Instruments financiers de la politique de cohésion à la clôture de la période 2007-2013: les travaux de vérification ont donné de bons résultats dans l'ensemble, mais certaines erreurs subsistent

Synthèse

I

Les instruments financiers ont constitué une méthode relativement nouvelle mais néanmoins importante de financement de la politique de cohésion lors de la période de programmation 2007‑2013. Plus de 1 000 instruments financiers en gestion partagée (IFGP) ont été utilisés dans 25 États membres. Ils ont bénéficié de plus de 16 milliards d'euros de contributions des programmes opérationnels (PO), dont 11 milliards d'euros financés par l'UE par l'intermédiaire du Fonds européen de développement régional et du Fonds social européen. Nos précédents audits concernant ces instruments avaient révélé un certain nombre d'erreurs et de faiblesses dans la mise en œuvre. La Commission avait indiqué que ces insuffisances seraient comblées à la clôture.

II

L'audit objet du présent rapport visait à analyser si les États membres et la Commission avaient pris les mesures nécessaires pour vérifier et évaluer correctement les dépenses liées aux IFGP à la clôture des programmes opérationnels 2007‑2013. Il ne s'agissait pas de fournir une assurance concernant les dépenses finales de 2007‑2013 liées à ces instruments. Si nous avons attendu jusqu'à aujourd'hui pour effectuer un audit et établir un rapport sur ce sujet, c'est parce que le processus de clôture prend beaucoup de temps. Lorsque nous avons commencé nos travaux d'audit en juin 2020, 23 % des PO de la période 2007‑2013 comprenant des IFGP n'avaient toujours pas été totalement clôturés (dont 3 % en raison de problèmes non résolus liés à ce type d'instruments).

III

Comme les instruments financiers ont un rôle encore plus important et un champ d'application encore plus large dans le cadre de la politique de cohésion de la période de programmation 2014‑2020, nos conclusions sur le traitement des dépenses liées aux IFGP de la période 2007‑2013 à la clôture seront pertinentes pour la clôture prochaine de la période 2014‑2020. L'importance globale des instruments financiers s'accroîtra encore lors de la période de programmation 2021‑2027.

IV

Nous avons constaté que les États membres et la Commission avaient en grande partie pris les mesures nécessaires pour vérifier l'éligibilité des dépenses liées aux IFGP à la clôture. La Commission et les autorités d'audit nationales ont effectué des vérifications, qui ont donné des résultats. Malgré cela, nous avons tout de même détecté des erreurs ayant une incidence financière, et ce pour trois des sept instruments que nous avons examinés dans le cadre de nos audits de la légalité et de la régularité réalisés à la clôture.

V

La Commission a pris les mesures nécessaires pour approuver les dépenses finales, à une exception notable près. Elle a considéré comme éligible un instrument financier en gestion partagée dont plus de 80 % des financements ont été décaissés en faveur de grandes entreprises (cotées en bourse pour certaines), au lieu d'être octroyés principalement à des petites et moyennes entreprises comme le prévoit la législation applicable.

VI

La plupart des insuffisances que nous avons relevées, telles que les limitations dont les mandats des autorités d'audit faisaient l'objet, ont été corrigées pour la période 2014‑2020. En ce qui concerne les faiblesses restantes, la Commission est en train de mettre à jour sa méthodologie d'audit des instruments financiers et d'élaborer des orientations sur les pratiques de documentation des audits avec les représentants des autorités d'audit.

VII

Dans notre rapport annuel 2018, nous avons recommandé à la Commission de clarifier les dispositions législatives relatives à la clôture de la période 2014‑2020. Celles-ci ne définissent ni le rôle de chacun des acteurs intervenant dans le processus de clôture ni les travaux qu'il convient d'effectuer pour réévaluer et, le cas échéant, ajuster l'incidence d'éventuels coûts inéligibles sur les taux résiduels pour les années en question. Les autorités d'audit ne sont pas explicitement tenues de fournir une assurance concernant les dépenses globales. Ces omissions revêtent une importance particulière dans le cas des instruments financiers, où l'éligibilité d'une part substantielle des dépenses ne peut être évaluée qu'à la clôture. La Commission est en train de mettre en œuvre notre recommandation et met actuellement la dernière main à des lignes directrices qui doivent permettre aux États membres de comprendre ce qui est attendu d'eux à la clôture.

VIII

Le rapport final de la Commission sur la mise en œuvre des IFGP de la période 2007‑2013 présente les données au 31 mars 2017, date limite de remise des dossiers de clôture par les États membres. Il ne tient pas compte des ajustements et corrections auxquels les travaux de clôture ont donné lieu par la suite. La Commission n'a pas l'intention de publier de rapport actualisé montrant les données définitives après correction. La fiabilité des données figurant dans les rapports d'exécution s'est améliorée au fil des ans et cette tendance semble se maintenir pour les rapports relatifs à la période 2014‑2020.

IX

Le rapport final comporte également une évaluation de la performance des IFGP de la période 2007‑2013. Cette évaluation est toutefois incomplète en raison du manque de données concernant l'effet de levier des financements et leur réutilisation au cours de la même période (effet de renouvellement), qui constituent deux indicateurs utiles et font partie des principaux avantages du recours aux instruments financiers en lieu et place des subventions. Pour la période 2014‑2020, des données relatives à l'effet de levier des financements et à leur réutilisation au cours de la même période sont collectées aux fins des rapports, si bien que l'évaluation de la performance s'est considérablement améliorée.

X

Sur la base de nos conclusions, nous recommandons à la Commission de prendre les mesures ci-après pour les IFGP de la période 2014‑2020.

• Fournir des orientations ciblant les domaines à risque mis en évidence par les audits de la Commission et de la Cour.
• Compléter les orientations requises concernant le rôle et les responsabilités des autorités d'audit en matière d'évaluation de l'éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers à la clôture.

Introduction

Domaine d'audit

01

Dans le cadre de la politique de cohésion de l'UE, les instruments financiers constituent une méthode de mise en œuvre plus récente et une solution de substitution par rapport aux subventions traditionnelles. Ces instruments consistent en une variété de produits financiers (voir tableau 1) conçus pour avoir un caractère renouvelable. Au terme de la période de remboursement convenue, les fonds doivent être réinvestis à des fins similaires afin que les investissements publics aient la plus grande incidence possible.

Prêt	Garantie
«Accord par lequel le prêteur met à la disposition de l'emprunteur une somme d'argent convenue pour le délai convenu et en vertu duquel l'emprunteur est tenu de rembourser ladite somme dans le délai convenu.» Il peut s'accompagner de taux d'intérêt inférieurs, de périodes de remboursement plus longues ou d'obligations de garantie moindres par rapport aux conditions du marché.	«Engagement écrit d'assumer la responsabilité de tout ou partie de la dette ou de l'obligation d'un tiers ou de l'exécution réussie de ses obligations par ledit tiers en cas d'événement qui déclenche ladite garantie, tel qu'un défaut de paiement sur un prêt.» En principe, les garanties couvrent des opérations financières telles que les prêts.
Participation	Quasi-participation
«Apport de capitaux propres à une entreprise, investis directement ou indirectement en contrepartie de la propriété totale ou partielle de celle-ci, et lorsque l'investisseur de fonds propres peut en outre exercer un certain contrôle sur la gestion de l'entreprise et partager les bénéfices de l'entreprise.» Le rendement financier dépend de la croissance et de la rentabilité de l'entreprise.	«Type de financement se situant entre les fonds propres et les emprunts, de risque plus élevé que la dette de premier rang mais moins élevé que les fonds propres de première catégorie.» Les quasi-participations peuvent être structurées comme de la dette et sont, dans certains cas, convertibles en participations.

Source: FI Compass – Financial Instrument Products.

02

Les instruments financiers peuvent prendre la forme soit de fonds autonomes, soit de fonds spécifiques au sein d'un fonds à participation. Un fonds à participation est en général créé pour gérer plusieurs fonds spécifiques ou différents types de produits. Dans le cadre de la gestion partagée, un fonds à participation ou un fonds spécifique peuvent également bénéficier de contributions de plusieurs programmes opérationnels (PO).

03

Lorsqu'ils sont correctement mis en œuvre, les instruments financiers présentent certains avantages par rapport aux subventions:

• les fonds remboursés peuvent être réutilisés pour de nouveaux projets (effet de renouvellement), ce qui renforce la durabilité;
• l'obligation de rembourser incite fortement les bénéficiaires à mettre en œuvre des projets qui produisent de bons résultats, ce qui rend le soutien de l'UE plus efficace;
• la possibilité de mobiliser des investissements du secteur privé (effet de levier) peut conférer un meilleur rapport coût efficacité au soutien de l'UE.

Importance relative et risques à la clôture

04

À la fin de la période 2007‑2013, il existait 1 058 instruments financiers en gestion partagée (IFGP)¹ répartis entre 25 États membres². Les contributions des PO versées à ces instruments s'élevaient au total à 16,4 milliards d'euros, dont 11,3 milliards d'euros provenant du Fonds européen de développement régional (FEDER) et, dans une moindre mesure, du Fonds social européen (FSE), supervisés respectivement par la direction générale de la politique régionale et urbaine (DG REGIO) et la direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion (DG EMPL) de la Commission.

05

Les contributions financières des PO aux IFGP ont généralement été versées sous la forme d'un paiement unique dès que la structure légale était en place. Conformément aux dispositions du règlement (CE) n° 1083/2006³ (le «règlement général»), les autorités de gestion ont déclaré ces contributions à la Commission en même temps que les dépenses supportées pour les subventions⁴. Pour la clôture⁵, seuls les décaissements en faveur des bénéficiaires finals, les garanties octroyées (y compris les montants engagés) et les coûts et frais de gestion étaient considérés comme éligibles⁶. Les ressources remboursées ou à rembourser à la suite d'investissements éligibles deviennent des «ressources restantes» et doivent être réutilisées par l'État membre à des fins similaires conformément à des règles spécifiques. Elles ne constituent plus des ressources de l'UE.

06

Les responsabilités des autorités des États membres en charge des programmes et celles de la Commission dans le cadre du processus de clôture sont décrites dans le tableau 2.

Autorité	Rôle
Autorité de gestion	Présente le rapport final d'exécution couvrant l'ensemble de la période1.
Autorité de certification	Transmet la demande de paiement du solde final ainsi que l'état final des dépenses2.
Autorité d'audit	Présente à la Commission une déclaration de clôture accompagnée d'un rapport de contrôle final. La déclaration de clôture comporte une évaluation de la validité de la demande de paiement du solde final, ainsi que de la légalité et de la régularité des opérations sous-jacentes couvertes par l'état final des dépenses3.
Commission	Examine les documents présentés par les États membres et émet un avis sur le rapport final d'exécution et sur la déclaration de clôture. Au cours du processus de clôture, clarifie et règle tous les problèmes non résolus liés aux activités de contrôle et d'audit, en effectuant de nouveaux audits et en appliquant des corrections financières le cas échéant. Verse le solde final une fois le processus achevé4.

¹ Article 67 du règlement (CE) n° 1083/2006.
² Articles 61, 78 et 89 du règlement (CE) n° 1083/2006.
³ Article 62, paragraphe 1, point e), du règlement (CE) n° 1083/2006.
⁴ Article 67, paragraphe 4, et article 89, paragraphes 3 et 4, du règlement (CE) n° 1083/2006.

