Att genomföra EU:s budget med hjälp av finansieringsinstrument  – lärdomar av program- perioden 2007–2013

Sammanfattning

Europeiska unionen står för närvarande inför allvarliga utmaningar som den ekonomiska och finansiella återhämtningen och hanteringen av flyktingkrisen. EU:s beslutsfattare försöker därför hitta sätt att maximera ändamålsenligheten och effektiviteten i den tillgängliga EU-budgeten, som står för mindre än 1 % av EU:s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansieringsinstrument är ett verktyg för att tillhandahålla ekonomiskt stöd från EU-budgeten. Det ekonomiska stöd som ges till slutmottagare genom finansieringsinstrument kan ha formen av lån, garantier och kapitalinvesteringar.

Om finansieringsinstrumenten genomförs korrekt har de följande två specifika fördelar jämfört med bidrag:

• Möjligheten att de offentliga medlen får en hävstångseffekt (dvs. att de mobiliserar ytterligare privata och offentliga medel som kompletterar den ursprungliga offentliga finansieringen).
• Den revolverande karaktären på deras kapital (dvs. att samma medel används i flera cykler).

Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolik­heten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

Under programperioden 2007–2013 använde 25 av EU:s 28 medlemsstater finansieringsinstrument som inrättats inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Europeiska socialfonden (ESF): totalt hade 972 Eruf- och 53 ESF-finansieringsinstrument inrättats runtom i EU. Vid utgången av 2014 hade omkring 16 miljarder euro betalats i stöd från Erufs och ESF:s operativa program till dessa instrument. Det är en betydande ökning jämfört med att omkring 1,3 miljarder euro fördelades till sådana instrument under programperioden 2000–2006 och 0,6 miljarder euro under programperioden 1994–1999. Under samma period, 2007–2013, uppgick det totala bidraget från EU-budgeten till de 21 finansieringsinstrument som förvaltades direkt eller indirekt av kommissionen till cirka 5,5 miljarder euro. De centralt förvaltade finansieringsinstrumenten används i alla EU:s medlemsstater.

Vid revisionen granskade vi huruvida finansieringsinstrument var en effektiv mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013. Revisionen utfördes mellan oktober 2014 och mars 2016 och var inriktad på områdena regional-, social-, transport- och energipolitik. Vår analys omfattade alla de 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument som inrättades under programperioden 2007–2013 med delad förvaltning och sex centralt förvaltade finansieringsinstrument på dessa områden. Uppgifterna som presenteras i rapporten bygger på den senast tillgängliga information som kommissionen lämnade i september 2015 och speglar situationen i slutet av 2014.

Vid revisionen identifierade vi ett antal betydande problem som begränsade finansieringsinstrumentens effektivitet som mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013:

• Ett betydande antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var för stora och hade ännu i slutet av 2014 avsevärda problem med att betala ut sitt kapital (i genomsnitt hade omkring 57 % av allt det kapital som hade betalats från de operativa programmen till finansieringsinstrumenten använts). En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika tillbakadraganden under programperioden 2007–2013.
• Generellt sett lyckades varken finansieringsinstrument med delad eller med central förvaltning attrahera privat kapital.
• Hittills har endast ett begränsat antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument lyckats tillhandahålla revolverande ekonomiskt stöd.
• När det gällde Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna höga i förhållande till det faktiska ekonomiska stödet till slutmottagare. De förefaller också vara betydligt högre än inom centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn.

Samtidigt noterar vi också att den rättsliga ramen för finansieringsinstrument förbättrades till programperioden 2014–2020 på grundval av den sakkunskap som inhämtades under programperioden 2007–2013, men vissa problem kvarstår.

I rapporten rekommenderar vi följande:

• Kommissionens förhandsbedömning av centralt förvaltade instrument bör systematiskt inbegripa en analys av de lärdomar som har dragits hittills.
• Kommissionen bör utöver de lärdomar som har dragits även analysera vilken effekt stora socioekonomiska förändringar har på den logiska grunden för instrumentet och vilka motsvarande bidrag som krävs från EU-budgeten i samband med halvtidsöversynen av alla centralt förvaltade finansieringsinstrument.
• Kommissionen och medlemsstaterna bör sträva efter att optimera storleken på särskilda Eruf- och ESF-fonder för att när så är möjligt dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Kommissionen bör ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de ska inrätta sådana finansieringsinstrument i medlemsstaterna eller på EU-nivå (som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen).
• Kommissionen bör i budgetförordningen (och därefter i sektorförordningar) fastställa en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som är tillämplig på EU-budgetens alla områden och som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument.
• När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 bör kommissionen se till att medlemsstaterna vid avslutningen lämnar fullständiga och tillförlitliga uppgifter om privata bidrag till kapitalet, både genom de operativa programmen och i tillägg till dem.
• När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument bör kommissionen ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.
• När det gäller centralt förvaltade finansieringsinstrument bör de allmänna riskdelningsprinciper som kan påverka EU-budgeten fastställas i den lagstiftning som reglerar det berörda instrumentet.
• När det gäller alla finansieringsinstrument som finansieras från EU-budgeten under programperioden 2014–2020 bör kommissionen se till att endast strukturer som överensstämmer med dess egna rekommendationer och åtgärder i fråga om skattemässig behandling tillämpas av medlemsstaterna, kommissionen själv och EIB-gruppen.
• Kommissionen bör vidta lämpliga åtgärder för att se till att medlemsstaterna upprätthåller medlens revolverande karaktär under den föreskrivna perioden på åtta år efter stödberättigandeperiodens slut när det gäller programperioden 2014–2020.
• Kommissionen bör ge vägledning om de bestämmelser som tillåter att finansieringsinstrument fortsätter att användas under den följande programperioden, särskilt i de fall då fondförvaltarna väljs ut i en offentlig upphandling.
• Kommissionen bör se till att medlemsstaterna rapporterar utförlig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som uppkommit och betalats senast i mars 2017 med hänsyn till den kommande avslutningen av programperioden 2007–2013.
• Kommissionen bör förtydliga att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter måste tillämpas på det faktiska kapital som använts av finansieringsinstrumentet, det vill säga det bidrag från det operativa programmet som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd.
• Vad beträffar den resultatbaserade ersättningen till fondförvaltare under programperioden 2014–2020 bör kommissionen lägga fram ett lagstiftningsförslag om en översyn av de befintliga bestämmelserna i förordningen om gemensamma bestämmelser för att förstärka incitamentseffekten hos dessa arrangemang.
• Medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter bör i stor utsträckning utnyttja de befintliga resultatbaserade delarna i ersättningen till fondförvaltare när de förhandlar fram finansieringsavtal.
• Kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, huvudsakligen genom finansieringsinstrument, när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek. Sådan information skulle vara särskilt relevant för utarbetandet av lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 och för fastställandet av en lämplig omfattning för det tekniska stödet.

Inledning

Vad är finansieringsinstrument?

Europeiska unionen står för närvarande inför allvarliga utmaningar som den ekonomiska och finansiella återhämtningen och hanteringen av flyktingkrisen. EU:s beslutsfattare försöker därför hitta sätt att maximera ändamålsenligheten och effektiviteten i den tillgängliga EU-budgeten, som står för mindre än 1 % av EU:s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansieringsinstrument⁷ är ett verktyg för att tillhandahålla ekonomiskt stöd från EU-budgeten genom lån, garantier och kapitalinvesteringer (eller investeringar i form av kapital likställt med eget kapital) för genomförandet av projekt (se tabell 1)⁸.

I bilaga 1 förklarar vi hur de olika typerna av finansieringsinstrument fungerar.

Jämfört med bidrag (som är det traditionella sättet att tillhandahålla finansiering från EU-budgeten) kan finansieringsinstrument, om de genomförs korrekt, ge två specifika fördelar:

• Möjligheten att de offentliga medlen får en hävstångseffekt (dvs. att de mobiliserar ytterligare privata och offentliga medel som kompletterar den ursprungliga offentliga finansieringen).
• Den revolverande karaktären på deras kapital (dvs. att samma medel används i flera cykler) gör att varje euro i finansiering genom finansieringsinstrument i princip kan användas mer än en gång.

Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolikheten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

En gemensam definition av finansieringsinstrument fastställdes första gången vid översynen av budgetförordningen 2012; den har sedan använts i sektorförordningarna för programperioden 2014–2020 (se bilaga 2).

Hur finansieringsinstrument har använts i genomförandet av EU:s budget sedan 2007

Hur finansieringsinstrument som finansieras via EU:s budget har använts

EU-budgeten kan genomföras med delad förvaltning (dvs. i samarbete med medlemsstaterna, såsom inom sammanhållningspolitiken), med direkt förvaltning (dvs. av kommissionens egna avdelningar eller via genomförandeorgan) eller med indirekt förvaltning (dvs. genom att genomförandeuppgifter anförtros åt tredjeländer eller olika organ)⁹. De två sistnämna kallas gemensamt för centraliserad förvaltning.

Finansieringsinstrument används i olika delar av EU-budgeten:

• Finansieringsinstrument med delad förvaltning på sammanhållningsområdet inrättas främst inom Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och i mindre utsträckning inom Europeiska socialfonden (ESF). Från och med programperioden 2014–2020 kan finansieringsinstrument även användas för Sammanhållningsfonden (SF). Varje instrument måste genomföras inom ramen för ett operativt program (OP) som fastställs av förvaltningsmyndigheterna med ansvar för det programmet, tillsammans med dess storlek och utformning¹⁰. Finansieringsinstrument används även inom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) och Europeiska fiskerifonden (EFF).
• Centralt förvaltade finansieringsinstrument finansieras via olika budgetområden, såsom forskning, näringsliv och industri, utbildning och kultur. Kommissionen är tillsammans med sina partner direkt inblandad i utformningen av de instrumenten och i utvecklingen av deras investeringsstrategi och kapitaltilldelning. Beslutet att inrätta dessa instrument fattas av budgetmyndigheten (dvs. Europaparlamentet och rådet) på kommissionens förslag.

Regler för att välja ut finansieringsinstrumentens fondförvaltare

Vid delad förvaltning kan finansieringsinstrument inrättas som självständiga fonder eller som delfonder av en holdingfond, nedan kallade särskilda fonder (se figur 1). En holdingfond, ibland även kallad fondandelsfond, är en fond som inrättas för förvaltning av olika typer av instrument. Den gör också att stöd kan ges från ett eller flera operativa program till ett eller flera finansieringsinstrument.

Finansieringsinstrument förvaltas i allmänhet av privata eller statliga banker eller andra finansiella intermediärer och inte av offentliga förvaltningar. När det gäller Eruf- och ESF-instrument måste valet av fondförvaltare följa EU:s och medlemsstaternas regler för offentlig upphandling om förvaltningen läggs ut på anbud. I situationer där reglerna för offentlig upphandling inte är tillämpliga (dvs. om fondförvaltningsavtalet inte är ett offentligt tjänstekontrakt) kan förvaltningsmyndigheten utse en fondförvaltare under förutsättning att gällande regler för statligt stöd följs (se punkterna 10–12).

EIB-gruppen (som omfattar Europeiska investeringsfonden (EIF) och Europeiska investeringsbanken (EIB)) åtnjuter en särskild ställning eftersom de kan utses till fondförvaltare utan ett förfarande för offentlig upphandling¹¹. De förvaltar också merparten av de centralt förvaltade instrumenten för vilka fondförvaltaren utses i lagstiftningsförslaget.

Källa: Revisionsrätten.

Finansieringsinstrument och EU:s regler för statligt stöd

EU-medel med delad förvaltning anses vara en del av de nationella eller regionala budgetarna och är som sådana potentiellt föremål för kontroll av statligt stöd. När förvaltningsmyndigheterna genomför finansieringsinstrumentet måste de därför säkerställa efterlevnad av reglerna för statligt stöd¹². De tillämpliga reglerna för statligt stöd finns i den nya allmänna gruppundantagsförordningen¹³ och i kommissionens nya riktlinjer för riskfinansiering¹⁴ som båda trädde i kraft i juli 2014.

För varje Eruf- och ESF-finansieringsinstrument måste förvaltningsmyndigheten lägga fram bevis för att det antingen¹⁵

• följer vanlig marknadspraxis (vilket i praktiken innebär att förvaltningen av fonden har valts ut genom ett öppet, transparent och icke-diskriminerande förfarande) eller
• omfattas av förordningen om stöd av mindre betydelse¹⁶ eller
• är ett undantaget stöd eftersom det faller under den allmänna gruppundantagsförordningen eller under en anmäld stödordning i enlighet med kommissionens riktlinjer för riskfinansiering.

Centralt förvaltade finansieringsinstrument (som inte använder nationella eller regionala resurser och därför inte ingår i medlemsstaternas budgetar) omfattas inte av EU:s regler för statligt stöd, eftersom huvudvillkoret i artikel 107 i EUF-fördraget ”[…] som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel” inte är uppfyllt.

Bakgrundsinformation om antalet finansieringsinstrument och deras kapitaltilldelning sedan 2007

Programperioden 2007–2013

Under programperioden 2007–2013 användes finansieringsinstrument av 25 av de 28 EU-medlemsstaterna. Det var endast Kroatien, Irland och Luxemburg som inte använde denna finansieringsmekanism¹⁷. Bilaga III innehåller en översikt över antalet Eruf- och ESF-instrument per medlemsstat.

Såsom framgår av tabell 2 hade vid utgången av 2014 omkring 15,2 miljarder euro betalats i stöd från operativa program inom Eruf och 0,8 miljarder euro i stöd från operativa program inom ESF. Det är en betydande ökning jämfört med omkring 1,3 miljarder euro under programperioden 2000–2006 och 0,6 miljarder euro under programperioden 1994–1999¹⁸.

Under programperioden 2007–2013 motsvarar det bidrag som EU betalade till finansieringsinstrument 5 % av EU:s totala finansiering av Eruf och 1 % av EU:s totala finansiering av ESF för hela perioden. EU-budgeten stod för 69 respektive 56 % av den totala kapitaltilldelningen till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten 2007–2013 (se tabell 2). När det gäller det ekonomiska stödet till slutmottagare står EU-bidraget för 63 % (Eruf) respektive 65 % (ESF).

Enligt de senaste uppgifter som kommissionen rapporterat hade 972 Eruf-finansieringsinstrument och 53 ESF-instrument inrättats runtom i EU. Av dem är 903 särskilda Eruf-fonder och 49 ESF-fonder (se tabell 3). 31 av Eruf-instrumenten förvaltas av EIB-gruppen (se punkt 9).

