Изисквания на ЕС към националните бюджетни рамки — необходимо е по-нататъшно засилване на рамките и по-добър мониторинг върху изпълнението им

Кpатко изложение

В усилията си за преодоляване на първопричините за финансовата криза Комисията счете за необходимо да допълни изградената на базата на правила бюджетна рамка с обвързващи национални разпоредби. Ето защо тя предложи три законодателни акта за укрепване на националните бюджетни рамки (т.е. начина, по който се провеждат бюджетните политики). Два от тези три акта бяха приети (през 2011 г. като част от „пакета от шест законодателни акта“ и през 2013 г. като част от „пакета от два законодателни акта“), а законодателният процес за предложение за директива от 2017 г. все още продължава. През 2012 г. 25 държави членки подписаха и междуправителствен Договор за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз.

В законодателните актове от държавите членки се изискваше, наред с другото, да създадат независими фискални институции, да определят национални фискални правила и да въведат многогодишни бюджетни рамки, основаващи се на правила. Счита се, че при добре структурираните независими фискални институции са налице по-добро спазване на фискалните правила и точни и по-обективни макроикономически и бюджетни прогнози, докато за средносрочните бюджетни рамки обикновено се счита, че допринасят за по-стабилни фискални резултати, тъй като показват дали и как настоящите политически решения и бъдещите програми се вписват в устойчивите средносрочни бюджети.

Одитът имаше за цел да оцени дали действията на Комисията за укрепване на бюджетните рамки на държавите – членки на ЕС, са постигнали планираните резултати. За тази цел Сметната палата провери дали:

1. правните изисквания на ЕС относно националните бюджетни рамки са били ефективни;
2. националните бюджетни рамки са били укрепени чрез подходящо и ясно взаимодействие между Комисията, независимите фискални институции и Европейския фискален съвет;
3. Комисията е оценила по подходящ начин как са изпълнени и приложени в държавите членки правните изисквания на ЕС.

Законодателните действия на ЕС са осигурили стимул за укрепване на националните бюджетни рамки. Все пак могат да бъдат направени подобрения в законодателната рамка. В сравнение с международните стандарти и най-добри практики изискванията са по-слаби в редица отношения, по-специално тези относно средносрочните бюджетни рамки и независимите фискални институции. С предложената от Комисията директива през 2017 г. се преодоляват някои – но не всички – от констатираните от ЕСП слабости.

Независими фискални институции оценяват спазването на националните фискални правила. Следва да се добави, че освен Комисията, някои независими фискални институции също оценяват дали държавите членки спазват фискалните правила на ЕС — или защото собствената им правна уредба ги задължава да го правят, или защото решават да го направят доброволно. Използването от Комисията на дискреционните ѝ правомощия, както и други фактори, създава риск от разминаване между нейните оценки и оценките на независимите фискални институции относно спазването на фискалните правила на ЕС. Ако се материализира този риск, ефективността на фискалната рамка на ЕС би била по-малка.

В публикувания през 2015 г. Доклад на петимата председатели се предлага да бъде създаден Европейски фискален съвет, който на равнището на ЕС да предоставя публична и независима оценка за резултатите на националните бюджети и тяхното изпълнение спрямо фискалните цели на ЕС. Комисията създаде този съвет с Решение през същата година. Създадената структура и мандат на Европейския фискален съвет не изпълниха предвидените в този доклад задачи. Освен това настоящата институционална организация може да бъде подобрена, от гледна точка на независимостта. И накрая, Комисията може да пренебрегва отправените от Европейския фискален съвет предложения и препоръки, без да предоставя необходимото обяснение.

До момента Комисията разполага само с ограничена увереност, че изискванията на ЕС за националните бюджетни рамки се изпълняват и прилагат правилно. В действителност оценката на съответствието на националните законодателства с изискванията на Директива 2011/85 все още не е завършена. Оценките на прилагането на правната рамка на ЕС или все още не са извършени, или са извършени на твърде ранен етап на изпълнението, за да дадат значима информация.

Сметната палата препоръчва на Комисията:

1. да засили сътрудничеството с независимите фискални институции с цел да се минимизират различията между оценките на Комисията и независимите фискални институции относно спазването на фискалните правила на ЕС;
2. да преразгледа изискванията към националните бюджетни рамки, като отчита също международните стандарти и добрите практики;
3. да укрепи Европейския фискален съвет;
4. да се справи с нерешените проблеми във връзка със съответствието и да повиши увереността относно функционирането на националните бюджетни рамки.

Въведение

Обща информация

Тъй като настъпването на кризата с държавния дълг през 2009 г. застраши стабилността на еврозоната, законодателите на ЕС приеха редица законодателни актове за подобряване на фискалното управление на ЕС. Целта беше да се подобри прилагането на Пакта за стабилност и растеж (ПСР) и да се укрепят националните бюджетни рамки (НБР)¹ (вж. каре 1 за компонентите на НБР).

Каре 1

Национални бюджетни рамки

НБР включват договорености, процедури, правила и институции, върху които се основават бюджетните политики.

Източник: ЕСП.

В икономическата литература съществува широк консенсус, че многогодишните, основани на правила, бюджетни рамки се свързват с по-стабилни фискални резултати², тъй като те показват как настоящите политически решения и бъдещите програми могат да се впишат в устойчивите средносрочни бюджетни средства. Надеждните средносрочни бюджетни рамки (СБР) също така могат да помогнат на правителствата да съгласуват изискванията за фискална устойчивост с евентуалното използване на фискални политики за смекчаване на последиците от икономически и финансови сътресения³.

Съгласно Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавите членки запазват суверенитета си по отношение на бюджетните политики. Въпреки това е необходима координация на политиките с цел да се избегне разпространението на отрицателни ефекти и заплахи за паричната стабилност в еврозоната. Според Комисията, за да бъде успешна тази координация, бюджетните цели на ЕС трябва да бъдат включени в националните бюджетни политики⁴. През 2005 г. „Съветът счете, че националните механизми за управление следва да допълват рамката на ЕС“⁵. По това време обаче не беше предоставен изчерпателен анализ на i) слабостите в тогава съществуващата рамка на ЕС или ii) бъдещата координация на двата механизма за управление. През октомври 2009 г. Съветът на ЕС („Съветът“) отново заключи, че НБР следва да бъдат укрепени, за да подпомагат дългосрочната фискална устойчивост⁶.

От 2006 г. насам чрез анкети сред съответните национални органи Комисията събира качествена информация и данни за основните елементи на НБР (т.е. числово изразени фискални правила, независими фискални институции (НФИ) и СБР). Тази информация се подава в базата данни на Комисията за фискално управление и се използва за изчисляване на показатели за равнището и качеството на тези елементи.

Правна рамка

След провеждане на политически дискусии, първият етап от разработването на обща правна рамка беше приемането на Директива 2011/85⁷ – една от шестте законодателни мерки, известни като „пакета от шест законодателни акта“. В Директива 2011/85 се определят минимални изисквания за НБР (вж. приложение I за общ преглед на съответните законодателни актове и историята на тяхното одобряване):

1. фискалното планиране на държавите членки следва да се основава на реалистични макроикономически и бюджетни прогнози, предоставени от определена за целта институция;
2. държавите членки следва да имат специфични фискални правила, чието спазване следва да се наблюдава от независими органи;
3. държавите членки следва да имат надеждна и ефективна СБР, която да включва най-малко тригодишна перспектива за фискално планиране; и
4. държавите членки следва да имат всеобхватни, съгласувани и прозрачни системи за бюджетно счетоводство и статистическо отчитане.

Вторият етап беше подписаният през март 2012 г. междуправителствен Договор за стабилност, координация и управление в Икономическия и паричен съюз (ДСКУ), и по-специално Фискалният пакт (дял ІІІ), допълнен от Съобщение на Комисията за определяне на седем общи принципа⁸ през юни 2012 г. („общите принципи на Комисията“). От договарящите се страни, обвързани с Фискалния пакт (всичките 19 държави членки от еврозоната, България, Дания и Румъния), се изисква да включат в националното си законодателство структурно правило за балансиран бюджет и да създадат автоматичен коригиращ механизъм, както и НФИ (вж. каре 2).

Като цяло се счита, че добре структурираните НФИ са свързани с по-добри фискални резултати⁹, по-добро спазване на фискалните правила¹⁰ и по-точни и обективни макроикономически и бюджетни прогнози¹¹.

Третият етап беше приемането на Регламент 473/2013¹², който е част от „пакета от два законодателни акта“ и чиято цел беше, наред с другото, да включи в правото на ЕС разпоредбите на ДСКУ за държавите членки от еврозоната.

И накрая, през декември 2017 г. Комисията представи пред Съвета предложение за директива с цел да се включи съдържанието на ДСКУ в правото на ЕС¹³ („проектът на директива от 2017 г.“). Към момента на изготвяне на настоящия доклад процесът на приемане в Съвета беше замразен в очакване на оценката на Комисията на пакетите от шест и от два законодателни акта, която следва да бъде представена до края на 2019 г.¹⁴ Европейският парламент все още не е дал становището си относно това предложение.

През 2015 г. Комисията създаде Европейския фискален съвет (ЕФС) посредством решение („Решение относно ЕФС“)¹⁵. Основанието за него е препоръка, отправена в Доклада на петимата председатели¹⁶, за създаване на консултативен ЕФС за укрепване на рамката за управление на ЕС, наред с другото, чрез координиране и допълване на националните НФИ и чрез предоставяне на публична и независима оценка на ефективността на бюджетите и тяхното изпълнение спрямо фискални цели на ЕС.

Обхват и подход на одита

Между 2016 г. и 2018 г. ЕСП разгледа както корективната¹⁷, така и превантивната част¹⁸ на ПСР, а също и процедурата при макроикономически дисбаланси¹⁹. За да допълни представата си за икономическото управление на ЕС, ЕСП реши да извърши одит на механизмите, свързани с фискалната стабилност.

Целта на одита беше да се оцени дали действията на Комисията за укрепване на бюджетната рамка на държавите – членки на ЕС, по отношение на трите ключови компонента i) фискалните правила и коригиращия механизъм, ii) СБР и iii) НФИ (вж. каре 1) са постигнали планираните резултати. За тази цел Сметната палата провери дали:

1. правните изисквания на ЕС относно НБР са били ефективни;
2. НБР са били укрепени чрез подходящо и ясно взаимодействие между Комисията, НФИ и ЕФС; и
3. Комисията е оценила по подходящ начин как са изпълнени и приложени в държавите членки правните изисквания на ЕС.

