Instrumenty finansowe w polityce spójności w momencie zamknięcia okresu 2007–2013 – prace weryfikacyjne przyniosły ogólnie dobre rezultaty, lecz nie wyeliminowały części błędów

Streszczenie

I

Instrumenty finansowe były stosunkowo nową, ale istotną metodą finansowania udostępnioną w ramach polityki spójności w okresie programowania 2007–2013. W 25 państwach członkowskich wykorzystano ponad 1 000 instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, a wkłady z programów operacyjnych przekroczyły 16 mld euro, przy czym z tej kwoty 11 mld euro udostępniono za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Przeprowadzone przez Trybunał poprzednie kontrole dotyczące tych instrumentów ujawniły szereg błędów i uchybień na etapie wdrażania. Komisja stwierdziła, że niedociągnięcia te zostaną usunięte w momencie zamknięcia.

II

Celem kontroli było zbadanie, czy państwa członkowskie i Komisja podjęły niezbędne kroki w celu właściwej weryfikacji i oceny wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym przy zamknięciu programów operacyjnych na lata 2007–2013. Zakres kontroli nie obejmował zapewnienia wiarygodności ostatecznych wydatków w ramach tych instrumentów na lata 2007–2013. Trybunał postanowił poczekać z kontrolą i sprawozdaniem na ten temat do teraz, ponieważ proces zamknięcia trwa długo. Kiedy Trybunał rozpoczynał prace kontrolne w czerwcu 2020 r., 23% programów operacyjnych na lata 2007–2013 obejmujących instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym nadal nie było w pełni zamkniętych (3% z powodu nierozwiązanych kwestii związanych z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym).

III

Ponieważ w okresie programowania 2014–2020 instrumenty finansowe odgrywają jeszcze większą rolę i funkcjonują w jeszcze szerszym zakresie w ramach polityki spójności, wnioski Trybunału dotyczące wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013 w momencie zamknięcia będą istotne w kontekście zbliżającego się procesu zamknięcia programów na lata 2014–2020. Ogólne znaczenie instrumentów finansowych będzie nadal rosło w okresie programowania 2021–2027.

IV

Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie i Komisja w dużej mierze podjęły niezbędne kroki w celu sprawdzenia kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia. Komisja i krajowe instytucje audytowe przeprowadziły kontrole, które przyniosły odpowiednie rezultaty. Mimo to w trzech z siedmiu instrumentów, które Trybunał skontrolował w ramach kontroli legalności i prawidłowości w momencie zamknięcia, nadal wykryto błędy mające wpływ finansowy.

V

Komisja podjęła niezbędne kroki w celu zatwierdzenia ostatecznych wydatków, z jednym godnym uwagi wyjątkiem. Za kwalifikowalne Komisja uznała instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym, w ramach których wypłacono ponad 80% środków dużym korporacjom (w tym spółkom notowanym na giełdzie), podczas gdy zgodnie z obowiązującymi przepisami miały być one wypłacone przede wszystkim małym i średnim przedsiębiorstwom.

VI

Większość zidentyfikowanych przez Trybunał niedociągnięć, takich jak ograniczenia w zakresie uprawnień kontrolnych instytucji audytowych, została wyeliminowana w przypadku okresu 2014–2020. W przypadku pozostałych uchybień Komisja pracuje obecnie nad zaktualizowaniem swojej metodyki kontroli instrumentów finansowych oraz opracowaniem wytycznych dotyczących praktyk w zakresie dokumentacji audytowej we współpracy z przedstawicielami instytucji audytowych.

VII

W swoim sprawozdaniu rocznym za 2018 r. Trybunał zalecił, aby Komisja zwiększyła przejrzystość przepisów prawnych na lata 2014–2020 dotyczących zamknięcia. W przepisach nie określono funkcji pełnionej w procesie zamknięcia przez poszczególne zaangażowane podmioty ani koniecznych prac, jeśli chodzi o dokonanie ponownej oceny i – w razie konieczności – skorygowanie wpływu ewentualnych kosztów niekwalifikowalnych na poziomy błędu rezydualnego w odnośnych latach. Instytucje audytowe nie mają wyraźnego obowiązku zapewniania wiarygodności w odniesieniu do całości wydatków. Pominięcia te są szczególnie istotne w przypadku instrumentów finansowych, gdy kwalifikowalność istotnej części wydatków można ocenić dopiero w momencie zamknięcia. Komisja wdraża zalecenie Trybunału i obecnie finalizuje wytyczne pozwalające państwom członkowskim zrozumieć, jakie są wobec nich oczekiwania, jeśli chodzi o proces zamknięcia.

VIII

W sprawozdaniu końcowym Komisji z wdrażania instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013 przedstawiono dane na dzień 31 marca 2017 r., czyli dzień, w którym państwa członkowskie były zobowiązane do złożenia dokumentów zamknięcia. Nie uwzględniono w nim dostosowań ani korekt wynikających z późniejszych prac związanych z zamknięciem, a Komisja nie zamierza publikować zaktualizowanego sprawozdania zawierającego skorygowane dane końcowe. Wiarygodność danych w sprawozdaniach z realizacji poprawiła się na przestrzeni lat i wydaje się, że tendencja ta utrzymuje się w odniesieniu do sprawozdawczości za lata 2014–2020.

IX

We wspomnianym sprawozdaniu końcowym oceniono również wyniki instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013. Ocena ta jest jednak niepełna ze względu na brak danych dotyczących efektu dźwigni finansowej i ponownego wykorzystania środków w obrębie danego okresu (efekt rotacji), czyli dwóch istotnych wskaźników, które odnoszą się do jednych z głównych zalet korzystania z instrumentów finansowych w miejsce dotacji. Dane dotyczące lewarowania i ponownego wykorzystania środków w obrębie danego okresu są gromadzone na potrzeby sprawozdań za lata 2014–2020, w związku z czym ocena wyników poprawiła się.

X

Na podstawie swoich wniosków Trybunał zaleca, aby Komisja podjęła następujące działania w odniesieniu do instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2014–2020:

• zapewnienie wytycznych dotyczących obszarów ryzyka zidentyfikowanych podczas audytów Komisji i kontroli Trybunału;
• uzupełnienie niezbędnych wytycznych dotyczących roli i obowiązków instytucji audytowych przy ocenie kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentu finansowego w momencie zamknięcia.

Wstęp

Obszar kontroli

01

W polityce spójności UE instrumenty finansowe są nowszą – alternatywną w stosunku do tradycyjnych dotacji – metodą wykonania budżetu. Składają się one z różnych produktów finansowych (zob. tabela 1) i są pomyślane w taki sposób, aby miały charakter rotacyjny. Pod koniec uzgodnionego okresu spłaty środki mają być ponownie zainwestowane w realizację podobnych celów, tak aby zmaksymalizować oddziaływanie inwestycji publicznych.

Pożyczka	Gwarancja
„Umowa zobowiązująca pożyczkodawcę do udostępnienia pożyczkobiorcy uzgodnionej kwoty na uzgodniony okres, zgodnie z którą to umową pożyczkobiorca ma obowiązek spłacić tę kwotę w uzgodnionym terminie”. Może mieć niższe oprocentowanie, dłuższe okresy spłaty lub przewidywać niższe wymogi dotyczące zabezpieczenia w porównaniu z warunkami rynkowymi.	„Pisemne zobowiązanie do przyjęcia odpowiedzialności za całość lub część długu lub zobowiązania osoby trzeciej lub za pomyślne wykonanie przez nią zobowiązań w przypadku wystąpienia zdarzenia, które uruchamia taką gwarancję, takiego jak niewykonanie zobowiązań z tytułu pożyczki”. Gwarancje zwykle obejmują operacje finansowe, takie jak pożyczki.
Inwestycje kapitałowe	Inwestycje quasi-kapitałowe
„Wniesienie do spółki kapitału, zainwestowanego bezpośrednio lub pośrednio w zamian za całkowite lub częściowe udziały w strukturze własności tej spółki, przy czym inwestor kapitałowy może sprawować pewną kontrolę nad zarządzaniem spółką oraz może mieć udział w zyskach przedsiębiorstwa”. Zwrot finansowy zależy od wzrostu i rentowności przedsięwzięcia biznesowego.	„Rodzaj finansowania mieszczący się między finansowaniem kapitałowym a finansowaniem dłużnym, o poziomie ryzyka wyższym niż dług uprzywilejowany, a niższym niż kapitał podstawowy”. Inwestycje quasi-kapitałowe mogą mieć taką strukturę jak dług, a w niektórych przypadkach mogą zostać przekształcone w udziały.

Źródło: FI Compass – „Financial Instrument products”.

02

Instrumenty finansowe mogą być tworzone jako samodzielne fundusze lub jako fundusze szczegółowe w obrębie struktur funduszu zarządzającego. Fundusz zarządzający zwykle tworzy się w celu zarządzania wieloma funduszami szczegółowymi lub różnymi rodzajami produktów. W przypadku zarządzania dzielonego fundusz zarządzający lub fundusz szczegółowy może również otrzymywać wkłady z wielu programów operacyjnych (PO).

03

Instrumenty finansowe – jeśli tylko są prawidłowo wdrażane – oferują pewne korzyści w porównaniu z dotacjami:

• po spłacie środki mogą zostać ponownie wykorzystane w nowych projektach (efekt rotacji), zapewniając tym samym trwałość finansowania;
• obowiązek zwrotu środków stanowi dla beneficjentów silną zachętę do realizacji udanych projektów, które przynoszą rezultaty, co zwiększa skuteczność wsparcia UE;
• zdolność do przyciągnięcia inwestycji sektora prywatnego (efekt dźwigni) może skutkować bardziej racjonalnym pod względem kosztów wykorzystaniem wsparcia UE.

Istotność i ryzyko w momencie zamknięcia

04

Na koniec okresu 2007–2013 w 25 państwach członkowskich¹ funkcjonowało 1 058 instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym². Całkowita wartość wkładów z PO wpłaconych na rzecz tych instrumentów wyniosła 16,4 mld euro, w tym współfinansowanie UE w wysokości 11,3 mld euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) oraz – w znacznie mniejszym stopniu – z Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Nadzór nad tymi funduszami sprawowały Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej (DG REGIO) oraz Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego (DG EMPL).

05

Wkłady finansowe z PO na rzecz instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym były na ogół przekazywane w formie pojedynczej płatności zaraz po utworzeniu struktury prawnej. Zgodnie z rozporządzeniem (WE) nr 1083/2006³ (zwanym „rozporządzeniem ogólnym”) instytucje zarządzające deklarowały te wkłady Komisji wraz z wydatkami poniesionymi na dotacje⁴. W momencie zamknięcia⁵ za kwalifikowalne uznano wyłącznie wypłaty dokonane na rzecz odbiorców końcowych, udzielone gwarancje (w tym kwoty, na które zaciągnięto zobowiązania) oraz koszty zarządzania i opłaty za zarządzanie⁶. Środki, które zostały lub mają zostać zwrócone z inwestycji kwalifikowalnych, stają się tzw. zasobami nadwyżkowymi i muszą zostać ponownie wykorzystane przez dane państwo członkowskie do podobnych celów zgodnie z określonymi przepisami. Nie stanowią one już zasobów UE.

06

W tabeli 2 opisano obowiązki Komisji i organów wdrażających programy w państwach członkowskich w procesie zamknięcia.

Organ	Rola
Instytucja zarządzająca	Przedkłada końcowe sprawozdanie z realizacji obejmujące cały okres1.
Instytucja certyfikująca	Przedkłada wniosek o płatność salda końcowego i końcową deklarację wydatków2.
Instytucja audytowa	Przedkłada deklarację zamknięcia Komisji, wraz z końcowym sprawozdaniem audytowym. Deklaracja zamknięcia zawiera ocenę zasadności wniosku o płatność salda końcowego oraz legalności i prawidłowości transakcji będących podstawą wydatków objętych końcową deklaracją wydatków3.
Komisja	Analizuje dokumenty przedłożone przez państwa członkowskie i wydaje opinię na temat końcowego sprawozdania z realizacji i deklaracji zamknięcia. W trakcie procesu zamknięcia wyjaśnia i rozstrzyga wszystkie nierozwiązane kwestie związane z działaniami kontrolnymi i audytowymi, prowadząc dalsze audyty i stosując korekty finansowe w razie potrzeby. Wypłaca saldo końcowe po zakończeniu procesu4.

¹ Art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
² Art. 61, 78 i 89 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
³ Art. 62 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.
⁴ Art. 67 ust. 4, art. 89 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

Źródło: rozporządzenie (WE) nr 1083/2006.

07

W ramach przeprowadzonych przez Trybunał kontroli na potrzeby poświadczenia wiarygodności za okres programowania 2007–2013 oraz w kilku sporządzonych przez Trybunał sprawozdaniach specjalnych ujawniono szereg błędów w wydatkach w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, jak również uchybienia podczas wdrażania. Komisja przyjęła do wiadomości istnienie tych problemów i poinformowała, że zgodnie ze swoim wieloletnim podejściem uwzględni je w ramach weryfikacji kwalifikowalności w momencie zamknięcia. W związku z tym ryzyko w momencie zamknięcia dotyczy rzetelności procedur weryfikacji stosowanych przez instytucje audytowe i Komisję.