Dessutom fanns det 14 instrument som finansierades via Ejflu och sex instrument som finansierades av EFF. När det gäller programperioden 2007–2013 krävde inte dessa båda fonder att medlemsstaterna skulle rapportera om finansieringsinstrument, och därför finns det inga officiella uppgifter om dem¹⁹. Men utifrån uppgifter som vi har sammanställt kan man uppskatta att kapitalet i fonder som medfinansierades av Ejflu uppgick till omkring 700 miljoner euro och till cirka 72 miljoner euro när det gäller EFF i slutet av 2013 (i båda fallen inklusive de nationella bidragen till programmen).

När det gäller de centralt förvaltade instrumenten uppgick EU:s totala bidrag till instrument 2007–2013 inom alla budgetområden till cirka 5,5 miljarder euro²⁰ fördelade på 21 finansieringsinstrument²¹. Dessa instrument används i alla EU:s medlemsstater.

Programperioden 2014–2020

Inom EU-budgeten är de europeiska struktur- och investeringsfonderna den viktigaste källan till finansiering av kapitalinvesteringar och infrastruktur med en total budget på cirka 450 miljarder euro under programperioden 2014–2020.

Sedan 2011 har Europaparlamentet och Europeiska rådet uppmuntrat ökat användning av finansieringsinstrument²². Det politiska engagemanget återspeglas också i förordningen om gemensamma bestämmelser som innehåller bestämmelser om en utökad användning av finansieringsinstrument för att genomföra alla fem ESI-fonderna (dvs. även Sammanhållningsfonden) och uppnå alla tematiska mål för programmen²³.

I slutet av 2015 uppskattade kommissionen att det under programperioden 2014–2020 som helhet skulle fördelas omkring 21 miljarder euro till finansieringsinstrument från de fem ESI-fonderna²⁴. Eftersom EU:s bidrag till dessa instruments totala kapital under programperioden 2007–2013 i genomsnitt uppgick till omkring 68 % vid utgången av 2014²⁵, uppskattar vi att det belopp på 21 miljarder euro som härrör från EU-budgeten sannolikt kommer att motsvara omkring 31 miljarder euro i totala anslag (exklusive ytterligare nationell eller privat finansiering som fonderna kan få utanför ESI-fondernas program).

Som en jämförelse har Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) som mål att mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar i hela EU mellan 2015 och 2017 och att finansiera projekt under de följande åren.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmetod

Vid revisionen granskade vi huruvida finansieringsinstrument var en effektiv mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013. Därför ställde vi följande huvudsakliga revisionsfrågor:

• Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?
• Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?
• Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?
• Har finansieringsinstrument visat sig vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

För varje fråga undersökte vi vilka lärdomar som kunde dras av de största brister som vi identifierade. Vi bedömde också i vilken omfattning de hade åtgärdats i de förordningar som är tillämpliga under programperioden 2014–2020.

Revisionen täcker perioden från 2009 till 2015. Vi inriktade oss på områdena regio­nal-, social-, transport- och energipolitik. Närmare bestämt omfattar revisionen alla Eruf- och ESF-finansieringsinstrument samt sex centralt förvaltade finansieringsinstrument på områdena social-, transport- och energipolitik. Flera problem som vi har identifierat i denna rapport kan dock också påverka andra områden i EU:s budget där sådana instrument används.

Revisionsarbetet bestod av följande delar:

• En genomgång av olika analyser och publikationer från kommissionen, EIB, EIF och tredje part.
• En analys av den senaste årliga övervakningsrapporten, som kommissionen offentliggjorde i september 2015 och som omfattar alla 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument. Denna analys, som baserades på uppgifter som rapporterats av kommissionen i november 2015, gjordes också av sex²⁶ av de 21 instrumenten med central förvaltning (som tar emot ett EU-bidrag på 789 miljarder euro eller 14 % av det totala beloppet för alla 21 instrument)²⁷.
• En granskning av tio fallstudier om finansieringsinstrument som genomförts på det område av EU-budgeten som behandlas i denna rapport²⁸, däribland ett studiebesök i en medlemsstat (Slovakien).
• En uppföljningsgranskning av 45 finansieringsinstrument som granskats vid efterlevnadsrevisioner som utförts av revisionsrätten sedan 2009 (där resultaten har rapporterats tidigare i våra årsrapporter) och 54 finansieringsinstrument som granskats vid våra effektivitetsrevisioner sedan 2012.
• En enkät bland 85 förvaltningsmyndigheter och fondförvaltare som deltar i genomförandet av finansieringsinstrument. Av de 85 undersökta enheterna gäller 82 Eruf- och ESF-instrument med delad förvaltning och tre med centraliserad förvaltning. Vi fick 66 svar när det gäller instrument med delad förvaltning och två när det gäller centralt förvaltade instrument.
• Intervjuer med mer än 40 tjänstemän vid kommissionen, EIB och EIF och mer än tio experter från organisationer med sakkunskap på området²⁹.

Vi har redan gjort många undersökningar av användningen av finansieringsinstrument och sedan 2011 rapporterat resultaten i flera årsrapporter³⁰ och särskilda rapporter³¹. Dessutom har kommissionen själv, men även EIB, EIF, Europaparlamentet, nationella revisionsorgan och fondförvaltare i den privata sektorn, identifierat en rad problem under senare år som sammantagna begränsade finansieringsinstrumentens ändamålsenlighet under programperioden 2007–2013. Den här rapporten bygger också på de bedömningarna.

Kommentarer

Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

Finansieringsinstrument är inte i sig projekt utan ett verktyg för att tillhandahålla finansiering från EU-budgeten. Inom sammanhållningspolitiken handlar en förvaltningsmyndighets beslut om att ge stöd inom ett operativt program via ett finansieringsinstrument inte så mycket om huruvida man ska investera det operativa programmets resurser eller inte (det är redan förutbestämt i det operativa programmet) utan om hur man ska göra det: genom ett engångsbidrag eller stöd via ett finansieringsinstrument som tillhandahåller ett återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd.

Vi har därför granskat i vilken utsträckning de 1 025 Eruf- och ESF-instrumenten har använt sitt kapital till att ge olika former av ekonomiskt stöd till slutmottagare och analyserat flera faktorer som bidrog till instrumentens låga utbetalningsgrader till slutmottagare under programperioden 2007–2013: storleken på instrumentens ursprungliga kapitaltilldelning, huruvida marknadsbehoven tillgodosågs på ett lämpligt sätt av förvaltningsmyndigheterna och specifika svårigheter som regionala finansieringsinstrument ställdes inför. Vi analyserade även hur liknande aspekter hanterades inom centralt förvaltade instrument.

En alltför stor kapitaltilldelning ledde till låga utbetalningsgrader, undvikande av tillbakadragande av medel och potentiell återbetalning vid avslutningen

Finansieringsinstrumentens utbetalningsgrader har vi tidigare granskat i flera av våra årsrapporter och särskilda rapporter³². I den här rapporten analyserar vi den senast tillgängliga informationen, som medlemsstaterna rapporterade till kommissionen per den 31 december 2014 och som offentliggjordes i september 2015. Vår analys av de senaste uppgifterna visar att det för ett betydande antal av dem fortfarande är svårt att använda kapitalet som planerat.

I tabell 4 visas utbetalningsgraderna i var och en av de 25 medlemsstater som använde finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013³³. De procentenheter som presenteras är genomsnitt för samtliga Eruf- och ESF-instrument i den berörda medlemsstaten. Ett betydande antal finansieringsinstrument inrättades först 2012 eller senare.

Vid utgången av 2014, bara ett år innan den ursprungliga stödberättigandeperio­den löpte ut (31 december 2015), hade endast 57 % av Eruf- och ESF-instrumentens kapital betalats ut till slutmottagare. Utbetalningarna var särskilt låga för finansieringsinstrument i Slovakien (21 %), Spanien (27 %) och Italien (32 %). Tre andra medlemsstater (Grekland, Nederländerna och Österrike) hade dessutom betalat ut mindre än hälften av sitt ursprungliga kapital.

Totalt sett hade 177 av de 972 Eruf-finansieringsinstrumenten (18 %) och 16 av de 53 ESF-finansieringsinstrumenten (30 %) betalat ut mindre än en tredjedel av sitt kapital vid utgången av 2014. Det totala outnyttjade kapitalet inom dessa 177 instrument uppgick till 4,2 miljarder euro per den 31 december 2014. Vad beträffar dessa instrument anser vi att det är osannolikt att den tillgängliga finansieringen någonsin kommer att användas, trots att kommissionen har förlängt stödberättigandeperioden till mars 2017 (se punkt 43). Finansieringsinstrumentens slutgiltiga utbetalningsgrad kan dock inte bedömas förrän i slutet av deras livscykel, särskilt när det gäller dem som inrättats mot slutet av programperioden.

Utbetalningsgraderna var låga på grund av att den ursprungliga kapitaltilldelningen till finansieringsinstrumenten var alltför stor

Under våra intervjuer hävdades ofta att den finansiella och ekonomiska krisen hade haft en avgörande effekt och påverkat utbetalningsgraderna till slutmottagare negativt. Med tanke på problemets omfattning anser vi dock att det varken är den enda eller den viktigaste orsaken till de låga utbetalningsgraderna. Låga utbetalningsgrader beror i själva verket främst på en alltför stor ursprunglig kapitaltilldelning till finansieringsinstrumenten.

Vår analys av de uppgifter som kommissionen offentliggjorde 2015 visade att det finns ett positivt samband mellan Eruf- och ESF-utnyttjandegrader på medlemsstatsnivå och finansieringsinstrumentens utbetalningsgrader till slutmottagare (se figur 2 a och figur 2 b). Analysen visar att de medlemsstater som redan har svårt att utnyttja Eruf- och ESF-budgeten ofta har ännu större problem med att betala ut de medel som finansieringsinstrument tilldelats.

Anm.: Cirklarnas storlek motsvarar de operativa programmens totala bidrag till finansieringsinstrument (se tabell 4). Korrelationskoefficient: 0,5.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015.

Anm.: Cirklarnas storlek motsvarar de operativa programmens totala bidrag till finansieringsinstrument (se tabell 4). Korrelationskoefficient: 0,9.

Källa: Revisionsrätten, baserat på uppgifter från Europeiska kommissionen från 2015.

Finansieringsinstrumentens kapitaltilldelning ökade i 21 av de 25 medlemsstaterna

I 21 av de 25 medlemsstaterna konstaterade vi att den ursprungliga kapitaltilldelningen hade ökat sedan 2011. Totalt sett hade cirka 7,1 miljarder euro i ytterligare finansiering från de operativa programmen inom Eruf och ESF 2007–2013 fördelats till finansieringsinstrument sedan dess.

Merparten av den ökade kapitaltilldelningen förekom i Italien (2,5 miljarder euro), Spanien (0,9 miljarder euro), Grekland (0,9 miljarder euro), Storbritannien (0,7 miljarder euro) och Ungern (0,5 miljarder euro). Enbart dessa fem medlemsstater står för 77 % av den totala ökningen av kapitaltilldelningen under perioden som helhet. Fyra av dessa fem medlemsstater (Italien, Spanien, Storbritannien och Ungern) hade Eruf-utnyttjandegrader under genomsnittet vid utgången av 2014 (se figur 2 a).

Bestämmelser i den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 skapade incitament för medlemsstaterna att använda finansieringsinstrument för att undvika risken för tillbakadragande av EU-medel

Den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 gjorde det möjligt för medlemsstaterna att utnyttja EU-bidraget till de operativa programmen inom Eruf och ESF i förskott genom att använda finansieringsinstrument. Dessa förskottsbidrag kunde medlemsstaterna använda som en mekanism för att undvika risken för tillbakadragande (”n+2”-regeln)³⁴ (se ruta 1).

Detta arrangemang har skapat ett incitament för medlemsstaterna att ”parkera” åtminstone en del av EU:s bidrag till de operativa programmen på konton hos de banker och finansiella intermediärer som förvaltar fonderna, utan att det faktiskt används för sina avsedda syften (se ruta 2).

Å andra sidan konstaterade vi ett fall där man hade minskat kapitaltilldelningen till finansieringsinstrument för att ta hänsyn till marknadsvillkor och planerade utbetalningsgrader, vilket betraktas som god praxis (se ruta 3).

Om finansieringsinstrument tilldelas ett alltför stort kapital får det negativa effekter på förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna om de fastställs utifrån det kapital som har betalats in till fonden och inte på grundval av de resultat som fondförvaltaren uppnår. En överdimensionering av kapitalet är ett sätt att generera inkomster för fondförvaltarna utan att de egentligen tillhandahåller de förväntade tjänsterna (se punkterna 116–125).

Utbetalningsgraderna var särskilt låga för finansieringsinstrument som förvaltades av EIB-gruppen

Vår analys visade också att den genomsnittliga utbetalningsgraden för de 31 Eruf- och ESF-instrument som förvaltades av EIB och EIF var särskilt låg: 43 % jämfört med 60 % för de instrument som förvaltades av andra fondförvaltare.

Stödberättigandeperioden för finansieringsinstrument med delad förvaltning förlängdes till mars 2017 endast genom kommissionens riktlinjer

Det EU-bidrag som motsvarar det outnyttjade kapitalet (dvs. medel som inte betalats eller som det inte ställts garantier för till slutmottagare före utgången av stödberättigandeperioden) ska återföras till EU:s budget vid avslutningen. Med hänsyn till de låga genomsnittliga utbetalningsgraderna hävdade revisionsrätten redan i sin årsrapport för 2014 att man inte kunde räkna med att alla finansieringsinstrument skulle utnyttja alla tillgängliga medel före utgången av 2015³⁵.

I april 2015 offentliggjorde kommissionen omarbetade riktlinjer för avslutningen som innebar att stödberättigandeperioden för utgifter avseende finansieringsinstrument förlängdes från den 31 december 2015 till den 31 mars 2017³⁶. Den allmänna stödberättigandeperioden fastställs dock i artikel 56.1 i den allmänna förordningen. I årsrapporten för 2014 ansåg revisionsrätten att en lagbestämmelse endast kan ändras genom lagstiftning som har samma eller högre rättsverkan, så att normhierarkin respekteras³⁷. Därför drog vi slutsatsen att en kommissionsriktlinje inte kan ändra regler som antagits genom lagstiftningsförfarandet av Europaparlamentet och rådet.

