Die EU-Anforderungen an die nationalen Haushaltsrahmen müssen weiter verschärft und ihre Anwendung muss besser überwacht werden

Zusammenfassung

Um gegen die grundlegenden Ursachen der Finanzkrise vorzugehen, sah es die Kommission als notwendig an, den regelbasierten haushaltspolitischen Rahmen um verbindliche nationale Bestimmungen zu ergänzen. Daher schlug sie drei Rechtsakte zur Stärkung der nationalen Haushaltsrahmen (d. h. der Art und Weise, wie haushaltspolitische Maßnahmen durchgeführt werden) vor. Zwei dieser drei Rechtsakte wurden verabschiedet (im Jahr 2011 als Teil des „Sechserpakets“ und im Jahr 2013 als Teil des „Zweierpakets), der Rechtsetzungsprozess für einen 2017 vorgelegten Vorschlag für eine Richtlinie ist noch im Gange. Außerdem unterzeichneten 25 Mitgliedstaaten im Jahr 2012 einen zwischenstaatlichen Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion.

Im Rahmen der Rechtsakte wurden die Mitgliedstaaten unter anderem verpflichtet, unabhängige finanzpolitische Institutionen einzurichten, nationale Haushaltsregeln festzulegen und mehrjährige regelbasierte Haushaltsrahmen einzuführen. Gut konzipierte, unabhängige finanzpolitische Institutionen gehen mit einer besseren Einhaltung der Haushaltsregeln sowie präziseren und weniger verzerrten makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen einher, während anerkanntermaßen mittelfristige Haushaltsrahmen insofern zu einer besseren haushaltspolitischen Leistung beitragen, als sie aufzeigen, ob und wie sich aktuelle politische Entscheidungen und künftige Programme mit nachhaltigen mittelfristigen Haushaltszuweisungen vereinbaren lassen.

Im Zuge der Prüfung sollte bewertet werden, ob die Kommission mit ihren Maßnahmen zur Stärkung der Haushaltsrahmen der EU-Mitgliedstaaten die angestrebten Ergebnisse erzielt hat. Zu diesem Zweck untersuchte der Hof, ob

1. die rechtlichen Anforderungen der EU an die nationalen Haushaltsrahmen wirksam waren;
2. die nationalen Haushaltsrahmen durch eine angemessene und klare Interaktion zwischen der Kommission, den unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und dem Europäischen Fiskalausschuss gestärkt wurden;
3. die Kommission angemessen bewertet hat, wie die rechtlichen Anforderungen der EU in den Mitgliedstaaten umgesetzt und angewandt wurden.

Die Legislativmaßnahmen der EU gaben Impulse für die Stärkung der nationalen Haushaltsrahmen. Der Rechtsrahmen könnte jedoch noch verbessert werden. Im Vergleich zu internationalen Standards und bewährten Verfahren sind die Anforderungen in mehrfacher Hinsicht weniger streng, insbesondere im Zusammenhang mit den mittelfristigen Haushaltsrahmen und unabhängigen finanzpolitischen Institutionen. Mit der von der Kommission im Jahr 2017 vorgeschlagenen Richtlinie werden einige – jedoch nicht alle – der vom Hof festgestellten Mängel angegangen.

Die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen bewerten die Einhaltung der nationalen Haushaltsregeln. Außerdem bewerten neben der Kommission auch einige unabhängige nationale finanzpolitische Institutionen die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln durch die Mitgliedstaaten entweder, weil sie gemäß ihrer eigenen Rechtsgrundlage dazu verpflichtet sind, oder weil sie beschließen, dies auf freiwilliger Basis zu tun. Durch die Ausübung der Ermessensbefugnisse der Kommission sowie andere Faktoren entsteht ein Risiko, dass die Kommission und die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen bei der Bewertung, ob die EU-Haushaltsregeln eingehalten wurden, zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen. Sollte dieses Risiko eintreten, würde die Wirksamkeit des haushaltspolitischen Rahmens der EU verringert.

In dem im Jahr 2015 veröffentlichten „Bericht der fünf Präsidenten“ wurde die Einrichtung eines Europäischen Fiskalausschusses vorgeschlagen, der auf europäischer Ebene die nationalen Haushalte und deren Umsetzung einer öffentlichen und unabhängigen Bewertung unterziehen und sie dabei an den haushaltspolitischen Zielen der EU messen sollte. Der Ausschuss wurde im selben Jahr durch Beschluss der Kommission eingerichtet. Die Struktur und das Mandat des Europäischen Fiskalausschusses wurden den im Präsidentenbericht vorgesehenen Aufgaben jedoch nicht gerecht. Außerdem lässt die derzeitige institutionelle Struktur Spielraum für Verbesserungen hinsichtlich der Unabhängigkeit des Ausschusses. Hinzu kommt, dass die Kommission die vom Europäischen Fiskalausschuss unterbreiteten Vorschläge und Empfehlungen ignorieren kann, ohne dies angemessen begründen zu müssen.

Die Kommission verfügt bislang nur über begrenzte Sicherheit dafür, dass die EU-Anforderungen an die nationalen Haushaltsrahmen ordnungsgemäß umgesetzt und angewandt werden. Tatsächlich wurde die Bewertung, ob die nationalen Gesetze die Anforderungen der Richtlinie 2011/85 erfüllen, noch nicht abgeschlossen. Die Bewertungen der Anwendung des EU-Rechtsrahmens wurden entweder noch nicht durchgeführt oder erfolgten in einer zu frühen Phase der Umsetzung, um aussagekräftig zu sein.

Der Hof empfiehlt der Kommission,

1. die Zusammenarbeit mit den unabhängigen finanzpolitischen Institutionen zu stärken, um Abweichungen zwischen ihren eigenen und den von unabhängigen finanzpolitischen Institutionen vorgenommenen Bewertungen bezüglich der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln zu minimieren;
2. die Anforderungen an die nationalen Haushaltsrahmen unter Berücksichtigung internationaler Standards und bewährter Verfahren zu überprüfen;
3. den Europäischen Fiskalausschuss zu stärken;
4. sich mit offenen Fragen bezüglich der Regelkonformität zu befassen und für mehr Sicherheit hinsichtlich des Funktionierens der nationalen Haushaltsrahmen zu sorgen.

Einleitung

Hintergrund

Als mit dem Ausbruch der Staatsschuldenkrise im Jahr 2009 die Stabilität des Euro-Währungsgebiets gefährdet war, verabschiedeten die EU-Gesetzgeber eine Reihe von Rechtsakten, um die haushaltspolitische Steuerung der EU zu verbessern. Ziel war es, die Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP) zu verbessern und die nationalen Haushaltsrahmen (NBF) zu stärken¹ (siehe Kasten 1 zu den Komponenten der NBF).

Kasten 1

Nationale Haushaltsrahmen

Die NBF sind die Vereinbarungen, Verfahren, Vorschriften und Institutionen, die der Haushaltspolitik zugrunde liegen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur herrscht weitgehend Einvernehmen darüber, dass mehrjährige regelbasierte Haushaltsrahmen mit einer besseren haushaltspolitischen Leistung einhergehen², da sie aufzeigen, wie sich aktuelle politische Entscheidungen und künftige Programme mit nachhaltigen mittelfristigen Haushaltszuweisungen vereinbaren lassen. Glaubwürdige mittelfristige Haushaltsrahmen (MTBF) können Regierungen zudem dabei unterstützen, die notwendige Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen mit der Möglichkeit in Einklang zu bringen, haushaltspolitische Maßnahmen zur Abfederung der Auswirkungen von wirtschaftlichen und finanziellen Schocks zu nutzen³.

Gemäß dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) behalten die Mitgliedstaaten ihre Hoheitsgewalt im Bereich der Haushaltspolitik. Dennoch müssen die haushaltspolitischen Maßnahmen koordiniert werden, um negative Spill-over-Effekte und Bedrohungen für die Währungsstabilität im Euro‑Währungsgebiet zu verhindern. Damit diese Koordinierung erfolgreich ist, müssen die haushaltspolitischen Ziele der EU nach Ansicht der Kommission in die nationale Haushaltspolitik einfließen⁴. Im Jahr 2005 äußerte der Rat die „Auffassung, dass einzelstaatliche ordnungspolitische Maßnahmen den EU-Rahmen ergänzen sollten“⁵. Zum damaligen Zeitpunkt wurde jedoch keine umfassende Analyse zu i) den Mängeln im damals bestehenden EU-Rahmen oder ii) der künftigen Koordinierung der beiden ordnungspolitischen Maßnahmen vorgelegt. Im Oktober 2009 gelangte der Rat der EU (der „Rat“) erneut zu dem Schluss, dass die NBF verstärkt werden sollten, um die langfristige Tragfähigkeit der öffentlichen Haushalte zu unterstützen⁶.

Seit 2006 sammelt die Kommission mittels Umfragen bei einschlägigen nationalen Behörden qualitative Informationen und Daten zu den wesentlichen Elementen der NBF (d. h. den numerischen Haushaltsregeln, den unabhängigen finanzpolitischen Institutionen (IFI) und den MTBF). Diese Informationen werden in die Datenbank der Kommission zur haushaltspolitischen Steuerung (Fiscal Governance Database) aufgenommen und dazu verwendet, die Indizes zur Stärke und Qualität dieser Elemente zu berechnen.

Rechtsrahmen

Als erster Schritt zur Entwicklung eines gemeinsamen Rechtsrahmens wurde nach politischen Gesprächen die Richtlinie 2011/85⁷ angenommen, eine von sechs Legislativmaßnahmen, die das sogenannte „Sechserpaket“ bilden. In der Richtlinie 2011/85 sind Mindestanforderungen an die NBF festgelegt (ein Überblick über die einschlägigen Rechtsakte und die Zeitleiste ihrer Annahme ist Anhang I zu entnehmen):

1. Die Finanzplanung der Mitgliedstaaten sollte auf realistischen makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen beruhen, die von einer benannten Institution bereitgestellt werden.
2. Die Mitgliedstaaten sollten über spezifische Haushaltsregeln verfügen, deren Einhaltung von unabhängigen Stellen überwacht wird.
3. Die Mitgliedstaaten sollten über einen glaubwürdigen und effektiven MTBF verfügen, der einen Finanzplanungshorizont von mindestens drei Jahren vorsieht.
4. Die Mitgliedstaaten sollten über umfassende, kohärente und transparente Systeme des öffentlichen Rechnungswesens und der statistischen Berichterstattung verfügen.

Den zweiten Schritt bildete der im März 2012 unterzeichnete zwischenstaatliche Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (SKS-Vertrag) und insbesondere der fiskalpolitische Pakt (Titel III). Der Vertrag wurde im Juni 2012 durch eine Mitteilung der Kommission ergänzt, in der sieben gemeinsame Grundsätze (die „gemeinsamen Grundsätze der Kommission“) festgelegt wurden⁸. Die Vertragsparteien des fiskalpolitischen Pakts (alle 19 Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets sowie Bulgarien, Dänemark und Rumänien) sind verpflichtet, die Regel des strukturell ausgeglichenen Haushalts in der nationalen Gesetzgebung zu verankern und einen automatischen Korrekturmechanismus sowie eine unabhängige finanzpolitische Institution (IFI) einzurichten (siehe Kasten 2).

Nach allgemeiner Auffassung gehen gut konzipierte IFI mit einer besseren haushaltspolitischen Leistung⁹, einer besseren Einhaltung haushaltspolitischer Regeln¹⁰ sowie präziseren und weniger verzerrten makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen¹¹ einher.

Der dritte Schritt war die Annahme der Verordnung 473/2013¹², die Teil des Zweierpakets ist; durch sie sollten unter anderem die Bestimmungen des SKS-Vertrags für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets in EU-Recht übernommen werden.

Schließlich legte die Kommission dem Rat im Dezember 2017 einen Vorschlag für eine Richtlinie mit dem Ziel vor, den Inhalt des SKS-Vertrags in EU-Recht zu überführen¹³ (der „Richtlinienentwurf von 2017“). Zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts war das Annahmeverfahren im Rat bis zur Bewertung des Sechserpakets und des Zweierpakets durch die Kommission, die bis Ende 2019 vorliegen soll, ausgesetzt¹⁴. Auch das Europäische Parlament hat seine Stellungnahme zu dem Vorschlag noch nicht abgegeben.

Im Jahr 2015 errichtete die Kommission im Wege eines Beschlusses den Europäischen Fiskalausschuss (EFA) (der „EFA-Beschluss“)¹⁵. Grundlage hierfür war eine Empfehlung aus dem „Bericht der fünf Präsidenten“¹⁶: Demnach sollte ein beratender EFA eingerichtet werden, um den EU-Steuerungsrahmen zu stärken. Dieser Ausschuss würde unter anderem die Arbeit der nationalen IFI koordinieren und ergänzen und die Haushalte und deren Umsetzung einer öffentlichen und unabhängigen Bewertung unterziehen und sie dabei an den haushaltspolitischen Zielen der EU messen.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Zwischen 2016 und 2018 untersuchte der Hof sowohl die korrektive¹⁷ als auch die präventive Komponente¹⁸ des SWP sowie das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht¹⁹. Um ein vollständiges Bild der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU zu erhalten, beschloss der Hof, eine Prüfung der Regelungen im Bereich der haushaltspolitischen Stabilität durchzuführen.