08

Instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym z reguły otrzymywały wkład z programu w postaci pojedynczej płatności zaliczkowej, a kwalifikowalność faktycznie zainwestowanych kwot z reguły nie była kontrolowana w trakcie realizacji, dlatego zdecydowana większość prac weryfikacyjnych dotyczących kwalifikowalności musiała zostać przeprowadzona przez Komisję i państwa członkowskie w momencie zamknięcia. Trybunał zwrócił na to uwagę już w swoim sprawozdaniu rocznym za 2010 r.⁷ W załączniku I wymieniono inne sprawozdania roczne i specjalne, w których Trybunał podkreślał znaczenie weryfikacji w momencie zamknięcia w tym obszarze.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

09

Celem niniejszej kontroli było zbadanie, czy państwa członkowskie i Komisja podjęły niezbędne kroki w celu właściwej weryfikacji i oceny wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia programów operacyjnych z okresu programowania 2007–2013. W związku z powyższym przeprowadzając kontrolę, Trybunał skoncentrował się na badaniu, jak państwa członkowskie i Komisja weryfikowały kwalifikowalność zadeklarowanych wydatków. Trybunał sprawdził również, w jaki sposób Komisja przeanalizowała wiarygodność danych w sprawozdaniu końcowym i jak oceniła te dane. Ocenił zatem, czy w przypadku wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia:

• Komisja przedstawiła w terminie odpowiednie wytyczne;
• instytucje audytowe przeprowadziły skuteczną weryfikację;
• Komisja przeprowadziła skuteczną weryfikację;
• Komisja oceniła dane końcowe dotyczące wdrożenia, tak aby wyciągnąć wnioski na temat wyników uzyskanych w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym;
• uchybienia ujawnione w wyniku tej kontroli mogą mieć wpływ na zamknięcie instrumentów finansowych na lata 2014–2020.

10

Trybunał przeprowadził kontrolę w formie przeglądu dokumentacji, wykorzystując dowody z poprzednich kontroli instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia oraz z prac własnych Komisji związanych z zamknięciem. W szczególności Trybunał uzyskał dowody kontroli z następujących źródeł:

• przegląd siedmiu instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, które Trybunał skontrolował na potrzeby prac nad poświadczeniem wiarygodności za lata 2017 i 2018 (kontrola obejmuje zatem wyniki kontroli przeprowadzonych w Niemczech (dwa instrumenty), na Litwie, w Polsce, Hiszpanii (dwa instrumenty) i Szwecji);
• wywiady z urzędnikami DG REGIO i DG EMPL;
• analiza innych dokumentów zamknięcia udostępnionych przez Komisję, na przykład przegląd dobranej na podstawie osądu zawodowego próby 27 pakietów zamknięcia⁸;
• przegląd sprawozdania końcowego zawierającego podsumowanie danych dotyczących wdrożenia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, sporządzonego przez Komisję w momencie zamknięcia;
• krótki kwestionariusz wysłany do instytucji zarządzających odpowiedzialnych za siedem instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym wspomnianych powyżej, w celu uzupełnienia danych uzyskanych podczas kontroli.

11

W związku z powyższym w zakres niniejszej kontroli nie wchodzi:

• poświadczenie wiarygodności w odniesieniu do ostatecznej kwoty wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013;
• ocena wyników uzyskanych w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013 (Trybunał wspomina jedynie o wskaźnikach wykonania, aby przedstawić informacje na temat narzędzia sprawozdawczego stosowanego przez Komisję oraz na temat tego, czy wskaźniki te zostały wykorzystane w ocenie wyników przeprowadzonej przez Komisję);
• pełna analiza ram kontroli i zapewnienia wiarygodności w odniesieniu do instrumentów finansowych na okres programowania 2014–2020.

12

Poczynione przez Trybunał ustalenia i wyciągnięte wnioski mają w tym momencie duże znaczenie, ponieważ instrumenty finansowe odgrywają jeszcze większą rolę i funkcjonują w jeszcze szerszym zakresie w polityce spójności w okresie programowania 2014–2020, a tymczasem zbliża się ostateczne zamknięcie tego okresu. W okresie programowania 2021–2027 – jeśli oprzeć się na aktualnych planach dla zmniejszonych zasobów polityki spójności – ogólne znaczenie instrumentów finansowych jeszcze bardziej wzrośnie.

13

Po przeprowadzonych przez Trybunał kontrolach dotyczących wdrożenia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym⁹ i opracowania procedur zamknięcia¹⁰ niniejsza kontrola ma na celu uzupełnienie obrazu tych instrumentów w okresie 2007–2013.

14

Trybunał postanowił poczekać do teraz z kontrolą i sprawozdaniem na temat związany z okresem programowania 2007–2013, ponieważ proces zamknięcia trwa długo. Wynika to z wieloletniego charakteru okresów programowania, zgodnego z założeniami Komisji. Choć termin przedłożenia przez państwa członkowskie pakietów zamknięcia upłynął w dniu 31 marca 2017 r., prace weryfikacyjne i walidacyjne trwają nadal, siedem lat po zakończeniu okresu programowania 2007–2013 i pięć lat po zakończeniu okresu kwalifikowalności. Kiedy Trybunał rozpoczynał prace kontrolne w czerwcu 2020 r., 23% programów operacyjnych obejmujących instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym (44 ze 192) nadal nie było w pełni zamkniętych (3% z powodu nierozwiązanych kwestii związanych z tymi instrumentami).

Uwagi

Wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym

Wytyczne Komisji były terminowe i odpowiednie, z wyjątkiem jednego obszaru ryzyka

15

Obowiązujące rozporządzenia zawierały sześć artykułów z przepisami dotyczącymi instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, zajmujących ogółem tylko cztery strony¹¹. Konieczne było udostępnienie w terminie dodatkowych i obszernych wytycznych, aby umożliwić organom wdrażającym programy¹² skuteczne określenie kwalifikowalności wydatków w ramach tych instrumentów w momencie zamknięcia programu.

16

Wytyczne Komisji dotyczące zamknięcia zawierały szczegółowe informacje dotyczące wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym¹³. Oprócz obszernych informacji na temat warunków kwalifikowalności wytyczne zawierały instrukcje dotyczące bardziej złożonych kwestii funduszy gwarancyjnych, kosztów zarządzania i wygenerowanych odsetek. Obejmowały wymogi sprawozdawcze przedstawione za pomocą szablonu zawierającego szczegółowe informacje wymagane dla każdego instrumentu.

17

W wytycznych wymieniono obowiązkowe elementy sprawozdania końcowego z realizacji sporządzanego przez instytucje zarządzające oraz końcowego sprawozdania audytowego sporządzanego przez instytucje audytowe, z konkretnymi, szczegółowymi punktami dotyczącymi wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym¹⁴. Zawierały one również instrukcje dotyczące działań, które mają zostać przeprowadzone w ramach przygotowań do zamknięcia przez instytucje zarządzające i certyfikujące oraz w momencie zamknięcia przez instytucje audytowe¹⁵.

18

Komisja zebrała od państw członkowskich dużą liczbę pytań dotyczących zamknięcia i udzieliła na nie odpowiedzi, w tym na 29 pytań dotyczących zagadnień związanych z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym¹⁶. Odpowiedzi zawierały szczegółowe informacje na temat większości złożonych obszarów tych instrumentów, liczne zalecenia Komisji dla organów wdrażających programy dotyczące przedkładania ostatecznych wydatków na długo przed terminem w dniu 31 marca 2017 r. oraz zalecenia dla instytucji audytowych dotyczące przeprowadzania kontroli tematycznych w zakresie przedmiotowych instrumentów.

19

We współpracy z organami wdrażającymi programy Komisja przekazała dodatkowe wytyczne dotyczące zamknięcia w ramach sesji szkoleniowych i seminariów¹⁷.

20

Trybunał ustalił, że wytyczne dotyczące zamknięcia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym udostępnione przez Komisję były aktualne i uwzględniały konieczne aspekty. Było to szczególnie istotne ze względu na zwięzłość przepisów prawodawczych dotyczących tych instrumentów. Wytyczne dotyczyły większości zagadnień, w których stwierdzono braki na etapie wdrażania: kosztów zarządzania i pułapów opłat, poprawności informacji sprawozdawczych, wymogów umownych oraz obliczania wydatków kwalifikowalnych w przypadku funduszy gwarancyjnych.

21

Trybunał wykrył jednak uchybienie omówione poniżej.

• Komisja nie uwzględniła jako szczególnego czynnika ryzyka oceny statusu małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP) wśród odbiorców końcowych, mimo że w przypadku większości instrumentów był to wymóg kwalifikowalności. Obszar ten był obarczony większym ryzykiem dla instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, ponieważ ocena statusu MŚP była przeprowadzana przez pośredników finansowych (często banki prywatne i inne podmioty sektora finansowego), a nie przez instytucje zarządzające. W trakcie kontroli Trybunał wykrył błędy dotyczące tego punktu (pkt 35), co przedstawiono w dalszej części niniejszego sprawozdania.

Skuteczność prac weryfikacyjnych instytucji audytowych w momencie zamknięcia

Instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym zarządzane przez grupę EBI – niektóre wydatki niekwalifikowalne zostały uwzględnione z uwagi na ograniczenia uprawnień kontrolnych i ograniczenia zakresu prac kontrolera zewnętrznego

22

W obowiązujących przepisach jasno określono funkcje instytucji audytowych w okresie programowania 2007–2013¹⁸. Były one zobowiązane do przedłożenia Komisji deklaracji zamknięcia wraz z końcowym sprawozdaniem audytowym, zawierającym ocenę wniosku o płatność salda końcowego oraz opinię na temat legalności i prawidłowości kwot ujętych w końcowej deklaracji wydatków. Ocena ta została oparta na wszystkich pracach audytowych przeprowadzonych w okresie programowania.

23

W okresie 2007–2013 grupa EBI zarządzała około 11% instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym pod względem liczby albo 16% tych instrumentów, jeśli wziąć pod uwagę kwotę wkładu wniesionego przez PO. We wszystkich przypadkach z wyjątkiem jednego zarządzała ona strukturą funduszu zarządzającego i wybierała pośredników finansowych do zarządzania funduszami szczegółowymi¹⁹. W przypadku tych struktur instytucje audytowe nie były w stanie przeprowadzić weryfikacji na poziomie funduszu zarządzającego ze względu na ograniczenia praw dostępu nałożone przez grupę EBI²⁰.

24

Instytucje te nie miały również w praktyce wyraźnych uprawnień kontrolnych do przeprowadzania weryfikacji na poziomie funduszy szczegółowych lub odbiorców końcowych, stąd większość instytucji audytowych nie prowadziła swoich prac na żadnym poziomie. W ramce 1 przedstawiono dwa przykłady różnych podejść kontrolnych stosowanych przez instytucje audytowe w odniesieniu do instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym zarządzanych przez grupę EBI.

25

Na ogół instytucje audytowe opierały się wyłącznie na sprawozdaniach z uzgodnionych procedur sporządzonych przez zewnętrznego niezależnego kontrolera grupy EBI. Sprawozdania te obejmowały szereg szczegółowych weryfikacji związanych z ustanawianiem i wdrażaniem instrumentów na poziomie funduszu zarządzającego, ale ze względu na swój ograniczony charakter nie mogły zapewnić wiarygodności co do kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach instrumentu finansowego.

Wydłużony okres kwalifikowalności przysporzył więcej pracy instytucjom audytowym i Komisji

26

Zgodnie z założeniami Komisji, o których mowa w pkt 14 powyżej, zamknięcie okresu programowania 2007–2013 zajmuje dużo czasu. W 2015 r. w wytycznych Komisji dotyczących zamknięcia zmieniono ostateczny termin wnoszenia wkładów z instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na rzecz odbiorców końcowych z 31 grudnia 2015 r. na 31 marca 2017 r., w istocie przedłużając okres kwalifikowalności²².

27

Jednym z głównych powodów przedłużenia okresu kwalifikowalności były niskie wskaźniki absorpcji. Państwa członkowskie były zobowiązane do zwrócenia Komisji wszystkich niewykorzystanych środków w momencie zamknięcia programu. W razie nieprzedłużenia tego okresu znaczna kwota środków pozostałaby niewykorzystana, czego dowodem jest 2,6 mld euro dodatkowych wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, poniesionych w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2017 r.²³ Szacowany wskaźnik wypłat na rzecz odbiorców końcowych wzrósł z 75% na dzień 31 grudnia 2015 r. do 93% na dzień 31 marca 2017 r.²⁴

28

Mimo że przedłużenie to poprawiło absorpcję środków, stanowiło ono problem dla instytucji audytowych. Umożliwienie dokonywania wypłat z instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na rzecz odbiorców końcowych do 31 marca 2017 r. ograniczyło zdolność instytucji audytowych do uzyskania pewności, że wszystkie wydatki były legalne i prawidłowe w terminie wyznaczonym na złożenie deklaracji zamknięcia (również do 31 marca 2017 r.).