Utifrån vår analys och en linjär projektion av tidigare års utbetalningar uppskattar vi att mer än 5,0 miljarder euro i medel som fördelats till Eruf- och ESF-instrument inte skulle ha utnyttjats vid utgången av 2015 om stödberättigandeperioden inte hade förlängts. Av det beloppet är 3,9 miljarder euro bidrag från EU-budgeten till de operativa programmen. Faktiska uppgifter om vilka belopp som användes mellan januari 2015 och mars 2017 kommer inte att finnas tillgängliga förrän tidigast i slutet av 2017.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

Eftersom bidragen från de operativa programmen nu ges genom uppdelade betalningar bör finansieringsinstrumenten få en lämpligare storlek som leder till bättre utbetalningsgrader (se ruta 4).

Marknadsbehoven bedömdes inte alltid korrekt av förvaltningsmyndigheterna innan medel fördelades till Eruf- och ESF-finansieringsinstrument

Vi granskade även huruvida marknadsbehoven hade bedömts korrekt innan finansieringsinstrument inrättades och tilldelades medel. Bedömningen av marknadsbehoven eller förhandsbedömningen ska göra det möjligt att förstå marknadens behov och vilken typ av stöd (lån, garantier eller kapitalinvestering) som är lämpligast för att de identifierade marknadsbristerna ska åtgärdas. Den ska också fastställa finansieringsbehoven och i sista hand bedöma huruvida det avsedda politiska målet bäst kan uppnås genom ett finansieringsinstrument. Detta har även framhållits i våra tidigare särskilda rapporter och i andra studier som en nödvändig förutsättning för framgångsrika finansieringsinstrument³⁸.

Det var inte obligatoriskt att bedöma marknadsbehoven när det gällde finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013

Under programperioden 2007–2013 gällde den enda uttryckliga hänvisningen i lagstiftningen till bedömningar av marknadsbehoven (även kallade bedömningar av finansieringsunderskott) holdingfonder³⁹.

I fråga om alla andra särskilda fonder kunde man fram till 2009 utläsa en indirekt skyldighet att göra en sådan bedömning genom kravet på att en verksamhetsplan skulle lämnas in för varje instrument⁴⁰. Genom ändringarna av den rättsliga grunden i september 2009 infördes dock lägre krav på dessa verksamhetsplaner⁴¹. Efter det var det visserligen fortfarande obligatoriskt att lämna in en verksamhetsplan men nästan alla särskilda krav ströks (till exempel berörda företag eller stadsprojekt, kriterier och villkor för att de ska få finansiering och motivering för stödet från det operativa programmet och den planerade användningen av det). Vi anser att verksamhetsplanens mervärde är begränsat när sådan information saknas.

Det fanns inte heller någon skyldighet att bedöma marknadsbehoven när det gällde de centralt förvaltade finansieringsinstrument som inrättades för programperioden 2007–2013. Vad beträffar de sex centralt förvaltade instrument som behandlas i denna rapport kunde vi konstatera olika tillvägagångssätt. Trots att det inte fanns något lagstadgat krav kunde vi i regel konstatera att någon form av bedömning av marknadsbehoven, till exempel konsekvensbedömningar, marknadsanalysstudier och offentligt samråd, gjordes för samtliga av dem.

I nästan hälften av de granskade fallen hade marknadsbehoven bedömts som större än de faktiskt var

I tidigare särskilda rapporter har vi identifierat betydande brister i tillförlitligheten i bedömningarna av marknadsbehoven⁴². Bedömningar av marknadsbehov bör framför allt grundas på rationella och realistiska underliggande antaganden. I annat fall kanske instrumenten inte tillgodoser de faktiska marknadsbehoven, vilket leder till överkapitalisering av instrumentet och/eller små eller inga reella effekter i på fältet.

Att bedöma marknadsbehoven tjänar flera syften, bland annat att identifiera marknadsmisslyckanden och fastställa marknadens storlek. Här visar vår övergripande analys att bedömningen av marknadsbehoven inte var tillräckligt tillförlitlig under programperioden 2007–2013. Majoriteten av deltagarna i vår undersökning (82 %) uppgav att de hade bedömt marknadsbehoven, men det förhindrade inte en överdimensionering: nästan hälften av de finansieringsinstrument (19 av 41) som förvaltades av svarande som hade gjort en bedömning av marknadsbehoven uppvisade trots det utbetalningsgrader på mindre än 50 % av instrumentens totala kapital vid utgången av 2014. Endast fem instrument (12 %) hade använt sitt ursprungliga kapital helt och hållet (se figur 3).

Anm.: Enkäten skickades till förvaltarna av/förvaltningsmyndigheterna för de 50 största Eruf-finansieringsinstrumenten. Svarsfrekvensen var 80 %.

Källa: Revisionsrätten, baserat på resultaten av enkäten.

I en tidigare särskild rapport pekade vi på att de metoder som användes under programperioden 2007–2013 för att bedöma marknadsbehoven och de underliggande antagandenas rimlighet inte kontrollerades av ett från förvaltningsmyndigheten oberoende organ. Den bristen kan ha bidragit till att ett stort antal förvaltningsmyndigheter gjorde alltför optimistiska bedömningar⁴³.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

Under programperioden 2014–2020 är en detaljerad förhandsbedömning obligatorisk för instrument med delad förvaltning för att belägga marknadsmisslyckanden (eller icke-optimala investeringssituationer) och beräkna nivån och omfattningen av de offentliga investeringsbehoven. Vid bedömningen ska även de typer av finansieringsinstrument som är lämpligast i den rådande situationen fastställas. Förhandsbedömningen ska dessutom lämnas in till det operativa programmets övervakningskommitté i informationssyfte, och en sammanfattning av resultaten och slutsatserna ska offentliggöras inom tre månader från det att de har slutförts (se bilaga V). Men trots detta finns det inget krav på att en oberoende kontroll av förhandsbedömningen och de underliggande antagandenas rimlighet ska göras innan beslut om instrumentets startkapital fattas.

Sedan den nya budgetförordningen trädde i kraft den 1 januari 2013 är en förhandsbedömning också obligatorisk när det gäller alla nya centralt förvaltade instrument (se bilaga V). Men förhandsbedömningen omfattar varken en analys av de lärdomar som har dragits eller en möjlighet till översyn om stora socioekonomiska förändringar skulle inträffa, såsom är fallet vid delad förvaltning. En halvtidsöversyn (som skulle kunna omfatta sådana aspekter) görs av de flesta, men inte alla, centralt förvaltade finansieringsinstrument.

Ett regionalt fokus bidrog till att medlemsstaterna inrättade ett stort antal små finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013

Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten är betydligt mindre än de centralt förvaltade fonderna eller de privata investeringsfonderna

Operativa program inom Eruf och ESF genomförs med delad förvaltning av nationella eller regionala myndigheter, vilket innebär att finansieringsinstrument som inrättas för att genomföra nationella eller regionala program ska följa programmens avgränsningar med avseende på geografi och stödberättigande. För att projekt ska vara stödberättigade måste de vara belägna i en region som kan komma i fråga för det operativa program från vilket finansieringsinstrument har fått sitt kapital⁴⁴.

Inom EU inrättades 952 särskilda Eruf- och ESF-fonder under programperioden 2007–2013 (se tabell 3). Det innebär att flera fonder har inrättats i de flesta regioner. Vår analys visar att Eruf- och särskilt ESF-finansieringsinstrument är relativt små. EU-stödet till ett Eruf-instrument uppgår i genomsnitt till 80 miljoner euro för holdingfonder och till 10 miljoner euro för särskilda fonder. EU-stödet till ett ESF-instrument uppgår i genomsnitt till 10 miljoner euro för holdingfonder och till 9 miljoner euro för särskilda fonder. Detta kan jämföras med stödet från EU-budgeten till centralt förvaltade fonder, som i teorin omfattar alla medlemsstater, som enligt uppgifter från kommissionen låg på 1,2 miljarder euro i slutet av 2014. Riskkapitalfonder bedriver sin verksamhet med i genomsnitt 150–500 miljoner euro.

Att genomföra fonder med ett större kapital kan dock leda till betydande stordriftsfördelar och effektivitetsvinster. Det beror på att omkostnaderna och riskerna kan spridas på ett tillräckligt stort antal slutmottagare. Med andra ord har de enskilda särskilda Eruf- och ESF-fonderna ofta inte den storlek som i fond­branschen anses lämplig för att de ska kunna fungera effektivt.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

Under programperioden 2014–2020 har medlemsstaterna större flexibilitet när finansieringsinstrument ska inrättas. Till exempel får operativa program omfatta en eller flera kompletterande investeringsprioriteringar från Eruf, Sammanhållningsfonden och ESF inom ramen för ett enda tematiskt mål⁴⁵.

Vidare har de rättsliga villkoren för att inrätta instrument med betydligt mer kapital fastställts⁴⁶. Framför allt har möjligheten att inrätta instrument med delad förvaltning på EU-nivå införts till programperioden 2014–2020⁴⁷ (se ruta 5).

Medlemsstaterna har också betydande ekonomiska incitament att inrätta instrument med mer kapital eller som sträcker sig utöver den regionala nivån. Om hela det prioriterade området inom ett operativt program omfattas av ett finansieringsinstrument kan ett incitament motsvarande en höjning på 10 % av den maximala medfinansieringsgraden tillämpas. Om ett separat insatsområde inrättas som omfattas av ett finansieringsinstrument på unionsnivå och som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen är insatsområdet berättigat till en medfinansieringsgrad på upp till 100 %⁴⁸.

Kommissionen och medlemsstaterna bör utnyttja möjligheterna i den rättsliga grunden och inrätta större särskilda Eruf- och ESF-finansieringsinstrument när så är möjligt och dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Fler inblandade regioner och organ kan dock göra den rättsliga strukturen komplexare, vilket i sin tur kan medföra nya risker för förseningar som medlemsstaterna måste ta hänsyn till när de utformar den lämpligaste finansieringsstrukturen. Redan den rättsliga grunden för perioden 2007–2013 tillät bidrag från mer än ett program till ett och samma finansieringsinstrument⁴⁹. Konstruktioner av det slaget har hittills dock inte varit populära på grund av att de upplevs som komplexa. Att döma av svaren i vår undersökning behöver kommissionen ge ytterligare vägledning om hur instrument på EU-nivå ska inrättas under programperioden 2014–2020.

Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

En väsentlig fördel med finansieringsinstrument är det faktum att de kan dra till sig ytterligare medel, det vill säga att ytterligare privata och offentliga medel kan bidra till fondernas kapitalförsörjning. Hävstångseffekten mäter i vilken omfattning offentlig finansiering mobiliserar ytterligare medel. Den ska ge information om ett instruments förmåga att attrahera ytterligare finansiering, beroende på instrumentets typ, geografiska läge och slutmottagare, men också beroende på de val som kommissionen, förvaltningsmyndigheten och/eller fondförvaltaren gjorde när det inrättades. I fråga om jämförbara instrument skulle en större hävstångseffekt således tyda på ett effektivare instrument när det gäller att attrahera ytterligare finansiering.

Vi granskade därför hur kommissionen definierar och övervakar denna hävstångseffekt hos såväl instrument med delad förvaltning som centralt förvaltade instrument och bedömde huruvida instrumenten lyckades attrahera ytterligare privat kapital. Vi analyserade också användningen av förmåns- och riskdelningsarrangemang med privata partner och av skatteavtal i detta sammanhang.

När kommissionen mäter finansieringsinstrumentens hävstångseffekt tar den inte vederbörlig hänsyn till i vilken omfattning offentlig finansiering mobiliserar ytterligare medel

Det behövs mer differentierade hävstångsmått för att mätningarna ska bli meningsfulla

Svårt att identifiera vilka hävstångseffekter ytterligare privat och offentligt kapital har för instrument med delad förvaltning

I lagstiftningen för perioden 2007–2013 angavs inte närmare hur hävstångseffekter skulle mätas för instrument med delad förvaltning. År 2011 tog kommissionen de första stegen för att försöka lösa frågan och föreslog en första definition av ”hävstångseffekten”. Två år senare innehöll budgetförordningen en definition (se ruta 6).

Att räkna all offentlig nationell finansiering som hävstångsbelopp, som kommissionen föreslår för instrument med delad förvaltning, anser vi emellertid är olämpligt: medfinansieringsgraderna har redan angetts för insatsområdena inom de operativa programmen, och det nationella bidraget till finansieringsinstrumentens kapital håller sig i regel inom dessa grader. I det avseendet görs det ingen åtskillnad mellan den ”normala” nationella medfinansieringen och ett ”ytterligare” nationellt bidrag (som överstiger medfinansieringsgraderna för det operativa programmet). Men endast det sistnämnda bidraget kan anses ha attraherats av EU-bidraget. Vi har i en tidigare rapport konstaterat att kommissionens tillvägagångssätt att exkludera nationell offentlig finansiering genom de operativa programmen från nämnaren leder till en konstlad ökning av den uppmätta hävstångseffekten⁵².

Hävstångseffekten bör dessutom tjäna som indikator på hur effektivt ett finansieringsinstrument är på att attrahera ytterligare privata eller offentliga medel (återigen utöver de medel som redan övervägts för det operativa programmet som helhet). När resultaten bedöms måste man naturligtvis ta hänsyn till skillnaderna när det gäller att genomföra ett sådant instrument. Framför allt spelar riskdelnings- och förmånsarrangemangen för partner från den privata sektorn en avgörande roll i det sammanhanget (se punkterna 74–78). Vidare bör hävstångseffekten även variera mellan olika typer av ekonomiskt stöd (till exempel bör den vara större för garantier än för lån), mellan typer av investeringar (om investeringarna är mer riskfyllda bör den vara mindre), mellan olika utvecklingsskeden som slutmottagare som får stöd befinner sig i (till exempel är riskerna större när det gäller nystartade företag) och mellan geografiska marknader (till exempel bör den vara mindre i mindre utvecklade regioner).

I sin nuvarande form kan kommissionens beräkning av ”hävstångseffekten” inte ge en tillförlitlig indikation på vilka faktiska resultat som har uppnåtts när det gäller att attrahera ytterligare privata eller offentliga medel. Med den beräkningen kan man därför inte skilja på framgångsrika och mindre framgångsrika finansieringsinstrument när det gäller att attrahera ytterligare privata eller offentliga bidrag till instrumentets kapital.

Inkonsekvent mätning av hävstångseffekten för centralt förvaltade instrument

I fråga om centralt förvaltade finansieringsinstrument visar vår analys att kommissionen använder olika sätt att beräkna hävstångseffekten för olika instrument, såsom framgår av tabell 5⁵³.