Source: Règlement (CE) n° 1083/2006.

07

Nos audits à l'appui de la déclaration d'assurance relatifs à la période de programmation 2007‑2013 et plusieurs de nos rapports spéciaux ont révélé un certain nombre d'erreurs dans les dépenses liées aux IFGP, ainsi que des faiblesses dans leur mise en œuvre. La Commission a pris acte de ces préoccupations et a indiqué que, conformément à son approche pluriannuelle, elle y répondrait en effectuant des vérifications de l'éligibilité à la clôture. Les risques à la clôture concernent donc la fiabilité des procédures de vérification appliquées par les autorités d'audit et par la Commission.

08

Étant donné que les contributions des programmes aux IFGP ont généralement été versées sous la forme d'une avance unique et que l'éligibilité des montants réellement investis n'a, en général, fait l'objet d'aucun audit au cours de la mise en œuvre, la vérification de l'éligibilité par la Commission et les États membres devait pour l'essentiel être effectuée à la clôture. Nous avons déjà fait état de cette situation dans notre rapport annuel 2010⁷. Une liste d'autres rapports annuels et spéciaux dans lesquels nous avons souligné l'importance des vérifications à la clôture dans ce domaine est fournie à l'annexe I.

Étendue et approche de l'audit

09

L'objectif de l'audit était d'analyser si les États membres et la Commission ont pris les mesures nécessaires pour vérifier et évaluer correctement les dépenses liées aux IFGP à la clôture des PO de la période 2007‑2013. Dans ce contexte, l'audit a été centré sur la manière dont les États membres et la Commission ont vérifié l'éligibilité des dépenses déclarées. Nous avons également examiné comment la Commission a analysé la fiabilité des données dans le rapport final et comment elle a évalué ces données. Nous avons ainsi cherché à déterminer si, en ce qui concerne le traitement des dépenses liées aux IFGP à la clôture:

• la Commission a fourni des orientations pertinentes en temps utile;
• les autorités d'audit ont effectué des vérifications efficaces;
• la Commission a effectué des vérifications efficaces;
• la Commission a évalué les données finales de mise en œuvre afin de tirer des conclusions sur la performance de ces instruments;
• les faiblesses mises en évidence par l'audit objet du présent rapport sont susceptibles d'avoir une incidence sur la clôture des instruments financiers de la période 2014‑2020.

10

Nous avons effectué notre audit sous la forme d'un contrôle documentaire, en exploitant les informations probantes tirées de nos précédents audits des IFGP à la clôture et des travaux de clôture de la Commission elle-même. Plus particulièrement, nous avons recueilli nos éléments probants grâce aux moyens suivants:

• l'examen des sept IFGP que nous avions contrôlés dans le cadre de nos travaux de 2017 et 2018 relatifs à la déclaration d'assurance (l'audit reprend donc les résultats des audits effectués en Allemagne (2), en Espagne (2), en Lituanie, en Pologne et en Suède);
• des entretiens avec des fonctionnaires de la DG REGIO et de la DG EMPL;
• l'analyse d'autres documents de clôture disponibles auprès de la Commission, y compris, par exemple, un échantillon, sélectionné de manière discrétionnaire, de 27 dossiers constitués aux fins de la clôture⁸;
• l'examen du rapport de synthèse final sur les données relatives à la mise en œuvre des IFGP établi par la Commission à la clôture;
• un questionnaire succinct envoyé aux autorités de gestion compétentes pour les sept IFGP susmentionnés afin de compléter les données obtenues au cours des audits.

11

N'entrent donc pas dans le champ de l'audit objet du présent rapport:

• la fourniture d'une assurance concernant les dépenses finales de la période 2007‑2013 liées aux IFGP;
• l'évaluation de la performance des IFGP de la période 2007‑2013 (nous faisons référence aux indicateurs de performance pour décrire l'outil de communication des informations utilisé par la Commission et préciser si celle-ci les a employés dans son évaluation de la performance);
• la fourniture d'une analyse complète du cadre de contrôle et d'assurance de la période de programmation 2014‑2020 relatif aux instruments financiers.

12

Nos constatations et conclusions sont d'actualité, étant donné que les instruments financiers ont un rôle encore plus important et un champ d'application encore plus large dans le cadre de la politique de cohésion de la période de programmation 2014‑2020, dont la clôture définitive approche. Compte tenu des plans actuels de réduction des ressources consacrées à la politique de cohésion, l'importance globale des instruments financiers est encore appelée à s'accroître pendant la période de programmation 2021‑2027.

13

L'audit objet du présent rapport s'inscrit dans le prolongement de ceux que nous avons consacrés à la mise en œuvre des IFGP⁹ et à la conception des procédures de clôture¹⁰, et vient compléter le tableau d'ensemble de ces instruments pour la période 2007‑2013.

14

Si nous avons attendu jusqu'à aujourd'hui pour effectuer un audit et faire rapport sur un sujet se rapportant à la période de programmation 2007‑2013, c'est parce que le processus de clôture prend beaucoup de temps, en raison du caractère pluriannuel des périodes de programmation définies par la Commission. La date limite de présentation des dossiers aux fins de la clôture par les États membres était le 31 mars 2017, mais les travaux de vérification et de validation sont toujours en cours, sept ans après la fin de la période de programmation 2007‑2013 et cinq ans après celle de la période d'éligibilité. Lorsque nous avons commencé nos travaux d'audit en juin 2020, 23 % des PO comprenant des IFGP (soit 44 sur 192) n'avaient toujours pas été totalement clôturés (dont 3 % en raison de problèmes non résolus liés à ce type d'instruments).

Observations

Lignes directrices de la Commission relatives à la clôture des IFGP

La Commission a fourni des orientations adéquates en temps utile, sauf dans un domaine à risque

15

Les dispositions des règlements applicables relatives aux IFGP tenaient en six articles, soit à peine quatre pages au total¹¹. Des orientations supplémentaires, détaillées et fournies en temps utile, étaient nécessaires pour permettre aux autorités en charge des programmes¹² de déterminer correctement à la clôture l'éligibilité des dépenses liées aux IFGP.

16

Les lignes directrices de la Commission relatives à la clôture comportaient des informations spécifiques sur les dépenses liées aux IFGP¹³. Outre des informations détaillées sur les conditions d'éligibilité, elles fournissaient des instructions concernant les thèmes plus complexes que sont les fonds de garantie, les frais de gestion et les intérêts générés. Elles traitaient des exigences en matière d'établissement de rapports, au moyen d'un modèle précisant les informations détaillées requises pour chaque instrument.

17

Les lignes directrices dressaient la liste des éléments devant figurer dans le rapport final d'exécution des autorités de gestion et dans le rapport de contrôle final des autorités d'audit, avec notamment des points spécifiques et détaillés concernant les dépenses liées aux IFGP¹⁴. Elles comportaient également des instructions sur les mesures à prendre par les autorités de gestion et de certification dans la perspective de la clôture et par les autorités d'audit, à la clôture¹⁵.

18

La Commission a répondu à un grand nombre de questions posées par les États membres au sujet de la clôture, y compris 29 questions sur des thèmes liés aux IFGP¹⁶. Dans ses réponses, elle a apporté des précisions sur la plupart des domaines complexes concernant les IFGP, formulé plusieurs recommandations invitant les autorités en charge des programmes à soumettre les dépenses finales bien avant l'échéance du 31 mars 2017, et conseillé aux autorités d'audit d'effectuer des audits thématiques sur ces instruments.

19

En coopération avec les autorités en charge des programmes, la Commission a fourni des orientations supplémentaires relatives à la clôture dans le cadre de sessions de formation et de séminaires¹⁷.

20

Nous avons constaté que les lignes directrices de la Commission relatives à la clôture des IFGP avaient été données en temps utile et traitaient les points requis. Cela était particulièrement important compte tenu du caractère succinct des dispositions relatives aux IFGP dans la législation. Les lignes directrices portaient sur la plupart des thèmes pour lesquels nous avons relevé des insuffisances pendant la phase de mise en œuvre: plafonds concernant les coûts et frais de gestion, précision des informations à communiquer, obligations contractuelles et calcul des dépenses éligibles dans le cas des fonds de garantie.

21

Nous avons toutefois constaté la faiblesse suivante:

• la Commission n'a pas considéré la vérification du statut de petites et moyennes entreprises (PME) des bénéficiaires finals comme un domaine à risque particulier, alors même qu'il s'agissait d'un critère d'éligibilité pour la plupart des instruments. Ce domaine présentait un risque encore plus grand pour les IFGP, la vérification du statut de PME étant effectuée par des intermédiaires financiers (souvent des banques privées et d'autres entités du secteur financier) et non par les autorités de gestion. Comme nous l'indiquons plus loin, nos audits ont permis de relever des erreurs à cet égard (point 35).

Efficacité des travaux de vérification des autorités d'audit à la clôture

Instruments financiers en gestion partagée gérés par le groupe BEI: déclaration de dépenses inéligibles rendue possible par des restrictions du mandat d'audit et des limitations du périmètre de l'auditeur externe

22

La législation applicable a clairement défini les fonctions des autorités d'audit pour la période de programmation 2007‑2013¹⁸. Celles-ci étaient tenues de soumettre à la Commission la déclaration de clôture, accompagnée du rapport de contrôle final et comportant une évaluation de la validité de la demande de paiement du solde final, ainsi qu'une opinion sur la légalité et la régularité des montants figurant dans l'état final des dépenses. Cette évaluation devait reposer sur tous les travaux d'audit réalisés pour la période de programmation.

23

Le groupe BEI a géré environ 11 % des IFGP de la période 2007‑2013, représentant 16 % du montant total des contributions des PO. Dans tous les cas sauf un, il a recouru à un fonds à participation et sélectionné des intermédiaires financiers pour gérer les fonds spécifiques¹⁹. Les autorités d'audit n'ont pas été en mesure d'effectuer des vérifications au niveau de ces fonds à participation en raison des limitations des droits d'accès imposées par le groupe BEI²⁰.

24

Dans la pratique, elles ne disposaient pas non plus d'un mandat d'audit clair permettant d'effectuer des vérifications au niveau d'un fonds ou d'un bénéficiaire final spécifique. La plupart d'entre elles n'ont donc pas réalisé de travaux à l'un ou l'autre de ces niveaux. L'encadré 1 présente deux exemples d'approches différentes appliquées par les autorités d'audit en ce qui concerne les IFGP gérés par le groupe BEI.

25

D'une manière générale, les autorités d'audit se sont uniquement appuyées sur les rapports de l'auditeur externe indépendant du groupe BEI relatifs aux procédures convenues. Ces rapports couvraient un certain nombre de vérifications spécifiques concernant l'établissement et la mise en œuvre des instruments au niveau des fonds à participation. Cependant, du fait de leur caractère limité, aucune assurance ne pouvait en être tirée quant à l'éligibilité des dépenses effectuées au titre de chaque instrument financier.

La prolongation de la période d'éligibilité a augmenté la charge de travail des autorités d'audit et de la Commission

26

Comme nous l'indiquons au point 14, la manière dont la clôture de la période de programmation 2007‑2013 a été pensée par la Commission fait qu'elle dure très longtemps. En 2015, dans ses lignes directrices relatives à la clôture, la Commission a reporté la date limite pour les contributions aux IFGP du 31 décembre 2015 au 31 mars 2017, prolongeant de fait la période d'éligibilité²².