29

Komisja była świadoma tej kwestii i w wytycznych dotyczących zamknięcia zdecydowanie zaleciła, aby instytucje zarządzające i certyfikujące przedkładały instytucjom audytowym końcową deklarację wydatków i wniosek o płatność salda końcowego do 31 grudnia 2016 r., a nie do 31 marca 2017 r.²⁵

30

Pomimo tych zaleceń Komisji niektóre wydatki w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym nie mogły zostać uwzględnione w pracach instytucji audytowych na potrzeby deklaracji zamknięcia. Komisja nie wie, ile dodatkowych wydatków państwa członkowskie zadeklarowały w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 marca 2017 r. i nie było możliwe określenie tej kwoty na podstawie informacji udostępnionych na potrzeby przeprowadzonej przez Trybunał kontroli.

31

Trybunał dokonał przeglądu tego aspektu dla szeregu PO z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym (27 ze 192 takich programów w ramach polityki spójności). W 11 z 27 programów ograniczenia zakresu wynikały z faktu, że wydatki, w tym wydatki w ramach przedmiotowych instrumentów, zostały zadeklarowane po dniu, w którym instytucja audytowa dobrała ostateczną próbę do deklaracji zamknięcia. Chociaż wydatki te zostały faktycznie wyłączone z prac audytowych przedstawionych w pakietach zamknięcia przedłożonych do 31 marca 2017 r., zostały one jednak skontrolowane później w ramach dodatkowych prac. Wymagało to dodatkowego czasu i zasobów ze strony Komisji i instytucji audytowych, co opóźniło proces zamknięcia, czyniąc go dłuższym i mniej efektywnym.

Instytucje audytowe przeprowadziły większość niezbędnych weryfikacji, ale niektóre błędy pozostały niewykryte

32

Przegląd prac instytucji audytowych związanych z zamknięciem programów na poziomie operacji Trybunał rozpoczął od poświadczenia wiarygodności za 2017 r., po tym, jak Komisja otrzymała pakiety zamknięcia od organów wdrażających programy. W ramce 2 przedstawiono podsumowanie prac kontrolnych Trybunału w momencie zamknięcia.

33

Podczas siedmiu przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności kontroli instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia (pkt 10 ) Trybunał ustalił, że stosowane listy sprawdzające instytucji audytowej były dobrze opracowane. Obejmowały one odpowiednie aspekty wymagane w przepisach i wytycznych. Choć co do zasady instytucje audytowe przeprowadziły niezbędne kontrole, Trybunał wykrył jednak pewne uchybienia.

34

Główne ujawnione przez Trybunał uchybienia dotyczą niekompletnych kontroli kwalifikowalności. Przykładowo w przypadkach, gdy zgodnie z listami sprawdzającymi audytor powinien:

• sprawdzić, czy przestrzegane są wszystkie wymogi dotyczące zamówień publicznych; należy również sprawdzić i wziąć pod uwagę aneksy do umów;
• zweryfikować status MŚP odbiorcy końcowego; należy wziąć pod uwagę wszystkie kryteria statusu MŚP, w tym zasady dotyczące przedsiębiorstw powiązanych i partnerskich;
• potwierdzić kwalifikowalność wypłaty pożyczki; w czasie audytu należy przeprowadzić ocenę wszelkich anulowanych lub przerwanych operacji.

35

W związku z niepełnym sprawdzeniem kwalifikowalności przez instytucje audytowe Trybunał stwierdził przypadki niewykrycia odbiorców lub wypłat niekwalifikowalnych w ramach trzech z siedmiu kontroli przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności (zob. tabela 3).

Błąd	Opis
Niekwalifikowalny instrument finansowy	Instrument finansowy jako całość nie był zgodny z głównym wymogiem kwalifikowalności, jakim jest finansowanie przede wszystkim MŚP.
Odbiorca niekwalifikowalny	Odbiorca pożyczki nie był MŚP, co wynika z analizy powiązanych przedsiębiorstw.
Wypłaty niekwalifikowalne	Dwie pożyczki zadeklarowane jako wypłaty kwalifikowalne zostały anulowane na długo przed zamknięciem.
Nieprawidłowe deklarowanie ponownie wykorzystanych środków	Fundusze zwrócone przez odbiorców końcowych z pierwszej rundy inwestycji zostały ponownie zainwestowane i zadeklarowane Komisji do zwrotu po raz drugi.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

36

Trybunał wykrył również niedociągnięcia w stosowaniu list sprawdzających (zob. tabela 4). Dotyczyły one niewystarczającej dokumentacji przeprowadzonych prac audytowych oraz braku dowodów kontroli zebranych na poparcie rezultatów²⁷. Na podstawie dokumentacji kontrolnej i innych dostępnych dowodów Trybunał nie był w stanie zweryfikować wyjaśnień przedstawionych przez instytucje audytowe.

Błąd	Opis
Niewystarczająca dokumentacja kontrolna	Na liście sprawdzającej odnotowano, że koszty zarządzania i opłaty za zarządzanie były przedmiotem dodatkowego audytu. W dokumentacji kontrolnej tymczasem nie było dowodów na przeprowadzenie dodatkowych prac audytowych lub przeglądu dodatkowych dokumentów.
Niewystarczająca dokumentacja kontrolna i uchybienia w przeprowadzonych pracach	Na podstawie dokumentacji kontrolnej nie można udowodnić, że poszczególne testy obejmowały wszystkie wymogi kwalifikowalności. Badanie kryterium MŚP w przypadku podmiotów powiązanych z innymi podmiotami nie zawsze było przeprowadzone prawidłowo.
Niewystarczająca dokumentacja kontrolna i niewystarczająca ścieżka audytu	Przeprowadzone weryfikacje nie były dobrze udokumentowane w listach sprawdzających, sprawozdaniach lub innych dokumentach. Brakowało odniesień do odpowiednich dokumentów. Dowody kontroli nie były przechowywane.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

37

Ogółem podczas przeprowadzonych przez Trybunał prac na potrzeby poświadczenia wiarygodności dotyczących instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia stwierdzono dziewięć błędów w sześciu z siedmiu skontrolowanych instrumentów. Trzy z tych błędów miały wpływ finansowy i skutkowały zmniejszeniem kwoty wydatków kwalifikowalnych w momencie zamknięcia. W jednym przypadku błąd spowodował, że rezydualne ryzyko błędu dla PO przekroczyło próg istotności wynoszący 2%, co wymagało zastosowania ekstrapolowanych korekt finansowych (zob. szczegółowe informacje w ramce 3).

38

W ramach tej kontroli Trybunał dokonał również przeglądu pakietów zamknięcia i wszystkich późniejszych interakcji między organami wdrażającymi programy a Komisją w przypadku 27 ze 192 PO obejmujących instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym. Trybunał ustalił, że większość instytucji audytowych prowadziła prace zgodnie ze swoimi strategiami audytu, uwzględniając obowiązujące przepisy i wytyczne Komisji. Niemniej nie wszystkie instytucje audytowe przeprowadzały systematycznie kontrole tematyczne²⁸, a w przypadkach, w których je przeprowadzały, prace te nie zawsze były wystarczające do wykrycia istotnych nieprawidłowości²⁹.

39

Trybunał wykrył dwa uchybienia w sprawozdaniach instytucji audytowych dotyczących zamknięcia:

• w niektórych przypadkach informacje na temat prac przeprowadzonych w zakresie wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym były zbyt lakoniczne, co skutkowało koniecznością zwracania się do audytorów Komisji o dodatkowe informacje i doprowadziło do sporządzenia skorygowanych sprawozdań;
• w niektórych przypadkach informacje o korektach zastosowanych do wydatków w ramach tych instrumentów nie były dostępne (kwota, rodzaj). Końcowe sprawozdania audytowe, które Trybunał poddał przeglądowi, nie były spójne pod względem stopnia szczegółowości. Na instytucjach audytowych nie ciążył obowiązek przedstawienia korekt w podziale według rodzaju (na przykład zamówienia publiczne, pomoc państwa, instrumenty finansowe itp.), a Komisja nie dysponuje usystematyzowanymi danymi na ten temat.

40

Ogółem instytucje audytowe przeprowadziły niezbędne weryfikacje. Jednakże uchybienia omówione powyżej wpłynęły w pewnym stopniu na rzetelność ich prac, a niektóre błędy pozostały niewykryte, o czym świadczą błędy ujawnione przez Trybunał i Komisję.

Skuteczność weryfikacji przeprowadzanych przez Komisję w momencie zamknięcia

Do końca 2020 r. 19% PO z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym nadal nie było w pełni zamkniętych

41

Po tym jak organy wdrażające programy z państw członkowskich przedłożyły Komisji swoje pakiety zamknięcia w terminie określonym w przepisach, czyli do 31 marca 2017 r.³⁰, Komisja przeanalizowała przekazane pakiety i udzieliła odpowiedzi w terminie pięciu miesięcy. W stosownych przypadkach Komisja zwróciła się o przekazanie informacji, wykonanie dodatkowych prac lub zgłosiła uwagi o różnym znaczeniu i skutkach finansowych.

42

W wielu przypadkach kontakty z organami wdrażającymi programy zapoczątkowane w celu rozstrzygnięcia kwestii zamknięcia wykraczały poza pisma ze wstępnymi uwagami, a w niektórych przypadkach trwają nadal. W tabeli 5 i tabeli 6 przedstawiono stan prac Komisji związanych z zamknięciem PO w dziedzinie spójności z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym na dzień 31 grudnia 2020 r.

Status	Koniec 2018 r.	Koniec 2019 r.	Koniec 2020 r.	Wartość procentowa na koniec 2020 r.
Zamknięty	123	143	156	81%
Wstępnie zamknięty1	39	32	32	17%
Otwarty	30	17	4	2%
Ogółem	192	192	192

¹ Komisja uznaje PO za wstępnie zamknięty, jeśli wysłano pismo poprzedzające jego zamknięcie. W praktyce PO można uznać za wstępnie zamknięty z kilku powodów: jeśli jeden z jego funduszy został zamknięty (np. EFRR), a drugi jest nierozliczony (np. Fundusz Spójności); w jednofunduszowych programach operacyjnych – jeśli wszystkie kwoty bezsporne zostały wypłacone, lecz kwoty sporne są nadal nierozliczone; jeśli istnieją inne konkretne nierozstrzygnięte kwestie.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

Status	Koniec 2018 r.	Koniec 2019 r.	Koniec 2020 r.	Wartość procentowa na koniec 2020 r.
Zamknięty	6,73	8,60	9,96	64%
Wstępnie zamknięty	4,41	3,75	3,32	21%
Otwarty	4,48	3,27	2,34	15%
Ogółem	15,62	15,62	15,62

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

43

Z dostępnych informacji wynika, że 81% PO w dziedzinie spójności zawierających instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym zostało w pełni zamkniętych do końca 2020 r. Odsetek ten obejmuje PO zawierające 64% całkowitych wydatków zadeklarowanych w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w tym okresie. Tylko w pięciu z 36 otwartych lub wstępnie zamkniętych PO – wszystkich we Włoszech – występują nadal nierozwiązane kwestie związane z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym.

44

W trakcie procesu zamknięcia Komisja zwróciła się o wyjaśnienia lub dodatkowe prace dotyczące instrumentów finansowych w większości z tych 36 PO. Chociaż pokazuje to, że instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym były jedną z przyczyn opóźnień w zamknięciu tych programów, świadczy to również o uwadze, jaką poświęcono im w pracach Komisji związanych z zamknięciem.

Komisja odniosła się do istotnych kwestii i zastosowała odpowiednie korekty, z wyjątkiem przypadku największego błędu

45

Trybunał dokonał przeglądu prac Komisji nad 27 pakietami zamknięcia dla PO z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym. Działania te były dogłębne, a Komisja zawsze uwzględniała wydatki w ramach tych instrumentów, określając obszary wymagające dalszych badań, prosząc o wyjaśnienia i analizując odpowiedzi. Otwarte kwestie zamykano pojedynczo, często po szeroko zakrojonych kontaktach z organami wdrażającymi programy.

46

W wielu przypadkach Komisja przedstawiła formalne uwagi, wymagając wyjaśnień lub zapewnienia wiarygodności. Zwróciła się do instytucji audytowych o wykonanie dodatkowych prac, w przypadku gdy w pracach organów wdrażających programy odnotowano ograniczenia zakresu czynności kontrolnych lub inne nierozstrzygnięte kwestie.

47

Oprócz przeglądu dokumentacji Komisja przeprowadziła szereg audytów związanych z zamknięciem wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym. Audyty te dotyczyły PO stanowiących prawie 10% całkowitych wydatków w ramach tych instrumentów.