Im Zuge der Prüfung sollte bewertet werden, ob die Kommission mit ihren Maßnahmen zur Stärkung des Haushaltsrahmens der EU-Mitgliedstaaten – insbesondere in Bezug auf die drei wesentlichen Komponenten i) Haushaltsregeln und Korrekturmechanismus, ii) MTBF und iii) IFI (siehe Kasten 1) – die angestrebten Ergebnisse erzielt hat. Zu diesem Zweck untersuchte der Hof, ob

1. die rechtlichen Anforderungen der EU bezüglich der NBF wirksam waren;
2. die NBF durch eine angemessene und klare Interaktion zwischen der Kommission, den IFI und dem EFA gestärkt wurden;
3. die Kommission angemessen bewertet hat, wie die rechtlichen Anforderungen der EU in den Mitgliedstaaten umgesetzt und angewandt wurden.

In seiner Prüfungsstichprobe konzentrierte sich der Hof auf acht Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Frankreich, Italien, Lettland, Luxemburg, Portugal und die Niederlande)²⁰. Sofern erforderlich, bezog der Hof jedoch auch andere Mitgliedstaaten in seine Analyse ein. Des Weiteren wurden die Rolle und die Position des EFA im haushaltspolitischen Rahmen der EU untersucht.

Seine Prüfungskriterien leitete der Hof aus folgenden Quellen ab: i) Rechtsdokumenten, ii) Dokumenten und Richtwerten der Kommission und iii) Dokumenten sowie Standards, die von verschiedenen Organen der EU, sonstigen internationalen Organisationen oder Forschern veröffentlicht bzw. entwickelt wurden. Weitere Einzelheiten hierzu sind den entsprechenden Abschnitten dieses Berichts zu entnehmen.

Der Hof erlangte seine Prüfungsnachweise im Rahmen

1. einer Auswertung einschlägiger Unterlagen der Kommission und des EFA;
2. einer Auswertung von Veröffentlichungen, Leitlinien und Standards internationaler Organisationen (IWF, OECD, Weltbank) und einschlägiger unabhängiger Institute sowie der entsprechenden Fachliteratur;
3. einer Online-Umfrage bei IFI in der EU, an der sich 31 IFI aus 26 Mitgliedstaaten²¹ beteiligten;
4. von Befragungen von Bediensteten der Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen (GD ECFIN);
5. von Befragungen von Bediensteten der einschlägigen Ministerien, IFI, Zentralbanken und Thinktanks der acht in der Stichprobe erfassten Mitgliedstaaten, um Rückmeldungen über die Anforderungen der EU und deren Anwendung zu erhalten.

Dieser Sonderbericht soll einen Beitrag zu den Debatten leisten, die im Europäischen Parlament und im Rat über den von der Kommission vorgeschlagenen Richtlinienentwurf von 2017 zur Stärkung der haushaltspolitischen Verantwortung und der mittelfristigen Ausrichtung der Haushalte in den Mitgliedstaaten geführt werden.

Bemerkungen

Die rechtlichen Anforderungen der EU gaben Impulse für die Stärkung der nationalen Haushaltsrahmen, könnten aber verbessert werden

Wie erwartet, gaben die Legislativmaßnahmen der EU (siehe Ziffern 05-10) Impulse für die Stärkung der NBF in den EU-Mitgliedstaaten. Wie aus Abbildung 1 hervorgeht, hat sich die Zahl der nationalen Haushaltsregeln und IFI nach der Annahme der Richtlinie 2011/85 erheblich erhöht.

Hinweis: Im Jahr 2011 (rote Linie) wurde die Richtlinie 2011/85 angenommen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Allerdings liegt den verschiedenen Elementen der NBF derzeit ein fragmentierter Rechtsrahmen zugrunde (siehe Abbildung 2). Konkret handelt es sich um folgende Elemente: i) die numerischen Haushaltsregeln, ii) den Korrekturmechanismus, iii) die MTBF, iv) die IFI und v) die Haushaltsverfahren.

Quelle: Europäischer Rechnungshof. * Einige Bestimmungen gelten nicht für das Vereinigte Königreich.

Es bestehen parallel mehrere Rechtsakte mit unterschiedlichem Rechtscharakter (EU-Recht und zwischenstaatlicher Vertrag):

• Sie sind unterschiedlich durchsetzbar (der Gerichtshof der EU kann nur über die Umsetzung des SKS-Vertrags befinden; was jedoch dessen Anwendung anbelangt, haben die EU-Organe keinerlei Befugnis, um die Durchsetzung der zu seiner Umsetzung erlassenen nationalen Rechtsvorschriften sicherzustellen).
• Einige Bestimmungen sind in Verordnungen verankert, die unmittelbar gelten, andere wiederum in einer Richtlinie, für deren Umsetzung in nationales Recht die Mitgliedstaaten eine gewisse Zeit zur Verfügung haben und die Form der Anwendung frei bestimmen können, was zu einer größeren Heterogenität der nationalen Rahmen führt.
• Die Anwendbarkeit auf bestimmte Mitgliedstaaten ist unterschiedlich, je nachdem, ob sie dem Euro-Währungsgebiet angehören.

Die Kommission erstellte die Richtlinie 2011/85 innerhalb sehr kurzer Zeit (drei Monate). Sie betonte, dass die Richtlinie 2011/85 als ein Bündel an „Mindestanforderungen“ zu sehen sei und nicht als eine Auflistung bewährter Verfahren oder wünschenswerter Merkmale eines MTBF. Laut Kommission wäre eine Einbindung bewährter Verfahren in den EU-Rechtsrahmen nicht mit den erheblichen Unterschieden vereinbar gewesen, die bei den administrativen und institutionellen Strukturen der Mitgliedstaaten bestehen²².

Wie in Ziffer 09 erwähnt, sollte mit dem Richtlinienentwurf von 2017 der Inhalt des SKS-Vertrags in EU-Recht überführt werden. Die Kommission entschied sich dagegen, den Vertrag wörtlich zu übernehmen, und wählte stattdessen einen sogenannten „teleologischen Ansatz“, d. h. eine Übernahme mit Schwerpunkt auf dem Ziel, das dem fiskalpolitischen Pakt zugrunde liegt, nämlich die Annäherung an umsichtige öffentliche Schuldenstände. In der Praxis verlangt der Richtlinienentwurf von 2017 unter anderem als mittelfristiges Haushaltsziel (MTO) einen strukturellen Saldo, mit dem die Einhaltung der im AEUV festgelegten Obergrenze für die öffentliche Schuldenquote sichergestellt wird, ohne jedoch eine numerische Obergrenze festzulegen.

Die Europäische Zentralbank (EZB) stellte in einer Stellungnahme Folgendes fest: „Die Bestimmungen des Richtlinienvorschlags weichen […] wesentlich von denen des fiskalpolitischen Pakts ab. Dies könnte zu einer Schwächung der Regeln des fiskalpolitischen Pakts führen“²³. Darüber hinaus sei darauf hingewiesen, dass der Richtlinienentwurf von 2017 vorgeschlagen wurde, bevor die Eignung der Richtlinie 2011/85 überprüft („Eignungsprüfung“) oder das Funktionieren des Zweierpakets bewertet worden waren.

Der Hof bewertete, ob die Anforderungen im derzeitigen Rechtsrahmen angemessen waren und ob die festgestellten Mängel mit dem Richtlinienentwurf von 2017 angegangen wurden. Diese Bewertung wurde für die folgenden drei Aspekte vorgenommen:

1. den Korrekturmechanismus;
2. die mittelfristigen Haushaltsrahmen;
3. die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen.

Mängel bei den Bestimmungen über den Korrekturmechanismus

In der Richtlinie 2011/85 wurde erstmals das Konzept eines Korrekturmechanismus eingeführt, und zwar unter der Bezeichnung „Folgen im Falle einer Nichteinhaltung“. Abgesehen davon wurden darin jedoch keine besonderen Anforderungen an seine Ausgestaltung und Anwendung festgelegt.

Gemäß dem SKS-Vertrag lösen erhebliche Abweichungen vom MTO automatisch einen Korrekturmechanismus aus. Der Vertrag selbst gibt keine besonderen Anforderungen an die Ausgestaltung und Anwendung des Mechanismus vor; stattdessen wird die Kommission beauftragt, gemeinsame Grundsätze zu entwickeln, anhand derer die Mitgliedstaaten die nationalen Korrekturmechanismen gestalten. Die Kommission legte diese Grundsätze im Juni 2012 vor.

Obwohl sie auf politischer Ebene bestätigt wurden²⁴, sind die Grundsätze nicht bindend, da sie in einer Mitteilung der Kommission veröffentlicht wurden und ihre Rechtswirkung sich somit darauf beschränkt, dass sie als Grundlage für die Mechanismen dienen, welche die Vertragsparteien einrichten sollten. Was die Auslösung des Korrekturmechanismus anbelangt (Grundsatz 3), schlug die Kommission vor, dass sich die Auslösemomente auf EU-Kriterien, länderspezifische Kriterien oder auf beides stützen könnten. Allerdings entschieden sich zwei Drittel der Mitgliedstaaten für eine Übernahme der EU-Kriterien, anstatt spezifische nationale Kriterien einzuführen. Folglich werden die nationalen Korrekturmechanismen im Fall dieser Mitgliedstaaten voraussichtlich nicht früher ausgelöst als der EU‑Korrekturmechanismus im Rahmen der präventiven Komponente des SWP.

In der Verordnung 473/2013 ist unter anderem die Anforderung festgelegt, dass die Auslösung und Umsetzung der Korrekturmechanismen gegebenenfalls durch unabhängige Einrichtungen bewertet werden sollten. Allerdings trägt die Verordnung den gemeinsamen Grundsätzen der Kommission, die ein halbes Jahr nach dem Vorschlag der Kommission für die Verordnung 473/2013 veröffentlicht wurden, nicht vollständig Rechnung. Sie enthält beispielsweise keine Hinweise darauf, dass

• die Korrekturmaßnahmen hinsichtlich ihres Umfangs und zeitlichen Rahmens mit möglichen Empfehlungen, die die Kommission im Rahmen des SWP an den betreffenden Mitgliedstaat gerichtet hat, vereinbar sein sollten (Grundsatz 2);
• sich die Auslösemomente auf EU-orientierte oder auf länderspezifische Kriterien stützen können (Grundsatz 3);
• umfangreichere Abweichungen vom MTO oder dem dorthin führenden Anpassungspfad umfangreichere Korrekturmaßnahmen erfordern (Grundsatz 4).

Die gemeinsamen Grundsätze der Kommission sind auch im Richtlinienentwurf von 2017 nicht umfassend berücksichtigt. Darin wird beispielsweise nicht erwähnt, dass sich die Auslösemomente des Korrekturmechanismus auf EU-Kriterien, länderspezifische Kriterien oder auf beides stützen können.

Schließlich enthält der Richtlinienentwurf von 2017, wie von der EZB angemerkt, weder eine Definition des Begriffs „festgestellte erhebliche Abweichung“, d. h. der Umstände, unter denen der Mechanismus auszulösen ist, noch weitere Hinweise zu seinem Anwendungsbereich. Die Anforderung, Art und Umfang einer Abweichung zu berücksichtigen, sei vage und könne dazu führen, dass die Korrekturmaßnahmen sehr weit gefasst und substanzlos ausfallen²⁵.

Mängel bei den Bestimmungen über den mittelfristigen Haushaltsrahmen

Der Hof verglich die in der Richtlinie 2011/85 festgelegten Anforderungen mit den Standards und bewährten Verfahren, die der IWF, die OECD und die Weltbank zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Richtlinie 2011/85 empfohlen hatten. Drei dieser Standards und bewährten Verfahren wurden in der Richtlinie 2011/85 nicht aufgegriffen (siehe Tabelle 1, fett gedruckte Einträge). Im Vergleich zu den jüngsten Standards und bewährten Verfahren des IWF und der OECD fehlen in der Richtlinie 2011/85 zwei weitere Aspekte. Somit wurden insgesamt fünf der 13 Standards und bewährten Verfahren in der Richtlinie 2011/85 nicht aufgegriffen, obwohl die Kommission zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Richtlinie 2011/85 die Auffassung internationaler Einrichtungen zu diesen Aspekten (siehe Anhang II) teilte.

Einem Papier des IWF zufolge verhindert die mangelnde Verknüpfung der mittelfristigen Ausgabenplanung mit dem Haushaltsverfahren, dass die mittelfristige Planung die haushaltspolitischen Maßnahmen wirksam eingrenzt²⁷. Artikel 10 der Richtlinie 2011/85 sieht vor, dass die jährlichen Haushaltsgesetze mit den Bestimmungen des MTBF in Einklang stehen müssen bzw. jede Abweichung von diesen Bestimmungen ausreichend zu erläutern ist. Eine Verknüpfung der mittelfristigen Ausgabenplanung mit dem Haushaltsverfahren²⁸ wird darin jedoch nicht verlangt. Darüber hinaus wird in der Richtlinie nicht festgelegt, dass die Haushaltsdokumentation Projektionen und Ergebnisse der Einnahmen, Ausgaben und Finanzierungen für den mittelfristigen Zeitraum auf der gleichen Grundlage enthalten muss wie der Jahreshaushalt²⁹.