27

Cette prolongation de la période d'éligibilité s'expliquait notamment par le faible taux d'absorption. Les États membres étaient tenus de restituer tous les fonds non utilisés à la Commission à la clôture. Sans cette prolongation, un volume important de fonds serait resté inutilisé, témoin le fait que 2,6 milliards d'euros de dépenses liées aux IFGP ont été effectuées entre le 1^er janvier 2016 et le 31 mars 2017²³. Le taux estimé de décaissement en faveur des bénéficiaires finals a grimpé de 75 % au 31 décembre 2015 à 93 % au 31 mars 2017²⁴.

28

Toutefois, si elle a permis d'améliorer l'absorption des fonds, cette prolongation a posé problème aux autorités d'audit. Le fait que des décaissements au titre des IFGP puissent être effectués en faveur des bénéficiaires finals jusqu'au 31 mars 2017 a restreint la capacité des autorités d'audit à obtenir, avant la date limite de présentation des déclarations de clôture, fixée elle aussi au 31 mars 2017, l'assurance que toutes les dépenses étaient légales et régulières.

29

Dans les lignes directrices relatives à la clôture, la Commission, consciente de ce problème, a vivement recommandé aux autorités de gestion et de certification de soumettre la déclaration finale de dépenses et la demande de paiement du solde final aux autorités d'audit au plus tard le 31 décembre 2016 et non à l'échéance du 31 mars 2017²⁵.

30

Malgré ces recommandations de la Commission, certaines dépenses liées aux IFGP n'ont pas pu être couvertes par les travaux des autorités d'audit aux fins de la déclaration de clôture. La Commission ne connaît pas le montant des dépenses supplémentaires déclarées par les États membres entre le 1^er janvier 2017 et le 31 mars 2017, et il n'a pas été possible de le déterminer sur la base des informations mise à notre disposition pour l'audit.

31

Nous avons examiné cet aspect pour toute une série de PO comprenant des IFGP (27 sur 192 programmes de ce type relevant de la politique de cohésion). Dans 11 cas sur 27, l'étendue des travaux a été limitée par le fait que des dépenses, dont certaines liées aux IFGP, ont été déclarées après la date à laquelle l'autorité d'audit a sélectionné son échantillon final pour la déclaration de clôture. Si ces dépenses ont effectivement été exclues des travaux d'audit présentés dans les dossiers de clôture soumis au 31 mars 2017, elles ont été examinées par la suite dans le cadre de travaux supplémentaires. Cela a nécessité plus de temps et de ressources de la part de la Commission et des autorités d'audit, ce qui a retardé le processus de clôture et l'a rendu moins efficient.

Les autorités d'audit ont effectué la plupart des vérifications nécessaires, mais certaines erreurs n'ont pas été détectées

32

Nous avons commencé à examiner les travaux des autorités d'audit relatifs à la clôture au niveau des opérations dans le cadre de nos travaux à l'appui de la déclaration d'assurance 2017, juste après que les autorités en charge des programmes ont soumis les dossiers de clôture à la Commission. L'encadré 2 présente un aperçu de nos travaux d'audit à la clôture.

33

Dans le cadre de nos sept audits à l'appui de la déclaration d'assurance concernant la clôture des IFGP (voir point 10), nous avons constaté que les listes de contrôle utilisées par les autorités d'audit étaient bien conçues. Elles couvraient les aspects pertinents requis par la législation et par les lignes directrices. Cependant, même si les autorités d'audit ont généralement effectué les vérifications nécessaires, nous avons relevé quelques faiblesses.

34

Les principales faiblesses mises au jour concernent des contrôles d'éligibilité incomplets. Par exemple, lorsque les listes de contrôle imposent à l'auditeur:

• de vérifier si toutes les exigences en matière de marchés publics ont été respectées, les avenants aux contrats doivent également être contrôlés et pris en considération;
• de vérifier si un bénéficiaire final qui déclare être une PME l'est effectivement, tous les critères relatifs au statut de PME doivent être contrôlés, y compris les règles concernant les entreprises liées et partenaires;
• de confirmer l'éligibilité d'un décaissement sur prêt, une évaluation de toutes les annulations et de tous les abandons d'opérations doit être effectuée au moment de l'audit.

35

Nos audits à l'appui de la déclaration d'assurance nous ont permis de relever, pour trois des sept instruments en cause, des cas de bénéficiaires ou de décaissements inéligibles qui n'avaient pas été détectés en raison du caractère incomplet des vérifications effectuées par les autorités d'audit (voir tableau 3).

Erreur décelée	Description
Instrument financier inéligible	L'instrument financier dans son ensemble ne respectait pas la condition d'éligibilité fondamentale qui requiert de financer principalement des PME.
Bénéficiaire inéligible	L'analyse des entreprises liées a montré que le bénéficiaire du prêt n'était pas une PME.
Décaissements inéligibles	Deux prêts considérés comme des décaissements éligibles avaient été annulés bien avant la clôture.
Déclaration incorrecte de fonds réutilisés	Des fonds remboursés par les bénéficiaires finals du premier cycle d'investissements ont été réinvestis et déclarés une seconde fois à la Commission en vue d'un remboursement.

Source: Cour des comptes européenne.

36

Nous avons également relevé des lacunes dans l'utilisation des listes de contrôle (voir tableau 4), à savoir une documentation insuffisante des travaux d'audit effectués ainsi que l'absence de références aux éléments probants recueillis à l'appui des résultats²⁷. Nous n'avons pas pu vérifier les explications fournies par les autorités d'audit en nous fondant sur la documentation de leurs audits et sur les autres éléments probants disponibles.

Erreur décelée	Description
Documentation insuffisante des audits	Les listes de contrôle d'audit précisaient que les coûts et frais de gestion devaient faire l'objet d'un audit complémentaire. La documentation d'audit ne comprenait pas d'éléments probants attestant la réalisation de travaux d'audit supplémentaires ou l'examen de documents complémentaires.
Documentation insuffisante des audits et faiblesses dans les travaux	Les dossiers d'audit ne permettent pas d'établir que les différents tests ont porté sur tous les critères d'éligibilité. Le contrôle du critère «PME» dans le cas d'entités liées à d'autres entités n'a pas toujours été correctement réalisé.
Documentation insuffisante des audits et piste d'audit insuffisante	Les vérifications effectuées n'étaient pas bien documentées dans les listes de contrôle, dans les rapports ou dans d'autres documents. Les références aux documents pertinents faisaient défaut. Les éléments probants n'ont pas été conservés.

Source: Cour des comptes européenne.

37

Globalement, nos travaux à l'appui de la déclaration d'assurance concernant la clôture des IFGP ont fait apparaître neuf erreurs touchant six des sept instruments examinés. Trois de ces erreurs ont eu une incidence financière réduisant le montant des dépenses éligibles à la clôture. Dans un cas, l'erreur a fait passer le risque d'erreur résiduel correspondant au PO au-delà du seuil de signification de 2 %, ce qui a nécessité l'application de corrections financières extrapolées (voir encadré 3 pour plus de précisions).

38

Dans le cadre de l'audit objet du présent rapport, nous avons également examiné les dossiers de clôture ainsi que tous les échanges entre les autorités en charge des programmes et la Commission pour 27 des 192 PO comprenant des IFGP. Nous avons constaté que la plupart des autorités d'audit avaient mené leurs travaux conformément à leurs stratégies d'audit, en tenant compte de la réglementation applicable et des orientations fournies par la Commission. Cependant, les autorités d'audit n'ont pas toutes systématiquement réalisé des audits thématiques²⁸, et les travaux de celles qui l'ont fait n'étaient pas toujours suffisants pour permettre de détecter les irrégularités substantielles²⁹.

39

Nous avons relevé deux faiblesses dans les rapports des autorités d'audit aux fins de la clôture:

• dans certains cas, les informations concernant les travaux effectués sur les dépenses liées aux IFGP étant trop succinctes, les auditeurs de la Commission ont dû demander des précisions supplémentaires, et des versions révisées des rapports ont dû être établies;
• dans certains cas, les informations sur les corrections appliquées aux dépenses liées aux IFGP (montant, type, etc.) n'étaient pas disponibles. Les rapports de contrôle finals que nous avons examinés n'offraient pas tous le même niveau de détail. Les autorités d'audit n'étaient pas tenues de ventiler leurs corrections par type (par exemple erreurs concernant les marchés publics, les aides d'État, les instruments financiers, etc.) et la Commission ne dispose pas de données structurées à ce sujet.

40

D'une manière générale, les autorités d'audit ont effectué les vérifications requises. Toutefois, les faiblesses évoquées ci-dessus ont nui dans une certaine mesure à la fiabilité de leurs travaux, et certaines erreurs n'ont pas été détectées, comme en témoignent les erreurs mises au jour par la Cour et par la Commission.

Efficacité des vérifications de la Commission à la clôture

À la fin de 2020, 19 % des PO comportant des IFGP n'avaient toujours pas été totalement clôturés

41

Après que les autorités des États membres en charge des programmes lui ont soumis leurs dossiers de clôture pour l'échéance réglementaire du 31 mars 2017³⁰, la Commission les a analysés et a répondu dans le délai de cinq mois. Le cas échéant, la Commission a réclamé des informations, demandé d'effectuer des travaux supplémentaires ou formulé des observations dont l'importance et l'incidence financière étaient variables.

42

Les échanges avec les autorités en charge des programmes en vue de régler les problèmes de clôture se sont souvent poursuivis au-delà de l'envoi de la lettre d'observations initiale et sont parfois toujours en cours. Les tableaux 5 et 6 présentent l'état d'avancement au 31 décembre 2020 des travaux de la Commission relatifs à la clôture des PO de la politique de cohésion qui comportaient des IFGP.

État	Fin 2018	Fin 2019	Fin 2020	Pourcentage fin 2020
Clôturés	123	143	156	81 %
Pré-clôturés1	39	32	32	17 %
Ouverts	30	17	4	2 %
Total	192	192	192

¹ La Commission considère qu'un PO est pré-clôturé lorsque la lettre de pré-clôture a été envoyée. Dans la pratique, plusieurs motifs peuvent amener à considérer un PO comme pré-clôturé: si l'un des fonds du PO (par exemple le FEDER) est clôturé, mais pas l'autre (par exemple le FC); dans le cas des PO «monofonds», si tous les montants non contestés ont été versés mais que les montants contestés sont encore ouverts; s'il reste d'autres questions spécifiques en suspens.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

État	Fin 2018	Fin 2019	Fin 2020	Pourcentage fin 2020
PO clôturés	6,73	8,60	9,96	64 %
PO pré-clôturés	4,41	3,75	3,32	21 %
PO ouverts	4,48	3,27	2,34	15 %
Total	15,62	15,62	15,62

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

43

Il ressort des informations que 81 % des PO de la politique de cohésion comportant des IFGP étaient totalement clôturés à la fin de 2020. Ces PO représentaient 64 % des dépenses liées à ce type d'instruments déclarées pour la période. Sur les 36 PO encore ouverts ou pré-clôturés, cinq seulement, tous en Italie, sont concernés par des problèmes non résolus liés aux IFGP.