48

W okresie programowania 2007–2013 Trybunał wielokrotnie zalecał Komisji, aby przy zamykaniu programów zwróciła szczególną uwagę na instrumenty finansowe jako obszar, w którym istnieje wysokie ryzyko wystąpienia wydatków niekwalifikowalnych, ponieważ w trakcie wdrażania instytucje audytowe nie przeprowadziły praktycznie żadnych weryfikacji kwalifikowalności inwestycji³¹. Trybunał odnotował, że ryzyko jest najwyższe w przypadku funduszy gwarancyjnych, ponieważ zastosowanie sztucznie zaniżonego mnożnika może prowadzić do zawyżonych wydatków kwalifikowalnych³².

49

Komisja zastosowała się do zaleceń Trybunału, w szczególności uważnie przyjrzała się kwestii mnożnika funduszu gwarancyjnego. Kiedy Komisja dowiedziała się, że jedno z państw członkowskich postanowiło obliczyć mnożnik, stosując inne podejście niż zalecane w wytycznych, poleciła swoim audytorom, aby przyjrzeli się temu bliżej podczas prac związanych z zamknięciem.

50

W wyniku prac związanych z zamknięciem Komisja zamierzała do końca 2020 r. zastosować ponad 270 mln euro korekt dotyczących wydatków kwalifikowalnych w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w 29 PO. Nie wszystkie z nich zostały sfinalizowane. Po sfinalizowaniu korekty wyłączają określone wydatki z danego instrumentu, a ich koszt ponosi państwo członkowskie. W tabeli 7 przedstawiono korekty zastosowane lub zaproponowane przez DG REGIO do końca 2020 r. w odniesieniu do wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia, a w tabeli 8 – porównanie z korektami zastosowanymi przez DG REGIO do wszystkich wydatków w momencie zamknięcia.

Rodzaj korekty	Kwota	Liczba PO objętych korektą
Nieprawidłowy mnożnik zastosowany do funduszy gwarancyjnych	200,4	5
Błędy we wniosku o płatność salda końcowego	31,0	2
Odsetki niekwalifikowalne	19,5	2
Błędy w wyborze pośredników finansowych	5,3	2
Niekwalifikowalne dotacje na spłatę odsetek i opłaty gwarancyjne	2,0	1
Wypłaty niekwalifikowalne	1,6	1
Inne korekty (poprawki i różne)	11,3	16
Ogółem	271,1

¹ Do końca 2020 r. DG EMPL nie zastosowała żadnych korekt w odniesieniu do instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w EFS, jednak instrumenty EFS stanowią zaledwie 5% całkowitych wydatków w ramach ogółu instrumentów tego rodzaju.

Źródło: przegląd Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotyczący pakietów zamknięcia i danych Komisji.

	Kwota
Zadeklarowane wydatki (wszystkie źródła finansowania PO)	362 231,6
Korekty Komisji	4 274,5
Wartość procentowa	1,18%
Deklarowane wydatki – tylko instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym (wszystkie źródła finansowania PO)	14 828,5
Korekty Komisji – tylko instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym	271,1
Wartość procentowa	1,83%

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji.

51

Komisja zastosowała korekty wynikające z ustaleń mających wpływ finansowy sformułowanych w ramach kontroli instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, przeprowadzonych w momencie zamknięcia przez Trybunał na potrzeby poświadczenia wiarygodności (zob. tabela 3). Jedynym, godnym uwagi wyjątkiem było ustalenie dotyczące największego skutku finansowego. Ramka 3 poniżej zawiera szczegółowy obraz tego istotnego błędu.

Sprawozdanie końcowe zawierające podsumowanie danych i ocena Komisji

Sprawozdanie końcowe zawierające podsumowanie danych nie zawiera ostatecznych danych ze względu na jego wczesną publikację

52

W odpowiedzi na zalecenie zawarte w sprawozdaniu rocznym Trybunału za 2010 r. Komisja w 2011 r. zmieniła rozporządzenie ogólne, wprowadzając obowiązek corocznych sprawozdań dla instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym³³. W związku z tym Komisja opracowała roczne sprawozdanie zawierające podsumowanie danych, w którym przedstawiła przegląd postępów we wdrażaniu tych instrumentów, z danymi zarówno zagregowanymi, jak i dotyczącymi poszczególnych krajów. Sprawozdanie to posłużyło jako narzędzie monitorujące do śledzenia i oceny wyników.

53

W szóstej i ostatniej wersji sprawozdania za lata 2007–2013 przedstawiono dane wprowadzone do systemu Komisji przez instytucje zarządzające według stanu na dzień 31 marca 2017 r.³⁴ Dane te przedstawiono jedynie w celach informacyjnych, ponieważ weryfikacja i certyfikacja wydatków kwalifikowalnych jest odrębnym, dłuższym procesem podejmowanym w ramach analizy i ostatecznego zatwierdzenia pakietów zamknięcia, zgodnie z informacjami przedstawionymi powyżej. Dane przedłożone przez instytucje zarządzające, a następnie skompilowane przez Komisję na potrzeby przedmiotowego sprawozdania nie podlegają ponadto weryfikacji instytucji audytowych.

54

Komisja sama dokonuje tego rozróżnienia zarówno w streszczeniu, jak i we wnioskach do końcowego sprawozdania zawierającego podsumowanie danych i wskazuje, że proces zamknięcia wymaga jeszcze przeprowadzenia pewnych prac:

• „Niniejsze podsumowanie końcowe nie stanowi potwierdzenia kwalifikowalności w momencie zamknięcia kwot zgłoszonych do dnia 31 marca 2017 r: instytucje zarządzające i audytowe będą musiały dokonać przeglądu tych kwot w trakcie procesu zamknięcia […]”.

55

Zgodnie z wymogami rozporządzenia ogólnego³⁵ w końcowym sprawozdaniu zawierającym podsumowanie danych przedstawiono dane dotyczące wdrażania według stanu z marca 2017 r., mające charakter wstępny. Komisja nie opublikowała zaktualizowanej wersji tego sprawozdania w oparciu o późniejsze prace związane z zamknięciem. W rocznych sprawozdaniach z działalności DG REGIO za lata 2018 i 2019 zamieszczono natomiast tabelę przedstawiającą wydatki w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w podziale na PO wraz z korektami, które Komisja zamierzała zastosować (zob. pkt 60 poniżej).

56

Spadek wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym z 16,1 mld euro – kwotę te sugerowało sprawozdanie końcowe za 2017 r. zawierające podsumowanie danych – do obecnej kwoty 15,4 mld euro unaocznia rezultat prac związanych z zamknięciem przeprowadzonych po 31 marca 2017 r. przez organy wdrażające programy i Komisję. W tabeli 9 pokazano wynoszącą 730 mln euro (5%) zmianę między danymi wstępnymi a bieżącymi.

	Wydatki instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym – sprawozdanie końcowe zawierające podsumowanie danych na dzień 31 marca 2017 r.	Kwalifikowalne wydatki w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym – dane Komisji z końca 2020 r. (wraz z korektami)1
EFRR	15 245	14 557
EFS	837	795
Ogółem	16 082	15 352 (spadek o 5%)

¹ Korekty zaproponowane lub zastosowane przez Komisję zmniejszają kwotę z 15,62 mld euro (zob. tabela 6) do 15,35 mld euro.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji i sprawozdania zawierającego podsumowanie danych na dzień 31 marca 2017 r.

Wiarygodność danych poprawiła się

57

Trybunał dokonał przeglądu wiarygodności danych w końcowym sprawozdaniu zawierającym podsumowanie danych. Dzięki wysiłkom Komisji nastąpiła poprawa w zakresie kompletności i wiarygodności danych w porównaniu z poprzednimi wersjami sprawozdania:

• wytyczne dotyczące zamknięcia skierowane do państw członkowskich zawierały szczegółowy wzór sprawozdania oraz jasne instrukcje w odpowiedzi na pytania instytucji zarządzających;
• większość informacji, o które zwrócono się do organów wdrażających programy, musiała zostać obowiązkowo przedstawiona w sprawozdaniu końcowym;
• Komisja wystosowała notę do swoich urzędników odpowiedzialnych za poszczególne jednostki geograficzne, w której zawarła instrukcje dotyczące sprawdzania wiarygodności otrzymywanych danych.

58

Dzięki tym działaniom Komisja uwzględniła większość problemów wykrytych w ramach wcześniejszych analiz sprawozdania³⁶. Na poparcie powyższego: w przeprowadzonych na potrzeby poświadczenia wiarygodności kontrolach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia Trybunał wykrył tylko jeden przypadek nieprawidłowej sprawozdawczości, podczas gdy w ramach kontroli na etapie wdrażania ustalenia tego rodzaju formułowano częściej³⁷.

59

Komisja przyznaje, że utrzymują się pewne problemy, i przedstawia szczegółowe podsumowanie. Inną wartą odnotowania kwestią zidentyfikowaną przez Komisję jest to, że tylko 81% instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym (według kwoty wydatków) zgłosiło swoje koszty zarządzania i opłaty za zarządzanie, mimo że jest to pole obowiązkowe. Niemniej wynik ten stanowi poprawę w stosunku do 64% instrumentów w poprzednim sprawozdaniu. W ramce 4 przedstawiono wybrane istotne problematyczne kwestie związane z jakością danych, na które Komisja zwróciła uwagę w sprawozdaniu, a następnie ustalenia Trybunału z niniejszej kontroli.

60

Oprócz sprawozdania zawierającego podsumowanie danych DG REGIO zamieściła w swoich rocznych sprawozdaniach z działalności za lata 2018 i 2019 tabelę przedstawiającą wydatki w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w podziale na PO wraz z korektami Komisji³⁸. W przypadku jednego programu operacyjnego w sprawozdaniu wykazano o 4,2 mld euro więcej niż wyniosły rzeczywiste wydatki w ramach instrumentu zadeklarowane w momencie zamknięcia. Był to błąd pisarski w sprawozdaniu i nie miał on wpływu na kwotę do wypłacenia w momencie zamknięcia, ale w rezultacie przedstawiona kwota wydatków w ramach instrumentu finansowego objętego zarządzaniem dzielonym EFRR wyniosła 19 mld euro zamiast 14,8 mld euro (zawyżona o 28%).

Przeprowadzona przez Komisję ocena końcowych danych dotyczących wdrożenia nie dostarczyła przydatnych informacji na temat dwóch kluczowych wskaźników

61

W końcowym sprawozdaniu zawierającym podsumowanie danych przedstawiono również końcową analizę Komisji dotyczącą wyników instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym (zob. tabela 10).

Wskaźniki wydatkowania	Opłaty za zarządzanie
Wskaźniki na szczeblu UE i w podziale na państwa członkowskie. Wskaźniki mogą być również obliczane według obszarów tematycznych (przedsiębiorstwa, rozwój obszarów miejskich itp.) oraz dla każdego pojedynczego funduszu. Nie podano ogólnych wskaźników dla poszczególnych rodzajów produktów (pożyczki, gwarancje, kapitał własny). Analiza obejmuje zmiany wskaźnika wydatkowania oraz informacje na temat wartości odstających wskazujących na niskie i wysokie wskaźniki wydatkowania. Wskaźnik wydatkowania na szczeblu UE: 93%. Duże zróżnicowanie, od 60% w Hiszpanii do pełnego wypłacenia w czterech państwach członkowskich.	Dane dostępne na poziomie UE oraz w podziale na państwa członkowskie, poszczególne fundusze, obszary tematyczne i rodzaje produktów. Analiza obejmuje wskaźnik kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie za okres i średnią roczną, zgodność z progami regulacyjnymi, porównanie według rodzaju produktu i porównanie instrumentów z funduszem zarządzającym z instrumentami ustanowionymi jako fundusze szczegółowe. Wskaźnik kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie na poziomie UE: wskaźnik za okres wyniósł 6,7% wkładów z PO do instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym i 9,1% inwestycji z tychże instrumentów na rzecz odbiorców końcowych; średni wskaźnik roczny wyniósł 1,26% wkładów z PO do tychże instrumentów.
Dźwignia finansowa	Ponowne wykorzystanie środków / efekt rotacji
Dostępne są ograniczone dane dotyczące dźwigni finansowej, ponieważ zgodnie z rozporządzeniem nie są one wymagane w okresie programowania 2007–2013. Komisja zwróciła się o podanie tych informacji jako opcjonalnych. Analiza przedstawiona w sprawozdaniu opiera się na bardzo ograniczonych danych i obejmuje omówienie wpływu na efekt dźwigni finansowej – rodzaj produktu i polityczny zamiar uwzględnienia nieoptymalnych sytuacji rynkowych. Jak uznała Komisja, tych ograniczonych informacji dostarczonych dobrowolnie nie można uznać za reprezentatywne.	Wytyczne dotyczące zamknięcia zawierały wymóg dostarczenia przez instytucje zarządzające danych na temat zasobów zwróconych do wykorzystania w kolejnym okresie (zasoby nadwyżkowe). Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem jednego przedstawiły informacje na temat zasobów zwróconych / do zwrotu. Kwotę zasobów nadwyżkowych dostępnych do ponownego wykorzystania oszacowano na 8,5 mld euro. Nie uzyskano informacji o osiągniętym w obrębie danego okresu efekcie rotacji, w związku z czym nie poddano ich analizie.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie sprawozdania Komisji zawierającego podsumowanie danych na dzień 31 marca 2017 r.