Detta får till följd att de hävstångseffekter som kommissionen rapporterar för centralt förvaltade instrument inte går att jämföra sinsemellan och inte heller med hävstångseffekterna för instrument med delad förvaltning.

Hänsyn tas inte bara till finansieringskällor som är resultatet av EU:s och/eller medlemsstaternas bidrag till finansieringsinstrumentet

Alla finansieringskällor som ett projekt attraherar är inte resultatet av EU:s och/eller medlemsstaternas bidrag. Men det beaktas inte i kommissionens beräkning av ”hävstångseffekten”. År 2015 föreslog OECD:s kommitté för utvecklingsbistånd en alternativ metod där beräkningarna beror på typen av instrument (lån, garantier eller eget kapital)⁵⁴. Skillnaderna mellan dessa två tillvägagångssätt illustreras av exemplet i ruta 7.

Enligt kommissionens metod är hävstångseffekten 39 (total finansiering på 7 846 miljoner euro delat med EU:s garanti på 200 miljoner euro).

Vi anser att det är orealistiskt att anta att de nationella bidragen, som utgör den största delen av projektfinansieringen, var en följd av den begränsade EU-garantin. Frågan påverkar kommissionens rapportering om både finansieringsinstrument med delad förvaltning och centralt förvaltade instrument, även om det är mer synligt för centralt förvaltade finansieringsinstrument, eftersom privat medfinansiering förekommer i mindre utsträckning i projekt med delad förvaltning.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

När det gäller programperioden 2014–2020 och instrument med delad förvaltning nämner inte förordningen om gemensamma bestämmelser uttryckligen definitionen av hävstångseffekt i EU:s budgetförordning. Men den princip som fastställs i artikel 37.2 c i förordningen om gemensamma bestämmelser är i allt väsentligt densamma: ”En uppskattning av de ytterligare offentliga och privata medel som kan anskaffas genom finansieringsinstrumentet ned till slutmottagarnivå (förväntad hävstångseffekt) […]”. Kommissionen vidhåller därför uppfattningen att nationell medfinansiering är en hävstångseffekt av EU:s finansiering av det operativa programmet. Det har inte heller skett några förändringar av hur de belopp som mobiliserats från den privata sektorn ska beräknas. Vi anser att kommissionen bör ompröva sina metoder för att beräkna hävstångseffekten av EU:s finansiering och nationell offentlig finansiering genom finansieringsinstrument och beakta de alternativa metoder som OECD föreslog 2015.

Vi noterar att medlemsstaterna nu också måste ange ”den förväntade hävstångseffekten” för varje instrument (se ruta 8). Det betyder att kommissionen får uppgifter som gör att den kan övervaka den faktiska hävstångseffekten och jämföra den med de mål som satts upp. Men så länge kommissionen inte har en enhetlig metod för att beräkna hävstångseffekten är det tveksamt om detta krav kommer att resultera i meningsfulla uppgifter som kan användas i jämförelsesyfte.

Svårt att locka investerare från den privata sektorn till finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning

Ett av de uttalade målen för finansieringsinstrument är att attrahera ytterligare finansiering från den privata sektorn för att komplettera de tillgängliga offentliga medlen, eftersom fler projekt då kan dra nytta av en lika stor offentlig investering. Vi har därför försökt fastställa för såväl instrument med delad förvaltning som centralt förvaltade instrument i vilken utsträckning ytterligare privat finansiering i själva verket har mobiliserats genom offentliga bidrag till instrumenten.

Trots särskilda arrangemang för privata investerare i finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 lyckades man inte attrahera nämnvärt med ytterligare kapital

Våra intervjuer och vår litteraturgenomgång bekräftar att den privata sektorn under programperioden 2007–2013 var ovillig att investera i finansieringsinstrument eftersom de ansågs vara för strikt reglerade (t.ex. specifika EU-förordningar och nationella bestämmelser, statligt stöd och offentlig upphandling). Man bör komma ihåg att de båda parterna har olika mål: den offentliga sektorn har för avsikt att förverkliga specifika politiska mål och investeringsmål, medan den privata sektorn måste rikta in sig på vinstgivande verksamhet. Dessutom kan det finnas bristande kunskaper på båda sidor. Det är inte säkert att den offentliga sektorn har avancerade finansiella erfarenheter och att den privata sektorn är förtrogen med EU-lagstiftning. Kommissionen anser att ett sätt att attrahera privat kapital är att erbjuda privata investerare förmånsbehandling och/eller ”riskpremier”. Vi granskade därför de specifika arrangemangen för investerare från den privata sektorn för att se om riskerna delades mellan det privata och det offentliga på ett rimligt sätt.

Det saknades vägledning från kommissionen om hur arrangemang för förmånsbehandling för Eruf- och ESF-instrument ska fastställas

Vad beträffar Eruf- och ESF-instrumenten 2007–2013 föreskrev lagstiftningen att vinster från investeringar fick fördelas med företrädesrätt bland investerare som agerar enligt principen om en privat investerare i en marknadsekonomi⁵⁶. Förmånsbehandling kan tillämpas exempelvis genom kontrakt som inte ger den offentliga finansieringspartnern samma återbetalningsrättigheter som privata partner, eller genom att privata och offentliga partner får olika stora vinst- och förlustandelar.

Förmånsbehandling kan vara motiverat om det behövs för att attrahera privata investeringar på dåligt fungerande marknader, där privat finansiering kan bidra till att den offentliga politikens mål uppnås. Om förmånsbehandlingen inte är motiverad kan den leda till att finansieringsinstrumentets ursprungliga kapital förbrukas och därmed minska den överskottsfinansiering som finns tillgänglig till nästa investeringscykel efter det att instrumentet har avvecklats. Men varken den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 eller kommissionens riktlinjer innehåller några anvisningar om hur riskdelningsarrangemang ska fastställas i finansieringsavtalet eller hur man ska kontrollera att förmånsbehandlingen är lämplig.

Trots att kommissionen tar på sig större risker är de privata bidragen till centralt förvaltade instruments kapital endast begränsade

Vad beträffar centralt förvaltade instrument innehåller den tillämpliga lagstiftning som har antagits av Europaparlamentet och rådet överlag endast allmänna villkor i fråga om riskdelning och/eller förmånsbehandling. Detaljerade bestämmelser för kommissionens bidrag till dessa instrument (bland annat procentenheter för riskdelning) kommer först senare som en del av ett separat avtal som inte behöver godkännas av budgetmyndigheten (se ruta 9).

När det gäller vissa centralt förvaltade finansieringsinstrument konstaterade vi att nästan alla faktiska risker flyttas över på kommissionen (se ruta 10). Men trots att kommissionen tar fler risker än sina partner i denna typ av instrument visar vår analys att instrumenten inte fick något betydande bidrag från den privata sektorn.

Skattebeslut har använts i en del fall för att göra finansieringsinstrumenten attraktivare för investerare från den privata sektorn

Ett skattebeslut är ett skriftligt beslut av en nationell skattemyndighet om hur en viss aspekt av ett företags verksamhet ska behandlas enligt gällande skattelagstiftning i den medlemsstaten. Ett sådant förfarande kan användas i åtskilliga EU-medlemsstater för att få visshet om hur verksamheter ska beskattas. I regel lägger enskilda personer eller företag som ska beskattas fram sin tolkning av hur skattelagstiftningen ska tillämpas på dem eller på en viss transaktion eller verksamhet, och skattemyndigheten svarar med ett positivt eller negativt beslut. Skatteavtal av det slaget är också gängse i fondbranschen. Skattebeslut kan vara helt legitima och används i ett antal jurisdiktioner, men de har också använts för att underlätta aggressiv skatteplanering.

Redan 2012 utfärdade kommissionen en rekommendation om aggressiv skatteplanering som riktades till medlemsstaterna⁵⁸. I huvudsak uppmanas medlemsstaterna att ändra sin nationella lagstiftning för att komma till rätta med ”konstlade arrangemang” och ”skatterättsligt behandla dessa arrangemang utifrån deras ekonomiska innehåll”. Detta har följts av en rad specifika åtgärder på området, nämligen följande:

• Sedan 2014 har kommissionen inlett flera utredningar för att undersöka huruvida beslut av skattemyndigheter i medlemsstaterna om den företagsskatt som företag ska betala är förenlig med EU:s regler om statligt stöd⁵⁹.
• I mars 2015 presenterade kommissionen ett åtgärdspaket för att öka skattetransparensen och införa automatiskt informationsutbyte mellan medlemsstaterna om deras skattebeslut⁶⁰.
• I juni 2015 antog kommissionen en handlingsplan för en rättvis och effektiv företagsbeskattning i EU⁶¹. I dokumentet diskuteras många skattefrågor, bland annat åtgärder för att bekämpa skatteflykt och aggressiv skatteplanering.

Vi identifierade dock finansieringsinstrument för vilka man hade fått ett förhandsbesked i skattefrågor (se ruta 11).

Vi konstaterar också att ett antal Eruf- och ESF-instrument under perioden 2007–2013 använde SICAV⁶³ eller SICAR⁶⁴-bolag i sina strukturer. För dessa strukturer är skattebeslut vanliga. Medlemsstaterna rapporterar dock inte till kommissionen huruvida deras instrument har använt eller kommer att använda sig av förhandsbesked i skattefrågor.

De privata bidragen till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens kapital utgör omkring 2 % av totalbeloppet

I tidigare rapporter konstaterade vi att den hävstångseffekt som den privata sektorn genererade var begränsad under programperioden 2007–2013⁶⁵. Enligt de senaste uppgifterna från medlemsstaterna till kommissionen attraherade endast 154 av 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrument i elva medlemsstater privat finansiering till sin finansieringsstruktur som en del av de operativa programmens bidrag.

När det gäller de privata medel som tillskjutits genom operativa program och som rapporteras av medlemsstaterna finns det också en risk för dubbelräkning eftersom det är möjligt att den privata finansiering som presenteras för de särskilda fonderna helt enkelt är medel som har överförts av holdingfonden. Om analysen begränsas till enbart holdingfonderna, så att risken för dubbelräkning utesluts, fick endast nio av de 73 befintliga holdingfonderna i fyra av de 18 medlemsstater där sådana fonder finns privata bidrag. I dessa nio holdingfonder varierar den privata finansieringens andel av instrumentens kapital mellan 5 och 50 %. Totalt sett attraherade de 325 miljoner euro i privat kapital till holdingfonder genom operativa program. Samtidigt konstaterar vi att oavsett den information som rapporterats finns det en rättslig skyldighet enligt reglerna för statligt stöd som säger att kapitalinvesteringarna i små och medelstora företag ska vara privat medfinansierade till minst 30 eller 50 % beroende på region⁶⁶.

Enligt den information som elva medlemsstater har lämnat på frivillig grund uppgår vidare de medel som betalats till finansieringsinstrument utöver medlen från de operativa programmen (privata eller offentliga) till 342 miljoner euro⁶⁷. Medlemsstaterna är dock inte skyldiga att lämna sådan information, och de uppgifter som rapporteras frivilligt kontrolleras inte heller av kommissionen.

Vi noterar också att lagstiftningen för programperioden 2007–2013 inte föreskrev att finansieringsavtal mellan förvaltningsmyndigheter och fondförvaltare skulle ange den förväntade hävstångseffekten av ytterligare privata bidrag. Avgifterna var dessutom i regel inte kopplade till hur framgångsrika fondförvaltarna var när det gällde att locka privata investerare (se punkt 136)⁶⁸. Fondförvaltaren hade därför få incitament att locka privata investerare.

När det gäller centralt förvaltade instrument, särskilt egetkapitalfinansieringsinstrument, har det visat sig vara svårt att attrahera investeringar från den privata sektorn, såsom framgår av fallstudierna i ruta 12.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

För instrument med delad förvaltning fortsätter bestämmelserna i lagstiftningen för programperioden 2014–2020 att tillåta förmånsbehandling men de kräver också att risker ska delas på lämpligt sätt mellan de offentliga och privata partnerna (se ruta 13).

Medlemsstaternas skyldighet att bedöma behovet av förmånsbehandling och riskdelningsarrangemangen, och att ge någon slags motivering till dessa arran­gemang, kan tydligt ses som framsteg i riktning mot en effektivare förvaltning av finansieringsinstrument. Utifrån våra intervjuer anser vi emellertid att kommissionen behöver ge medlemsstaterna vägledning om hur de bäst ska använda förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital samtidigt som inte alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.

För vissa av de centralt förvaltade instrumenten har den möjliga omfattningen av riskdelningen mellan kommissionen och dess partner också tagits upp i lagstiftningen. Här anger förordningen att ”riskdelningsschemat [ska] återspeglas i en lämplig delning mellan unionen och enheten som anförtrotts uppgifter”, medan ”den maximala risk som täcks av unionens budget inte [får] överskrida 50 % av risken för skuldportföljen inom ramen för skuldinstrumentet”⁷⁵. Det återstår att se huruvida dessa ändrade bestämmelser är tillräckliga för att attrahera mer bidrag från den privata sektorn än vad som var fallet under programperioden 2007–2013. Som vi redan har nämnt i en tidigare rapport anser vi att de viktigaste aspekterna av arrangemangen för riskdelning mellan kommissionen och dess partner (t.ex. EIB) bör fastställas i den särskilda lagstiftningen för varje centralt förvaltat instrument⁷⁶.

När det slutligen gäller skattebeslut är situationen oförändrad jämfört med programperioden 2007–2013. Vi anser att en fortsatt användning av förhandsbesked i skattefrågor under programperioden 2014–2020 för centralt förvaltade finansieringsinstrument och/eller finansieringsinstrument med delad förvaltning skulle kunna medföra en anseenderisk eftersom de kan uppfattas gå stick i stäv med kommissionens egna rekommendationer och åtgärder avseende skattearrangemang.

Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

Ett av huvudskälen till att man använder offentliga medel genom finansieringsinstrument är det faktum att pengarna kan användas flera gånger: de kan ”revolvera”. Om till exempel ett utbetalat lån återbetalas efter tre år kan de likvida medlen användas till ett nytt lån. Vi granskade därför huruvida denna revolverande effekt verkligen hade uppstått. I vilken omfattning medel kan revolvera i praktiken beror på vilken typ av ekonomiskt stöd det handlar om men också på instrumentens investeringsperiod. Därför analyserade vi huruvida instrumentens investeringsperioder följer vanlig marknadspraxis och vilka faktorer som bidrog till att begränsa instrumentens faktiska investeringsperiod.