44

Au cours du processus de clôture, la majorité de ces 36 PO ont fait l'objet, de la part de la Commission, de demandes d'éclaircissements ou de travaux complémentaires en lien avec les IFGP. Cela montre que les retards accusés par la clôture de ces programmes étaient en partie liés aux IFGP, mais c'est aussi révélateur de l'attention que la Commission a portée à ces instruments dans le cadre de ses travaux relatifs à la clôture.

La Commission a traité les questions pertinentes et appliqué les corrections appropriées, sauf dans le cas de l'erreur la plus importante

45

Nous avons examiné les travaux de la Commission concernant 27 dossiers de clôture de PO comportant des IFGP. Les travaux étaient minutieux et la Commission a toujours traité les éléments de dépenses liées aux IFGP, en déterminant les domaines nécessitant une enquête plus poussée, en demandant des éclaircissements et en analysant les réponses apportées. Les points en suspens ont été clôturés un par un, souvent au terme d'échanges approfondis avec les autorités en charge des programmes.

46

Dans de nombreux cas, la Commission a formulé des observations formelles pour réclamer des éclaircissements ou la fourniture d'une assurance. Elle a demandé des travaux supplémentaires aux autorités d'audit lorsque l'étendue des travaux des autorités en charge des programmes était limitée ou qu'il restait des points en suspens.

47

Outre les travaux de contrôle documentaire, la Commission a effectué un certain nombre d'audits relatifs à la clôture des dépenses liées aux IFGP. Les PO couverts par ces audits représentaient près de 10 % du total de ces dépenses.

48

Lors de la période de programmation 2007‑2013, nous avons recommandé à plusieurs reprises à la Commission de porter, au moment de la clôture, une attention particulière aux instruments financiers, domaine dans lequel le risque de dépenses inéligibles était élevé, étant donné la quasi-absence de vérification de l'éligibilité des investissements par les autorités d'audit au cours de la mise en œuvre³¹. Nous avions constaté que c'était pour les fonds de garantie que le risque était le plus élevé, l'utilisation d'un coefficient multiplicateur artificiellement réduit pouvant entraîner une surestimation des dépenses éligibles³².

49

La Commission a suivi notre recommandation et a notamment examiné de près le problème du coefficient multiplicateur pour les fonds de garantie. Lorsqu'elle a appris qu'un État membre avait décidé de calculer ce coefficient selon une approche autre que celle prescrite dans les orientations, elle a donné pour instruction à ses auditeurs d'examiner de près cette question dans leurs travaux relatifs à la clôture.

50

À la suite de ces travaux, la Commission prévoyait à la fin de 2020 d'appliquer des corrections pour un montant de plus de 270 millions d'euros concernant les dépenses éligibles liées aux IFGP relevant de 29 PO. Ces corrections ne sont pas encore toutes définitives. Lorsqu'elles le deviennent, les corrections ont pour effet d'exclure les dépenses de l'instrument et de faire porter leur coût à l'État membre. Le tableau 7 reflète la situation, à la fin de 2020, des corrections appliquées ou proposées par la DG REGIO à la clôture concernant les dépenses liées aux IFGP, tandis que le tableau 8 présente une comparaison avec celles qu'elle a appliquées concernant l'ensemble des dépenses à la clôture.

Type de correction	Montant	Nombre de PO concernés
Utilisation d'un coefficient multiplicateur incorrect pour les fonds de garantie	200,4	5
Erreurs dans la demande de paiement final	31,0	2
Intérêts inéligibles	19,5	2
Erreurs dans la sélection des intermédiaires financiers	5,3	2
Bonifications d'intérêts et primes de garanties inéligibles	2,0	1
Décaissements inéligibles	1,6	1
Autres corrections (ajustements et corrections diverses)	11,3	16
Total	271,1

¹ Fin 2020, la DG EMPL n'avait appliqué aucune correction concernant les IFGP relevant du FSE, lesquels ne représentent toutefois que 5 % des dépenses liées à ce type d'instruments.

Source: Analyse, par la Cour, des dossiers de clôture et des données de la Commission.

	Montant
Dépenses déclarées (toutes sources de financement des PO confondues)	362 231,6
Corrections de la Commission	4 274,5
Pourcentage	1,18 %
Dépenses déclarées – IFGP (toutes sources de financement des PO confondues)	14 828,5
Corrections de la Commission – IFGP uniquement	271,1
Pourcentage	1,83 %

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission.

51

La Commission a appliqué les corrections résultant des constatations ayant une incidence financière issues de nos audits à l'appui de la déclaration d'assurance concernant la clôture des IFGP (voir tableau 3), à une exception près. Or cette exception notable concerne la constatation dont l'incidence financière est la plus importante. Une présentation détaillée de l'erreur significative concernée est fournie dans l'encadré 3.

Rapport de synthèse final sur les données et évaluation de la Commission

Du fait de sa publication précoce, le rapport de synthèse final sur les données ne présente pas les données définitives

52

En réponse à une recommandation formulée dans notre rapport annuel 2010, la Commission a modifié le règlement général en 2011 en introduisant l'obligation d'établir un rapport annuel sur les IFGP³³. Elle a ainsi présenté chaque année un rapport de synthèse sur les données, offrant une vue d'ensemble des progrès réalisés dans la mise en œuvre des IFGP sous la forme de données agrégées et de données par pays. Ce rapport a servi d'outil de surveillance permettant de suivre et d'évaluer la performance.

53

Dans sa sixième et dernière édition pour la période 2007‑2013, le rapport présente les données saisies dans le système de la Commission par les autorités de gestion au 31 mars 2017³⁴. Les données sont fournies à titre purement informatif, étant donné que la vérification et la certification des dépenses éligibles font l'objet d'un processus distinct et plus long qui consiste à analyser et à approuver définitivement les dossiers de clôture, comme indiqué ci-dessus. Les données transmises par les autorités de gestion et compilées ensuite par la Commission aux fins de ce rapport ne sont pas non plus vérifiées par les autorités d'audit.

54

La Commission opère elle-même cette distinction aussi bien dans la synthèse que dans la conclusion du rapport de synthèse final sur les données et indique que des travaux restent à mener dans le cadre du processus de clôture. Elle précise à cet égard que

• le rapport de synthèse final ne constitue pas une confirmation de l'éligibilité à la clôture des montants communiqués au 31 mars 2017 et que ceux-ci devront encore être réexaminés par les autorités de gestion et d'audit dans le cadre du processus de clôture.

55

Comme l'exigeait le règlement général³⁵, le rapport de synthèse final présentait les données de mise en œuvre connues jusqu'au mois de mars 2017, qui étaient provisoires. La Commission n'a pas publié de versions actualisées de ce rapport qui tiennent compte des travaux de clôture ultérieurs. Elle a publié dans les rapports annuels d'activités 2018 et 2019 de la DG REGIO un tableau actualisé présentant les dépenses liées aux IFGP par PO, ainsi que les corrections qu'elle prévoyait d'appliquer (voir point 60 ci-après).

56

La réduction des dépenses liées aux IFGP de 16,1 milliards d'euros (montant suggéré par le rapport de synthèse final en 2017) à 15,4 milliards d'euros actuellement est le résultat des travaux de clôture effectués après le 31 mars 2017 par les autorités en charge des programmes et par la Commission. Cette différence de 730 millions d'euros (soit 5 %) entre les données provisoires et actuelles est présentée au tableau 9.

	Dépenses liées aux IFGP – Rapport de synthèse final sur les données au 31 mars 2017	Dépenses éligibles liées aux IFGP – Données de la Commission fin 2020 (après corrections)1
FEDER	15 245	14 557
FSE	837	795
Total	16 082	15 352 (-5 %)

¹ Les corrections appliquées ou prévues par la Commission ont pour effet de faire passer le montant de 15,62 milliards d'euros (voir tableau 6) à 15,35 milliards d'euros.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base de données de la Commission et du rapport de synthèse final sur les données au 31 mars 2017.

La fiabilité des données s'est améliorée

57

Nous avons examiné la fiabilité des données dans le rapport de synthèse final sur les données. L'exhaustivité et la fiabilité des données se sont améliorées par rapport aux éditions précédentes du rapport, et ce grâce aux efforts déployés par la Commission:

• dans ses lignes directrices relatives à la clôture adressées aux États membres, elle a fourni un modèle de rapport détaillé et des instructions claires en réponse aux questions des autorités de gestion;
• la communication de la plupart des informations demandées aux autorités en charge des programmes a été rendue obligatoire pour le rapport final;
• la Commission a adressé aux responsables de ses unités géographiques une note contenant des instructions relatives à la vérification de la fiabilité des données reçues.

58

En prenant de telles mesures, la Commission a répondu à la plupart des préoccupations soulevées par les précédentes analyses du rapport³⁶. Cette observation est corroborée par le fait que, lors de nos audits à l'appui de la déclaration d'assurance concernant la clôture des IFGP, nous n'avons relevé qu'un seul cas de déclaration incorrecte, alors que ceux effectués au cours de la phase de mise en œuvre comportaient beaucoup plus de constatations de ce type³⁷.

59

La Commission reconnaît certains des problèmes restant en suspens et en fournit un résumé détaillé. Le plus notable de ces problèmes relevés par la Commission est que les coûts et frais de gestion n'ont été déclarés que pour 81 % seulement des IFGP (en valeur des dépenses), alors qu'ils faisaient l'objet d'un champ obligatoire. Il s'agit toutefois d'une amélioration par rapport au taux de déclaration de 64 % constaté dans le rapport précédent. L'encadré 4 présente une sélection de problèmes pertinents concernant la qualité des données mis en évidence par la Commission dans son rapport, accompagnée des constatations de la Cour découlant de l'audit objet du présent rapport.

60

Parallèlement au rapport de synthèse sur les données, la DG REGIO a publié dans ses rapports annuels d'activités 2018 et 2019 un tableau présentant les dépenses liées aux IFGP par PO, ainsi que les corrections appliquées par la Commission³⁸. Pour un programme opérationnel, le rapport fait apparaître un montant de dépenses liées aux IFGP qui dépasse de 4,2 milliards d'euros celui déclaré à la clôture. Il s'agissait d'une erreur d'écriture dans le rapport, sans incidence sur le montant à verser à la clôture. Toutefois, en raison de cette erreur, le montant des dépenses liées aux IFGP du FEDER présenté s'élevait à 19 milliards d'euros au lieu de 14,8 milliards d'euros (surestimation de 28 %).

L'évaluation par la Commission des données finales de mise en œuvre n'a pas livré d'informations utiles sur deux indicateurs clés

61

Le rapport de synthèse final sur les données comprend également l'analyse finale de la Commission sur la performance des IFGP (voir tableau 10).