62

Bilans Komisji dotyczący wdrożenia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym jest pozytywny. Komisja wskazuje na:

• stałe postępy w zakresie wydatkowania środków; odnotowuje wzrost wynoszący około 20% w okresie od 31 grudnia 2015 r. do 31 marca 2017 r. oraz końcowy wskaźnik wydatkowania wynoszący 93%;
• średnie roczne koszty zarządzania i opłaty za zarządzanie w wysokości 1,26%, poniżej pułapu regulacyjnego;
• 8,5 mld euro zasobów nadwyżkowych, które mają być ponownie wykorzystane;
• wzrost liczby utworzonych miejsc pracy.

63

W końcowym sprawozdaniu zawierającym podsumowanie danych nie przedstawiono przydatnych informacji na temat następujących dwóch wskaźników:

• Dźwignia finansowa: Ponieważ informacje na temat dźwigni finansowej były fakultatywne, uzyskane dane nie były reprezentatywne. Komisja zauważyła, że na podstawie uzyskanych ograniczonych i niereprezentatywnych informacji można było zaobserwować znaczne różnice między poszczególnymi instrumentami w zakresie osiąganej dźwigni finansowej. Trybunał nie zgadza się z wnioskiem Komisji, że „uzyskane rezultaty sugerują, że [instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym] […] są w stanie uruchomić środki, które są co najmniej dwukrotnie wyższe niż środki z funduszy strukturalnych dostępne w programach”, ponieważ nie było wystarczających informacji na poparcie tego ogólnego wniosku.
• Efekt rotacji w obrębie danego okresu: Komisja uzyskała i przeanalizowała informacje na temat zwróconych zasobów, które miały być ponownie wykorzystane do podobnych celów (zasoby nadwyżkowe), lecz nie na temat tego, czy w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym można było ponownie wykorzystać zasoby w danym okresie (efekt rotacji w obrębie danego okresu). W swoim przeglądzie danych Trybunał wskazuje, że w ramach około 10% z 981 funduszy szczegółowych można było ponownie wykorzystać środki w ograniczonym stopniu przed zamknięciem.

64

W wytycznych dotyczących zamknięcia nie nałożono na instytucje zarządzające obowiązku dostarczenia do sprawozdania końcowego danych dotyczących dźwigni finansowej i efektu rotacji w obrębie danego okresu. Wskaźniki te odnoszą się do dwóch z głównych zalet korzystania z instrumentów finansowych w miejsce dotacji, dlatego Trybunał uważa, że były one niezbędne do przeprowadzenia przez Komisję oceny wyników instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym. W ramce 5 przedstawiono informacje na temat dźwigni finansowej i efektu rotacji w siedmiu instrumentach, które Trybunał skontrolował w momencie zamknięcia.

Następstwa powyższych uwag dla okresu 2014–2020

Rozszerzono wytyczne i poprawiono widoczność; obecnie dostępne są informacje na temat obszarów ryzyka

65

W porównaniu z latami 2007–2013 dziesięciokrotnie wzrosła liczba przepisów dotyczących instrumentów finansowych w głównym akcie ustawodawczym dotyczącym polityki spójności. Ponadto istnieją liczne akty delegowane i wykonawcze, których przedmiotem są konkretne zagadnienia dotyczące instrumentów finansowych. W rezultacie znaczna część informacji zawartych w wytycznych na lata 2007–2013 pojawia się obecnie w prawodawstwie. Przepisy te są uzupełnione 16 dokumentami zawierającymi wytyczne poświęconymi zagadnieniom związanym z instrumentami finansowymi.

66

Chociaż ocena wytycznych dotyczących zamknięcia w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 nie wchodzi w zakres niniejszej kontroli, dokonany przez Trybunał pobieżny przegląd wskazuje, że nie zostały one jeszcze zaktualizowane w celu zwrócenia uwagi na szczególne czynniki ryzyka oparte na błędach wykrytych dotychczas na etapie wdrażania przez Trybunał, Komisję i instytucje audytowe. Trybunał uważa, że przekazanie tych informacji organom wdrażającym programy byłoby pomocne w ukierunkowaniu ich prac weryfikacyjnych i audytowych.

67

Nadal utrzymują się pewne problemy, na przykład wiele instytucji audytowych wciąż kontroluje zaliczki na poczet instrumentów finansowych, a nie rzeczywiste wydatki, co może z dużym prawdopodobieństwem doprowadzić do niedoszacowania poziomów błędu rezydualnego. Komisja przyjęła zalecenie Trybunału dotyczące tego uchybienia i przedstawiła instytucjom audytowym wytyczne dotyczące postępowania z zaliczkami³⁹. Ponadto nastąpiła poprawa w tej kwestii w odniesieniu do okresu po 2020 r., ponieważ zgodnie z obecnym projektem przepisów będzie obowiązywała pojedyncza płatność zaliczkowa (w przypadku pierwszej raty), a kolejne raty będą uzależnione od rzeczywistych wydatków.

Rozwiązano problem ograniczeń regulacyjnych w zakresie uprawnień instytucji audytowych

68

W przepisach dotyczących okresu programowania 2014–2020 początkowo przewidziano podobne do wcześniejszych ograniczenia dla instytucji audytowych w przypadku instrumentów zarządzanych przez grupę EBI. Po wykryciu błędów związanych z tymi ograniczeniami w ramach poświadczenia wiarygodności za 2017 r. Trybunał zalecił, aby Komisja zapewniła stosowne rozwiązania dotyczące audytu instrumentów finansowych zarządzanych przez grupę EBI⁴⁰. Trybunał zwrócił się do Komisji o określenie minimalnych warunków dla zobowiązań w ramach uzgodnionych procedur do zagwarantowania wiarygodności.

69

W związku z tym Komisja zmieniła odpowiednie przepisy w rozporządzeniu (UE) nr 1303/2013⁴¹ („rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów”), przedstawiła wzór sprawozdania z audytu dla audytorów zewnętrznych zawierający minimalne wymogi w zakresie zapewnienia wystarczającej pewności⁴² oraz powierzyła instytucjom audytowym zadanie przeprowadzania audytów systemu i operacji na poziomie pośredników finansowych⁴³. Wszystkie programy realizowane w ramach inicjatywy na rzecz MŚP ustanowione przed 2 sierpnia 2018 r., czyli sześć obecnie istniejących, są wyłączone z tych zmian⁴⁴. Począwszy od roku obrachunkowego 2018/2019 grupa EBI dobrowolnie rozszerzyła stosowanie sprawozdań dotyczących „wystarczającej pewności” na wszystkie programy inicjatywy na rzecz MŚP.

70

Dzięki wspomnianym wyżej działaniom udało się w odpowiedni sposób rozwiązać ten problem. Trybunał podkreśla, że rozwiązania te pozwoliły skutecznie poprawić proces zapewnienia wiarygodności wydatków w ramach instrumentów finansowych.

Większość uchybień, które Trybunał wykrył w pracach instytucji audytowych, została uwzględniona w wytycznych Komisji na lata 2014–2020

71

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja przedstawiła wytyczne odnoszące się do większości uchybień stwierdzonych przez Trybunał w pracach instytucji audytowych⁴⁵ (zob. pkt 33–39). W wytycznych tych nałożono na instytucje audytowe wymóg, aby w swoich rocznych sprawozdaniach audytowych przedstawiały następujące informacje dotyczące konkretnie instrumentów finansowych:

• informacje o kontrolach tematycznych z kilkoma sugerowanymi obszarami tematycznymi oraz wyjaśnienie, jeśli audyty te nie zostały przeprowadzone;
• opis konkretnych niedociągnięć wykrytych podczas audytów systemu oraz podjętych w ich następstwie działań naprawczych;
• przeprowadzone prace oraz szczegółowy opis stwierdzonych nieprawidłowości, w tym opis środków naprawczych;
• zapewnienie wiarygodności instrumentów wdrażanych przez grupę EBI lub inne międzynarodowe instytucje finansowe;
• weryfikacje przestrzegania nowych zasad dotyczących płatności ratalnych w odniesieniu do instrumentów finansowych;
• podejście do stratyfikacji w odniesieniu do subpopulacji takich jak instrumenty finansowe.

72

W 2018 r. po raz pierwszy instytucje audytowe zgłosiły nieprawidłowości, które wykryły podczas audytu operacji na potrzeby rocznego sprawozdania audytowego za rok 2016–2017, stosując wspólną typologię uzgodnioną i wspólnie stosowaną przez Komisję i państwa członkowskie. Typologia ta obejmuje 16 podkategorii błędów dotyczących instrumentów finansowych. W wytycznych określono również, że instytucje audytowe powinny sprawdzić, w ramach kontrolowanej próby, czy kwoty wkładów z programu wypłacone na rzecz instrumentów finansowych są uzasadnione dostępnymi informacjami pochodzącymi od instytucji zarządzających i certyfikujących, a także powinny sprawdzić ścieżkę audytu.

73

W celu wyeliminowania pozostałych uchybień w pracach instytucji audytowych grupa robocza składająca się z przedstawicieli Komisji i instytucji audytowych przedstawiła na spotkaniu technicznym w grudniu 2019 r. dokument pt. „Reflection Paper on Audit Documentation”. Dokument ten zawiera wytyczne dla audytorów dotyczące dokumentacji audytowej i praktyk w zakresie ścieżki audytu mających zastosowanie przy wypełnianiu list kontrolnych i dokumentowaniu pracy, z odniesieniami do ram regulacyjnych i międzynarodowych standardów kontroli. Wytyczne te mają również zastosowanie do audytów instrumentów finansowych.

Prawdopodobieństwo wystąpienia problemów dotyczących kwalifikowalności instrumentów dla MŚP jest mniejsze

74

W okresie programowania 2014–2020 zmniejszyło się prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji – z którą Trybunał spotkał się wcześniej – by z instrumentu finansowego, który miał zapewniać wsparcie przede wszystkim MŚP, większość środków trafiła do dużych przedsiębiorstw. W przepisach wprowadzono fundusze dla inicjatywy na rzecz MŚP, które są instrumentami finansowymi przeznaczonymi wyłącznie do finansowania MŚP. Rozszerzono również zakres tematyczny instrumentów finansowych, umożliwiając wsparcie na rzecz przedsiębiorstw innych niż MŚP w obszarach badań i rozwoju, efektywności energetycznej i w innych sektorach.

Niepewność może wpłynąć na skuteczne zamknięcie instrumentów finansowych

75

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 pomimo corocznego zatwierdzania zestawień wydatków problemy dotyczące legalności i prawidłowości można rozwiązać dopiero na późniejszym etapie, za sprawą rocznych i wieloletnich kontroli zgodności. W sprawozdaniu rocznym za 2018 r. Trybunał odniósł się do niejasności dotyczących uprawnień instytucji audytowych w przypadku zamknięcia okresu programowania 2014–2020⁴⁶.

76

W odniesieniu do zamknięcia PO na lata 2014–2020 w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nałożono na państwa członkowskie wymóg przedłożenia sprawozdania końcowego z realizacji każdego PO, nie określając jednocześnie jego dokładnej treści i daty przedłożenia⁴⁷, jak w przypadku rocznych sprawozdań z realizacji⁴⁸. Ponadto w większości przepisów regulujących zamknięcie programów na lata 2014–2020 założono, że końcowa ocena kwalifikowalności kosztów zadeklarowanych w odniesieniu do niektórych operacji, w tym instrumentów finansowych, jest przeprowadzana dopiero na późniejszym etapie, tj. zazwyczaj przy zamknięciu⁴⁹. W przypadku instrumentów finansowych instytucje audytowe mogą przeprowadzić audyt części poniesionych wydatków przed zamknięciem na podstawie wymogów zawartych w przepisach w celu odblokowania drugiej i kolejnych transz w ramach instrumentu⁵⁰.

77

Inaczej niż w przypadku oceny rocznych zestawień wydatków w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nie określono w wystarczającym stopniu funkcji pełnionej przez organy wdrażające programy w procesie zamknięcia. Nie wskazano też prac wymaganych do ponownej oceny i skorygowania wpływu ewentualnych kosztów niekwalifikowalnych na poziomy błędu rezydualnego w odnośnych latach. Obecnie w przepisach brak jest wyraźnego wymogu, aby państwa członkowskie przedkładały końcowy zestaw zestawień wydatków za dany okres w momencie zamknięcia ani aby instytucje audytowe zapewniały wiarygodność w odniesieniu do całkowitych wydatków za ten okres, zgodnie z wymogiem zawartym w końcowym sprawozdaniu audytowym za lata 2007–2013⁵¹. Z rozporządzenia nie wynika też jasno, czy ostatni zestaw rocznych zestawień wydatków powinien obejmować, w takiej czy innej formie, ostateczną ocenę kwalifikowalności w momencie zamknięcia kwot wypłaconych na rzecz instrumentów finansowych. W związku z tym istnieje ryzyko, że w przypadkach, w których przepisy opóźniają ocenę do czasu zamknięcia, prace audytowe przeprowadzone w celu zapewnienia ostatecznej kwalifikowalności wydatków będą niewystarczające lub nie będą prowadzone wcale.