Förseningar i genomförandet förkortade den faktiska investeringsperioden för flera Eruf- och ESF-finansieringsinstrument betydligt

I början av programperioden 2007–2013 hade de offentliga myndigheterna i de flesta medlemsstaterna endast begränsad erfarenhet av att strukturera och genomföra revolverande instrument i partnerskap med finansiella intermediärer. Efter våra revisioner har vi konstaterat att de flesta förseningarna orsakades av den tidskrävande interna struktureringen av finansieringsinstrumenten, utdragna förhandlingar med finansiella intermediärer på olika nivåer (ofta på grund av förhandlingar om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter), komplexa förfaranden för offentlig upphandling, osäkerhet om efterlevnaden av reglerna för statligt stöd och svårigheter att få bidrag från den privata sektorn.

I många fall var inlärningskurvan för de olika inblandade organen brant, och det tog ganska lång tid att jämka samman de många berörda parternas intressen och åsikter för att nå enighet om instrumentets investeringsstrategier. Flera av dessa problem har också identifierats i andra studier⁷⁷. Våra revisioner de senaste åren visar också att mer vägledning från kommissionen i ett tidigare skede hade kunnat förhindra problemen åtminstone delvis.

De låga utbetalningsgraderna i många medlemsstater och, till följd av det, instrumentens begränsade kapacitet att revolvera medel är ett tydligt resultat av dessa svårigheter. I vissa fall försenades genomförandet flera år, vilket följaktligen avsevärt minskade den tidsperiod då finansieringsinstrumentets kapital kunde betalas ut till slutmottagare (se ruta 14).

Den revolverande effekten hos Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var begränsad under genomförandet och osäker efter avslutningen av programmen 2007–2013

Mindre än en tredjedel av alla Eruf- och ESF-finansierings-instrument hade använt sina medel mer än en gång vid utgången av 2014

Totalt sett visade vår analys att det fanns 316 Eruf- och ESF-instrument (varav de allra flesta är särskilda fonder) i 19 medlemsstater som hade lyckats betala ut hela sitt kapital till slutmottagare den 31 december 2014. Men till och med inom dessa instrument kom den revolverande effekten mycket sent under programperioden. En följd av det är att endast en begränsad del av det ursprungliga kapitalet kommer att ha använts mer än en gång vid utgången av den förlängda stödberättigandeperioden (dvs. mars 2017). För övrigt nådde den aggregerade utbetalningsgraden inte upp till 100 % i någon av de 25 medlemsstater som använder finansieringsinstrument (se tabell 4).

Tidsbrist orsakade särskilda problem för egetkapitalinstrument

Vår analys visar också att egetkapitalinstrument hade särskilda problem med att uppnå en revolverande effekt. I Europa var den genomsnittliga innehavstiden när det gällde kapitalinvesteringar (t.ex. tiden mellan förvärv och försäljning av aktier) omkring sex år 2014⁷⁸. De flesta Eruf- och ESF-egetkapitalinstrument var dock inte verksamma längre än åtta år (2009–2017). Även om, till exempel, verksamheten inleddes i början av 2009 och avyttringen skedde i slutet av 2014 skulle det bara återstå mindre än tre år till avslutningen av det operativa programmet för att göra en ny omgång kapitalinvesteringar. Med hänsyn till de år som krävs för att inrätta instrumentet är det därför osannolikt att de operativa programmens bidrag till egetkapitalinstrument kommer att användas igen inom samma programperiod.

Centralt förvaltade egetkapitalinstrument har däremot mycket längre löptid, vilket bättre återspeglar egetkapitalinstrumentens karaktär⁷⁹ (t.ex. har Margueritefonden en löptid på 20 år som kan förlängas med två år).

Den stora handlingsfriheten när det gäller hur Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens medel återanvänds kan leda till att den revolverande effekten försvinner när de operativa programmen har avslutats

Den rättsliga ramen 2007–2013 för finansieringsinstrument med delad förvaltning föreskriver att resurser som använts minst en gång vid tidpunkten för avslutningen kan behållas av medlemsstaten men måste återanvändas till förmån för målgruppen⁸⁰. I kommissionens riktlinjer om finansieringsinstrument⁸¹ och om avslutningen av de operativa programmen 2007–2013⁸² rekommenderas att resurser från Eruf- och ESF-instrument återinvesteras på obegränsad tid.

Vi är dock av uppfattningen att den allmänna förordningen för 2007–2013 inte kan tolkas på det sättet när det gäller återinvesteringar på obegränsad tid⁸³. Enligt bestämmelserna får till exempel också instrumentens kapital minskas och finansieringsinstrumentens resurser användas till bidrag. Rättsligt sett är dessutom all verksamhet efter programmens avslutning som inte rör EU:s budget uteslutande medlemsstatens ansvar och omfattas inte längre av kommissionens övervakning, om inte annat följer av den rättsliga grunden.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

Till programperioden 2014–2020 har ett antal problem när det gäller återanvändningen av medel för ESIF-instrument efter stödberättigandeperiodens slut 2023 förtydligats i artiklarna 44 och 45 i förordningen om gemensamma bestämmelser.

I den lagstiftning som reglerar programperioden 2014–2020 erkänns uttryckligen finansieringsinstrumentens avsedda revolverande karaktär efter stödberättigandeperioden genom bestämmelser om återanvändning av de resurser som betalats tillbaka under en period på minst åtta år efter utgången av stödberättigandeperioden⁸⁴. Genom denna bestämmelse fastställer förordningen om gemensamma bestämmelser en minimiperiod för att öronmärka de medel som anslås till finansieringsinstrument, men den innehåller inga närmare uppgifter om hur det ska ske. Vi anser att kommissionen bör förtydliga denna punkt.

En avgörande faktor för att undvika tidigare misstag är standardisering: alternativet för förvaltningsmyndigheter att utforma finansieringsinstrument i enlighet med standardvillkor som fastställts av kommissionen bör effektivisera och förenkla inrättandeprocessen betydligt.

Enligt den rättsliga grunden för programperioden 2014–2020 får också finansieringsinstrument fortsätta att användas under den följande programperioden och måste alltså inte avvecklas och ersättas med nya⁸⁵. Det kan spara både tid och pengar, eftersom finansieringsinstrumenten är klara och operativa när programperioden inleds och deras kapital kan ökas i enlighet med förhandsbedömningen av behov. Om fondförvaltaren har valts ut genom ett öppet konkurrensutsatt förfarande kan tidsbesparingen dock bli begränsad, eftersom det i vilket fall som helst skulle krävas ett nytt öppet förfarande för att välja ut en ny fondförvaltare. Enligt svaren på vår enkät (se ruta 15) skulle ytterligare vägledning från kommissionen om hur instrument ska överföras till programperioden 2014–2020 uppskattas mycket av fondförvaltare.

Under programperioden 2007–2013, slutligen, började kommissionen ge en rad presentationer och workshoppar för att sprida god praxis och utbilda tjänstemän i medlemsstaterna. I januari 2015, ett år efter inledningen av programperioden 2014–2020, inrättade kommissionen även en plattform för teknisk rådgivning (www.fi-compass.eu) för att sprida sakkunskap om EU:s rättsliga krav när det gäller finansieringsinstrument.

Har finansieringsinstrument visat sig vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

Finansieringsinstrument förvaltas till skillnad från de traditionella bidragen av fondförvaltare (och inte av offentliga förvaltningar). De är i regel finansiella intermediärer, såsom privatägda eller statligt ägda banker. Förvaltningen av finansieringsinstrument medför kostnader, och fondförvaltarna har rätt till ersättning för sina tjänster. Storleken på fondförvaltarens förvaltningskostnader (som återbetalas mot verifikationer för kostnaderna) och förvaltningsavgifter (avtalat pris eller avtalad kompensation för levererade tjänster) fastställs vanligtvis i finansieringsavtalet för varje finansieringsinstrument. Ersättningen ska täcka de administrativa kostnaderna för finansieringsinstrumentet (inbegripet kostnader för relationer med investerare och rätts- och revisionskostnader) och, när det gäller fondförvaltare från den privata sektorn, medge en vinstmarginal. Ersättningen ska variera mellan olika finansiella produkter (dvs. garantier, lån eller eget kapital) och dess storlek ska stå i relation till objektiva kriterier (t.ex. medför ett stort antal små lån i allmänhet högre administrativa kostnader än ett litet antal stora lån).

Utifrån de senaste uppgifter som medlemsstaterna har rapporterat till kommissionen analyserade vi de faktiska förvaltningskostnadernas och förvaltningsavgifternas storlek för både instrument med delad förvaltning och centralt förvaltade instrument under programperioden 2007–2013 och granskade huruvida de var tillräckligt kopplade till de resultat som fondförvaltaren uppnådde. För programperioden 2014–2020 bedömde vi dessutom huruvida den ökade andelen finansiering som anslagits till finansieringsinstrument (och som därför i allmänhet inte förvaltas av nationella eller regionala förvaltningar) har återspeglats i storleken på det tekniska stöd som betalas till medlemsstaterna för genomförandet av ESI-fonderna.

Höga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter i förhållande till den faktiska utbetalningen till slutmottagare

De ackumulerade förvaltningskostnaderna var högre än de faktiska utbetalningarna till slutmottagare i omkring 2 % av instrumenten

Inom vissa instrument var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna till och med högre än de faktiska belopp som betalades ut till slutmottagare. Vid analysen av de 1 025 Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten identifierade vi 23 sådana fall (2,2 %) i åtta medlemsstater (Bulgarien, Tjeckien, Tyskland, Spanien, Frankrike, Italien, Polen och Storbritannien). Dessa instrument debiterade sammanlagt 28 miljoner euro i förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för att betala ut 4 miljoner euro till slutmottagare. Samtidigt finns det liknande instrument där inga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter alls betalas till finansiella intermediärer (se ruta 16).

De ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltnings­avgifterna uppgick till 75 % av det ekonomiska stöd som betalades ut till slutmottagare

Vi har vidare gjort vår egen analys av kommissionens uppgifter och satt förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna i relation till de belopp som faktiskt har betalats till slutmottagare. Våra resultat på medlemsstatsnivå presenteras i tabell 6.

När det gällde 274 av de 1 025 Eruf- och ESF-instrumenten i 10 av de 25 medlemsstaterna (Sverige, Österrike, Lettland, Malta, Finland, Litauen, Rumänien, Grekland, Ungern och Cypern) konstaterade vi att uppgifterna om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som hade rapporterats till kommissionen var uttömmande för samtliga finansieringsinstrument. När det gällde sex andra medlemsstater (Polen, Portugal, Tyskland, Slovakien, Bulgarien och Storbritannien) lämnades sådan information om 392 finansieringsinstrument som motsvarade 84–98 % av den totala tilldelningen av kapital till finansieringsinstrument. När det gällde alla övriga medlemsstater rapporterades trovärdig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för instrument som stod för två tredjedelar eller mindre av den totala kapitaltilldelningen⁸⁶. När det gällde ett antal finansieringsinstrument rapporterades antingen inga uppgifter alls eller så var de inte rimliga (t.ex. att förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var tio gånger högre än det faktiska belopp som hade betalats ut). När förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna rapporterades vara ”noll” kunde det dessutom faktiskt stämma eller bero på att uppgifterna inte rapporterades. De uppgifterna togs inte med i vår fortsatta analys.

Ingen ersättning betalades ut från EU-budgeten för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter över taken i lagstiftningen vid avslutningen

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var i princip begränsade till högst 4 % per år av finansieringsinstruments totala kapital

I den rättsliga grunden för programperioden 2007–2013 var bestämmelserna om ersättningen till fondförvaltare kortfattade i huvudförordningen⁸⁷, men tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter angavs redan i kommissionens tillämpningsförordning⁸⁸. Framför allt fastställdes följande årliga tak:

• 2 % per år av kapitalet från det operativa programmet till holdingfonder för garantifonder.
• 4 % per år av kapitalet från det operativa programmet eller holdingfonden till mikrokreditinstrument avsedda för mikroföretag.
• 3 % per år av kapitalet från det operativa programmet eller holdingfonden i alla andra fall.

Kommissionen fastställde dessa tak i sitt lagstiftningsförslag med beaktande av erfarenheterna från programperioden 2000–2006. Då fanns det ett övergripande tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter på 5 % för aktiefonder 2 % för garantifonder⁸⁹.

När fondförvaltarens ersättning ska fastställas vid delad förvaltning måste förvaltningsmyndigheterna följa de rättsliga ramarna för både strukturfonderna och statligt stöd. Förvaltningsmyndigheterna måste dessutom se till att bestämmelserna om ersättning överensstämmer med instrumentens investeringsstrategi, så att fondförvaltaren har ett ekonomiskt incitament att agera i enlighet med det operativa programmets mål. Att förhandla fram finansieringsavtalet är därför ingen enkel sak, och under våra intervjuer uppgav många förvaltningsmyndigheter att de inte hade den sakkunskap som krävdes för att göra det i början av programperioden 2007–2013.

Under vissa villkor får lagstiftningens tak för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna överskridas (t.ex. om förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna följer marknadsvillkoren och inte överstiger dem som betalas av privata investerare eller om fondförvaltaren har valts ut genom ett förfarande för offentlig upphandling). Med utgångspunkt från medlemsstaternas rapportering till kommissionen finns det ingen information om hur ofta taken har överskridits.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna betalas med finansieringsinstrumentens kapital och debiteras inte slutmottagaren. Kostnaderna anses stödberättigande till dess att fonden avvecklas, vilket i de flesta fall är då programmet avslutas⁹⁰. Stödberättigandet hos de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som man begär ersättning för med anledning av de Eruf- och ESF-fonder som inrättats under programperioden 2007–2013 kommer att kontrolleras av kommissionen först då den analyserar avslutningsdokumenten 2017 och 2018.

De ackumulerade förvaltningskostnaderna kommer vid avslutningen sannolikt att överskrida taken i lagstiftningen i vissa fall

Förvaltningskostnader eller förvaltningsavgifter som uppkommer och betalas senast den 31 mars 2017 kan redovisas som stödberättigande kostnader för det operativa program inom Eruf och ESF i enlighet med vilket finansieringsinstrumentet har inrättats⁹¹. I förordningen anges att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter hänger samman med ”kapitalet från det operativa programmet”. Enligt kommissionen är de tak som anges i artikel 43 i tillämpningsförordningen tillämpliga på hela kapitalbidraget till finansieringsinstrumentet och inte på det faktiska bidrag som används till att ge ekonomiskt stöd till slutmottagare. Den vägledning som finns för programperioden 2007–2013 om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter bekräftar denna ståndpunkt⁹².