Außerdem sind einem Arbeitspapier des IWF zufolge vier Arten von vorausschauenden Kontrollmechanismen wichtig: i) Kontrollen der Kumulierung, des Bestands oder der Inanspruchnahme von Übertragungen, ii) regelmäßige Überwachung der Übereinstimmung der aktualisierten mittelfristigen Ausgabenprojektionen mit den genehmigten mittelfristigen Plänen, iii) ausreichende Margen zwischen Mittelbindungen und Ausgabenplänen, um unerwartete Ereignisse abfedern zu können, ohne dass die Prioritäten bei den politischen Strategien neu festgesetzt werden müssen, und iv) strenge Kontrollen der Fähigkeit von Ministerien und Agenturen, mehrjährige Mittelbindungen einzugehen. Die Einführung vorausschauender Ausgabenkontrollen, mit denen die Einhaltung der mittelfristigen Planung auch dann sichergestellt wird, wenn sich die äußeren Bedingungen verändern, ist in der Richtlinie 2011/85 jedoch nicht vorgesehen.

Schließlich enthält die Richtlinie 2011/85 keine Bestimmung hinsichtlich der Verpflichtung nationaler Behörden, über die Haushaltsergebnisse im Rahmen eines Vergleichs mit den mehrjährigen Plänen Bericht zu erstatten und jegliche Abweichung zwischen den mehrjährigen Plänen und den Ergebnissen der Ausgaben umfassend und transparent zu erläutern. Darüber hinaus gibt es keine spezifische Bestimmung, die vorsieht, dass Regierungen oder die am Haushaltsvollzug beteiligten Akteure für etwaige ungerechtfertigte Abweichungen von den mehrjährigen Plänen zur Rechenschaft gezogen werden.

Mit dem Richtlinienentwurf von 2017 wird die Anforderung eingeführt, dass zu Beginn der Legislaturperiode ein verbindlicher mittelfristiger Ausgabenpfad festgelegt werden muss. Ein solcher Pfad würde eine solidere Haushaltsplanung ermöglichen und die Verbindung zwischen dem Haushalt und dem MTBF stärken. Allerdings könnte er die haushaltspolitische Stabilität gefährden, falls das Wachstum der Ausgaben vom Wachstum des Produktionspotenzials³⁰ abweicht. Alle übrigen in Tabelle 1 aufgeführten Mängel³¹ wurden im Richtlinienentwurf von 2017 nicht behandelt.

Mängel bei den Bestimmungen über die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen

In der Verordnung 473/2013, die für die Mitgliedstaaten des Euro‑Währungsgebiets verbindlich ist, sind die von den IFI zu übernehmenden Funktionen sowie deren Merkmale und Grundsätze festgelegt. Letztere stehen mit den gemeinsamen Grundsätzen der Kommission in Einklang. Sie wurden im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens hinzugefügt, da die Grundsätze erst angenommen wurden, als der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung bereits vorlag.

Der Hof verglich die Bestimmungen über die IFI mit den internationalen Standards und bewährten Verfahren des IWF³² und der OECD³³. Er stellte fest, dass das EU-Recht keine Anforderungen in Bezug auf i) die Anzahl und Dauer der Amtszeiten der Vorstandsmitglieder von IFI, ii) die Personalpolitik von IFI, iii) die Aufstellung der Haushalte der IFI und iv) die Notwendigkeit einer externen Überprüfung enthält. Dies führte dazu, dass ganz unterschiedliche IFI eingerichtet wurden, wie aus Anhang III hervorgeht und auch in einem Diskussionspapier der Kommission³⁴ angemerkt wurde.

Bereits im Jahr 2004 hatte die Kommission³⁵ betont, wie wichtig es sei, dass sowohl makroökonomische Prognosen als auch Haushaltsprognosen von einer unabhängigen Einrichtung erstellt oder bewertet werden, damit deren Tendenz zu übermäßigem Optimismus³⁶ verringert und möglicherweise beseitigt werden könne. Dies wurde später auch in Papieren des IWF³⁷ und der OECD³⁸ bestätigt. Obwohl die Kommission vorgeschlagen hatte, beide Komponenten mit aufzunehmen, müssen laut der verabschiedeten Fassung der Verordnung 473/2013 lediglich die makroökonomischen Prognosen von einer IFI erstellt oder befürwortet werden, nicht jedoch die Haushaltsprognosen (d. h. die voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben).

Im Diskussionspapier von 2017 (siehe Ziffer 36) vertrat die Kommission unter anderem die Ansicht, dass den IFI – angesichts ihrer Rolle in Bezug auf makroökonomische Prognosen – eine umfassendere Rolle bei der Erstellung und Billigung von Haushaltsprognosen zugestanden werden könnte. Verschiedene IFI und andere Interessenträger, die der Hof traf, haben ebenfalls auf diese Einschränkung in Bezug auf die Haushaltsprognosen hingewiesen.

Im Jahr 2016 hatte das Netzwerk der EU-IFI (eine Plattform für den Austausch von Meinungen und Fachwissen sowie die Bündelung von Ressourcen) eine Liste von Mindeststandards für IFI nach dem Vorbild der OECD-Grundsätze sowie die Einrichtung eines wirksamen Systems für deren Wahrung vorgeschlagen³⁹. Im Richtlinienentwurf von 2017 werden diese Aspekte jedoch nicht aufgegriffen: Hinsichtlich der Standards besteht die einzige neue Anforderung darin, dass die Mitgliedstaaten die Einhaltung der für IFI in der Verordnung 473/2013 festgelegten Grundsätze sicherstellen müssen.

Das Netzwerk der EU-IFI begrüßte diese neue Anforderung zwar, forderte jedoch, die im Richtlinienentwurf von 2017 aufgeführten Bedingungen um eine präzisere Definition von Mindeststandards und ein wirksames System für deren Wahrung zu ergänzen⁴⁰. Das Netzwerk der EU-IFI regte in dieser Erklärung sogar an, dass die Mitgliedstaaten durch den Vorschlag zusätzlich verpflichtet werden könnten, für eine ehrgeizige Umsetzung dieses Grundsatzes in den nationalen Rechtsvorschriften zu sorgen, indem das Verfahren und Mindestanforderungen festgelegt werden. Im Januar 2019 forderte das Netzwerk der EU-IFI erneut, angemessene Standards für die Ausgestaltung und operative Kapazität von IFI zu entwickeln und eventuell in die EU‑Rechtsvorschriften aufzunehmen.

Schließlich erkennt der Hof an, dass im Richtlinienentwurf von 2017 eine umfassendere Rolle für IFI vorgesehen ist. Demnach sollen sie i) sowohl im Vorfeld als auch im Nachgang die Angemessenheit des MTO und des mittelfristigen Pfads der Nettoausgaben kritisch bewerten, ii) zur Aktivierung des Korrekturmechanismus auffordern und iii) dessen Anwendung und Ergebnis überwachen. Außerdem sollte mit dem Richtlinienentwurf von 2017 der „Comply-or-explain“-Grundsatz in EU-Recht überführt werden.

Durch nicht übereinstimmende Bewertungen und konzeptionelle Schwächen entstehen Risiken für die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und den Europäischen Fiskalausschuss

Die Rechtsvorschriften der EU besagen, dass die Mitgliedstaaten über nationale Haushaltsregeln verfügen müssen. Der Kommission und den IFI werden unterschiedliche Überwachungsfunktionen zugewiesen. Während die Kommission die Übereinstimmung der Übersichten über die Haushaltsplanung mit den EU-Haushaltsregeln bewertet, bewerten die IFI die Einhaltung der nationalen Haushaltsregeln. Das EU-Recht sieht jedoch keine „zweistufige“ Steuerungsstruktur vor, bei der die Kommission zur Wahrnehmung ihrer Überwachungsfunktion auf die Arbeit der nationalen IFI zurückgreifen würde.

Der EFA wurde mit dem Ziel eingerichtet, den aktuellen Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung zu stärken (siehe Ziffer 10). Zu seinen Aufgaben gehört unter anderem, die „Umsetzung der finanzpolitischen Rahmenvorschriften der Union“ und die „Angemessenheit des auf Ebene des Euro-Währungsgebiets und auf nationaler Ebene verfolgten haushaltspolitischen Kurses“ zu evaluieren.

Daher untersuchte der Hof, ob

1. die von der Kommission und den IFI vorgenommenen Bewertungen der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln übereinstimmten;
2. der EFA imstande war, unabhängige Stellungnahmen abzugeben.

Von der Kommission und den unabhängigen finanzpolitischen Institutionen vorgenommene Bewertungen der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln stimmen möglicherweise nicht überein

Das EU-Recht ist zwar hinsichtlich der nationalen Haushaltsregeln nicht präskriptiv (etwa in Bezug auf Anzahl, Art und Konzeptionsmerkmale), sieht jedoch vor, dass sie wirksam zur Einhaltung der im Einklang mit dem AEUV festgelegten Referenzwerte für das Defizit und den Schuldenstand beitragen sollten. In der Praxis erließen die Vertragsparteien des fiskalpolitischen Pakts (siehe Ziffer 06) nationale Haushaltsregeln, die eng mit denen der präventiven Komponente des SWP verknüpft sind.

Gemäß dem SKS-Vertrag, der präventiven Komponente des SWP, müssen die Haushalte ausgeglichen sein oder einen Überschuss aufweisen, d. h., einen strukturellen Saldo, der dem MTO entspricht oder dieses übertrifft oder mit dem dorthin führenden Anpassungspfad in Einklang steht. Darüber hinaus müssen die Fortschritte bei der Erreichung und die Erfüllung des MTO auf der Grundlage einer Analyse der Einhaltung des Ausgabenrichtwerts des SWP beurteilt werden, d. h., die Ausgaben sollten nicht schneller wachsen als das Produktionspotenzial (in Anhang IV werden die Regeln der präventiven Komponente des SWP mit denen des SKS-Vertrags verglichen).

Des Weiteren sind die IFI in einigen Mitgliedstaaten (z. B. Italien und Portugal) damit betraut, die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln zu bewerten. Einige IFI, die nicht über ein solches Mandat verfügen (z. B. in Frankreich), tun dies auf freiwilliger Basis. Die Umfrage des Hofes bei den IFI ergab, dass die Hälfte von ihnen die Einhaltung der numerischen EU-Haushaltsregeln überwachte.

Die teilnehmenden IFI waren der Ansicht, dass sich die von ihnen vorgenommene Bewertung der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln nicht mit den diesbezüglichen Funktionen der Kommission überschneide, sondern vielmehr eine Ergänzung darstelle, da sie die nationale Eigenverantwortung für die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln fördern könne. Die Antworten wurden in den Gesprächen mit den IFI bestätigt. Allerdings sprechen sich die IFI, die nur die Einhaltung der nationalen Haushaltsregeln überwachen, nicht dafür aus, auch noch die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln zu überwachen. Als einen der Gründe für ihre ablehnende Haltung führten sie das Reputationsrisiko im Falle abweichender Bewertungen an.

Wenn sowohl die Kommission als auch die IFI die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln bewerten, können sie durchaus zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen gelangen. Ein Grund hierfür liegt darin, dass die Kommission, wie der Hof bereits in seinem Sonderbericht Nr. 18/2018 festgestellt hat, bei der Bewertung der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln (d. h. der Einhaltung des Anpassungspfads in Richtung des MTO) weitreichenden Gebrauch von ihrem Ermessensspielraum⁴¹ gemacht hat.

Ferner lässt die Verordnung zur Schaffung des SWP eine relativ hohe Abweichung vom jährlichen Richtwert eines Mitgliedstaats zu⁴², da bei der Bewertung der Einhaltung der Haushaltsregeln eine Reihe von Faktoren berücksichtigt werden darf. Beispiele für solche Faktoren sind

1. die Umsetzung größerer Strukturreformen;
2. außergewöhnliche Ereignisse;
3. die Notwendigkeit von öffentlichen Investitionen;
4. nicht näher beschriebene „sonstige Faktoren“.

Das heißt, selbst wenn ein Mitgliedstaat von seinen erforderlichen Haushaltsanpassungen (d. h. Verringerung des öffentlichen Defizits) erheblich abweicht, könnte die Kommission letztendlich beschließen, keine Maßnahmen zu ergreifen und die EU-Haushaltsregeln als durch den Mitgliedstaat erfüllt zu betrachten.

Diese Probleme wurden auch von den IFI in ihren Antworten auf die Umfrage des Hofes als Mängel angeführt, die ihre Arbeit beeinträchtigen könnten. Rund 40 % der IFI, die an der Umfrage teilnahmen, vertraten die Ansicht, dass diese Probleme dazu führen könnten, dass sie die Einhaltung des MTO oder des darauf ausgerichteten Anpassungspfads anders bewerten als die Kommission (siehe Abbildung 3).

Quelle: Umfrage des Hofes.