78

Zdaniem Trybunału ta niepewność prawna może wpłynąć na zdolność państw członkowskich do przeprowadzania niezbędnych kontroli, ponieważ okres przechowywania dokumentów może wygasnąć, jeżeli niektóre zadania pozostaną do wykonania po zakończeniu ostatniego roku obrachunkowego (30 czerwca 2024 r.).

79

W swoim sprawozdaniu rocznym za 2018 r. Trybunał zalecił, aby Komisja wyjaśniła te aspekty w odpowiednim czasie (i nie później niż w grudniu 2022 r.), tak aby państwa członkowskie rozumiały, czego Komisja oczekuje od nich w związku z zamknięciem programów na lata 2014–2020⁵². Do tej pory Komisja odniosła się do części tego zalecenia. W 2019 r. opracowała pakiet dotyczący metodyki audytu instrumentów finansowych, który zawiera instrukcje dla instytucji audytowych dotyczące uzyskiwania pewności co do kwalifikowalności całkowitych wydatków w momencie zamknięcia. Ta metodyka audytu jest obecnie aktualizowana. Komisja kończy również prace nad projektem wytycznych dotyczących zamknięcia, w tym dla instrumentów finansowych. Zarówno zaktualizowana metodyka, jak i wytyczne dotyczące zamknięcia mają zostać opublikowane w 2021 r.

Kontynuowane są wysiłki na rzecz zapewnienia wiarygodności danych, a dodatkowe dane dotyczące dźwigni finansowej i ponownego wykorzystania środków pozwalają na lepszą ocenę

80

W okresie programowania 2014–2020 usprawnienia w zakresie sprawozdawczości dotyczącej instrumentów finansowych zostały uwzględnione bezpośrednio w przepisach⁵³. Trybunał zauważa następujące usprawnienia:

• Państwa członkowskie są obecnie zobowiązane do składania Komisji sprawozdań z wdrażania instrumentów finansowych w ramach rocznych sprawozdań z realizacji.
• Model sprawozdawczości przewidziany dla instrumentów finansowych został omówiony z instytucjami zarządzającymi i udostępniono szkolenia online w tej dziedzinie, co pozwoliło stronom odpowiedzialnym za wprowadzanie danych do systemu lepiej zrozumieć sposoby poprawy wiarygodności. Brak znajomości systemu sprawozdawczości przez organy wdrażające programy był jedną z przyczyn problemów z wiarygodnością danych w latach 2007–2013.
• Przewidziany szablon sprawozdawczości dotyczącej instrumentów finansowych obejmuje pola dla wkładów publicznych lub prywatnych na wszystkich szczeblach. Umożliwia to właściwą ocenę osiągniętego poziomu dźwigni finansowej, a ostatnie sprawozdanie na lata 2014–2020 w istocie zawiera szczegółową analizę wskaźnika dźwigni finansowej.
• W sprawozdaniu przedstawiono szczegółowe informacje na temat zasobów zwróconych z inwestycji i ich ponownego wykorzystania (efekt rotacji w obrębie danego okresu).

81

Komisja zauważa jednak w swoim sprawozdaniu zawierającym podsumowanie danych na dzień 31 grudnia 2018 r., że w danych nadal występują pewne luki i niespójności oraz że wciąż można poprawić jakość. Taki stan rzeczy wynika po części z faktu, że sprawozdanie uległo zmianie i od organów wdrażających programy wymaga się przedstawienia większej ilości informacji. Trybunał zauważa, że te problematyczne kwestie są stosunkowo nieznaczne i trwa ich rozwiązywanie.

82

Jednym z aspektów sprawozdania zawierającego podsumowanie danych, którego nie można poprawić, jest fakt, że nie zawiera ono potwierdzenia kwot wydatków kwalifikowalnych. Ponieważ publikacja sprawozdania następuje w ciągu roku od zakończenia danego okresu, instytucje audytowe nie mają czasu na skontrolowanie danych, nie mówiąc już o uwzględnieniu poprawek i korekt wynikających z procesu ostatecznego zamknięcia okresu. W związku z tym sprawozdanie z założenia zachowuje swój wstępny charakter.

Wnioski i zalecenia

83

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdził, że państwa członkowskie i Komisja w dużej mierze podjęły niezbędne kroki w celu sprawdzenia kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia. Komisja i krajowe instytucje audytowe przeprowadziły kontrole, które przyniosły odpowiednie rezultaty. Niektóre błędy pozostały jednak niewykryte, a Komisja nie zajęła się wyeliminowaniem najważniejszego błędu, który w istotny sposób niekorzystnie wpłynął na zamknięcie odnośnego programu operacyjnego.

Wytyczne Komisji na lata 2007–2013 były zasadniczo właściwe, jednocześnie przepisy dotyczące zamknięcia w ramach legislacyjnych na okres 2014–2020 powinny zostać doprecyzowane

84

Jednym z kluczowych elementów udanego procesu zamknięcia jest skuteczność przepisów prawnych i dostępnych wytycznych. Biorąc pod uwagę, że przepisy dotyczące instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013 są bardzo ograniczone, tym większe znaczenie miała jakość wytycznych (pkt 15).

85

Wniosek Trybunału jest następujący – Komisja przedstawiła wymagane wytyczne dotyczące zamknięcia instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w odpowiednim czasie i miały one wystarczająco szczegółowy charakter. Jakość wytycznych miała zasadnicze znaczenie dla prac organów wdrażających programy. Komisja odniosła się do większości obszarów, w których Trybunał wykrył niedociągnięcia na etapie wdrażania (pkt 16–20). Nie uwzględniła jednak oceny statusu MŚP wśród odbiorców końcowych jako szczególnego czynnika ryzyka, mimo że było to kryterium kwalifikowalności w przypadku większości instrumentów. W ramach prowadzonych kontroli Trybunał zidentyfikował błędy w tej dziedzinie (pkt 21).

86

W okresie 2014–2020 większość wytycznych dotyczących instrumentów finansowych została włączona do prawodawstwa, a dodatkowe wsparcie zapewniono za pomocą licznych notatek uporządkowanych według tematów. Niektóre kwestie pozostają jednak problematyczne, przykładowo przyjęte przez niektóre instytucje audytowe podejście polegające na kontrolowaniu zaliczek na rzecz instrumentów finansowych zamiast rzeczywistych wydatków (pkt 65–67).

87

Pomimo udoskonalenia ogólnych wytycznych dotyczących instrumentów finansowych Trybunał uważa, że przepisy prawne dotyczące zamknięcia na lata 2014–2020 są pod jednym względem słabsze niż te na lata 2007–2013. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów nie określa bowiem wystarczająco jasno funkcji pełnionej przez organy wdrażające programy w procesie zamknięcia. Nie wskazano w nim też prac koniecznych do dokonania ponownej oceny i – w razie konieczności – skorygowania wpływu ewentualnych kosztów niekwalifikowalnych na poziomy błędu rezydualnego w odnośnych latach. Nie przewidziano też wyraźnego wymogu, aby instytucje audytowe zapewniały wiarygodność w odniesieniu do całkowitych wydatków za ten okres, tak jak w przypadku okresu 2007–2013. Ma to szczególne znaczenie dla instrumentów finansowych, w przypadku których kwalifikowalność istotnej części wydatków można ocenić dopiero w momencie zamknięcia (pkt 75–78).

88

Trybunał zalecił wyjaśnienie tej kwestii w swoim sprawozdaniu rocznym za 2018 r., a Komisja poczyniła postępy w rozwiązywaniu tego problemu. W 2019 r. przekazała instytucjom audytowym instrukcje dotyczące uzyskiwania pewności co do kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych w momencie zamknięcia. Komisja obecnie aktualizuje te instrukcje, a także finalizuje wytyczne pozwalające państwom członkowskim zrozumieć, jakie są wobec nich oczekiwania, jeśli chodzi o proces zamknięcia (pkt 79).

Zalecenie 1 – Zapewnienie wytycznych dotyczących obszarów ryzyka zidentyfikowanych podczas kontroli Komisji i Trybunału

Aby być zapewnić jak najlepsze przygotowanie do zbliżającego się zamknięcia okresu 2014–2020, Komisja powinna uzupełnić obecne wytyczne dotyczące instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym o szczegółowe porady dla państw członkowskich oparte na najczęstszych błędach wykrytych podczas kontroli Komisji i Trybunału.

Termin realizacji: do końca 2021 r.

Zalecenie 2 – Uzupełnienie niezbędnych wytycznych dotyczących roli i obowiązków instytucji audytowych przy ocenie kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych w momencie zamknięcia

W zaktualizowanej metodyce audytu Komisji i przyszłych wytycznych dotyczących zamknięcia powinny znaleźć się skierowane do instytucji audytowych niezbędne instrukcje dotyczące zapewnienia wiarygodności w odniesieniu do kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych w momencie zamknięcia. Komisja powinna również aktywnie zachęcać instytucje audytowe do przestrzegania tych wytycznych w uzupełnieniu do przepisów, tak aby zamknięcie programów przebiegało w oparciu o bardziej rygorystyczne standardy.

Termin realizacji: do końca 2022 r.

Instytucje audytowe przeprowadziły większość niezbędnych weryfikacji, ale niektóre błędy pozostały niewykryte, co czasami prowadziło do uwzględnienia wydatków niekwalifikowalnych

89

Przedłużenie okresu kwalifikowalności dla wypłat o 15 miesięcy pozwoliło wypłacić odbiorcom końcowym dodatkową kwotę w wysokości około 2,6 mld euro, co oznacza wzrost wskaźnika wydatkowania z 75% do 93% w okresie programowania 2007–2013 (pkt 26–27). Jednocześnie przedłużenie to stworzyło problemy dla instytucji audytowych, które często nie były w stanie ująć wszystkich wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w swoich audytach przed zamknięciem. Spowodowało to ograniczenia zakresu audytów i konieczność przeprowadzenia dodatkowych prac po dniu 31 marca 2017 r. w celu zakończenia pozostałych weryfikacji (pkt 28–31).

90

Na prace instytucji audytowych wpływ miało również ograniczenie ich uprawnień do kontroli funduszy zarządzających instrumentów zarządzanych przez grupę EBI. W tych przypadkach większość instytucji audytowych nie przeprowadziła prac na żadnym poziomie i polegała jedynie na pracach zewnętrznego niezależnego audytora grupy EBI, które miały ograniczony zakres i nie mogły dać żadnej pewności co do kwalifikowalności wydatków poniesionych w ramach instrumentu finansowego (pkt 22–25).

91

To samo ograniczenie występowało na początku okresu programowania 2014–2020. Błędy, które Trybunał wykrył podczas swoich kontroli, i wynikające z nich zalecenia doprowadziły do zmian legislacyjnych, a sytuacja została w większej mierze skorygowana. Zakres prac audytora zewnętrznego został rozszerzony w celu zapewnienia wiarygodności, a grupa EBI dobrowolnie zobowiązała się do stosowania nowych zasad w przypadkach nieobjętych przepisami (pkt 68–70).

92

Ogólnie rzecz biorąc, instytucje audytowe wykonały niezbędne prace w celu zweryfikowania kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym w momencie zamknięcia, obejmując całą populację i uwzględniając problematyczne kwestie. Główne odnotowane przez Trybunał uchybienia to (pkt 32–40):

• niewłaściwa dokumentacja prac audytowych;
• zakres, w jakim przeprowadzono niektóre weryfikacje kwalifikowalności w obszarach wysokiego ryzyka, takich jak status MŚP i zamówienia publiczne;
• niespójne informacje dotyczące wykonanych prac, wymagające szeroko zakrojonych działań następczych ze strony Komisji w celu ich wyjaśnienia;
• kontrole tematyczne nie były przeprowadzane systematycznie lub nie były przeprowadzane tuż przed zamknięciem bądź w momencie zamknięcia;
• niektóre błędy nie zostały wykryte, na co wskazują błędy ujawnione przez Komisję i Trybunał.

93

W latach 2014–2020 niektóre z tych uchybień zostały usunięte dzięki obszernym przepisom zawartym w prawodawstwie i wytycznym Komisji. Aby zaradzić pozostałym uchybieniom, w dokumencie opracowanym pod koniec 2019 r. przez przedstawicieli Komisji i instytucji audytowych przedstawiono wytyczne dotyczące kwestii związanych z dokumentacją kontrolną i ścieżką audytu, które mają również zastosowanie do audytów instrumentów finansowych (pkt 71–73).