ЕСП се фокусира върху случаите на осемте държави членки в нейната одитна извадка (Гърция, Испания, Франция, Италия, Латвия, Люксембург, Португалия и Нидерландия)²⁰. Въпреки това, когато беше необходимо, анализът на ЕСП беше насочен и към случаите на други държави членки. ЕСП анализира и ролята и позицията на ЕФС във фискалната рамка на ЕС.

ЕСП разработи одитните си критерии въз основа на различни източници: i) правни документи; ii) документи и референтни показатели на Комисията; и iii) публикувани документи и разработени стандарти от различни институции на ЕС, други международни организации или изследователи. Допълнителна информация е предоставена в съответните раздели на настоящия доклад.

ЕСП събра одитните си доказателства въз основа на:

1. преглед на съответната документация на Комисията и на ЕФС;
2. преглед на публикации, насоки и стандарти на международни организации (МВФ, ОИСР, Световната банка), както и на независими институти и академична литература;
3. онлайн анкета сред НФИ в ЕС, на която отговориха 31 НФИ от 26 държави членки²¹;
4. събеседвания със служители на Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ (ECFIN);
5. събеседвания със служители на ресорните министерства, НФИ, централни банки и аналитични центрове в извадката на ЕСП от осем държави членки, за да се получи обратна информация относно изискванията на ЕС и тяхното прилагане.

Настоящият специален доклад има за цел да даде своя принос към обсъжданията в Европейския парламент и Съвета относно предложения от Комисията проект на директива от 2017 г. за повишаване на фискалната отговорност и средносрочното бюджетно планиране в държавите членки.

Констатации и оценки

Правните изисквания на ЕС са осигурили стимул за усъвършенстване на националните бюджетни рамки, но могат да бъдат направени някои подобрения

Както се очакваше, законодателните действия на ЕС (вж. точки 05 – 10) дадоха стимул за укрепване на НБР в държавите – членки на ЕС. Както е показано на фигура 1, броят на националните фискални правила и НФИ се е увеличил значително след приемането на Директива 2011/85.

Бележка: През 2011 г. (червената линия) беше приета Директива 2011/85.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Понастоящем обаче различните елементи на НБР се уреждат от фрагментирана правна рамка (вж. фигура 2). Тези различни елементи са: i) числово изразени фискални правила, ii) коригиращ механизъм, iii) СБР, iv) НФИ и v) бюджетни процедури.

Източник: ЕСП, * Някои разпоредби не са приложими за Обединеното кралство.

Съществуват едновременно различни актове от различно правно естество (право на ЕС и Междуправителствен договор):

• степента на тяхната сила на прилагане е различна (Съдът на ЕС може да се произнася само за транспонирането на ДСКУ; по отношение на прилагането на ДСКУ институциите на ЕС нямат правомощия да налагат националното законодателство, чрез което той е транспониран);
• докато някои разпоредби са заложени в регламентите, които се прилагат пряко, други са определени в директива, за чието транспониране държавите членки разполагат с време и са свободни да решават как да я прилагат, което води до по-голяма разнородност на националните рамки;
• степента на приложимост за някои държави членки е различна, по-специално в зависимост от това дали са в еврозоната.

Комисията е изготвила Директива 2011/85 в рамките на много кратък период от време (три месеца). Тя подчертава, че Директива 2011/85 следва да се разглежда като набор от „минимални изисквания“, а не като илюстрация на най-добри практики или дори на желаните характеристики на една СБР. Тя е посочила, че включването на най-добри практики в правната рамка на ЕС „не би било съвместимо със значителните разлики между административните и институционалните структури на държавите членки“²².

Както се споменава в точка 09, проектът на директива от 2017 г. е имал за цел да включи същността на ДСКУ в правото на ЕС. Комисията не е избрала дословно транспониране, а нещо, което тя нарича „телеологичен подход“, т.е. нормативно уреждане с насоченост към основната цел на Фискалния пакт – снижаването на публичния дълг до приемливи нива. На практика в проекта на директива от 2017 г. се изисква, наред с другото, СБЦ за структурното салдо, която да гарантира спазване на предвидения в ДФЕС таван за съотношението на дълга към БВП, но без да се определя някакъв количествен показател за таван.

В свое становище Европейската централна банка (ЕЦБ) посочва, че разпоредбите на тази директива съществено се отклоняват от тези на Фискалния пакт, което може да доведе до отслабване на правилата му²³. Освен това следва да се отбележи, че проектът на директива от 2017 г. е предложен преди извършването на прегледа на пригодността на Директива 2011/85 („прегледът на пригодността“) или на оценката на функционирането на пакета от два законодателни акта.

ЕСП провери дали изискванията в действащата правна рамка са били подходящи и дали с проекта на директива от 2017 г. са преодолени някои установени недостатъци. Това беше извършено за следните три аспекта:

1. коригиращ механизъм;
2. средносрочни бюджетни рамки;
3. независими фискални институции.

Недостатъци в разпоредбите относно коригиращия механизъм

Директива 2011/85 въвежда за първи път понятието „коригиращ механизъм“, като го формулира като „последици в случай на неспазване“. Освен това споменаване обаче в нея не се определят специфични изисквания по отношение на неговата структура и приложение.

В ДСКУ се изисква автоматично задействане на коригиращия механизъм в случай на значителни отклонения от СБЦ. В него не са определени пряко специфични изисквания относно структурата и приложението на механизма, а на Комисията е възложено да изготви общи принципи, които държавите членки следва да прилагат при разработването на националните коригиращи механизми. Комисията е публикувала тези принципи през юни 2012 г.

Въпреки че са одобрени на политическо равнище²⁴, принципите не са обвързващи, тъй като са публикувани в Съобщение на Комисията и поради това нямат правно действие, освен че служат като основа за механизмите, които договарящите се страни трябва да въведат. Що се отнася до активирането на коригиращия механизъм (принцип 3), Комисията е предложила точките, по които трябва да се задейства коригиращият механизъм, да се основават на критерии на равнище ЕС, специфични за конкретната държава критерии или и на двата типа критерии. Две трети от държавите членки обаче са избрали да възпроизведат критериите на равнището на ЕС, вместо да разработят специфични национални критерии. Вследствие на това за тези държави членки националните коригиращи механизми вероятно няма да бъдат задействани по-рано от коригиращия механизъм на ЕС съгласно превантивната част на ПСР.

В Регламент 473/2013 са определени някои изисквания, в т. ч. изискването независимите органи да осигуряват, когато е целесъобразно, оценки по отношение на задействането и прилагането на коригиращи механизми. В него обаче не са отразени напълно общите принципи на Комисията, които са били публикувани половин година след предложението на Комисията за Регламент 473/2013. Например в него не е посочено, че:

• корекцията следва да бъде в съответствие с евентуални препоръки, отправени от Комисията към държавата членка съгласно ПСР, що се отнася до размера и сроковете (принцип 2);
• условията за активиране може да включват критерии на ЕС или специфични за конкретната държава критерии (принцип 3);
• по-големите отклонения от СБЦ или от плана за корекции в изпълнение на целта следва да водят до по-големи корекции (принцип 4).

В проекта на директива от 2017 г. също не са отразени напълно общите принципи на Комисията. Например в него не се посочва, че точките, по които трябва да се задейства коригиращият механизъм, могат да се основават на критерии на равнището на ЕС, специфични за конкретната държава критерии или и на двата типа критерии.

И на последно място, както изтъква ЕЦБ, в проекта на директива от 2017 г. не е определен терминът „наблюдавано значително отклонение“, т.е. обстоятелствата, при които следва да се задейства механизмът, и той не съдържа никакви допълнителни насоки относно неговия обхват. Изискването да се вземе предвид естеството и размерът на отклонението е неясно и може да доведе до корективни мерки, които са много общи и необосновани²⁵.

Недостатъци в разпоредбите относно средносрочните бюджетни рамки

ЕСП сравни определените в Директива 2011/85 изисквания със стандартите и най-добрите практики, препоръчани от МВФ, ОИСР и Световната банка към момента на изготвянето на Директива 2011/85. Три от тези стандарти и най-добри практики не са взети предвид в Директива 2011/85 (вж. таблица 1, редовете в получер шрифт). В сравнение с най-новите стандарти и най-добри практики на МВФ/ОИСР Директива 2011/85 изостава по отношение на още два въпроса. Следователно общо 5 от 13-те стандарта и най-добри практики не са били отразени в Директива 2011/85. Това е въпреки факта, че към момента на изготвянето на Директива 2011/85 вижданията на Комисията по тези въпроси (вж. приложение II) е било в съответствие с тези на международните органи.

Според доклад на МВФ, липсата на интеграция между средносрочното планиране на разходите и бюджетния процес прави неефективно средносрочното планиране по отношение на ограничаването на фискалната политика²⁷. Въпреки че в член 10 от Директива 2011/85 се изисква законите за годишния бюджет да бъдат в съответствие с разпоредбите на СБР или надлежно да обясняват всяко отклонение от тези разпоредби, няма изискване за интегриране на средносрочното планиране на разходите и бюджетния процес²⁸. Освен това, в нея не се изисква бюджетната документация да включва средносрочни прогнози и изпълнение по отношение на приходите, разходите и финансирането на същата база като годишния бюджет²⁹.

Същото така според доклад на МВФ важни са четири вида ориентирани към бъдещето механизми за контрол: i) контрол върху натрупването, поддържането или използването на пренесени бюджетни кредити, ii) редовен мониторинг за съответствие на актуализираните средносрочни прогнози за разходите с одобрени средносрочни планове, iii) достатъчни маржове между поетите задължения за разходи и плановете за разходи, за да се реагира на неочаквани събития, без промяна в приоритизирането на политиките, и iv) строг контрол на способността на министерствата и агенциите да поемат задължения за многогодишни разходи. В Директива 2011/85 обаче не е предвидено въвеждането на ориентиран към бъдещето контрол на разходите, за да се гарантира спазването на средносрочните планове дори при промяна на външните условия.

И на последно място, Директива 2011/85 не съдържа разпоредба относно необходимостта националните органи да докладват бюджетните резултати на съпоставима основа с многогодишните планове и по изчерпателен и прозрачен начин да изглаждат всяко отклонение между многогодишните планове и резултатите от разходите. Освен това няма конкретна разпоредба, която да изисква от правителствата или от участниците в изпълнението на бюджета да носят отговорност за всяко необосновано отклонение от многогодишните планове.