Andere Gründe für Abweichungen (siehe Ziffer 49) bestehen darin, dass IFI i) ihre eigene Methodik zur Berechnung des Produktionspotenzials und/oder ii) ihre eigenen Annahmen und Datensätze nutzen. Die Kommission hat ihre Zusammenarbeit mit den IFI aber verbessert, indem sie ihre eigene Methodik erläutert hat, um solchen Abweichungen vorzubeugen.

Schließlich können die Schlussfolgerungen der Kommission zur Einhaltung der EU‑Haushaltsregeln durch einen Mitgliedstaat Gesprächen zwischen der Kommission und der Regierung des betreffenden Landes Rechnung tragen, an denen die IFI nicht beteiligt sind.

Die Gefahr, dass die Schlussfolgerungen der IFI und der Kommission nicht übereinstimmen, wurde vom EFA bereits erwähnt⁴³ und hat sich in der Umfrage des Hofes bestätigt. So antworteten 20 % der IFI, dass es solche Unterschiede bereits gegeben habe. Kasten 3 enthält Beispiele für abweichende Schlussfolgerungen.

Die Einrichtung des Europäischen Fiskalausschusses war ein sinnvoller Schritt, doch seine Funktion und Unabhängigkeit könnten gestärkt werden

Im „Bericht der fünf Präsidenten“ wurden für den EFA folgende Aufgaben vorgesehen:

• Er sollte die Arbeit der nationalen Räte für Finanzpolitik koordinieren und denselben Grad an Unabhängigkeit wahren.
• Er sollte beraten, nicht politische Maßnahmen umsetzen. Die Bestimmungen durchzusetzen, sollte Aufgabe der Europäischen Kommission bleiben, die ihr Vorrecht behält, in begründeten Fällen mit entsprechender Erklärung von den Standpunkten des EFA abzuweichen.
• Er sollte vor allem aus wirtschaftlicher, nicht aus rechtlicher Sicht einen Standpunkt dazu formulieren, welcher fiskalpolitische Kurs am besten eingeschlagen werden sollte, und dabei sowohl auf die nationale Ebene als auch das Euro-Währungsgebiet unter Berücksichtigung der EU-Haushaltsregeln eingehen. Dies sollte auf der Grundlage der Bestimmungen des SWP erfolgen.
• Insbesondere in Verbindung mit der Bewertung der Stabilitätsprogramme, der Vorlage der jährlichen Übersichten über die Haushaltsplanung und der Ausführung der nationalen Haushalte sollte der Ausschuss, wenn er dies als erforderlich erachtet, Stellungnahmen abgeben können.
• Der Ausschuss sollte die Umsetzung des Steuerungsrahmens ex post evaluieren.

Die Kommission ließ im EFA-Beschluss die nationale Dimension dieser Aufgaben jedoch weitestgehend unberücksichtigt. Insbesondere übertrug sie dem EFA nicht die Aufgabe, Stellungnahmen zu nationalen Stabilitäts- oder Konvergenzprogrammen, Übersichten über die Haushaltsplanung oder der Ausführung der nationalen Haushalte abzugeben. Darüber hinaus legte sie als Aufgabe des EFA nicht die Koordinierung der IFI fest, sondern lediglich die Zusammenarbeit mit ihnen. Der Hof stellt fest, dass sich die IFI selbst gegen eine Koordinierung durch den EFA aussprachen mit der Begründung, diese laufe dem Ziel einer größeren nationalen Eigenverantwortung zuwider und gefährde ihre Unabhängigkeit.

In einer Rede im November 2015 vertrat der Präsident der Euro-Gruppe die Auffassung, dass es Vorzüge hätte, eine „große europäische Schwester“ zu den nationalen Räten für Finanzpolitik zu haben, die außerhalb der Kommission angesiedelt ist und unabhängige Bewertungen der nationalen Haushaltsentwürfe vornimmt, auf deren Grundlage die Kommission ihre (politische) Stellungnahme abgibt.

Im „Bericht der fünf Präsidenten“ wurde außerdem gefordert, dass der EFA „denselben Grad an Unabhängigkeit wahren“ sollte wie die nationalen IFI gemäß der Verordnung 473/2013.

Gemäß Artikel 4 des EFA-Beschlusses handeln die Mitglieder des Ausschusses unabhängig. Die Unabhängigkeit des EFA wird allerdings durch seine schwache rechtliche Grundlage und seine knappen Ressourcen eingeschränkt⁴⁵:

1. Der Vorsitz und die vier Mitglieder des Ausschusses werden von der Kommission ernannt. Sie üben ihr Mandat, das einmal verlängerbar ist, in Teilzeit und für eine kurze Dauer (drei Jahre) aus. Ferner gibt es keine Bestimmung für ihre Abberufung (etwa Abberufung nur im Falle von Unfähigkeit oder schwerwiegendem Fehlverhalten).
2. Da die Vorschriften bezüglich des EFA durch einen Beschluss der Kommission eingeführt wurden, können sie von der Kommission geändert werden.
3. Der EFA ist finanziell nicht unabhängig, da er keinen eigenen Haushalt hat und seine Personalressourcen nicht frei verwalten kann. Sein Haushalt ist Teil des Haushalts „für den Euro und den sozialen Dialog“ des Kabinetts des Vizepräsidenten der Kommission und deckt die Gehälter der Mitglieder (die den Status von Sonderberatern haben) und die Kosten ihrer Dienstreisen ab. Das Sekretariat des EFA ist ein Referat des Generalsekretariats der Kommission. Daher werden seine Ausgaben (Dienstreisen, Einladung von Sachverständigen, Organisation von Workshops usw.) vom operativen Haushalt des Generalsekretariats gedeckt.
4. Der EFA ist dem Generalsekretariat der Kommission angegliedert und in dessen Räumlichkeiten untergebracht; seine Website wird ebenfalls von der Kommission betrieben.

Die vorstehend aufgeführten Faktoren ergeben eine schwache institutionelle Struktur, worauf auch die EZB hingewiesen hat: „Darüber hinaus steht die Errichtung des Europäischen Fiskalausschusses auf der Grundlage eines Beschlusses der Kommission innerhalb ihrer Organisationsstruktur nicht mit den Grundsätzen im Einklang, die für die entsprechenden Gremien auf nationaler Ebene aufgestellt wurden“⁴⁶. Dasselbe Problem wurde auch vom IWF thematisiert⁴⁷.

Darüber hinaus wird zwar im „Bericht der fünf Präsidenten“ gefordert, dass der EFA, „wenn er dies als erforderlich erachtet, Stellungnahmen abgeben können“ sollte, doch im EFA-Beschluss wird lediglich auf die Veröffentlichung eines Jahresberichts Bezug genommen. Es wird nicht ausdrücklich die Möglichkeit erwähnt, dass der EFA Bewertungen in Echtzeit veröffentlicht oder öffentliche Stellungnahmen abgibt, was ohnehin durch seine begrenzten Mittel erschwert wird.

In der Praxis veröffentlicht der EFA zwei Arten von regelmäßigen Berichten: 1) im Juni die Bewertung des angemessenen haushaltspolitischen Kurses für das Euro‑Währungsgebiet und 2) am Jahresende einen Jahresbericht. Außerdem publizierte der EFA kürzlich eine Bewertung der EU-Haushaltsregeln⁴⁸.

Der Hof gelangte bei seiner Bewertung der vier in den Jahren 2017 und 2018 veröffentlichten Berichte zu dem Schluss, dass sie von guter analytischer Qualität sind. Dies wurde auch von den Interessenträgern, die der Hof in den Mitgliedstaaten der Stichprobe traf, und durch seine Umfrage bei den IFI bestätigt. So bewerteten 87 % der IFI die Qualität der Analyse in den EFA-Berichten als „gut“, 10 % beschrieben sie als „durchschnittlich“ und nur 3 % als „schlecht“.

In seinem Jahresbericht nimmt der EFA eine „Evaluierung der Umsetzung der finanzpolitischen Rahmenvorschriften der Union“ vor. Darüber hinaus gibt er in einem eigenen Abschnitt Vorschläge für die künftige Entwicklung der finanzpolitischen Rahmenvorschriften der Union ab. Die Jahresberichte umfassten zwar auch eine Evaluierung ausgewählter Aspekte der Effizienz von IFI (wie deren Anwendung des „Comply-or-explain“-Grundsatzes und der Frage, ob ihr Recht auf Informationszugang gewahrt wurde), der spezielle Abschnitt mit den Vorschlägen enthielt jedoch keine Anregungen, wie sich die Situation der IFI verbessern ließe.

Darüber hinaus enthält der EFA-Beschluss keine Angaben dazu, wie die Vorschläge des EFA in die interne Entscheidungsfindung der Kommission einfließen würden. Tatsächlich kann die Kommission die Vorschläge des EFA ohne Angabe von Gründen ignorieren, da sie, anders als im „Bericht der fünf Präsidenten“ vorgeschlagen, nicht durch den „Comply-or-explain“-Grundsatz gebunden ist. Auf dieses Problem haben auch die EZB⁴⁹ und die Europäische Bürgerbeauftragte⁵⁰ hingewiesen.

In seiner Antwort an die Europäische Bürgerbeauftragte erklärte der Vizepräsident der Europäischen Kommission, dass sich zwischen dem EFA und den nationalen IFI keine genaue Parallele ziehen lasse. Aufgabe der nationalen IFI sei es zu überwachen, ob die politischen Maßnahmen auf nationaler Ebene mit den Haushaltsregeln übereinstimmen. Der EFA hingegen überwache weder den EU‑Haushalt noch dessen Ausführung – er sei ein unabhängiges Beratungsgremium der Kommission. Daher argumentierte der Vizepräsident der Europäischen Kommission, dass der „Comply-or-explain“-Grundsatz in diesem Zusammenhang nicht gelte.

Die Qualität der Analyse und die kritischen Ansichten des EFA lassen darauf schließen, dass der Ausschuss, obwohl er in die Kommission eingebettet ist, sehr wohl in der Lage ist, unabhängige Stellungnahmen zu entwickeln. Allerdings ist diese Unabhängigkeit ausschließlich auf die derzeitige Mitgliederkonstellation des EFA zurückzuführen und nicht auf seine institutionelle Struktur. Die Umfrage des Hofes zeigte, dass die IFI von der Unabhängigkeit des EFB einen unterschiedlichen Eindruck haben: Demnach sind 53 % von ihnen der Ansicht, der EFA sei „begrenzt unabhängig“, während 47 % die Meinung vertreten, der EFA sei „vollständig unabhängig“.

Die Kommission verfügt bislang nur über begrenzte Sicherheit dafür, dass die nationalen Haushaltsrahmen ordnungsgemäß umgesetzt und angewandt werden

Die ursprünglichen Anforderungen an die Haushaltsrahmen der Mitgliedstaaten wurden nicht in einer Verordnung, sondern in Form einer Richtlinie festgelegt. Infolgedessen dauert die Umsetzung dieser Anforderungen länger, und die Vorgehensweise bei der Umsetzung liegt im Ermessen der Mitgliedstaaten.

Dennoch vertrat die Kommission in dem (2012 veröffentlichten) Bericht über die öffentlichen Finanzen in der WWU im Jahr 2011⁵¹ die Ansicht, dass mit der Wahl einer Richtlinie dem Erfordernis Rechnung getragen wurde, für ausgewogene Anforderungen der Mitgliedstaaten zu sorgen.

Der Hof beurteilte, ob

1. die Kommission in der Lage war, rechtzeitig Schlussfolgerungen zur Konformität der nationalen Rechtsvorschriften mit den EU-Anforderungen zu ziehen;
2. die Bewertung der Kommission aussagekräftige Erkenntnisse über die Umsetzung und Anwendung der NBF lieferte.

Verzögerungen bei den Schlussfolgerungen zur Konformität der nationalen Rechtsvorschriften mit den EU-Anforderungen aufgrund von Faktoren, die sich teilweise der Kontrolle der Kommission entziehen

Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2011/85 war der 31. Dezember 2013. Die Mitgliedstaaten mussten ihre nationalen Durchführungsmaßnahmen der Kommission mitteilen. Die Mitgliedstaaten erließen 323 nationale Durchführungsmaßnahmen, doch nur 67 von ihnen (20 %) wurden fristgerecht mitgeteilt (siehe Abbildung 4). Genau genommen mussten die Mitgliedstaaten nicht nur die Anforderungen der Richtlinie 2011/85, sondern gleichzeitig auch die Anforderungen der Verordnung 473/2013 und des fiskalpolitischen Pakts in nationales Recht überführen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Da nicht alle Mitgliedstaaten die Richtlinie 2011/85 bis zum Ablauf der Frist umgesetzt hatten, leitete die Kommission kurz danach 17 Vertragsverletzungsverfahren wegen „Nichtmitteilung“ nationaler Durchführungsmaßnahmen ein. Wie aus Tabelle 2 hervorgeht, wurde der Großteil dieser Fälle (14) innerhalb eines Jahres abgeschlossen, was dem Richtwert der Kommission entspricht⁵². Aufgrund langer Annahmeverfahren schlossen Slowenien und Tschechien die Umsetzung der Richtlinie 2011/85 erst 2018 bzw. 2019 ab. Dadurch verzögerte sich für alle 17 Mitgliedstaaten, gegen die Vertragsverletzungsverfahren liefen, zwangsläufig der Beginn des Verfahrens zur Konformitätsbewertung.