Komisja odniosła się do istotnych kwestii i zastosowała odpowiednie korekty, z wyjątkiem przypadku największego błędu

94

Komisja dokonała szczegółowego przeglądu wszystkich pakietów zamknięcia i systematycznie przeprowadzała dodatkowe kontrole w celu zweryfikowania kwalifikowalności wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym (pkt 41–44). W wyniku tych prac instytucje wdrażające programy otrzymały formalne uwagi wymagające zapewnienia wiarygodności, wyjaśnień lub dodatkowych prac. Obszary wysokiego ryzyka, takie jak stosowanie właściwego mnożnika do wydatków z funduszu gwarancyjnego, były ściśle monitorowane. Nałożono też odpowiednie korekty (pkt 45–50).

95

Ogólnie rzecz biorąc, w ramach prac związanych z zamknięciem Komisja wykryła wydatki niekwalifikowalne i sformułowała ustalenia. Odrzuciła jednak najistotniejsze ustalenie, które wynikało z jednej z kontroli Trybunału. Komisja zaakceptowała kwalifikowalność instrumentu finansowego objętego zarządzaniem dzielonym, w ramach którego zainwestowano prawie 80% zatwierdzonej całkowitej wartości pożyczek w przedsiębiorstwa niebędące MŚP, mimo że w przepisach określono, że aby instrument finansowy był kwalifikowalny, powinien przede wszystkim finansować MŚP (pkt 51). Wystąpienie tej sytuacji jest mniej prawdopodobne w latach 2014–2020, ponieważ w przepisach wprowadzono instrumenty finansowe przeznaczone wyłącznie do finansowania MŚP. Rozszerzono również zakres tematyczny instrumentów finansowych, umożliwiając wsparcie dla przedsiębiorstw innych niż MŚP (pkt 74).

Wiarygodność sprawozdawczości poprawiła się z biegiem lat, ale dane w końcowym sprawozdaniu z realizacji nie były ostateczne, a brak informacji na temat dwóch istotnych wskaźników skutkował niepełną oceną

96

W sprawozdaniu końcowym Komisji za lata 2007–2013 przedstawiono dane wprowadzone do systemu sprawozdawczego przez instytucje zarządzające do 31 marca 2017 r., zgodnie z wymogami zawartymi w przepisach. Były to dane wstępne, nieobejmujące poprawek i korekt wynikających z późniejszych prac związanych z zamknięciem, które to prace doprowadziły do zmniejszenia kwalifikowalnych wydatków w ramach instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym o 730 mln euro (5%). Chociaż podejście to może wydawać się rozsądne, ponieważ sprawozdanie jest przeznaczone do wykorzystania w odpowiednim czasie przez różne zainteresowane strony oceniające sukces instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, to jednak wobec braku wymogu prawnego Komisja nie zaktualizowała sprawozdania, tak aby przedstawiało ostateczne dane (pkt 52–56).

97

Wiarygodność danych w sprawozdaniu końcowym poprawiła się w stosunku do poprzednich wersji. Wynikało to ze starań poczynionych przez Komisję w wytycznych dotyczących sprawozdawczości oraz z jej własnych prac nad jakością danych (pkt 57 i 58). Niemniej – jak przyznaje Komisja w sprawozdaniu – nadal utrzymywały się pewne problemy w zakresie wiarygodnością (pkt 59–60).

98

Komisja pozytywnie oceniła wdrożenie instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym, zwracając uwagę na kilka czynników, takich jak końcowy wskaźnik wydatkowania wynoszący 93%, średnie koszty zarządzania poniżej pułapu regulacyjnego oraz 8,5 mld euro w zasobach nadwyżkowych (pkt 61 i 62). W kontekście ograniczonego zakresu i niereprezentatywności informacji uzyskanych na temat zdolności tych instrumentów do przyciągania dodatkowych inwestycji oraz ponownego wykorzystania środków w obrębie danego okresu Trybunał uważa, że istnieje luka w ocenie, zważywszy że są to dwie z głównych zalet korzystania z instrumentów finansowych w miejsce dotacji. W związku z tym nie ma wystarczających dowodów na poparcie wniosku Komisji, zgodnie z którym „uzyskane rezultaty sugerują, że [instrumenty finansowe objęte zarządzaniem dzielonym] […] są w stanie uruchomić środki, które są co najmniej dwukrotnie wyższe niż środki z funduszy strukturalnych dostępne w programach” (pkt 63 i 64).

99

W odniesieniu do lat 2014–2020 wprowadzono znaczące ulepszenia w strukturze sprawozdawczości, w tym szerszą sprawozdawczość w zakresie kosztów zarządzania i opłat za zarządzanie oraz włączenie analiz dotyczących dźwigni finansowej i ponownego wykorzystania funduszy w obrębie danego okresu. Pozostałe problemy związane z wiarygodnością danych są względnie mniej istotne i trwa ich rozwiązywanie. Ponieważ jednak sprawozdanie publikowane jest w ciągu roku od zakończenia danego okresu, z założenia zachowuje ono swój wstępny charakter (pkt 80–82).

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy członkini Trybunału Obrachunkowego Iliana Ivanova, w Luksemburgu w dniu 17 marca 2021 r.

Załącznik

Załącznik I – Sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego obrazujące znaczenie prac weryfikacyjnych w momencie zamknięcia dotyczących instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym

1. Sprawozdanie roczne za 2015 r. – Trybunał zalecił (rozdział 6, zalecenie 5), aby Komisja dopilnowała, by wszystkie wydatki związane z instrumentami finansowymi objętymi zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013 były odpowiednio wcześnie uwzględniane w deklaracjach zamknięcia, aby umożliwić instytucjom audytowym przeprowadzenie kontroli.
2. Sprawozdanie roczne za 2016 r. – Trybunał stwierdził, że błędy wykryte w sprawozdaniu Komisji z realizacji prowadzą do zawyżania wyników i – o ile nie zostaną skorygowane – mogą sztucznie zwiększać zadeklarowaną kwotę wydatków kwalifikowalnych w momencie zamknięcia, zwłaszcza w przypadku funduszy gwarancyjnych. Z tego względu Trybunał zalecił, aby Komisja zwróciła na to szczególną uwagę w momencie zamknięcia [pkt 6.25 i 6.41 – zalecenie 1 lit. a)].
3. Sprawozdanie roczne za 2017 r. – Trybunał zauważył, że Komisja zaleciła, aby instytucje audytowe przeprowadzały tematyczne kontrole instrumentów finansowych w celu zapewnienia w momencie zamknięcia, że kwoty wypłacone odbiorcom końcowym zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem. Trybunał stwierdził, że nie wszystkie instytucje audytowe przeprowadzały te kontrole w sposób systematyczny, a w przypadku systematycznych kontroli wykonane prace nie zawsze wystarczały do wykrycia istotnych nieprawidłowości (pkt 6.34 i 6.35).
4. Sprawozdanie roczne za 2018 r. – Trybunał stwierdził, że pomimo istotnych działań podjętych przez Komisję w celu poprawy jakości danych w momencie zamknięcia w sprawozdaniu z realizacji zamknięcia Trybunał nadal wykrył niepoprawne dane, bazując na jednej ze swoich kontroli przeprowadzonych w tym roku (pkt 6.35).
5. Sprawozdanie specjalne nr 2/2012⁵⁴ – W tym sprawozdaniu specjalnym Trybunał zwrócił uwagę, że Komisja będzie w stanie uregulować kwestię nadmiernego kapitału przydzielonego funduszom dopiero w chwili ich zamknięcia (pkt 56).
6. Sprawozdanie specjalne nr 19/2016⁵⁵ – W tym sprawozdaniu specjalnym Trybunał przypomniał, że Komisja może określić całkowitą wartość wydatków kwalifikowalnych dopiero w momencie zamknięcia (ramka 1, s. 30).
7. Sprawozdanie specjalne nr 36/2016⁵⁶ – W tym sprawozdaniu specjalnym Trybunał stwierdził, że w szczególności w przypadku instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym istnieje ryzyko zadeklarowania wydatków niekwalifikowalnych w momencie zamknięcia, i zauważył, że Komisja także określiła to jako obszar ryzyka i przekazała wytyczne instytucjom audytowym (pkt 107, 113 i 141). Trybunał zalecił, aby Komisja zapewniła, by państwa członkowskie wdrażały szczegółowe procedury w celu zweryfikowania kwalifikowalności wydatków związanych z instrumentami finansowymi (zalecenie 7).
8. Sprawozdanie specjalne nr 17/2018⁵⁷ – W tym sprawozdaniu specjalnym Trybunał wskazał szereg niespójnych i niedokładnych danych w końcowym sprawozdaniu z realizacji w odniesieniu do instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym na lata 2007–2013. Trybunał zauważył, że ponieważ nie zakończono jeszcze procesu zamknięcia, Komisja była w stanie zweryfikować wiarygodność danych zastosowanych do zamknięcia PO (pkt 72).

Wykaz akronimów i skrótów

DG EMPL – Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego

DG REGIO – Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej

EFRR – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego

EFS – Europejski Fundusz Społeczny

MŚP – Małe i średnie przedsiębiorstwa

PO – Program operacyjny

Glosariusz

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego – fundusz unijny mający na celu wzmacnianie spójności gospodarczej i społecznej w UE poprzez finansowanie inwestycji, które niwelują nierówności między regionami.

Europejski Fundusz Społeczny – fundusz unijny wspierający tworzenie możliwości kształcenia i zatrudnienia oraz poprawę sytuacji osób zagrożonych ubóstwem.

Grupa EBI – Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Fundusz Inwestycyjny.

Instrument finansowy – wsparcie finansowe z budżetu UE, które przybiera formę inwestycji kapitałowych lub quasi-kapitałowych, pożyczek lub gwarancji bądź innych instrumentów opartych na podziale ryzyka.

Instytucja audytowa – niezależny organ krajowy w państwie członkowskim odpowiedzialny za przeprowadzanie audytów systemów i operacji w ramach unijnego programu wydatkowania.

Instytucja certyfikująca – wyznaczony przez państwo członkowskie organ, którego zadaniem jest poświadczanie poprawności i zgodności deklaracji wydatków i wniosków o płatność.

Instytucja zarządzająca – organ krajowej, regionalnej lub lokalnej władzy publicznej (lub podmiot prywatny) wyznaczony przez państwo członkowskie w celu zarządzania programem finansowanym przez UE.

Końcowe sprawozdanie audytowe – część pakietu zamknięcia przedkładana przez instytucje audytowe w momencie zamknięcia.

Polityka spójności – polityka UE mająca na celu niwelowanie nierówności gospodarczych i społecznych między regionami i państwami członkowskimi poprzez działania na rzecz tworzenia miejsc pracy, konkurencyjności przedsiębiorstw, wzrostu gospodarczego, zrównoważonego rozwoju oraz współpracy transgranicznej i międzyregionalnej.

Poświadczenie wiarygodności – poświadczenie publikowane w sprawozdaniu rocznym Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, zawierające opinię pokontrolną Trybunału na temat wiarygodności unijnych rozliczeń oraz prawidłowości transakcji leżących u ich podstaw.

Rozporządzenie ogólne – zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności na okres programowania 2007–2013, zastąpione na następny okres rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów.

Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów – rozporządzenie zawierające zasady mające zastosowanie do wszystkich pięciu europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Sprawozdanie końcowe z realizacji – część pakietu zamknięcia przedkładanego przez instytucje zarządzające w momencie zamknięcia.

Zamknięcie – rozliczenie finansowe unijnego programu lub funduszu poprzez wypłatę należnego salda na rzecz państwa członkowskiego lub innego państwa będącego beneficjentem lub odzyskanie wypłaconych takiemu państwu środków.

Zarządzanie dzielone – metoda wykonywania budżetu UE, w myśl której – w przeciwieństwie do zarządzania bezpośredniego – Komisja przekazuje pewne zadania państwu członkowskiemu przy równoczesnym zachowaniu ostatecznej odpowiedzialności.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących obszarów polityki i programów UE bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby osiągnąć jak największe oddziaływanie, biorąc przy tym pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę II, której przewodniczy członkini Trybunału Iliana Ivanova i która zajmuje się takimi obszarami wydatków jak inwestycje na rzecz spójności, wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował członek Trybunału Ladislav Balko, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Juan Ignacio Gonzalez Bastero, kierownik; Viorel Cirje, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Adrian Rosca i Borja Martin Simon.

Przypisy

¹ W niniejszym sprawozdaniu, o ile nie wskazano inaczej, termin ten odnosi się wyłącznie do instrumentów finansowych EFRR i EFS w ramach zarządzania dzielonego w okresie programowania 2007–2013.

² Wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem Chorwacji, Irlandii i Luksemburga.

³ Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U. L 210 z 31.7.2006, s. 25).

⁴ Art. 78a rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

⁵ W niniejszym sprawozdaniu, o ile nie wskazano inaczej, termin ten odnosi się wyłącznie do zamknięcia programów operacyjnych w okresie programowania 2007–2013.