В проекта на директива от 2017 г. се въвежда изискването за обвързващо правило за средносрочните разходи, определено в началото на законодателния мандат. Подобно правило ще предостави по-голяма стабилност за бюджетното планиране и ще укрепи връзката между бюджета и СБР. То обаче може да изложи на риск фискалната стабилност, ако растежът на разходите се отклонява от растежа на потенциалния БВП³⁰. С проекта на директива от 2017 г. не е преодолян нито един от другите недостатъци³¹, посочени в таблица 1.

Недостатъци в разпоредбите относно независимите фискални институции

В Регламент 473/2013, който е обвързващ за държавите членки от еврозоната, се определят функциите, които следва да поемат НФИ, както и техните характеристики и принципи. Последните са в съответствие с общите принципи на Комисията. Тъй като принципите са били приети след като Комисията е направила предложение за регламент, те са били добавени в хода на законодателния процес.

ЕСП сравни разпоредбите относно НФИ с международните стандарти и най-добри практики на МВФ³² и ОИСР³³. Констатирахме, че в правото на ЕС липсват изисквания по отношение на i) броя и продължителността на мандатите на членовете на съвета на НФИ, ii) политиките на НФИ в областта на човешките ресурси, iii) съставянето на бюджетите на НФИ, и iv) необходимостта от външен преглед. Това е довело до създаването на разнородни НФИ, както е показано в приложение III и също така е посочено в документ за обсъждане на Комисията³⁴.

Още през 2004 г. Комисията³⁵ изтъкна значението на това както макроикономическите, така и бюджетните прогнози да се изготвят или оценяват от независима институция, за да се намали и евентуално да се премахне склонността им към оптимистични оценки³⁶. Впоследствие това е било потвърдено с доклади на МВФ³⁷ и ОИСР³⁸. Въпреки предложението на Комисията за включване и на двете, в приетия вид на Регламент 473/2013 се изисква само макроикономическите прогнози да бъдат изготвени или одобрени от НФИ, но не и бюджетните прогнози (т.е. прогнозните бюджетни приходи и разходи).

В документа за обсъждане на Комисията от 2017 г. (вж. точка 36) се препоръчва, наред с другото, да се даде по-важна роля на НФИ при изготвянето или одобряването на бюджетни прогнози, предвид тяхната роля във връзка с макроикономическите прогнози. НФИ и другите заинтересовани страни, с които се срещна ЕСП, също подчертаха това ограничение по отношение на бюджетните прогнози.

През 2016 г. Мрежата на НФИ в ЕС – платформа за обмен на мнения и експертен опит и за обединяване на ресурси – предложи списък с минимални стандарти за НФИ, подобни на принципите на ОИСР, както и да се създаде „ефективна система за тяхното спазване“³⁹. В проекта на директива от 2017 г. обаче въпросите, свързани със стандартите, не са разгледани, тъй като единственото ново изискване в проекта на директива от 2017 г. е държавите членки да гарантират, че НФИ спазват принципите за НФИ, определени в Регламент 473/2013.

Въпреки че е приветствала това ново изискване, Мрежата на НФИ в ЕС е поискала посочените [в проекта на директива от 2017 г.] условия да бъдат допълнени с по-ясно определяне на минималните стандарти и с ефективна система за тяхното спазване“⁴⁰. В своето изявление Мрежата на НФИ в ЕС дори предлага с предложението държавите членки допълнително да се задължат да гарантират амбициозно прилагане на този принцип в националното законодателство чрез определяне на процедурата и минималните изисквания. През януари 2019 г. Мрежата на НФИ в ЕС повтори призива си за разработване и евентуално включване в законодателството на ЕС на подходящи стандарти за структурата и оперативния капацитет на НФИ“.

На последно място, признаваме, че проектът за директива от 2017 г. предвижда по-широка роля на НФИ, като ги задължава i) да оценяват критично както предварително, така и последващо, адекватността на средносрочната цел и средносрочния план за нетните разходи, ii) да призовават за задействане на коригиращия механизъм и iii) да наблюдават прилагането и резултатите му. Освен това проектът за директива от 2017 г. има за цел да въведе в правото на ЕС принципа „изпълнение или обяснение“.

Непоследователната оценка и концептуалните слабости създават рискове за независимите фискални институции и за Европейския фискален съвет

В законодателството на ЕС от държавите членки се изисква да въведат национални фискални правила, а на Комисията и на НФИ се възлагат ясно определени роли за осъществяване на мониторинг. Докато Комисията оценява съответствието на проектите на бюджетни планове с фискалните правила на ЕС, НФИ оценяват спазването на националните фискални правила. В правото на ЕС обаче не е предвидена „двустепенна“ структура на управление, при която Комисията – заради своята роля в областта на мониторинга – да разчита на извършената работа от националните НФИ.

ЕФС беше създаден с цел да укрепи действащата рамка за икономическо управление (вж. Точка 10). Наред с другите си задачи, той следва да предоставя оценка на изпълнението на фискалната рамка на ЕС и на адекватността на действителната фискална позиция на равнището на еврозоната и на национално равнище.

Ето защо Сметната палата провери дали:

1. при оценката на съответствието с фискалните правила на ЕС е имало съгласуваност между Комисията и НФИ;
2. ЕФС е бил в състояние да предоставя независими становища.

Риск от несъгласуваност между оценките на Комисията и на независимите фискални институции относно спазването на фискалните правила на ЕС

В правото на ЕС няма предписания по отношение на националните фискални правила (напр. брой, видове, концептуални характеристики), но се посочва, че те следва ефективно да допринасят за спазването на референтните стойности за дефицита и дълга, определени съгласно задълженията в ДФЕС. На практика страните по Фискалния пакт (вж. точка 06) са приели национални фискални правила, които са тясно свързани с тези от превантивната част на ПСР.

Както в превантивната част на ПСР, така и в ДСКУ се изисква бюджетната позиция да бъде „балансирана или с излишък“, което означава, че структурното салдо трябва да е равно или по-голямо от СБЦ, или да е в съответствие с плана за корекции за нейното постигане. Освен това напредъкът към СБЦ и нейното постигане трябва да се оценяват въз основа на анализ на спазването на показателя на ПСР за нарастването на разходите, т.е. разходите не следва да се увеличават по-бързо от потенциалния БВП (в приложение IV се сравняват правилата на превантивната част на ПСР с тези на ДСКУ).

Също така в някои държави членки (например Италия и Португалия) НФИ имат функция да оценяват спазването на фискалните правила на ЕС. Някои НФИ без такъв мандат (например тази на Франция) правят това на доброволни начала. Анкетата на ЕСП сред НФИ показа, че половината от тях наблюдават спазването на числово изразените фискални правила на ЕС.

Анкетираните от ЕСП НФИ считат, че тяхната оценка на съответствието с фискалните правила на ЕС не е довела до дублиране на ролите с Комисията, а по-скоро е била допълваща, тъй като тя може да насърчи националната ангажираност по отношение на фискалните правила на ЕС. Проведените от ЕСП събеседвания с НФИ потвърдиха техните отговори. НФИ, които наблюдават само спазването на националните фискални правила, обаче не са съгласни да наблюдават и спазването на фискалните правила на ЕС. Една от посочените причини за това беше рискът за репутацията в случай на различаващи се оценки.

Когато и Комисията, и НФИ оценяват спазването на фискалните правила на ЕС, те действително може да достигнат до различни заключения. Една от причините за това е, че както ЕСП вече констатира в Специален доклад № 18/2018, Комисията е използвала широко своята свобода на преценка⁴¹ относно спазването на фискалните правила на ЕС (т.е. спазването на плана за корекции за постигане на СБЦ).

Също така в Регламента за създаване на ПСР се разрешава относително голямо отклонение от годишния показател на дадена държава членка⁴², като се дава възможност в оценката за спазване на фискалните правила да се вземат предвид редица фактори. Примери за такива фактори са:

1. осъществяване на основни структурни реформи;
2. необичайни събития;
3. необходимостта от публични инвестиции;
4. неуточнени „други фактори“.

Следователно, дори когато дадена държава членка се отклонява значително от изискваните фискални корекции (т.е. намаляване на държавния дефицит), в крайна сметка Комисията може да стигне до заключението да не предприема никакви действия и да счете, че държавата членка спазва фискалните правила на ЕС.

В отговорите си на анкетата на ЕСП НФИ също посочиха тези проблеми като слабости, които може да се отразят върху тяхната работа. Около 40 % от отговорилите НФИ считат, че тези проблеми биха могли да доведат до разлики между тяхната оценка на съответствието със СБЦ или с плана за корекции за постигането ѝ и оценката на Комисията (вж. фигура 3).

Източник: Анкета на ЕСП.

Други причини за разминаване в оценките (вж. точка 49) са, че НФИ използват свои собствени: i) методология за изчисляване на потенциалния БВП и/или ii) допускания и набори от данни. Комисията обаче е засилила сътрудничеството си с НФИ чрез разясняване на собствената си методология, с цел да помогне за предотвратяване на различията.

На последно място, заключенията на Комисията относно спазването на фискалните правила на ЕС от страна на държавите членки могат да вземат предвид обсъждания между Комисията и правителството на съответната държава, в които НФИ не участват.

Рискът от непоследователност между направените заключения от НФИ и от Комисията вече беше посочен от ЕФС⁴³ и потвърден от анкетата на ЕСП. 20 % от НФИ посочват, че са се сблъсквали с такива различия. В каре 3 са представени примери за различаващи се заключения.

Създаването на Европейския фискален съвет е добра стъпка, но трябва да се засилят ролята и независимостта му

В Доклада на петимата председатели са предвидени следните функции за ЕФС:

• да координира мрежата на националните фискални съвети и да отговаря на същите изисквания за независимост;
• да предоставя консултации, но да не изпълнява политика. Задължителното налагане на правилата следва да остане задача на Комисията, която следва да има възможност да се отклонява от становището вижданията на ЕФС, при условие че има основателни причини за това и ги обясни;
• да извършва икономическа, а не юридическа преценка относно подходящата фискална позиция, както на национално, така и на равнището на еврозоната, в контекста на фискалните правила на ЕС. Това следва да се извършва въз основа на определените в ПСР правила;
• да може да издава становища, когато прецени това за необходимо, и по-специално във връзка с оценката на програмите за стабилност и представянето на годишните проекти на бюджетни планове и изпълнението на националните бюджети;
• да предоставя последваща оценка за начина, по който е приведена в действие рамката за управление.