Taux de décaissement	Frais de gestion
Taux communiqués à l'échelle de l'UE et par État membre. Les taux peuvent également être calculés par domaine thématique (entreprises, développement urbain, etc.) et par fonds. Les taux globaux par type de produit (prêts, garanties, participations) n'ont pas été communiqués. L'analyse porte sur l'évolution du taux de décaissement et sur les informations relatives aux cas aberrants présentant des taux de décaissement très bas ou très élevés. Taux de décaissement à l'échelle de l'UE: 93 %. Variations importantes, avec des taux allant de 60 % en Espagne à 100 % dans quatre autres États membres.	Les données sont disponibles à l'échelle de l'UE, ainsi que par État membre, par fonds, par domaine thématique et par type de produit. L'analyse porte sur le taux des coûts et frais de gestion pour l'ensemble de la période et en moyenne annuelle, ainsi que sur le respect des seuils réglementaires; elle offre une comparaison entre les types de produit et entre les fonds à participation et les fonds spécifiques. Taux des coûts et frais de gestion à l'échelle de l'UE: le taux pour la période s'établit à 6,7 % des contributions des PO aux IFGP, ou 9,1 % des investissements au titre des IFGP en faveur des bénéficiaires finals; le taux annuel moyen s'établit à 1,26 % des contributions des PO aux IFGP.
Effet de levier	Réutilisation des fonds / effet de renouvellement
Les données sur l'effet de levier sont rarement disponibles, car elles n'étaient pas requises par la réglementation pour la période de programmation 2007‑2013. La Commission a demandé ces informations à titre facultatif. L'analyse proposée par le rapport est fondée sur les quelques données obtenues et comporte un examen des incidences sur l'effet de levier potentiel (type de produit et volonté politique de répondre aux situations de marché non optimales). Comme l'a reconnu la Commission, ces informations limitées fournies à titre facultatif ne peuvent être considérées comme représentatives.	Les lignes directrices relatives à la clôture imposaient aux autorités de gestion de communiquer les données sur les ressources restituées et destinées à être utilisées lors de la période suivante (les «ressources restantes»). Tous les États membres, à une exception près, ont fourni des informations sur les ressources restituées/à restituer. Le montant disponible pour réutilisation a été estimé à 8,5 milliards d'euros. Les informations sur l'effet de renouvellement assuré au cours de la même période n'ont pas été obtenues et n'ont donc pas été analysées.

Source: Cour des comptes européenne, sur la base du rapport de synthèse de la Commission sur les données au 31 mars 2017.

62

La conclusion de la Commission sur la mise en œuvre des IFGP est positive. Elle souligne:

• que des progrès constants ont été réalisés en matière de décaissement des fonds, avec une augmentation d'environ 20 % entre le 31 décembre 2015 et le 31 mars 2017 ainsi qu'un taux de décaissement final de 93 %;
• que le taux annuel moyen des coûts et frais de gestion s'est établi à 1,26 %, en deçà du plafond réglementaire;
• que le montant des ressources restantes à réutiliser s'élève à 8,5 milliards d'euros;
• que le nombre d'emplois créés a augmenté.

63

Le rapport de synthèse final sur les données ne comportait pas d'informations utiles sur les deux indicateurs ci-après.

• L'effet de levier: les informations sur l'effet de levier étant facultatives, les données obtenues n'étaient pas représentatives. La Commission a fait observer que les informations limitées et non représentatives obtenues font apparaître des différences importantes entre les instruments pour ce qui est du levier atteint. Nous ne souscrivons pas à la conclusion de la Commission selon laquelle les résultats obtenus suggèrent que les IFGP permettent de mobiliser des ressources au moins deux fois plus importantes que celles des Fonds structurels disponibles au titre des programmes. Les informations disponibles étaient en effet insuffisantes pour appuyer cette conclusion.
• Effet de renouvellement au cours de la même période: la Commission a obtenu et analysé des informations sur les ressources restituées devant être réutilisées à des fins similaires (ressources restantes), mais pas sur la question de savoir si des ressources octroyées au titre des IFGP ont pu être réutilisées au cours de la période (effet de renouvellement au cours de la même période). Il ressort de notre examen des données qu'environ 10 % des 981 fonds spécifiques sont parvenus à réutiliser des fonds dans une mesure limitée avant la clôture.

64

Les lignes directrices relatives à la clôture n'imposaient pas aux autorités de gestion de fournir, aux fins du rapport final, des données sur l'effet de levier ni sur l'effet de renouvellement au cours de la même période. Étant donné que ces indicateurs concernent deux des principaux avantages du recours à des instruments financiers en lieu et place des subventions, nous estimons qu'ils étaient indispensables à l'évaluation de la performance des IFGP par la Commission. L'encadré 5 présente des informations sur l'effet de levier et l'effet de renouvellement atteints pour les sept instruments que nous avons examinés à la clôture.

Implications des présentes observations pour la période 2014-2020

Les orientations ont été étoffées, la visibilité s'est améliorée et des informations sur les domaines à risque sont à présent disponibles

65

En comparaison avec la période 2007‑2013, le principal texte législatif régissant la politique de cohésion comporte dix fois plus de dispositions relatives aux instruments financiers. Il existe en outre toute une série d'actes délégués et d'actes d'exécution portant sur des sujets particuliers concernant les instruments financiers. Ainsi, une grande partie des informations publiées dans les notes d'orientation de la période 2007‑2013 figurent à présent dans la législation. Ces dispositions sont complétées par 16 documents d'orientation concernant des thèmes spécifiques liés aux instruments financiers.

66

L'évaluation des lignes directrices relatives à la clôture pour la période de programmation 2014‑2020 n'entre pas dans le champ de l'audit objet du présent rapport. L'examen sommaire que nous en avons réalisé indique toutefois qu'elles n'ont pas encore été mises à jour pour attirer l'attention sur des risques particuliers sur la base des erreurs relevées jusqu'à présent par la Cour, la Commission et les autorités d'audit au cours de la phase de mise en œuvre. Nous estimons qu'il serait utile de fournir ces informations aux autorités en charge des programmes afin de les aider à cibler leurs travaux de vérification et d'audit.

67

Certains problèmes subsistent, comme le fait que de nombreuses autorités d'audit continuent de contrôler les avances versées aux instruments financiers au lieu des dépenses réelles, ce qui risque fort de conduire à des taux d'erreur résiduels sous-estimés. La Commission a accepté notre recommandation concernant cette faiblesse et a fourni aux autorités d'audit des orientations sur le traitement des avances³⁹. Par ailleurs, nous constatons une amélioration dans ce domaine pour l'après-2020, puisque le projet d'acte législatif actuel prévoit le versement d'une seule avance (pour la première tranche), tandis que les tranches ultérieures devront être fonction des dépenses réelles.

Le problème de la limitation réglementaire du mandat des autorités d'audit a été résolu

68

La législation applicable pour la période de programmation 2014‑2020 prévoyait initialement des restrictions similaires à celles de la période précédente à l'égard des autorités d'audit pour ce qui est des instruments gérés par le groupe BEI. Après avoir relevé des erreurs découlant de ces restrictions lors de nos audits à l'appui de la déclaration d'assurance 2017, nous avons recommandé à la Commission de veiller à ce que les dispositifs d'audit relatifs aux instruments financiers gérés par le groupe BEI soient appropriés⁴⁰. Nous avons demandé à la Commission de définir des conditions minimales pour les missions d'audit relatives aux procédures convenues afin de garantir la fourniture d'une assurance.

69

En conséquence, la Commission a modifié les dispositions du règlement (UE) n° 1303/2013⁴¹ (le «règlement portant dispositions communes») concernées, élaboré à l'intention des auditeurs externes un modèle de rapport d'audit comportant les exigences minimales pour fournir une assurance raisonnable⁴² et imposé aux autorités d'audit de réaliser des audits des systèmes et des audits des opérations au niveau des intermédiaires financiers⁴³. Les programmes relevant de l'initiative en faveur des PME mis en place avant le 2 août 2018, à savoir les six programmes actuellement en vigueur, ne sont pas concernés par ces modifications⁴⁴. Toutefois, à partir de l'exercice comptable 2018/2019, le groupe BEI a volontairement étendu le recours aux rapports d'«assurance raisonnable» à tous les programmes relevant de l'initiative en faveur des PME.

70

Ces mesures répondent de manière adéquate à ce problème. Nous estimons qu'il s'agit là d'une véritable amélioration du processus d'assurance relatif aux dépenses liées aux instruments financiers.

La plupart des faiblesses que nous avons relevées dans les travaux des autorités d'audit ont été traitées dans les lignes directrices de la Commission pour la période 2014-2020

71

Pour la période de programmation 2014‑2020, la Commission a fourni des orientations tenant compte de la plupart des faiblesses que nous avions relevées dans les travaux des autorités d'audit⁴⁵ (voir points 33 à 39). En ce qui concerne spécifiquement les instruments financiers, ces orientations imposent aux autorités d'audit de fournir les informations suivantes dans leurs rapports annuels de contrôle:

• des informations tirées des audits thématiques réalisés sur plusieurs thèmes suggérés, ou une explication si les audits n'ont pas eu lieu;
• une description tant des déficiences spécifiques décelées lors des audits des systèmes que des mesures correctrices prises en conséquence;
• des informations sur les travaux effectués et une description des irrégularités constatées, ainsi que des mesures correctrices;
• une assurance concernant les instruments mis en œuvre par le groupe BEI ou par d'autres institutions financières internationales;
• les résultats des vérifications du respect des nouvelles règles relatives aux paiements par tranches en faveur des instruments financiers;
• une description de l'approche en matière de stratification pour les sous-populations telles que les instruments financiers.

72

En 2018, pour la première fois, les autorités d'audit ont utilisé une typologie commune, convenue entre la Commission et les États membres, pour communiquer les irrégularités constatées lors de leur audit des opérations aux fins du rapport annuel de contrôle 2016‑2017. Cette méthodologie prévoit le classement des erreurs liées aux instruments financiers en 16 sous-catégories. Les orientations précisent également que les autorités d'audit doivent vérifier dans l'échantillon d'audit que les montants des contributions des programmes versées aux instruments financiers sont étayés par les informations obtenues auprès des autorités de gestion et de certification, et qu'elles doivent en outre vérifier la piste d'audit.

73

Afin de traiter les faiblesses subsistant dans les travaux des autorités d'audit, un groupe de travail composé de représentants de la Commission et des autorités en question a présenté un document de réflexion sur la documentation des audits lors d'une réunion technique en décembre 2019. Ce document fournit des orientations sur la documentation des audits et sur les pratiques en matière de piste d'audit afin d'aider les auditeurs à remplir les listes de contrôle et à documenter leurs travaux conformément au cadre réglementaire et aux normes internationales d'audit. Ces orientations s'appliquent également aux audits d'instruments financiers.

L'éligibilité des instruments destinés aux PME est moins exposée aux problèmes

74

La situation que nous avons rencontrée, dans laquelle la plupart des fonds alloués à un instrument financier destiné principalement à aider les PME ont été décaissés en faveur de grandes entreprises, est moins susceptible de se présenter lors de la période de programmation 2014‑2020. La législation a institué des fonds au titre de l'initiative en faveur des PME, qui sont des instruments financiers consacrés exclusivement au financement des PME. Le champ d'application thématique des instruments financiers a également été étendu pour permettre de soutenir les entreprises autres que les PME dans des domaines tels que la recherche et le développement et l'efficacité énergétique notamment.

Plusieurs incertitudes peuvent avoir une incidence sur la clôture des instruments financiers

75

Pour la période de programmation 2014‑2020, malgré l'approbation annuelle des comptes, les problèmes liés à la légalité et à la régularité ne peuvent être résolus qu'ultérieurement au cours de la période au moyen d'audits de conformité annuels et pluriannuels. Dans notre rapport annuel 2018, nous avons fait état de l'ambiguïté concernant le mandat des autorités d'audit pour la clôture de la période de programmation 2014‑2020⁴⁶.