⁶ Art. 78 ust. 6 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

⁷ Zob. pkt 4.36 sprawozdania rocznego Trybunału za 2010 r.

⁸ Pakiety te obejmują: 1) wniosek o płatność salda końcowego oraz deklarację wydatków zgodnie z art. 61, 78 i 89 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006; 2) końcowe sprawozdanie z realizacji programu zgodnie z art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006; oraz 3) deklarację zamknięcia uzupełnioną końcowym sprawozdaniem audytowym zgodnie z art. 62 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

⁹ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2016.

¹⁰ Sprawozdanie specjalne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nr 36/2016.

¹¹ Art. 44 i 45 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006 i art. 43–46 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. (Dz.U. L 371 z 27.12.2006, s. 1).

¹² W niniejszym sprawozdaniu odniesienia do organów wdrażających programy należy rozumieć jako odniesienia do trzech instytucji państw członkowskich wymienionych w pkt 06 powyżej. Organy te mogą mieć charakter krajowy, regionalny lub lokalny.

¹³ Decyzja Komisji C(2015) 2771 final z dnia 30 kwietnia 2015 r.

¹⁴ Dwa kluczowe elementy pakietu zamknięcia. Decyzja Komisji C(2015) 2771 final z dnia 30 kwietnia 2015 r., pkt 5.2 i 5.3 i załącznik VI.

¹⁵ Załącznik VI do decyzji Komisji C(2015) 2771 final z dnia 30 kwietnia 2015 r.

¹⁶ Dokument Komisji pt. „Q&A on the 2007‑2013 programmes closure”.

¹⁷ Przykładem tego są spotkania techniczne z instytucjami audytowymi: 1) spotkanie grupy „Homologues” we wrześniu 2015 r., na którym skupiono się na zamknięciu instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym oraz 2) spotkanie grupy „Homologues” we wrześniu 2016 r.

¹⁸ Art. 62 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

¹⁹ Analiza Europejskiego Trybunału Obrachunkowego dotycząca końcowego sprawozdania Komisji zawierającego podsumowanie danych na dzień 31 marca 2017 r. (zamknięcie).

²⁰ Pkt 6.67 sprawozdania rocznego Trybunału za 2014 r., pkt 6.63 sprawozdania rocznego za 2015 r.

²¹ Procedura uzgodniona między jednostką a stroną trzecią w celu sformułowania faktycznych ustaleń na temat informacji finansowych lub procesów operacyjnych (ISRS 4400). Zob. także załącznik do rocznego sprawozdania z działalności DG REGIO za 2017 r., s. 75.

²² Decyzja Komisji C(2015) 2771 final z dnia 30 kwietnia 2015 r., pkt 3.6. Trybunał informował o tym w pkt 6.52 sprawozdania rocznego za 2014 r. oraz w pkt 6.45 sprawozdania rocznego za 2015 r.

²³ Pkt 42–44 sprawozdania specjalnego Trybunału Obrachunkowego nr 19/2016. Kwota ta opiera się obliczeniach przeprowadzonych przez kontrolerów Trybunału z wykorzystaniem sprawozdań Komisji zawierających podsumowanie danych na dzień 31 grudnia 2015 r. i 31 marca 2017 r.

²⁴ Sprawozdania Komisji zawierające podsumowanie danych na dzień 31 grudnia 2015 r. i 31 marca 2017 r.

²⁵ Decyzja Komisji C(2015) 2771 final z dnia 30 kwietnia 2015 r., załącznik I pkt 4.2 i załącznik VI pkt 11. Zob. także odpowiedzi Komisji na obawy państw członkowskich w tej kwestii w dokumencie Komisji pt. „Q&A on the 2007‑2013 programmes closure”, pytania 88, 93, 98, 99.

²⁶ Europejski Trybunał Obrachunkowy, pkt 6.44–6.50 sprawozdania rocznego za 2017 r. i pkt 6.41–6.50 sprawozdania rocznego za 2018 r.

²⁷ Zob. także pkt 6.46–6.48 sprawozdania rocznego Trybunału za 2018 r.

²⁸ Kontrola tematyczna jest kontrolą podstawowych wymogów regulacyjnych lub obszaru wydatków, w przypadku których uznano, że występujące w nich ryzyko ma charakter systemowy. Kontrole te stanowią uzupełnienie standardowych kontroli systemów.

²⁹ Pkt 6.35 sprawozdania rocznego Trybunału za 2017 r.

³⁰ Roczne sprawozdanie z działalności DG REGIO za 2017 r., pkt A.2.3 i roczne sprawozdanie z działalności DG EMPL za 2017 r., pkt A.2.

³¹ Zob. załącznik I.

³² Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2016 r., rozdział 6, zalecenie 1.

³³ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1310/2011 (Dz.U. L 337 z 20.12.2011).

³⁴ Podsumowanie danych na temat postępów w finansowaniu i wdrażaniu instrumentów inżynierii finansowej na okres programowania 2007–2013, stan na dzień 31 marca 2017 r. (zamknięcie), (EGESIF 17-0014-00, 20.9.2017).

³⁵ Art. 67 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

³⁶ 1) DG REGIO, dokument pt. „Financial Instruments for enterprise support. Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013”, luty 2016 r. 2) Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie specjalne nr 19/2016 pt. „Wykonywanie budżetu UE za pośrednictwem instrumentów finansowych”.

³⁷ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdania roczne za lata 2014–2016, pkt 6.51, 6.43 i 6.25: odpowiednio w pięciu z siedmiu, czterech z siedmiu i czterech z 12 skontrolowanych instrumentów finansowych objętych zarządzaniem dzielonym wykryto problemy ze sprawozdawczością.

³⁸ Roczne sprawozdania z działalności DG REGIO za lata 2018 i 2019, odpowiednio załączniki 10F i 10H.

³⁹ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2016 r., rozdział 6, zalecenie 2 lit. a).

⁴⁰ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2017 r., rozdział 6, zalecenie 1.

⁴¹ Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320).

⁴² Zgodnie z Międzynarodowym Standardem Usług Atestacyjnych (ISAE) 3000 IFAC.

⁴³ Art. 40 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013, zmienionego rozporządzeniem zbiorczym Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 (Dz.U. L 193 z 30.7.2018, s. 1) i rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) 2019/1140 z dnia 3 lipca 2019 r. (Dz.U. L 180 z 4.7.2019, s. 15).

⁴⁴ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2018 r., pkt 6.38.

⁴⁵ Wytyczne dla państw członkowskich (EGESIF 15-0002-04, 19.12.2018) i wytyczne dla państw członkowskich dotyczące audytu zestawień wydatków (EGESIF 15-0016-02, 5.2.2016).

⁴⁶ Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2018 r., pkt 6.68–6.70.

⁴⁷ Art. 50 i 141 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

⁴⁸ Art. 138 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 i art. 63 ust. 7 rozporządzenia finansowego.

⁴⁹ Art. 139 ust. 5 i art. 145 ust. 7 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

⁵⁰ Art. 41 ust. 1 lit. c) rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

⁵¹ Art. 62 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006.

⁵² Europejski Trybunał Obrachunkowy, sprawozdanie roczne za 2018 r., rozdział 6, zalecenie 6.3.

⁵³ Art. 46 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013 i załącznik I do rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 821/2014 z dnia 28 lipca 2014 r. (Dz.U. L 223 z 29.7.2014, s. 7).

⁵⁴ Sprawozdanie specjalne nr 2/2012 pt. „Instrumenty finansowe dla MŚP współfinansowane z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego”.

⁵⁵ Sprawozdanie specjalne nr 19/2016 pt. „Wykonywanie budżetu UE za pośrednictwem instrumentów finansowych – wnioski na przyszłość z okresu programowania 2007–2013”.

⁵⁶ Sprawozdanie specjalne nr 36/2016 pt. „Ocena mechanizmów zamknięcia programów rozwoju obszarów wiejskich i programów w obszarze spójności na lata 2007–2013”.

⁵⁷ Sprawozdanie specjalne nr 17/2018 pt. „Działania Komisji i państw członkowskich podjęte w ostatnich latach programów z okresu programowania 2007–2013 przyspieszyły powolną absorpcję środków, lecz były niewystarczająco skoncentrowane na rezultatach”.

Kalendarium

Wydarzenie	Data
Zatwierdzenie ramowego programu kontroli / rozpoczęcie kontroli	1.7.2020
Oficjalne przesłanie wstępnej wersji sprawozdania Komisji (lub innej jednostce kontrolowanej)	29.1.2021
Przyjęcie ostatecznej wersji sprawozdania po zakończeniu postępowania kontradyktoryjnego	17.3.2021
Otrzymanie oficjalnych odpowiedzi Komisji (lub innych jednostek kontrolowanych) we wszystkich językach	26.3.2021

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2021

PDF	ISBN 978-92-847-5861-6	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/687286	QJ-AB-21-006-PL-N
HTML	ISBN 978-92-847-5885-2	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/66	QJ-AB-21-006-PL-Q

PRAWA AUTORSKIE

© Unia Europejska, 2021.

Polityka Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystywania dokumentów jest realizowana na podstawie decyzji Trybunału nr 6/2019 w sprawie polityki otwartych danych oraz ponownego wykorzystywania dokumentów.

O ile nie wskazano inaczej (np. nie zamieszczono szczegółowych adnotacji o prawach autorskich), treści Europejskiego Trybunału Obrachunkowego będące własnością UE objęte są licencją Creative Commons Uznanie autorstwa 4.0 Międzynarodowe (CC BY 4.0). Oznacza to, że ponowne wykorzystanie jest dozwolone, pod warunkiem że dokumenty zostaną odpowiednio oznaczone i zostaną wskazane dokonane w nich zmiany. W przypadku ponownego wykorzystania niedozwolone jest zmienianie oryginalnego znaczenia albo przesłania dokumentów. Trybunał nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek konsekwencje ponownego ich wykorzystania.

Jeżeli konkretna treść wskazuje na możliwą do zidentyfikowania osobę fizyczną – tak jak w przypadku zdjęć, na których widoczni są pracownicy Trybunału – lub zawiera prace stron trzecich, wymagane jest zweryfikowanie dodatkowych praw autorskich. W takim przypadku uzyskanie zezwolenia na ponowne wykorzystanie określonej treści unieważnia wspomniane wcześniej zezwolenie ogólne. Powinny być w nim wyraźnie opisane wszelkie ograniczenia dotyczące wykorzystania treści.

W celu wykorzystania lub powielenia treści niebędącej własnością UE może być konieczne wystąpienie o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

Oprogramowanie lub dokumenty objęte prawem własności przemysłowej, takie jak patenty, znaki towarowe, wzory użytkowe, znaki graficzne i nazwy, nie są objęte polityką Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w zakresie ponownego wykorzystania i nie jest udostępniana licencja na nie.

Na stronach internetowych instytucji Unii Europejskiej dostępnych w domenie europa.eu zamieszczane są odsyłacze do stron zewnętrznych. Trybunał nie kontroluje ich zawartości i w związku z tym zachęca użytkowników, aby we własnym zakresie zapoznali się z polityką ochrony prywatności i polityką w zakresie praw autorskich obowiązującymi na tych stronach.

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego

Znak graficzny Europejskiego Trybunału Obrachunkowego nie może być wykorzystywany bez uprzedniej zgody Trybunału.

JAK SKONTAKTOWAĆ SIĘ Z UE

Osobiście
W całej Unii Europejskiej istnieje kilkaset centrów informacyjnych Europe Direct. Adres najbliższego centrum można znaleźć na stronie: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

Telefonicznie lub drogą mailową
Europe Direct to serwis informacyjny, który udziela odpowiedzi na pytania na temat Unii Europejskiej. Można się z nim skontaktować:

• dzwoniąc pod bezpłatny numer telefonu: 00 800 6 7 8 9 10 11 (niektórzy operatorzy mogą naliczać opłaty za te połączenia),
• dzwoniąc pod standardowy numer telefonu: +32 22999696,
• drogą mailową: https://europa.eu/european-union/contact_pl.

WYSZUKIWANIE INFORMACJI O UE

Online
Informacje o Unii Europejskiej są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu Europa: https://europa.eu/european-union/index_pl.

Publikacje UE
Bezpłatne i odpłatne publikacje UE można pobrać lub zamówić na stronie: https://op.europa.eu/pl/publications. Większą liczbę egzemplarzy bezpłatnych publikacji można otrzymać, kontaktując się z serwisem Europe Direct lub z lokalnym centrum informacyjnym (zob. https://europa.eu/european-union/contact_pl).

Prawo UE i powiązane dokumenty
Informacje prawne dotyczące UE, w tym wszystkie unijne akty prawne od 1952 r., są dostępne we wszystkich językach urzędowych UE w portalu EUR-Lex: http://eur-lex.europa.eu.

Portal Otwartych Danych UE
Unijny portal otwartych danych (http://data.europa.eu/euodp/pl) umożliwia dostęp do zbiorów danych pochodzących z instytucji i innych organów UE. Dane można pobierać i wykorzystywać bezpłatnie, zarówno do celów komercyjnych, jak i niekomercyjnych.