Vi anser att kommissionen skulle ha tolkat de bestämmelser om tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som anges i förordningen som att de gäller den del som faktiskt har använts av det kapital som det operativa programmet har bidragit med till finansieringsinstrumentet, det vill säga det faktiska kapital som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd. Fondförvaltare bör inte ersättas för att de inte har använt instrumentens kapital.

Resultatbaserad ersättning var inte ett rättsligt krav under programperioden 2007–2013

Under programperioden 2007–2013 nämndes sund ekonomisk förvaltning av finansieringsinstrument och fondförvaltarens faktiska resultat endast i kommis­sionens riktlinjer, inte i någon rättslig grund, som en faktor när förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter fastställs⁹³.

På grundval av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av finansieringsinstrument konstaterade vi att resultatbaserade ersättningssystem var undantag snarare än regel: endast ett av nio granskade instrument under perioden 2013–2015 hade infört resultatbaserad ersättning till fondförvaltaren.

Om ersättningen till fondförvaltare inte är resultatbaserad har de få incitament att faktiskt överföra medel till slutmottagarna. Detta kan ha påverkat finansieringsinstrumentens resultat negativt under programperioden 2007–2013. Det gör att det också blir attraktivare för oerfarna fondförvaltare att förvalta Eruf- och ESF-instrument (se även punkt 86).

År 2012 rekommenderade kommissionen att förvaltningsmyndigheterna skulle koppla ersättningen till fondförvaltaren till kvaliteten på faktiskt gjorda inve­steringar, mätt i deras bidrag till uppfyllandet av det operativa programmets strategiska mål och till värdet på de resurser som återförts till verksamheten från investeringar som gjorts av instrumentet⁹⁴. Denna rekommendation lämnades dock i en COCOF-riktlinje och är inte rättsligt bindande.

Kommissionen tar inte vederbörlig hänsyn till skillnader mellan typer av instrument och den faktiska storleken på det stöd som getts till slutmottagare vid bedömningen av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Kommissionen uppskattar att de ackumulerade förvaltnings­kostnaderna har uppgått till 631 miljoner euro sedan 2007 men det är sannolikt ett för lågt belopp

I december 2015 uppskattade kommissionen utifrån medlemsstaternas uppgifter för 2014 att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppgick till minst 631 miljoner euro för Eruf- och ESF-instrument sedan starten på programperioden⁹⁵.

Enligt kommissionen motsvarar detta 4,7 % av de operativa programmens bidrag till de berörda instrumenten under programperioden 2007–2013.

Om de belopp som betalas mellan holdingfonder och de särskilda fonderna nedan inte tas med i beräkningen, eftersom de redan inkluderats som operativa programs bidrag till holdingfonder, ökar denna totala andel för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna till 6,2 %. Dessutom kan fondförvaltare även ta ut avgifter från slutmottagare men det är inte säkert att de har rapporterat dem till kommissionen. Eftersom kommissionens beräkning endast bygger på partiella uppgifter är därför de faktiska uppgifterna (både när det gäller de absoluta beloppen och andelen av de operativa programmens bidrag) sannolikt högre.

Förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna var betydligt högre än vad kommissionen rapporterade om de beräknas utifrån det ekonomiska stöd som getts till slutmottagare

Utifrån de 764 Eruf- och ESF-instrumenten i tabell 6 konstaterade vi totalt sett att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna utgör upp till 75 % av det ekonomiska stöd som gavs till slutmottagare, vilket ger ett årligt genomsnitt på upp till 16 %.

När det gällde de tio medlemsstater som har rapporterat tillförlitliga uppgifter om alla sina 274 Eruf- och ESF-fonder konstaterade vi att de ackumulerade förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna uppgick till mellan 2 och 17 % av det ekonomiska stöd som gavs till slutmottagare. Det motsvarar ett årligt genomsnitt på mellan 1 och 3 %.

Betydande skillnader i förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter mellan de olika typerna av finansieringsinstrument

Förvaltningskostnadernas och förvaltningsavgifternas storlek hänger också samman med typen av instrument. Med hänsyn till de rimliga uppgifter som kommissionen rapporterat konstaterade vi de genomsnittliga värden som presenteras i tabell 7. I genomsnitt har garantiinstrumenten den lägsta andelen förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter och egetkapitalinstrumenten den högsta.

Som en allmän regel är dessutom finansieringsinstrument som genomförs med en holdingfond dyrare att genomföra eftersom förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter ska betalas på båda nivåerna (dvs. för holdingfonden och den särskilda fonden). Vi konstaterar också att taken för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna under programperioden 2007–2013 inte var beroende av storleken på finansieringsinstrumentens investeringar eftersom de betalades som en procentsats av det operativa programmets bidrag (se punkt 108).

I förhållande till det ekonomiska stöd som getts är förvaltnings­kostnaderna och förvaltningsavgifterna för Eruf- och ESF-instrument betydligt högre än för centralt förvaltade finansieringsinstrument eller investeringsfonder i den privata sektorn

Vår analys visade också att de genomsnittliga förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna för centralt förvaltade finansieringsinstrument eller investeringsfonder i den privata sektorn var betydligt lägre än de var för Eruf- och ESF-instrument i förhållande till det ekonomiska stöd som hade getts till slutmottagare vid utgången av 2014:

• Den ackumulerade driftskostnad som EEEF tar ut sedan den inledde verksamheten 2011 motsvarar cirka 5 % av de totala investeringsbeloppen. Det resulterar i en årlig kostnad på 1,2 %.
• När det gäller EPMF (lån och garantiinstrument kombinerade) uppskattar kommissionen den genomsnittliga årliga kostnad som ska betalas från EU:s budget till maximalt 0,5–0,7 % av kapitalet⁹⁶; det motsvarar en årlig kostnad på 0,2 % av de garantibelopp som EPMF ställt till slutmottagares förfogande.

Vår analys visade också att även EIB:s och EIF:s förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter för Eruf-instrument i allmänhet var högre än dem som de tog ut när de agerade som fondförvaltare av instrument med centraliserad förvaltning.

Vår granskning av två studier om ersättning till fondförvaltare av investeringsfonder i den privata sektorn som publicerades 2015 visade att den genomsnittliga årliga förvaltningsavgiften i alla typer av fonder (utom holdingfonder) var mellan 0,6 och 1 %⁹⁷. I båda studierna uppgavs även att förvaltningsavgifterna har minskat de senaste åren. I en annan studie som publicerades 2013 angavs att de årliga förvaltningsavgifterna för riskkapitalfonder uppgår till mellan 2,0 och 2.5 %⁹⁸.

Vår analys visar också betydande skillnader mellan enskilda Eruf- och ESF-instrument när det gäller de förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som tas ut. På grundval av den information som finns tillgänglig om enskilda Eruf- och ESF-finansieringsinstruments faktiska genomförandekostnader kan kommissionen inte bedöma huruvida sådana kostnadsdifferenser är motiverade. Vi har tidigare gjort liknande iakttagelser i en annan särskild rapport⁹⁹.

Begränsningar i medlemsstaternas rapportering av förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Endast omkring 60 % av alla Eruf- och ESF-instrument lämnar information om sina förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter till kommissionen

År 2011 införde kommissionen en skyldighet för medlemsstaterna att årligen rapportera om instrument med delad förvaltning¹⁰⁰. Förvaltningsmyndigheterna måste rapportera denna information första gången i sina rapporter om 2011. De uppgifter som kommissionen begärde inbegrep bland annat den information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som var frivillig för Eruf- och ESF-förvaltningsmyndigheterna. För 2014 presenterades uppgifter om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter endast för instrument motsvarande 63 % av det totala beloppet för betalningar från de operativa programmen inom Eruf och ESF till finansieringsinstrument (jämfört med 50 % 2013)¹⁰¹.

Vi noterar för övrigt att endast de betalade beloppen ska rapporteras som förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter. Men det finns också fall med upplupna men ännu inte betalda kostnader och avgifter. De är de facto undantagna från rapporteringen, vilket påverkar dess fullständighet och leder till att för låga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter rapporteras till kommissionen.

Åtgärdat till programperioden 2014–2020?

När det gäller problemen med förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter har ett antal åtgärder vidtagits till programperioden 2014–2020.

Tidsfristerna för rapportering har förkortats för medlemsstaterna och förlängts för kommissionen

Under programperioden 2014–2020 är medlemsstaterna skyldiga att lämna rapporten om genomförandet av finansieringsinstrument till kommissionen som en del av den årliga genomföranderapporten. Det innebär att rapporteringen sker en månad tidigare (senast den 31 maj jämfört med den 30 juni under den föregående perioden, när rapporteringen inte var en del av den årliga genomföranderapporten; när det gäller 2017 och 2019 kvarstår den 30 juni som tidsfrist)¹⁰². Vidare fastställdes att kommissionen har en period på sex månader på sig för att gå igenom de uppgifter som medlemsstaterna rapporterar. Det betyder att kommissionens tidsfrist för att presentera den konsoliderade rapporten om genomförandet av finansieringsinstrument har ändrats, utom när det gäller 2017 och 2019, från den 1 oktober till den 30 november. Det leder till en situation där viktig information om genomförandet av finansieringsinstrument blir tillgänglig för de myndigheter som beviljar ansvarsfrihet ännu senare än vad som nu är fallet.

Förvaltningsmyndigheterna är skyldiga att rapportera till kommissionen om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter

Vad beträffar finansieringsinstrument under perioden 2014–2020 är förvaltningsmyndigheterna skyldiga att offentliggöra uppgifter om förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna i en bilaga till den årliga genomföranderapporten¹⁰³. Det är en viktig förbättring som gör att kommissionen kan analysera och övervaka kostnaden för att genomföra finansieringsinstrument på ett mycket bättre sätt de kommande åren.

Sänkta tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter, differentierade beroende på typ av finansieringsinstrument

Vad beträffar taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter noterar vi två huvudskillnader jämfört med programperioden 2007–2013. För det första har taken för fondförvaltarens ersättning differentierats beroende på typ av finansieringsinstrument¹⁰⁴ (se tabell 8).

För det andra är taken (som nu är fastställda på en kumulativ och inte en årlig bas) betydligt lägre än de som gällde under programperioden 2007–2013. Generellt anser vi att de sänkta tak som införts när det gäller det ackumulerade beloppet för fondförvaltarnas ersättning innebär en förbättring, men kommissionen har inte motiverat hur taken fastställdes. Vår analys av de faktiska uppgifter som hittills har rapporterats för programperioden 2007–2013 visar lägre procentenheter i praktiken (se punkt 120).

De resultatbaserade delarna av fondförvaltarnas ersättning har endast begränsad incitamentseffekt

När det gäller programperioden 2014–2020 föreskriver förordningen om gemensamma bestämmelser också att fondförvaltarens resultat ska vara ett kriterium när förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna fastställs. Framför allt måste alla förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som ska redovisas som stödberättigande vid avslutningen grundas på en resultatbaserad beräkningsmetod (se även tabell 6)¹⁰⁵.

Närmare uppgifter om de resultatbaserade kriterierna för att fastställa förvaltningskostnader och förvaltningskriterier och gällande tak anges i en delegerad akt¹⁰⁶.

Enligt kommissionens riktlinjer om riskfinansieringsinvesteringar¹⁰⁷ måste detta resultatorienterade inslag i ersättningen vara betydande och utformat så att både specifika strategiska mål som uppställts på förhand och fondförvaltarens finansiella resultat belönas. Resultatet ska inte bara mätas i termer av en framgångsrik utbetalning av det ursprungliga kapitalet eller mängden privat kapital som anskaffats utan också utifrån den faktiska avkastningen på investeringar.

Vi noterar dock att dessa nya resultatbaserade delar spelar en underordnad roll när fondförvaltarnas totala ersättning som ska ersättas via EU-budgeten fastställs och det av följande skäl:

• Med hänsyn till en holdingfonds eller en särskild fonds normala löptid uppnår man vanligtvis lätt taken i kommissionens delegerade akt utan den resultatbaserade delen av ersättningen. Det får till följd att en högpresterande fondförvaltare uppnår den högsta ersättningen i ett tidigare skede än en lägre presterande fondförvaltare och från och med då inte längre får betalt för sina tjänster.
• Det finns ingen avgift för undermåliga resultat som skulle säkerställa att fondförvaltaren får stå för en del av de ekonomiska förluster som finansieringsinstrumentet kan drabbas av. I själva verket kan med dagens ersättningssystem till och med fondförvaltare som uppnår negativa avkastningar få maximal ersättning.
• Regelverket kräver inte att riktmärken för lägsta resultat (eller tröskelvärden) anges i förväg av förvaltningsmyndigheten och att de uppnås innan fondförvaltaren kan få den resultatbaserade delen av ersättningen.

Generellt sett anser vi därför att den resultatbaserade del av fondförvaltarens ersättning som medfinansieras av EU-budgeten i nuläget endast ger en mycket liten incitamentseffekt och att den behöver omprövas.

Förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter uppstår utöver den administrativa kostnaden för att genomföra operativa program inom Eruf och ESF

Förvaltningen, kontrollen, övervakningen och utvärderingen av de operativa programmen inom Eruf och ESF medför kostnader: denna administrativa kostnad för de nationella myndigheterna inbegriper arbetsersättningar, driftskostnader (t.ex. rese- och utbildningskostnader) och kostnader för informations- och kommunikationsverksamhet. Medlemsstaterna kan använda tekniskt stöd i samband med operativa program inom Eruf och ESF för att täcka dessa administrativa kostnader¹⁰⁸.

Under programperioden 2007–2013 fick det tekniska stödet uppgå till högst 4 % av den totala finansieringen av ett operativt program inom Eruf eller ESF¹⁰⁹. Den nivån har behållits under programperioden 2014–2020. Den fastställdes utifrån en studie som genomfördes 2010 för kommissionens räkning som underlag för dess konsekvensbedömning till programperioden 2014–2020¹¹⁰. På denna grundval uppskattar kommissionen att upp till 13,6 miljarder euro kan användas av medlemsstaterna till tekniskt stöd under hela perioden.