В Решението за ЕФС обаче Комисията не е включила по-голямата част от националното измерение на тези задачи. По-специално, тя не е възложила на ЕФС задачата да дава становища относно националните програми за стабилност или за конвергенция, проектите на бюджетни планове или изпълнението на националните бюджети. Освен това Комисията е посочила, че вместо да координира НФИ, ЕФС следва само да си сътрудничи с тях. Отбелязваме, че самите НФИ не са склонни ЕФС да осъществява координация, тъй като според тях това противоречи на целта за по-голяма национална ангажираност и накърнява независимостта им.

В изказване през ноември 2015 г. председателят на Еврогрупата е посочил, че има предимства в това да имаме голяма европейска сестра на националните фискални съвети, намираща се извън Комисията, която да предоставя независими оценки на националните проекти на бюджети, въз основа на които Комисията да дава своето (политическо) становище.

Освен това в Доклада на петимата председатели беше отправен призив ЕФС да „отговаря на същите изисквания за независимост“ като националните НФИ, както е определено в Регламент 473/2013.

Член 4 от Решението за ЕФС постановява, че членовете на съвета действат независимо. Въпреки това, независимостта на ЕФС е ограничена от неговия слаб правен режим и ограничени ресурси⁴⁵:

1. председателят и четиримата членове на Съвета се назначават от Комисията. Те могат да съвместяват друга дейност с мандата си, който е кратък (три години) и може да бъде подновен веднъж, като няма разпоредба за отстраняването им (например отстраняване само в случай на неработоспособност или на тежко нарушение);
2. тъй като е създаден с Решение на Комисията, Комисията може да променя правилата за ЕФС;
3. ЕФС няма финансова независимост, тъй като не разполага със собствен бюджет и не може да управлява свободно човешките си ресурси. Бюджетът му е част от бюджета на кабинета на заместник-председателя на Комисията, отговарящ за еврото и социалния диалог, и покрива възнагражденията на членовете (които имат статут на специални съветници) и разходите за техните командировки. Секретариатът на ЕФС е отдел на Генералния секретариат на Комисията. Поради това неговите разходи (командировки, покана на експерти, организиране на семинари и т. н.) се покриват от оперативния бюджет на Генералния секретариат;
4. ЕФС е част от административната структура и се помещава в офисите на Генералния секретариат на Комисията, а уебсайтът му също се поддържа от Комисията.

Горепосочените фактори водят до слаба институционална структура, констатирана и от ЕЦБ, според която: създаването на Европейския фискален съвет въз основа на решение на Комисията в рамките на нейната организационна структура не е в съответствие с определените стандарти за неговите партньори на национално равнище⁴⁶. Същият въпрос беше поставен от МВФ⁴⁷.

Освен това, въпреки че в Доклада на петимата председатели се посочва, че ЕФС „следва да може да издава становища, когато прецени това за необходимо“, в Решението за ЕФС се посочва само публикуването на годишен доклад. В него не се споменава изрично възможността ЕФС да публикува оценки в реално време или да изготвя публични становища, което се затруднява и от ограничените му ресурси.

На практика ЕФС публикува два вида редовни доклади: 1) оценка на ЕФС на фискалната позиция, подходяща за еврозоната, публикувана през юни, и 2) годишен доклад, публикуван в края на годината. Освен това ЕФС наскоро е публикувал оценка на фискалните правила на ЕС⁴⁸.

Оценката на ЕСП на четирите доклада, публикувани през 2017 г. и 2018 г., е, че те са с добро аналитично качество. Това беше потвърдено от заинтересованите страни, с които ЕСП се срещна в държавите членки от извадката, както и от анкетата на ЕСП сред НФИ. Действително, 87 % от НФИ оцениха качеството на анализа в докладите на ЕФС като „добро“, 10 % го описаха като „средно“ и едва 3 % – като „незадоволително“.

В годишния си доклад ЕФС прави оценка на изпълнението на фискалната рамка на Съюза. В специален раздел се правят и предложения за бъдещото развитие на фискалната рамка на Съюза. Въпреки че годишните доклади съдържат и оценка на набор от аспекти на ефективността на НФИ, като например прилагането от тяхна страна на принципа „изпълнение или обяснение“ и дали правото им на достъп до информация е било гарантирано, специалният раздел за предложения не включва препоръки как да се подобри състоянието на НФИ.

Освен това в Решението за ЕФС не се посочва по какъв начин предложенията на ЕФС ще бъдат използвани във вътрешния процес на вземане на решения в Комисията. Всъщност Комисията може да игнорира дадените от ЕФС предложения, без да посочи причина за това, тъй като – противно на предложеното в Доклада на петимата председатели – тя не е обвързана с принципа „изпълнение или обяснение“. Този проблем беше посочен от ЕЦБ⁴⁹ и от Европейския омбудсман⁵⁰.

В отговора си до Европейския омбудсман заместник-председателят на Европейската комисия е обяснил, че не може да се направи точен паралел между ЕФС и националните НФИ. Националните НФИ са надзорници, които наблюдават дали националните политики спазват фискалните правила. ЕФС не наблюдава бюджета на ЕС или неговото изпълнение – той е независим консултативен орган на Комисията. Ето защо заместник-председателят на Европейската комисия заяви, че принципът „изпълнение или обяснение“ не се прилага в този контекст.

Качеството на анализа и критичните мнения, изразени от ЕФС, показват, че въпреки че е включен в рамките на Комисията, той е в състояние да формулира независими становища. Тази независимост обаче се основава единствено на настоящите членове на ЕФС, а не на неговата институционална рамка. Нашето проучване показа, че НФИ имат разнородни виждания за независимостта на ЕФС: 53 % от тях считат, че ЕФС разполага с ограничена независимост, докато 47 % считат, че той е напълно независим.

До момента Комисията разполага само с ограничена увереност, че националните бюджетни рамки се изпълняват и прилагат правилно

Първоначалните изисквания за бюджетните рамки на държавите членки не бяха определени в регламент, а приеха формата на директива. Вследствие на това изпълнението на тези изисквания отнема по-дълго време и държавите членки разполагат със свобода на преценка по отношение на начина, по който да го направят.

В доклада „Публични финанси в ИПС – 2011 г.“ (публикуван през 2012 г.)⁵¹ обаче Комисията е посочила, че изборът на директива „отговаря на необходимостта от постигане на баланс в изискванията за държавите членки“.

Сметната палата провери дали:

1. Комисията е била в състояние да достигне до навременни заключения относно съответствието на националното законодателство с изискванията на ЕС;
2. оценката на Комисията е предоставила значима информация относно изпълнението и прилагането на НБР.

Забавяне в оценките за съответствие на националното законодателство с изискванията на ЕС поради фактори извън контрола на Комисията

Крайният срок за транспониране на Директива 2011/85 е бил 31 декември 2013 г. Държавите членки е трябвало да уведомят Комисията за своите национални мерки за прилагане. Държавите членки са публикували 323 национални мерки за прилагане, но само за 67 от тях (20 %) е дадено своевременно уведомление (вж. фигура 4). Всъщност държавите членки е трябвало да включат едновременно в националното законодателство не само изискванията на Директива 2011/85, но и тези, произтичащи от Регламент 473/2013 и от Фискалния пакт.

Източник: ЕСП.

Тъй като не всички държави членки са транспонирали Директива 2011/85 до крайния срок, скоро след това Комисията е започнала 17 производства за установяване на нарушение за „неуведомяване“ относно националните мерки за прилагане. Както е показано в таблица 2, по-голямата част от тези случаи (14) са приключили в рамките на 1 година, какъвто е референтният срок на Комисията⁵². Поради дългите процеси на приемане на закони в Словения и Чехия, тези държави са приключили транспонирането на Директива 2011/85 съответно едва през 2018 г. и 2019 г. Това неминуемо е забавило началото на процеса за оценка на съответствието за всичките 17 държави членки, които са били обект на производства за установяване на нарушение.

Комисията не е завършила оценките на съответствието, които включват проверка на транспонирането и проверка за съответствие, в рамките на собствения ѝ референтен срок⁵³, а целите за ефективност, определени в годишните планове за управление на ГД „Икономически и финансови въпроси“ за периода 2014 – 2017 г., са само частично изпълнени.

В резултат на своите проверки на транспонирането и на съответствието, през август 2016 г. Комисията е започнала процедури в EU pilot за 11 държави членки, през април 2017 г. за още 7 държави и през юли 2019 г. – за други 7. Това е първа стъпка в опита за решаване на проблемите с транспонирането, чрез която се търси начин за избягване на официално производство за установяване на нарушение, ако е възможно. За останалите три държави членки към септември 2019 г. Комисията все още не беше решила дали да започне процедури в EU pilot.

Последователността на процедурите в EU pilot (вж. таблица 3) не е била продиктувана от план за изпълнение, а по-скоро от оперативни съображения, т.е. от наличието на държави членки, които да проведат диалозите по EU pilot с Комисията – за първата вълна, и от равнището на вътрешна готовност на Комисията – за втората и третата вълна. Вследствие на това някои държави членки от еврозоната с високо ниво на дълг на сектор „Държавно управление“, т.е. тези, за които постигането на стабилна фискална позиция е по-важно, не са били оценени приоритетно (вж. фигура 5).

През 2014 г. (докогато е трябвало да бъде завършено транспонирането от държавите членки) седем от държавите членки в еврозоната, за които Комисията е била започнала процедура в EU pilot (вж. фигура 5, трета колона), са формирали 77 % от БВП в еврозоната (66 % от общия БВП на всички държави – членки на ЕС, с изключение на Обединеното кралство, и 56 % от общия БВП на всички държави – членки на ЕС, включително Обединеното кралство), както и 77 % от публичния дълг в еврозоната (72 % от общия публичен дълг на всички държави – членки на ЕС, с изключение на Обединеното кралство, и 60 % от общия публичен дълг на всички държави – членки на ЕС, включително Обединеното кралство).

Източник: ЕСП.

Осемнадесетте преписки, открити в EU pilot при първата и втората вълна, са приключени със значителни закъснения и са продължили средно повече от 65 седмици – много над референтния срок на Комисията от 20 седмици. В 3 от 18-те преписки ЕСП забеляза особено големи прекъсвания във времето при комуникацията (почти година или повече), при които Комисията е чакала държавите членки да приложат необходимите мерки. Тези три процедури в крайна сметка са били приключени в рамките на две години от започването им. В един случай Комисията е отхвърлила отговорите на държавата членка (Белгия). Комисията е приключила общо единадесет „пилотни процедури“ с държави членки с положителна оценка за съответствието. За други седем случая Комисията е отхвърлила отговорите на държавите членки. До септември 2019 г. четири от тези седем случая са приключени. Комисията продължава неофициалния си обмен на мнения с другите държави членки (вж. таблица 3), но все още не е започнала производства за установяване на нарушение⁵⁴.