Die Kommission hat die Konformitätsbewertungen, die eine Umsetzungs- und eine Konformitätsüberprüfung umfassen, nicht innerhalb ihres eigenen Richtzeitraums⁵³ abgeschlossen, und die in den jährlichen Managementplänen der GD ECFIN für den Zeitraum 2014-2017 festgelegten Leistungsziele wurden nur teilweise erreicht.

Infolge ihrer Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen leitete die Kommission im August 2016 für 11 Mitgliedstaaten, im April 2017 für sieben weitere Mitgliedstaaten und im Juli 2019 noch einmal für sieben Mitgliedstaaten „EU-Pilot-Verfahren“ ein. Dies war ein erster Schritt zur Lösung von Umsetzungsproblemen, um damit nach Möglichkeit förmliche Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden. In Bezug auf die drei verbleibenden Mitgliedstaaten hatte die Kommission im September 2019 noch nicht entschieden, ob sie „Pilot-Verfahren“ einleiten wird.

Die Abfolge der „EU-Pilot-Verfahren“ (siehe Tabelle 3) wurde nicht durch einen Umsetzungsplan vorgegeben, sondern ergab sich vielmehr aus operativen Gründen, also der Verfügbarkeit der Mitgliedstaaten für die Durchführung der „EU-Pilot-Gespräche“ mit der Kommission in englischer Sprache für die erste Welle und dem Stand der internen Vorbereitungen bei der Kommission für die zweite und dritte Welle. Daher wurden einige Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets mit hohem gesamtstaatlichen Schuldenstand, d. h. jene Staaten, für die das Erreichen einer soliden Haushaltslage wichtiger ist, nicht vorrangig bewertet (siehe Abbildung 5).

Im Jahr 2014 (als die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten hätte abgeschlossen sein sollen) entfielen auf die sieben Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets, für die die Kommission 2019 ein „Pilot-Verfahren“ eingeleitet hat (siehe Abbildung 5, dritte Spalte), 77 % des BIP des Euro-Währungsgebiets (66 % des kombinierten BIP aller EU‑Mitgliedstaaten ohne das Vereinigte Königreich und 56 % des kombinierten BIP aller EU‑Mitgliedstaaten mit dem Vereinigten Königreich) und 77 % der Staatsverschuldung des Euro‑Währungsgebiets (72 % der kombinierten Staatsverschuldung aller EU‑Mitgliedstaaten ohne das Vereinigte Königreich und 60 % der kombinierten Staatsverschuldung aller EU‑Mitgliedstaaten mit dem Vereinigten Königreich).

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die im Rahmen der ersten und zweiten Welle eröffneten 18 EU-Pilot-Vorgänge wurden mit erheblichen Verzögerungen abgeschlossen und dauerten im Durchschnitt länger als 65 Wochen, was deutlich über dem Richtwert der Kommission von 20 Wochen liegt. Bei drei der 18 Vorgänge stellte der Hof besonders große zeitliche Lücken in der Kommunikation (fast ein Jahr oder noch länger) fest: Während dieser Zeit hatte die Kommission darauf gewartet, dass die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen umsetzen. Diese drei Verfahren wurden schließlich innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Einleitung abgeschlossen. In einem Fall lehnte die Kommission die Antworten des Mitgliedstaates (Belgien) ab. Insgesamt schloss die Kommission die „Pilot-Verfahren“ bei elf Mitgliedstaaten mit einer positiven Konformitätsbewertung ab. Bei sieben weiteren Vorgängen lehnte sie die Antworten der Mitgliedstaaten ab. Mit Stand von September 2019 waren vier dieser sieben Vorgänge abgeschlossen. Die Kommission steht weiterhin in informellem Austausch mit den anderen Mitgliedstaaten (siehe Tabelle 3), hat aber noch keine Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet⁵⁴.

* Dauer berechnet bis zum 30. September 2019.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Aufgrund ihrer im Zeitraum 2015-2019 vorgenommenen Konformitätsüberprüfungen musste die Kommission 17 Vertragsverletzungsverfahren wegen „Nichtmitteilung“ einleiten (siehe Ziffer 73) und die Mitgliedstaaten mussten 102 zusätzliche nationale Durchführungsmaßnahmen einführen (siehe Abbildung 4). Im Nachhinein lässt sich daraus schließen, dass die Kommission die Herausforderungen unterschätzte, denen die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinie 2011/85 gegenüberstanden, und keine proaktiven Maßnahmen ergriff, um ihnen die fristgerechte Umsetzung zu erleichtern. Um die Mitgliedstaaten bei der ordnungsmäßen Anwendung des Unionsrechts zu unterstützen, greift die Kommission in verschiedenen Phasen des Politikzyklus oftmals auf eine Reihe von „Instrumenten zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften“ zurück⁵⁵. Im Falle der Richtlinie 2011/85 hat sie dies in begrenztem Umfang getan.

Die Kommission gab den Mitgliedstaaten Orientierungshilfen zu den NBF an die Hand: Neben den Gesprächen während der „EU-Pilot-Verfahren“ fand vor allem auch ein informeller Austausch (etwa per E-Mail, Telefon oder in bilateralen Sitzungen) statt, der beispielsweise zur Überarbeitung der Entwürfe der Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten zur Umsetzung der Richtlinie 2011/85 führte. Dies wurde auch von den Interessenträgern, mit denen der Hof zusammentraf, und in seiner Umfrage bei den IFI bestätigt (siehe Abbildung 6). Erwähnenswert ist, dass die Kommission weniger Unterstützung und Orientierungshilfen bereitstellte, um die wirksame Anwendung der NBF sicherzustellen, als im Zusammenhang mit der Einhaltung der EU-Anforderungen durch die Mitgliedstaaten.

Quelle: Umfrage des Hofes.

Die bislang von der Kommission durchgeführten Bewertungen sind bedingt aussagekräftig, entweder wegen zeit- oder mandatsbezogenen Einschränkungen

Der Hof analysierte die Bewertungen, welche die Kommission in Einklang mit der Richtlinie 2011/85, dem SKS-Vertrag und der Verordnung 473/2013 durchgeführt hat.

Bewertung der Anwendung der Richtlinie 2011/85

Im Anschluss an die Bewertung der Konformität der nationalen Umsetzungsmaßnahmen muss die Kommission die Anwendung der Richtlinie 2011/85 überwachen und bewerten.

Die Kommission hat noch nicht mit einer strukturierten und systematischen Bewertung der Anwendung der Richtlinie 2011/85 begonnen. Dieser Schritt soll folgen⁵⁶, sobald die Bewertung der Umsetzung der Anforderungen der Richtlinie 2011/85 in nationale Rechtsvorschriften durch alle Mitgliedstaaten abgeschlossen ist (siehe Tabelle 3).

Im Oktober 2019 hatte die Kommission noch keine Strategie hinsichtlich Methodik, Kriterien und von den Mitgliedstaaten zu erreichenden Etappenzielen und Ergebnissen festgelegt, auf deren Grundlage sie die Anwendung der Richtlinie 2011/85 angemessen und zeitnah überwachen könnte.

In einigen Mitgliedstaaten (z. B. Italien und Spanien) zeigen sich trotz der Umsetzung der Richtlinie 2011/85 keine Verbesserungen in ihrer haushaltspolitischen Entwicklung gemessen an den Anforderungen des SWP. Dennoch hat die Kommission ihre Überwachungsbefugnisse noch nicht ausgeübt⁵⁷ und eine Bewertung der operativen Leistung zentraler Elemente der NBF vorgenommen. Einen entsprechenden Ansatz verfolgt beispielsweise der IWF in seiner Bewertung der haushaltspolitischen Transparenz.

Alternativ kann die Kommission auch auf die Methodik für öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht (PEFA) zurückgreifen. Die Kommission hat die PEFA-Methodik selbst – über die Generaldirektion Internationale Zusammenarbeit und Entwicklung (GD DEVCO) – zusammen mit dem IWF und der Weltbank entwickelt. Sie würde demnach intern über die für die Durchführung von PEFA-Bewertungen erforderlichen Kenntnisse verfügen.

Neben der Bewertung der Konformität und Anwendung war die Kommission gemäß der Richtlinie 2011/85 überdies verpflichtet, bis Mitte Dezember 2018 eine Eignungsprüfung vorzunehmen.

Die Anforderung, eine Eignungsprüfung vorzunehmen, war im ursprünglichen Vorschlag der Kommission nicht ausdrücklich vorgesehen, sondern wurde erst im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens mit aufgenommen. Und obwohl die MTBF ein zentrales Element der NBF und der Richtlinie 2011/85 bilden, sind sie im Umfang der Eignungsprüfung nicht explizit enthalten. Der Hof nimmt jedoch zur Kenntnis, dass die Kommission die MTBF in den Umfang dieser Überprüfung einbeziehen will.

Trotz der diesbezüglich geltenden Frist von Dezember 2018 hatte die Kommission im Oktober 2019 ihre Eignungsprüfung der Richtlinie 2011/85 noch nicht veröffentlicht.

Allerdings gelangte die Kommission auf der Grundlage einer Wirtschaftsstudie im Januar 2019 zu dem Schluss, dass die nationale Eigenverantwortung für die EU‑Haushaltsregeln in den letzten Jahren habe gestärkt werden können, da infolge von Gesetzgebungsinitiativen auf EU-Ebene robustere nationale Haushaltsrahmen geschaffen worden seien⁵⁸. Im Rahmen der Studie wurden ökonometrische Daten ausgewertet, die einen Zusammenhang zwischen der Qualität der MTBF (gemessen anhand des MTBF-Index, siehe Ziffer 04) und dem konjunkturbereinigten Primärsaldo aufzeigten. Dieser enge Zusammenhang wird als Zeichen eines positiven Effekts der nationalen Eigenverantwortung auf die Haushaltsdisziplin ausgelegt.

Mit dem MTBF-Index wird die Qualität der NBF anhand von 11 Kriterien bewertet (siehe Tabelle 4). Eine der Anforderungen der Richtlinie 2011/85 wird durch keines dieser Kriterien abgedeckt, und sechs der verwendeten Kriterien entsprechen nicht den Anforderungen der Richtlinie 2011/85, sondern anderen Merkmalen, die die Kommission für zweckdienlich hält.

Hinweis: ✘: nicht enthalten.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Diese Analyse ist zwar wertvoll, kann jedoch aus folgenden Gründen nicht als eine Überprüfung der Eignung der Richtlinie 2011/85 in Bezug auf die Anforderungen an MTBF angesehen werden:

• Der für diese Analyse herangezogene MTBF-Index basiert auf der Datenbank zur haushaltspolitischen Steuerung (Fiscal Governance Database) (siehe Ziffer 04), in die hauptsächlich Informationen von nationalen Behörden aufgenommen werden, aber keine Informationen, die aus einer eigenständigen Bewertung des Funktionierens der NBF durch die Kommission gewonnen werden.
• Die für die Punktvergabe (Scoring) für den Index verwendeten Kriterien und die Anforderungen der Richtlinie 2011/85 überschneiden sich nur teilweise (siehe Ziffer 91).
• Der MTBF-Index kann sich allein durch die Verabschiedung einer Haushaltsreform verbessern, auch wenn diese noch nicht angewendet wird – in einem solchen Fall würde der Index lediglich die Konformität der Ausgestaltung der Reform erfassen, nicht aber ihr tatsächliches Funktionieren (siehe Kasten 4).
• Der MTBF-Index erstreckt sich auf den Zeitraum 2006-2015. Das Jahr 2015 liegt jedoch vor dem Beginn der „EU-Pilot-Verfahren“, d. h. der Index kann auf keinen Fall die von der Kommission vorgenommene Bewertung der Umsetzung oder der Anwendung der Richtlinie 2011/85 widerspiegeln.
• Der MTBF-Index zeigt eine Verbesserung (höhere Punktzahl) für Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets entweder für das Jahr 2011 oder davor, mit Ausnahme von Frankreich, Deutschland, Finnland (leichte Erhöhung in den Jahren 2012, 2013 bzw. 2015) und Luxemburg (2014). Verbesserungen, die im Jahr 2011 und davor eintraten, können jedoch nicht als eine Auswirkung der Richtlinie 2011/85 gewertet werden, da diese erst am 13. Dezember 2011 in Kraft trat. Auch in Mitgliedstaaten, die sich in einem Finanzhilfeprogramm befanden (Zypern, Griechenland, Irland, Lettland, Spanien und Portugal), gab es Verbesserungen, ebenso wie in einem Mitgliedstaat, der gerade dem Euro-Währungsgebiet beitrat (Litauen). In der Analyse der Kommission wird die Rolle der Finanzhilfeprogramme zwar anerkannt, die Auswirkungen der Richtlinie 2011/85 werden jedoch nicht losgelöst von den Auswirkungen betrachtet, die sich aus den Verpflichtungen im Rahmen der Finanzhilfeprogramme oder den Beitrittsbestrebungen eines Mitgliedstaats zum Euro-Währungsgebiet ergeben.