76

Pour la clôture des PO de la période 2014‑2020, le règlement portant dispositions communes prévoit que les États membres soumettent un rapport final sur la mise en œuvre des différents PO, sans toutefois en préciser le contenu exact ni la date de soumission⁴⁷ comme il le fait pour les rapports annuels d'exécution⁴⁸. La plupart des dispositions relatives à la clôture des programmes de la période 2014‑2020 ont pour effet de reporter l'évaluation finale de l'éligibilité des coûts déclarés pour certaines opérations – dont celles liées aux instruments financiers – à un stade ultérieur (le plus souvent la clôture)⁴⁹. Dans le cas des instruments financiers, les règles relatives au déblocage de la deuxième tranche et des suivantes en faveur de ces instruments permettent aux autorités d'audit de contrôler une partie des dépenses décaissées avant la clôture⁵⁰.

77

Alors qu'il le fait pour l'évaluation des comptes annuels, le règlement portant dispositions communes ne définit pas avec suffisamment de précision le rôle des autorités en charge des programmes dans le processus de clôture. Il ne précise pas non plus les travaux qu'il convient d'effectuer pour réévaluer et ajuster l'incidence d'éventuels coûts inéligibles sur les taux résiduels pour les années en question. À l'heure actuelle, il n'y a pas d'exigence réglementaire imposant explicitement aux États membres de présenter un ensemble de comptes définitif pour la période à la clôture ou aux autorités d'audit de fournir une assurance concernant les dépenses totales pour la période, alors que c'était le cas pour le rapport de contrôle final de la période 2007‑2013⁵¹. La réglementation n'indique pas non plus clairement si la dernière série de comptes annuels doit comporter, sous une forme ou une autre, l'évaluation finale de l'éligibilité, à la clôture, des montants versés aux instruments financiers. Le risque existe donc que, lorsque la réglementation reporte l'évaluation jusqu'à la clôture, les travaux d'audit réalisés pour veiller à l'éligibilité finale des dépenses soient insuffisants ou inexistants.

78

Nous estimons que cette incertitude juridique pourrait mettre à mal la capacité des États membres à procéder aux vérifications nécessaires, sachant que le délai de conservation des documents peut expirer dans les cas où certaines tâches doivent encore être exécutées après la fin du dernier exercice comptable (30 juin 2024).

79

Dans notre rapport annuel 2018, nous avons recommandé à la Commission de clarifier tous ces aspects en temps utile (c'est-à-dire au plus tard en décembre 2022) afin que les États membres comprennent ce qu'elle attend d'eux au moment de la clôture des programmes de la période 2014‑2020⁵². À ce jour, la Commission a partiellement donné suite à cette recommandation. En 2019, elle a élaboré une méthodologie d'audit comprenant des instructions aux autorités d'audit sur l'obtention d'une assurance concernant l'éligibilité des dépenses totales à la clôture. Cette méthodologie d'audit est en cours d'actualisation. La Commission met en outre la dernière main aux lignes directrices relatives à la clôture, y compris pour les instruments financiers. La publication de la méthodologie actualisée et des lignes directrices relatives à la clôture est prévue en 2021.

Les efforts en matière de fiabilité des données se poursuivent et les données supplémentaires sur les effets de levier et de renouvellement des fonds permettent une meilleure évaluation

80

Pour la période de programmation 2014‑2020, les améliorations en matière de communication d'informations sur les instruments financiers ont été directement intégrées dans la législation⁵³. Nous avons relevé les améliorations suivantes:

• les États membres sont à présent tenus de rendre compte de la mise en œuvre des instruments financiers à la Commission dans leur rapport annuel d'exécution;
• le modèle fourni pour l'établissement de rapports sur les instruments financiers a fait l'objet de discussions avec les autorités de gestion, et des formations en ligne ont été dispensées pour que les parties responsables de la saisie des données comprennent mieux comment améliorer la fiabilité. La méconnaissance du système d'établissement de rapports par les autorités en charge des programmes était l'une des causes des problèmes de fiabilité des données rencontrés lors de la période 2007‑2013;
• le modèle fourni pour l'établissement de rapports sur les instruments financiers comprend des champs pour indiquer les contributions publiques et/ou privées à tous les niveaux. Cela permet d'évaluer correctement le niveau de levier produit, et le dernier rapport en date de la période 2014‑2020 comporte en effet une analyse approfondie de l'effet de levier;
• le rapport fournit des informations détaillées sur les ressources restituées à la suite des investissements et sur leur réutilisation (effet de renouvellement au cours de la même période).

81

Dans son rapport de synthèse sur les données au 31 décembre 2018, la Commission indique toutefois que les données continuent de présenter certaines lacunes et incohérences et que leur qualité est encore perfectible. Cela s'explique en partie par l'évolution du rapport, qui requiert davantage d'informations de la part des autorités en charge des programmes. Nous constatons que ces problèmes sont relativement mineurs et que des mesures sont prises pour y remédier.

82

Il y a toutefois un point problématique sur lequel le rapport de synthèse sur les données ne peut être amélioré: l'absence de confirmation des montants de dépenses éligibles. Le fait que ce document soit publié dans l'année qui suit la fin de la période concernée ne laisse guère de temps aux autorités d'audit pour contrôler les données, et encore moins pour procéder aux ajustements et appliquer les corrections découlant du processus de clôture définitive. Le rapport conserve donc, par nature, son caractère provisoire.

Conclusions et recommandations

83

Notre conclusion générale est que les États membres et la Commission ont en grande partie pris les mesures nécessaires pour vérifier l'éligibilité des dépenses liées aux IFGP à la clôture. La Commission et les autorités d'audit nationales ont effectué des vérifications, qui ont donné des résultats. Cependant, certaines erreurs n'ont pas été détectées et la Commission n'avait pas corrigé l'erreur la plus importante, qui a eu une incidence significative sur la clôture du PO concerné.

Les lignes directrices de la Commission pour la période 2007-2013 étaient globalement appropriées, tandis que les dispositions du cadre législatif 2014-2020 relatives à la clôture doivent être clarifiées

84

La solidité des dispositions réglementaires et des lignes directrices disponibles est essentielle à la réussite de l'exercice de clôture. Compte tenu du caractère très limité des dispositions réglementaires applicables aux IFGP de la période 2007‑2013, la qualité des orientations était encore plus importante (point 15).

85

Nous sommes arrivés à la conclusion que la Commission avait fourni les lignes directrices requises pour la clôture des IFGP, et ce en temps utile et avec un niveau de détail suffisant. La qualité des lignes directrices a joué un rôle déterminant dans les travaux des autorités en charge des programmes. Elles portaient sur la plupart des domaines dans lesquels nous avions relevé des insuffisances pendant la phase de mise en œuvre (points 16 à 20). Par contre, le statut de PME des bénéficiaires finals n'y figurait pas comme un risque particulier à surveiller, alors qu'il s'agissait d'un critère d'éligibilité pour la plupart des instruments. Nos audits ont révélé des erreurs à cet égard (point 21).

86

Pour la période 2014‑2020, les orientations relatives aux instruments financiers ont pour l'essentiel été intégrées dans la législation, et une aide supplémentaire a été apportée sous la forme de nombreuses notes organisées par thème. Cependant, certaines questions posent encore problème, comme l'approche adoptée par certaines autorités d'audit qui contrôlent les avances versées aux instruments financiers au lieu des dépenses réelles (points 65 à 67).

87

Malgré l'amélioration des orientations générales concernant les instruments financiers, nous estimons que les dispositions législatives relatives à la clôture pour la période 2014‑2020 sont plus faibles que celles de 2007‑2013 à un égard. Le règlement portant dispositions communes ne définit pas avec suffisamment de précision le rôle des autorités en charge des programmes dans le processus de clôture. Il ne précise pas non plus les travaux qu'il convient d'effectuer pour réévaluer et, le cas échéant, ajuster l'incidence d'éventuels coûts inéligibles sur les taux résiduels pour les années en question. Aucune exigence n'impose explicitement aux autorités d'audit de fournir une assurance concernant les dépenses totales pour la période, alors que c'était le cas pour la période 2007‑2013. Cette faiblesse revêt une importance particulière dans le cas des instruments financiers, où l'éligibilité d'une part substantielle des dépenses ne peut être évaluée qu'à la clôture (points 75 à 78).

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Nous avions recommandé de clarifier cette question dans notre rapport annuel 2018, et la Commission a accompli des progrès en vue de sa résolution. En 2019, elle a fourni des instructions aux autorités d'audit sur l'obtention d'une assurance concernant l'éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers à la clôture. La Commission est en train d'actualiser ces instructions et travaille sur la version finale des lignes directrices afin que les États membres comprennent ce qui est attendu d'eux à la clôture (point 79).

Recommandation n° 1 – Fournir des orientations ciblant les domaines à risque mis en évidence par les audits de la Commission et de la Cour

Afin de se préparer de la meilleure manière possible pour la clôture à venir de la période 2014‑2020, la Commission devrait compléter les orientations actuelles relatives aux instruments financiers en gestion partagée par des conseils spécifiques aux États membres, tenant compte des erreurs les plus fréquemment décelées par les audits de la Commission et ceux de la Cour.

Quand? D'ici fin 2021.

Recommandation n° 2 – Compléter les orientations requises concernant le rôle et les responsabilités des autorités d'audit en matière d'évaluation de l'éligibilité des dépenses liées aux instruments financiers à la clôture

Dans sa méthodologie d'audit actualisée et ses lignes directrices à paraître relatives à la clôture, la Commission devrait donner aux autorités d'audit les instructions nécessaires pour fournir une assurance concernant l'éligibilité, à la clôture, des dépenses liées aux instruments financiers. La Commission devrait également encourager activement les autorités d'audit à respecter ces orientations en sus de la législation, afin de pouvoir assurer une clôture plus rigoureuse.

Quand? D'ici fin 2022.

Les autorités d'audit ont effectué la plupart des vérifications nécessaires, mais certaines erreurs n'ont pas été détectées, ce qui a parfois conduit à la déclaration de coûts inéligibles

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Selon les estimations, la prolongation de 15 mois de la période d'éligibilité pour les décaissements a permis de verser 2,6 milliards d'euros supplémentaires aux bénéficiaires finals, ce qui a fait grimper le taux de décaissement de 75 % à 93 % pour la période de programmation 2007‑2013 (points 26 et 27). Toutefois, cela a également posé des problèmes aux autorités d'audit, qui n'ont souvent pas été en mesure de couvrir toutes les dépenses liées aux IFGP dans le cadre de leurs audits avant la clôture. L'étendue du contrôle a donc été limitée et des travaux supplémentaires ont dû être effectués après le 31 mars 2017 pour mener à bien les vérifications restantes (points 28 à 31).

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Lors de leurs travaux, les autorités d'audit ont également pâti de la limitation de leur mandat en matière d'audit des fonds à participation qui mettent en œuvre les instruments financiers gérés par le groupe BEI. La plupart d'entre elles n'ont effectué les travaux correspondants à aucun niveau. Elles se sont appuyées sur les travaux à l'étendue limitée de l'auditeur externe indépendant du groupe BEI, qui ne fournissaient aucune assurance quant à l'éligibilité des dépenses effectuées au titre de l'instrument financier (points 22 à 25).