* Продължителност, изчислена до 30 септември 2019 г.

Източник: ЕСП.

Комисията е трябвало да започне 17 производства за установяване на нарушение за „неуведомяване“ (вж. точка 73), а държавите членки е трябвало да въведат допълнително 102 национални мерки за прилагане в резултат на проверките за съответствие от страна на Комисията през периода 2015 – 2019 г. (вж. фигура 4). Погледнато в ретроспекция това показва, че Комисията е подценила предизвикателствата, пред които са били изправени държавите членки при транспонирането на Директива 2011/85, и не е предприела проактивни мерки, за да им помогне да го направят навреме. За да помогне на държавите членки да прилагат правилно правото на ЕС, Комисията често използва набор от „инструменти за насърчаване на спазването на задълженията“ на различни етапи от цикъла на политиката⁵⁵. В случая на Директива 2011/85 тя е направила това в ограничена степен.

Комисията все пак е дала насоки на държавите членки относно НБР: наред с обмена на мнения по време на процедурите в EU pilot е имало също и предимно неофициален обмен на мнения (например чрез електронни писма, телефонни обаждания или двустранни срещи), като прегледи на проектите на законодателни актове на държавите членки за транспониране на Директива 2011/85. Това беше потвърдено от заинтересованите страни, с които се срещна ЕСП, както и от анкетата на ЕСП сред НФИ (вж. фигура 6). Важно е да се отбележи, че Комисията е предоставила по-малко подкрепа и насоки за ефективното прилагане на НБР, отколкото за осигуряване на изпълнение на изискванията на ЕС от държавите членки.

Източник: Анкета на ЕСП.

Към момента оценките на Комисията имат ограничена информативна стойност, поради ненавременност или съображения, свързани с правомощията

ЕСП анализира оценките на Комисията съгласно Директива 2011/85, ДСКУ и Регламент 473/2013.

Оценка на прилагането на Директива 2011/85

След като извърши оценка на съответствието на националните мерки за транспониране, Комисията е задължена да наблюдава и оценява изпълнението и прилагането на Директива 2011/85.

Комисията все още не е започнала да оценява прилагането на Директива 2011/85 по структуриран и систематичен начин. Тя планира да направи това⁵⁶, след като приключи своето оценяване на транспонирането от всички държави членки на изискванията на Директива 2011/85 в националното законодателство (вж. таблица 3).

Към октомври 2019 г. Комисията все още не беше въвела стратегия за определяне на методологията, критериите, етапните цели и очакваните резултати от държавите членки, за да гарантира подходящ и навременен мониторинг на прилагането на Директива 2011/85.

В някои случаи, въпреки прилагането на Директива 2011/85 държавите членки (например Италия и Испания) не показват подобрения във фискалните си резултати в съответствие с изискванията на ПСР. Комисията обаче все още не е упражнила правомощията си за наблюдение⁵⁷ чрез извършване на оценка, насочена към оперативната ефективност на ключовите елементи на НБР. Подобен подход се използва например от МВФ в неговата оценка на фискалната прозрачност.

Като алтернатива тя би могла да използва и методологията за публични разходи и финансова отчетност (PEFA). Самата Комисия, чрез Генерална дирекция „Международно сътрудничество и развитие“ (DEVCO), е разработила методологията PEFA заедно с МВФ и Световната банка. По този начин тя ще разполага институционално с необходимите знания за извършване на оценките PEFA.

Освен оценката на съответствието и прилагането, в Директива 2011/85 от Комисията се изисква да извърши до средата на декември 2018 г. преглед на пригодността.

Изискването за извършване на преглед на пригодността не е било изрично включено в първоначалното предложение на Комисията, а е добавено в хода на законодателния процес. Освен това, въпреки че СБР са основен елемент от НБР и от Директива 2011/85, те не са включени изрично в обхвата на прегледа на пригодността. Все пак одиторите отчитат намерението на Комисията да включи средносрочните бюджетни рамки в обхвата на този преглед.

Въпреки крайния срок декември 2018 г., до октомври 2019 г. Комисията все още не беше публикувала своя преглед на пригодността на Директива 2011/85.

Въз основа на икономическо проучване обаче през януари 2019 г. Комисията заключава, че през последните години националната ангажираност по отношение на фискалните правила на ЕС се е увеличила благодарение на създадените по-стабилни национални фискални рамки вследствие на предложените законодателни инициативи на равнището на ЕС⁵⁸. В проучването са разгледани иконометрични доказателства, които показват връзката между качеството на СБР (измерено чрез индекс за СБР, вж. точка 04) и коригираното спрямо фазата на икономическия цикъл първично салдо. Приема се, че тази силна връзка оказва положително въздействие върху фискалната дисциплина вследствие на националната ангажираност.

Индексът за СБР оценява качеството на НБР въз основа на 11 критерия (вж. таблица 4). Едно от изискванията на Директива 2011/85 не е обхванато от нито един критерий, а шест от използваните критерии не отговарят на изискванията на Директива 2011/85, а на други характеристики, които според Комисията са желателни.

Бележка: ✘: не е включен.

Източник: ЕСП.

Този анализ e много полезен, но не може да се разглежда като преглед на пригодността на Директива 2011/85 относно изискванията за СБР поради следните причини:

• използваният в анализа индекс за СБР се основава на базата данни за фискално управление (вж. точка 04), в която се използва предимно информация, предоставена от националните органи, а не информация от самостоятелната оценка от страна на Комисията на функционирането на НБР;
• използваните критерии за оценка на индекса и изискванията на Директива 2011/85 се припокриват само частично (вж. точка 91);
• подобрението в индекса за СБР може просто да отразява въвеждането на бюджетна реформа, дори ако тя все още не функционира, т.е. индексът може просто да отразява съответствието на нейния замисъл, а не действителното ѝ функциониране (вж. каре 4);
• индексът за СБР обхваща периода 2006 – 2015 г. Началото на процедурите в EU pilot обаче е след 2015 г., което означава, че индексът не би могъл да отрази оценката на Комисията нито на транспонирането, нито на прилагането на Директива 2011/85;
• индексът за СБР показва подобрение (по-висок резултат) за държавите членки от еврозоната през 2011 г. или в по-ранните години, с изключение на Франция, Германия, Финландия (леки увеличения съответно през 2012 г., 2013 г. и 2015 г.) и Люксембург (2014 г.). Настъпилите подобрения през 2011 г. и в по-ранните години обаче не може да се разглеждат като отражение на въздействието на Директива 2011/85, която е влязла в сила едва на 13 декември 2011 г. При държавите членки, обхванати от програма за финансова помощ (Кипър, Гърция, Ирландия, Латвия, Испания и Португалия), също се наблюдават подобрения, както и при една държава членка в процес на присъединяване към еврозоната (Литва). Въпреки че в анализа на Комисията се признава ролята на програмите за финансова помощ, той не прави разграничение между въздействието на Директива 2011/85 и въздействието на задълженията по програмата за финансова помощ или на усилията на държавата членка за присъединяване към еврозоната.

Оценка на Фискалния пакт

В ДСКУ от Комисията се изисква да представи „своевременно“ доклад за оценка на съответствието с Фискалния пакт на приетите от държавите членки национални разпоредби (вж. точка 06). Въз основа на предоставената от държавите членки информация Комисията е публикувала този доклад на 22 февруари 2017 г.⁵⁹ В съответствие с мандата ѝ оценката на Комисията е съсредоточена върху правното съответствие на националните разпоредби. Тя не е получила мандат за оценка на ефективното прилагане на новите национални правила за транспониране на Фискалния пакт.

Основните заключения, които може да се направят от доклада, са следните:

• всички държави членки са въвели обвързващо правило за балансиран бюджет, макар че само някои са го направили на конституционно равнище;
• държавите членки имат различни определения за „извънредни обстоятелства“, при които се позволява временно отклонение от тяхната СБЦ;
• държавите членки се различават по отношение на степента, до която коригиращият механизъм е автоматичен, и на обхвата на необходимите корективни действия;
• във всички държави членки са приети правни разпоредби за създаване на НФИ, въпреки че Комисията е изразила опасения относно предпазните мерки за независимостта на някои от тях;
• много държави членки все още не са интегрирали принципа „изпълнение или обяснение“ в своята правна рамка (т.е. едно правителство трябва да се обоснове, когато не спазва оценките на НФИ), но са се ангажирали да го прилагат надлежно.

Общата оценка на Комисията е била положителна, въпреки че транспонирането на Фискалния пакт е било бавно и непълно. Всъщност положителната оценка на Комисията на съответствието на 16-те държави членки е зависела от изпълнението на поетите от тях ангажименти. Както е посочила ЕЦБ⁶⁰ обаче, ангажиментите не са подходящ заместител на правните разпоредби, тъй като не може да бъдат налагани принудително. Следователно оценката на Комисията не е била пълна и чрез приемането на ангажиментите са били отслабени изискванията.

Оценка на прилагането на Регламент 473/2013

През ноември 2014 г. Комисията е извършила първа оценка на прилагането на Регламент 473/2013 в контекста на прегледа на икономическото управление, обхващащ пакета от шест законодателни акта и пакета от два законодателни акта. Оценката обаче не е била категорична, тъй като е направена твърде скоро след влизането в сила на Регламент 473/2013. Следващата оценка се очаква до края на 2019 г.

Комисията също така наблюдава развитието на националното законодателство относно НБР и неговото прилагане чрез Европейския семестър⁶¹, макар и в ограничена степен: тя оценява дали бюджетните позиции на държавите членки се доближават до техните СБЦ (вж. точка 46), но не оценява подробно функционирането на свързаните с тях НБР. На фигура 7 е представена допълнителна информация за различните етапи.

Източник: ЕСП.

Заключения и препоръки

ЕСП разгледа дали действията на Комисията за укрепване на бюджетните рамки на държавите – членки на ЕС, са постигнали планираните резултати. Сметната палата заключава, че с предлагането на Директива 2011/85 и Регламент 473/2013, които са приети, и с проекта на директива от 2017 г., за който законодателният процес все още продължава, Комисията е допринесла за насърчаване на подобрения в националните бюджетни рамки (точка 17).

