴⁶ BCE, «Economic Bulletin», Issue 7, recuadro 5: «The creation of a European Fiscal Board», 2015.

⁴⁷ FMI, «2016 Article IV consultation – euro-area policies», IMF country report 16/219, 2016, p. 20.

⁴⁸ El CFE también publicó una declaración en apoyo del consejo presupuestario danés en marzo de 2018.

⁴⁹ BCE, «Economic Bulletin», Issue 7, recuadro 5: «The creation of a European Fiscal Board», 2015.

⁵⁰ Defensora del Pueblo Europeo, «Letter from the European Ombudsman to the President of the European Commission regarding Transparency of the European Fiscal Board», 2016.

⁵¹ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2011», 2012, p. 101.

⁵² Tribunal de Cuentas Europeo, Análisis panorámico: «Aplicación del Derecho de la UE: responsabilidades de supervisión de la Comisión Europea con arreglo al artículo 17, apartado 1, del Tratado de la Unión Europea», 2018, recuadro 4.

⁵³ Los controles de transposición deben finalizar en el plazo de 6 meses a partir de la fecha límite de transposición o desde la fecha de notificación de la medida nacional de aplicación, y los controles de conformidad, en el plazo de entre 16 y 24 meses desde la fecha de la comunicación de las medidas nacionales de transposición.

⁵⁴ Cuando se ha utilizado un procedimiento EU Pilot en un caso determinado, pero ya no es probable que genere los resultados esperados a tiempo, la Comisión debe proceder a iniciar un procedimiento de infracción formal.

⁵⁵ Los planes de aplicación, directrices, documentos explicativos, redes, grupos de expertos, seminarios, reuniones paquete y cuadros de indicadores sirven como «herramientas de fomento del cumplimiento».

⁵⁶ Algunos aspectos de la evaluación de la aplicación ya se incluían en la evaluación de la transposición.

⁵⁷ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2011», 2012, p. 101.

⁵⁸ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2018», 2019, p. 138.

⁵⁹ Comisión Europea, C(2017) 1201 final, «Report from the Commission presented under Article 8 of the Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union», 2017.

⁶⁰ BCE, «Economic Bulletin 4», 2017, recuadro 8: «The fiscal compact: the Commission’s review and the way forward».

⁶¹ Ciclo anual de la coordinación de las políticas económicas de la UE que también abarca las políticas presupuestarias como determina el PEC.

⁶² Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2011», 2012, p. 105.

⁶³ Comisión Europea, COM(2012) 761 final, «Informe de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo. Informe provisional de situación sobre la aplicación de la Directiva 2011/85/UE del Consejo relativa a los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros», 2012, p. 6.

⁶⁴ Comisión Europea, Sherwood, M., «Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States», 2015, discussion paper 021, p. 6.

⁶⁵ Comisión Europea, «Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)», 2012, occasional paper 113, p. 15.

⁶⁶ FMI, Lienert, I. y Fainboim, I., «Reforming Budget Systems Laws», 2010, recuadros 3 y 4.

⁶⁷ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2007», recuadro III.4.1; Comisión Europea, Sherwood, M., «Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States», 2015, discussion paper 021, recuadro A1.1.

⁶⁸ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2007», 2007, p. 158.

⁶⁹ Comisión Europea, «Report on public finances in EMU 2010», 2010, recuadro II.3.3.

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