Bewertung des fiskalpolitischen Pakts

Gemäß dem SKS-Vertrag muss die Kommission „zu gegebener Zeit“ einen Bericht vorlegen, in dem sie die Konformität der von den Mitgliedstaaten erlassenen nationalen Bestimmungen mit dem fiskalpolitischen Pakt bewertet (siehe Ziffer 06). Auf der Grundlage der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten Informationen veröffentlichte die Kommission ihren Bericht am 22. Februar 2017⁵⁹. Entsprechend ihrem Mandat konzentriert sich die Kommission bei ihrer Bewertung auf die Konformität der nationalen Bestimmungen mit den Rechtsvorschriften. Ihr wurde kein Mandat dafür erteilt, die wirksame Anwendung der neuen nationalen Vorschriften zur Umsetzung des fiskalpolitischen Pakts zu bewerten.

Im Wesentlichen lassen sich aus diesem Bericht folgende Schlussfolgerungen ziehen:

• Alle Mitgliedstaaten haben eine verbindliche Regel für einen ausgeglichenen Haushalt eingeführt, die jedoch nur in einigen Mitgliedstaaten Verfassungsrang hat.
• Die Mitgliedstaaten definieren außergewöhnliche Umstände, die eine vorübergehende Abweichung von ihrem MTO erlauben, auf unterschiedliche Weise.
• Die Mitgliedstaaten weisen dahin gehend Unterschiede auf, inwieweit der Korrekturmechanismus automatisch ist und welchen Umfang die erforderlichen Korrekturmaßnahmen haben.
• In allen Mitgliedstaaten wurden Rechtsvorschriften zur Einrichtung der IFI angenommen, wenngleich die Kommission einige Bedenken bezüglich des Unabhängigkeitsstatus einiger von ihnen hatte.
• Viele Mitgliedstaaten hatten den „Comply-or-explain“-Grundsatz (wonach eine Regierung eine Begründung abgeben muss, wenn sie den Bewertungen der IFI nicht Folge leistet) noch nicht in ihren Rechtsrahmen aufgenommen, jedoch zugesagt, ihn angemessen anzuwenden.

Die Gesamtbewertung der Kommission fiel positiv aus, wenngleich die Umsetzung des fiskalpolitischen Pakts langsam verlief und unvollständig war. De facto machte die Kommission ihre positive Bewertung der Konformität im Fall von 16 Mitgliedstaaten davon abhängig, dass die Staaten ihre Zusagen umsetzen. Wie die EZB betonte⁶⁰, stellen „Zusagen […] jedoch keinen ausreichenden Ersatz für rechtliche Bestimmungen dar, da sie nicht erzwingbar sind“. Die Bewertung durch die Kommission war somit unvollständig, und indem sie Zusagen akzeptierte, schwächte sie die Anforderungen.

Bewertung der Umsetzung der Verordnung 473/2013

Im November 2014 nahm die Kommission im Zusammenhang mit der Überprüfung der wirtschaftspolitischen Steuerung in Bezug auf die Rechtsakte des Sechserpakets und des Zweierpakets eine erste Bewertung der Anwendung der Verordnung 473/2013 vor. Die Bewertung ließ jedoch keine eindeutigen Schlüsse zu, da sie zu früh nach dem Inkrafttreten der Verordnung 473/2013 erfolgte. Die nächste Bewertung soll Ende 2019 vorliegen.

Die Kommission überwacht außerdem die Entwicklungen bei den nationalen Rechtsvorschriften über NBF und deren Anwendung im Rahmen des Europäischen Semesters⁶¹, wenn auch in begrenztem Umfang: Sie bewertet, ob sich die Haushaltspositionen der Mitgliedstaaten deren MTO annähern (siehe Ziffer 46), evaluiert das Funktionieren der zugrunde liegenden NBF jedoch nicht im Detail. Abbildung 7 enthält weitere Einzelheiten zu den verschiedenen Etappen.

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Hof untersuchte, ob die Kommission mit ihren Maßnahmen zur Stärkung der Haushaltsrahmen der EU-Mitgliedstaaten die angestrebten Ergebnisse erzielte. Er gelangt zu dem Schluss, dass die Kommission mit ihren Vorschlägen für die Richtlinie 2011/85 und die Verordnung 437/2013, die verabschiedet wurden, und mit ihrem Richtlinienentwurf von 2017, für den der Rechtsetzungsprozess noch andauert, Verbesserungen in den nationalen Haushaltsrahmen gefördert hat (Ziffer 17).

Allerdings hat die Kommission nicht klargestellt, wie sie mögliche Abweichungen zwischen den Bewertungen der unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und ihren eigenen Bewertungen in Bezug auf die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln auf ein Mindestmaß beschränken will, wenn sie selbst und nationale unabhängige finanzpolitische Institutionen die Einhaltung der EU-Haushaltsregeln bewerten.

Es gab Fälle, in denen die Kommission und eine unabhängige finanzpolitische Institution zu unterschiedlichen Schlussfolgerungen gelangt sind. Ein Grund dafür liegt darin, dass die Kommission bei der Bewertung der Einhaltung den ihr in den EU‑Rechtsvorschriften eingeräumten Ermessensspielraum sowie ihre Befugnis zur Auslegung dieses Ermessensspielraums umfassend nutzt. Dies gilt insbesondere für die „außergewöhnlichen Umstände“, die als Rechtfertigung dafür akzeptiert werden, die Anpassungsanforderungen für die Mitgliedstaaten, die ihre mittelfristigen Haushaltsziele noch nicht erreicht haben, zu lockern (Ziffern 45-55).

Damit die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen ihre Funktion wirksam wahrnehmen können und um Abweichungen zwischen den Bewertungen der unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und der Kommission bezüglich der Einhaltung der EU-Haushaltsregeln zu minimieren, sollte die Kommission die Zusammenarbeit mit den unabhängigen finanzpolitischen Institutionen stärken.

Zeitrahmen: ab 2020.

Einige der in den EU-Rechtsvorschriften enthaltenen Anforderungen an die mittelfristigen Haushaltsrahmen und unabhängigen finanzpolitischen Institutionen entsprechen nicht den internationalen Standards und bewährten Verfahren, die vom IWF und der OECD festgelegt wurden – im Übrigen oftmals ungeachtet der in wirtschaftspolitischen Veröffentlichungen der Kommission dargelegten Standpunkte. Mit dem Richtlinienentwurf von 2017, sollte er gebilligt werden, würden diese Mängel nur teilweise behoben (Ziffern 18-41).

Um die Haushaltsrahmen weiter zu stärken, sollte die Kommission die Anforderungen an die mittelfristigen Haushaltsrahmen und die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen unter Berücksichtigung der internationalen Standards und bewährten Verfahren überprüfen und geeignete Maßnahmen zur Verbesserung ihres Anwendungsbereichs und ihrer Wirksamkeit vorschlagen. Hierfür sollte sich die Kommission auf die in diesem Bericht vorgebrachten Bemerkungen und auf die Ergebnisse ihrer Eignungsprüfung sowie ihre Bewertung der Konformität und Anwendung der Richtlinie 2011/85 und der Verordnung 473/2013 stützen.

Zeitrahmen: innerhalb eines Jahres, nachdem die Kommission ihre Bewertung des Sechser- und des Zweierpakets (welche die Richtlinie 2011/85 und die Verordnung 473/2013 umfassen) veröffentlicht hat.

Die Wirksamkeit des Europäischen Fiskalausschusses wird durch seine derzeitige institutionelle Struktur begrenzt. Darüber hinaus gilt der „Comply-or-explain“-Grundsatz nicht für die Kommission (Ziffern 56-68).

Um die Durchsetzung der EU-Haushaltsregeln und die unabhängige Bewertung der Arbeit der Kommission bezüglich der nationalen Dimension weiter zu stärken, sollte die Kommission

1. das Mandat und die institutionelle Struktur des Europäischen Fiskalausschusses überprüfen und Schlussfolgerungen der Kommission veröffentlichen, einschließlich einer Begründung für den Fall, dass keine Änderungen vorgeschlagen werden;
2. den „Comply-or-explain“-Grundsatz anwenden, dem zufolge die Kommission Fälle, in denen sie den Bewertungen des Europäischen Fiskalausschusses nicht Folge leistet, öffentlich begründen sollte.

Zeitrahmen: innerhalb eines Jahres, nachdem die Kommission ihre Bewertung des Sechser- und des Zweierpakets (welche die Richtlinie 2011/85 und die Verordnung 473/2013 umfassen) veröffentlicht hat.

Die Kommission hat ihre Bewertung der Konformität der nationalen Rechtsvorschriften mit den Anforderungen der Richtlinie 2011/85, die Umsetzungs- und Konformitätsüberprüfungen umfasste, noch nicht abgeschlossen (Ziffern 72-80).

Die Bewertungen der Kommission bezüglich der Anwendung des EU‑Rechtsrahmens (Richtlinie 2011/85 und Verordnung 473/2013) wurden entweder noch nicht durchgeführt oder erfolgten in einer zu frühen Phase der Umsetzung, um aussagekräftig zu sein (Ziffern 84-92 und 96).

Derzeit überwacht die Kommission die Entwicklungen der nationalen Haushaltsrahmen unter anderem anhand der Datenbank zur haushaltspolitischen Steuerung (Fiscal Governance Database). Darin werden von den Mitgliedstaaten bereitgestellte Informationen aufgenommen, bei denen hauptsächlich die institutionelle Struktur und weniger das tatsächliche Funktionieren im Vordergrund steht (Ziffer 92).

Um zu bewerten, ob die in den Rechtsakten (Richtlinie 2011/85 und Verordnung 473/2013) festgelegten Ziele erreicht wurden, und in Anbetracht der Tatsache, dass deren Annahme bereits acht bzw. sechs Jahre zurückliegt, sollte die Kommission

1. die Bewertung der Konformität unverzüglich abschließen;
2. so bald wie möglich eine umfassende Eignungsprüfung zu Richtlinie 2011/85 durchführen und deren Ergebnisse veröffentlichen;
3. die Fragebögen zur Datenbank zur haushaltspolitischen Steuerung überarbeiten oder ein anderes geeignetes Instrument einführen, damit regelmäßig umfassende Auskünfte zum tatsächlichen Funktionieren der nationalen Haushaltsrahmen abgefragt werden können;
4. das Funktionieren der nationalen Haushaltsrahmen regelmäßig überwachen, und zwar mittels einer strukturierten Methodik, bei der die operative Leistung zentraler Elemente der nationalen Haushaltsrahmen im Vordergrund steht. Werden erhebliche Schwachstellen festgestellt, sollte die Kommission dem nachgehen.

Zeitrahmen für a): bis Mitte 2020, b): bis Ende 2019, c): bis Ende 2020, d): ab 2021.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Brenninkmeijer, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 15. Oktober 2019 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Klaus-Heiner LEHNE
Präsident

Anhänge

Anhang I – Chronologische Übersicht über maßgebliche Rechtsgrundlagen und Veröffentlichungen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Anhang II – Standpunkt der Kommission zum mittelfristigen Haushaltsrahmen

i) Ein einziges Verfahren für die Erstellung von MTBF und Jahreshaushalt sowie vollständig integrierte Dokumentation.

Die Kommission hatte schon im Jahr 2011 das Problem erkannt, dass bei den Stabilitäts- und Konvergenzprogrammen (SCP) zwar bereits eine mehrjährige Perspektive zum Tragen komme, diese strategiepolitischen Dokumente jedoch bislang in der innerstaatlichen Debatte in Bezug auf die Diskussion über Haushaltsstrategien von geringer politischer Relevanz seien, obwohl die Mitgliedstaaten ihren Haushaltsplan im Einklang mit den SCP-Verpflichtungen aufstellen sollten⁶². Auch in ihrem Zwischenbericht von 2012 über die Umsetzung der Richtlinie 2011/85 wies die Kommission darauf hin, dass die Integration des MTBF in den jährlichen Haushaltszyklus und die vollständig integrierte Dokumentation zentrale Elemente darstellten, die es „sorgfältig abzuwägen“ gelte⁶³.

ii) Vorausschauende Ausgabenkontrollen, mit denen die Einhaltung der mittelfristigen Planung sichergestellt wird.

In Bezug auf Übertragungsregelungen betonte die Kommission, dass die Höhe der nicht verwendeten Mittel, die auf das/die nächste(n) Haushaltsjahr(e) übertragen werden dürfen, begrenzt werden müsse, da solche Regelungen andernfalls die Stringenz und Prognosekraft des Rahmens etwas verringern könnten⁶⁴. Darüber hinaus erachtet die Kommission die Festlegung angemessener Reserven für Unvorhergesehenes und damit verbundener Zugangsregeln als notwendiges Element eines mehrjährigen Rahmens⁶⁵.

iii) Rechenschaftsmechanismus⁶⁶.