Комисията обаче не е уточнила как ще минимизира евентуалното разминаване в оценките на независимите фискални институции и тези на Комисията, отнасящи се до спазването на фискалните правила на ЕС, в случаите, когато и Комисията, и независимите фискални институции оценяват спазването им.

Има случаи, в които Комисията и дадена независима фискална институция са стигали до различни заключения. Една от причините за това е, че при оценката на съответствието Комисията използва в пълна степен дискреционните си правомощия, предоставени ѝ от правото на ЕС, и възможността да тълкува тези дискреционни правомощия. Това се отнася по-специално за „извънредните обстоятелства“, които се приемат като обосновка за смекчаване на изискванията за корекция за държавите членки, които все още не са постигнали своите средносрочни бюджетни цели (параграфи 45 — 55).

С цел да гарантира, че независимите фискални институции могат да изпълняват ролята си ефективно и за да се намалят различията в оценките за спазването на фискалните правила на ЕС, изготвяни от независимите фискални институции и от Комисията, Комисията следва да засили сътрудничеството си с независимите фискални институции.

Срок за изпълнение: от 2020 г. нататък

Редица изисквания в правната рамка на ЕС по отношение на средносрочните бюджетни рамки и независимите фискални институции не отговарят на международните стандарти и най-добри практики, определени от МВФ и ОИСР, и често въпреки изразените виждания в публикуваните от самата Комисия икономически доклади. Ако бъде одобрен, проектът на директива от 2017 г. само частично ще коригира тези слабости (точки 18 — 41).

С цел да укрепи още повече бюджетните рамки Комисията следва да преразгледа изискванията за средносрочните бюджетни рамки и независимите фискални институции, като вземе предвид и международните стандарти и най-добри практики, и да предложи по целесъобразност действия за подобряване на техния обхват и ефективност. Комисията следва да базира това на констатациите и оценките, съдържащи се в настоящия доклад, както и на резултатите от своя преглед на пригодността и на своята оценка на съответствието и прилагането на Директива 2011/85 и Регламент 473/2013.

Срок за изпълнение: до една година от публикуването на оценката на Комисията на двата пакета от шест и от два законодателни акта относно икономическото управление (които включват Директива 2011/85 и Регламент 473/2013).

Ефективността на Европейския фискален съвет е ограничена от сегашната му институционална структура. Освен това принципът „изпълнение или обяснение“ не се прилага за Комисията (точки 56 — 68).

С цел да се засили прилагането на фискалните правила на ЕС и независимата оценка на работата на Комисията по отношение на националното измерение, Комисията следва да:

1. преразгледа мандата и институционалната структура на Европейския фискален съвет и да публикува заключенията на Комисията, включително обосновките, в случай че няма да бъдат предложени промени;
2. да прилага принципа „изпълнение или обяснение“, съгласно който тя следва публично да обосновава случаите, в които не се съобразява с оценките на Европейския фискален съвет.

Срок за изпълнение: до една година от публикуването на оценката на Комисията на двата пакета от шест и от два законодателни акта относно икономическото управление (които включват Директива 2011/85 и Регламент 473/2013).

Комисията все още не е завършила оценката си на съответствието на националното законодателство с изискванията на Директива 2011/85, която включва проверки на транспонирането и на съответствието (точки 72 — 80).

Оценките от страна на Комисията на прилагането на правната рамка на ЕС (Директива 2011/85 и Регламент 473/2013) все още не са извършени или са извършени на твърде ранен етап на изпълнението, за да бъдат валидни (точки 84 — 92 и 96).

Настоящият мониторинг от страна на Комисията на развитието на националните бюджетни рамки се основава също така и на базата данни за фискално управление. В нея се използва информация, предоставена от държавите членки, която е съсредоточена главно върху институционалната рамка, а не върху действителното функциониране (точка  92).

За да оцени дали са постигнати определените в правните актове цели (Директива 2011/85 и Регламент 473/2013), и като се има предвид, че са изминали съответно осем и шест години от тяхното приемане, Комисията следва да:

1. приключи в най-кратък срок оценката на съответствието;
2. извърши и публикува възможно най-скоро всеобхватен преглед на пригодността на Директива 2011/85;
3. ревизира въпросниците относно базата данни за фискално управление или да набележи друг подходящ инструмент, за да изисква регулярно изчерпателна информация за действителното функциониране на националните бюджетни рамки;
4. извършва редовен мониторинг на функционирането на националните бюджетни рамки чрез структурирана методология, насочена към оперативната ефективност на ключовите елементи на националните бюджетни рамки. Комисията следва да проследява действията по отношение на всички установени слабости.

Срок за изпълнение за а) до средата на 2020 г., б) – до края на 2019 г., в) – до края на 2020 г. и г) — от 2021 г. нататък

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Alex Brenninkmeijer — член на Сметната палата, в Люксембург на 15 октомври 2019 г.

За Сметната палата

Klaus-Heiner Lehne
Председател

Приложения

Приложение I – Хронология на приложимата правна уредба и публикациите

Източник: ЕСП.

Приложение II – Виждане на Комисията относно средносрочната бюджетна рамка

i) Единен процес за изготвяне на СБР и годишния бюджет и напълно интегрирана документация.

Още през 2011 г. Комисията призна проблема, че макар програмите за стабилност и за конвергенция (ПСК) вече да се представят в многогодишна перспектива, тези документи за политика остават с ограничено политическо значение във вътрешния дебат във връзка с обсъждането на бюджетните стратегии, въпреки факта, че държавите членки трябва да изготвят бюджетите си в съответствие с ангажиментите си по ПСК⁶². В своя междинен доклад от 2012 г. за напредъка относно прилагането на Директива 2011/85 Комисията също така посочи, че интегрирането на СБР в рамките на годишния бюджетен цикъл, както и напълно интегрираната документация са ключови характеристики, които „трябва да бъдат внимателно обмислени“⁶³.

ii) Ориентиран към бъдещето контрол на разходите, който осигурява спазване на средносрочните планове.

По отношение на механизмите за пренасяне на бюджетни кредити Комисията е посочила необходимостта от определяне на ограничения за неусвоените бюджетни кредити, които може да бъдат пренесени в следващата(ите) бюджетна(и) година(и), в противен случай е възможно тези разпоредби в известна степен да намалят строгостта и прогнозната възможност на рамката⁶⁴. Освен това Комисията счита определянето на подходящи резерви за непредвидени разходи и свързаните с тях правила за достъп за необходима характеристика на една многогодишна рамка⁶⁵.

iii) Механизъм за отчетност⁶⁶.

Отбелязва се също така, че липсата на разпоредби относно мониторинга на многогодишното изпълнение на бюджета не е в съответствие с позицията на Комисията относно ключовите изисквания за СБР. Всъщност от 2006 г. насам в методологията на Комисията за изчисляване на индекса за СБР „мониторингът и изпълнението на многогодишните бюджетни цели“ се считат за едно от петте измерения за оценка на качеството на СБР в държавите членки⁶⁷. Освен това още през 2007 г. Комисията призна, че липсата на мониторинг е слабост в държавите членки⁶⁸. През 2010 г. Комисията също така отново посочи, че анализът на отклоненията от предвидения фискален план, както и мониторингът и коригиращите механизми са ключови елементи при разработването на СБР⁶⁹.

Приложение III – Разнородност на независимите фискални институции

* ЕПРВ: Еквивалент на пълно работно време.

Източник: ЕСП въз основа на данни на Комисията.

Приложение IV – Фискалните правила в превантивната част на Пакта за стабилност и растеж и във Фискалния пакт

Акроними и съкращения

БВП: Брутен вътрешен продукт

ДСКУ: Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕФС: Европейски фискален съвет

ЕЦБ: Европейска централна банка

МВФ: Международен валутен фонд

НБР: Национална бюджетна рамка

НФИ: Независими фискални институции

ОИСР: Организация за икономическо сътрудничество и развитие

ПСР: Пакт за стабилност и растеж

СБР: Средносрочна бюджетна рамка

СБЦ: Средносрочна бюджетна цел

СВДП: Специфични за всяка държава препоръки

Съвет Ecofin: Съвет по икономически и финансови въпроси

Съвет: Съветът на ЕС

ECFIN: Генерална дирекция „Икономически и финансови въпроси“ на Комисията

PEFA: Публични разходи и финансова отчетност

Речник на термините

Автоматичен коригиращ механизъм: Задължение за прилагане на коригиращи мерки, което се задейства автоматично в случай на наблюдавано значително отклонение от средносрочната бюджетна цел или от плана за корекции за нейното постигане.

База данни за фискално управление: Инструмент на Комисията, който съдържа информация за основните елементи на рамките за фискално управление на държавите членки — национални фискални правила, независими фискални институции и средносрочни бюджетни рамки.

Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз (ДСКУ): Междуправителствен договор, приет през 2012 г., в който се определят правила за насърчаване на бюджетната дисциплина и координацията на икономическата политика сред договарящите си страни и за подобряване на управлението на еврозоната.

Европейски семестър: Годишният цикъл, който предоставя рамка за координация на икономическите политики на държавите – членки на ЕС, и за мониторинг на напредъка, по-специално на фискалните политики, както е определено в Пакта за стабилност и растеж.

Европейски фискален съвет (ЕФС): Консултативен орган към Комисията, който отговаря за оценката и прилагането на фискалните правила на ЕС, като предлага промени във фискалната рамка и извършва икономически оценки.

Комитет за икономическа политика (КИП): Консултативен орган към Съвета Ecofin и Комисията, който спомага за насърчаване на консенсуса относно икономическата политика (в т.ч. работните места и растежа) и устойчивостта на публичните финанси.

Корективна част на Пакта за стабилност и растеж: Процедурата при прекомерен дефицит, която се предприема от Съвета по препоръка на Комисията срещу всяка държава – членка на ЕС, която надвишава тавана за бюджетния дефицит, наложен от Регламента на ЕС относно Пакта за стабилност и растеж. Процедурата включва няколко стъпки, които потенциално завършват с налагане на санкции с цел да се насърчи държавата членка да установи контрол върху бюджетния си дефицит и представлява изискване за безпроблемното функциониране на икономическия и паричен съюз.

Мрежа на НФИ в ЕС: Платформа, създадена през 2015 г. за обмен на мнения и експертен опит, както и за обединяване на ресурси. Отворена за всички независими органи за фискален надзор, функциониращи в ЕС, и председателствана от една от НФИ.