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Cette limitation existait toujours au début de la période de programmation 2014‑2020. Les erreurs mises au jour et les recommandations formulées dans le cadre de nos audits ont conduit à des modifications de la législation, et ce problème a dans une large mesure été corrigé. L'étendue des travaux de l'auditeur externe indépendant a été élargie afin qu'il fournisse une assurance, et le groupe BEI s'est volontairement engagé à appliquer les nouvelles règles dans les cas non couverts par la législation (points 68 à 70).

92

D'une manière générale, les autorités d'audit ont effectué les travaux nécessaires pour vérifier l'éligibilité des dépenses liées aux IFGP à la clôture, en couvrant l'ensemble de la population et en traitant les questions importantes. Les principales faiblesses que nous avons relevées (points 32 à 40) sont les suivantes:

• documentation inappropriée des travaux d'audit;
• contrôle limité de l'éligibilité dans des domaines à haut risque tels que le statut de PME des bénéficiaires et les marchés publics;
• hétérogénéité du niveau de détail des travaux exécutés, obligeant la Commission à assurer un suivi approfondi pour obtenir des clarifications;
• les audits thématiques n'étaient pas systématiquement réalisés ou pas réalisés à l'approche/au moment de la clôture;
• certaines erreurs n'ont pas été détectées, comme en témoignent les erreurs mises au jour par la Commission et par la Cour.

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Pour la période 2014‑2020, certaines de ces faiblesses ont été comblées par des dispositions réglementaires et des orientations de la Commission détaillées. Pour remédier aux faiblesses restantes, un document élaboré fin 2019 par des représentants de la Commission et des autorités d'audit fournit des orientations sur les problèmes liés à la documentation des audits et à la piste d'audit. Ces orientations valent également pour les audits d'instruments financiers (points 71 à 73).

La Commission a traité les questions pertinentes et appliqué les corrections appropriées, sauf dans le cas de l'erreur la plus importante

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La Commission a examiné en détail tous les dossiers de clôture et a systématiquement effectué des contrôles supplémentaires pour vérifier l'éligibilité des dépenses liées aux IFGP (points 41 à 44). Ces travaux ont donné lieu à des observations requérant une assurance, des éclaircissements ou des travaux supplémentaires de la part des autorités en charge des programmes. Les domaines à haut risque tels que l'application du bon coefficient multiplicateur aux dépenses des fonds de garantie ont fait l'objet d'un suivi étroit et les corrections appropriées ont été apportées (points 45 à 50).

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D'une manière générale, la Commission a détecté des dépenses inéligibles et tenu compte de nos constatations dans le cadre de ses travaux de clôture. Elle a toutefois rejeté la constatation dont l'importance relative était la plus grande formulée dans le cadre de l'un de nos audits. La Commission a considéré comme éligible un IFGP dont près de 80 % de la valeur totale approuvée des prêts avaient été investis dans des entreprises qui n'étaient pas des PME, alors que, selon la législation, l'instrument financier devait principalement financer des PME pour être éligible (point 51. Cette situation est moins susceptible de se présenter lors de la période de programmation 2014‑2020, le législateur ayant institué des instruments financiers consacrés exclusivement au financement des PME. Le champ d'application thématique des instruments financiers a également été étendu pour permettre de soutenir les entreprises autres que les PME (point 74).

La fiabilité des rapports s'est améliorée au fil des ans, mais les données figurant dans le rapport final d'exécution n'étaient pas définitives et le manque d'informations sur deux indicateurs importants a nui à l'exhaustivité de l'évaluation

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Dans son rapport final sur la période 2007‑2013, la Commission présente les données saisies dans le système d'établissement de rapport par les autorités de gestion au 31 mars 2017, comme l'exige la réglementation. Il s'agissait de données préliminaires qui n'avaient pas encore fait l'objet des ajustements et corrections résultant des travaux ultérieurs relatifs à la clôture, lesquels se sont traduits par une réduction de 730 millions d'euros (soit 5 %) des dépenses éligibles liées aux IFGP. Même si cette manière de procéder peut sembler raisonnable étant donné que le rapport est destiné à servir à un moment précis aux différentes parties prenantes qui évaluent le succès des IFGP, la Commission n'a pas publié de version actualisée du rapport présentant les données définitives, vu qu'elle n'était pas légalement tenue de le faire (points 52 à 56).

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Le rapport final représentait une amélioration par rapport aux éditions précédentes du point de vue de la fiabilité des données. Cela tient aux efforts déployés par la Commission dans ses orientations sur l'établissement des rapports et dans ses propres travaux sur la qualité des données (points 57 et 58). Néanmoins, comme la Commission le reconnaît dans le rapport, certains problèmes de fiabilité persistent (points 59 et 60).

98

La Commission a rendu une évaluation positive de la mise en œuvre des IFGP, citant plusieurs bons résultats tels que le taux de décaissement final de 93 %, le fait que les frais de gestion soient restés inférieurs au plafond réglementaire et les 8,5 milliards d'euros de ressources restantes (points 61 et 62). Compte tenu du caractère limité et non représentatif des informations obtenues sur la capacité des IFGP à attirer des investissements supplémentaires et sur la réutilisation des fonds au cours de la même période, nous estimons que l'évaluation est incomplète, car ces deux éléments font partie des principaux avantages du recours aux instruments financiers en lieu et place des subventions. La conclusion de la Commission selon laquelle les résultats obtenus suggèrent que les IFGP permettent de mobiliser des ressources au moins deux fois plus importantes que les ressources des Fonds structurels disponibles au titre des programmes n'est donc pas étayée par des éléments probants suffisants (points 63 et 64).

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Pour la période 2014‑2020, des améliorations notables ont été apportées en matière d'établissement des rapports, lesquels comportent notamment des informations plus détaillées sur les coûts et frais de gestion ainsi qu'une analyse de l'effet de levier et de la réutilisation des fonds au cours de la même période. Les problèmes subsistants liés à la fiabilité des données sont relativement mineurs et des mesures sont prises pour y remédier. Toutefois, le rapport étant publié dans l'année qui suit la fin de la période concernée, il conserve, par nature, son caractère provisoire (points 80 à 82).

Le présent rapport a été adopté par la Chambre II, présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg le 17 mars 2021.

Annexes

Annexe I – Rapports de la Cour soulignant l'importance des travaux de vérification des IFGP à la clôture

1. Rapport annuel 2015 – Nous avons recommandé à la Commission (chapitre 6, recommandation n° 5) de veiller à ce que toutes les dépenses liées aux IFGP de la période 2007‑2013 figurent dans les déclarations de clôture suffisamment tôt pour permettre aux autorités d'audit d'effectuer leurs contrôles.
2. Rapport annuel 2016 – Nous avons indiqué que les erreurs mises au jour dans le rapport d'exécution de la Commission entraînaient une surestimation de la performance et que, si elles n'étaient pas corrigées, elles pourraient avoir pour effet de gonfler artificiellement le montant des dépenses éligibles à la clôture, en particulier dans le cas des fonds de garantie. Nous avons donc recommandé à la Commission d'accorder une attention particulière à cette question lors de la clôture (points 6.25 et 6.41 – recommandation n° 3 a)).
3. Rapport annuel 2017 – Nous avons noté que la Commission recommandait aux autorités d'audit de procéder à des audits «thématiques» pour les instruments financiers afin de fournir l'assurance, à la clôture, que les montants versés aux bénéficiaires finals ont été utilisés comme prévu. Nous avons constaté que les autorités d'audit n'ont pas toutes systématiquement réalisé des audits de ce type, et que les travaux de celles qui l'ont fait n'étaient pas toujours suffisants pour détecter les irrégularités substantielles (points 6.34 et 6.35).
4. Rapport annuel 2018 – Nous avons indiqué qu'en dépit des efforts importants déployés par la Commission pour améliorer la qualité des données à la clôture, nous avions néanmoins relevé des inexactitudes dans le rapport d'exécution dans le cadre de l'un des audits effectués cette année-là (point 6.35).
5. RS n° 2/2012⁵⁴ – Dans ce rapport spécial, nous avons indiqué que la Commission ne serait en mesure de corriger les dotations excessives des fonds qu'à la clôture (point 56).
6. RS n° 19/2016⁵⁵ – Dans ce rapport spécial, nous avons répété que la Commission ne pourrait déterminer les dépenses éligibles totales qu'à la clôture (encadré 1, p. 30).
7. RS n° 36/2016⁵⁶ – Dans ce rapport spécial, nous avons fait observer qu'il existait, pour les IFGP en particulier, un risque que des dépenses non éligibles soient déclarées à la clôture et avons constaté que la Commission, considérant elle aussi qu'il s'agissait d'un domaine à risque, avait fourni des orientations en la matière aux autorités d'audit (points 107, 113 et 141). Nous avons recommandé à la Commission de s'assurer que les États membres mettent en œuvre des procédures spécifiques pour vérifier l'éligibilité des dépenses concernant les instruments financiers (recommandation n° 7).
8. RS n° 17/2018⁵⁷ – Dans ce rapport spécial, nous avons signalé qu'un certain nombre de chiffres incohérents et inexacts figuraient dans le rapport final d'exécution en ce qui concerne les IFGP de la période 2007‑2013. Nous avons relevé que le fait que le processus de clôture ne soit pas terminé laissait à la Commission la possibilité de vérifier la fiabilité des chiffres utilisés pour clôturer les PO (point 72).

Sigles, acronymes et formes abrégées

DG EMPL – Direction générale de l'emploi, des affaires sociales et de l'inclusion

DG REGIO – Direction générale de la politique régionale et urbaine

FEDER – Fonds européen de développement régional

FSE – Fonds social européen

IFGP – Instruments financiers en gestion partagée

PME – Petites et moyennes entreprises

PO – Programme opérationnel

Glossaire

Autorité d'audit – Entité nationale indépendante responsable de l'audit des systèmes et des opérations relevant d'un programme de dépenses de l'UE.

Autorité de certification – Organisme chargé par un État membre de certifier l'exactitude et la conformité des déclarations de dépenses et des demandes de paiement.

Autorité de gestion – Autorité (publique ou privée) nationale, régionale ou locale, désignée par un État membre pour gérer un programme financé par l'UE.

Clôture – Liquidation financière d'un programme ou d'un Fonds de l'UE, par le paiement du solde dû à un État membre ou à un autre pays bénéficiaire, ou par le recouvrement de fonds auprès de ceux-ci.

Déclaration d'assurance – Déclaration publiée dans le rapport annuel de la Cour des comptes européenne, dans laquelle celle-ci formule son opinion d'audit sur la fiabilité des comptes de l'UE ainsi que sur la régularité des opérations sous-jacentes à ces derniers.

Fonds européen de développement régional – Fonds de l'UE destiné à renforcer la cohésion économique et sociale au sein de l'Union en finançant des investissements qui réduisent les déséquilibres entre les régions.

Fonds social européen – Fonds de l'UE destiné à créer des possibilités de formation et des perspectives d'emploi ainsi qu'à améliorer la situation des personnes exposées au risque de pauvreté.

Gestion partagée – Méthode d'exécution du budget de l'UE selon laquelle, contrairement à ce qui se passe dans la gestion directe, la Commission délègue les tâches d'exécution à un État membre, tout en restant responsable en dernier ressort.