Under programperioden 2014–2020 kommer dock en betydligt större del av Eruf- och ESF-budgeten att genomföras med finansieringsinstrument (se punkt 21). Det innebär att jämförelsevis mer pengar för tekniskt stöd kommer att finnas tillgängliga för den bidragsbaserade finansieringsverksamheten i de operativa programmen inom Eruf och ESF eftersom huvuddelen av den administrativa verksamheten för finansieringsinstrument utförs av fondförvaltaren. När det gäller detta arbete debiterar fondförvaltarna de operativa programmen (eller slutmottagarna) direkt för förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna. Den ökade finansieringen genom finansieringsinstrument ökar därför indirekt också den totala administrativa kostnaden för EU-budgeten eftersom den mängd tekniskt stöd som ges till medlemsstaterna från EU-budgeten för den återstående bidragsbaserade finansieringsverksamheten ökar.

Liksom för programperioden 2007–2013 noterar vi också att de nationella förvaltningarna inte är skyldiga att i detalj rapportera om hur det tekniska stödet har använts¹¹¹. I en tidigare rapport konstaterade vi att kommissionen inte har någon jämförande information tillgänglig om de faktiska administrativa kostnaderna för varje medlemsstat, för varje operativt program eller för varje finansieringsmekanism (dvs. bidrag eller finansieringsinstrument)¹¹². Det gör det svårt att bedöma huruvida det tekniska stödets omfattning är motiverad med hänsyn till medlemsstaternas faktiska kostnader för att genomföra de operativa programmen inom Eruf och ESF.

Vi håller därför fast vid vår tidigare rekommendation att kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och finansieringsinstrument (med central och delad förvaltning) när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek¹¹³. Den informationen skulle vara särskilt relevant när lagstiftningsförslagen inför perioden efter 2020 ska utarbetas.

Slutsatser och rekommendationer

Allmänt sett konstaterar vi att ekonomiskt stöd som ges till slutmottagare genom finansieringsinstrument erbjuder betydande fördelar jämfört med bidrag eftersom varje euro i finansiering genom finansieringsinstrument i princip kan användas mer än en gång. Det faktum att lån måste återbetalas, garantier frigöras och kapitalinvesteringar återföras bör i princip också påverka slutmottagarnas beteende och leda till en bättre användning av offentliga medel och minska sannolikheten för att slutmottagarna blir beroende av offentligt stöd.

Vid revisionen identifierade vi dock ett antal betydande problem som begränsade finansieringsinstrumentens effektivitet som mekanism för att genomföra EU-budgeten under programperioden 2007–2013:

• Ett betydande antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument var för stora och hade ännu i slutet av 2014 avsevärda problem med att betala ut sitt kapital (i genomsnitt hade omkring 57 % av allt det kapital som hade betalats från de operativa programmen till finansieringsinstrumenten använts). En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika tillbakadraganden under programperioden 2007–2013.
• Generellt sett lyckades varken finansieringsinstrument med delad eller med central förvaltning attrahera privat kapital.
• Hittills har endast ett begränsat antal Eruf- och ESF-finansieringsinstrument lyckats tillhandahålla revolverande ekonomiskt stöd.
• När det gällde Eruf- och ESF-finansieringsinstrumenten var förvaltningskostnaderna och förvaltningsavgifterna höga i förhållande till det faktiska ekonomiska stödet till slutmottagare. De förefaller också vara betydligt högre än inom centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn.

Samtidigt noterar vi också att den rättsliga ramen för finansieringsinstrument förbättrades till programperioden 2014–2020 på grundval av den sakkunskap som inhämtades under programperioden 2007–2013, men vissa problem kvarstår. Presentationen av våra viktigaste slutsatser för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 och våra rekommendationer följer rapportens struktur.

Var finansieringsinstrumenten lagom stora med hänsyn till marknadsbehoven?

Vi anser att ett betydande antal finansieringsinstrument var för stora. Det tyder på att marknadsbehoven inte alltid bedömdes korrekt av förvaltningsmyndigheterna innan medel fördelades från de operativa programmen inom Eruf och ESF till finansieringsinstrument. Det ledde till alltför stora kapitaltilldelningar när finansieringsinstrumenten inrättades, vilket resulterade i låga utbetalningsgrader. En bidragande faktor till den alltför stora ursprungliga kapitaltilldelningen var medlemsstaternas ambition att undvika n+2-regeln.

Införandet av obligatoriska förhandsbedömningar under programperioden 2014–2020 för finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning kommer att bidra till att förhindra att finansieringsinstrument tilldelas för mycket kapital i stor skala. Men nyttan av detta beror på huruvida bedömningarna bygger på väl underbyggda antaganden och analyser. När det gäller instrument med delad förvaltning syftar tillvägagångssättet med betalningar som görs etappvis (och som kopplar betalningarna från EU-budgeten till utbetalningen av medel till slutmottagare) också till att försöka komma till rätta med problemet med alltför stor kapitaltilldelning. I förordningen om gemensamma bestämmelser anges vidare som ett alternativ att förhandsbedömningen regelbundet ska ses över om de ekonomiska och marknadsrelaterade förutsättningarna ändras, men det gäller inte centralt förvaltade instrument. En halvtidsöversyn (som skulle kunna omfatta sådana aspekter) görs av de flesta, men inte alla, centralt förvaltade finansieringsinstrument. Inte i något fall, slutligen, föreskrivs en oberoende översyn av förhandsbedömningarna.

Ett regionalt fokus hos finansieringsinstrumenten bidrog till att medlemsstaterna inrättade ett stort antal små finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013. Ofta hade dessa enskilda särskilda Eruf- och ESF-fonder inte den storlek som i fondbranschen anses lämplig för att de ska kunna fungera effektivt (se punkterna 27–61).

Rekommendation 1

När det gäller förhandsbedömningarna för finansieringsinstrument:

a) Kommissionens förhandsbedömning av centralt förvaltade instrument bör systematiskt inbegripa en analys av de lärdomar som har dragits hittills.

Slutdatum för genomförande: varje gång ett nytt instrument inrättas.

b) Kommissionen bör utöver de lärdomar som har dragits även analysera vilken effekt stora socioekonomiska förändringar har på den logiska grunden för instrumentet och vilka motsvarande bidrag som krävs från EU-budgeten i samband med halvtidsöversynen av alla centralt förvaltade finansieringsinstrument.

Slutdatum för genomförande: varje gång en halvtidsöversyn görs.

Rekommendation 2

Kommissionen och medlemsstaterna bör sträva efter att optimera storleken på särskilda Eruf- och ESF-fonder för att när så är möjligt dra fördel av de betydande besparingar som kan göras i kostnaderna för att genomföra instrumenten. Kommissionen bör ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de ska inrätta sådana finansieringsinstrument i medlemsstaterna eller på EU-nivå (som förvaltas direkt eller indirekt av kommissionen).

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2016 (kommissionen), när finansieringsinstrumenten inrättas (medlemsstaterna).

Lyckades finansieringsinstrumenten attrahera privat kapital?

Vi konstaterade att kommissionen och medlemsstaterna har haft stora svårigheter att locka investerare från den privata sektorn till finansieringsinstrument med såväl delad som central förvaltning under programperioden 2007–2013. Trots förmånsbehandlingen av privata investerare när det gällde finansieringsinstrument lyckades man inte attrahera någon större mängd ytterligare kapital. Vi anser också att kommissionens mätning av finansieringsinstrumentens hävstångseffekt inte tar vederbörlig hänsyn till i vilken omfattning offentlig finansiering från EU-budgeten mobiliserar ytterligare medel. Medlemsstaterna är dessutom inte skyldiga att till kommissionen rapportera information om privata bidrag till Eruf- och ESF-instrumentens kapital.

För närvarande förefaller det osannolikt att en betydande mängd privata medel kommer att attraheras till programperioden 2014–2020 genom de operativa programmen eller som ytterligare bidrag. Den vägledning som kommissionen utfärdade i april 2014 tar inte tillräckligt mycket fasta på den ”goda praxis” som observerades under programperioden 2007–2013 när det gäller hur man bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till den offentliga sektorn.

Att använda förhandsbesked i skattefrågor när det gäller finansieringsinstrument, vilket under vissa förutsättningar kan leda till skatteflykt, under programperioden 2014–2020 skulle strida mot kommissionens egen policy på området (se punkterna 62–91).

Rekommendation 3

Kommissionen bör i budgetförordningen (och därefter i sektorförordningar) fastställa en definition av finansieringsinstruments hävstångseffekt som är tillämplig på EU-budgetens alla områden och som klart och tydligt skiljer mellan hävstångseffekten hos privata och nationella offentliga bidrag inom det operativa programmet och/eller ytterligare privata eller offentliga kapitalbidrag samt beaktar den berörda typen av instrument. Definitionen bör tydligt ange hur belopp som mobiliserats genom EU:s och medlemsstaternas offentliga bidrag ska fastställas och om möjligt följa OECD:s riktlinjer i frågan.

Slutdatum för genomförande: vid översynen av budgetförordningen och vid halvtidsöversynen när det gäller sektorförordningarna.

Rekommendation 4

När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument under programperioden 2007–2013 bör kommissionen se till att medlemsstaterna lämnar fullständiga och tillförlitliga uppgifter om privata bidrag till kapitalet, både genom de operativa programmen och i tillägg till dem.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

Rekommendation 5

När det gäller Eruf- och ESF-finansieringsinstrument bör kommissionen ge medlemsstaterna ytterligare vägledning om hur de bäst ska tillämpa bestämmelserna om förmånsbehandling för att attrahera mer privat kapital utan att alltför stora risker fördelas till de offentliga givare som bidrar till instrumentens kapital.

Slutdatum för genomförande: före utgången av december 2016.

Rekommendation 6

När det gäller centralt förvaltade finansieringsinstrument bör de allmänna riskdelningsprinciper som kan påverka EU-budgeten fastställas i den lagstiftning som reglerar det berörda instrumentet.

Slutdatum för genomförande: när förslag om inrättande av nya eller översyn av befintliga finansieringsinstrument läggs fram.

Rekommendation 7

När det gäller alla finansieringsinstrument som finansieras från EU-budgeten under programperioden 2014–2020 bör kommissionen se till att endast strukturer som överensstämmer med dess egna rekommendationer och åtgärder i fråga om skattemässig behandling tillämpas av medlemsstaterna, kommissionen själv och EIB-gruppen.

Slutdatum för genomförande: före utgången av december 2016.

Gav finansieringsinstrumenten revolverande ekonomiskt stöd?

För en stor majoritet av Eruf- och ESF-instrumenten hade det inte förekommit någon nämnvärd revolverande effekt för fonderna vid utgången av 2014. Det berodde på det faktum att förseningar i genomförandet bidrog till Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens svårigheter att betala ut allt sitt kapital under programperioden 2007–2013. Stödberättigandeperioden behövde förlängas från december 2015 till mars 2017 för att öka sannolikheten att merparten av finansieringsinstrumenten skulle utnyttja allt sitt ursprungliga kapital en gång. Efter avslutningen i mars 2017 får dessutom medlemsstaterna själva bestämma om genomförandet av finansieringsinstrumenten, och det återstå att se i vilken utsträckning en revolverande effekt kommer att uppnås.

För programperioden 2014–2020 begränsar bestämmelserna i den rättsliga grunden risken för att instrument med alltför stort kapital inrättas och de bidrar därför även till att öka sannolikheten för att en revolverande effekt uppnås. Detta kräver dock att man har dragit lärdom av de brister som konstaterades under programperioden 2007–2013 och att förvaltningsmyndigheter har en mer realistisk syn på vilken andel av ESI-fonderna som kan genomföras genom finansieringsinstrument.

Andra förändringar har gjorts som bör bidra till att instrument kan inrättas på ett effektivare sätt, men vi konstaterade att det behövs ytterligare vägledning om två specifika aspekter (se punkterna 92–105).

Rekommendation 8

Kommissionen bör vidta lämpliga åtgärder för att se till att medlemsstaterna upprätthåller medlens revolverande karaktär under den föreskrivna perioden på åtta år efter stödberättigandeperiodens slut när det gäller programperioden 2014–2020. Det skulle man kunna uppnå genom ett krav på en uttrycklig klausul i finansieringsavtalet som garanterar att finansieringen används i avsett syfte.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2016.

Rekommendation 9

Kommissionen bör ge vägledning om de bestämmelser som tillåter att finansieringsinstrument fortsätter att användas under den följande programperioden, särskilt i de fall då fondförvaltarna väljs ut i en offentlig upphandling.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2016.

Visade sig finansieringsinstrument vara en kostnadseffektiv metod för att genomföra EU:s budget?

Vi konstaterade att en stor del av Eruf- och ESF-finansieringsinstrumentens ursprungliga kapital användes till förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter. Avgiftsnivån var dessutom betydligt högre än för centralt förvaltade instrument eller investeringsfonder i den privata sektorn i förhållande till det ekonomiska stöd som faktiskt gavs till slutmottagare. Med hänsyn till de höga nivåer som observerades vid utgången av 2014 finns det en betydande risk för att ett stort antal Eruf- och ESF-instrument kommer att överskrida de tak för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som anges i den rättsliga grunden för 2007–2013. Höga förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter kan tyda på ett grundläggande problem med hur denna förvaltningsmekanism har genomförts under programperioden 2007–2013.

Förvaltningskostnader eller förvaltningsavgifter som uppkommer och betalas senast den 31 mars 2017 kan redovisas som stödberättigande kostnader för det operativa program inom Eruf och ESF i enlighet med vilket finansieringsinstrumentet har inrättats. I förordningen anges att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter hänger samman med ”kapitalet från det operativa programmet” till instrumenten.

Enligt kommissionen är de tak som anges i artikel 43 i tillämpningsförordningen tillämpliga på hela kapitalbidraget till finansieringsinstrumentet och inte på det faktiska bidrag som används till att ge ekonomiskt stöd till slutmottagare. Vid avslutningen anser vi dock att de tak som anges i förordningen bör tolkas som att de gäller den del som faktiskt har använts av det kapital som det operativa programmet har bidragit med till finansieringsinstrumentet, det vill säga det faktiska kapital som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd. Fondförvaltare bör inte ersättas för att de inte har använt instrumentens kapital.

Kommissionen har inte en fullständig överblick över genomförandekostnaderna för Eruf- och ESF-finansieringsinstrument eller över hur förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter fastställs eller huruvida de är motiverade. På samma sätt saknar kommissionen information om respektive medlemsstats totala administrativa kostnader för att genomföra ESI-fonderna under programperioden 2014–2020, beroende på hur man använder de alternativa finansieringsmekanismerna (dvs. bidrag eller återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, främst genom finansieringsinstrument).