Мрежа на НФИ в ЕС: Създадена през 2013 г. и подпомагана от Комисията група от националните независими фискални институции в ЕС и Европейския фискален съвет, председателствана от Комисията.

Национална бюджетна рамка: Договорености, процедури, правила и институции, върху които се основават бюджетните политики.

Независима фискална институция (НФИ): Публичен орган, който насърчава стабилната фискална политика и устойчивите публични финанси чрез изпълнение на различни задачи, в т.ч. макроикономически и бюджетни прогнози и оценки на фискалното съответствие.

Оценка на съответствието: Оценка на транспонирането и съответствието на прилагането на дадена директива на ЕС на национално равнище.

Пакет от два законодателни акта: Пакет на ЕС от две законодателни мерки (Регламент 472 и Регламент 473), приет през май 2013 г., насочен към засилване на икономическото управление в еврозоната.

Пакет от шест законодателни акта: Пакет на ЕС за икономическо управление от шест законодателни мерки (пет регламента и Директива 2011/85), приет през ноември 2011 г.

Пакт за стабилност и растеж (ПСР): Набор от правила, приети през 1997 г., предназначен да поддържа стабилността в икономическия и паричен съюз като гарантира, че държавите членки поддържат стабилни публични финанси и координират фискалните си политики.

Потенциален БВП: Теоретично понятие за равнището на БВП (брутния вътрешен продукт) в даден момент, което съответства на стабилна инфлация. Той се увеличава във времето с темп, който не е непременно постоянен. Както равнището, така и темпът на нарастване не може да се измерят директно, а трябва да бъдат оценени.

Правило за балансиран бюджет: Бюджетната позиция на сектор „Държавно управление“ трябва да бъде балансирана или с излишък. Както в Пакта за стабилност и растеж, така и в Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз се счита, че това правило е спазено, ако годишното структурно салдо на сектор „Държавно управление“ е на равнището на средносрочната бюджетна цел.

Правило за разходите: Дълготрайно ограничение на абсолютните разходи или на темпа на нарастване на разходите.

Превантивна част на Пакта за стабилност и растеж: Основната цел на превантивната част, определена в Регламент (ЕО) № 1466/97 на Съвета, е да се гарантира бързото приближаване на държавите членки до близка до балансирана бюджетна позиция или до такава с излишък, която впоследствие ще им даде възможност да се справят с нормалните циклични колебания, без да нарушават ограничението от 3 % за номиналния дефицит.

Прилагане: Действието на въвеждане в сила на правото на ЕС и националното право.

Проверка за съответствие: Първоначална проверка на това дали всички необходими разпоредби на една директива са обхванати от националните мерки за прилагане.

Проверка за транспониране: Оценка на точността/съвместимостта на националните мерки за прилагане с разпоредбите на директивата.

Програми за стабилност и за конвергенция: Съгласно Пакта за стабилност и растеж държавите членки са задължени да представят документ, в който ежегодно се определят техните фискални планове за следващите три години. Използва се от Комисията и от финансовите министри за оценяване дали държавите са на път да постигнат своята средносрочна бюджетна цел. Държавите от еврозоната представят „програми за стабилност“, а държавите членки, които не са приели еврото, изготвят „програми за конвергенция“.

Проект на бюджетен план: Документ, който правителствата от еврозоната трябва да представят ежегодно на Комисията, за да послужи като основа за координация на фискалната политика.

Процедура в EU pilot: Неформален диалог между Комисията и държава членка относно потенциално неспазване на правото на ЕС преди започването на официално производство за установяване на нарушение.

Процедура при макроикономически дисбаланси (ПМД): Целта на процедурата при макроикономически дисбаланси е да се определи, предотврати и избегне възникването на потенциално вредни макроикономически дисбаланси, които биха могли да окажат отрицателно въздействие върху икономическата стабилност в конкретна държава членка, в еврозоната или в ЕС като цяло.

Първично салдо: Бюджетното салдо без лихвените плащания по дълга на сектор „Държавно управление“.

Средносрочна бюджетна рамка (СБР): Фискални договорености, които разширяват времевия хоризонт за изготвяне на фискалната политика отвъд годишния бюджетен цикъл.

Средносрочна бюджетна цел (СБЦ): Специфична за всяка държава цел на фискалната политика, определена в Пакта за стабилност и растеж, която за повечето държави членки е в размер на - 1 % от брутния вътрешен продукт, а за държавите членки от еврозоната е малко по-строга, - 0,5 % от брутния вътрешен продукт, освен ако имат ниско съотношение на държавния дълг към БВП.

Структурно салдо: Действителното бюджетно салдо без цикличния компонент и еднократните и другите временни мерки. Структурното салдо е показател за основната тенденция при бюджетното салдо.

Транспониране: Приемане, публикуване и влизане в сила на национални разпоредби за прилагане на директива на ЕС до определения краен срок.

Фискален пакт: Споразумение за засилване на бюджетната дисциплина, сключено от 22 договарящи се страни от 25-те, подписали междуправителствения Договор за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз.

Фискални резултати: Спазването на бюджетна дисциплина с цел насърчаване на макроикономическата стабилност и устойчивия растеж.

Фискално правило: Постоянно ограничение на фискалната политика, често представяно като таван или цел в числово изражение, което представлява дял от брутния вътрешен продукт на даден показател за фискални резултати.

Одитен екип

Специалните доклади на Европейската сметна палата представят резултатите от нейните одити на политиките и програмите на ЕС или теми, свързани с управлението, в конкретни бюджетни области. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав IV, специализиран в областта на пазарната регулация и конкурентоспособната икономика, с ръководител Alex Brenninkmeijer – член на ЕСП. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Neven Mates до края на неговия мандат (юли 2019 г.) и след това от члена на ЕСП Mihails Kozlovs, подпомогнат от Edite Dzalbe – ръководител на неговия кабинет, и Laura Graudina — аташе в кабинета; Marko Mrkalj – аташе в кабинета; Marion Colonerus – главен ръководител; Stefano Sturaro – ръководител на задача; Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou и Maëlle Bourque – одитори. Michael Pyper предостави езикова подкрепа.

От ляво надясно: Stefano Sturaro, Marion Colonerus, Mihails Kozlovs, Maëlle Bourque, Giuseppe Diana, Efstathios Efstathiou.

Бележки

¹ Европейски съвет (2010 г.), Доклад на Специалната група на Европейския съвет за укрепване на икономическото управление в ЕС.

² Например: Debrun, X. и др. (2008 г.), „Tied to the mast? National fiscal rules in the European Union“ (Привързани към мачтата? Национални фискални правила в Европейския съюз), Икономическа политика 23/54, стр. 299 – 362.

³ МВФ (2013 г.), „Reassessing the role and modalities of fiscal policy in advanced economies“ (Преоценка на ролята и условията на фискалната политика в развитите икономики), документ за политика.

⁴ Вж. например Европейска комисия (2004 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2004 г.

⁵ Съвет на ЕС (2005 г.), Доклад на Съвета Ecofin до Европейския съвет от 22 – 23 март 2005 г. относно подобряване на прилагането на Пакта за стабилност и растеж.

⁶ Съвет на ЕС (2009 г.), Заключения от 2967-ото заседание на Съвета по икономически и финансови въпроси относно стратегията за оттегляне от мерките във фискалната област.

⁷ Директива 2011/85/ЕС на Съвета от 8 ноември 2011 г. относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки, ОВ L 306, 23 ноември 2011 г. (наричана в настоящия документ „Директива 2011/85“).

⁸ Европейска комисия (2012 г.), COM(2012) 342 final, Съобщение на Комисията, Общи принципи на националните коригиращи механизми във фискалната област.

⁹ Debrun, X. и Kinda, T. (2014 г.), „Strengthening post-crisis fiscal credibility: Fiscal Councils on the rise — A new dataset“ (Засилване на доверието във фискалната система след кризата: разрастване на фискалните съвети – нов набор от данни), Работен документ на МВФ 14/58.

¹⁰ Beetsma, R. И др. (2018 г.), „The rise of independent fiscal institutions: recent trends and performance“ („Възникването на независими фискални институции – последни тенденции и резултати“), Работен документ на МВФ 18/68.

¹¹ Jonung, L. и Larch, M. (2004 г.), „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts“ („Подобряване на фискалната политика в ЕС – аргументи за независими прогнози“), Икономическа политика 21/47, стр. 492 – 534.
МВФ (2013 г.), „Case studies of fiscal councils — functions and impact“ („Проучвания на казуси на фискални съвети – функции и въздействие“.

¹² Регламент (ЕС) № 473/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 21 май 2013 г. относно общите разпоредби за мониторинг и оценка на проектите за бюджетни планове и за гарантиране на коригирането на прекомерния дефицит на държавите членки в еврозоната, OВ L 140, 17 май 2013 г. (наричан в настоящия документ „Регламент 473/2013“).

¹³ Европейска комисия (2017 г.), COM(2017) 824 final, „Предложение за директива на Съвета за определяне на разпоредби за повишаване на фискалната отговорност и средносрочния бюджетен подход в държавите членки“, стр. 3.

¹⁴ Икономически и финансов комитет (2019 г.), „Draft supplementary EFC findings on the transposition of the Fiscal Compact“ („Предварителни допълнителни констатации на ИФК относно транспонирането на Фискалния пакт“), ecfin.cef.cpe(2019)1812588.

¹⁵ Решение (ЕС) 2015/1937 на Комисията от 21 октомври 2015 г. за създаване на независим консултативен Европейски фискален съвет; и Решение (ЕС) 2016/221 на Комисията от 12 февруари 2016 г. за изменение на Решение (ЕС) 2015/1937 за създаване на независим консултативен Европейски фискален съвет.

¹⁶ Юнкер, Ж.-К., Туск, Д., Дейселблум, Й., Драги, М. и Шулц, М. (2015 г.), Доклад на петимата председатели: Завършване на европейския икономически и паричен съюз.

¹⁷ Специален доклад № 10/2016 на ЕСП „Необходими са допълнителни подобрения, за да се гарантира ефективно прилагане на процедурата при прекомерен дефицит“ (http://eca.europa.eu).

¹⁸ Специален доклад № 18/2018 „Постигната ли е основната цел на превантивната част на Пакта за стабилност и растеж?“ (http://eca.europa.eu).

¹⁹ Специален доклад № 03/2018 на ЕСП „Одит на процедурата при макроикономически дисбаланси (ПМД)“ (http://eca.europa.eu).