Der Hof stellt ferner fest, dass das Fehlen von Bestimmungen bezüglich der Überwachung des mehrjährigen Haushaltsvollzugs nicht mit dem Standpunkt der Kommission zu wesentlichen Anforderungen an MTBF übereinstimmt. In der Tat gelten seit 2006 die Überwachung und Durchsetzung von mehrjährigen Haushaltszielen im Rahmen der Methodik, mit der die Kommission den MTBF-Index berechnet, als eine der fünf Dimensionen zur Bewertung der Qualität der MTBF in den Mitgliedstaaten⁶⁷. Darüber hinaus wies die Kommission bereits im Jahr 2007 darauf hin, dass die mangelnde Überwachung in allen Mitgliedstaaten ein Defizit darstellt⁶⁸. Des Weiteren bekräftigte die Kommission im Jahr 2010, dass die Analyse der Abweichungen vom vorgesehenen haushaltspolitischen Pfad sowie die Überwachungs- und Korrekturmechanismen zentrale Elemente bei der Ausgestaltung der MTBF seien⁶⁹.

Anhang III – Heterogenität der unabhängigen finanzpolitischen Institutionen

* VZÄ: Vollzeitäquivalent.

Quelle: Europäischer Rechnungshof auf der Grundlage von Daten der Kommission.

Anhang IV – Die Haushaltsregeln in der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts sowie im fiskalpolitischen Pakt

Akronyme und Abkürzungen

AEUV: Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

BIP: Bruttoinlandsprodukt

CSR: Country-specific Recommendation (länderspezifische Empfehlung)

Ecofin-Rat: Rat „Wirtschaft und Finanzen“

EFA: Europäischer Fiskalausschuss

EZB: Europäische Zentralbank

GD ECFIN: Generaldirektion Wirtschaft und Finanzen der Kommission

IFI: Independent fiscal institution (unabhängige finanzpolitische Institution)

IWF: Internationaler Währungsfonds

MTBF: Medium-term budgetary framework (mittelfristiger Haushaltsrahmen)

MTO: Medium-term budgetary objective (mittelfristiges Haushaltsziel)

NBF: National budgetary framework (nationaler Haushaltsrahmen)

OECD: Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

PEFA: Public Expenditure and Financial Accountability (öffentliche Ausgaben und finanzielle Rechenschaftspflicht)

Rat: Rat der EU

SKS-Vertrag: Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion

SWP: Stabilitäts- und Wachstumspakt

Glossar

Anwendung: Handlung, durch die EU-Rechtsvorschriften und nationale Rechtsvorschriften in Kraft gesetzt werden.

Ausgabenregel: Langfristige Begrenzung der absoluten Ausgaben oder des Ausgabenwachstums.

Ausschuss für Wirtschaftspolitik (EPC): Beratungsgremium des Rates „Wirtschaft und Finanzen“ und der Kommission, das dazu beiträgt, die Konsensbildung hinsichtlich der Wirtschaftspolitik (einschließlich Beschäftigung und Wachstum) und die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen zu fördern.

Automatischer Korrekturmechanismus: Verpflichtung zur Umsetzung von Korrekturmaßnahmen, die automatisch ausgelöst wird, wenn erhebliche Abweichungen vom mittelfristigen Haushaltsziel bzw. vom Anpassungspfad zu seiner Erreichung festgestellt werden.

Datenbank zur haushaltspolitischen Steuerung (Fiscal Governance Database): Instrument der Kommission, das Informationen über die wesentlichen Elemente der haushaltspolitischen Steuerungsrahmen der Mitgliedstaaten enthält, d. h. über die nationalen Haushaltsregeln, die unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und die mittelfristigen Haushaltsrahmen.

EU-Netzwerk der IFI: Von der Kommission unterstützte, im Jahr 2013 eingesetzte Gruppe bestehend aus nationalen unabhängigen finanzpolitischen Institutionen und dem Europäischen Fiskalausschuss unter Vorsitz der Kommission.

„EU-Pilot-Verfahren“: Informeller Dialog zwischen der Kommission und einem Mitgliedstaat über die mögliche Nichteinhaltung des EU-Rechts vor der Einleitung eines förmlichen Vertragsverletzungsverfahrens.

Europäischer Fiskalausschuss (EFA): Beratungsgremium der Kommission, das dafür zuständig ist, die Umsetzung der EU-Haushaltsregeln zu evaluieren, Änderungen am haushaltspolitischen Rahmen vorzuschlagen und wirtschaftliche Bewertungen durchzuführen.

Europäisches Semester: Jährlicher Zyklus, der einen Rahmen für die Koordinierung der Wirtschaftspolitik der EU-Mitgliedstaaten sowie für die Überwachung von Fortschritten vorgibt, insbesondere in Bezug auf haushaltspolitische Maßnahmen in Übereinstimmung mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Fiskalpolitischer Pakt: Vereinbarung zur Stärkung der Haushaltsdisziplin, die 22 der 25 Vertragsparteien des zwischenstaatlichen Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion unterzeichnet haben.

Haushaltspolitische Leistung: Wahrung der Haushaltsdisziplin zur Förderung der makroökonomischen Stabilität und des nachhaltigen Wachstums.

Haushaltsregel: Dauerhafte Einschränkung der Haushaltspolitik, oftmals in Form einer numerischen Obergrenze oder Zielvorgabe im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt, die für einen Indikator der haushaltspolitischen Leistung festgelegt wird.

Konformitätsbewertung: Bewertung der Umsetzung sowie der Konformität der Durchführung einer EU-Richtlinie auf nationaler Ebene.

Konformitätsüberprüfung: Erste Überprüfung, ob alle erforderlichen Bestimmungen einer Richtlinie durch die nationalen Durchführungsmaßnahmen abgedeckt sind.

Korrektive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts: Verfahren bei einem übermäßigen Defizit, das vom Rat auf Empfehlung der Kommission eingeleitet wird, wenn ein EU-Mitgliedstaat die in der EU-Verordnung zum Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgegebene Obergrenze für das Haushaltsdefizit überschreitet. Das Verfahren umfasst mehrere Schritte – bis hin zur Verhängung von Sanktionen –, um den Mitgliedstaat dazu zu veranlassen, sein Haushaltsdefizit unter Kontrolle zu bringen. Es ist eine Voraussetzung für das reibungslose Funktionieren der Wirtschafts- und Währungsunion.

Mittelfristiger Haushaltsrahmen (MTBF): Haushaltspolitische Regelungen, die den Zeithorizont der Haushaltspolitik über die jährliche Haushaltsplanung hinaus erweitern.

Mittelfristiges Haushaltsziel (MTO): Im Stabilitäts- und Wachstumspakt festgelegtes, länderspezifisches haushaltspolitisches Ziel, das für die meisten Mitgliedstaaten - 1 % des Bruttoinlandsprodukts beträgt; für die Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets gilt mit - 0,5 % des Bruttoinlandsprodukts eine etwas strengere Vorgabe, es sei denn, sie weisen eine niedrige Schuldenquote auf.

Nationaler Haushaltsrahmen: Regelungen, Verfahren, Vorschriften und Institutionen, die der Haushaltspolitik zugrunde liegen.

Netzwerk der EU-IFI: Im Jahr 2015 geschaffene Plattform für den Austausch von Meinungen und Fachwissen sowie die Bündelung von Ressourcen, die allen in der EU tätigen unabhängigen Einrichtungen der haushaltspolitischen Überwachung offensteht und in der eine der IFI den Vorsitz führt.

Präventive Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts: Das Hauptziel der präventiven Komponente bestand gemäß Verordnung (EG) Nr. 1466/97 des Rates darin, sicherzustellen, dass sich die Mitgliedstaaten rasch einem nahezu ausgeglichenen Haushalt oder einem Haushaltsüberschuss annähern, um normale Konjunkturschwankungen bewältigen zu können, ohne die Obergrenze von 3 % für das Gesamtdefizit zu überschreiten.

Primärsaldo: Haushaltssaldo ohne Zinszahlungen für den gesamtstaatlichen Schuldenstand.

Produktionspotenzial: Theoretisches Konzept des ohne Inflationsdruck zu einem bestimmten Zeitpunkt erzielbaren Produktionsniveaus (Bruttoinlandsprodukt). Seine Entwicklung im Zeitverlauf ist nicht notwendigerweise konstant. Weder das Niveau noch die Wachstumsrate können direkt gemessen, sondern müssen geschätzt werden.

Regel des ausgeglichenen Haushalts: Der gesamtstaatliche Haushalt muss ausgeglichen sein oder einen Überschuss aufweisen. Sowohl im Stabilitäts- und Wachstumspakt als auch im Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion gilt diese Regel als eingehalten, wenn der jährliche strukturelle Saldo des Gesamtstaats dem mittelfristigen Haushaltsziel entspricht.

Sechserpaket: Im November 2011 angenommenes EU-Paket zur wirtschaftspolitischen Steuerung bestehend aus sechs Legislativmaßnahmen (fünf Verordnungen und Richtlinie 2011/85).

Stabilitäts- und Konvergenzprogramm: Im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, jährlich ein Dokument vorzulegen, das die Finanzplanung für die nächsten drei Jahre skizziert. Anhand dieses Dokuments bewerten die Kommission und die Finanzminister, ob die Länder auf gutem Weg sind, ihr mittelfristiges Haushaltsziel zu erreichen. Die Länder des Euro-Währungsgebiets legen „Stabilitätsprogramme“ vor, während die Mitgliedstaaten, die den Euro nicht eingeführt haben, „Konvergenzprogramme“ erstellen.

Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP): Im Jahr 1997 angenommenes Regelwerk, mit dem die Stabilität in der Wirtschafts- und Währungsunion gewahrt werden soll, indem sichergestellt wird, dass die Mitgliedstaaten für solide öffentliche Finanzen sorgen und ihre haushaltspolitischen Maßnahmen koordinieren.

Struktureller Saldo: Der tatsächliche Haushaltssaldo ohne konjunkturelle Komponente und einmalige und sonstige befristete Maßnahmen. Der strukturelle Saldo gibt Aufschluss über die Grundtendenz des Haushalssaldos.

Übersicht über die Haushaltsplanung: Dokument, das die Regierungen des Euro-Währungsgebiets jährlich der Kommission übermitteln müssen und das als Grundlage für die Koordinierung der Haushaltspolitik dient.

Umsetzung: Annahme, Veröffentlichung und Inkrafttreten nationaler Bestimmungen in Anwendung einer EU-Richtlinie innerhalb einer festgelegten Frist.

Umsetzungsüberprüfung: Bewertung der Genauigkeit/Vereinbarkeit nationaler Durchführungsmaßnahmen mit den Bestimmungen der Richtlinie.

Unabhängige finanzpolitische Institution (IFI): Öffentliche Einrichtung, die eine solide Haushaltspolitik sowie tragfähige öffentliche Finanzen fördert, indem sie eine Vielzahl unterschiedlicher Aufgaben wahrnimmt, unter anderem die Erstellung von makroökonomischen Prognosen und Haushaltsprognosen sowie Bewertungen der Einhaltung der Haushaltsregeln.

Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht (MIP): Mit dem Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht soll das Entstehen potenziell schädlicher makroökonomischer Ungleichgewichte, die die wirtschaftliche Stabilität in einem bestimmten Mitgliedstaat, im Euro-Währungsgebiet oder in der EU insgesamt beeinträchtigen könnten, erkannt, verhindert und bekämpft werden.

Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion: Im Jahr 2012 geschlossener zwischenstaatlicher Vertrag, in dem Vorschriften zur Förderung der Haushaltsdisziplin und der wirtschaftspolitischen Koordinierung zwischen den Vertragsparteien sowie zur Verbesserung der Governance im Euro-Währungsgebiet festgelegt sind.

Zweierpaket: Im Mai 2013 angenommenes EU-Paket aus zwei Legislativmaßnahmen (Verordnung (EU) Nr. 472/2013 und Verordnung (EU) Nr. 473/2013) zur Stärkung der wirtschaftspolitischen Steuerung im Euro-Währungsgebiet.

Prüfungsteam

Die Sonderberichte des Hofes enthalten die Ergebnisse seiner Prüfungen zu politischen Strategien und Programmen der Europäischen Union oder zu Fragen des Finanzmanagements in spezifischen Haushaltsbereichen. Bei der Auswahl und Gestaltung dieser Prüfungsaufgaben ist der Hof darauf bedacht, maximale Wirkung dadurch zu erzielen, dass er die Risiken für die Wirtschaftlichkeit oder Regelkonformität, die Höhe der betreffenden Einnahmen oder Ausgaben, künftige Entwicklungen sowie das politische und öffentliche Interesse abwägt.

Diese Wirtschaftlichkeitsprüfung wurde von Prüfungskammer IV „Marktregulierung und wettbewerbsfähige Wirtschaft“ unter Vorsitz von Alex Brenninkmeijer, Mitglied des Hofes, durchgeführt. Die Prüfung stand zunächst unter der Leitung von Neven Mates, Mitglied des Hofes. Nach Ende seiner Amtszeit im Juli 2019 übernahm Herr Mihails Kozlovs, Mitglied des Hofes, die Leitung dieser Prüfung. Herr Kozlovs wurde unterstützt von seiner Kabinettchefin Edite Dzalbe und der Attachée Laura Graudina sowie dem Attaché Marko Mrkalj (Kabinett Mates), der Leitenden Managerin Marion Colonerus, dem Aufgabenleiter Stefano Sturaro sowie den Prüferinnen und Prüfern Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou und Maëlle Bourque. Michael Pyper leistete sprachliche Unterstützung.