Groupe BEI – La Banque européenne d'investissement et le Fonds européen d'investissement.

Instrument financier – Soutien financier provenant du budget de l'UE et prenant la forme de participations, de quasi-participations, de prêts ou de garanties, ou d'autres instruments de partage des risques.

Politique de cohésion – Politique de l'UE visant à réduire les disparités économiques et sociales entre régions et entre États membres en favorisant la création d'emplois, la compétitivité des entreprises, la croissance économique, le développement durable et la coopération transfrontalière et interrégionale.

Rapport de contrôle final – Élément du dossier de clôture soumis par les autorités d'audit à la clôture.

Rapport final d'exécution – Élément du dossier de clôture soumis par les autorités de gestion à la clôture.

Règlement général – Règlement régissant le Fonds européen de développement, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion pour la période de programmation 2007‑2013, auquel s'est substitué le règlement portant dispositions communes pour la période suivante.

Règlement portant dispositions communes – Règlement établissant les règles qui s'appliquent à l'ensemble des cinq Fonds structurels et d'investissement européens.

Équipe d'audit

Les rapports spéciaux de la Cour présentent les résultats de ses audits relatifs aux politiques et programmes de l'UE ou à des questions de gestion concernant des domaines budgétaires spécifiques. La Cour sélectionne et conçoit ces activités d'audit de manière à maximiser leur impact en tenant compte des risques pour la performance ou la conformité, du niveau des recettes ou des dépenses concernées, des évolutions escomptées ainsi que de l'importance politique et de l'intérêt du public.

L'audit de la performance objet du présent rapport a été réalisé par la Chambre II (Investissements en faveur de la cohésion, de la croissance et de l'inclusion), présidée par M^me Iliana Ivanova, Membre de la Cour. L'audit a été effectué sous la responsabilité de M. Ladislav Balko, Membre de la Cour, assisté de: M. Branislav Urbanič, chef de cabinet; M. Juan Ignacio Gonzalez Bastero, manager principal; M. Viorel Cirje, chef de mission; MM. Adrian Rosca et Borja Martin Simon, auditeurs.

Notes

¹ Dans le présent rapport, sauf indication contraire, cette appellation désigne exclusivement les instruments financiers du FEDER et du FSE qui ont fait l'objet d'une gestion partagée dans le cadre de la période de programmation 2007‑2013.

² Tous les États membres à l'exception de l'Irlande, de la Croatie et du Luxembourg.

³ Règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil du 11 juillet 2006 (JO L 210 du 31.7.2006, p. 25).

⁴ Article 78 bis du règlement (CE) n° 1083/2006.

⁵ Dans le présent rapport, sauf indication contraire, ce terme désigne exclusivement la clôture des programmes opérationnels de la période de programmation 2007‑2013.

⁶ Article 78, paragraphe 6, du règlement (CE) n° 1083/2006.

⁷ Voir rapport annuel 2010 de la Cour, point 4.36.

⁸ Comportant: 1) la demande de paiement du solde final et un état des dépenses, conformément aux dispositions des articles 61, 78 et 89 du règlement (CE) n° 1083/2006; 2) le rapport final d'exécution du programme, conformément aux dispositions de l'article 67 dudit règlement; 3) la déclaration de clôture accompagnée d'un rapport de contrôle final, conformément aux dispositions de l'article 62 dudit règlement.

⁹ Rapport spécial n° 19/2016 de la Cour.

¹⁰ Rapport spécial n° 36/2016 de la Cour.

¹¹ Articles 44 et 45 du règlement (CE) n° 1083/2006 et articles 43 à 46 du règlement (CE) n° 1828/2006 de la Commission du 8 décembre 2006 (JO L 371 du 27.12.2006, p. 1).

¹² Dans le présent rapport, l'appellation «autorités en charge des programmes» désigne les trois types d'autorités des États membres dont il est question au point 06. Il peut s'agir d'autorités nationales, régionales ou locales.

¹³ Décision C(2015) 2771 final de la Commission du 30 avril 2015.

¹⁴ Deux composantes essentielles du dossier de clôture. Voir décision C(2015) 2771 final de la Commission du 30 avril 2015, paragraphes 5.2 et 5.3 et annexe VI.

¹⁵ Décision C(2015) 2771 final de la Commission du 30 avril 2015, annexe VI.

¹⁶ Document de la Commission intitulé Q&A on the 2007‑2013 programmes closure.

¹⁷ Par exemple lors de réunions techniques avec les autorités d'audit, telles que la réunion du groupe des homologues de septembre 2015, qui portait principalement sur la clôture des IFGP, et celle de septembre 2016.

¹⁸ Article 62 du règlement (CE) n° 1083/2006.

¹⁹ Analyse, par la Cour des comptes européenne, du rapport de synthèse final sur les données au 31 mars 2017 (clôture).

²⁰ Rapport annuel 2014 de la Cour, point 6.67, et rapport annuel 2015 de la Cour, point 6.63.

²¹ Procédures arrêtées entre une entité et une tierce partie en vue d'établir des constatations factuelles sur des informations financières ou des processus opérationnels (norme ISRS 4400). Voir également l'annexe du RAA 2017 de la DG REGIO, p. 75.

²² Décision C(2015) 2771 final de la Commission du 30 avril 2015, paragraphe 3.6. Nous avons traité cette question dans nos rapports annuels 2014 (point 6.52) et 2015 (point 6.45).

²³ Rapport spécial n° 19/2016 de la Cour, points 42 à 44. Montant calculé par la Cour à partir des rapports de synthèse finaux de la Commission sur les données au 31 décembre 2015 et au 31 mars 2017.

²⁴ Rapports de synthèse finaux de la Commission sur les données au 31 décembre 2015 et au 31 mars 2017.

²⁵ Décision C(2015) 2771 final de la Commission du 30 avril 2015, annexe 1, paragraphe 4.2, et annexe VI, paragraphe 11. Voir également les réponses de la Commission aux préoccupations des États membres sur ce point dans le document de questions-réponses Q&A on the 2007‑2013 programmes closure (questions 88, 93, 98 et 99).

²⁶ Rapport annuel 2017 de la Cour, points 6.44 à 6.50, et rapport annuel 2018 de la Cour, point 6.41 à 6.50.

²⁷ Voir également le rapport annuel 2018 de la Cour, points 6.46 à 6.48.

²⁸ Un audit thématique porte sur une exigence essentielle précise ou un domaine de dépenses donné pour laquelle ou lequel le risque est jugé systémique. Les audits thématiques viennent compléter les audits des systèmes effectués régulièrement.

²⁹ Rapport annuel 2017 de la Cour, point 6.35.

³⁰ Rapport annuel d'activités 2017 de la DG REGIO, point A.2.3, et rapport annuel d'activités 2017 de la DG EMPL, point A.2.

³¹ Voir annexe I.

³² Rapport annuel 2016 de la Cour, chapitre 6, recommandation n° 1.

³³ Règlement (UE) n° 1310/2011 du Parlement européen et du Conseil (JO L 337 du 20.12.2011).

³⁴ Rapport de la Commission européenne intitulé Summary of data on the progress made in financing and implementing financial instruments reported by the managing authorities in accordance with Article 67(2)(j) of Regulation (EC) No 1083/2006: Programming period 2007‑2013, Situation as at 31 March 2017 (at closure) (document EGESIF 17-0014-00 du 20 septembre 2017).

³⁵ Article 67 du règlement (CE) n° 1083/2006.

³⁶ 1) DG REGIO, Financial Instruments for enterprise support – Ex post evaluation of Cohesion Policy programmes 2007‑2013, février 2016, et 2) Rapport spécial n° 19/2016 de la Cour, «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007‑2013?».

³⁷ Dans les rapports annuels 2014, 2015 et 2016 de la Cour, respectivement aux points 6.51, 6.43 et 6.25, nous avions fait état d'inexactitudes concernant cinq des sept IFGP examinés, puis quatre des sept IFGP examinés et enfin quatre des 12 IFGP examinés.

³⁸ Rapports annuels d'activités 2018 et 2019 de la DG REGIO (annexes 10F et 10H respectivement).

³⁹ Rapport annuel 2016 de la Cour, chapitre 6, recommandation n° 2 a).

⁴⁰ Rapport annuel 2017 de la Cour, chapitre 6, recommandation n° 1.

⁴¹ Règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 (JO L 347 du 20.12.2013, p. 320).

⁴² Conformément à la norme internationale sur les missions d'assurance (ISAE) 3000 de la Fédération internationale des experts-comptables (IFAC).

⁴³ Article 40 du règlement (UE) n° 1303/2013, modifié par le règlement (UE, Euratom) 2018/1046 du Parlement européen et du Conseil (le «règlement omnibus») (JO L 193 du 30.7.2018, p. 1), et règlement d'exécution (UE) 2019/1140 de la Commission du 3 juillet 2019 (JO L 180 du 4.7.2019, p. 15).

⁴⁴ Rapport annuel 2018 de la Cour, point 6.38.

⁴⁵ Guide d'orientation à l'intention des États membres (EGESIF 15-0002-04 du 17.12.2018) et Guide d'orientation à l'intention des États membres relatif à l'audit des comptes (EGESIF 15-0016-02 du 5.2.2016).

⁴⁶ Rapport annuel 2018 de la Cour, points 6.68 à 6.70.

⁴⁷ Articles 50 et 141 du règlement (UE) n° 1303/2013.

⁴⁸ Article 138 du règlement (UE) n° 1303/2013 et article 63, paragraphe 7, du règlement financier.

⁴⁹ Article 139, paragraphe 5, et article 145, paragraphe 7, du règlement (UE) n° 1303/2013.

⁵⁰ Article 41, paragraphe 1, point c), du règlement (UE) n° 1303/2013.

⁵¹ Article 62 du règlement (CE) n° 1083/2006.

⁵² Rapport annuel 2018 de la Cour, chapitre 6, recommandation n° 6.3.

⁵³ Article 46 du règlement (UE) n° 1303/2013 et annexe I du règlement d'exécution (UE) n° 821/2014 de la Commission du 28 juillet 2014 (JO L 223 du 29.7.2014, p. 7).

⁵⁴ Rapport spécial n° 02/2012, «Instruments financiers en faveur des PME cofinancés par le Fonds européen de développement régional».

⁵⁵ Rapport spécial n° 19/2016, «Instruments financiers et exécution du budget de l'UE: quels enseignements tirer de la période de programmation 2007‑2013?».

⁵⁶ Rapport spécial n° 36/2016, «Une évaluation des modalités de clôture des programmes de cohésion et de développement rural pour la période 2007‑2013».

⁵⁷ Rapport spécial n° 17/2018, «Les actions engagées par la Commission et les États membres dans les dernières années des programmes de la période 2007‑2013 visaient bien à améliorer l'absorption, mais n'étaient pas suffisamment centrées sur les résultats».

Calendrier

Étape	Date
Adoption du plan d'enquête / Début de l'audit	1.7.2020
Envoi officiel du projet de rapport à la Commission (ou à toute autre entité auditée)	29.1.2021
Adoption du rapport définitif après la procédure contradictoire	17.3.2021
Réception des réponses officielles de la Commission (ou de toute autre entité auditée) dans toutes les langues	26.3.2021

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