²⁰ Това са държави членки от еврозоната, избрани поради факта, че имат високо равнище на дълг, техните бюджетни рамки са показали значително подобрение или от дълго време разполагат с НФИ.

²¹ В 5 от 28-те държави членки отговорностите на НФИ са разделени между 2 институции.

²² Европейска комисия (2012 г.), „Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2011 г.“, стр. 101.

²³ ЕЦБ (2018 г.), CON/2018/25.

²⁴ Европейска комисия (2017 г.), C(2017) 1201 final, „Доклад на Комисията, представен съгласно член 8 от Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз“, стр. 3.

²⁵ ЕЦБ (2018 г.), CON/2018/25.

²⁶ Всяка година след текущата бюджетна/фискална година.

²⁷ МВФ (2013 г.), Cangiano, G.и др., „Public Financial Management and its emerging architecture“ („Управление на публичните финанси и неговата нововъзникваща архитектура“), стр. 161.

²⁸ ОИСР (2004 г.), „The Legal Framework for Budget Systems“ („Правната рамка за бюджетните системи“), каре III.4; МВФ (2010 г.), Lienert, I. и Fainboim, I. „Reforming Budget Systems Laws“ („Реформиране на законодателството за бюджетните системи“), каре 4 и стр. 12 – 13; МВФ (2013 г.), Cangiano, G.и др., „Public Financial Management and its emerging architecture“ („Управление на публичните финанси и неговата нововъзникваща архитектура“), стр. 156; МВФ (2014 г.), „Fiscal transparency code“ („Кодекс за фискална прозрачност“), принципи 2.1.3, 2.3.1 и 2.3.2; Световна банка (2013 г.), „Beyond the annual budget. The global experience with medium term expenditure frameworks“ („Извън годишния бюджет. Световният опит със средносрочните рамки за разходите“), стр. 58 – 59.

²⁹ МВФ (2014 г.), „Fiscal transparency code“ („Кодекс за фискална прозрачност“), принцип 2.1.3.

³⁰ Потенциалният БВП е теоретично понятие за равнището на БВП в даден момент, което съответства на стабилна инфлация. Той се увеличава във времето с темп, който не е непременно постоянен. Както равнището, така и темпът на нарастване не може да се измерят директно, а трябва да бъдат оценени.

³¹ МВФ и ОИСР актуализираха своите стандарти и най-добри практики за добро бюджетно управление съответно през 2014 г. и 2015 г., за да включат извлечените поуки от икономическата и финансова криза. Комисията обаче не е отразила тази актуализация в проекта на директива от 2017 г.

³² МВФ (2013 г.), „The functions and impact of fiscal councils“ („Функции и въздействие на фискалните съвети“): „Този доклад предоставя най-изчерпателното проучване на фискалните съвети, налично до момента“ и също така се основава на други доклади, в т.ч. проектът на принципи на ОИСР от 2012 г. и Kopits, G. (2011 г.), „Independent fiscal institutions: Developing good practices“ („Независими фискални институции: разработване на добри практики“), стр. 35 – 52.

³³ Принципите на ОИСР са били изготвени през 2012 г. и приети през 2014 г. Вж. ОИСР (2014 г.), „Recommendation on Principles for IFIs“ („Препоръка относно принципите за НФИ“).

³⁴ Европейска комисия (2017 г.), Jankovics, L. и Sherwood, M., „Independent fiscal institutions in the EU Member States: The early years“ („Начални години на независимите фискални институции в държавите - членки на ЕС“), документ за обсъждане 067.

³⁵ Европейска комисия (2004 г.), Jonung, L. и Larch, M., „Improving fiscal policy in the EU: the case for independent forecasts“ („Подобряване на фискалната политика в ЕС – аргументи за независими прогнози“).

³⁶ Склонност към оптимистични оценки е практиката на завишаване на растежа на потенциалния БВП и приходите, като същевременно се занижават недискреционните разходи.

³⁷ МВФ (2007 г.), „Code of good practices on fiscal transparency“ („Кодекс на добрите практики за фискална прозрачност“), принцип 4.3.4.

³⁸ ОИСР (2014 г.), „Recommendation on Principles for IFIs“ („Препоръка относно принципите за НФИ“). принцип 3.3.

³⁹ Мрежа на НФИ в ЕС (2016 г.), „Defining and enforcing minimum standards for IFIs“ („Определяне и налагане на минимални стандарти за НФИ“).

⁴⁰ Мрежа на НФИ в ЕС (2018 г.), Изявление на Мрежата на НФИ в ЕС в отговор на предложението за директива на Съвета за определяне на разпоредби за повишаване на фискалната отговорност и средносрочния бюджетен подход в държавите членки.

⁴¹ През 2015 г. Комисия публикува тълкувателно Съобщение относно нейните тълкувателни правомощия, озаглавено „Пълноценно използване на гъвкавостта, заложена в действащите разпоредби на Пакта за стабилност и растеж“, COM(2015) 12 final. Впоследствие това намери отражение в съвместно договорената позиция от ноември 2015 г., утвърдена от Съвета през февруари 2016 г.

⁴² За да се постигне бърза конвергенция към СБЦ, определеният от ПСР показател е държавите членки да коригират структурните си бюджетни позиции в размер на 0,5 % от БВП годишно.

⁴³ ЕФС (2018 г.), Годишен доклад за 2018 г., стр. 42.

⁴⁴ Фискален консултативен съвет на Ирландия (2016 г.), Доклад за фискална оценка, стр. 67.

⁴⁵ Европейският фискален съвет се състои от Съвет и секретариат (който включва ръководител на секретариата и звено от служители, понастоящем ограничено до петима икономисти и един асистент).

⁴⁶ ЕЦБ (2015 г.), „Икономически бюлетин“, брой 7, каре 5: Създаването на Европейски фискален съвет.

⁴⁷ МВФ (2016 г.), „Консултация по член ІV от 2016 г. – политики на еврозоната“, Доклад на МВФ по държави № 16/219, стр. 20.

⁴⁸ ЕФС е публикувал и изявление в подкрепа на Фискалния съвет на Дания през март 2018 г.

⁴⁹ ЕЦБ (2015 г.), Икономически бюлетин, брой 7, каре 5: Създаването на Европейски фискален съвет.

⁵⁰ Европейски омбудсман (2016 г.), Писмо от Европейския омбудсман до председателя на Европейската комисия относно прозрачността на Европейския фискален съвет.

⁵¹ Европейска комисия (2012 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2011 г., стр. 101.

⁵² ЕСП (2018 г.), Обзорен доклад „Прилагане на правото на ЕС: надзорни отговорности на Европейската комисия съгласно член 17, параграф 1 от Договора за Европейския съюз“, каре 4.

⁵³ Проверките на транспонирането следва да приключат в рамките на 6 месеца от изтичане на крайния срок за транспониране или от датата за съобщаване на националните мерки за прилагане, а проверките за съответствие – в срок от 16 до 24 месеца от съобщаването за националните мерки за транспониране.

⁵⁴ Когато по даден случай е използвана системата EU pilot, но вече няма вероятност за своевременно постигане на очакваните резултати, Комисията следва да пристъпи към официално производство за установяване на нарушение.

⁵⁵ Плановете за изпълнение, насоките, обяснителните документи, мрежите, експертните групи, работните срещи, пакетните заседания и информационните табла играят ролята на „инструменти за насърчаване на спазването на задълженията“.

⁵⁶ Някои аспекти на оценката на прилагането са включени още в оценката на транспонирането.

⁵⁷ Европейска комисия (2012 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2011 г., стр. 101.

⁵⁸ Европейска комисия (2019 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2018 г., стр. 138.

⁵⁹ Европейска комисия (2017 г.), C(2017) 1201 final, „Доклад на Комисията, представен съгласно член 8 от Договора за стабилност, координация и управление в икономическия и паричен съюз“.

⁶⁰ ЕЦБ (2017 т.), Икономически бюлетин 4, каре 8: Фискалният пакт: преглед на Комисията и пътят напред.

⁶¹ Годишният цикъл на ЕС за координация на икономическата политика, който обхваща и фискалните политики, определени от ПСР.

⁶² Европейска комисия (2012 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2011 г., стр. 105.

⁶³ Европейска комисия (2012 г.), COM(2012) 761 final, „Доклад на Комисията до Европейския парламент и Съвета – Междинен доклад за напредъка относно прилагането на Директива 2011/85/EС на Съвета относно изискванията за бюджетните рамки на държавите членки“, стр. 6.

⁶⁴ Европейска комисия (2015 г.), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States“ (Средносрочни бюджетни рамки в държавите членки), документ за обсъждане 021, стр. 6.

⁶⁵ Европейска комисия (2012 г.), „Fiscal frameworks in the European Union: May 2012 update on priority countries (Addendum to occasional paper 91)“ (Фискални рамки в Европейския съюз: актуализация на приоритетните държави (Допълнение към Извънреден документ 91), Извънреден документ 113, стр. 15.

⁶⁶ МВФ (2010 г.), Lienert, I. и Fainboim, I. „Reforming Budget Systems Laws“ (Реформиране на законодателството за бюджетните системи), каре 3 и каре 4.

⁶⁷ Европейска комисия (2007 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2007 г., каре ІІІ.4.1; Европейска комисия (2015 г.), Sherwood, M., „Medium-Term Budgetary Frameworks in the Member States“ (Средносрочни бюджетни рамки в държавите членки), документ за обсъждане 021, каре A1.1.

⁶⁸ Европейска комисия (2007 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2007 г., стр. 158.

⁶⁹ Европейска комисия (2010 г.), Доклад относно публичните финанси в ИПС – 2010 г., каре II.3.3.

График

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditors

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2019 г.

© Европейски съюз, 2019 г.

Възпроизвеждането е разрешено, при условие че се посочи източникът.
За използването или възпроизвеждането на снимки или други материали, за които Европейски съюз не е носител на авторското право, трябва да се иска разрешение направо от носителите на това право.

За контакт с представители на ЕС

Лично
В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта https://europa.eu/european-union/contact_bg

По телефона или по електронна поща
Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес https://europa.eu/european-union/contact_bg.

За да намерите информация за ЕС

Онлайн
Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес https://europa.eu/european-union/index_bg.

Публикации на ЕС
Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации на адрес https://op.europa.eu/bg/publications. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. https://europa.eu/european-union/contact_bg).

Право на ЕС и документи по темата
За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1952 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.

Свободно достъпни данни от ЕС
Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp/bg) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.