Von links nach rechts: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Endnoten

¹ Europäischer Rat (2010), „Report by the Task Force to the European Council on strengthening economic governance in the EU“.

² Zum Beispiel: Debrun, X. et al. (2008), „Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union“, Economic Policy 23/54, S. 299-362.

³ IWF (2013), „Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies“, Strategiepapier.

⁴ Siehe beispielsweise Europäische Kommission (2004), „Report on public finances in EMU 2004“.

⁵ Rat der EU (2005), Bericht des Rates (Wirtschaft und Finanzen) an den Europäischen Rat (Tagung vom 22./23. März 2005) über die Verbesserung der Umsetzung des Stabilitäts- und Wachstumspakts.

⁶ Rat der EU (2009), Schlussfolgerungen der 2967. Tagung des Rates (Wirtschaft und Finanzen) zu einer haushaltspolitischen Ausstiegsstrategie.

⁷ Richtlinie 2011/85/EU des Rates vom 8. November 2011 über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten, ABl. L 306 vom 23.11.2011 (im vorliegenden Bericht als Richtlinie 2011/85 bezeichnet).

⁸ Europäische Kommission (2012), COM(2012) 342 final, „Mitteilung der Kommission – Gemeinsame Grundsätze für nationale fiskalpolitische Korrekturmechanismen“.

⁹ Debrun, X. und Kinda, T. (2014), „Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise – A new dataset“, Arbeitspapier 14/58 des IWF.

¹⁰ Beetsma, R. et al. (2018), „The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance“, Arbeitspapier 18/68 des IWF.

¹¹ Jonung, L. und Larch, M. (2006), „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts“, Economic Policy 21/47, S. 492-534.
IWF (2013), „Case studies of fiscal councils – functions and impact“.

¹² Verordnung (EU) Nr. 473/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 über gemeinsame Bestimmungen für die Überwachung und Bewertung der Übersichten über die Haushaltsplanung und für die Gewährleistung der Korrektur übermäßiger Defizite der Mitgliedstaaten im Euro-Währungsgebiet, ABl. L 140 vom 27.5.2013 (im vorliegenden Bericht als Verordnung 473/2013 bezeichnet).

¹³ Europäische Kommission (2017), COM(2017) 824 final, „Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Bestimmungen zur Stärkung der haushaltspolitischen Verantwortung und der mittelfristigen Ausrichtung der Haushalte in den Mitgliedstaaten“, S. 3.

¹⁴ Wirtschafts- und Finanzausschuss (2019), „Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact“, ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Beschluss (EU) 2015/1937 der Kommission vom 21. Oktober 2015 zur Einrichtung eines unabhängigen beratenden Europäischen Fiskalausschusses und Beschluss (EU) 2016/221 der Kommission vom 12. Februar 2016 zur Änderung des Beschlusses (EU) 2015/1937 zur Einrichtung eines unabhängigen beratenden Europäischen Fiskalausschusses.

¹⁶ Juncker, J.-C., Tusk, D., Dijsselbloem, J., Draghi, M. und Schulz, M. (2015), „Bericht der fünf Präsidenten: Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“.

¹⁷ Sonderbericht Nr. 10/2016 des Hofes „Weitere Verbesserungen sind erforderlich, um die wirksame Anwendung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit zu gewährleisten“ (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Sonderbericht Nr. 18/2018 des Hofes „Wird das Hauptziel der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts erreicht?“ (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Sonderbericht Nr. 03/2018 des Hofes „Prüfung des Verfahrens bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht (MIP)“ (http://eca.europa.eu).

²⁰ Diese Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets wurden ausgewählt, da sie entweder einen hohen Schuldenstand hatten, ihre Haushaltsrahmen erheblich verbessert hatten oder bereits vor langer Zeit eine IFI eingerichtet hatten.

²¹ In fünf der 28 Mitgliedstaaten teilen sich zwei Institutionen die Aufgaben einer IFI.

²² Europäische Kommission (2012), „Report on public finances in EMU 2011“, S. 101.

²³ EZB (2018), CON/2018/25.

²⁴ Europäische Kommission (2017), C(2017) 1201 final, „Bericht der Kommission – Vorlage gemäß Artikel 8 des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“, S. 3.

²⁵ EZB (2018), CON/2018/25.

²⁶ Jedes Jahr nach dem laufenden Haushalts-/Geschäftsjahr.

²⁷ IWF (2013), Cangiano, G. et al., „Public Financial Management and its emerging architecture“, S. 161.

²⁸ OECD (2004), „The Legal Framework for Budget Systems“, Kasten III.4; IWF (2010), Lienert, I. und Fainboim, I., „Reforming Budget System Laws“, Kasten 4 und S. 12-13; IWF (2013), Cangiano, G. et al., „Public Financial Management and its emerging architecture“, S. 156; IWF (2014), „Fiscal transparency code“, Grundsätze 2.1.3, 2.3.1 und 2.3.2; Weltbank (2013), „Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks“, S. 58-59.

²⁹ IWF (2014), „Fiscal transparency code“, Grundsatz 2.1.3.

³⁰ Das Produktionspotenzial ist ein theoretisches Konzept des ohne Inflationsdruck zu einem bestimmten Zeitpunkt erzielbaren Produktionsniveaus (BIP). Seine Entwicklung im Zeitverlauf ist nicht notwendigerweise konstant. Weder das Niveau noch die Wachstumsrate können direkt gemessen, sondern müssen geschätzt werden.

³¹ Der IWF und die OECD haben ihre Standards und bewährten Verfahren für eine verantwortungsvolle Haushaltsführung in den Jahren 2014 bzw. 2015 aktualisiert, um die im Zuge der Wirtschafts- und Finanzkrise gewonnenen Erkenntnisse einfließen zu lassen. Die Kommission hat diese Aktualisierung im Richtlinienentwurf von 2017 jedoch nicht aufgegriffen.

³² IWF (2013), „The functions and impact of fiscal councils“: Dieses Dokument bietet die bislang umfassendste Untersuchung zu den Räten für Finanzpolitik und baut auch auf anderen Arbeiten auf, unter anderem auf dem Entwurf von Grundsätzen der OECD von 2012 und Kopits, G. (2011), „Independent fiscal institutions: Developing good practices“, S. 35-52.

³³ Die OECD-Grundsätze lagen bereits 2012 vor und wurden 2014 angenommen. Siehe OECD (2014), „Recommendation on principles for independent fiscal institutions“.

³⁴ Europäische Kommission (2017), Jankovics, L. und Sherwood, M., „Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years“, Diskussionspapier 067.

³⁵ Europäische Kommission (2004), Jonung, L. und Larch, M., „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts“.

³⁶ Eine Tendenz zu übermäßigem Optimismus („optimism bias“) ist dann gegeben, wenn der Anstieg von Output und Einnahmen überschätzt und die nicht-diskretionären Ausgaben unterschätzt werden.

³⁷ IWF (2007), „Code of good practices on fiscal transparency“, Grundsatz 4.3.4.

³⁸ OECD (2014), „Recommendation on principles for independent fiscal institutions“, Grundsatz 3.3.

³⁹ Netzwerk der EU-IFI (2016), „Defining and enforcing minimum standards for independent fiscal institutions“.

⁴⁰ Netzwerk der EU-IFI (2018), Erklärung des Netzwerks der EU-IFI zu dem Vorschlag für eine Richtlinie des Rates zur Festlegung von Bestimmungen zur Stärkung der haushaltspolitischen Verantwortung und der mittelfristigen Ausrichtung der Haushalte in den Mitgliedstaaten.

⁴¹ 2015 veröffentlichte die Kommission eine Auslegungsmitteilung zu ihrem Ermessensspielraum: „Optimale Nutzung der im Stabilitäts- und Wachstumspakt vorgesehenen Flexibilität“, COM(2015) 12 final. Dies kam anschließend im November 2015 in einem gemeinsam vereinbarten Standpunkt zum Ausdruck, der vom Rat im Februar 2016 gebilligt wurde.

⁴² Um eine schnelle Annäherung an das MTO zu erreichen, wurde im SWP der Richtwert festgelegt, dass die Mitgliedstaaten ihre strukturellen Haushaltspositionen um 0,5 % des BIP pro Jahr anpassen sollten.

⁴³ EFA (2018), Jahresbericht 2018, S. 42.

⁴⁴ Irish Fiscal Advisory Council (2016), „Fiscal assessment report“, S. 67.

⁴⁵ Der EFA besteht aus einem Ausschuss und einem Sekretariat (mit einer Sekretariatsleitung und unterstützendem Personal, das derzeit auf fünf Ökonomen und einen Assistenten beschränkt ist).

⁴⁶ EZB (2015), „Wirtschaftsbericht“, Ausgabe 7, Kasten 5: Zur Schaffung eines Europäischen Fiskalausschusses.

⁴⁷ IWF (2016), „2016 Article IV consultation – euro-area policies“, IWF-Länderbericht Nr. 16/219, S. 20.

⁴⁸ Ferner veröffentlichte der EFA im März 2018 eine Erklärung, in der er den dänischen Fiskalrat unterstützt.

⁴⁹ EZB (2015), „Wirtschaftsbericht“, Ausgabe 7, Kasten 5: Zur Schaffung eines Europäischen Fiskalausschusses.

⁵⁰ Europäische Bürgerbeauftragte (2016), Schreiben der Europäischen Bürgerbeauftragten an den Präsidenten der Europäischen Kommission bezüglich der Transparenz des Europäischen Fiskalausschusses.

⁵¹ Europäische Kommission (2012), „Report on public finances in EMU 2011“, S. 101.

⁵² Europäischer Rechnungshof (2018), Landscape-Analyse: „Anwendung des Unionsrechts in der Praxis: Die Aufsichtsverantwortung der Europäischen Kommission gemäß Artikel 17 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union“, Kasten 4.

⁵³ Umsetzungsüberprüfungen sollten innerhalb von sechs Monaten nach Ablauf der Umsetzungsfrist oder nach dem Zeitpunkt der Mitteilung der nationalen Durchführungsmaßnahme abgeschlossen werden; Konformitätsüberprüfungen sollten innerhalb von 16 bis 24 Monaten nach dem Zeitpunkt der Mitteilung der nationalen Umsetzungsmaßnahmen abgeschlossen werden.

⁵⁴ Wenn in einem bestimmten Fall ein EU-Pilot-Verfahren eröffnet wurde, es jedoch nicht mehr wahrscheinlich ist, dass mit diesem Verfahren rechtzeitig die erwarteten Ergebnisse erzielt werden, sollte die Kommission ein förmliches Vertragsverletzungsverfahren einleiten.

⁵⁵ Beispiele für „Instrumente zur Förderung der Einhaltung der Rechtsvorschriften“ sind Umsetzungspläne, Leitlinien, erläuternde Dokumente, Netzwerke, Expertengruppen, Workshops, „Paketsitzungen“ und Fortschrittsanzeiger.

⁵⁶ Einige Aspekte der Bewertung der Anwendung waren bereits in der Umsetzungsbewertung enthalten.

⁵⁷ Europäische Kommission (2012), „Report on public finances in EMU 2011“, S. 101.

⁵⁸ Europäische Kommission (2019), „Report on public finances in EMU 2018“, S. 138.

⁵⁹ Europäische Kommission (2017), C(2017) 1201 final, „Bericht der Kommission – Vorlage gemäß Artikel 8 des Vertrags über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion“.

⁶⁰ EZB (2017), „Wirtschaftsbericht“, Ausgabe 4, Kasten 8: Der Fiskalpakt: Überprüfung durch die Europäische Kommission und weiteres Vorgehen.

⁶¹ Der jährliche EU-Zyklus zur Koordinierung der Wirtschaftspolitik, der sich auch auf die durch den SWP vorgegebenen haushaltspolitischen Maßnahmen erstreckt.

⁶² Europäische Kommission (2012), „Report on public finances in EMU 2011“, S. 105.

⁶³ Europäische Kommission (2012), COM(2012) 761 final, „Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat – Zwischenbericht über die Umsetzung der Richtlinie 2011/85/EU des Rates über die Anforderungen an die haushaltspolitischen Rahmen der Mitgliedstaaten“, S. 7.

⁶⁴ Europäische Kommission (2015), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU Member States“, Diskussionspapier 021, S. 6.

⁶⁵ Europäische Kommission (2012), „Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)“, Occasional Paper 113, S. 15.

⁶⁶ IWF (2010), Lienert, I. und Fainboim, I., „Reforming Budget System Laws“, Kasten 3 und Kasten 4.

⁶⁷ Europäische Kommission (2007), „Report on public finances in EMU 2007“, Kasten III.4.1; Europäische Kommission (2015), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the EU Member States“, Diskussionspapier 021, Kasten A1.1.

⁶⁸ Europäische Kommission (2007), „Report on public finances in EMU 2007“, S. 158.

⁶⁹ Europäische Kommission (2010), „Report on public finances in EMU 2010“, Kasten II.3.3.

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