Vi noterar också att dessa förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter uppstår utöver de allmänna administrativa kostnaderna för de operativa programmen inom Eruf och ESF. Eftersom förvaltningskostnaderna betalas från instrumentens ursprungliga kapital minskar de mängden finansiering från EU-budgeten som finns tillgänglig för slutmottagare.

Till programperioden 2014–2020 har tidsfristerna för medlemsstaternas rapportering förkortats eftersom rapporteringen om finansieringsinstrument nu ingår i den årliga genomföranderapporten. Denna rapport läggs fram för kommissionen en månad tidigare än den tidigare rapporteringen om finansieringsinstrument, utom när det gäller åren 2017 och 2019. Samtidigt har den period som kommissionen har på sig för att presentera sin rapport för den myndighet som beviljar ansvarsfrihet fastställts till sex månader. Detta kan jämföras med att kommissionen under programperioden 2007–2013 hade tre månader på sig att kontrollera uppgifterna och presentera sin konsoliderade genomföranderapport om finansieringsinstrument. Det innebär att relevant information om genomförandet av finansieringsinstrument och deras kostnader finns tillgänglig senare än under den förra perioden.

Vad beträffar förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter förbättrades lagstiftningen betydligt och föreskriver nu tak för ackumulerade belopp som ligger under dem som gällde under programperioden 2007–2013. De resultatbaserade delarna är dock ännu inte tillräckligt solida, och kommissionen måste ytterligare förtydliga hur förvaltningsmyndigheterna ska använda dessa bestämmelser när de förhandlar fram finansieringsavtalen (se punkterna 106–145).

Rekommendation 10

Inför den kommande avslutningen av programperioden 2007–2013 bör kommissionen göra följande:

a) Se till att medlemsstaterna rapporterar utförlig information om förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter som uppkommit och betalats senast i mars 2017.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

b) Förtydliga att taken för förvaltningskostnader och förvaltningsavgifter måste tillämpas på det faktiska kapital som använts av finansieringsinstrumentet, det vill säga det bidrag från det operativa programmet som har använts till att ge slutmottagare ekonomiskt stöd.

Slutdatum för genomförande: före utgången av 2017.

Rekommendation 11

När det gäller den resultatbaserade ersättningen till fondförvaltare under programperioden 2014–2020 rekommenderar vi följande:

a) Kommissionen bör lägga fram ett lagstiftningsförslag om en översyn av de befintliga bestämmelserna i förordningen om gemensamma bestämmelser för att förstärka incitamentseffekten hos dessa arrangemang.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2016.

b) Medlemsstaternas förvaltningsmyndigheter bör i stor utsträckning utnyttja de befintliga resultatbaserade delarna i ersättningen till fondförvaltare när de förhandlar fram finansieringsavtal. Detta skulle kunna kompletteras med ytterligare delar på frivillig grund.

Datum för genomförande: omedelbart.

Rekommendation 12

Kommissionen bör göra en jämförande analys av genomförandekostnaderna för bidrag och återbetalningspliktigt ekonomiskt stöd, huvudsakligen genom finansieringsinstrument, när det gäller programperioden 2014–2020 för att ta reda på deras faktiska storlek. Sådan information skulle vara särskilt relevant för utarbetandet av lagstiftningsförslag till perioden efter 2020 och för fastställandet av en lämplig omfattning för det tekniska stödet.

Slutdatum för genomförande: senast i december 2017.

Under programperioden 2014–2020, slutligen, är det också av vital betydelse att kommissionen och EIB på ett ändamålsenligt sätt samordnar användningen av finansieringsinstrument med delad och central förvaltning som finansieras från EU-budgeten med Europeiska fonden för strategiska investeringar (EFS-fonden), även kallad Junckerplanen. Först då kan finansieringsinstrumenten inom EU-budgeten bidra på det ändamålsenligaste sättet till de infrastrukturinvesteringar som så väl behövs i EU.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri Grethen som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 1 juni 2016.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

ordförande

Förkortningar

COCOF: Samordningskommittén för fonderna

CPR: förordningen om gemensamma bestämmelser

EaSI: Europeiska unionens program för sysselsättning och social innovation

EEEF: Europeiska fonden för energieffektivitet

EEPR: ett program för hjälp till ekonomisk återhämtning genom finansiellt stöd från gemenskapen till projekt på energiområdet

EFF: Europeiska fiskerifonden

Efsi: Europeiska fonden för strategiska investeringar

EGESIF: expertgrupp för de europeiska struktur- och investeringsfonderna

EIB: Europeiska investeringsbanken

EIF: Europeiska investeringsfonden

Ejflu: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

EPMF: det europeiska instrumentet Progress för mikrokrediter för sysselsättning och social delaktighet

Eruf: Europeiska regionala utvecklingsfonden

ESF: Europeiska socialfonden

ESIF: Europeiska struktur- och investeringsfonder/ESI-fonder

FEUF: fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

FSE: Fonden för ett sammanlänkat Europa

GBER: allmän gruppundantagsförordning

Jeremie: gemensamma europeiska resurser för mikroföretag till medelstora företag

LGTT: instrument för lånegarantier till projekt inom det transeuropeiska transportnätet

Margueritefonden: Europeiska 2020-fonden för energi, klimatförändring och infrastruktur

MFF: den fleråriga budgetramen

OP: operativt program

PBI: initiativet om projektobligationer

PFLP: portfölj med en första förlustdel

SF: Sammanhållningsfonden

SICAR: SICAR-bolag (société d’investissement en capital à risque)

SICAV: SICAV-bolag (société d’investissement à capital variable)

SME: små och medelstora företag

SoA: revisionsförklaring

TEN-E/T: transeuropeiska energinät/transportnät

Ordförklaringar

Allmän förordning för programperioden 2007–2013: rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999¹.

Budgetförordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002².

De europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna) omfattar fem separata fonder som har som mål att minska de regionala obalanserna i unionen under programperioden 2014–2020. Följande fonder ingår: Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden.

Delegerad förordning: Kommissionens delegerade förordning (EU) nr 480/2014 av den 3 mars 2014 om komplettering av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden och om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden³.

En buffert för en första förlust i portföljen (PFLP): när en låneportfölj delas upp i flera riskdelar är bufferten för en första förlust i portföljen den del som absorberar de första förlusterna i portföljen (till exempel på grund av lån som inte återbetalats).

En finansiell intermediär är en enhet som fungerar som intermediär mellan förvaltningsmyndigheten eller holdingfonden och slutmottagarna av medel som kanaliseras genom finansieringsinstrument med delad förvaltning.

En förvaltningsmyndighet är en nationell, regional eller lokal myndighet eller något annat offentligt eller privat organ som medlemsstaten har utsett att förvalta ett operativt program. I dess uppgifter ingår att välja ut vilka projekt som ska finansieras, övervaka hur projekten genomförs och rapportera till kommissionen om finansiella aspekter och uppnådda resultat.

En garanti är ett åtagande av en tredje part, kallad garant, att betala en låntagares skuld om låntagaren inte kan betala den själv. Garanten är skyldig att träda in om låntagaren inte betalar hela eller delar av sin skuld, i enlighet med de villkor och bestämmelser som fastställs i avtalet mellan garanten, långivaren och/eller låntagaren.

En holdingfond är en fond som inrättas för att investera i flera riskkapitalfonder, garantifonder, lånefonder, stadsutvecklingsfonder, fonder eller andra stimulansordningar som ger lån, garantier för återbetalningspliktiga investeringar eller liknande instrument för effektiv energianvändning och användning av förnybar energi i byggnader, även befintliga bostäder.

En slutmottagare är en juridisk eller fysisk person som inte är en holdingfond eller en finansiell intermediär och som får finansiering från ett finansieringsinstrument.

Ett lån är en överenskommelse som ålägger långivaren en skyldighet att göra ett överenskommet belopp tillgängligt för låntagaren för en överenskommen period. Låntagaren är skyldig att återbetala beloppet efter en viss period. I regel är låntagaren skyldig att betala ränta på lånebeloppet.

Ett SICAR-bolag (société d’investissement en capital à risque) är en struktur avsedd för investeringar i onoterade bolag och riskkapitalinvesteringar utan regler för investeringsdiversifiering eller restriktioner när det gäller utlåning eller belåning.

Ett SICAV-bolag (société d’investissement à capital variable) är en typ av värdepappersfond vars kapitalvärde förändras utifrån antalet investerare och värdet på dess underliggande investeringar. Andelar i fonden köps och säljs utifrån fondens senaste fondandelsvärde.

Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi) syftar till att mobilisera minst 315 miljarder euro i privata och offentliga långsiktiga investeringar inom hela EU under perioden 2015–2017 och garantera finansieringen av projekt under de följande åren. Efsi har inrättats inom Europeiska investeringsbanken (EIB) som en förvaltningsfond med obegränsad varaktighet för att finansiera mer riskfyllda delar av projekt. En garanti på upp till 16 miljarder euro, som backas upp av EU-budgeten, ska kompensera för den ytterligare risk som EIB tar. Medlemsstaterna kan bidra med ytterligare medel till Efsi.

Europeiska regionala utvecklingsfondens (Eruf) mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att avhjälpa de viktigaste regionala obalanserna i unionen med hjälp av ekonomiskt stöd till skapandet av infrastruktur och produktiva sysselsättningsskapande investeringar, främst till företag.

Europeiska socialfondens (ESF) mål är att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen inom Europeiska unionen genom att förbättra sysselsättningsmöjligheterna, främst genom utbildningsåtgärder, främja en hög sysselsättningsnivå och skapa fler och bättre arbeten.

Expertgruppen för de europeiska struktur- och investeringsfonderna (EGESIF) inrättades vid kommissionen i syfte att ge råd till kommissionen i frågor som rör genomförandet av program som antas och genomförs i enlighet med förordningarna om de europeiska struktur- och investeringsfonderna. Den är en av de två grupper som ersätter samordningskommittén för fonderna (den andra är COESIF – samordningskommittén för de europeiska struktur- och investeringsfonderna).

FSE-förordningen: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1316/2013 av den 11 december 2013 om inrättande av Fonden för ett sammanlänkat Europa, om ändring av förordning (EU) nr 913/2010 och om upphävande av förordningarna (EG) nr 680/2007 och (EG) nr 67/2010⁴.

Förordningen om gemensamma bestämmelser (CPR) för perioden 2014–2020: Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006⁵.

Gemensamma europeiska resurser för mikroföretag till medelstora företag (Jeremie) är ett initiativ av kommissionen som utvecklats tillsammans med Europeiska investeringsfonden. Det främjar användning av finansieringstekniska instrument för att förbättra tillgången till finansiering för små och medelstora företag genom strukturfonderna.

Högsta garantisats är en procentandel av ett totalt låneportföljvärde som garantin faktiskt täcker.

I ett operativt program anges en medlemsstats prioriteringar och särskilda mål och hur finansieringen kommer att användas under en given period, vanligen sju år, för att finansiera projekt. Projekten ska bidra till att uppfylla ett eller flera av ett visst antal mål som anges för det operativa programmets insatsområde. Det ska finnas program för var och en av fonderna på det sammanhållningspolitiska området, det vill säga Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden eller Sammanhållningsfonden. Operativa program utarbetas av medlemsstaterna och ska godkännas av kommissionen innan medel från EU-budgeten kan betalas ut. De kan bara ändras under den aktuella perioden om båda parterna samtycker till det.

Insatsområde: en av prioriteringarna i strategin för ett operativt program som omfattar en grupp inbördes relaterade insatser med specifika mätbara mål.

Kapitalinvestering innebär att ett företag tillförs kapital, som investeras direkt eller indirekt i utbyte mot ägarskap av eller delägarskap i företaget, varvid investeraren även kan få visst inflytande över driften av företaget samt andel av företagets vinster.

Kapitaltilldelning avser det finansieringsbelopp som betalas till ett finansieringsinstrument (från EU-budgeten, den nationella budgeten eller privata investerare) för att stödja dess verksamhet. Det bör återspegla finansieringsinstrumentets investeringskapacitet och stå i rimlig proportion till den marknad som det är inriktat på.

Sammanhållningspolitiken under programperioden 2007–2013 omfattade Europeiska regionala utvecklingsfonden och Europeiska socialfonden (dvs. de två ”strukturfonderna”) och Sammanhållningsfonden. Till programperioden 2014–2020 har samordningen mellan sammanhållningspolitiken och EU:s övriga politik som bidrar till regional utveckling, nämligen landsbygdsutvecklings-, fiskeri- och havspolitiken, förbättrats genom att gemensamma bestämmelser för de europeiska struktur- och investeringsfonderna har införts.

Samordningskommittén för fonderna (COCOF) är en ständig övervakningskommitté vid kommissionen. Den har till uppgift att diskutera frågor om genomförandet av de förordningar som reglerar Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden.

Statligt stöd är varje form av direkt eller indirekt ekonomiskt stöd som offentliga myndigheter ger företag i den privata sektorn. Enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) är statligt stöd på den inre marknaden generellt sett förbjudet, utom i vederbörligen motiverade fall, nämligen om det inte snedvrider (eller hotar att snedvrida) konkurrensen. Europeiska kommissionen har exklusiv behörighet att bedöma om det statliga stöd som medlemsstater beviljar är förenligt med dessa regler. Europeiska kommissionens beslut och åtgärder i procedurfrågor granskas av tribunalen och domstolen.

Särskilda fonder är fonder som inte är holdingfonder.

Tillämpningsförordning: kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006 av den 8 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1083/2006 och för Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden⁶.

Tröskelvärde är den lägsta avkastningsnivå på ett projekt eller en investering som en förvaltare eller investerare kräver.

Villkorad kreditlimit är en kreditlimit som kan utnyttjas under förutsättning att en i förväg definierad händelse inträffat.

Överskottsfinansiering är den del av kapitaltilldelningen som nått slutmottagarna och därefter återförts till finansieringsinstrumentet och som därför är tillgängligt för en ny investeringsomgång.

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. För att uppnå så stor effekt som möjligt väljer vi ut och utformar granskningsuppgifterna med hänsyn till riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning II (där ledamoten Henri Grethen är ordförande) som är specialiserad på utgiftsområdena strukturpolitik, transporter och energi. Revisionsarbetet leddes av ledamoten Iliana Ivanova med stöd av Tony Murphy (kanslichef), Mihail Stefanov (attaché), Niels-Erik Brokopp (förstechef), Rares Rusanescu (uppgiftsansvarig) och Agathoclis Argyrou (revisor), Marcel Bode (revisor), Viorel Cirje (revisor) och Maria Ploumaki (revisor).

Om

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2016

© Europeiska unionen, 2016

Kopiering tillåten med angivande av källan.